COPROCOM Opinion on Solid Waste Regionalization — Decree 44974-SOpinión COPROCOM sobre regionalización de residuos sólidos — Decreto 44974-S

in the entirety of the text - Full Text of Regulation 014 Opinion on the regulations contained in the Regulation for Regionalized Management of Ordinary and Organic Solid Waste in Costa Rica, Executive Decree No. 44974 COMMISSION TO PROMOTE COMPETITION SUPERIOR BODY OPINION COPROCOM No. 014-2025 Commission to Promote Competition, at twelve thirty-five on August twenty-seventh, two thousand twenty-five.

I.-Background On July tenth, two thousand twenty-five, the Commission to Promote Competition (hereinafter, "COPROCOM"), received for its respective analysis and processing, a document signed by Mr. Carlos Eduardo López Alvarado, which states (among other aspects):

"..(...) As a summary, in this request for an opinion, my represented party explains and sets forth to the Commission how the regulations contained in the Regulation for Regionalized Management of Ordinary and Organic Solid Waste in Costa Rica, Executive Decree No. 44974 (hereinafter the "Regulation") issued by the Ministry of Health (hereinafter the "Ministry" or "MINSA") related to the regionalization of solid, ordinary, and organic waste management directly and negatively affect competition in a market as complex as that of waste; since said regulations displace economic agents already operating in the market, constitute significant barriers to entry and expansion in the market, limit competition by segmenting the market, and generate economic inefficiencies that will affect companies providing waste treatment and final disposal services, local governments, citizens (who are indirect consumers), and eventually, public health (...)".

II.-Authority of COPROCOM to issue opinions and recommendations on matters of competition and free concurrence Pursuant to the provisions of section 3, subsection h) and article 21, both of the Law on Strengthening of Competition Authorities of Costa Rica (hereinafter, "Law No. 9736"), COPROCOM has the authority to issue opinions and recommendations on matters of competition and free concurrence, regarding laws, regulations, agreements, circulars, and other administrative acts and resolutions, whether in force or in the process of adoption.

In this regard, the aforementioned article 21 of Law No. 9736 states:

"Article 21 -Issuance of opinions and recommendations.

The Superior Body of each competition authority may issue opinions and recommendations on matters of competition and free concurrence, ex officio or at the request of the Executive Branch, the Legislative Assembly, other public entities, or any administered party, on the promulgation, modification, or repeal of laws, regulations, agreements, circulars, and other administrative acts and resolutions, whether in force or in the process of adoption. Likewise, it may issue opinions on bidding terms or administrative procurement notices, whose elements may obstruct the principle of competition and free concurrence. The opinions issued by each competition authority shall have no binding effect.

Those public entities that depart from these opinions referring to the promulgation, modification, or repeal of regulations, agreements, circulars, and other administrative acts and resolutions, whether in force or in the process of adoption, shall be obliged to inform the corresponding competition authority of their motivations within a period not exceeding thirty calendar days. Such report must be signed by the hierarchical superior of the public entity issuing it (.)". The highlighting is intentional.

Such authority falls within the scope of Competition Promotion and Advocacy1; that is, advocating for competition and free concurrence, through the issuance of opinions, guides, conducting market studies, and advisory, training, and dissemination activities, with the objective of fostering and driving improvements in the competitive processes of markets, minimizing, eliminating, and avoiding distortions or barriers to entry into them, as well as increasing public knowledge and awareness about the benefits of competition.

1Competition advocacy is understood as those activities carried out by the Competition Authority, relating to the promotion of a competitive environment for economic activities, through mechanisms other than law enforcement, mainly through its relationships with other governmental entities and increasing public awareness about the benefits of competition. RICE. (2002). Advocacy and Competition Policy. Report prepared by the Advocacy Working Group. ICN Conference, Naples, Italy.

III.-Consultation submitted to COPROCOM The document submitted by Mr. Carlos Eduardo López Alvarado to this Authority inquires about the implications on matters of Competition and Free Concurrence arising from the application of Executive Decree No. 44974-S, entitled: "Regulation for Regionalized Management of Solid, Ordinary, and Organic Waste in Costa Rica".

Executive Decree No. 44974-S was issued under the protection of article 7 of the Law for Integrated Waste Management (hereinafter, "Law No. 8839"), which defines the head of the Ministry of Health as the governing authority in matters of integrated waste management, with powers of direction, monitoring, evaluation, and control.

The motivation of the Executive Decree under analysis states as its objective, the establishment of a management framework for solid waste handling in Costa Rica, under a cantonal regionalization model. For this, article 4 of said regulation establishes the obligation of each municipality to autonomously organize its solid waste, promoting circular economy models; thus, this regionalization model must be applied throughout the entire country, and exceptions for the use of environmental parks or sanitary landfills located in other regions will only be admitted when necessary due to transfer issues or route conditions. Arguments that must be submitted to the Ministry of Health (hereinafter, "MS"), through technical justification as indicated in article 9 of the aforementioned Regulation.

In turn, article 10 of the Executive Decree in question defines the conditions for the transfer of ordinary solid waste, the maximum travel distances thereof, and exceptional cases of application. The aforementioned article states, in what is of interest:

"The transfer of ordinary solid waste must simultaneously meet two fundamental conditions:

1. The management of ordinary solid waste must be carried out within the corresponding region, in accordance with the delimitations established by the Ministry of National Planning and Economic Policy (MIDEPLAN), as provided in article 4 of this regulation, excluding those cases that avail themselves of the provisions of article 8 of this regulation.

2. When it is necessary to transfer ordinary solid waste outside the municipal territory where it is generated for treatment or final disposal, the distance to the Environmental Parks must not exceed 80 kilometers from the farthest point of generation. In cases where this distance is exceeded, the use of Transfer Stations will be mandatory to optimize transport, guaranteeing efficient operation within the same region.

Transfer Stations: must be strategically located within the territory of the generating municipality or, failing that, within the territories of the municipalities that are part of an intermunicipal agreement, respecting a radius of influence of up to 45 kilometers (.)". The highlighting is intentional.

Pursuant to the provisions of article 10 of Executive Decree ? 44974-S, a maximum distance is established, from the farthest generation point, for the final disposal of ordinary solid waste of 80 kilometers outside the municipal territory of origin; as well as, transfer stations which must respect a radius of influence of up to 45 kilometers from the generating municipality.

The maximum distances of 80 and 45 kilometers for final disposal and transfer of solid waste established in Executive Decree No. 44974-S are intended to promote regionalization in the processing and final disposal of waste; however, the technical motivation of the Regulation under analysis, contained in the document called "Regionalization for the Integrated Management of Ordinary Solid Waste 2024" ("Regionalización para La Gestión Integral de los Residuos Sólidos Ordinarios 2024"), from the Environmental Health Unit, of the Directorate of Radiological Protection and Environmental Health of the MS, fails to define or approximate specific radii or perimeters for solid waste transfer based on the determinants associated with the phenomenon under study, and concludes the relevance of using geographic divisions of a socioeconomic and political nature for solid waste management in generic terms.

IV.-Competition analysis. internalization of costs and economies of scale and scope The internalization of costs (internalización de costos), understood as the process of incorporating the social and environmental costs associated with private consumption decisions, is a general and economically desirable principle for integrated waste management, as provided in article 5 of Law No. 8839.

The internalization of costs in waste management processes promotes the reduction of negative externalities derived from their collection, processing, and final disposal; however, regionalization processes directly linked to the geographic allocation of markets, such as that defined in Executive Decree No. 44974-S, do not incentivize the desirable internalization of costs in the waste management market, but rather the permanent capture of demanders (currently municipalities) whose geographic location does not allow them to access, under the terms of the Executive Decree, other supply sources (environmental parks or sanitary landfills outside the defined perimeters) to satisfy their demand for the treatment and final disposal of solid waste.

The Organization for Economic Cooperation and Development (hereinafter, "OECD") in its document called "Environmental Performance Reviews: Costa Rica 2023"2, points out the existence of excessive requirements for obtaining permits, as well as complex and slow registration processes in the Costa Rican solid waste management industry. In addition to the above, the document establishes the need for greater private participation in infrastructure projects, with concessions and public-private partnerships being an option, with the objective of increasing the effective supply of services in waste management for the Costa Rican market.

2https://www.oecd.org/en/publications/oecd-environmental-perfor­mance-reviews-costa- rica-2023_ec94fd4e-en.html In this order of ideas, it is necessary to highlight that this Competition Authority's position regarding the issuance and execution of environmental regulations is one of total respect for those duly motivated technical requirements that guarantee the achievement of a legally legitimate objective; however, the geographic allocation of specific relevant markets based on the location of the clientele in an industry with high barriers to entry is not pertinent from a competition perspective, given that the limited supply of seven sanitary landfills set forth in the motivation of Executive Decree No. 44974-S for supplying the national demand for solid waste disposal (two municipally owned and five privately owned), and the disincentive to developing technically and financially viable options (given the increase in regulatory barriers to entry into the industry), result in an increased risk of inadequate waste management, excess demand on existing sanitary landfills, and an increase in municipal operating costs.

Regarding trade diversion derived from the implementation of the Regulation under analysis, the MS3 on August seventh, two thousand twenty-five, published the figures concerning the increase in demand experienced by the Aczarri Environmental Technology Park, subsequent to the implementation of Executive Decree No. 44974-S, which was approximately four times its previous daily operation (daily waste reception of 675 tons prior to the regulatory modification, contrasted with 2,600 tons after the regulatory modification). The foregoing constitutes conclusive proof of the lack of effectiveness in reducing the environmental impact derived from the execution of the Executive Decree under study and the regionalization it promotes, in contrast to the increase in operational pressure and risk of overexploitation for existing sanitary landfills.

3 https://www.ministeriodesalud.go.cr/index.php/prensa/62-noti­cias-2025/2207-salud-responde-con- firmeza-ante-negligencia-prolonga­da-de-las-municipalidades The document "Regionalization for the Integrated Management of Ordinary Solid Waste 2024" ("Regionalización para La Gestión Integral de los Residuos Sólidos Ordinarios 2024") is incomplete in its analysis, from an economic and competition perspective, by referring to Transportation Costs as the primary determinant for the imposition of regionalization initiatives, without due analysis of total costs and externalities associated with the collection, processing, and final disposal of solid waste. The foregoing significantly limits the valuation and implementation of other options less burdensome on society, and processes of innovation and competition in the industry, such as the establishment of multifactorial adjusted pricing mechanisms (based on market determinants such as: origin of waste, volume, transport, final disposal technologies, etc.), tiered rates, dynamic rates, objective internalization of externalities, environmental taxes, traceability incentives, among others.

Likewise, it should be noted that the joint and homogeneous analysis for the entire national territory set forth in the motivation of the Regulation in question does not incorporate a complete (or at least substantial) numerical valuation of the costs associated with operation and logistics in the market, enabling the proper quantification of collection, processing, and final disposal costs in the solid waste industry, based on the context of each area or region demanding the service (currently each municipality), a condition that results in a joint and homogeneous transfer of costs at the national level, which from a competition perspective is considered suboptimal, given the increase in barriers to entry into the industry, operational complexity of the sector, and asymmetric demands between regions.

It is worth mentioning that, in the Judgment of this Body, the solid waste collection, processing, and final disposal industry exhibits economies of scale (increases in the production of goods or services with a reduction in unit cost) and scope (production of goods or services associated with an initial product using shared resources and processes), which must be considered in any public policy design process that modifies the degree of effective competition in the market.

This economic notion is incorporated in the development of the specific objectives of the document "Regionalization for the Integrated Management of Ordinary Solid Waste 2024" ("Regionalización para La Gestión Integral de los Residuos Sólidos Ordinarios 2024"), by stating:

"Optimize Resources: Take advantage of the economy of scale by centralizing facilities and technological resources for several localities in a region, reducing operating costs, improving efficiency in the collection, transport, treatment, and final disposal of waste through the integration of advanced technologies".

Nevertheless, the geographic allocation of specific demands provided in Executive Decree No. 44974- S significantly limits the harnessing of economies of scale and scope in the solid waste collection, processing, and final disposal industry, by promoting a regionalization based on pre-existing socioeconomic and political categories, and not on specific market and environmental considerations relevant to the industry under study.

In consideration of the negative externalities related to sanitary, logistical, and environmental matters, linked to the management and transport of solid waste, investments in efficient logistics, the development of infrastructure, and the adoption and exploitation of new technologies constitute vehicles for the mitigation of the costs associated with said externalities, in contrast to geographic allocations of markets.

V.-Conclusions By virtue of the foregoing, it is concluded:

• 1)Executive Decree No. 44974 establishes a geographic distribution of markets based on the maximum waste transfer distance (eighty kilometers) and the radius of influence for transfer stations (forty-five kilometers), without the due legal or economic motivation.
• 2)The implementation of Executive Decree No. 44974 constitutes a barrier to entry into the market for the collection, processing, and distribution of solid waste in Costa Rican territory, disincentivizing the entry of new competitors into the market and the operational continuity of incumbent economic agents, allocating specific regions and demands to incumbent operators in the industry, and limiting innovation and the development of competitive dynamics, substantially contracting the positive effects on social well-being derived from competitive processes in the sector.
• 3)Compliance with Executive Decree No. 44974 has resulted in trade diversions, such as the case of the Aczarri Environmental Technology Park, which has experienced a substantial increase in solid waste reception of approximately four times compared to its ordinary operation, prior to the implementation of the regulation under analysis, with the consequent increase in the risk of inadequate waste management and overloading of the sanitary landfill.

VI.-Recommendation In accordance with the analysis and the considerations on matters of competition and free concurrence set forth in this document, this Body recommends to the Sanitary Authorities the modification or repeal of Executive Decree No. 44974-S, concerning the geographic allocation of specific markets, since such action constitutes a substantial barrier to entry for the expansion of supply by new economic agents and the operational continuity of current suppliers, in the market for the collection, processing, and final disposal of solid waste.

Additionally, it should be noted that the promotion of the regionalization objective set forth in article 2, subsection i) of Law No. 8839, does not constitute an end in itself, but rather must be consonant with the general principles of gradualism (gradualismo), hierarchy in waste management (jerarquía en el manejo de residuos), shared responsibility (responsabilidad compartida), extended producer responsibility (responsabilidad extendida del productor), internalization of costs (internalización de costos), source prevention (prevención en la fuente), precautionary principle (precautorio), access to information (acceso a la información), duty of information (deber de información), and citizen participation (participación ciudadana), as stated in article 5 of the aforementioned legal body.

Finally, based on article 21 of Law No. 9736, Dr. Mary Munive Angermüller, in her capacity as Minister of Health, is informed that, should she depart from this opinion and its recommendation, she is obligated to inform this Competition Authority of her motivations within a period not exceeding thirty calendar days. Notify. Administrative File No. 44-2025-C.

en la totalidad del texto - Texto Completo Norma 014 Opinión sobre las regulaciones contenidas en el Reglamento para la Gestión Regionalizada de Residuos Sólidos Ordinarios y Orgánicos en Costa Rica, Decreto Ejecutivo N°44974 COMISIÓN PARA PROMOVER LA COMPETENCIA ÓRGANO SUPERIOR OPINIÓN COPROCOM N° 014-2025 Comisión para Promover la Competencia, a las doce horas con treinta y cinco minutos del veintisiete de agosto de dos mil veinticinco.

I.-Antecedentes El día diez de julio de dos mil veinticinco la Comisión para Promover la Competencia (en adelante, "COPROCOM"), recibió para su respectivo análisis y trámite, un oficio suscrito por el señor Carlos Eduardo López Alvarado, en el cual se señala (entre otros aspectos):

"..(...) A manera de resumen, en la presente solicitud de criterio, mi representada expone y les plantea a la Comisión cómo las regulaciones contenidas en el Reglamento para la Gestión Regionalizada de Residuos Sólidos Ordinarios y Orgánicos en Costa Rica, Decreto Ejecutivo N°44974 (en adelante el "Reglamento") emitido por el Ministerio de Salud (en adelante el "Ministerio" o "MINSA") relacionadas con la regionalización de la gestión de los residuos sólidos, ordinarios y orgánicos inciden, de manera directa y negativa, en la competencia en un mercado tan complejo como el de los residuos; puesto que, dichas regulaciones desplazan a agentes económicos que ya operan en el mercado, constituyen significativas barreras de entrada y de expansión en el mercado, limitan la competencia al segmentar el mercado y generan ineficiencias económicos (sic) que afectarán a las empresas prestadoras del servicio de tratamiento y disposición final de residuos, a los gobiernos locales, a los ciudadanos (que son consumidores indirectos) y eventualmente, a la salud pública (...)".

II.-Potestad de la COPROCOM para la emisión de opiniones y recomendaciones en materia de competencia y libre concurrencia De conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 inciso h) y el cardinal 21, ambos de la Ley de Fortalecimiento de las Autoridades de Competencia de Costa Rica (en adelante, "Ley N° 9736"), la COPROCOM tiene la potestad de emitir opiniones y recomendaciones en materia de competencia y libre concurrencia, respecto de leyes, reglamentos, acuerdos, circulares y demás actos y resoluciones administrativas, vigentes o en proceso de adopción.

En este sentido, el referido artículo 21 de la Ley N° 9736 dispone:

"Artículo 21 -Emisión de opiniones y recomen­daciones.

El Órgano Superior de cada autoridad de competencia podrá emitir opiniones y recomendaciones en materia de competencia y libre concurrencia, de oficio o solicitud del Poder Ejecutivo, de la Asamblea Legislativa, demás entidades públicas o de cualquier administrado, sobre la promulgación, modificación o derogación de leyes, reglamentos, acuerdos, circulares y demás actos y resoluciones administrativas, vigentes o en proceso de adopción. Asimismo, podrá emitir opiniones sobre pliegos de condiciones o carteles de contratación administrativa, cuyos elementos puedan obstruir el principio de competencia y libre concurrencia. Las opiniones que emita cada autoridad de competencia no tendrán efectos vinculantes.

Aquellas entidades públicas que se aparten de estas opiniones referentes a la promulgación, modificación o derogación de reglamentos, acuerdos, circulares y demás actos y resoluciones administrativas, vigentes o en proceso de adopción, quedarán obligadas a informar, a la autoridad de competencia correspondiente, sobre sus motivaciones, en un plazo no mayor a treinta días naturales. Tal informe deberá ser suscrito por el superior jerárquico de la entidad pública que lo emita (.)". El resaltado es intencional.

Tal potestad se enmarca dentro del ámbito de Promoción y Abogacía de la Competencia1; esto es, el abogar por la competencia y la libre concurrencia, a través de la emisión de opiniones, guías, la realización de estudios de mercado, y actividades de asesoramiento, capacitación y difusión, con el objetivo de fomentar e impulsar mejoras en los procesos competitivos de los mercados, minimizar, eliminar y evitar distorsiones o barreras de entrada a los mismos, así como aumentar el conocimiento y la conciencia pública acerca de los beneficios de la competencia.

1Por abogacía de la competencia se entienden aquellas actividades llevadas a cabo por la Autoridad de Competencia, relativas a la promoción de un entorno competitivo para las actividades económicas, por medio de meca­nismos distintos al de la aplicación de la ley, principalmente, a través de sus relaciones con otras entidades gubernamentales y aumentando la concienti­zación del público acerca de los beneficios de la competencia. RICE. (2002). Advocacy and Competition Policy. Informe preparado por el Grupo de Trabajo de Abogacía. Conferencia de la ICN, Nápoles, Italia.

III.-Consulta remitida a la COPROCOM El escrito remitido por el señor Carlos Eduardo López Alvarado a esta Autoridad, consulta acerca de las implicaciones en materia de Competencia y Libre Concurrencia derivadas de la aplicación del Decreto Ejecutivo N° 44974-S, denominado: "Reglamento para la Gestión Regionalizada de Residuos Sólidos, Ordinarios y Orgánicos en Costa Rica".

El Decreto Ejecutivo N° 44974-S fue emitido al amparo del artículo 7 de la Ley para la Gestión Integral de Residuos (en adelante, "Ley N° 8839"), el cual define al jerarca del Ministerio de Salud como el rector en materia de gestión integral de residuos, con potestades de dirección, monitoreo, evaluación y control.

La motivación del Decreto Ejecutivo bajo análisis expone por objetivo, el establecimiento de un marco de gestión para el manejo de residuos sólidos en Costa Rica, bajo un modelo de regionalización cantonal. Para esto, se establece en el artículo 4 de dicha norma, la obligación de cada municipalidad de organizar de forma autónoma sus residuos sólidos, promoviendo modelos de economía circular; siendo así, que se debe aplicar en todo el país este modelo de regionalización y solamente se admitirán excepciones para la utilización de parques ambientales o rellenos sanitarios ubicados en otras regiones, cuando esta sea necesaria por temas de traslado o condiciones de ruta. Argumentos que deberán ser presentados ante el Ministerio de Salud (en adelante, "MS"), mediante justificación técnica según lo señalado en el artículo 9 del Reglamento supra citado.

A su vez, el artículo 10 del Decreto Ejecutivo en cuestión, define las condiciones para el traslado de los residuos sólidos ordinarios, las distancias de recorrido máximo de estos, y casos excepcionales de aplicación. El precitado artículo señala en lo de interés:

"El traslado de residuos sólidos ordinarios debe cumplir simultáneamente con dos condiciones fundamentales:

1. La gestión de los residuos sólidos ordinarios debe realizarse dentro de la región correspondiente, conforme a las delimitaciones establecidas por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), según lo dispuesto en el artículo 4 del presente reglamento, exceptuando aquellos casos que se acojan a lo establecido en el artículo 8 del presente reglamento.

2. Cuando sea necesario trasladar residuos sólidos ordinarios fuera del territorio municipal donde se generan para tratamiento o disposición final, la distancia hacia los Parques Ambientales no debe exceder los 80 kilómetros desde el punto de generación más lejano. En los casos en que esta distancia sea excedida, será obligatorio el uso de Estaciones de Transferencia para optimizar el transporte, garantizando una operación eficiente dentro de la misma región.

Las Estaciones de Transferencia: deben ubicarse estratégicamente dentro del territorio de la municipalidad generadora o, en su defecto, dentro de los territorios de las municipalidades que formen parte de un convenio intermunicipal, respetando un radio de influencia de hasta 45 kilómetros (.)". El resaltado es intencional.

Conforme lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto Ejecutivo ? 44974-S, se establece una distancia máxima, desde el punto de generación más lejano, para la disposición final de residuos sólidos ordinarios de 80 kilómetros fuera del territorio municipal de origen; así como también, estaciones de transferencia las cuales deberán respetar un radio de influencia de hasta 45 kilómetros desde la municipalidad generadora.

Las distancias máximas de 80 y 45 kilómetros para la disposición final y la transferencia de residuos sólidos fijadas en el Decreto Ejecutivo N° 44974-S, tienen por objeto fomentar la regionalización en el procesamiento y disposición final de residuos; sin embargo, la motivación técnica del Reglamento bajo análisis, contenida está en el documento denominado "Regionalización para La Gestión Integral de los Residuos Sólidos Ordinarios 2024", de la Unidad de Salud Ambiental, de la Dirección de Protección Radiológica y Salud Ambiental del MS, es omisa en definir o aproximar, radios o perímetros específicos para el traslado de residuos sólidos en función de los determinantes asociados al fenómeno en estudio, y concluye en términos genéricos la pertinencia del empleo de divisiones geográficas de índole socioeconómica y política, para la gestión de los residuos sólidos.

IV.-Análisis de competencia. internalización de costos y economías de escala y alcance La internalización de costos, entendida como el proceso de incorporación de los costos sociales y ambientales asociados a decisiones de consumo de índole privada, es un principio general y económicamente deseable para la gestión integral de residuos, según lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley N° 8839.

La internalización de costos en procesos de gestión de residuos promueve la reducción de las externalidades negativas derivadas de la recolección, procesamiento y disposición final de estos; sin embargo, procesos de regionalización directamente vinculados al reparto geográfico de mercados, como el definido en el Decreto Ejecutivo N°44974-S, no incentivan la deseable internalización de costos en el mercado de la gestión de residuos, sino la captura permanente de demandantes (actualmente municipalidades) cuya ubicación geográfica no les permita acceder en los términos del Decreto Ejecutivo a otras fuentes de abastecimiento (parques ambientales o rellenos sanitarios fuera de los perímetros definidos), para la satisfacción de su demanda en cuanto al tratamiento y disposición final de residuos sólidos.

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (en adelante, "OCDE") en su documento denominado "Environmental Performance Reviews: Costa Rica 2023"2 , señala la existencia de requisitos excesivos para la obtención de permisos, así como procesos de registro complejos y lentos en la industria costarricense del manejo de desechos sólidos. En adición a lo anterior, el documento establece la necesidad de una mayor participación privada en proyectos de infraestructura, siendo una opción las concesiones y las asociaciones público-privadas, con el objetivo de incrementar la oferta efectiva de servicios en materia de gestión de residuos para el mercado costarricense.

2https://www.oecd.org/en/publications/oecd-environmental-perfor­mance-reviews-costa- rica-2023_ec94fd4e-en.html En este orden de ideas, es menester destacar que la posición de esta Autoridad de Competencia en cuanto a la emisión y ejecución de normativa ambiental, es de un total respeto para aquellos requisitos técnicos debidamente motivados que garanticen la consecución de un objetivo jurídicamente legítimo; sin embargo, no resulta pertinente desde la perspectiva de competencia, la asignación geográfica de mercados relevantes particulares en razón de la ubicación de la clientela en una industria con altas barreras de entrada, toda vez que la limitada oferta de siete rellenos sanitarios expuesta en la motivación del Decreto Ejecutivo N° 44974-S para el abastecimiento de la demanda nacional de disposición de desechos sólidos (dos de titularidad municipal y cinco de titularidad privada), y el desincentivo al desarrollo de opciones técnica y financieramente viables (dado el incremento en las barreras de entrada de carácter regulatorio a la industria), resultan en un aumento del riesgo de manejo inadecuado de los residuos, la sobredemanda de los rellenos sanitarios existentes y el incremento en los costos operativos municipales.

En materia de desviación de comercio derivada de la implementación del Reglamento bajo análisis, el MS3 en fecha siete de agosto de dos mil veinticinco publicó las cifras concernientes al incremento de la demanda posterior a la implementación del Decreto Ejecutivo N° 44974-S, el cual fue de aproximadamente cuatro veces su operación diaria previa (recepción de residuos diarios de 675 toneladas previo a la modificación reglamentaria, contrastado con 2.600 toneladas posterior a la modificación reglamentaria). Lo anterior constituye prueba fehaciente de la falta de efectividad en la reducción del impacto ambiental derivada de la ejecución del Decreto Ejecutivo en estudio y la regionalización que este promueve, en contraposición al incremento de la presión operativa y riesgo de sobreexplotación para los rellenos sanitarios existentes.

3 https://www.ministeriodesalud.go.cr/index.php/prensa/62-noti­cias-2025/2207-salud-responde-con- firmeza-ante-negligencia-prolonga­da-de-las-municipalidades El documento "Regionalización para La Gestión Integral de los Residuos Sólidos Ordinarios 2024" es incompleto en su análisis, desde la perspectiva económica y de competencia, al referirse a los Costos de Transporte como el determinante primario para la imposición de iniciativas de regionalización, sin el debido análisis de costos totales y externalidades asociadas a la recolección, procesamiento y disposición final de residuos sólidos. Lo anterior, limita de forma significativa la valoración e implementación de otras opciones menos gravosas para la sociedad, y procesos de innovación y competencia en la industria, como podrían ser el establecimiento de mecanismos de precios ajustados multifactoriales (en razón de determinantes asociados al mercado tales como: el origen de los residuos, volumen, transporte, tecnologías para disposición final, etc.), tarifas escalonadas, tarifas dinámicas, internalización objetiva de externalidades, impuestos ambientales, incentivos por trazabilidad, entre otros.

Asimismo, debe señalarse que el análisis conjunto y homogéneo para todo el territorio nacional (o como mínimo sustancial), de los costos asociados a la operación y logística en el mercado, facultando la debida cuantificación de los costos de recolección, procesamiento y disposición final en la industria de residuos sólidos, en función del contexto de cada área o región demandante del servicio (en la actualidad cada municipio), condición que resulta en un traslado de costos conjunto y homogéneo a nivel nacional, el cual desde la perspectiva de competencia se considera subóptimo, dado el incremento en las barreras de entrada a la industria, complejidad operativa del sector y demandas asimétricas entre regiones.

Cabe mencionar que a Criterio de este Órgano, la industria de recolección, procesamiento y disposición final de residuos sólidos exhibe economías de escala (incrementos en la producción de bienes o servicios con reducción del costo por unidad) y alcance (producción de bienes o servicios asociados a un producto inicial utilizando recursos y procesos compartidos), las cuales deben ser consideradas en todo proceso de diseño de políticas públicas, el cual modifique el grado de competencia efectiva en el mercado.

Esta noción económica es incorporada en el desarrollo de los objetivos específicos del documento "Regionalización para La Gestión Integral de los Residuos Sólidos Ordinarios 2024", al señalar:

"Optimizar Recursos: Aprovechar la economía de escala al centralizar instalaciones y recursos tecnológicos para varias localidades en una región, reduciendo costos operativos, mejorar la eficiencia en la recolección, transporte, tratamiento y disposición final de residuos mediante la integración de tecnologías avanzadas".

No obstante, la repartición geográfica de demandas específicas dispuesta en el Decreto Ejecutivo N° 44974- S, limita de forma significativa el aprovechamiento de economías de escala y alcance en la industria de la recolección, procesamiento y disposición final de residuos sólidos, al promover una regionalización basada en categorías socioeconómicas y políticas preexistentes, y no en consideraciones específicas de mercado y ambientales, atinentes a la industria en estudio.

En consideración de las externalidades negativas relacionadas con temas sanitarios, logísticos y ambientales, vinculados a la gestión y el transporte de residuos sólidos, inversiones en logística eficiente, el desarrollo de infraestructura, y la adopción y aprovechamiento de nuevas tecnologías, constituyen vehículos para la mitigación de los costos asociados a dichas externalidades, en contraposición a reparticiones geográficas de mercados.

V.-Conclusiones En virtud de lo antes expuesto, se concluye:

• 1)El Decreto Ejecutivo N° 44974 establece una distribución geográfica de mercados en función de la distancia máxima de traslado de residuos (ochenta kilómetros) y el radio de influencia para estaciones de transferencia (cuarenta y cinco kilómetros), sin la debida motivación legal o económica.
• 2)La implementación del Decreto Ejecutivo N° 44974 constituye una barrera de entrada al mercado de la recolección, procesamiento y distribución de residuos sólidos en el territorio costarricense, desincentivando el ingreso de nuevos competidores al mercado y la continuidad operativa de agentes económicos oferentes, asignando regiones y demandas específicas a operadores incumbentes en la industria, y limitando la innovación y el desarrollo de dinámicas competitivas, contrayendo sustancialmente los efectos positivos sobre el bienestar social derivados de procesos competitivos en el sector.
• 3)El cumplimiento del Decreto Ejecutivo N° 44974 ha derivado en desviaciones de comercio como lo es el caso del Parque Tecnológico Ambiental Aczarri, el cual ha experimentado un incremento sustancial en la recepción de residuos sólidos de aproximadamente cuatro veces con respecto a su operación ordinaria, previo a la implementación de la normativa bajo análisis, con el consecuente aumento del riesgo de manejo inadecuado de residuos y sobrecarga del relleno sanitario.

VI.-Recomendación De conformidad con el análisis y las consideraciones en materia de competencia y libre concurrencia plasmadas en el presente documento, este Órgano recomienda a las Autoridades Sanitarias, la modificación o derogación del Decreto Ejecutivo N°44974-S, en lo concerniente a la repartición geográfica de mercados específicos, toda vez que dicha acción constituye una barrera de entrada sustancial para la ampliación de la oferta por parte de nuevos agentes económicos y la continuidad operativa de oferentes actuales, en el mercado de la recolección, procesamiento y disposición final de residuos sólidos.

Adicionalmente, cabe señalar que la promoción del objetivo de regionalización dispuesto en el artículo 2, inciso i) de la Ley N° 8839, no constituye un fin en sí mismo, mas este deberá ser consonante con los principios generales de gradualismo, jerarquía en el manejo de residuos, responsabilidad compartida, responsabilidad extendida del productor, internalización de costos, prevención en la fuente, precautorio, acceso a la información, deber de información y participación ciudadana, según lo señalado en el artículo 5 del cuerpo normativo precitado.

Finalmente, con fundamento en el numeral 21 de la Ley N° 9736, se le indica a la Dra. Mary Munive Angermüller en su calidad de Ministra de Salud, que, en caso de apartarse de la presente opinión y su recomendación, está en la obligación de informar a esta Autoridad de Competencia sobre sus motivaciones en un plazo no mayor a treinta días naturales. Notifíquese. Expediente Administrativo N° 44- 2025-C.