Legal nature of roads alongside irrigation canals in the Arenal Irrigation DistrictNaturaleza jurídica de los caminos junto a canales de riego del Distrito de Riego Arenal

Legal Opinion: 110 - J of 03/10/2000 OJ-110-2000 San José, August 8, 2000 Mr. Eduardo Alfredo Parajeles Duarte Municipal Mayor Municipality of Cañas Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your inquiry formulated by means of official letter submitted to this Institution on April 24 of this year, through which you request a pronouncement from this Office of the Attorney General, regarding the legal status held by the roads located on both sides of the irrigation canals built in the Arenal Irrigation District by SENARA.

You specifically indicate that the roads related to the South Canal were built more than ten years ago (approximately 14 years ago), and since their inception they have become—in fact—public roads, since free access has always existed over them. That regarding the South Canal, SENARA has currently placed gates that impede free transit, violating, in the opinion of the Municipal Council of Cañas, our Political Constitution and the General Law of Public Roads number 5060 of August 22, 1972, as well as legal provisions contained in the Civil Code.

You note that it is the opinion of that Council, that the ways (roads located on both sides of the South Canal) must be open for free transit, just as THEIR FACTUAL STATUS has been for approximately 14 years, it also being considered that SENARA'S action of PLACING GATES AND GUARDS AT THEIR ENTRANCE IS ILLEGAL—the emphasis is yours.

That as a standard that Council has considered that PRIVATE INTERESTS CANNOT BE PLACED BEFORE THE PUBLIC INTEREST—the emphasis is also yours—therefore, in consequence, SENARA fraudulently violates the Law, thereby causing prejudice to the citizen in their free transit.

The inquiry is posed so that the Office of the Attorney General determines—as stated before—:

A.- The legal status of the roads located on both sides of the aforementioned irrigation canals.

B.- Whether SENARA has sufficient legal powers to close the roads mentioned above, thereby impeding free transit.

C.- Whether the Municipality of Cañas has sufficient legal powers to compel SENARA to immediately reopen the roads in question.

In support of your request, you forward a legal opinion prepared by Licenciado Luis Arnoldo Apuy Sirias, Legal Advisor of that Municipality, who concludes regarding the case, the following:

"… That the aforementioned roads have been open since their construction and for service not only to SENARA, but also to the parcel owners and owners of farms located in the Paso Hondo de Cañas Area, as well as for the transit of vehicles and private individuals who have made use of them. That said condition has configured a special legal situation, since in fact, the cited roads have functioned as public roads for more than ten years (approximately 14 years) and it is not until approximately 22 days ago that a closure on them was established with a gate as a control post…" He argues that the control post was not established by SENARA but by a group of user parcel owners, thereby impeding THE FREE USE BY FARM OWNERS AND THE RIGHT OF CITIZENS TO TRANSIT ON THEM—the emphasis is from the mentioned advisor.

That SENARA alleges, in accordance with law number 6877, absolute rights over the referred roads.

That in his opinion, the control post placed by the user parcel owners in Paso Hondo de Cañas lacks legal legitimacy, since no right assists them for the closure of the related roads and that given the factual status and for more than 10 years, that public roads, that the roads located beside the South canal have acquired the status of public roads, SENARA also has no right to close them.

As can be inferred, the inquiry deals with a specific case in dispute, which the inquiring body seeks to have resolved through this channel by means of concrete answers to several questions posed. In this regard, it must be indicated to you that it is the power of this Office to issue an opinion of a technical-legal nature on matters that do not refer to matters proper to the administrative bodies that possess a special jurisdiction established by law (article 5 of the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic); doing so would imply arrogating powers that are foreign to it, prohibited by law, in other words, the Office of the Attorney General cannot, in cases such as the one at hand, substitute for the Administration. So given the characteristics of this inquiry, the appropriate course is that the case be resolved before the Ministry of Public Works and Transport or before the Municipality itself, as applicable, in accordance with the provisions of articles 32, 33, and 34 of Law 5060 of August 22, 1972 (General Law of Roads).

However, nothing prevents this office from issuing a general legal opinion, in relation to what has been inquired about and with the aim of guiding the public body you represent, which is set forth below.

We consider that the center of this specific matter deals with the legal nature of the roads in dispute, that is to say, that prior to the respective administration ordering an eventual reopening of the same, it must determine a priori whether such roads are of a public character or a private character; for this, it is necessary that this Municipal entity analyze such character in light of the legislation, without overlooking that the strips of land within which the irrigation canals and the roads adjacent to them were built were acquired by SENARA through compulsory expropriation, and that therefore such lands are registered in the Public Registry in its name, with the exception of some minor canals for which, due to their size (secondary canals), what SENARA acquired were easement (servidumbre) rights for their installation and a road right-of-way for the operation and maintenance of the irrigation system. The roads alluded to were built by SENARA itself as an integral part of the irrigation infrastructure, being necessary for the normal provision of the public service that by law has been entrusted to said institution, meaning that by means of these roads, repairs can be made, water levels can be controlled, gates can be opened and closed, etc.

In the General Law of Roads that governs us, it was established which roads must be considered public, and it presents in article 1 a classification of them, based on their function and the corresponding body responsible for their administration. As is clear from the referred classification, the general peculiarity that characterizes public roads is that they join or connect cantonal capitals and important districts, as well as different population centers, or highways; in other words, they are means of communication from a social and economic point of view, along which—under said concept—people, vehicles, livestock, etc., equally transit. It is thus when it can be determined that a road is public in character that the application of articles 32, 33, and 34 of the General Law of Roads is appropriate.

In repeated opinions, this Office of the Attorney General has referred to the specific topic, specifically to the concept of a public street and a private street, their legal nature. Likewise, to the question of whether a private street becomes public by virtue of having been intended for public use for more than one year, as well as regarding the body responsible for carrying out an investigation at the administrative level on the impropriety of closing public streets granted by law and/or private streets that have in fact been intended for public service, opinions that are mentioned for being related to your inquiry (for this purpose, you may consult the following: C-007-92 of January 15, 1992, C-125-94 of August 3, 1994, C-228-98 of November 3, 1998).

Specifically, this Office of the Attorney General has stated regarding the topic—aforementioned opinion C-007-92 of January 15, 1992—:

"…the determination both of whether a street or road is public or private, and of the eventual reopening order, corresponds to the Ministry of Public Works and Transport or to the Municipality of the place, according to the delimitation of powers made by articles 1, 2, 32, and 33 of the General Law of Public Roads." Added to the concepts of a public street to which we have referred, we also find that in the Construction Law, the notion of a public way is sustained on the acts of dedication (afectación) and effective delivery. Thus, "…it is any land of public domain and common use, that by provision of the administrative authority is intended for free transit in accordance with planning laws and regulations and that is in fact already intended for that public use…" (article 4, Law No. 833 of November 2, 1949, in force as of this date). The emphasis is our own.

For its part, article 100 of the Traffic Law defines a public way:

"any way along which there is free circulation." The Spanish Legal Encyclopedia, volume IV, edited by Francisco Seix, p. 840, states:

"…roads are of public domain and general use, without there being any need to recall the essential difference between domain and use. Those who use or utilize public roads are not owners of them. Because they are public, everyone can circulate on these ways. But, precisely because they are public, they cannot be the object of private property…" Regarding the concept of private ways:

We find that the Traffic Law mentions them but does not define them (see articles 1 and 220).

Private roads could be considered—adhering to a residual concept—those spaces that do not constitute public ways and that are intended for the particular traffic (pedestrian or vehicular) and limited use of people, livestock, etc. They present different characteristics from private easements of way (servidumbres de paso). They are of a legal nature distinct from that of public roads since their objective is not, like these, to connect two population points.

Conclusion:

As long as the legal nature of the roads built by SENARA alongside the already mentioned irrigation canals has not been determined, that is, whether they are public in character or private in character, the Municipality cannot order their reopening. It must, prior to an eventual order in that sense, act in adherence to articles 1, 2, 32, and 33 of the General Law of Roads and, should it be determined administratively that said roads are public, it must then be certified by means of an administrative declaration.

The determination, both of whether a street or road is public or private, and of the eventual reopening order, corresponds to the Ministry of Public Works and Transport or to the Municipality of the place, according to the delimitation of powers made by articles 1, 2, 32, and 33 of the General Law of Roads.

As this is an exclusive power, this Office of the Attorney General refrains from issuing a pronouncement as it has been requested, as it is prohibited from doing so by article 5 of its Organic Law.

Of the Municipal Mayor, we respectfully subscribe, Lic. Vivian Avila Jones Marlen Calderón Fallas Assistant Attorney General Lawyer – Assistant

Opinión Jurídica : 110 - J del 03/10/2000 OJ-110-2000 San José, 8 de agosto del 2000 Señor: Eduardo Alfredo Parajeles Duarte Alcalde Municipal Municipalidad de Cañas Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su consulta formulada mediante oficio presentado a esta Institución el 24 de abril del presente año, por medio del cual solicita pronunciamiento de esta Procuraduría, respecto a la condición legal que tienen los caminos ubicados a ambos lados de los canales de riego que se construyeron en el Distrito de Riego Arenal por parte de SENARA.

Indica usted concretamente que los caminos relacionados con el Canal Sur, se construyeron hace más de diez años ( 14 años aproximadamente ), los cuales desde su inicio se han convertido - de hecho - en caminos públicos, ya que sobre los mismos siempre ha existido libre acceso. Que en cuanto al Canal del Sur, actualmente SENARA ha ubicado portones que impiden el libre tránsito, violentando a criterio del Concejo Municipal de Cañas, nuestra Constitución Política y la Ley General de Caminos Públicos número 5060 del 22 de agosto de 1972, así como disposiciones legales contenidas en el Código Civil.

Señala que es criterio de ese Concejo, que las vías ( caminos ubicados a ambos lados del Canal del Sur ) deben estar abiertos para el libre tránsito, tal y como ha sido SU CONDICION DE HECHO durante aproximadamente 14 años, considerándose también que la acción de SENARA de UBICAR PORTONES Y GUARDAS EN SU ENTRADA, ES ILEGAL - el resaltado es suyo -.

Que como norma ese Concejo ha considerado que los INTERESES PRIVADOS NO PUEDEN ANTEPONERSE AL INTERES PUBLICO, - el resaltado también es suyo -, por lo que en consecuencia, SENARA en forma dolosa viola la Ley, causando con ello perjuicios al ciudadano en su libre tránsito.

La consulta se plantea con el fin de que la Procuraduría determine - como antes se dijo - :

A.- La condición legal de los caminos ubicados a ambos lados de los precitados canales de riego.

B.- Si SENARA cuenta con facultades legales suficientes para cerrar los caminos antes relacionados, impidiendo con ello el libre tránsito.

C.- Si la Municipalidad de Cañas cuenta con las facultades legales suficientes para obligar a SENARA a la apertura inmediata de los caminos relacionados.

En apoyo de su solicitud remite usted un criterio legal elaborado por el Licenciado Luis Arnoldo Apuy Sirias, Asesor Legal de esa Municipalidad quien concluye respecto al caso, lo siguiente:

"… Que los mencionados caminos desde su construcción han estado abiertos y para servicio no solo de SENARA, sino también de los dueños de parcelas y de propietarios de fincas situadas en la Zona de Paso Hondo de Cañas, así como para el tránsito de vehículos y personas particulares que han hecho uso de los mismos. Que dicha condición ha configurado una situación jurídica especial, por cuanto de hecho, los citados caminos han funcionado como caminos públicos durante más de diez años ( aproximadamente 14 años ) y no es sino hasta hace aproximadamente 22 días que se establece un cierre en los mismos con un portón como puesto de control…" Arguye que el puesto de control no fue establecido por SENARA sino por un grupo de usuarios dueños de parcelas, impidiéndose con ello EL LIBRE USO DE PROPIETARIOS DE FINCAS Y EL DERECHO DE LOS CIUDADANOS A TRANSITAR POR ELLOS - el resaltado es del asesor mencionado -.

Que SENARA alega, de conformidad con la ley número 6877, derechos absolutos sobre los referidos caminos.

Que en su criterio, el puesto de control ubicado por parte de los usuarios dueños de parcelas en Paso Hondo de Cañas, carece de legitimidad jurídica, por cuanto no les asiste ningún derecho para el cierre de los caminos relacionados y que ante la condición de hecho y por más de 10 años, que de caminos públicos, han adquirido los caminos ubicados al lado del canal del Sur, tampoco le asiste derecho a SENARA para el cierre de los mismos.

Como se desprende, la consulta versa respecto a un caso concreto en controversia, el cual el órgano consultante pretende se dirima por esta vía mediante respuestas concretas a varias interrogantes planteadas. Al respecto debe indicársele que es facultad de este Despacho emitir criterio de carácter técnico jurídico en asuntos que no se refieran a asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley ( artículo 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República ), hacerlo implicaría arrogarse competencias que le son ajenas, prohibidas por ley, en otras palabras, no puede La Procuraduría en casos como el que nos ocupa, sustituir a la Administración. De manera que dada las características de la presente consulta lo procedente es que el caso se resuelva ante el Ministerio de Obras Públicas y Transportes o ante la propia Municipalidad, según corresponda, al tenor de lo dispuesto en los artículos 32, 33 y 34 de la Ley 5060 del 22 de agosto de 1972 ( Ley General de Caminos ).

No obstante, nada impide que este despacho emita una opinión jurídica de carácter general, en relación con lo consultado y con el fin de orientar al órgano público que usted representa, la que de seguido se expone.

Consideramos que el centro de este asunto específico versa sobre la naturaleza jurídica de los caminos en discusión, es decir, que previo a que la administración respectiva disponga una eventual reapertura de los mismos, deberá determinar a priori si tales caminos son de carácter público o de carácter privado, para ello es necesario que ese ente Municipal analice tal carácter a la luz de la legislación, sin obviar que las franjas de terreno dentro de las cuales se construyeron los canales de riego y los caminos aledaños a los mismos, fueron adquiridos por SENARA mediante expropiación forzosa, y que por lo tanto tales terrenos se encuentran inscritos en el Registro Público a su nombre, a excepción de algunos canales menores que por su tamaño ( canales secundarios ) lo que adquirió SENARA fue derechos de servidumbre para su instalación y paso de camino para la operación y mantenimiento del sistema de riego. Los caminos a que se hace alusión, fueron construídos por el propio SENARA como parte integral de la infraestructura de riego, por ser necesarios para una normal prestación del servicio público que por ley le ha sido encomendado a dicha institución, es decir que por medio de esos caminos se pueden hacer reparaciones, ejercer control de niveles de agua, abrir y cerrar compuertas etc.

En la Ley General de Caminos que nos rige, se dispuso cuales caminos deben ser considerados públicos, y presenta en el artículo 1º una clasificación de los mismos, atendiendo a su función y al correspondiente órgano competente para su administración. Tal y como se desprende de la clasificación referida, la peculiaridad general que caracteriza a los caminos públicos es que unen o conectan cabeceras cantonales y distritos importantes, así como distintos centros de población, o carreteras, en otras palabras son medios de comunicación desde el punto de vista social y económico, por los que - bajo dicho concepto -, igual transitan personas, vehículos, ganado etc. Es entonces, cuando se logre determinar que un camino es de carácter público que procede la aplicación de los artículos 32, 33 y 34 de la Ley General de Caminos.

En reiterados dictámenes esta Procuraduría se ha referido al tema en concreto, específicamente al concepto de calle pública y calle privada, su naturaleza jurídica. Igualmente al cuestionamiento de si una calle privada se convierte en pública por el hecho de haber sido destinada al uso público por más de un año, así como respecto al órgano competente para llevar a cabo una investigación a nivel administrativo sobre la improcedencia del cierre de las calles públicas entregadas por ley y o/ privadas que de hecho se hayan destinado al servicio público, dictámenes que se mencionan por estar relacionados con su consulta ( al efecto pueden consultarse los siguientes: C-007-92 del 15 de enero de 1992, C-125-94 del 3 de agosto de 1994, C-228-98 del 3 de noviembre de 1998 ).

Concretamente ha dicho esta Procuraduría en torno al tema, - dictámen C-007-92 del 15 de enero de 1992 antes referido -:

" …la determinación tanto de si una calle o camino es público o privado, como de la eventual orden de reapertura, le corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes o bien a la Municipalidad del lugar, según la delimitación de competencias que realizan los artículos 1º. 2º, 32 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos".

Sumado a los conceptos que sobre calle pública hemos hecho referencia, encontramos también que en la Ley de Construcciones, la noción de vía pública se sustenta sobre los actos de afectación y entrega efectiva. Así, " …es todo terreno de dominio público y de uso común, que por disposición de la autoridad administrativa se destinare al libre tránsito de conformidad con las leyes y reglamentos de planificación y que de hecho esté destinado ya, a ese uso público…" ( artículo 4, Ley No 833 del 2 de noviembre de 1949, vigente a la fecha ). El resaltado es propio.

Por su parte, el artículo 100 de la Ley de Tránsito define vía pública:

" toda vía por la que haya libre circulación ".

En la Enciclopedia Jurídica Española, tomo IV, editado por Francisco Seix , pág. 840, dice:

"…los caminos son de domino público y uso general, sin que haya necesidad de recordar la esencial diferencia entre dominio y uso. Los que usan ó utilizan los caminos públicos no son dueños de ellos. Porque son públicos, pueden circular todos por esas vías. Pero, precisamente porque son públicos, no pueden ser objeto de propiedad privada…" En cuanto al concepto de vías privadas:

Tenemos que la Ley de Tránsito las menciona, pero no las define ( ver artículos 1º y 220 ) .

Podrían considerarse caminos privados – atendiendo a un concepto residual – aquéllos espacios que no conforman vías públicas y que se destinan al tránsito particular ( peatonal o vehicular ) y limitado de personas, ganado etc. Presentando características diferentes de las servidumbres de paso privadas. De naturaleza jurídica distinta a la de caminos públicos pues no tienen por objetivo, como éstos, unir dos puntos de población.

Conclusión:

Hasta tanto no se determine la naturaleza jurídica de los caminos construídos por SENARA junto a los canales de riego ya mencionados, sea sin son de carácter público o de carácter privado, no puede la Municipalidad ordenar su reapertura. Debe, previo a una eventual orden en ese sentido actuar en apego a los artículos 1º, 2º , 32 y 33 de la Ley General de Caminos y, de determinarse administrativamente que dichos caminos son públicos, debe entonces hacerse constar mediante una declaratoria administrativa .

La determinación, tanto de si una calle o camino es público o privado, como de la eventual orden de reapertura, le corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes o bien a la Municipalidad del lugar, según la delimitación de competencias que hacen los artículos 1º, 2º , 32 y 33 de la Ley General de Caminos.

Por ser competencia exclusiva, esta Procuraduría omite pronunciarse conforme se le solicita, por prohibírselo así el artículo 5º de su Ley Orgánica.

Del señor Alcalde Municipal, atentos nos suscribimos, Lic. Vivian Avila Jones Marlen Calderón Fallas Procurador adjunto Abogada – asistente