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Res. 00075-2020 Tribunal Contencioso Administrativo Sección VII · Tribunal Contencioso Administrativo Sección VII · 30/07/2020
OutcomeResultado
The Court annulled the award, subdivision and transfer deed, and registry entry for a parcel located entirely within the southern border zone because it was public-domain property that could not be privately titled without prior statutory removal from that regime.El Tribunal anuló la adjudicación, la escritura de segregación y traspaso y el asiento registral de una parcela ubicada íntegramente en la franja fronteriza sur, por tratarse de un bien de dominio público que no podía titularse sin previa desafectación legal.
SummaryResumen
The Court granted INDER’s lesividad action challenging the award of a parcel located entirely within the two-kilometer-wide southern border zone. It held that land in this zone belongs to the public domain and is consequently inalienable, not subject to prescription, and nontransferable; it could not be titled to private parties without statutory removal from the public domain. The former IDA’s award therefore violated the legal order and was absolutely null. Accordingly, the Court partially annulled the administrative resolution authorizing the award, the public deed that subdivided and transferred the parcel, and the corresponding National Registry entry. It also maintained the registry freeze until the judgment became final. The Court explained that neither the declaration of lesividad nor the judicial action was subject to a limitation or expiration period because the proceeding sought recovery of public-domain property. It made no special award of costs because the private transfer had resulted from the Public Administration’s own action.El Tribunal declaró con lugar la demanda de lesividad interpuesta por el INDER contra la adjudicación de una parcela situada enteramente dentro de la franja de dos kilómetros de la frontera sur. Determinó que esos terrenos pertenecen al dominio público y, por tanto, son inalienables, imprescriptibles e intransferibles, de modo que no podían titularse a favor de particulares sin una desafectación dispuesta por ley. La adjudicación realizada por el antiguo IDA infringió el ordenamiento jurídico y estaba viciada de nulidad absoluta. En consecuencia, el Tribunal anuló parcialmente el acuerdo administrativo que autorizó la adjudicación, la escritura pública mediante la cual se segregó y traspasó la parcela y el correspondiente asiento del Registro Nacional. También mantuvo la inmovilización registral hasta la firmeza de la sentencia. Precisó que la declaratoria y el proceso de lesividad no estaban sujetos a prescripción ni caducidad porque perseguían recuperar un bien demanial. No impuso especial condenatoria en costas, pues el traspaso se originó en una actuación de la propia Administración.
Key excerptExtracto clave
iv) Regarding the legally prescribed period for bringing a lesividad action, it must be recalled that, as a general rule, it is one year—under the circumstances established in Article 34(1) of the Contentious-Administrative Procedure Code. In this case, however, the lesividad resolution shows that the applicable legal basis is Article 34(2) of that Code, which specifically provides that no limitation period applies when public-domain property, such as border zones, is being protected. Consequently, no time limit applies here to the declaration that the unlawfully adopted act was harmful to the public interest, much less to the declaration of its nullity. Because the land was inalienable, not subject to prescription, and nontransferable—as was parcel 43-1, corresponding to plan P-999362-2005 and recorded in the National Registry under Puntarenas real-property folio No. 143739, rights 001 and 002—no limitation or expiration period could prevent its recovery. Such property is governed by a special legal regime and, by its nature and purpose, is dedicated or allocated to public-utility ends reflected in the direct or indirect use that everyone may make of it. It is therefore said to be outside private commerce, as the Constitutional Chamber has repeatedly held. v) Finally, we reaffirm that the proceeding was brought in due time and form because, before the Rural Development Institute filed this action, the resolution whose annulment is sought had been declared harmful to the public interest. As indicated, that resolution is not subject to any time limit because this case concerns recovery of public-domain property. The recovery action may therefore be exercised at any time, since border zones are nontransferable and not subject to prescription; their recovery is instead a power and duty of the Public Administration. In light of the foregoing, this Court finds that the award of parcel 43-1, corresponding to cadastral plan Placa31871° and currently entered in the Public Registry under Puntarenas real-property folio Placa31872°, rights 001 and 002, in the names of Nombre126208 and Nombre126207, respectively, violated the legal order. This warrants partial annulment of the cited resolution insofar as it concerns them, as provided below, because the property could not lawfully have been titled—at least not in the manner employed—without prior statutory removal from the public domain. Its nullity must therefore be ordered.iv) Ahora bien, en cuanto al plazo normado para incoar el proceso de lesividad, hay que recordar que por regla general es de un año -según los supuestos establecidos en el inciso 1 del artículo 34 del CPCA-; empero, en el caso de estudio, según se desprende del acuerdo de lesividad, el sustento jurídico aplicable es el del artículo 34.2 del CPCA, que justamente dispone la imprescriptibilidad en tratándose de la tutela de bienes de dominio público, como lo son las zonas fronterizas. Por ello, en el presente caso, no existe sujeción a plazo alguno para la declaratoria de lesividad del acto adoptado ilegítimamente, ni mucho menos para declarar su nulidad, pues en tratándose de terrenos inalienables, imprescriptibles y no transferibles -como lo era la parcela 43-1 correspondiente al plano P-999362-2005, inscrita en el Registro Nacional, según folio real del Partido de Puntarenas N° 143739 001 y 002-, ningún plazo de prescripción ni de caducidad podría operar para su recuperación, ya que están sujetos a un régimen jurídico especial y afectados o destinados a fines de utilidad pública por su propia naturaleza y vocación, que se manifiesta en el uso directo o indirecto que toda persona pueda hacer de ellos, por lo que se dice que están fuera del comercio de los hombres, tal y como lo ha sostenido de forma reiterada nuestra Sala Constitucional. v) Finalmente, reafirmamos, que el proceso ha sido entablado en tiempo y forma, al haberse declarado, de previo a la interposición de esta demanda por parte del Instituto de Desarrollo Rural, la lesividad del acuerdo que aquí se pretende anular, mismo que como indicamos, no está sujeto a plazo alguno, por tratarse de la recuperación de bienes de dominio público y por ello, el ejercicio de la acción reivindicatoria puede darse en cualquier tiempo, al resultar las zonas fronterizas, intransferibles e imprescriptibles, constituyendo más bien un poder-deber de la Administración Pública. Acorde con lo expuesto precedentemente, tiene por acreditado este Tribunal, que en la adjudicación de la parcela N° 43-1, correspondiente al plano catastrado Placa31871° , hoy día inscrita en el Registro Público bajo la matrícula de folio real del Partido de Puntarenas Placa31872° , derechos 001 y 002, a nombre de los señores Nombre126208 y Nombre126207 , respectivamente, se transgredió el ordenamiento jurídico, lo cual amerita la nulidad del acuerdo referido en forma parcial, en lo que a ellos respecta y según lo que se dispondrá infra, pues en buen derecho, la titulación del inmueble referido, no se hubiera podido realizar, al menos no en la forma en que se hizo, sin previa desafectación legal, por lo que ha de disponerse la nulidad.
Pull quotesCitas destacadas
"En el caso de marras, es obvio que al INDER le asiste legitimación activa para poder acudir a estrados judiciales, con el fin de requerir la nulidad del acuerdo tomado en su momento y que fuera declarado lesivo a los intereses públicos, al igual que existe la legitimación pasiva de las personas llamadas a juicio por haber resultado favorecidas del acuerdo tomado."
"In this case, INDER plainly has standing to appear before the courts and seek annulment of the resolution previously adopted and declared harmful to the public interest, just as the persons joined as defendants have passive standing because they benefited from that resolution."
Considerando V
"En el caso de marras, es obvio que al INDER le asiste legitimación activa para poder acudir a estrados judiciales, con el fin de requerir la nulidad del acuerdo tomado en su momento y que fuera declarado lesivo a los intereses públicos, al igual que existe la legitimación pasiva de las personas llamadas a juicio por haber resultado favorecidas del acuerdo tomado."
Considerando V
"Finalmente, en cuanto al derecho, por lo explicado en los considerandos que anteceden, lo peticionado por el INDER resulta de recibo, al haberse tomado un acuerdo que resulta contrario al ordenamiento jurídico, por lo que la acción incoada se acoge en todos sus extremos."
"Finally, as to the merits, for the reasons explained in the preceding considerations, INDER’s request is well founded because the resolution adopted was contrary to the legal order; the action is therefore granted in all respects."
Considerando V
"Finalmente, en cuanto al derecho, por lo explicado en los considerandos que anteceden, lo peticionado por el INDER resulta de recibo, al haberse tomado un acuerdo que resulta contrario al ordenamiento jurídico, por lo que la acción incoada se acoge en todos sus extremos."
Considerando V
"Se declara con lugar la presente demanda de lesividad incoada por el Instituto de Desarrollo Rural -INDER-."
"The lesividad action brought by the Rural Development Institute—INDER—is hereby granted."
Por tanto
"Se declara con lugar la presente demanda de lesividad incoada por el Instituto de Desarrollo Rural -INDER-."
Por tanto
"Se resuelve sin especial condenatoria en costas."
"The matter is decided without a special award of costs."
Por tanto
"Se resuelve sin especial condenatoria en costas."
Por tanto
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CASE FILE PROCEEDING ORDINARY PROCEEDING (PROCESO DE CONOCIMIENTO) PLAINTIFF INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL DEFENDANTS Nombre126207 AND Nombre126208 N° 075-2020-VII TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN SÉTIMA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ.- Goicoechea, Dirección18094, at seven thirty in the morning on the thirtieth day of July of the year two thousand twenty.
Administrative contentious ordinary proceeding seeking annulment of an administrative act detrimental to the public interest (proceso de conocimiento contencioso administrativo de lesividad), filed by the Instituto de Desarrollo Rural—hereinafter INDER—represented by attorneys Nancy Campos Porras, identification card number CED122780, Bar Association membership number CED122781, and Francisco Villegas Ramírez, identification card number CED122782, Bar Association membership number CED122783, both acting as special judicial attorneys-in-fact (apoderados especiales judiciales), against Ms. Nombre126207 and Mr. Nombre126208, who did not enter an appearance in the litigation. The State participates in the proceeding as an interested third party (tercero interesado), represented by attorney Heilyn Sáenz Calderón, identification card number CED116030, in her capacity as Deputy Attorney General.
BACKGROUND
CONSIDERATIONS
The following facts relevant to the resolution of this matter are deemed proven:
In summary, and without prejudice to the exact wording of the arguments presented, which were examined in their entirety by this Court, INDER’s counsel stated that the settlement known as Nombre41204, also known as Nombre137492, dates back to 1968, when the intervention of the former Instituto de Tierras y Colonización—ITCO—was requested because the property of Ms. Nombre41204, located in Sabalito de Coto Brus, had been occupied. Consequently, ITCO officials took steps to assist in resolving the matter, but it was not concluded; therefore, a decision was issued declaring a precarious land-possession dispute (conflicto de posesión precaria de tierras), and on 06 de marzo of that same year an appraisal of the property was ordered because the owner had rejected the offer made by the occupants of the parcel. Thus, counsel stated, the appraisal report for the property at issue, registered in Puntarenas under N° 12464, was prepared on 07 de junio de 1968, showing a total area of 400 hectáreas and a value of ¢123.299,70.
Subsequently, counsel indicated, by resolution of the ITCO Board of Directors, Article IX, session number 1044, held on 23 de junio de 1969, the acquisition of property N° 12464 of Puntarenas, owned by Ms. Nombre41204, was authorized. Through Article VII, session number 1147, held on 16 de febrero de 1970, the institutional Manager was appointed to appear before a Notary Public to execute the deed of sale for the property at issue, which was done at 13:00 on 09 de marzo de 1970, when Ms. Nombre41204 conveyed the referenced property to the Institute. According to counsel, defects in the first certified copy of the deed conveying property N° 12464 of Puntarenas prevented its registration in the Public Registry until 01 de junio del 2004. Counsel further maintained that the Nombre41204 settlement was not subdivided into parcels (parcelación) as other rural settlements had been, because the property had been occupied long before its acquisition; accordingly, the division made by its occupants was respected.
Counsel added that the Instituto de Desarrollo Agrario—IDA—subsequently approved, by resolution of its Board of Directors, Article 66, session 041-05, held on 24 de octubre del 2005, the segregation and conveyance (segregación y traspaso) of a tract identified as parcel 43-1 of the Asentamiento Nombre41204, delivery 1, with an area of 1485.36 m2, in favor of Nombre126207, identity card number CED122786, and Nombre126208, identity card number CED122787. Counsel also mentioned that by deed number fifteen, executed before notary Jimmy Meza Lazarus at 08:00 on 27 de octubre del 2005, the segregation and conveyance of parcel 43-1 of the Asentamiento Nombre41204 in favor of Nombre126207 and Nombre126208 was formalized, and that deed was filed and registered in the Real Property Registry under the following references: Volume 560, Entry 19557. Counsel for the plaintiff entity added that the segregated and conveyed land, identified by cadastral plan Placa31867°, is the property registered in the Real Property Registry, Puntarenas Registry District, under real-property folio number Placa31868, in the names of the persons identified above.
Counsel further stated that the IDA Board of Directors asked the Surveying Department to review the Asentamiento Nombre41204, known as El Progreso, and it was determined that several properties were affected because they were located within the border strip (franja fronteriza), some partially and others entirely. In view of this, the Head of the Surveying Department, Eng. Jimmy Garita Hernández, through official communication AT-405-2016 dated 16 de mayo del 2016, determined, based on the field study conducted by Eng. Víctor Montero Vallejos, that parcel Dirección19010 lies entirely within the Southern Border Strip, according to cadastral plan Placa22890° and real-property folio number Placa31869°, in the names of the defendants herein. That registration was made pursuant to the resolution adopted by the Board of Directors in Article 66 of session 041-05, held on 24 de octubre del 2005, which authorized the segregation and conveyance of parcel number Dirección19010, measuring 1.485,36 m2, located in the Province of Puntarenas, Dirección18217, District of Sabalito, in El Progreso, pursuant to Ley N° 2825.
Counsel also stated that, by resolution adopted by the Institute’s Board of Directors in Article N° 71 of ordinary session 41, held on 14 noviembre del 2016, Article 66 of Session 041-05 of 24 de octubre del 2005—which had authorized the segregation and conveyance in favor of Nombre126208 and Nombre126207—was declared injurious to the public interest (lesivo a los intereses públicos), and the filing of the corresponding administrative-litigation proceeding was authorized. As part of its legal grounds, INDER’s counsel stated that the lands within the two-thousand-meter strip extending along the border with Panama constitute public-domain property (bienes de dominio público) by legislative mandate, a longstanding designation protected since the nineteenth century, initially under Código Fiscal N° 8 del 31 de octubre de 1885, which subsequently underwent certain amendments. Decreto N° 3 del 29 de octubre de 1914 declared a fifty-kilometer-wide zone along the definitive border with the Republic of Panama to be non-renounceable; subsequently, laws numbers 11 del 22 de octubre de 1926 and 149 del 16 de agosto de 1929 reduced the designated area to a width of five kilometers along the border with Panama and eight kilometers along the border with Nicaragua.
Thereafter, Ley de Terrenos Baldíos, N° 13 del 10 de enero de 1939 changed its dimensions, reducing it to two kilometers. Subsequently, Decreto N° 6 regulated Ley de Terrenos Baldíos, and Article 15(f) thereof empowered the Executive Branch to lease lands within a two-kilometer-wide zone along the borders with Nicaragua and Panama, all for the purpose of retaining them within the public domain while permitting their use for a specified period by persons who satisfied a series of requirements and undertook certain commitments, including directly using the land for the purpose for which it was granted. Finally, counsel stated, the enactment of Ley N° 2825 de Tierras y Colonización del 14 de octubre de 1961 and its amendments perpetuated this designation through the present day. In a separate line of argument, the plaintiff referred to public-domain property, noting that because the lands belonging to the Southern Border Zone are State-owned, they are exempt from attachment, inalienable, not subject to acquisition by possession, and the State’s action to recover them is not subject to any statute of limitations; these are the characteristics of public-domain property, as established by the Sala Constitucional in judgment number 1991-02306.
Accordingly, counsel stated, the administrative act (acto administrativo) issued by the Institute through the resolution adopted by the Board of Directors in Article 66 of session 041-05, held on 24 de octubre del 2005, which authorized the segregation and conveyance of parcel number 43-1 of the Asentamiento Amalia Hernández Piedra, measuring 1.485,36 m2 and located in the Province of Puntarenas, Canton of Coto Brus, District of Sabalito, in El Progreso, in favor of Nombre126208 and Nombre126207, is absolutely null and void (absolutamente nulo), because the land at issue in these proceedings lies within the inalienable 2000-meter zone of the Southern Border Zone and therefore constitutes public-domain land; in light of the foregoing and to safeguard the public domain, this action was brought before the courts seeking annulment of the title granted. In counsel’s view, granting title to a parcel within the inalienable area of the Southern Zone is affected by absolute nullity (nulidad absoluta), in contravention of Article 158 of Ley General de la Administración Pública, which provides that the absence of or defect in any express or implied requirement of an administrative act mandated by the legal system constitutes a defect in that act.
That Article is related to Article 166 of the same law, which establishes that an act is absolutely null and void when one or more of its constituent elements are entirely absent, either factually or legally, and to Article 167, which provides that an act is relatively null (nulidad relativa) when one of its constituent elements is defective, unless the defect prevents fulfillment of its purpose, in which case the nullity is absolute. Consequently, INDER argued that, being aware of the administrative error committed by authorizing and formalizing the segregation of the land at issue in this action without properly verifying that State-owned lands were not affected, it resolved, pursuant to Article 34 of Código Procesal Contencioso Administrativo, to declare its action injurious to the public interest through the Board of Directors’ Resolution, Article 71 of Ordinary Session 41, held on 14 de noviembre del 2016, in order to annul the administrative act affected by absolute nullity and all related acts that gave rise to or depend upon the property title, because registration had been sought before the Registro Nacional without that administrative act satisfying the essential statutory requirements.
That absolute nullity must be declared by the judicial authority; therefore, pursuant to the cited provision, such relief is sought in these proceedings, and the Court is requested to grant the action. As for the defendants, as specified in the fourth recital of this judgment, they did not appear in the proceedings and were therefore declared in default (rebeldía). Finally, the State, having appeared in the case as an interested third party, emphasized that because the border strip is public-domain property (bien demanial), it cannot be privately possessed under a claim of ownership. In that regard, it stated that conveying land located within the border strip to private parties contravenes the principles of inalienability and freedom from prescription, which protect the public-domain regime governing the southern border strip. Any act or contract conveying ownership that encompasses such land or includes real property belonging to the Patrimonio Natural del Estado (protected wilderness areas and forests or forest lands referred to in Articles 13 and 14 of Ley Forestal) is therefore null and void and must be so declared in the judgment; accordingly, the State urged the Court to uphold the requested declaration of injury to the public interest.
In general terms, public-interest injury proceedings are a judicial mechanism through which the ordinary legislature authorized Public Administrations to seek the annulment of rights-conferring acts (actos declaratorios de derechos subjetivos) issued by them, as an exception to the principle that an Administration’s own acts may not be repudiated (principio de intangibilidad de los actos propios). In these types of judicial proceedings, the validity of specific formal administrative conduct (conducta formal concreta) that creates subjective rights (derechos subjetivos) in favor of an administered party (administrado)—whether a natural or legal person—is examined. Precisely for this reason, the participation of the addressee of the act whose nullity is sought is mandatory, in order to guarantee not only adversarial proceedings (contradictorio), but also the timely exercise of the right of defense.
Article 34 of the Contentious-Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo, CPCA) is the provision establishing the prerequisites and procedural rules governing this mechanism. However, that provision must be read in conjunction with Articles 173.6 and 183 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública, LGAP), in order to obtain a complete picture of the matter under consideration. It follows precisely from this combined reading that, in proceedings of this kind, active standing (legitimación activa) is granted to the Administration that issued the challenged act, whereas passive standing (legitimación pasiva) lies with the administered party to whom the effects of that formal conduct are addressed. This is so because public-interest injury proceedings constitute an instrument for the legal elimination of specific administrative acts (actos administrativos concretos) creating subjective rights, insofar as they are substantially inconsistent with the legal system—acts vitiated by absolute or relative nullity (nulidad absoluta o relativa)—(Articles 128, 158, 165, and related provisions of the LGAP).
It should also be noted that, in addition to the foregoing, it is essential for the highest-ranking superior (superior jerárquico supremo) of the respective Public Administration—which issued the challenged formal conduct—to declare the act adverse to public interests (declarar la lesividad del acto) because it impairs public, economic, or other interests; for this purpose, that superior must have a technical-legal opinion supporting the decision. It is likewise important to recall that, when the act originates from the Central Administration, the action may be brought only by the Procuraduría General de la República (Article 16 of the CPCA). Regarding the time available both to declare the act adverse to public interests and to institute the judicial proceedings under discussion, the Contentious-Administrative Procedure Code establishes a period of one year, calculated from the day following issuance of the act, within which to make such a declaration through administrative proceedings (sede administrativa).
This is without prejudice to cases in which the aforementioned formal conduct is vitiated by absolute nullity, in which event, pursuant to Article 34.1 of the CPCA, that internal declaration may be made for as long as the effects of the act continue. In such a case, as mandated by that provision, the one-year period is calculated from the cessation of its effects, and any judgment ordering nullity shall do so solely for purposes of the future annulment and inapplicability of the challenged conduct. Following the declaration that the act is adverse to public interests (declaratoria de lesividad), the CPCA grants the respective Public Administration a period of one year—calculated from the day after that declaration becomes final (firmeza)—to institute Contentious-Administrative Public-Interest Injury Proceedings (Proceso Contencioso Administrativo de Lesividad)—Article 39 of the CPCA—. In summary, in accordance with the foregoing, the institution of public-interest injury proceedings and the resulting ruling of nullity on the merits (fondo del asunto) require: i) the existence of a specific, final administrative act conferring subjective rights; ii) that such formal conduct be vitiated by absolute or relative nullity; iii) that the aforementioned act have been declared adverse to public, economic, or other interests through administrative proceedings by the highest-ranking superior of the Administration that issued it; iv) that such declaration be made within the one-year period provided for in Article 34 of the CPCA—except as regards the protection of public-domain property (bienes de dominio público), which is not subject to any time limit, as provided in Article 34.2 of the CPCA—; and v) that the contentious-administrative public-interest injury proceedings be instituted by the Public Administration that issued the act, within the one-year period provided for in Article 39.1.e of the CPCA, subject to the aforementioned exception regarding public-domain property.
From an exhaustive analysis of the records and evidence contained in the administrative case file, this Court concludes that Article N° 66 of resolution N° 66, adopted at the time by the Board of Directors of the former IDA, now INDER, at its session N° 041-05 of October 24, 2005, which approved the award, segregation (segregación), and transfer of parcel Dirección15301° of the so-called Asentamiento Nombre41204, according to registered cadastral plan (plano catastrado) P-999362-2005, with an area of 1.485,36 m2, in favor of Nombre126208, identity card number CED122785, and Nombre126207, identity card number CED122784, must be partially annulled because it unlawfully resulted in the registration in the National Registry of the real-property folio (folio real) under the Puntarenas registry district, Placa22889°, rights 001 and 002, respectively. Likewise, public deed number fifteen, executed before the Notary Public Jimmy Meza Lazarus at 08:00 hours on October 27, 2005, must also be annulled, solely insofar as it concerns the segregation and transfer of the aforementioned parcel in favor of the persons indicated, together with the registration of that property in the names of those private individuals, because the award made violated the prevailing rules of our legal system concerning the non-disposability (indisponibilidad) of State-owned public-domain property (bienes demaniales), since border zones in our country enjoy special legal protection and therefore cannot be appropriated by anyone.
It bears noting that, although it is no longer in force, Article 10 of the former Ley de Terrenos Baldíos N° 13 of January 10, 1939, provided that: “The lands lying within a zone two kilometers wide along the borders with Nicaragua and Panama are likewise inalienable.” A similar provision was also embodied in the Ley de Tierras y Colonización N° 2825 of October 14, 1961—the former ITCO Law, now INDER—which likewise deemed border zones inalienable by providing in Article 7º, subsection f), that: “Until the State, on its own initiative or at the direction of the Ministry of Agriculture or the Institute of Lands and Colonization, for reasons of national interest, determines which lands must remain under its ownership, the following shall be considered inalienable and incapable of acquisition through land claim (denuncio) or possession, except for those held in private ownership under legitimate title: f) Those lying within a zone 2000 meters wide along the borders with Nicaragua and Panama.” Furthermore, at the jurisprudential level, our Constitutional Chamber has repeatedly ruled on the importance of border zones as part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural de Estado) and as protected areas of the country, which therefore cannot pass into private hands.
In this regard, it has stated: “(…) With respect to the border strip, the Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 of January 10, 1939, provided in Article 10: ‘The lands lying within a zone two kilometers wide along the borders with Nicaragua and Panama are likewise inalienable.’ Such protection arose because our border zones continue to be regarded as indispensable to the country, not only for reasons concerning the defense of national sovereignty, given the importance of preserving them as strategic areas for the security of the Nation, but also because of their significance from the standpoint of protecting the State’s natural heritage. By virtue of their position and extent, border zones constitute an extremely important area for protecting the environment as territory, an indispensable buffer zone for the movement of flora and fauna, water resources, and the ecosystem prevailing in particular regions of the country; hence the Costa Rican State’s interest in and need to regulate and protect the natural resources existing today, which, without control and restrictions on their disposal by the competent authorities, would place the right to a healthy environment in grave danger (...)”. [see, for example, decision number 2988-99 at 11:57 hours on April 23, 1999].
Moreover, specifically in connection with a bill intended to remove the southern border zone from the public domain (desafectación), entitled: “Removal from the Public Domain and Titling of the Border Zone Between the Republic of Costa Rica and the Republic of Panama,” legislative file N° 16657, the Constitutional Chamber stated: “(…) It is no coincidence that the Costa Rican legal system has preserved State public ownership of the internal areas adjoining the borders in both the north and south of the country under a special regime, because their particular nature makes them strategic areas for the defense of sovereignty and the security of the Nation, as well as for establishing controls in matters of clear public interest such as health, customs, migration, and the departure and entry of goods, among others (…) Accordingly, in the judgment of this Constitutional Chamber, Article 1 of the bill under consultation is unconstitutional because it is contrary to the Constitutional Principles of Security and Sovereignty, since the proposed removal from the public domain poses a danger to the sovereignty and defense of the Nation (...)”. [judgment number 18836-2014 at 16:20 hours on November 18, 2014].
Finally, regarding so-called public-domain property, the Constitutional Chamber has long held that: “(…) The public domain consists of property expressly designated by the legislature for the special purpose of serving the community and the public interest. Such assets are known as public-domain property; they do not belong individually to private persons and are outside private commerce. (...) Because they are outside private commerce, these assets cannot be possessed, although a right of use may be acquired, but not a property right (...)”. [among others, see decision number 2306-1991 at 14:45 hours 45 on November 06, 1991]. In view of the foregoing, this Chamber finds that the declaration that the act was injurious to the public interest (declaratoria de lesividad) made by the plaintiff Administration satisfies the requirements explained in the preceding recital (considerando), as set forth below in the same order in which we outlined the essential prerequisites for such a declaration: i) As noted, there is a specific, final administrative act declaring rights in favor of two private individuals who were named as defendants, although they did not appear in the proceeding.
That act is Article N° 66 of resolution N° 66, adopted by the Board of Directors of the then IDA at session N° 041-05 of October 24, 2005, which approved the award, segregation, and transfer of parcel Dirección15301° of the so-called Asentamiento Nombre41204, according to registered cadastral plan P-999362-2005, with an area of 1.485,36 m2, in favor of Nombre126207, identity card number CED122784, and Nombre126208, identity card number CED122785—as recorded in proven fact number 1) of this judgment. ii) The aforementioned resolution is precisely the formal administrative action whose annulment is sought through this proceeding because INDER considers that the determination made at the time contains defects giving rise to absolute nullity (nulidad absoluta). In this regard, this Court finds, as argued by the plaintiff entity and supported by the State, that part of the resolution adopted in 2005 by the Board of Directors of the former IDA violated the body of legality (bloque de legalidad) and the holdings of the case law of the Constitutional Chamber of our Supreme Court of Justice; it therefore contains defects giving rise to absolute nullity that must be reversed.
It bears emphasizing in this regard that, as noted above, the disposal in favor of private individuals of public-domain property, including border strips, is not permitted because such property lies outside private commerce and is inalienable; moreover, in those border zones, considerations relating both to the defense of the country’s sovereignty and security and to the protection of the State Natural Heritage prevail. In the specific case, it is established that a field study conducted by INDER’s administrative and technical authorities determined that the property represented in registered cadastral plan P-999362-2005, located in the district of Sabalito, canton of Coto Brus, province of Puntarenas, corresponding to parcel N° 43-1 of Asentamiento Nombre41204, known as El Progreso, which was awarded and subsequently registered in favor of Nombre126208 and Nombre126207, lies entirely within the two kilometers of the Southern Border Strip—proven fact number 4) of this ruling.
Therefore, neither the award nor the public deed by which the land was granted to them—much less its registration—could be legally valid, and the resolution adopted plainly violated our legal system by failing to take into account the non-disposability of the public domain and the State Natural Heritage. iii) Likewise, this Court has established—proven fact number 5) of this ruling—that the declaration made by INDER’s highest-ranking authority that the act was injurious to the public interest complies with Article 34.2 of the Code of Administrative Litigation Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo), as well as section 176 et seq. of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública). It is evident that, in Article N° 71 of ordinary session N° 41 of November 14, 2016, the Board of Directors of that public entity declared Article N° 66 of session N° 041-05, held on October 24, 2005, to be injurious to the public interest.
That article had authorized the segregation and transfer of the aforementioned parcel N° 43-1 of Asentamiento Nombre41204 in favor of Nombre126208 Nombre14711 Placa31870 and subsequently resulted in its registration, even though the entirety of that land was subject to restrictions because it was located within the southern border strip and formed part of the State Heritage, from which it could be removed only by statute. Furthermore, in the same declaration of injury to the public interest, the Administration was instructed to bring the corresponding action for injury to the public interest (proceso de lesividad) before this administrative-litigation court. In other words, it clearly reflects the full intention of INDER’s Administrative Board to reverse the award made contrary to law and, therefore, its interest in annulling the resolution initially adopted through the declaration of injury to the public interest at issue in this proceeding.
In this regard, it should be recalled that the First Chamber of the Supreme Court of Justice has stated that “such a declaration, at the administrative level, is a mandatory prerequisite to an action for injury to the public interest, through which the Administration seeks the annulment of one of its own final acts; without that declaration, the act cannot be challenged before the courts, as doing so would infringe fundamental principles of constitutional origin, such as respect for vested rights and the doctrine that one is bound by one’s own acts, as well as the principles of legal security and certainty. Therefore, that declaration predetermines and limits the scope of the complaint.” [see in this regard decision N° 415-2003 at 8:30 hours on July 18, 2003, and decision Nº 232-F-2005 at 9:50 hours on April 14, 2005].
In accordance with the foregoing, this Court finds it established that the adjudication of parcel N° 43-1, corresponding to registered cadastral plan Placa31871° , currently registered in the Public Registry under real-property folio number of the Province of Puntarenas Placa31872° , interests 001 and 002, in the names of Nombre126208 and Nombre126207 , respectively, violated the legal order, warranting the partial nullity of the aforementioned agreement insofar as it concerns them and as provided below, because, as a matter of law, title to the aforementioned property could not have been granted, at least not in the manner in which it was, without prior statutory removal from public-domain status (desafectación legal); nullity must therefore be ordered. Consequently, because it is vitiated by absolute nullity (nulidad absoluta), agreement N° 66, Article N° 66, adopted by the Board of Directors of the then Instituto de Desarrollo Agrario at session N° 041-2005, dated 24 de octubre del 2005, is declared absolutely null and void, but solely with respect to the adjudication and conveyance of title to parcel N° 43-1, based on registered cadastral plan N° P-0999362-2005, which gave rise to property of the Province of Puntarenas N° 143739, interests 001 and 002, in the names of Nombre126208 and Nombre126207 , respectively.
On the grounds of relatedness (conexidad), public deed (escritura pública) number fifteen, executed at 08:00 hours on 27 de octubre del año 2005 before notary Jimmy Meza Lazarus, must also be partially annulled, solely insofar as parcel number 43-1, measuring 1.485,36 square meters according to the aforementioned registered cadastral plan number Placa31873, was subdivided and transferred to the aforementioned persons. The cancellation of the registration entry (asiento registral de inscripción) for property N° 143739, interests 001 and 002, in the National Registry is likewise ordered, for which purpose the customary writs (mandamientos de estilo) shall be issued. Furthermore, until this judgment becomes final, the precautionary measure (medida cautelar) ordered by interlocutory ruling with respect to properties 143739-001 and 143739-002 shall remain in effect.
Since no response was filed to this action, it is evident that no defense (excepción) has been raised; nevertheless, it is well established that all substantive requirements (presupuestos sustanciales) of the action—standing (legitimación), interest (interés), and legal right (derecho)—may be reviewed, even sua sponte, by any court, as our Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia has repeatedly stated: “(...) in matters submitted for adjudication, the Judge is required to analyze, even sua sponte, the substantive or merits-based requirements of every action, namely: legal right, standing, and interest. These are necessary conditions for rendering a judgment granting relief and must therefore be maintained throughout the entire proceeding. Accordingly, if one or more of them is found to be absent, the Judge may not rule on the merits of the dispute, thereby giving rise to what legal doctrine refers to as a judgment declining to adjudicate the merits (sentencia inhibitoria) (...)”. [see in this regard judgment number 465-F-S1-2009, at 10:45 on May 7, 2009, which in turn cites judgments of that Chamber, number 8, at 15:45 on January 5, 2000, and number 6, at 14:30 on February 6, 1998].
In the case at hand, it is evident that INDER has active standing (legitimación activa) to bring judicial proceedings for the purpose of seeking the annulment of the resolution adopted at the time and subsequently declared injurious to the public interest (lesivo a los intereses públicos), just as the persons summoned to appear as defendants have passive standing (legitimación pasiva) because they benefited from the resolution adopted. As to the current interest (interés actual), it logically remains intact, since no court has ruled on the requested declaration of injuriousness to the public interest (lesividad). Finally, as to the legal right, for the reasons explained in the preceding recitals (considerandos), the relief sought by INDER is warranted, because the resolution adopted is contrary to the legal system; therefore, the action brought is granted in all respects.
Pursuant to Article 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, attorneys’ fees and procedural costs (costas personales y procesales) constitute a burden imposed on the losing party by virtue of having lost, and exemption therefrom is appropriate only when, in the Court’s judgment, there was sufficient cause to litigate or when the judgment is rendered on the basis of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In the case under consideration, we find that there is valid cause to depart from that premise, since the award and registration in the Property Registry in favor of Ms. Nombre126207 and Mr. Nombre126208 resulted from a decision made by the Public Administration itself, and the aforementioned private parties did not even appear in these proceedings to express any opposition. Therefore, we deem it appropriate to resolve this matter without a specific award of costs.
POR TANTO
The present action seeking a declaration of injuriousness to the public interest, brought by the Instituto de Desarrollo Rural -INDER-, is hereby granted. Consequently, resolution N° 66, Article N° 66, adopted by the Board of Directors of the then-called Instituto de Desarrollo Agrario -IDA- at session N° 041-2005, dated October 24, 2005, is declared absolutely null and void, but solely insofar as it concerns the award and conveyance of title to parcel N° 43-1, based on cadastral plan N° P-0999362-2005, which gave rise to property N° 143739 of the Puntarenas Registry District, interests 001 and 002, in the names of Nombre126208 and Nombre126207, respectively. By reason of its connection thereto, public deed number fifteen, executed at 08:00 on October 27, 2005, before notary Jimmy Meza Lazarus, shall also be partially annulled, solely insofar as parcel number 43-1, measuring 1.485,36 square meters according to cadastral plan number P-999362-2005, was subdivided (segregó) and transferred to the aforementioned private parties.
The cancellation of the registration entry for property N° 143739, interests 001 and 002, in the Registro Nacional is likewise ordered, for which purpose the customary writs (mandamientos de estilo) shall be issued. Furthermore, the interim relief (medida cautelar) ordered by interlocutory decision shall remain in effect until this judgment becomes final. The matter is resolved without a specific award of costs. ---NOTICE SHALL BE GIVEN--- Nombre125770 Karla Madriz Martínez Gustavo Irías Obando *VOE0CDFSDLQ61* Nombre125770 , DECIDING JUDGE GUSTAVO IRIAS OBANDO, DECIDING JUDGE KARLA ALEXANDRA MADRIZ MARTINEZ, DECIDING JUDGE Goicoechea, Dirección01 , 50 meters west of BNCR, across from Dirección18098 . Telephone numbers: 2545-0003 - 2545-0004. Fax: 2241-5664 and 2545-0006. Email: ...01
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PROCESO DE CONOCIMIENTO ACTOR INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL DEMANDADO Nombre126207 Y Nombre126208 N° 075-2020-VII TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN SÉTIMA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ.- Goicoechea, Dirección18094 , a las siete horas y treinta minutos del día treinta de julio del año dos mil veinte.
Proceso de conocimiento contencioso administrativo -lesividad- interpuesto por el Instituto de Desarrollo Rural -en adelante INDER-, representado por los abogados Nancy Campos Porras, cédula número CED122780 agremiada número CED122781 y Francisco Villegas Ramírez, cédula número CED122782, colegiado número CED122783, ambos como apoderados especiales judiciales, contra la señora Nombre126207 y el señor Nombre126208 , quienes no se apersonaron a la litis. Interviene en el proceso el Estado como tercero interesado, representado por la abogada Heilyn Sáenz Calderón, cédula número CED116030, en su carácter de Procuradora Adjunta.
RESULTANDO
CONSIDERANDO
De importancia para la resolución de este asunto, se tienen por demostrados los siguientes:
En forma resumida, y sin perjuicio de la literalidad de las argumentaciones expuestas, estudiadas en su totalidad por este Tribunal, señaló la representación del INDER, que el asentamiento llamado Nombre41204 , conocido como Nombre137492 , se remonta al año 1968, cuando se solicitó la intervención del otrora Instituto de Tierras y Colonización -ITCO-, ya que la finca de la señora Nombre41204 , sita en Sabalito de Coto Brus, había sido invadida. Por ende, funcionarios del ITCO, realizaron actos para colaborar en la solución del asunto, pero no se finiquitó el mismo, por lo que se dictó una resolución declarando un conflicto de posesión precaria de tierras y el día 06 de marzo de ese mismo año, se ordenó realizar el avalúo del inmueble, por cuanto la propietaria rechazó la oferta propuesta por los ocupantes del predio. Así, dijo, el informe de avalúo de la finca de marras sita en Puntarenas N° 12464, se confeccionó el 07 de junio de 1968, con un área total de 400 hectáreas y con un valor de ¢123.299,70.
Posteriormente, indicó, mediante el acuerdo de Junta Directiva del ITCO, artículo IX, sesión número 1044, celebrada el 23 de junio de 1969, se autorizó la adquisición de la finca N° 12464 de Puntarenas, propiedad de la señora Nombre41204 . Con el artículo VII, sesión número 1147, celebrada el 16 de febrero de 1970, se nombró al Gerente institucional para que compareciera ante Notario Público para la firma de la escritura de compraventa del inmueble de marras, que se realizó a las 13:00 horas del 09 de marzo de 1970, donde la señora Nombre41204 traspasó el inmueble referenciado al Instituto. Según dijo, por defectos que se encuentran en el primer testimonio de la escritura de traspaso de la finca de Puntarenas N° 12464, no se concretó su inscripción en el Registro Público hasta el 01 de junio del 2004. Sostuvo además, que en el asentamiento Nombre41204 no se realizó una parcelación como en otros asentamientos campesinos, pues el inmueble estaba invadido desde mucho antes de su adquisición, por lo que se respetó la división que habían hecho sus ocupantes.
Agregó, que luego el Instituto de Desarrollo Agrario -IDA-, mediante acuerdo de Junta Directiva artículo 66, sesión 041-05, celebrada el 24 de octubre del 2005, aprobó la segregación y traspaso de un terreno identificado como parcela 43-1 del Asentamiento Nombre41204 entrega 1, con un área de 1485.36 m2 a favor de los señores Nombre126207 , cédula de identidad número CED122786 y Nombre126208 , cédula de identidad número CED122787 Mencionó también, que con escritura número quince, otorgada ante el notario Jimmy Meza Lazarus, al ser las 08:00 horas del 27 de octubre del 2005, se formalizó la segregación y traspaso de la parcela 43-1 del Asentamiento Nombre41204 a favor de los señores Nombre126207 y Nombre126208 , la cual se encuentra presentada e inscrita en el Registro Inmobiliario bajo las citas: Tomo 560, Asiento 19557. Añadió la representación del ente actor, que el terreno segregado y traspasado, con Plano catastrado Placa31867° , es la finca inscrita en el Registro Inmobiliario, Partido de Puntarenas, con matrícula de folio real Placa31868 a nombre de las personas indicadas anteriormente.
Por otra parte, dijo, la Junta Directiva del IDA solicitó al Área de Topografía, una revisión del Asentamiento Nombre41204 , conocido como El Progreso, determinándose que varios inmuebles se ven afectados por encontrarse dentro de la franja fronteriza, unos parcialmente y otros en su totalidad. Ante ello, el Jefe del Área de Topografía, Ing. Jimmy Garita Hernández, mediante el oficio AT-405-2016, de fecha 16 de mayo del 2016, determinó de acuerdo al estudio de campo realizado por el Ing. Víctor Montero Vallejos, que la parcela Dirección19010 se encuentra inmersa en su totalidad en la Franja Fronteriza Sur, según Plano catastrado Placa22890° y matrícula de folio real Placa31869° , a nombre de los aquí demandados, inscripción que se realizó al amparo del acuerdo tomado por la Junta Directiva en el artículo 66 sesión 041-05, celebrada el 24 de octubre del 2005, que autorizó segregar y traspasar la parcela número Dirección19010, con una medida de 1.485,36 m2, sita en la Provincia de Puntarenas, Dirección18217 , Distrito Sabalito, ubicado en El Progreso, al amparo de la Ley N° 2825.
Manifestó también, que mediante acuerdo tomado por la Junta Directiva del Instituto, en el artículo N° 71, de la sesión ordinaria 41, efectuada el 14 noviembre del 2016, declaró lesivo a los intereses públicos, el artículo 66 de la Sesión 041-05 del 24 de octubre del 2005, que autorizó la segregación y traspaso a favor de los señores Nombre126208 y Nombre126207 , autorizándose a presentar el correspondiente proceso en la sede contencioso administrativa. Como parte de su fundamentación jurídica, indicó la representación del INDER, que los terrenos comprendidos dentro de la franja de dos mil metros que discurre a lo largo de la frontera con Panamá, constituyen por voluntad del legislador bienes de dominio público, afectación de vieja data tutelada desde el siglo XIX, primeramente en el Código Fiscal N° 8 del 31 de octubre de 1885, afectación que luego sufrió algunas modificaciones. Con Decreto N° 3 del 29 de octubre de 1914, se declara irrenunciable una zona de cincuenta kilómetros de ancho a lo largo de la frontera definitiva con la República de Panamá; posteriormente con leyes números 11 del 22 de octubre de 1926 y 149 del 16 de agosto de 1929, se reduce la afectación a cinco kilómetros de ancho a lo largo de la frontera con Panamá y ocho con Nicaragua.
Más adelante, la Ley de Terrenos Baldíos, N° 13 del 10 de enero de 1939 modificó el tamaño, reduciéndola a dos kilómetros. Después, con Decreto N° 6 se reglamenta la Ley de Terrenos Baldíos, y en su artículo 15 inciso f) se faculta al Poder Ejecutivo para dar en arrendamiento los terrenos comprendidos en una zona de dos kilómetros de ancho a lo largo de la frontera con Nicaragua y con Panamá; todo ello con la finalidad de conservarlos dentro del dominio público y permitir un aprovechamiento por tiempo definido a quienes satisfagan una serie de requisitos y asumieran algunos compromisos, entre ellos, dar uso directo al terreno para el fin que se entregó. Finalmente, dijo, con la promulgación de la Ley N° 2825 de Tierras y Colonización del 14 de octubre de 1961 y sus reformas, se perpetúa hasta nuestros días esta afectación. En otro orden de ideas, se refirió la parte actora a los bienes de dominio público, señalando que los terrenos que pertenecen a la Zona Fronteriza Sur, por ser del Estado, son inembargables, inalienables, no susceptibles de ser adquiridos por posesión y la acción del Estado para recuperarlos es imprescriptible, con lo que se infieren las características de un bien de dominio público, según lo ha establecido la Sala Constitucional en la sentencia número 1991-02306.
Así las cosas, indicó, el acto administrativo dictado por el Instituto en el acuerdo tomado por la Junta Directiva artículo 66 de la sesión 041-05, efectuada el 24 de octubre del 2005, que autorizó segregar y traspasar la parcela número 43-1 del Asentamiento Amalia Hernández Piedra, con una medida de 1.485,36 m2, sito en la Provincia de Puntarenas, Cantón de Coto Brus, Distrito Sabalito, ubicado en El Progreso, a favor de los señores Nombre126208 y Nombre126207 , resulta absolutamente nulo, porque el terreno objeto de este proceso se encuentra dentro de la zona inalienable de los 2000 metros de la Zona Fronteriza Sur, por lo que se constituye en predio de dominio público; en virtud de lo antes expuesto y en resguardo del dominio público, es que se presenta a estrados judiciales a solicitar la nulidad del título otorgado. En su criterio, existe una nulidad absoluta al titular un predio comprendido dentro de la zona inalienable de la Zona Sur, contraviniendo al respecto el artículo 158 de la Ley General de la Administración Pública, que dispone que la falta o defecto de algún requisito del acto administrativo, expresa o implícitamente, exigido por el ordenamiento jurídico constituirá un vicio de éste, artículo que se relaciona con el 166 de la misma ley que establece que habrá nulidad absoluta del acto cuando falte totalmente uno o varios elementos constitutivos, real o jurídicamente y el artículo 167 que dispone que habrá nulidad relativa del acto cuando sea imperfecto uno de sus elementos constitutivos, salvo que la imperfección impida la realización del fin en cuyo caso la nulidad será absoluta.
Por consiguiente, argumentó el INDER, consciente del error administrativo cometido al autorizar y formalizar la segregación del terreno objeto de esta demanda, sin la debida verificación de que no se afectaba terrenos del Estado, dispuso de conformidad con el artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, declarar la lesividad de su conducta mediante Acuerdo de Junta Directiva, artículo 71 de la Sesión Ordinaria 41, efectuada el 14 de noviembre del 2016, a fin de anular el acto administrativo viciado de nulidad absoluta y los conexos a éste, que generaron o son dependientes del título de propiedad, al haberse gestionado ante el Registro Nacional sin cumplir tal acto administrativo, con los requisitos esenciales dados por ley, nulidad absoluta que debe ser declarada por la autoridad judicial, por lo que de conformidad con la norma indicada, así se demanda en este proceso y se solicita el acogimiento de la acción.
Respecto a la parte demandada, tal y como se precisó en el resultando cuarto de este fallo, no se apersonó al proceso por lo que fue declarada en estado de rebeldía. Finalmente, el Estado, apersonado a los autos como tercero interesado, hizo énfasis en que por ser la franja fronteriza un bien demanial, no es susceptible de posesión privada a título de dueño. En ese sentido, dijo, haber traspasado terrenos localizados en franja fronteriza a favor de particulares, contraviene los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad, que protegen el régimen de dominio público de la franja fronteriza sur, siendo nulo todo acto o contrato traslativo del dominio que los comprenda o que incorpore inmuebles del Patrimonio Natural del Estado (áreas silvestres protegidas y bosques o terrenos forestales a que se refieren los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal) y así debe declararse en sentencia, por lo que instó a acoger la lesividad solicitada.
En términos generales, el proceso de lesividad es un mecanismo jurisdiccional, por medio del cual el legislador ordinario autorizó a las Administraciones Públicas, a deducir pretensiones anulatorias respecto de actos declaratorios de derechos subjetivos dictados por ellas, en tanto es una excepción al principio de intangibilidad de los actos propios. En estos tipos de procesos judiciales, se analiza la validez de una conducta formal concreta, que genera derechos subjetivos a favor de un administrado -sea persona física o jurídica-. Precisamente por ello, se hace necesaria la obligada participación del destinatario del acto cuya nulidad se pretende, a efectos de garantizar no solamente el contradictorio, sino el ejercicio oportuno de su derecho de defensa. El artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo -CPCA-, es la norma que fija los elementos previos y regulaciones procesales de esta figura.
Sin embargo, dicho precepto normativo debe concordarse con los numerales 173.6 y 183, ambos de la Ley General de la Administración Pública -LGAP-, a efecto de tener un panorama completo sobre la temática que se aborda. Precisamente de la referida concordancia, se concluye que en este tipo de procesos, la legitimación activa se concede a la Administración emisora del acto atacado, en tanto que el legitimado pasivo es el administrado destinatario de los efectos de esa conducta formal. Ello es así, por cuanto la lesividad se constituye en un instrumento de supresión jurídica de actos administrativos concretos creadores de derechos subjetivos, en el tanto los mismos sean sustancialmente disconformes con el ordenamiento jurídico -actos viciados de nulidad absoluta o relativa- (artículos 128, 158, 165 y concordantes de la LGAP). Ahora bien, valga reflexionar, que además de lo ya señalado, resulta esencial que el superior jerárquico supremo de la Administración Pública respectiva -emisora de la conducta formal que se ataca- declare la lesividad del acto, por cercenar el mismo, intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza, para lo cual, requiere contar con un criterio técnico-jurídico que sustente esa decisión.
Igualmente es importante recordar, que cuando el acto emane de la Administración Central, la demanda sólo podrá ser incoada por la Procuraduría General de la República (artículo 16 del CPCA). En lo que respecta al tiempo con que se cuenta, tanto para declarar lesivo el acto como para interponer el proceso judicial de comentario, el Código Procesal Contencioso Administrativo establece el plazo de un año computado a partir del día siguiente al de la emisión del acto, para declararlo lesivo en sede administrativa. Lo anterior, salvo los supuestos en que la referida conducta formal tenga vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, al tenor de lo regulado por el ordinal 34.1 del CPCA, esa declaratoria interna puede hacerse mientras perduren los efectos del acto. En tal caso, por mandato de dicha norma, el año se computa desde el cese de sus efectos y la sentencia que disponga la eventual nulidad, lo hará únicamente para la anulación e inaplicabilidad futura de la conducta impugnada.
Luego de la declaratoria de lesividad, el CPCA otorga el plazo de un año a la Administración Pública respectiva -computado a partir del día siguiente a la firmeza de tal declaratoria- para incoar el Proceso Contencioso Administrativo de Lesividad -artículo 39 del CPCA-. En síntesis, conforme lo hasta aquí señalado, para la instauración de un proceso de lesividad y consecuente pronunciamiento de nulidad sobre el fondo del asunto, se requiere: i) la existencia de un acto administrativo concreto, firme y declaratorio de derechos subjetivos; ii) que dicha conducta formal, tenga vicios de nulidad absoluta o relativa; iii) que el referido acto haya sido declarado lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza en sede administrativa, por el superior jerárquico supremo de la Administración emisora del mismo; iv) que tal declaratoria de lesividad se realice dentro del plazo del año previsto en el numeral 34 del CPCA -salvo en lo relativo a la tutela de bienes de dominio público que no está sujeto a plazo, según dispone el artículo 34.2 del CPCA-; v) que el proceso contencioso de lesividad se instaure por la Administración Pública emisora del acto, en el plazo del año previsto por el artículo 39.1.e del CPCA, con la salvedad dicha en cuanto a los bienes de dominio público.
Del análisis exhaustivo de los autos y probanzas que obran en el expediente administrativo, concluye este Tribunal que el artículo N° 66 del acuerdo N° 66, adoptado en su momento por la Junta Directiva del otrora IDA, hoy día INDER, en su sesión N° 041-05 del 24 de octubre del 2005, mediante el cual se aprobó la adjudicación, segregación y traspaso de la parcela Dirección15301° del llamado Asentamiento Nombre41204 , según plano catastrado P-999362-2005, con un área de 1.485,36 m2 a favor de los señores Nombre126208 , cédula de identidad número CED122785 y Nombre126207 , cédula de identidad número CED122784 debe anularse parcialmente, al generarse de forma contraria a derecho, la inscripción en el Registro Nacional de la matrícula de folio real del Partido de Puntarenas Placa22889° , derechos 001 y 002, respectivamente. De igual forma, debe procederse a anular también, la escritura pública número quince, otorgada ante la Notaría del señor Jimmy Meza Lazarus, a las 08:00 horas del 27 de octubre del 2005, únicamente en lo que refiere a la segregación y traspaso de la citada parcela en favor de las personas indicadas, así como la inscripción registral de dicho inmueble en favor de los particulares, toda vez que la adjudicación realizada, violentó las normas prevalecientes en nuestro ordenamiento jurídico, respecto a la indisponibilidad de los bienes demaniales del Estado, toda vez que las zonas fronterizas en nuestro país, gozan de una protección jurídica especial, de modo que nadie puede apropiarse de ellas.
Valga decirse que, aunque ya no esté vigente, desde la antigua Ley de Terrenos Baldíos N° 13 del 10 de enero de 1939, se regulaba en su artículo 10 que: “Son asimismo inalienables los terrenos comprendidos en una zona de dos kilómetros de ancho, a lo largo de la frontera con Nicaragua y con Panamá”. Similar disposición se plasmó también en la Ley de Tierras y Colonización N° 2825 del 14 de octubre de 1961 -antigua Ley del ITCO, hoy INDER-, al considerar de igual forma, las zonas fronterizas de carácter inalienable, al disponer en su artículo 7º, inciso f) que: “Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de Agricultura o del Instituto de Tierras y Colonización, atendiendo razones de conveniencia nacional, no determine los terrenos que deban mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el dominio privado, con título legítimo, los siguientes: f) Los comprendidos en una zona de 2000 metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua y con Panamá”.
Incluso, a nivel jurisprudencial, en reiteradas ocasiones se ha pronunciado nuestra Sala Constitucional, destacando la importancia que tienen las zonas fronterizas como Patrimonio Natural de Estado y como áreas de protección del país, no pudiendo pasar por ende a manos de particulares. Al respecto, ha señalado que: “(…) Respecto a la franja fronteriza, tenemos que la Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, en el artículo 10 dispuso: "Son asimismo inalienables los terrenos comprendidos en una zona de dos kilómetros de ancho, a lo largo de la frontera con Nicaragua y con Panamá". Dicha protección nace a raíz de que nuestras zonas fronterizas siguen siendo consideradas indispensables para el país, no sólo por razones de defensa de la soberanía del país, ante la importancia que tiene reservarlas como zonas estratégicas para la seguridad de la Nación, sino también por su relevancia desde el punto de vista de la protección del patrimonio natural del Estado.
Las zonas fronterizas por su posición y cobertura se convierten en un área sumamente importante para la protección del medio ambiente como territorio, una zona de amortiguamiento indispensable para la comunicación de la flora y fauna, recursos hídricos y del ecosistema imperante en determinadas regiones del país, y por ende, el interés y la necesidad del Estado costarricense de regular y proteger los recursos naturales existentes hoy en día, y que sin el control y la limitación en cuanto a su disposición por parte de las autoridades competentes, pondrían en grave peligro el derecho a un ambiente sano (...)”. [ver por ejemplo el voto número 2988-99 de las 11:57 horas del 23 de abril de 1999]. Por otro lado, y precisamente ante un proyecto de ley que pretendía la desafectación de la zona fronteriza sur, denominado: "Desafectación y titulación de la zona fronteriza entre la República de Costa Rica y la República de Panamá", expediente legislativo N° 16657, la Sala Constitucional indicó: “(…) No es casualidad que el ordenamiento jurídico costarricense haya preservado la titularidad pública estatal de las zonas internas limítrofes de las fronteras, tanto del norte como del sur del país, bajo un régimen especial, dado que, por su especial naturaleza, representan zonas estratégicas para la defensa de la soberanía y para la seguridad de la Nación; así como para el establecimiento de controles en materias de claro interés público como la salud, aduanas, migración, salida e ingreso de mercancías, entre otros (…) De modo que, a juicio de esta Sala Constitucional, el artículo 1, del Proyecto de Ley consultado, es inconstitucional, por ser contrario a los Principios Constitucionales de Seguridad y Soberanía, ya que la desafectación que se pretende constituye un peligro para la soberanía y la defensa de la Nación (...)”. [sentencia número 18836-2014 de las 16:20 horas del 18 de noviembre del 2014].
Y finalmente, sobre los llamados bienes demaniales o del dominio público, desde vieja data la Sala Constitucional ha sostenido que: “(…) El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son llamados bienes demaniales, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están fuera del comercio de los hombres. (...) Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad (...)”. [entre otros, ver voto número 2306-1991 de las 14:45 horas 45 del 06 de noviembre de 1991]. En virtud de lo explicado anteriormente, estima esta Cámara que la declaratoria de lesividad realizada por la Administración demandante, cumple con los requisitos explicados en el considerando precedente, lo cual se expone de seguido, en el mismo orden en que reseñáramos los presupuestos esenciales de la lesividad: i) Según se ha referenciado, existe un acto administrativo concreto, firme y declarativo de derechos en favor de dos particulares a quienes se les tuvo como parte demandada, pese a que no se apersonaron al proceso.
Tal acto, se trata del artículo N° 66, del acuerdo N° 66, tomado por la Junta Directiva del entonces IDA, en la sesión N° 041-05 del 24 de octubre del 2005, mediante el cual se aprobó la adjudicación, segregación y traspaso de la parcela Dirección15301° del llamado Asentamiento Nombre41204 , según plano catastrado P-999362-2005, con un área de 1.485,36 m2 a favor de la señora Nombre126207 , cédula número CED122784 y del señor Nombre126208 , cédula número CED122785 -así consta en el hecho probado número 1) de esta sentencia-. ii) Dicho acuerdo referido supra, es justamente la conducta formal que se pretende anular mediante este proceso, por estimar el INDER que la determinación tomada en su momento contiene vicios de nulidad absoluta. Al respecto, estima este Tribunal, que tal y como lo argumentó la entidad accionante y lo acuerpó el Estado, parte del acuerdo adoptado en el año 2005 por la Junta Directiva del otrora IDA, transgredió el bloque de legalidad y lo que ha dispuesto la jurisprudencia de nuestra Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia; por ende, contiene vicios de nulidad absoluta que es menester revertir.
Al respecto valga destacar, que como se reseñó líneas atrás, la disposición en favor de particulares de los bienes del demanio público, incluidas las franjas fronterizas, no está permitida, al estar fuera del comercio de los hombres por resultar inalienables, privando incluso en tales zonas fronterizas, tanto razones de defensa para la soberanía y seguridad del país, como para la protección del Patrimonio Natural del Estado. En el caso concreto, consta que mediante estudio de campo de las autoridades administrativas y técnicas del INDER, se logró determinar que el predio representado en el plano catastrado P-999362-2005, situado en el distrito Sabalito, cantón Coto Brus, provincia Puntarenas, correspondiente a la parcela N° 43-1 del asentamiento Nombre41204 conocido como El Progreso, que fuera adjudicado y posteriormente inscrito en favor de don Nombre126208 y de doña Nombre126207, se encuentra inmerso en su totalidad, en los dos kilómetros de la Franja Fronteriza Sur -hecho probado número 4) de este fallo-.
Por ende, ni la adjudicación ni la escritura pública realizada donde se les otorgó el terreno -mucho menos la inscripción registral-, podrían resultar jurídicamente viables, por lo que el acuerdo tomado evidentemente transgredió nuestro ordenamiento jurídico, al no considerar la indisponibilidad del demanio público y del Patrimonio Natural del Estado. iii) De igual forma, tiene acreditado este Tribunal -hecho probado número 5) de esta resolución-, que la declaratoria de lesividad realizada por el superior jerárquico supremo del INDER, cumple con lo normado en el artículo 34.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo, así como el numeral 176 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, evidenciándose, que la Junta Directiva de dicho ente público, en el artículo N° 71 de la sesión ordinaria N° 41 del 14 noviembre del 2016, declaró lesivo a los intereses públicos, el artículo N° 66 de la sesión N° 041-05 realizada el 24 de octubre del 2005, que había autorizado la segregación y traspaso de la mencionada parcela N° 43-1 del Asentamiento Nombre41204 , a favor de los señores Nombre126208 Nombre14711 Placa31870 , y que generó posteriormente su inscripción registral, pese a que dicho terreno se encontraba afectado en su totalidad por ubicarse en la franja fronteriza sur y formaba parte del Patrimonio del Estado, no pudiendo desafectarse sino mediante ley.
Además, en el mismo acuerdo de lesividad, se instruyó a la Administración para que procediera a interponer el correspondiente proceso de lesividad ante esta sede contencioso administrativa. Es decir, se extrae claramente la plena intención de la Junta Administrativa del INDER, de revertir la adjudicación realizada a contrapelo de la ley, y por ende, el interés de anular el acuerdo adoptado inicialmente, por medio de la declaratoria de lesividad que en este proceso se conoce. Al respecto ha de recordarse que la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, ha manifestado que "esa declaratoria, en sede administrativa, es el precedente obligado del proceso de lesividad, mediante el cual, la Administración busca la nulidad de un acto propio firme, de manera que sin ella es imposible atacarlo en sede jurisdiccional, pues se atentaría contra los principios elementales de raigambre constitucional como son el respeto a los derechos adquiridos y la teoría de los actos propios, así como los de seguridad y certeza jurídica.
Por ende, esa declaratoria predetermina y condiciona los alcances de la demanda". [ver al respecto el voto N° 415-2003 de las 8:30 horas del 18 de julio del 2003 y el voto Nº 232-F-2005 de las 9:50 horas del 14 de abril del 2005]. iv) Ahora bien, en cuanto al plazo normado para incoar el proceso de lesividad, hay que recordar que por regla general es de un año -según los supuestos establecidos en el inciso 1 del artículo 34 del CPCA-; empero, en el caso de estudio, según se desprende del acuerdo de lesividad, el sustento jurídico aplicable es el del artículo 34.2 del CPCA, que justamente dispone la imprescriptibilidad en tratándose de la tutela de bienes de dominio público, como lo son las zonas fronterizas. Por ello, en el presente caso, no existe sujeción a plazo alguno para la declaratoria de lesividad del acto adoptado ilegítimamente, ni mucho menos para declarar su nulidad, pues en tratándose de terrenos inalienables, imprescriptibles y no transferibles -como lo era la parcela 43-1 correspondiente al plano P-999362-2005, inscrita en el Registro Nacional, según folio real del Partido de Puntarenas N° 143739 001 y 002-, ningún plazo de prescripción ni de caducidad podría operar para su recuperación, ya que están sujetos a un régimen jurídico especial y afectados o destinados a fines de utilidad pública por su propia naturaleza y vocación, que se manifiesta en el uso directo o indirecto que toda persona pueda hacer de ellos, por lo que se dice que están fuera del comercio de los hombres, tal y como lo ha sostenido de forma reiterada nuestra Sala Constitucional. v) Finalmente, reafirmamos, que el proceso ha sido entablado en tiempo y forma, al haberse declarado, de previo a la interposición de esta demanda por parte del Instituto de Desarrollo Rural, la lesividad del acuerdo que aquí se pretende anular, mismo que como indicamos, no está sujeto a plazo alguno, por tratarse de la recuperación de bienes de dominio público y por ello, el ejercicio de la acción reivindicatoria puede darse en cualquier tiempo, al resultar las zonas fronterizas, intransferibles e imprescriptibles, constituyendo más bien un poder-deber de la Administración Pública.
Acorde con lo expuesto precedentemente, tiene por acreditado este Tribunal, que en la adjudicación de la parcela N° 43-1, correspondiente al plano catastrado Placa31871° , hoy día inscrita en el Registro Público bajo la matrícula de folio real del Partido de Puntarenas Placa31872° , derechos 001 y 002, a nombre de los señores Nombre126208 y Nombre126207 , respectivamente, se transgredió el ordenamiento jurídico, lo cual amerita la nulidad del acuerdo referido en forma parcial, en lo que a ellos respecta y según lo que se dispondrá infra, pues en buen derecho, la titulación del inmueble referido, no se hubiera podido realizar, al menos no en la forma en que se hizo, sin previa desafectación legal, por lo que ha de disponerse la nulidad. Consecuentemente, por estar viciado de nulidad absoluta, el acuerdo N° 66, artículo N° 66, tomado por la Junta Directiva del entonces Instituto de Desarrollo Agrario en la sesión N° 041-2005, de fecha 24 de octubre del 2005, se declara absolutamente nulo, pero únicamente en lo que se refiere a la adjudicación y titulación de la parcela N° 43-1, con base en el plano catastrado N° P-0999362-2005 y que originó la finca del Partido de Puntarenas N° 143739, derechos 001 y 002, nombre de los señores Nombre126208 y Nombre126207 , respectivamente.
Por conexidad, deberá anularse también en forma parcial, la escritura pública número quince, otorgada a las 08:00 horas del 27 de octubre del año 2005, ante el notario Jimmy Meza Lazarus, únicamente en tanto se segregó y traspasó, a favor de las personas supra referidas, la parcela número 43-1 con una medida de 1.485,36 metros cuadrados, según el referido plano catastrado número Placa31873. A su vez, se ordena la anulación del asiento registral de inscripción ante el Registro Nacional, de la finca N° 143739, derechos 001 y 002, para lo cual habrán de emitirse los mandamientos de estilo. Asimismo, hasta que la presente sentencia adquiera firmeza, habrá de mantenerse la medida cautelar ordenada en forma interlocutoria, respecto a la finca 143739-001 y 143739-002.
Al no haberse contestado la presente acción es obvio que no existe excepción alguna incoada; no obstante, sabido es que todos los presupuestos sustanciales de la acción -legitimación, interés y derecho-, resultan revisables aún de oficio por cualquier órgano jurisdiccional, tal y como lo ha manifestado en forma reiterada nuestra Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia: "(...) en los asuntos sometidos a su conocimiento, el Juez está obligado a analizar, incluso de oficio, los presupuestos sustanciales o de fondo de toda acción, a saber: derecho, legitimación e interés. Se trata de condiciones necesarias para la emisión de una sentencia estimatoria, por lo que deben conservarse durante todo el proceso. De modo que si se detecta la ausencia de uno o más de ellos, el Juzgador no podrá pronunciarse sobre el fondo de litigio, generándose de esta forma lo que en doctrina se conoce como sentencia inhibitoria (...)". [ver al respecto el voto número 465-F-S1-2009, de las 10:45 horas del día 7 de mayo del 2009, que cita a su vez los votos de dicha Cámara, número 8, de las 15:45 horas del 5 de enero del 2000 y número 6, de las 14:30 horas del día 6 de febrero de 1998].
En el caso de marras, es obvio que al INDER le asiste legitimación activa para poder acudir a estrados judiciales, con el fin de requerir la nulidad del acuerdo tomado en su momento y que fuera declarado lesivo a los intereses públicos, al igual que existe la legitimación pasiva de las personas llamadas a juicio por haber resultado favorecidas del acuerdo tomado. En cuanto al interés actual, por razones lógicas el mismo permanece intacto, pues ningún órgano jurisdiccional se ha pronunciado sobre la lesividad requerida. Finalmente, en cuanto al derecho, por lo explicado en los considerandos que anteceden, lo peticionado por el INDER resulta de recibo, al haberse tomado un acuerdo que resulta contrario al ordenamiento jurídico, por lo que la acción incoada se acoge en todos sus extremos.
Según regulación del artículo 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas personales y procesales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo y sólo procede su dispensa cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar, o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En el caso de estudio, estimamos que existe causa válida para variar la premisa, toda vez que la adjudicación e inscripción registral realizada en favor de doña Nombre126207 y de don Nombre126208 obedeció a una disposición realizada por la propia Administración Pública, siendo que incluso los particulares citados ni siquiera se apersonaron al presente proceso a manifestar oposición alguna. Ergo, lo que consideramos procedente es resolver el presente asunto sin especial condenatoria en costas.
POR TANTO
Se declara con lugar la presente demanda de lesividad incoada por el Instituto de Desarrollo Rural -INDER-. Consecuentemente, se dispone la nulidad absoluta del acuerdo N° 66, artículo N° 66, tomado por la Junta Directiva del entonces llamado Instituto de Desarrollo Agrario -IDA- en la sesión N° 041-2005, de fecha 24 de octubre del 2005, pero únicamente en lo que se refiere a la adjudicación y titulación de la parcela N° 43-1, con base en el plano catastrado N° P-0999362-2005 y que originó la finca del Partido de Puntarenas N° 143739, derechos 001 y 002, nombre de los señores Nombre126208 y Nombre126207 , respectivamente. Por conexidad, deberá anularse también en forma parcial, la escritura pública número quince, otorgada a las 08:00 horas del 27 de octubre del año 2005, ante el notario Jimmy Meza Lazarus, únicamente en tanto se segregó y traspasó, a favor de los particulares referidos, la parcela número 43-1 con una medida de 1.485,36 metros cuadrados, según el plano catastrado número P-999362-2005.
A su vez, se ordena la anulación del asiento registral de inscripción ante el Registro Nacional, de la finca N° 143739, derechos 001 y 002, para lo cual habrán de emitirse los mandamientos de estilo. Asimismo, habrá de mantenerse la medida cautelar ordenada interlocutoriamente, hasta que la presente sentencia adquiera firmeza. Se resuelve sin especial condenatoria en costas. ---NOTIFÍQUESE--- Nombre125770 Karla Madriz Martínez Gustavo Irías Obando *VOE0CDFSDLQ61* Nombre125770 , JUEZ/A DECISOR/A Goicoechea, Dirección01 , 50 metros oeste del BNCR, frente a Dirección18098 . Teléfonos: 2545-0003 - 2545-0004. Fax: 2241-5664 y 2545-0006. Correo electrónico: ...01
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