Sanctionable Risk from Unauthorized LPG DistributionRiesgo sancionable por distribución no autorizada de gas LP

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PROCEEDING:

ORDINARY PROCEEDING (PROCESO DE CONOCIMIENTO) PLAINTIFF:

BLUE FLAME FUEL TECHNOLOGY CORPORATION S.A.

DEFENDANT:

AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS No. 33-2020-I TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, at eight o’clock on veintitrés de marzo de dos mil veinte.- Ordinary proceeding brought by Blue Flame Fuel Technology Corporation Sociedad Anónima, corporate identification number CED17838, represented herein by its attorney-in-fact Nombre22213, of legal age, single, identity card number CED17837 - -, resident of San José, and its special litigation counsel, attorney Ronald Freddy Zúñiga Rojas, against the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), represented by its general litigation counsel, attorney Luis Daniel Chacón Solórzano, and its special litigation counsel, attorney Daniela Retana Vargas, the parties’ authority to appear having been reviewed in the record; and

WHEREAS:

1. 1The plaintiff appeared before this jurisdiction to request, as shown by the complaint filed on 25 de mayo de 2018 and the adjustments made at the preliminary hearing held on 21 de febrero del 2019, the following: “1. BLUE FLAME FUEL TECHNOLOGY CORPORATION S. A. requests that Resolution RRGA - 150 - 2018, issued by the REGULADORA GENERAL ADJUNTA at 13:00 hours on 16 de marzo de 2018, be declared absolutely null and void. 2. As a consequence of the foregoing, declare null and void the fine of TWENTY BASE SALARIES imposed upon the company I represent, which amounts to ?7.988.000.00. 3. Declare null and void the related administrative acts, including the notice of charges (intimación) in the administrative proceeding and those issued after the decision on the merits.” At the preliminary hearing, this last claim was clarified to specify that the acts whose nullity is sought are the notice-of-charges acts in administrative proceeding ROD-DGA10-2017 and Resolution RE1197-RGA-2018, which adjudicated the ordinary administrative appeals (recursos ordinarios).“4. Order the defendant to pay damages and losses (daños y perjuicios), to be quantified during enforcement of the judgment.” It was clarified at the preliminary hearing that the damages amount to ?7.988.000 colones (siete millones novecientos ochenta y ocho mil colones), and that the losses consist of statutory interest on that amount. “5. Declare that ARESEP must index, in favor of the company I represent, the amount of damages determined, in order to compensate for the change in purchasing power occurring between the date on which the obligation became due and the date on which it is discharged through actual payment.” At the preliminary hearing, it was clarified that indexation would be determined during enforcement of the judgment. “6. Order the defendant to pay the attorney’s fees and litigation costs of the proceeding.” (Images 38 and 39 of the electronic case file, as well as the statements recorded in the audio of the preliminary hearing and the minutes appearing at image 219 of the electronic case file)
2. 2After being served, the Autoridad Reguladora de Servicios Públicos answered the complaint on 20 de setiembre de 2018, denying its allegations, and raised the defense of lack of legal entitlement (falta de derecho). (Images 82 through 186 of the electronic case file)
3. 3The preliminary hearing was held on 21 de febrero del 2019, at which the claims and disputed facts were established and the evidence was admitted. (See the audio of the hearing and the minutes appearing at images 218 through 221 of the electronic case file).
4. 4By a brief dated 12 de febrero de 2020, ARESEP withdrew the witness it had offered; the plaintiff did likewise by a brief dated 13 of the same month. Both parties requested permission to submit their closing arguments in writing. That request was granted, the scheduled oral and public trial was vacated, and the matter was converted into a case involving solely questions of law by a ruling of this Chamber issued at ten hours and zero minutes on diecisiete de febrero de dos mil veinte. A period was granted for closing arguments, which both parties submitted (see images 235 through 288 of the electronic case file).
5. 5The statutory requirements and time limits have been observed in the proceedings, and no flaws, defects, or omissions capable of rendering the proceedings null and void or causing the parties a denial of the right to a defense are apparent. This judgment is issued within the statutory period.

This decision is rendered unanimously following deliberation.

Drafted by Judge Mejías Rodríguez, with the concurring votes of Judges Gómez Chacón and Bolaños Salazar.

CONSIDERING:

I. PROVEN FACTS

The following are deemed proven because they have the corresponding evidentiary support and are relevant to this matter: 1. Originally, in case file ES-1-09-03-04, initially TA-970, authorization to operate a service station providing LP gas (liquefied petroleum gas) had been granted for a period of five years by Resolution R-D-102-2012-MINAET, issued at 8:37 hours on 19 de marzo de 2012. As part of the public service involving the sale of LP gas, the authorization also covered the transportation of LP-gas fuel from the authorized storage tank to authorized self-consumption tanks belonging to third parties authorized by MINAET, using bulk LP-gas fuel transportation equipment in accordance with Resolution R-MINAE-DGTCC-707-2015, issued at 10 hours on 21 de julio de 2015. (See images 112 through 127 of administrative case file OT-184-2014). 2. On 21 de agosto de 2014, a complaint was filed against the plaintiff company for the alleged unauthorized provision of the public service of filling portable liquefied-petroleum-gas cylinders, violation of LP-gas filling regulations, collection of an unauthorized rate, and other conduct.

Two notarized instruments executed on 30 de junio and 22 de julio de 2014 were offered as evidence; they recount the filling of the cylinder and the collection of payment by one of the plaintiff’s sales employees. Although the complainant requested an interim measure (medida cautelar) together with the complaint, it was denied. (See images 4 through 76 of administrative case file OT-184-2014); 3. On 31 de julio de 2015, the complainant was requested to provide additional information concerning the complaint filed, and the complainant complied on 17 de agosto of that year. (See images 78 through 98 of administrative case file OT-184-2014); 4. On 20 de mayo de 2016, an inspection was ordered, which was conducted on 21 de julio of that year. (See images 99 through 144 of administrative case file OT-184-2014); 5. On 15 de mayo de 2017, by Resolution RRG-159-2017 issued at 11:50 hours on that date, the Regulador General ordered the commencement of the proceeding and appointed the directing body (órgano director).

(See images 168 through 173 of administrative case file OT-184-2014). 6. By Resolution ROD-DGAU-10-2017, issued at 9:37 hours, the plaintiff company was served with notice of charges. The facts to be investigated were as follows: a) Unauthorized provision of liquefied-petroleum-gas distribution to end consumers, from the filling stage through delivery to the end consumer, on 30 de junio and 22 de julio del año 2014. Subsection d) of Article 38 of Ley 7593 was cited as the legal basis for attributing liability, with notice that, if the conduct were proven, the legal consequence would be a penalty equal to 5 to 10 times the damage caused or, failing that, a fine of 5 to 20 base salaries if the amount of the damage could not be established. It was calculated that, for the year in which the acts occurred, namely 2014, the potential fine could range from ?1.997.000 (un millón novecientos noventa y siete mil colones) to ?7.998.000 (siete millones novecientos noventa y ocho mil colones).

The investigated party was also summoned to an oral, private hearing on 30 de junio de 2017. (See images 177 through 184 of administrative case file OT-184-2014); 7. On the 26th, the plaintiff filed motions for reconsideration and appeal, together with a claim of nullity, against the notice of charges, alleging that the limitation period between the acts and the notice of charges had expired under Article 261 of the LGAP, as well as nullity of the notice of charges, failure to prove damages, and the use of an agent provocateur. (See images 266 through 233 of administrative case file OT-184-2014); 8. The oral, private hearing was held on 30 de junio de 2017 in the absence of the investigated party, although it had been duly summoned. Testimony was received from Nombre22214 and Nombre22215, as was the private expert testimony of chemical engineer Nombre22216, environmental manager in the field of liquefied-petroleum-gas filling and distribution; the written expert report prepared by that engineer was also admitted.

(See images 258 through 290 of administrative case file OT-184-2014, as well as the audio file “OT-184-2014 BLU FLAME FUEL TECNOLOGY CORPORATION S.A..MP3,” submitted in compressed format with the evidentiary CD from the referenced administrative case file); 9. The motion for reconsideration filed against the notice of charges was adjudicated by Resolution ROD-DGAU-19-2018, issued at 11:31 hours on 9 de febrero de 2018, and the appeal was referred to the higher authority for determination. (See images 291 through 300 of administrative case file OT-184-2014); 10. On 16 febrero del año 2018, final report 1284-DGAU-2018/46971 was issued (see images 424 through 450 of administrative case file OT-184-2014); 11. On 14 de febrero de 2018, the plaintiff raised the defenses that the limitation period had expired and that the proceeding had lapsed (caducidad de instancia) with respect to ROD-DGAU-10-2017.

(See images 302 through 307 of administrative case file OT-184-2014); 12. On 14 de marzo 2018, the Reguladora Adjunta denied the appeal filed in the alternative against the notice of charges through Resolution RRGA-140-2018. (See images 335 through 352 of administrative case file OT-184-2014); 13. On the 16th of the same month, final act RRGA-150-2018 was issued (see images 452 through 471 of administrative case file OT-184-2014); 14. On 19 de marzo, the plaintiff filed a petition for nullity and, on 21 de marzo, both in 2018, filed motions for reconsideration and appeal. (See images 361 through 405 of administrative case file OT-184-2014); 15. On 12 de abril de 2018, a second demand for payment of the fine imposed by the final resolution in the administrative proceeding was issued. (See images 481 through 482 of administrative case file OT-184-2014); 16. In setiembre de 2018, through an act issued on the 11th of that month, both the petitions for nullity and the motion for reconsideration were adjudicated. This was done through Reguladora Adjunta Resolution RE-1197-RGA-2018, thereby exhausting administrative remedies. (See images 496 through 535 of administrative case file OT-184-2014).

II. UNPROVEN FACTS

The following facts were not established: 1. That the fine imposed by Resolution RRGA-150-2018 was paid by the plaintiff. 2. That the statute of limitations (prescripción) expired or lapse (caducidad) occurred in sanctioning proceeding OT-184-2014. 3. That Resolution RRGA-150-2018 (final act) or Resolution RE-1197-RGA-2018 (definitive act) contains a defect rendering it null and void.

III. CLAIMANT’S ARGUMENTS

Claimant’s counsel states in the complaint that on June 30, 2017, the oral and private hearing in the sanctioning proceeding (procedimiento sancionatorio) contained in expediente OT-184-2014 was held. It was not until February 9, 2018, that the motion for reconsideration (revocatoria) against the notice of charges (traslado de cargos) was decided by resolution ROD-DGAU-19-2018, and the claimant appeared before the superior authority on February 15 of that year, reiterating its grievances and alleging the lapse of the proceeding (caducidad del procedimiento); the subsidiary appeal (apelación en subsidio) was denied by resolution RRGA-140-2018 at 15:50 hours on March 14, 2018, issued by the Deputy General Regulator, against which an application for nullity (gestión de nulidad) was filed on March 19 and has not been decided. By resolution RRGA - 150 - 2018 at 13:00 hours on March 16, 2018, the Deputy Regulator issued the final sanctioning decision against the claimant for the unauthorized provision of the public service of bottling and distributing liquefied petroleum gas to end consumers, imposing a fine of ?7.988.000 colones (seven million nine hundred eighty-eight thousand colones); the corresponding motions for reconsideration and subsidiary appeal were filed on March 21, 2018, and have not been decided.

In view of these facts, the moving party considers that the proceeding had terminated by operation of the doctrine of lapse (instituto de la caducidad), due to the inexcusable six-month period of inactivity established by the General Public Administration Law, specifically section 340, and that the First Chamber, in decisions such as 34-F-S1-2011, has held that once the factual prerequisites set forth therein have been met, the consequence becomes mandatory for the body responsible for processing the matter, provided that it is asserted during the proceeding. This means that its effects arise by operation of law, and therefore its recognition has merely declaratory, rather than constitutive, effect; as precedent, the claimant cites resolution 104-2017-VI of the Sixth Section of this Court, which is applicable under a twofold theory: on the one hand, lapse does not apply to the appellate-review process, and on the other, the lapse alleged encompasses the time elapsed from the oral and private hearing until the issuance of the final decision (from June 30, 2017, to February 9, 2018).

Additionally, the claimant alleges defects in the attribution of liability with respect to the individual determination of liability, because the notice of charges does not distinguish between the liability of the company’s employee and that of the company itself (according to the reported facts), which is mandatory under Constitutional Chamber precedent 2015-001781. Furthermore, it alleges that the sanction is disproportionate, in violation of section 38 of law 7593, because the complete failure of the presiding body (órgano director) to investigate the existence of harm resulted in the contradiction of classifying the harm caused by the reported events as an “unproven fact” while nevertheless imposing the maximum fine of 20 base salaries, thereby sanctioning a “risk” (which was not demonstrated), rather than harm, which is what the provision requires, thus conflating the two concepts and failing to explain in detail the reasons supporting the use of the maximum penalty rather than lesser penalties, even though, at best, these were two isolated incidents and not a widespread practice, thereby giving rise to defects of absolute nullity (nulidad absoluta).

It asserts that “what appears in the administrative record is that, based on a complaint by an ‘agent provocateur,’ namely BLUE FLAME TECHNOLOGY CORPORATION S.A.’s competing company, and two notarial records that we consider invalid due to a breach of the principle of notarial impartiality, the Deputy General Regulator (who lacks jurisdiction to issue the decision) found that my client engaged in the unauthorized provision of the public service… The resolution arbitrarily selects the maximum sanction as though it were a discretionary decision immune from the principles of reasonableness and proportionality. The fine is unreasonable and disproportionate.” With regard to the decision-making body, the claimant challenges the fact that the Deputy Regulator heard and decided the matter, because, under the applicable rules, such authority rested exclusively with the entity’s Board of Directors or with the General Regulator pursuant to article 9.17 of the Internal Regulations on the Organization and Functions of the Public Services Regulatory Authority (RIOF), and was therefore not a delegable function.

Under its interpretation, section 88 of the General Public Administration Law requires that authorization to delegate be established at least by statute, and therefore an enabling act cannot be effected through a mere resolution. Consequently, because the Deputy Regulator lacked sufficient investiture, the actions taken are null pursuant to sections 129, 158 and 166 of the General Public Administration Law, since in this matter there was a break in identity between the person who ordered the proceeding and the person who decided it. In a different vein, it raises the statute-of-limitations defense (excepción de prescripción) against the decision, given that the August 2014 complaint is based on alleged events of June 30 and July 22, while the matter was not decided until March 2018, more than three years later; therefore, in its view, based on section 225 of the aforementioned General Law and the application of resolution 104-2017-VI of the Sixth Section of this Court, the proceeding is time-barred.

Nevertheless, in its closing arguments, the claimant withdraws the statute-of-limitations argument, stating: “At this closing-argument stage, we must correct part of our presentation, which we titled comma ‘PART SIX—STATUTE OF LIMITATIONS.’ In that section of the complaint, we asserted the statute of limitations and nullity of the proceeding; we believe that it is actually solely a matter of nullity.” Furthermore, it considers that the decision likewise suffers from deficiencies in its statement of reasons and legal basis, because the evidence contained in the administrative proceeding was insufficient to establish corporate liability, thereby failing to comply with the aforementioned Constitutional Court decision 2015-001781, particularly because it was not demonstrated that the company itself routinely, rather than in isolated instances and separately from any improper conduct by an employee, engaged in the alleged conduct; nor was it even demonstrated that the company had sufficient equipment to do so.

In this regard, it alleges that “if, on two occasions and on their own initiative, any of those employees at a station in Santa Ana had engaged in the reported conduct, it would have been entirely beyond the control of the company’s management… After the complaint was investigated within our company, one of our employees stated in May 2017 that he believed he recalled that, years earlier, some people arrived in a pickup truck begging to have a gas cylinder ‘filled’ because they were at a party and it had run empty. There is no reasonable way to know whether, in May 2017 (once the complaint was received on the 25th of that month), any of our employees could fully remember events that had occurred 34 months earlier; even so, the testimony we offer will be sufficient to establish that there is no corporate liability,” thus considering the evidence submitted by the complainant to consist of actions attributable to covert and interested agents provocateurs.

Along these lines, it considers the evidence used to be spurious, because the notarial records do not meet the requirements of articles 42, 101 and 104 of the Notarial Code, since “he did not record that he had requested the employees’ names or that he had advised them that he was drawing up a notarial record; moreover, it appears, with the utmost respect but as a matter of legal rigor, from the records themselves that the Notary participated in the events: according to his own account, he was one of the persons who requested the alleged bottling of the gas cylinders… The witnesses and the Notary were not merely observers present at the event; they were protagonists in the events. The witnesses had an interest, because Nombre22215 was a ‘collaborator’ of Gas Nacional Zeta, and the witness Nombre22214 attended in that capacity, but as part of a notarial proceeding that was not disclosed to my client’s employee who assisted them, and this witness apparently participated as part of the group that induced a gas sale,” thereby violating the principle of notarial impartiality and relying on resolution 189 at 15:10 hours on September 6, 2012, of the Notarial Court. All of the foregoing caused pecuniary damage consisting of the amounts paid as a result of the sanction imposed, as well as interest in the nature of consequential damages.

IV. REGARDING ARESEP’S ARGUMENTS

In responding to the action, counsel for the respondent entity alleges that the complaint was supported not only by the notarial records, but also by photographs of the claimant’s facilities and invoices issued by its employees, thereby establishing the grounds for a sanction and prompting the administrative sanctioning proceeding (procedimiento administrativo sancionador), namely, the provision of an unauthorized service and the charging of amounts outside the regulated rates. Regarding the challenge to the Deputy Regulator’s jurisdiction, counsel states that authority had been delegated, so there was no impediment to her participation in the proceedings, and indicates that the ruling addressing the appeal against the notice of charges (traslado de cargos) included the rejection of the alleged expiration (caducidad). In this regard, counsel states that the decision on the motion for reconsideration (revocatoria) interrupted the six-month period of inactivity with respect to actions following the private oral hearing, and that it is likewise true that the actions preceding and following it occurred within that period, thereby rendering inapplicable the doctrine regulated in Article 340 of the General Public Administration Law (Ley General de Administración Pública).

Counsel likewise asserts that expiration was alleged after ruling ROD-DGAU-19-2018 of February 9, 2014, which decided the motion for reconsideration against the notice of charges; therefore, following precedents of the Court of Cassation such as 09-TC-2016 and decisions 1001-A-S1-2013 and N° 286-F-S1-2014 of the First Chamber, the argument was raised out of time because it was not submitted until February 14, that is, 5 days later. Accordingly, the aforementioned administrative ruling was capable of curing the expiration of the proceeding pursuant to Article 329 of the General Public Administration Law, following the position of the Administrative Litigation Court of Cassation in 59-F-TC-2017, in conjunction with Article 260.1 of the LGAP. Counsel reinforces this argument by noting that the sanctioning proceeding concerned facts involving a matter of general interest and that, pursuant to Articles 339.3 and 340.1 of the LGAP, the doctrine in question is therefore inapplicable, as indicated in rulings of this Court such as 588-2017-T and 2463-2017.

With respect to the dispute concerning proper formal notice (intimación) and attribution of liability (imputación) in the notice of charges, the respondent, addressing the allegation that liability was not separated between the claimant’s employee and the claimant itself, states that the allegation is unfounded. This is so, first, because the administrative proceeding was instituted against the claimant in its capacity as concessionaire and, moreover, because its purpose was to determine whether the claimant bore any degree of responsibility for the reported facts, which would be confirmed only by the final act in the proceeding itself. The facts to be investigated and their potential consequences were clearly set forth; indeed, the ruling imposing the administrative sanction confirmed liability. Furthermore, there was consistency between the matters formally notified and those decided, and the ruling likewise set out the grounds establishing the attribution of liability to the claimant, specifically that the employee acted in the name and on behalf of the company or entity for which the employee worked and under its direction.

The argument raised is therefore unfounded. As to the proportionality of the sanction and proof of harm, the sanction was imposed within the parameters established by the provision; regarding proof of the adverse effect, counsel alleged that: “proof of the harm is contingent upon actual verification of the facts under the cited legislation, which were duly proven and, insofar as relevant, correspond to the conduct defined in Article 38(d) of Law N° 7593… once the violation committed by the claimant has been established, it follows from the cited article that the provision imposes, as a consequence, a fine of five to ten times the value of the harm caused.” Thus, the claimant is mistaken in asserting that the final ruling’s section on “unproven” facts failed to establish the harm; rather, “the only matter that could not be established was the amount of the harm caused to the community by the investigated party’s unauthorized provision of the public service of bottling and distributing LP gas to the final consumer.” This permitted application of the sanctioning regime based on base salaries rather than on the quantum of harm, although the existence of the harm itself was deemed established.

In its closing arguments, counsel reinforces this argument by stating that “it was established that the claimant committed the violation defined in that article, which, contrary to the claimant’s erroneous interpretation, is established by the unauthorized provision of a public service, irrespective of the number of times that unlawful act occurs, so as to describe it as a ‘customary commercial practice’ carrying legal consequences.” Regarding the contention that the harm was not thoroughly analyzed and evidence of it was not gathered, for which the claimant relied on an opinion of the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) (C-024-2002), counsel points out that this opinion was modified the following year (C-156-2003), consistently with the actions of the entity represented by counsel, specifically regarding the position that no suitable evidence existed to determine the quantum of harm and that the sanctioning system based on base salaries therefore applied subsidiarily.

Likewise, regarding the proportionality of applying the maximum fine, counsel states that the claimant considers that there was merely a “risk,” which is untrue, as stated in the final ruling, whose reasoning included the following: “…the harm to the community in this case, in addition to that caused by providing a service owned by the State without having completed all the formalities and procedures and complied with the requirements, consists of the risk to which the service station’s users, its own employees, its neighbors, and the environment were exposed by the absence of the safeguards established by the legal system to protect those rights and by the service having been performed without the equipment necessary for proper bottling. Given the importance of what was placed at risk, the sanction imposed must be the most severe, namely, 20 salaries.” Counsel therefore concludes that the sanction was properly reasoned and supported, further alleging that, in counsel’s view, “the claimant committed two violations involving the unauthorized provision of the public service of bottling liquefied petroleum gas, conduct defined in Article 38(d) of Law N° 7593.

This situation caused much greater harm to users and the community, since the harm caused is greater than if the violation had occurred only once… [this is] consistent with determining the quantum of the fine, and therefore the amount imposed does not result from a discretionary decision immune from the principles of reasonableness and proportionality because, as follows from the aforementioned judgment of the Constitutional Chamber analyzing the constitutionality of Article 38 of Law N° 7593, it is clear that Aresep has ‘latitude to assess each particular case,’ that is, latitude to apply the fine for each sanctioned violation within the ranges from which the cited provision permits it to choose.” Counsel reiterated this argument in the closing submissions. Counsel likewise rejects the challenge to the jurisdiction of the Deputy Regulator, who acted as the decision-making body (órgano decisor), on the ground that authority had previously been delegated to that official, as documented in ruling RRG-320-2018 of March 5, 2018.

This was consistent with each official’s respective sphere of jurisdiction under Article 57 of Law N° 7593 in relation to Article 40 of the Regulations to that law, Decree 29732-MP, and Articles 9(17) and 10 of the Regulations on the Organization and Functions of the Regulatory Authority (RIOF), as well as the delegation rules contained in Articles 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, and 91 of the General Public Administration Law. That act was published in Supplement N° 55 to La Gaceta N° 46 of March 12, 2018, complied with all statutory requirements, and was endorsed by opinions of the Office of the Attorney General of the Republic such as C-217-2013. Counsel further notes that a challenge to the constitutionality of a regulatory provision such as those of the RIOF falls within constitutional jurisdiction, not administrative litigation jurisdiction. Furthermore, continuing with the challenges concerning the statute of limitations (prescripción) applicable to the sanctioning authority, counsel asserts that the cited precedent of Section VI of this Court actually concerns a delay in processing expiration and did not address the statute of limitations governing the respondent’s sanctioning authority.

Counsel considers the 4-year period under Article 198 of the General Public Administration Law applicable, running from the time the General Regulator has qualified knowledge of the violation. This is so even though “the cited regulatory framework does not establish a limitation period for the Regulatory Authority’s sanctioning power to impose the fine or revoke the concession or permit provided for in those provisions. It should be noted that Articles 38 and 41 of Law N° 7593 indicate that ARESEP’s sanctioning authority must be exercised in accordance with the procedures established in the LGAP. Accordingly, and pursuant to the principle of self-integration of Administrative Law regulated in Article 9 of the LGAP, where no express provision exists, recourse must be had to the administrative legislation regulating that doctrine and, therefore, to the legislation establishing the period within which the statute of limitations runs.” As with other arguments, this position is supported by that of the State Attorney, who, acting as adviser under the Organic Law governing that office, reached that conclusion in opinion C-007-2011.

Counsel likewise states that the period is calculated from the time when the person empowered to impose the sanction has an opportunity to learn of the event subject to sanction or, if a preliminary investigation is required, from the time the resulting report is brought to the attention of the authority empowered to impose the sanction. Counsel relies on opinions C-120-2007 and C-178-2008 of the same body; decision 1426-F-S1-2011 of the First Chamber; Judgment N° 000125-A-TC-2017 of the Administrative Litigation Court of Cassation; and judgments N° 009-2018-VI and N° 68-2017-VI of the Sixth Section of this Court. Counsel concludes that the limitation period had not elapsed when the decision-making body ordered the proceeding to be opened and issued the notice of charges. Turning to a challenged issue on the merits, specifically the basis used in the proceeding, the assertion that the claimant could not control the conduct is unfounded because the claimant’s employees engaged in the conduct, as established by documentary evidence (the inspection conducted and purchase receipts), testimonial evidence (statements by Nombre22215 and Nombre22214), and expert evidence (chemical engineer Nombre22216).

Accordingly, “the claimant cannot allege ignorance of the actions performed by its employees, particularly considering that the reported facts occurred within the claimant company’s workplace and in the performance of their duties, facts which, insofar as relevant, were deemed proven.” In its closing submissions, counsel insists that, pursuant to decision N° 23-2017-I of this Section, the conduct of the claimant’s employee cannot be separated from the claimant itself.

Along the same lines, the challenge to the notarial instruments (actas notariales) is insufficient because the final decision in the sanctioning proceeding (procedimiento sancionatorio) was also based on other types of evidence and, in any event, because notarial instruments have the status of public documents (documentos públicos) and constitute conclusive evidence (plena prueba), they retain their evidentiary value (valor probatorio) until their falsity is established through the appropriate proceeding and their content is invalidated, regardless of whether there are issues with the form or conduct of the notary, who would in any event be subject to disciplinary liability (responsabilidad disciplinaria). In any event, it asserts that they must be analyzed together with the other evidence—documentary, testimonial, and expert (documental, testimonial y pericial)—contained in the administrative proceeding (procedimiento administrativo), an argument reiterated in the closing submissions (conclusiones).

It disputed the plaintiff’s challenge alleging the nullity (nulidad) of the proceedings, given that every action taken contained the elements of grounds, content, and purpose (motivo, contenido y fin), and was issued within the prescribed time limits and by the bodies competent to do so; each claim, appeal, and application filed by the plaintiff was duly processed, and all stages of the administrative proceeding were completed, with no defect giving rise to nullity being found. As a consequence of all the foregoing, it considers the claim for damages (daños y perjuicios) to be unfounded, noting that the fine imposed has yet to be paid by the plaintiff. It further raises the defense of lack of legal entitlement (excepción de falta de derecho) and requests that the plaintiff be ordered to pay costs (condenatoria en costas).

V. ON THE MERITS. REGULATED PUBLIC SERVICE. ARESEP’S SUPERVISORY POWERS

This Chamber takes as the basis for discussion of the present matter the position set forth by the Sixth Section of this Court in its Decision 190-2015 of once horas treinta y cinco minutos del nueve de noviembre del dos mil quince, which stated regarding the issue to be decided (thema decidendi): “VIII.- BOTTLING, TRANSPORTATION, DISTRIBUTION, AND SALE OF LIQUEFIED PETROLEUM GAS (LPG) TO END CONSUMERS AS A PUBLIC SERVICE.- Insofar as a violation of the essential content of freedom of enterprise, enshrined in Article 46 of the Political Constitution, has been alleged in connection with the adoption and implementation of Decision RIE-052-2014, of catorce horas veintiséis minutos del veintiuno de agosto del dos mil catorce, issued by the Public Services Regulatory Authority and published in the Official Gazette La Gaceta number 163, of veintiséis de agosto del dos mil catorce, establishing Guidelines for traceability (trazabilidad) in the sale of liquefied petroleum gas cylinders at bottling plants, it is deemed appropriate, before reviewing the legality of the challenged action, to determine the legal framework governing the distribution of this product to end consumers in our country, from the bottling stage through delivery to the end consumer.

Indeed, it must be considered that, pursuant to Article 5 subsection d), subparagraph 2), of the Law of the Public Services Regulatory Authority, number 7593, of veintiocho de marzo de mil novecientos noventa y seis, effective as of cinco de setiembre siguiente, as amended, this activity constitutes a public service (servicio público). This status in itself subjects the performance of that activity to Administrative Law regulations, both with regard to the entity responsible for the subject matter and the purpose—by statutory reservation (reserva legal), as an expression of the principle of minimum regulation (principio de regulación mínima) established in provision 12 of the General Law of Public Administration—and with regard to the principles governing it—continuity, efficiency, adaptation to change, equality, quality, quantity, timeliness, and reliability, all of which are necessary for optimal service provision (Articles 4 of the aforementioned General Law, number 6227, and 4 subsection d) of Law number 7593)—and its operation through concessions (concesiones) granted to both public entities and private parties, in accordance with the provisions established by law.

In light of the foregoing, the performance of this activity is not unrestricted, in two respects: it may not be undertaken by just any person by virtue of freedom of will, but instead requires an enabling title (título habilitante) permitting participation in it—in this case, the bottling, transportation, distribution, and sale of liquefied petroleum gas (LPG) to end consumers nationwide—through the corresponding concession and/or permit, authorized by the competent entity; moreover, the conduct of this activity is necessarily subject to the statutory provisions governing the provision of public services generally and this activity specifically, which, it bears noting, is highly technical and scientific in nature because its performance involves a highly dangerous and risky activity. Consequently, this gives rise to a special relationship of subjection (régimen de sujeción especial) governing concessionaires in their relationship with the Administration, under which special powers are vested in the entity responsible for the subject matter.

In this case, it should be recalled that, among other functions, the Ministry of Environment and Energy is responsible for defining and planning national policies relating to energy resources and environmental protection—as may be inferred from Article 2 subsections a) and b) of the Organic Law of the Ministry of Environment and Energy, number 7152—as well as for directing, controlling, supervising, and monitoring activities related to fuel supply, as expressly provided in provision 5 of the aforementioned Law 7593, a responsibility under which it is charged with authorizing concessions in this field. The Public Services Regulatory Authority, for its part, acts as the regulatory body that oversees compliance with the standards of quality, quantity, reliability, continuity, timeliness, and optimal provision of this public service, a task it performs through the accounting, financial, and technical regulation and supervision of service providers, for which purpose it may issue such technical regulations as it deems necessary to ensure compliance with the principles governing the subject matter (Article 25 Idem); it conducts technical inspections of the plants and equipment used to provide the public service, sets service rates and prices, and investigates and resolves complaints (under the terms of provision 10 Ibidem); and it has jurisdiction to grant, amend, transfer, declare expired, or revoke a concession, as well as to impose the corresponding fines for noncompliance by the service provider (Articles 15 and 38 Ibidem).

Consequently, because this activity—the distribution and sale of liquefied petroleum gas (LPG)—is deemed a public service, its regulation, operation, and implementation must be directed toward satisfying the general interest, which takes precedence over private interests, as may be inferred from provisions 4 and 10.1 of the General Law of Public Administration” (Emphasis added). However, we must add to this position, because of its relevant effect on the reasoning in the present matter, that this power entails both the possibility of exercising oversight over those who hold an enabling title embodied in an administrative contract (contrato administrativo)—a concession in this case—and over any person whose conduct falls within the conduct punishable under the cited legislation, namely Articles 38 and 44 of Law 7593. It cannot be maintained that those provisions exist exclusively for the purpose of exercising oversight over administrative contracts currently in force; rather, they must be understood as an exercise of the police power (Poder de Policía) held by the specified entities for the reasons set forth in the cited judgment.

It should therefore be noted that neither provision, 38 or 44, establishes differentiated penalty conditions—aggravating or mitigating circumstances—based on the person engaging in the conduct; therefore, it is irrelevant whether the conduct being challenged originates from the holder of a concession authorization. What matters instead is whether the investigated or reported act can be established as to manner, time, and place with respect to a particular person, regardless of whether that person is public or private, or a natural or legal person. We therefore base this position on the precedent issued by the Constitutional Court in its Voto 14796 – 2005 of diez horas con treinta y un minutos del veintiocho de octubre del dos mil cinco, which held: “Provision 38 subsection d) of the same Law grants it the power to impose a fine, in compliance with the administrative procedure (procedimiento administrativo) provided for in the General Law of Public Administration, upon anyone who supplies a public service without being authorized to do so.

Article 44 Ibidem grants the Regulatory Authority jurisdiction to order the precautionary measures (medidas cautelares) of immediately closing businesses that use public services without authorization or that provide a public service without holding the corresponding concession or permit, as well as to remove any equipment or instrument that enables the abusive and unlawful use of regulated services, for which purpose it may enlist the assistance of law enforcement.” This power must be framed within provision 66 of the General Law of Public Administration, the first paragraph of which provides: “Sovereign powers (potestades de imperio) and their exercise, and public duties and their fulfillment, shall be non-waivable, non-transferable, and not subject to limitation,” while its final paragraph supplements that statement by providing: “The exercise of powers in specific cases may expressly be subject to expiration (caducidad) pursuant to other laws.” We shall therefore analyze both this temporal issue and the statute of limitations (prescripción) in the following recital (considerando).

VI. ON THE LIMITATION PERIOD (PRESCRIPCIÓN) AND LAPSE (CADUCIDAD) IN SANCTIONING MATTERS BEFORE ARESEP

For purposes of analyzing the defenses of lapse and expiration of the limitation period raised by the plaintiff against the administrative proceeding, this section shall be divided into two parts: one addressing the theoretical treatment of both doctrines and the other addressing the specific case. A) Overview of the concepts of the limitation period and lapse in an administrative sanctioning proceeding (procedimiento administrativo sancionatorio) conducted by ARESEP: Before analyzing the issue, it is important to highlight two cross-cutting factors that must be considered when applying the doctrines of lapse and the limitation period to a case heard and sanctioned by ARESEP and that, in fact, may be applied to any administrative proceeding. First, as stated in the final paragraph of the preceding considerando, public authority itself is not subject to a limitation period and therefore is not affected—unless otherwise provided by law—by the passage of time (the doctrine of Article 66 of the Ley General de Administración Pública); its application to specific cases, however, may be subject to time limits.

Accordingly, our temporal analysis encompasses three procedural stages: before, during, and after the sanctioning proceeding. Before the proceeding—that is, from the occurrence of the sanctionable act until the administrative proceeding begins—the doctrine of the limitation period applies. Once the proceeding has begun and until the sanctioning decision becomes final, lapse applies; enforcement of that decision is once again subject to the limitation period. Second, we must distinguish between arguments relating to the contractual liability regime (régimen de responsabilidad contractual) and situations involving a noncontractual relationship (relación extracontractual), because the circumstances in each case are substantially different. We therefore acknowledge the difficulty of the issue, taking as our starting point the opinions expressed in the dissenting vote of Justices Jinesta Lobo and Hernández López, as they then were, issued in connection with resolution 1781-2015 of the Sala Constitucional, which noted the heterogeneous body of public, private civil, and even commercial law potentially applicable to the issue.

The basis of the problem is clear: there is no specific provision governing the limitation period in this area, and this is therefore a case requiring statutory gap-filling (integración normativa), pursuant to Article 9 of the Ley General de Administración Pública. For that reason, in the case at hand we reject the position that the terms governing the concession and its extensions should apply—that is, the contractualist theory (tesis contractualista) under which those periods would be used in the assessment—because they are designed to address matters inherent in the contractual relationship and the enabling act (acto habilitante), which may be challenged for as long as the relationship remains in effect (under classical contract doctrine), whether under the initial act or its extensions, thereby allowing the parties to make adjustments and assert claims arising from that contractual legal-administrative relationship, such as challenges to unfair terms or price adjustments (Article 1023 of the Código Civil, the principle of preservation of contractual equilibrium, etc.).

By contrast, when a specific act—an identified historical event—occurs in the course of performing an administrative contract (contrato administrativo), in this case one involving a concession, this Chamber considers the use of the overall duration of the contractual legal-administrative relationship to be excessive, agreeing in this respect with the Justices who issued the cited dissenting vote. Instead, applying standards of reasonableness and proportionality, the limitation period applicable to an event arising from the performance of a particular concession contract would be determined through the supplementary application of the closest liability provision, which is contained in the Ley de Contratación Administrativa, because the Ley General de Concesiones contains no provision whatsoever concerning time limits. Specifically, we would apply the five-year period set forth in Article 35, which states: “The Administration’s authority to claim compensation for damages from the contractor arising from the contractor’s breach of its obligations shall be subject to a five-year limitation period.” It should be recalled, however, that, as also occurs in private contractual relationships, conduct may arise in connection with such a relationship that is not directly related to it and may be classified as noncontractual in nature.

The case at hand falls within this framework. As stated in the preceding considerando, the sanction to be imposed may be attributed both to a concessionaire and to a person who is not a concessionaire, because the alleged conduct was the “unauthorized provision” of services. It therefore constitutes not defective provision of the service but conduct occurring outside the scope of the authorization granted. Accordingly, this Chamber of Judges considers that the Ley de Contratación Administrativa would not apply to such cases. Instead, in the absence of a provision of that nature, Article 198 of the Ley General de Administración Pública would apply, as it establishes the general basis for noncontractual civil liability (responsabilidad civil extracontractual), thereby excluding the subsequent application of private-law provisions. Thus, in accordance with that provision, we would apply its first paragraph, which establishes the event giving rise to liability as the point from which the period begins to run.

Under the foregoing interpretation, the limitation period for an offense not arising from the exercise of an enabling concession title (título habilitante concesionario), but committed outside its scope or without any title whatsoever, would be four years from the date on which the conduct occurs or, in the case of continuing conduct (conductas de carácter continuado), from the date on which it ceases. By contrast, offenses arising from the contractual relationship would be subject to a five-year limitation period running from the specific act, following the same logic: either from the event or, in the case of continuing conduct, from the date on which it ceases. Once the proceeding has begun, lapse applies, as stated supra. For that purpose, we refer to the provisions of the Reglamento interno de organización y funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y su órgano desconcentrado (RIOF), because the processing of investigations concerning sanctionable conduct, whether initiated ex officio (de oficio) or as a result of a complaint, is strictly regulated.

On that basis, Article 22, subsection 11, of those regulations provides that the Dirección General de Atención al Usuario is responsible for the “management of proceedings for resolving complaints, reports, disputes, and jurisdictional conflicts based on territory, as well as proceedings concerning alleged violations of Articles 38, 41, and 44 of Ley 7593, whether initiated by a third party or by the Autoridad Reguladora itself, overseeing the execution of each stage: admission, preliminary investigation, conciliation (where applicable), conduct of the proceeding, substantive analysis, recommendations, and a proposed decision addressed to the decision-making body (Regulador General or Junta Directiva, as applicable).” Although this provision was amended in 2014, for purposes of analyzing this decision its prior wording stated that this body was responsible for “conducting proceedings for resolving complaints, reports, and disputes, overseeing the execution of each stage: admission, preliminary investigation, conciliation (where applicable), conduct of the proceeding, substantive analysis, recommendations, and a proposed decision addressed to the decision-making body (Regulador General or Junta Directiva, as applicable).” It is apparent that there was no change with respect to the administrative sanctioning proceeding, as that body served as the Directing Body (Órgano Director) for both preliminary investigations and ordinary evidentiary proceedings (instrucción ordinaria).

In this situation, it is necessary to consider the duration of the preliminary investigation stage (etapa de investigación preliminar), which would run from the filing of the complaint until the formal opening of the sanctioning proceeding is ordered. This is because the Tribunal Constitucional’s line of precedent has declined to impose either a minimum or a maximum duration, instead applying a standard of moderation or a “reasonable time” (plazo razonable), particularly when the preliminary investigation is accompanied by an interim measure (medida cautelar) (see, among many others, judgment 2003-2459, reiterated in 2009-3315 and 15424-2010, all issued by the Sala Constitucional). Nevertheless, this Tribunal, specifically its Sección Sexta, has reviewed the reasonableness of investigative actions using Articles 128, 132, 158, 164.1, 166, 167, 171, 339, and 340 of the LGAP and Article 39.2, Article 122, subsections a) and k), and Article 131 of the CPCA as review mechanisms.

This is because an unjustified delay in the preliminary investigation violates the constitutional guarantee of prompt and effective administrative justice, and it is impermissible to keep the governed party (administrado) in a state of legal uncertainty for such lengthy periods (reasoning of this nature may be found in resolutions 50-2014-VI, 67-2014-VI, 17-2015-VI, and 138-2018-VI). This position was recently shared by this Section in decisions including No. 39-I-2019, issued at ten o’clock on May eighth, two thousand nineteen. Once that stage has been completed and the sanctioning proceeding has been ordered, the six-month lapse period arising from inactivity attributable to the Administration, as provided in Article 340 of the Ley General de Administración Pública, would begin to run. It should be clarified, however, that the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia has consistently held in its case law that the asserted lapse must have been raised within the proceeding before the final act was issued and therefore cannot be declared ex officio.

As precedent, see vote No. 1001, issued at 16 hours 15 minutes on August first, 2013, which stated: “IV.—Regarding the lapse of the administrative proceeding, it should be noted that the doctrine of lapse is governed by Article 340 of the LGAP, a provision amended by Article 200, subsection 10, of the CPCA. That provision states: ‘1) When the proceeding remains inactive for more than six months due to a cause attributable exclusively to the interested party who initiated it or to the Administration that initiated it ex officio or upon complaint, lapse shall occur and the case file shall be closed, unless the situation provided for in the final paragraph of Article 339 of this Code applies (this refers to the LGAP itself, not the CPCA). 2) A proceeding initiated at a party’s request shall not lapse when the interested party has ceased to pursue it because positive or negative administrative silence (silencio positivo o negativo) has occurred, or when the case file is ready for issuance of the final act. 3) Lapse of the administrative proceeding does not extinguish the parties’ rights; however, for purposes of tolling the limitation period, the proceedings shall be deemed not to have been pursued.’ Analysis of the nature of this doctrine leads to the conclusion that it constitutes a legal event within the proceeding, justified as a means of preventing proceedings from being excessively prolonged in the interest of legal certainty and by the need to ensure the continuity and efficiency of administrative activity.

It cannot apply when the matter is ready for issuance of the final act. For lapse to occur, the cited provision requires several elements.” First, the matter must have entered a state of procedural abandonment (abandono procesal), that is, inactivity. Second, that stagnation must result from causes attributable to the administered party (administrado), where the proceeding was initiated at the party’s request, or to the Administration, where it was instituted ex officio. Third, that state must have continued for at least six months. The latter requires that the inactivity last at least six months; in other words, this is not a maximum period for taking action, but rather a minimum period of inactivity. Therefore, it must be calculated from the last action taken in the case file and not from the commencement of the proceeding. This means that, in proceedings conducted ex officio, expiration of proceedings (caducidad) may occur when those conditions are met.

Likewise, regarding this doctrine, the First Chamber of the Supreme Court of Justice recently stated, in judgment 34-F-S1-2011, the following essential points concerning the doctrine under discussion: “First, it may be observed that the provision just transcribed is drafted in mandatory terms; that is, it does not regulate a discretionary power. On the contrary, once the factual prerequisites contained therein have been met, the consequence becomes mandatory for the body responsible for processing the matter. This means that its effects arise by operation of law and, therefore, its recognition has merely declaratory, rather than constitutive, effects. It should be clarified that the foregoing must not be interpreted as a loss of jurisdiction—which, by definition, may not be waived or transferred and is not subject to a statute of limitations under section 66 of the LGAP—but solely as the impossibility of continuing to process the specific proceeding in which the inactivity occurred.

“However, the procedural effects of expiration require that it be requested or declared within the proceeding, precisely in order to bring it to an end. This means that an administrative decision issued after six months of inactivity exclusively attributable to the Administration, where expiration has not been asserted or declared, is entirely valid. Under the doctrine of section 59 in relation to section 66, both of the LGAP, public powers are granted to be exercised. Only where the legislature expressly provides that such jurisdiction terminates because of temporal factors is the public body barred from acting. We have already explained that, as a general rule, jurisdiction does not expire merely because the period specified for its exercise has elapsed. The same section establishes the exception to this rule when it provides that jurisdiction shall be limited on temporal grounds where the legislature expressly stipulates that its existence or exercise is subject to conditions or terms of expiration.

In this regard, we reiterate that section 329 ibidem states unequivocally that an act issued after the deadline is valid for all legal purposes, unless otherwise expressly provided by law, which is not the case here. Expiration is a means of terminating a proceeding early and, as such, must be declared in order to produce that terminating effect. Accordingly, until it is declared, or at least requested (because, if it had been requested, the issuance of a final act without considering whether expiration applies would be void), it does not produce that procedural consequence.” In this regard, although some members of this Chamber do not share that interpretation for reasons that need not be discussed here, the fact remains that, because the First Chamber is responsible for hearing appeals in cassation (Casación), its rulings constitute an unwritten source of administrative law pursuant to articles 7.1 and 9.2 of the LGAP, in relation to article 9 of the Civil Code; that is, they constitute case law.

However, once the case is ready for a final decision—meaning that every stage of the proceeding has been completed—the doctrine under consideration does not apply, by virtue of section 340.2 in fine of the LGAP. B) Regarding the defenses asserted in this specific case: The plaintiff specifically claims expiration based on the interval between the oral and private hearing held on 30 de junio de 2017 and resolution ROD-DGAU-19-2018 of 9 febrero de 2018, because 7 months and 10 days had elapsed between them, calculated in accordance with the time-measurement rules set forth in sections 15 and 16 of the Civil Code with reference to the Gregorian calendar. In light of this event, the plaintiff contends that all subsequent actions had expired, as it stated in the arguments of the complaint several days after the aforementioned resolution and in the closing submissions filed in these proceedings.

This objection cannot be accepted by this Chamber for the reasons set out immediately below: As just explained in the preceding subsection, the First Chamber of the Supreme Court of Justice has maintained that expiration does not apply automatically, but must be asserted by the party before the inactive Administration responds by issuing a procedural act, based on its interpretation of sections 329.3 and 340 of the General Law of Public Administration, which is precisely what occurred in this matter. A review of the case file shows that the plaintiff asserted expiration during the administrative proceeding only after an act had been issued, namely, the act deciding the appeal against the act providing notice of the charges. It therefore allowed the opportunity to request application of procedural expiration to pass under the guidelines set out above, and its assertion was untimely because it was not made until 14 de febrero 2018, that is, 5 days later.

It should be noted that, before resolution ROD-DGAU-19-2018 was issued, there was indeed inactivity attributable exclusively to the defendant. It must be borne in mind that the defendant’s arguments concerning the matter remaining pending because of the appeal filed were not valid at that time, since negative administrative silence (silencio negativo) had arisen pursuant to section 261.3 of the General Law of Public Administration. Application of expiration was therefore possible at that time. However, once the aforementioned act was communicated, pursuant to section 329.3 in relation to the case law of the First Chamber cited in this recital (considerando) (voto 1001-2013), although issued late, the resolution under review benefits from the effect of validity established in that provision. It therefore keeps the proceeding active and precludes application of the doctrine of expiration. The plaintiff, however, states in its closing submissions that it “corrects” the arguments concerning the statute of limitations (prescripción) and converts them into claims of “nullity” pursuant to the Sixth Section of this Court’s holding in judgment 104-2017-VI.

In this regard, the first point that must be made to the party bringing the action is that the theory of the case may not be modified at the closing-submissions stage, nor may new arguments be introduced. Thus, as a matter of procedural practice, that “correction” is impermissible, and the arguments originally raised are retained and analyzed. To hold otherwise would violate the opposing party’s rights to due process and a defense. Accordingly, the arguments concerning the time elapsed between the events and the final resolution of the proceeding do not disclose, in light of the discussion in the preceding subsection, any grounds for nullity that may be penalized in this forum: only approximately one and two months elapsed between the events under investigation and the complaint, and 2 years and nine months elapsed between the complaint and commencement of the proceeding. Therefore, following the reasoning set out in the first part of this recital, the stated 4-year non-contractual limitation period (prescripción extracontractual) had not elapsed; and once the proceeding had commenced, expiration, rather than the statute of limitations, was applicable. Because expiration has already been analyzed, this argument must likewise be rejected.

VII. ON THE MERITS OF THE MATTER

AUTHORITY OF THE DECISION-MAKER. ALLEGATIONS CONCERNING THE ATTRIBUTION OF LIABILITY, ASSESSMENT OF EVIDENCE, AND PROPORTIONALITY OF THE PENALTY: On the merits, the plaintiff essentially raises four issues: first, the authority of the decision-making body (órgano decisor), vested in the Deputy General Regulator; second, an allegation concerning the erroneous attribution of liability (imputación de responsabilidad); third, an issue related to the assessment of evidence (valoración de la prueba) and purported “spurious” evidence; and fourth, the failure to establish harm and the proportionality of the fine. We shall therefore address each of these matters separately. 1) Regarding the authority of the decision-making body: The first issue to be resolved, raised in the plaintiff’s theory of the case, concerns a potential defect in the final and definitive decision because it was issued by the Deputy Regulator rather than the General Regulator.

The defendant asserts that this argument is untenable because a delegation (delegación) had been duly published in the official gazette La Gaceta. On this matter, it is necessary to cite the Administrative Litigation Court of Cassation, which, in decision 34-2019 at nine twenty a.m. on March fourteenth, two thousand nineteen, stated the following regarding the delegation of sanctioning authority (potestad sancionatoria): “Authority (competencia) consists of a set of powers or prerogatives granted to an administrative body for the purpose of fulfilling a specific objective. According to Nombre28, authority ‘is the normative measure of the quantity of material and legal means made available to the State by the legal system for the fulfillment of a specific public purpose through a partial center of action […]’ (Nombre28, Administrative Law Thesis. Vol. II. Ed. Diké: San José, 2002. p 50). It must be exercised by the officeholder to whom it was assigned and, in principle, may not be waived, transferred, or extinguished by prescription.

Nevertheless, pursuant to sections 70 and 84 of the LGAP, a body may exceptionally transfer some of its authority to another through delegation, assumption of authority (avocación), substitution (sustitución), subrogation (subrogación), or temporary replacement (suplencia). Delegation is the act whereby a superior transfers some of the superior’s powers to a hierarchical subordinate. The superior is thereby relieved of some duties, creating concurrent authority in the delegate, who acquires the same powers as the delegating official with respect to the subject matter of the delegation. This transfer is justified by the need to maintain and improve the efficiency and continuity of administrative action, which could deteriorate or be impaired if duties were concentrated in a single body. Such a transfer of powers, however, is subject to limitations. One of the most significant is that it may be neither complete nor permanent.

It may even be revoked at any time by the body that granted it (sections 87 and 90 of the LGAP). Nor may it concern an essential authority of the body—one that gives the body its name or justifies its existence—because doing so would deprive it of its very purpose. Furthermore, an express provision, whether statutory or regulatory, must authorize its exercise, and that provision must have a rank equal or superior to that of the provision creating the transferred authority (section 85 of the LGAP)… Under section 102.c of the LGAP, the hierarchical superior shall exercise disciplinary authority (potestad disciplinaria). It should be emphasized that the provision refers to the ‘hierarchical superior,’ not the ‘supreme hierarchical superior,’ as the Court interpreted it. The exclusive powers of the latter were defined in section 103 thereof, which does not include the power under examination.

It is therefore unnecessary to infer that sanctioning authority belongs solely and exclusively to that official. Certainly, in many cases it is assigned to the Institution’s highest-ranking official, as occurs in the matter under review (subexamine), but it cannot be concluded that it is an inherent, unavoidable, and exclusive power of that body, since the Law does not expressly establish this. Second, this Chamber does not agree with the Court’s position that this authority cannot be delegated. First, it is not an essential power that gives the body its name or justifies its existence (the circumstance contemplated in subsection c) of section 90 of the LGAP, relied upon by the Court). Clearly, the Office of the President of the UTN was not created to discipline misconduct by the institution’s employees. In other words, that is neither its essence nor its purpose. Although it is one of its powers, it cannot be said to be an essential power that justifies its existence.

Second, section 102(d) thereof grants the hierarchical superior the power to delegate duties. Similarly, section 22(q) of the Organic Statute permits the President to delegate powers to vice presidents or other university officials, except when the President’s personal participation is legally mandatory. Thus, the legal system grants the President a general power to delegate the duties imposed on that office by the legal system itself. It bears emphasizing that one of the powers granted in that same section is the authority to discipline the institution’s officials. Furthermore, as the First Chamber of the Supreme Court of Justice has held, that authority may be transferred by delegation (judgments No. 994 at 16 hours 10 minutes on September 22, 2016, and No. 1489 at 9 hours 45 minutes on November 30, 2017)….” Along these lines, this Court agrees with the position set forth by the Court of Cassation, drawing a parallel between disciplinary authority (internal sanctioning authority) and administrative sanctioning authority (external sanctioning authority), since both are based on precisely the same power: the authority to impose a burdensome act (acto ablativo) that a third party must bear.

Taking the foregoing into account, and after examining not only the administrative record (expediente administrativo) but also the Sistema Nacional de Legislación Vigente (SINALEVI), we find that, by decision RRG-320-2018 at 10 hours on March 5, 2018, published in Supplement 55 to La Gaceta 46 of March 12, 2018, the General Regulator delegated to the Deputy Regulator the authority to serve as the decision-making body in this type of proceeding. The fourth recital (considerando) of that decision stated that the underlying reason for issuing the delegation was: “A criminal investigation, expediente 17-000079-1218-PE, is pending before the Criminal Court of the Second Judicial Circuit of San José and, because of the witness protection system, requires reconsideration of the relationships between the Office and the Dirección General de Atención al Usuario.” That decision remained in force until July 17, 2019, because La Gaceta 134 of that date published decision RE-0051-RG-2019 at 14:30 hours on July 11, which revoked the aforementioned delegation, stating in its fifth recital: “By decision RRG-320-2018 of March 5, 2018, this Office temporarily delegated to the Deputy General Regulator the duty of serving as the decision-making body in proceedings conducted by the Dirección General de Atención al Usuario (DGAU), as well as responsibility for all administrative and strategic-management matters of that department, in order to protect the then head of that Directorate as a witness in the judicial proceeding conducted under expediente 17-000079-1218-PE”; while the eighth recital states: “…given that there are no grounds for protecting the head of the DGAU, this Office should resume the duties entailed by serving as the highest administrative authority and those that must be assumed in that capacity, pursuant to section 22 of the RIOF.” As can be seen, this was not, in substance, a delegation as such based on an organizational criterion subject to the authority’s discretion following an assessment of expediency and advisability, efficiency, and effectiveness.

Rather, it was connected to a pending criminal case involving both the Dirección General de Atención al Usuario and the General Regulator personally. Thus, it would appear that the legal mechanism properly applicable was recusal on the official’s own initiative (inhibitoria) or recusal upon challenge (recusación), since there were compelling reasons why the individual holding the office of General Regulator, who had been charged in that criminal case, should not hear matters involving a subordinate protected under the witness protection program. This resulted in the transfer of authority to the person who serves as the substitute in such cases—specifically, the Deputy Regulator—not by virtue of delegated authority, but as Acting Regulator (Reguladora a.i.) because the officeholder was unable to hear the matter. This is corroborated by the fact that, once the criminal-law impediment ceased to exist, the “delegation at issue” was revoked.

In conclusion, whether one follows the position of the First Chamber and the Court of Cassation, which endorses the possibility of delegating sanctioning authority, or the alternative position that recusal on the official’s own initiative was appropriate because of the criminal case pending when the administrative proceeding at issue was decided, the fact remains that, under either scenario, the Deputy Regulator was responsible for hearing the matter. Accordingly, no defects giving rise to nullity (vicios de nulidad), or denial of a proper defense (indefensión) to the detriment of the plaintiff, have been identified in this regard, and this argument raised by the party bringing the action must therefore be rejected. 2) Regarding the attribution of liability: Another argument advanced by the plaintiff to challenge the administrative sanctioning act (acto administrativo sancionatorio) is that no distinction was drawn between the official’s liability and the company’s liability.

The defendant rejects this position, asserting, first, that the plaintiff cannot be released from liability for the actions of its employees and, second, that throughout the entire administrative proceeding the attribution was clearly and directly made against the plaintiff, leaving no doubt as to the liability attributed. On this point, the Court agrees with the defendant’s position that liability need not be personally attributed to the employee, because the rules of the Commercial Code (sections 369 to 371), the Law for the Promotion of Competition and Effective Consumer Protection (sections 2 and 35), and the Labor Code (sections 1 to 4) uniformly provide that the conduct of a commercial employee (dependiente de comercio) binds the merchant–employer–supplier of the good or service. On previous occasions, this Chamber has chosen to give weight to identifying the place and time of the punishable conduct (conducta sancionable), rather than identifying the particular commercial employee who engaged in the conduct, since that is a matter for an internal corporate liability regime and does not necessarily extend to requiring mandatory joinder of defendants (litisconsorcio pasiva necesaria) in the exercise of supervisory authority (potestad fiscalizadora) (see recital IV of judgment 23-2017-I at thirteen hours on February twenty-third, 2017). Accordingly, there is no discernible defect giving rise to nullity that must be considered by this Chamber.

• 3)Regarding the assessment of evidence (valoración de la prueba) and allegedly “spurious” evidence (prueba “espuria”): Another of the objections raised by the plaintiff to challenge the defendant’s sanctioning action concerns the assertion of an “agent provocateur” theory, given that the complaint was filed by a competing company, that those who visited the premises were its employees and/or, in the case of the notaries, persons hired by it, thereby generating evidence that, in the plaintiff’s view, is unlawful and spurious, rendering void the notarial records (actas notariales) submitted and the assessment of the evidence in the proceeding; an allegation that the defendant rejects, maintaining that this was not the only evidence assessed, since documentary evidence (sales receipts), expert evidence (prueba pericial) (the statement of a chemical engineer), and testimonial evidence (prueba testimonial) (from those who participated in the events) were also considered.

In this regard, this Chamber agrees with the defendant for several reasons: first, the theory that the competitor acted as an “agent provocateur” is untenable because the causal course described in the administrative record was not exceptionally induced through the use of any form of violence or by forcing the occurrence of the reported conduct. Quite the contrary, the administrative record—specifically, the witnesses’ testimony—shows that, upon a simple request, one of the employees readily provided the unauthorized service, even using an adapter or compatibility tool to fulfill the request, charging for it and issuing a receipt as a matter of course. Neither in the administrative record nor before this court did the plaintiff submit evidence requiring the reported events to be reassessed; that is, no rebuttal evidence (prueba de descargo) was presented in response to those evidentiary elements, even though the burden of proof (carga demostrativa) required the plaintiff to establish a defect of the kind alleged.

Once that argument is rejected, the defendant is likewise correct, as a second matter, that the notarial records were not the only evidence used to establish the occurrence of the reported events. Direct testimonial evidence was also taken from those who participated in the events of 30 de junio and 22 de julio de 2014, as was the receipt—which the plaintiff did not challenge—and the expert statement of the chemical engineer—also not challenged by the party bringing the action—thereby establishing the manner, time, and place of the events underlying the sanctioning administrative proceeding (procedimiento administrativo sancionatorio). Lastly, as a third matter, regarding the allegations challenging the formal validity of the notarial record (the procedure for its preparation and the notary’s personal participation), this Chamber agrees with the defendant that these concern matters specific to potential notarial liability (responsabilidad notarial), but do not affect the validity of the record issued.

It should be borne in mind that the evidentiary assessment of this type of evidence has been developed under the doctrine of the “public instrument” (documento público), which—as a matter of principle—constitutes conclusive evidence (plena prueba), since its probative value may be eliminated only through a declaration that it is false. Nevertheless, procedural-law doctrine has clarified that the effect of “conclusive evidence” does not encompass the content of the notarial act, but rather the identification of the place, time, and persons involved in the act; that is, the factual circumstances witnessed by the notary in the capacity of certifying public officer (fedatario público). The characterization and determination of the consequences of what occurred are therefore left not to the notary, but to the corresponding administrative or judicial authority. In this regard, although the new Code of Civil Procedure (Código Procesal Civil), which applies supplementarily (aplicación supletoria) pursuant to section 220 of the Code of Administrative Litigation Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo), allows a party to challenge the validity of a document (public or private) so that it may not be used or asserted against that party in a particular proceeding, the plaintiff’s allegations in this case are insufficient to diminish the value assigned to that evidence and the facts established by it.

Under the parameters described above, the plaintiff did not show that the contents of the record—namely, the date of the event, the presence of the individuals, the location of the events, and the conduct described—had been rebutted or discredited by the claimant. Accordingly, its submission does not support a finding of any defect in the proceeding. 4) Regarding the alleged failure to prove harm and the proportionality of the fine: The plaintiff’s complaint essentially rests on the allegation that the defendant made no meaningful effort to prove the alleged harm caused, and that the challenged acts contain no justification for the failure to investigate the alleged harm or for the decision to impose immediately the alternative monetary penalty and, moreover, its most severe form. In response, the defendant rejects and dismisses these allegations, asserting that the harm was indeed proven but that its amount could not be determined, and further contending that because the event was established on two occasions, the final act in the sanctioning proceeding, the manner in which the penalty was imposed, and the prescribed quantum are well founded.

We begin our analysis of this matter by citing what the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) stated regarding the penalty contained in section 38 of Ley 7593 in its decision 16239-2017, issued at nueve horas quince minutos on once de octubre de dos mil diecisiete: “The petitioners consider that the challenged section 38(d) violates the aforementioned principles. With respect to this issue, this Court held as follows in judgment No. 2008-017303, issued at 14:56 hrs. on 19 de noviembre de 2008: ‘V.- Alleged violation of the principles of reasonableness and proportionality by the final clause of section 38 of Ley N°7593 of 09 de agosto de 1996. The petitioner alleges that the fine provided for in the final clause of section 38 of the Law on the Regulatory Authority for Public Services (Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos), amounting to five to twenty minimum base salaries established in the Republic’s ordinary budget pursuant to Ley No. 7337, and imposed on anyone who provides a public service and falls within any of the circumstances described in the preceding subsections of that same section, violates the principle of reasonableness and proportionality.

Having reviewed the provision under consideration, the Chamber finds no inherent disproportionality between the conduct and the challenged penalty, taking into account that the protection of the legally protected interests (bienes jurídicos tutelados)—including the safety, health, and economic and social interests of the various users of public services—is of the utmost importance to the democratic system. It is reiterated in this action that, with regard to penalties, as is also the case, for example, in tax matters, the Chamber may invalidate only provisions that are manifestly disproportionate. Thus, to use taxes as an example, provisions may be highly burdensome, but so long as they are not confiscatory, they fall within the framework of the State’s tax policy permitted by the constitutional order. The same applies to the quantum of prison sentences and fines, with respect to which the Chamber may analyze only whether the limits or ceilings of reasonableness have been exceeded.

Now, as to the proportionality of the penalty of 5 to 12 salaries analyzed in this action, and considering the importance of the legally protected interest, the prescribed fine does not appear unreasonable, taking into account that the protected interests—including the safety, health, and economic and social interests of the various users of public services—are, as stated, of the utmost importance to the democratic system. This Court finds that the imposition of a penalty of 5 to 12 base salaries as a residual penalty is not disproportionate, given that it accepts as reasonable the argument made by the General Regulator of the Regulatory Authority for Public Services in the report submitted to the Chamber: namely, that the penalty applies when it is not possible to determine the harm caused and that its imposition entails weighing criteria concerning risks to health, safety, and the environment; the seriousness of the noncompliance or violation; the amount of the benefit obtained; the degree of intent; and the severity of the harm, in relation to the circumstances established in section 38, transcribed in Considerando III of this judgment.

In this case, the penalty is reasonable because it is appropriate for regulating and protecting the legally protected interests sought to be safeguarded; and, to that extent, it is proportional because there is a relationship between the means selected and the objective pursued. Furthermore, the provision indicates that the fine of 5 to 12 base salaries, imposed as a result of the violations set forth in that same section, provides the Regulatory Authority for Public Services with a range-based system that allows it to choose among different penalties and apply them according to differences in the conduct and in the person subject to the penalty, thereby properly tailoring the penalty to the particular circumstances of the case before it. Indeed, the penalty may in this case be correlated with the offender’s conduct and imposed accordingly, which necessarily requires in each case a reasonable and proportional assessment of the act committed, the impairment of the legally protected interest caused by the action attributed to the perpetrator of the violation, and the penalty intended to punish the unlawful activity.

In this case, the Legislature established parameters for the amount of the penalty to be imposed, from 5 to 12 base salaries, allowing the Regulatory Authority for Public Services to determine the penalty appropriately, individualize it correctly, and exercise its evaluative authority when setting the quantum of the penalty in the decision imposing it. This provides a margin for assessing each individual case and is consistent with constitutional standards of proportionality and reasonableness. Accordingly, this Court finds neither arbitrariness nor disproportionality in the authority to determine the fine under the terms of the final clause of section 38 of the Law Regulating Public Services (Ley Reguladora de los Servicios Públicos), and the action must therefore be dismissed in its entirety.’…” Accordingly, we reject the general assertion that the penalty prescribed by section 38 of Ley 7593 is disproportionate.

We now turn to the plaintiff’s argument concerning the distinction between a “risk” and “harm” and how, in the plaintiff’s view, the two have been confused in the present case—a theory with which, as explained below, this Chamber disagrees. The plaintiff’s interpretive premise assumes that section 38 is limited to the existence of specific harm and therefore excludes risks that have not materialized; this is incorrect. The law of damages (doctrina de los daños) does indeed distinguish among direct and indirect harm, consequential and immediate harm, original, derivative, potential, and actual harm, as well as numerous other classifications depending on the source consulted. This is where the so-called Risk Doctrine (Doctrina del Riesgo) comes into play and must be considered in a matter such as this one. It is worth clarifying the purpose of this discussion, which is to determine whether the plaintiff is correct in asserting that section 38 is limited exclusively to “harm” and does not include “risks.” Regarding this Theory, the First Chamber of the Supreme Court of Justice has discussed it as a form of strict liability (responsabilidad objetiva), stating that “…Under this theory, fault is disregarded as a criterion for attributing liability, and the focus is placed on the conduct or activity of a natural or legal person characterized by undertaking a dangerous activity or merely possessing a dangerous object.

The basis for attributing this liability is the risk created, or the conduct that creates the risk. Accordingly, it is said that the notion of risk replaces the concepts of fault and unlawfulness (antijuridicidad)... Strict liability rests on the fact that anyone who, for their own benefit, creates a source of probable harm and exposes other persons and property to danger becomes liable if the harm occurs. For this liability to be established, there must be a causal nexus (nexo de causalidad) between the hazardous activity undertaken and the harm caused. Our case law has recognized this type of liability since long ago. In this regard, reference may be made to judgments of the former Court of Cassation number 97 de las 16 hrs. del 20 de agosto de 1976; and of this Chamber, among others, numbers 26 de las 15:10 hrs. del 10 de mayo de 1989; 263 de las 15:30 hrs. del 22 de agosto de 1990; 354 de las 10 hrs. del 14 de diciembre de 1990; 138 de las 15:05 hrs. del 23 de agosto de 1991; 112 de las 14:15 hrs. del 15 de julio de 1992; and 61 de las 14:50 hrs. del 19 de junio de 1996.

Consequently, strict liability arises from the performance of lawful or authorized activities that nevertheless constitute a source of risk. In this connection, the aforementioned article of the Civil Code states in its fifth paragraph: ‘And if a person dies or is injured by a powered machine, or by a railroad vehicle, streetcar, or other analogous means of transportation, the operating company or person shall be required to compensate for the resulting harm unless it proves that the accident was caused by force majeure (fuerza mayor) or by the fault of the deceased or injured person.’ Under the foregoing provision, the burden of proof (carga de la prueba) is reversed. That is, the person or company to which liability is attributed must prove that the harm resulted from force majeure or from the victim’s fault. (Resolución no. 376-1999 de las 14 horas 40 minutos del 9 de julio de 1999)… It begins with the premise that the source of the obligations is the lawful use of dangerous things, which, by causing harm, require the person who uses them to repair the harm caused.

This type of liability consists of three elements, namely: a) the use of things that entail danger or risk; b) the causation of economic harm (daño de carácter patrimonial); and c) the cause-and-effect relationship or nexus between the act and the harm… There is no dispute that strict liability rests on the fact that anyone who, for their own benefit, creates a risk and exposes other persons and property to danger is consequently required to compensate them if the harm occurs” (Voto 167-F-S1-2018 de las catorce horas treinta y dos minutos del primero de marzo de dos mil dieciocho); nevertheless, it must be emphasized that this position applies when a risk is created in the course of a lawful activity, that is, when the operator possesses the respective permits, licenses, or concessions to conduct the hazardous activity. Conversely, the creation of a risk through an unauthorized activity may be punished, since it would be illogical and arbitrary to have to wait for the risk to become established or materialize before the conduct could be deemed wrongful, which appears to be what the plaintiff seeks through its argument.

In other words, created risk (riesgo creado) forms part of the doctrine of harm (doctrina del daño), specifically as potential harm (daño potencial), which, when the activity is lawful, is compensable only if the risk materializes as actual harm (daño concreto), but may be prosecuted and punished, without the need for actual harm to materialize, when the activity is unlawful or conducted outside the law. Following this line of reasoning, this Court is inclined to interpret the risk created as a harmful result protected under Article 38 of Ley 7593; to hold otherwise would mean accepting that a party who creates and benefits from a risk would escape the imposition of liability if the risk created did not materialize, which this Chamber cannot accept. Thus, in this specific case, it is clear that, in the administrative proceeding (procedimiento administrativo) brought against the plaintiff, and considering both the testimonial and expert evidence gathered, a risk was indeed created on at least two occasions, one in June and another in July 2014, through the unauthorized provision of liquefied petroleum gas service to the end consumer; as explained above, this conduct forms part of an unlawful activity punishable under Ley 7593 and renders the claimant’s argument inadmissible.

Regarding the allegation that the penalty imposed was disproportionate, it must be considered that the final decision bases the imposition of the penalty on the base salary in effect at the time of the reported events (considerando V, punto j) de la resolución RRGA-150-2018); it is therefore not possible to speak of disproportionality in this respect. As to the proportionality of the amount of the fine, that is, why the penalty was set at the upper end of the permitted range, the following factors must be considered: first, it has already been established that the risk itself caused by an unlawful activity constitutes a harmful and punishable activity; second, in the specific case, the activity was proven to have occurred twice (it was never established that it was routine conduct, nor was it treated as such, and the parties’ allegations in that regard are therefore unrelated to the merits of the matter); and third, the administrative proceeding included technical expert evidence (from a chemical engineer) concerning the magnitude of the risk created by the unauthorized activity, and the plaintiff did not discredit that evidence in this proceeding.

Thus, the aforementioned decision constituting the final administrative decision (acto final del procedimiento administrativo) justified the penalty as follows: “As explained above, the harm to the community in this case, in addition to that caused by providing a service belonging to the State without having completed all the formalities and procedures and complied with all the requirements, consists of the risk to which the service station’s users, its own employees, its neighbors, and the environment were exposed because the measures established by the legal system to protect those rights were not in place, and because this was done without the equipment necessary for proper filling. Given the importance of what was placed at risk, the penalty imposed must be the most severe, namely, 20 salaries” (considerando VII). This makes clear that two weighting factors were used: first, harm to the State caused by performing a service belonging to it without the corresponding authorization; and second, the risk created and its severity (as explained in the chemical engineer’s testimony in considerando IV acápite b).

Accordingly, this Chamber finds not only that the final decision RRGA-150-2018 contains the minimum elements of reasoning and completeness necessary to identify the grounds, substance, and purpose essential to the administrative act (acto administrativo), but also that the weighing performed when imposing the penalty is consistent with the governing principles of reasonableness and proportionality, and that neither the plaintiff’s allegations nor the absence of evidence to the contrary succeeded in disputing or discrediting that conclusion in this proceeding. Consequently, the plaintiff’s claim is inadmissible, and the complaint is therefore dismissed in its entirety.

VIII. REGARDING THE DEFENSES ASSERTED

For the reasons extensively set forth, the defense of lack of legal entitlement (Falta de Derecho) is sustained on the grounds stated throughout this decision.

IX. COSTS

Regarding costs, pursuant to Article one hundred ninety-three of the Contentious-Administrative Procedural Code (Código Procesal Contencioso Administrativo), court costs and attorneys’ fees (costas procesales y personales) constitute a burden imposed on the losing party by virtue of having lost. Exemption from this award is permissible only when, in the Court’s judgment, there was sufficient reason to litigate or when the judgment is rendered based on evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, the Court finds that none of these circumstances is present; therefore, the plaintiff shall bear the costs, which shall be assessed during enforcement of the judgment (ejecución de sentencia).

THEREFORE (POR TANTO) Based on the factual and legal grounds developed in this decision, the defense of lack of legal entitlement asserted by the defendant is sustained. Consequently, the claim filed by Blue Flame Fuel Technology Corporation Sociedad Anónima, corporate identification number CED17838, against Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) is DENIED. The plaintiff shall bear the costs, which shall be assessed in the judgment. Let notice be served.

Carlos José Mejías Rodríguez Claudia Bolaños Salazar Laura Gómez Chacón *EQCWKII7WOW61* CARLOS JOSE MEJIAS RODRIGUEZ - DECIDING JUDGE *XTDBNPGZTZA61* LAURA GOMEZ CHACON - DECIDING JUDGE *BWLSJPIJO0U61* CLAUDIA BOLAÑOS SALAZAR - DECIDING JUDGE CASE FILE: 18-004121-1027-CA Goicoechea, Dirección01, 50 meters west of BNCR, opposite Dirección02. Telephone numbers: 2545-0099, 2545-0107, 2545-0158. Fax: 2241-5664 and 2545-0006. Email: ...01

EV Generación de Machote: F:\Gestion-Judicial\Servidor de Archivos\Modelos\Contencioso\TCRESOL016.dpj *180041211027CA* CONOCIMIENTO ACTOR/A:

BLUE FLAME FUEL TECHNOLOGY CORPORATION S.A.

DEMANDADO/A:

AUTORIDAD REGULADORA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS Nº33-2020-I TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, a las ocho horas del veintitrés de marzo de dos mil veinte.- Proceso de conocimiento establecido por Blue Flame Fuel Technology Corporation Sociedad Anónima, cédula jurídica CED17838, representada en este acto por su apoderado Nombre22213 , mayor, soltero, cédula de identidad número CED17837 - - , vecino de San José y su apoderado especial judicial el Licenciado Ronald Freddy Zúñiga Rojas, en contra de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP), representada por el apoderado general judicial el Licenciado Luis Daniel Chacón Solórzano y la apoderada especial judicial la Licenciada Daniela Retana Vargas, personerías de las partes que fueron revisados en los autos; y

RESULTANDO:

1. 1La parte actora compareció ante esta jurisdicción a solicitar según se desprende del escrito de demanda del 25 de mayo de 2018, así como de los ajustes realizados en la audiencia preliminar celebrada el 21 de febrero del 2019 lo siguiente: “1. BLUE FLAME FUEL TECHNOLOGY CORPORATION S. A. solicita que se declare la nulidad absoluta de resolución RRGA - 150 - 2018 de las 13:00 horas de 16 de marzo de 2018 la REGULADORA GENERAL ADJUNTA. 2. Como consecuencia de lo anterior declárese la nulidad de la multa impuesta a mi representada de VEINTE SALARIOS BASE, multa que asciende a ?7.988.000.00. 3. Declárese la nulidad de los actos administrativos conexos incluyendo la intimación del procedimiento administrativo y los posteriores a la resolución de fondo”. En la audiencia preliminar fue aclarada esta última pretensión en el sentido de que los actos cuya nulidad se solicita son los actos de intimación del procedimiento administrativo ROD-DGA10-2017 y de la resolución RE1197-RGA-2018 que resuelve los recursos ordinarios.“4. Condénese a la demandada al pago de daños y perjuicios los que se liquidarán en ejecución de sentencia.” Aclarándose en la audiencia preliminar que los daños por el orden de los ?7.988.000 colones (siete millones novecientos ochenta y ocho mil colones) y los perjuicios por los intereses legales sobre dicha suma. “5. Declárese que la ARESEP deberá indexar en favor de mi representada el monto de los daños que se determine, a fin de compensar la variación en el poder adquisitivo ocurrida durante el lapso que media entre la fecha de exigibilidad de la obligación y la de su extinción por pago efectivo”. En la audiencia preliminar se aclaró que la indexación quedará sujeta a ejecución de sentencia. “6. Condénese a la demandada al pago de las costas personales y procesales del juicio”. (Imágenes 38 y 39 del expediente electrónico, así como lo consignado en audiencia preliminar visible al audio de ésta y minuta a imagen 219 del expediente electrónico)
2. 2Conferido el traslado, la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos contestó de forma negativa la demanda en fecha 20 de setiembre de 2018 e interpuso la defensa de falta de derecho. (Imágenes 82 a 186 del expediente electrónico)
3. 3La audiencia preliminar se realizó el 21 de febrero del 2019, en ésta se fijaron las pretensiones, los hechos controvertidos y se admitió la prueba. (Véase audio de la audiencia, así como minuta visible a imágenes 218 a 221 del expediente electrónico).
4. 4Por medio de escrito de fecha 12 de febrero de 2020 por parte de la ARESEP se tuvo por renunciado al testigo ofrecido y por parte de la actora de igual forma, por escrito de fecha 13 del mismo mes, rogando en ambos casos que se procediese a la rendición de conclusiones por escrito, aceptando dicha rogatoria, dejando sin efecto el señalamiento de juicio oral y público y convirtiendo el asunto a puro derecho por medio de resolución de esta Cámara, de las diez horas y cero minutos del diecisiete de febrero de dos mil veinte y otorgando plazo para conclusiones, siendo rendidas por ambas partes (véase imágenes 235 a 288 del expediente electrónico).
5. 5En los procedimientos se han observado las prescripciones y términos de ley, y no se perciben vicios, defectos u omisiones susceptibles de producir nulidad de lo actuado o indefensión a las partes. Se dicta esta sentencia dentro del plazo legal.

Se dicta la presente resolución por unanimidad y previa deliberación.

Redacta el juez Mejías Rodríguez con el voto favorable de las juezas Gómez Chacón y Bolaños Salazar

CONSIDERANDO:

I. HECHOS PROBADOS

Se tienen como tales, por tener el correspondiente sustento y que son relevantes para el presente asunto, los siguientes: 1. Que originalmente en el expediente ES-1-09-03-04 inicialmente TA-970, por resolución R-D-102-2012-MINAET, de las 8:37 horas de 19 de marzo de 2012 y por un plazo de cinco años se les había concedido la autorización de estación de servicio con prestación de gas LP (Gas Licuado de Petróleo) y además como parte del servicio público de venta de gas LP el transporte del combustible de gas LP desde el tanque de almacenamiento autorizado, a tanques autorizados de autoconsumo de terceras personas autorizados por MINAET, mediante equipos de transporte de combustible gas LP a granel conforme la resolución R-MINAE-DGTCC-707-2015 de las 10 horas del 21 de julio de 2015. (Véase imágenes 112 a 127 del expediente administrativo OT-184-2014). 2. Que en fecha 21 de agosto de 2014 fue denunciada la firma actora, por la presunta prestación no autorizada del servicio público de envasado de cilindros portátiles de gas licuado de petróleo, infracción de normativa de envasado de gas LP, cobro de tarifa no autorizada y otros, utilizando como prueba dos actas notariales realizadas en fechas 30 de junio y 22 de julio de 2014, en las cuales se narra el envase del combustible y cobro por parte de uno de los dependientes de comercio de la actora, la cual, pese a que planteó junto con la denuncia una medida cautelar, esta fue rechazada.

(Véase imágenes 4 a 76 del expediente administrativo OT-184-2014); 3. El 31 de julio de 2015, se solicitó a la denunciante aportar mayor información en atención a la denuncia planteada, siendo cumplido por la denunciante el 17 de agosto de ese año. (Véase imágenes 78 a 98 del expediente administrativo OT-184-2014); 4. El 20 de mayo de 2016 se ordenó una inspección, misma que fue realizada el 21 de julio de ese año. (Véase imágenes 99 a 144 del expediente administrativo OT-184-2014); 5. El Regulador General se ordenó la apertura del procedimiento y nombrándose órgano director el 15 de mayo de 2017 por resolución RRG-159-2017 de las 11:50 horas del citado día. (Véase imágenes 168 a 173 del expediente administrativo OT-184-2014). 6. Por resolución ROD-DGAU-10-2017 de las 9:37 horas, se realiza el traslado de cargos a la firma actora, cuyos hechos a investigar son los siguientes: a) Prestación no autorizada de distribución de gas licuado de petróleo a consumidores finales, desde la etapa de envasado hasta el consumidor final, ello en fechas 30 de junio y 22 de julio del año 2014, utilizando como marco imputativo de responsabilidad el inciso d) del artículo 38 de la Ley 7593 advirtiendo que la consecuencia legal en caso de comprobarse es de 5 a 10 veces el daño provocado o en su defecto, una multa de 5 a 20 salarios base en caso de no acreditarse el monto del daño, calculando que, para el año de los hechos, es decir 2014, la eventual multa podría oscilar entre ?1.997.000 (un millón novecientos noventa y siete mil colones) y los ?7.998.000 (siete millones novecientos noventa y ocho mil colones).

A su vez, se convoca a la investigada, a la audiencia oral y privada para el día 30 de junio de 2017. (Véase imágenes 177 a 184 del expediente administrativo OT-184-2014); 7. Contra el traslado fueron interpuestos los recursos de revocatoria y apelación con nulidad concomitante, el día 26 por parte de la actora alegando prescripción entre los hechos y el traslado con fundamento en el 261 de la LGAP, así como nulidad de la intimación, ausencia de demostración de daños y utilización de agente provocador. (Véase imágenes 266 a 233 del expediente administrativo OT-184-2014); 8. La audiencia oral y privada es realizada el día 30 de junio de 2017 en ausencia de la parte investigada, aunque estaba correctamente convocada. En la misma se evacuaron como prueba testimonial, la declaración de Nombre22214 y Nombre22215 y la declaración pericial privada del ingeniero químico Nombre22216 , regente ambiental en el campo de envasado y distribución de gas licuado de petróleo, así como incorporación del informe escrito pericial realizado por el indicado ingeniero.

(Véase imágenes 258 a 290 del expediente administrativo OT-184-2014, así como audio “OT-184-2014 BLU FLAME FUEL TECNOLOGY CORPORATION S.A..MP3” aportado en formato comprimido con el CD de prueba del expediente administrativo indicado); 9. El recurso de revocatoria contra el traslado de cargos fue resuelto por resolución ROD-DGAU-19-2018 de las 11:31 horas del 9 de febrero de 2018 y se traslada el conocimiento en alzada del recurso de apelación. (Véase imágenes 291 a 300 del expediente administrativo OT-184-2014); 10. El 16 febrero del año 2018, se emite el informe final 1284-DGAU-2018/46971 (véase imágenes 424 a 450 del expediente administrativo OT-184-2014); 11. La parte actora el día 14 de febrero de 2018, alegó la defensa de prescripción y caducidad de instancia contra ROD-DGAU-10-2017. (Véase imágenes 302 a 307 del expediente administrativo OT-184-2014); 12. El 14 de marzo 2018 la Reguladora Adjunta rechaza el recurso de apelación en subsidio planteado contra el traslado de cargos por resolución RRGA-140-2018.

(Véase imágenes 335 a 352 del expediente administrativo OT-184-2014); 13. El 16 del mismo mes se emite el acto final RRGA-150-2018 (véase imágenes 452 a 471 del expediente administrativo OT-184-2014), 14. La actora el 19 de marzo planteó una gestión de nulidad y el 21 de marzo, ambos del 2018, interpuso los recursos de revocatoria y apelación. (Véase imágenes 361 a 405 del expediente administrativo OT-184-2014); 15. El 12 de abril de 2018 se realizó la segunda intimatoria para pago de la multa impuesta por la resolución final del procedimiento administrativo. (Véase imágenes 481 a 482 del expediente administrativo OT-184-2014); 16. Para el mes de setiembre de 2018, por medio de acto emitido en fecha 11 de ese mes, se resolvieron tanto las gestiones de nulidad como la revocatoria planteada. Esto, mediante resolución de la Reguladora Adjunta número RE-1197-RGA-2018, dando por agotada la vía administrativa. (Véase imágenes 496 a 535 del expediente administrativo OT-184-2014).

II. HECHOS NO PROBADOS

Se tienen como hechos que no lograron acreditarse, los siguientes: 1. Que la multa impuesta por la resolución RRGA-150-2018 haya sido pagada por la actora. 2. Que haya operado el instituto de la prescripción o caducidad en el procedimiento sancionatorio OT-184-2014. 3. Que exista un vicio de nulidad en la resolución RRGA-150-2018 (acto final) o la resolución RE-1197-RGA-2018 (acto definitivo).

III. DE LOS ALEGATOS DE LA ACTORA

La representación actora indica en su libelo de demanda que el día 30 de junio de 2017 se realizó la audiencia oral y privada del procedimiento sancionatorio contenido en el expediente OT-184-2014. No fue sino hasta el 9 de febrero del 2018 que se resuelve la revocatoria contra el traslado de cargos por resolución ROD-DGAU-19-2018, apersonándose la actora ante el superior el 15 de febrero de ese año, reiterando agravios y alegando la caducidad del procedimiento, siendo rechazada la apelación en subsidio por resolución RRGA-140-2018 de las 15:50 horas de 14 de marzo de 2018, emitida por la Reguladora General Adjunta, a la cual se interpeló gestión de nulidad el 19 de marzo y que no ha sido resuelta. Mediante resolución RRGA - 150 - 2018 de las 13:00 horas de 16 de marzo de 2018, la Reguladora Adjunta emite acto final sancionatorio contra la actora por la prestación no autorizada de servicio público de envasado y distribución al consumidor final de gas licuado de petróleo imponiéndose una multa por ?7.988.000 colones (siete millones novecientos ochenta y ocho mil colones), planteándose los respectivos recursos de revocatoria y apelación en subsidio el 21 de marzo de 2018, los cuales no han sido resueltos.

Ante estos hechos, la parte promovente considera que el procedimiento había fenecido a razón del instituto de la caducidad, ante la inercia inexcusable de seis meses que establece la Ley General de Administración Pública, concretamente, el numeral 340 y que la Sala Primera, en fallos como el 34-F-S1-2011 ha expuesto una vez cumplidos los presupuestos de hecho en ella contenidos, la consecuencia deviene en obligatoria para el órgano encargado de la tramitación, siempre que se alegue dentro del procedimiento. Esto implica que sus efectos se producen de pleno derecho, y por ende, su reconocimiento tiene efectos meramente declarativos, no constitutivo, cita para ello como antecedentes la resolución 104-2017-VI de la sección sexta de este Tribunal, resultando aplicable en razón de una doble tesis: por un lado, la caducidad no es aplicable al régimen recursivo y por otra, que la caducidad alegada abarca por el tiempo transcurrido desde la audiencia oral y privada a la resolución del acto final (del 30 de junio de 2017 al 9 de febrero 2018).

Adicionalmente, la parte actora alega vicios en la imputación de responsabilidad en cuanto a la individualización de la responsabilidad, pues el traslado de cargos no hace un deslinde entre la responsabilidad del trabajador de la empresa y la empresa misma (según los hechos denunciados), lo cual es obligatorio conforme el antecedente de la Sala Constitucional 2015-001781. Por otra parte, alega una desproporcionalidad de la sanción infringiendo lo dispuesto por el 38 de la ley 7593, ante el nulo esfuerzo del órgano director de investigar la existencia de un daño, se llega a la contradicción de que se califique el daño provocado por los hechos denunciados como un “hecho no probado” y, pese a ello, impuso la máxima multa de 20 salarios base, sancionándose por un “riesgo” (no demostrado) y no por un daño que es lo que exige la norma, confundiendo así ambos conceptos, y sin explicar en detalle las razones que fundamentan el uso de la pena máxima y no de otras menores, pese a que, en el mejor de los casos, se tratan de dos eventos aislados y no una práctica generalizada, provocando con ello, vicios de nulidad absoluta.

Afirma que “lo que aparece en el expediente administrativo es que a partir de una denuncia de un “agente provocador”, que es la empresa de la competencia de BLUE FLAME TECHNOLOGY CORPORATION S.A., con dos actas notariales que consideramos invalidas por transgresión del principio de imparcialidad notarial, la Reguladora General Adjunta (que carece de competencia para dictar el acto), encontró que mi representada incurrió en la prestación no autorizada del servicio público…Arbitrariamente la resolución escoge la máxima sanción como si fuese una decisión discrecional invulnerable a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. La multa es irrazonable y desproporcionada”. Atinente al tema del órgano decisor, la parte actora ataca que haya sido la Reguladora Adjunta la que haya conocido y resuelto el asunto, a razón de que, conforme la normativa aplicable, tal competencia recaía exclusivamente en la Junta Directiva de la entidad o en el Regulador General conforme al Reglamento Interno de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (RIOF) artículo 9.17, no siendo así una función delegable.

Bajo su tesitura, el 88 de la Ley General de Administración Pública obliga a que la habilitación de delegación sea de rango mínimo legal, no siendo por ende posible que por medio de una simple resolución se pueda realizar el acto habilitante. Consecuencia de ello, ante la falta de investidura suficiente de la Reguladora Adjunta, se produce una nulidad sobre lo actuado conforme los numerales 129, 158 y 166 de la Ley General de Administración Pública, siendo que hubo para el presente asunto un rompimiento de identidad entre quien ordenó el procedimiento y quien lo resolvió. En otro orden de ideas, alega la excepción de prescripción contra lo resuelto, dado que la denuncia de agosto de 2014, se fundamenta en supuestos hechos del 30 de junio y 22 de julio, siendo resuelto el asunto hasta marzo de 2018, más de tres años después, por lo que, a su consideración con fundamento en el 225 de la Ley General referida y de la aplicación de la resolución 104-2017-VI de la Sección Sexta de este Tribunal, el proceso se encuentra prescrito; no obstante, en conclusiones, la parte actora retira el alegato de prescripción al afirmar “En esta fase de conclusiones debemos corregir una parte de nuestro discurso que titulamos coma “SEXTA PARTE- PRESCRIPCIÓN”.

Ese apartado de la demanda reclamamos prescripción y nulidad del procedimiento, creemos que en realidad se trata únicamente de un tema de nulidad”. Por otra parte, considera que lo resuelto de igual forma encuentra problemas de motivación y fundamentación en ocasión de que, con la prueba obrante en el procedimiento administrativo, no bastaba para extraer una responsabilidad empresarial, incumpliendo así el voto del Tribunal Constitucional 2015-001781 ya citado, sobre todo por el hecho de que no se demostró que la empresa como tal de manera rutinaria y no aislada, separada de una eventual conducta irregular de un trabajador, realizara las conductas reprochadas, siendo que ni tan siquiera se demostró que se contara con el equipo suficiente para ello, alegando en esta línea que “si en dos ocasiones por su cuenta alguno de esos trabajadores de una estación en Santa Ana hubiese incurrido en la conducta denunciada, habría sido absolutamente incontrolable para la administración de la empresa…

Investigada en nuestra empresa la denuncia, uno de nuestros trabajadores en mayo de 2017, indicó que creía recordar que años atrás llegaron unas personas en un pick up rogando que se les “llenara” un cilindro de gas porque estaban en una fiesta y se les había vaciado, no hay forma razonable de saber si en mayo de 2017 (una vez recibida la denuncia el 25 de ese mes) alguno de nuestros trabajadores recordase a cabalidad los hechos ocurridos 34 meses antes, aun así con el testimonio que ofrecemos será suficiente para sustentar que no hay responsabilidad empresarial”, considerando así que las pruebas aportadas por la denunciante constituyen actuaciones calificables de agentes provocadores encubiertos e interesados. Sobre esta línea, considera que la prueba utilizada es espuria, dado que no cumplen las actas notariales con los requisitos del Código Notarial artículos 42, 101 y 104 siendo que “no dejó constancia de que haya solicitado los nombres de los trabajadores, de que les haya advertido que estaba levantando un acta notarial y no solo eso sino que parece ser, dicho sea con el mayor respeto pero con rigurosidad jurídica, con vista de las propias actas que el Señor notario participó de los hechos, él era según su propio dicho una de las personas que solicitaron el presunto envasado de los cilindros de gas…

Los testigos y el notario no fueron simples agentes presenciales en el acto, fueron protagonistas de los hechos. Los testigos tenían interés, pues Nombre22215 era “colaborador” de Gas Nacional Zeta y el testigo Nombre22214 asistió como tal pero en una diligencia notarial que no fue puesta en conocimiento del trabajador de mi representada que los atendió y este testigo al parecer participó como parte del grupo que indujo una venta de gas” violentando con ello el principio de imparcialidad notarial y apoyándose en la resolución 189 de las 15:10 horas del 6 de setiembre de 2012 del Tribunal Notarial. Todo lo anterior, provocó un daño material por las sumas canceladas a razón de la sanción impuesta e intereses en carácter de perjuicios.

IV. SOBRE LOS ARGUMENTOS DE LA ARESEP

La representación de la entidad demandada al contestar la acción, alega que la denuncia fue respaldada no solamente por las actas notariales, sino también por fotografías correspondientes a las instalaciones de la actora y las facturas emitidas por funcionarios de ella, acreditándose así la causal sancionatoria y motivando el procedimiento administrativo sancionador, a saber, la prestación de servicio no autorizado y con montos fuera de los regulados. Referente al cuestionamiento de la competencia de la Reguladora Adjunta, manifiesta que había operado una delegación, por lo que no existía impedimento para que participara de las gestiones, e indicando que en la resolución que conoce la apelación contra el traslado, incluyó el rechazo de la caducidad alegada. Atinente a ello, manifiesta que el acto que resuelve la revocatoria rompe la inactividad de los seis meses en los actos posteriores a la audiencia oral y privada, siendo de igual forma cierto que los actos previos y posteriores se dieron dentro de dicho plazo, haciendo por ende inaplicable dicho instituto regulado en el 340 de la Ley General de Administración Pública.

De igual forma, afirma que la alegación de la caducidad fue planteada en un momento posterior a la resolución ROD-DGAU-19-2018 del 9 de febrero de 2014 que resolvía el recurso de revocatoria contra el traslado de cargos, con lo cual siguiendo la tesitura de antecedentes del Tribunal de Casación como la 09-TC-2016 y de la Sala Primera en votos 1001-A-S1-2013 y N° 286-F-S1-2014 el argumento fue realizado fuera de tiempo al plantearse hasta el 14 de febrero, es decir, 5 días posterior, con ello, la indicada resolución administrativa tuvo la capacidad de eliminar la caducidad del procedimiento conforme el 329 de la Ley General de Administración Pública siguiendo la tesis del Tribunal de Casación de lo contencioso – administrativo 59-F-TC-2017, en concordancia con el 260.1 de la LGAP, fortaleciendo el argumento con el hecho de que el procedimiento sancionatorio giró sobre hechos que tratan de un tema de interés general, por lo que conforme el 339.3 y 340.1 de la LGAP, no es aplicable el instituto en cuestión, tal y como lo han indicado resoluciones de este Tribunal como la 588-2017-T y 2463-2017.

En lo referente a la discusión respecto de la correcta intimación e imputación en el traslado de cargos, la parte demandada ante el alegato de la falta de separación de responsabilidad entre el servidor de la actora y ella misma, señala que carece de fundamento, por una parte, por el hecho de que el procedimiento administrativo fue instaurado contra ella en su condición de concesionaria, además de que tenía por objeto determinar si tenía o no, un grado de responsabilidad en los hechos denunciados, los cuales solamente se confirmarían con el acto final del propio procedimiento, habiéndose claramente expuesto cuáles eran los hechos a investigar y sus posibles consecuencias, el cual, dicho sea de paso, confirmó la responsabilidad en el la resolución que impone la sanción administrativa, pero que, además, implica una correspondencia entre lo intimado y lo resuelto, dando de igual forma argumentos utilizados en la resolución que acreditaron la imputación de responsabilidad de la actora, concretamente, que la actuación del dependiente a nombre y por cuenta de la empresa o la entidad para la cual laboran y bajo su dirección, resultando improcedente lo argumentado.

En cuanto a la proporcionalidad de la sanción y acreditación del daño, esta fue interpuesta dentro de los parámetros que dispone la norma, y en cuanto a la demostración de la afectación alegó que: “la demostración del daño, queda supeditada a la verificación real de los hechos, conforme a la normativa citada, los cuales fueron debidamente probados y en lo que interesa, corresponden a la conducta tipificada en el artículo 38 inciso d) de la Ley N° 7593… una vez acreditada la falta incurrida por la parte actora, se desprende del artículo de cita que, dicha norma atribuye como consecuencia, una multa de cinco a diez veces el valor del daño causado”, así, se equivoca la actora al afirmar que en la resolución final en el acápite de hechos “no probados” no se acreditara el daño, sino que “lo único que no se logró acreditar fue, la cuantía del daño ocasionado a la colectividad por la prestación no autorizada del servicio público de envasado y distribución de gas LP, al consumidor final, por parte de la investigada”, permitiendo con ello la aplicación del régimen sancionatorio basado en salarios base y no en el quantum del daño, pero que se tuvo por acreditado la existencia de éste; en conclusiones refuerza esta argumentación indicando que “se acreditó que la parte actora incurrió en la falta tipificada en dicho artículo, la cual erróneamente a lo que interpreta la parte actora, se configura con la prestación no autorizada de un servicio público, indistintamente de la cantidad de veces que dicho ilícito se configure, para describirla coma una ‘práctica comercial consuetudinaria’, acreedora de consecuencias legales”.

Ahora bien, en cuanto al reclamo de que no se hizo un exhaustivo análisis y recaudación de prueba del daño utilizando para ello un criterio de la Procuraduría General de la República (C-024-2002), hace ver que dicho criterio fue variado al año siguiente (C-156-2003) el cual con la actuación de su representada, concretamente, en la tesis de la inexistencia de prueba idónea que permita determinar el quantum del daño y por ende, la aplicación subsidiaria del sistema sancionatorio fundamentado en salarios base. De igual forma, refiriéndose a la proporcionalidad de utilizar el tope máximo de la multa, manifiesta que la parte actora considera que lo que hubo fue un simple “riesgo”, lo cual no es cierto, tal y como lo afirma la resolución final que incorporó en su razonamiento “…el daño a la colectividad en este caso, además del provocado por prestar un servicio que es titularidad del Estado sin haber pasado por todos los trámites, procedimientos, y cumplimiento de requisitos; consiste en el riesgo en que se puso a los usuarios de la estación de servicio, a sus propios empleados, a los vecinos de este, y al medio ambiente, por no contar con las medidas que el ordenamiento establece en protección de esos derechos, y por haberlo hecho sin contar con los implementos necesarios para el correcto envasado.

Dado la relevancia de lo que se puso en riesgo, la sanción a imponer debe ser la más drástica, sea la de 20 salarios”, con lo cual se concluye una correcta motivación y sustento de la sanción, alegando además que, a su consideración “la parte actora, incurrió en dos faltas de prestación no autorizada del servicio público de envasado de gas licuado de petróleo, conducta tipificada en el inciso d) del artículo 38 de la ley N° 7593. Dicha situación generó un perjuicio mucho mayor a los usuarios, a la colectividad, ya que el daño ocasionado es mayor que, si la falta se hubiera presentado en una sola ocasión… congruente para la determinación del quantum de la multa, no correspondiendo por ende el monto impuesto a una decisión discrecional invulnerable a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, pues, tal y como se desprende de la sentencia supra mencionada de la Sala Constitucional, al analizar la constitucionalidad del artículo 38 de la Ley N° 7593, queda claro que la Aresep, cuenta con ‘un margen para valorar cada caso en particular’, es decir, un margen de aplicación de la multa según cada falta sancionada, entre las bandas que la citada norma le permite escoger”, argumento que reiteró en conclusiones.

Descarga de igual forma contra el cuestionamiento de competencia de la Reguladora Adjunta quien fungió como órgano decisor, lo fue en razón de la delegación que previamente había operado a favor de esta funcionaria, acto plasmado en la resolución RRG-320-2018 del 5 de marzo de 2018, siendo congruente con el ámbito de competencia de cada uno según el artículo 57 de la Ley N° 7593 en relación al 40 del Reglamento a dicha norma, decreto 29732-MP y los artículos 9 inciso 17 y numeral 10 del Reglamento de Organización y Funciones de la Autoridad Reguladora (RIOF), frente a las reglas de delegación de la Ley General de Administración Pública artículos 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90 y 91, acto que fue publicado en el Alcance N° 55 a La Gaceta N° 46 del 12 de marzo de 2018, cumpliendo con todos los requisitos de ley y siendo avalado por criterios de la Procuraduría General de la República como el C-217-2013, recordando que el cuestionamiento de constitucionalidad de una norma reglamentaria como las del RIOF, no corresponde a la vía contenciosa su conocimiento, sino la constitucional.

Por otra parte, siguiendo la línea respecto de los cuestionamientos de prescripción de la potestad sancionatoria, afirma que el antecedente citado de la Sección VI de este Tribunal en realidad se refiere a una dilación en el trámite de la caducidad, y no abordó el tema de la prescripción de la potestad sancionatoria de la demandada, considerando que aplica los 4 años del 198 de la Ley General de Administración Pública, los mismos que corren desde que el Regulador General, tiene el conocimiento calificado de la infracción, ello pese a que en el “marco normativo referenciado no se establece un plazo de prescripción de la potestad sancionatoria de la Autoridad Reguladora, para imponer la multa o revocar la concesión o el permiso, que establecen dichos numerales, cabe señalar que se desprende de las artículos 38 y 41 de la Ley N° 7593, que, en cuanto a la potestad sancionatoria de la Aresep, esta, deberá ejercerse siguiendo los procedimientos establecidos en la LGAP.

De acuerdo a lo anterior, y de conformidad con el principio de auto integración del Derecho Administrativo, regulado en el artículo 9 de la LGAP, al no existir norma expresa, se debe recurrir a la normativa administrativa, en la cual se regula tal instituto y por ende aquella que, establezca el plazo en el que opera la prescripción”, criterio que igual que en otros argumentos, se sustentan en la posición del Abogado del Estado quien fungiendo de asesor conforme su Ley Orgánica en criterio C-007-2011 llega a dicha conclusión. De igual forma, afirma que la contabilización del plazo es desde el momento en que quien sanciona tiene una posibilidad de conocer el evento a sancionar o, si se requiere una investigación preliminar, desde que dicho informe se pone en conocimiento del competente para sancionar, apoyándose en criterio del mismo órgano C-120-2007, C-178-2008 y el voto de Sala Primera 1426-F-S1-2011, Sentencia N° 000125-A-TC-2017 del Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo, y sentencias N° 009-2018-VI y N° 68-2017-VI de la Sección Sexta de este Tribunal, concluyendo que desde que se da la orden de apertura al procedimiento por el Órgano Decisor y el traslado de cargos, no había acaecido el plazo de prescripción.

Entrando a un aspecto de fondo cuestionado, específicamente respecto de la base utilizada en el proceso, a saber, que no puede tener control sobre las actuaciones recae en improcedente, dado que, fueron los dependientes de la actora los que realizaron las conductas ,lo cual fue acreditado con prueba documental (inspección realizada, recibos de compra), testimonial (declaraciones de Nombre22215 y Nombre22214 ) y pericial (ingeniero químico Nombre22216 ), por lo que “no puede alegar la parte actora, desconocimiento de las acciones realizadas por sus empleados, máxime si se toman en cuenta, que los hechos denunciados fueron ejecutados dentro del centro de trabajo de la empresa actora y en el ejercicio de sus funciones, hechos que en lo que corresponde, se tuvieron por probados”, insistiendo en conclusiones que, conforme el voto de esta Sección N° 23-2017-I, no es posible desvincular la actuación del dependiente de la actora de ésta.

En esa misma línea, el cuestionamiento de las actas notariales resulta insuficiente puesto que la resolución final del procedimiento sancionatorio se fundamentó, además, en otros tipos de pruebas, y que, en todo caso, por la condición de documento público que poseen las actas notariales, fungiendo de plena prueba, mantienen su valor probatorio hasta que se demuestre su falsedad en la vía correspondiente y anule su contenido, independientemente de si existen problemas en la forma o actuar del notario, el cual estaría en todo caso sujeto a responsabilidad disciplinaria, en todo caso, afirma que debe analizarse de manera conjunta con los demás elementos probatorios (documental, testimonial y pericial) habidos dentro del procedimiento administrativo, argumento reiterado en conclusiones. Atacó el cuestionamiento de la actora sobre la nulidad de lo actuado dado que, en todas las gestiones realizadas, se contaron con los elementos de motivo, contenido, fin y fueron emitidos en los tiempos y por los órganos competentes para ello, cada reclamo, recurso y gestión de la actora fue debidamente tramitada, y se agotaron todas las etapas del procedimiento administrativo, no observándose vicio alguno de nulidad.

Consecuencia de todo lo dicho, considera improcedente el cobro de los daños y perjuicios, haciendo notar que la multa impuesta aún no ha sido cancelada por la actora. Alega de forma complementaria la excepción de falta de derecho y la condenatoria en costas a la actora.

V. SOBRE EL OBJETO DE FONDO. SERVICIO PÚBLICO REGULADO. POTESTADES DE FISCALIZACIÓN DE LA ARESEP

Esta Cámara toma como base de discusión del presente asunto la postura expuesta por la Sección Sexta de este Tribunal en su resolución 190-2015 de las once horas treinta y cinco minutos del nueve de noviembre del dos mil quince, la cual sobre el thema decidendi dijo: “VIII.- DEL ENVASADO, TRANSPORTE, DISTRIBUCIÓN Y COMERCIALIZACIÓN DEL GAS LICUADO DE PETRÓLEO (GLP) A CONSUMIDORES FINALES, COMO SERVICIO PÚBLICO.- En tanto ha sido alegada la infracción del contenido esencial de la libertad de empresa, contenido en el artículo 46 de la Constitución Política, con ocasión de la adopción e implementación de la resolución RIE-052-2014, de las catorce horas veintiséis minutos del veintiuno de agosto del dos mil catorce, dictada por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, y que fue publicada en el Diario Oficial La Gaceta número 163, del veintiséis de agosto del dos mil catorce, que son Lineamientos para la trazabilidad en la comercialización de cilindros de gas licuado de petróleo en plantas envasadoras; se estima pertinente, previo a la revisión de la legalidad de la actuación impugnada, determinar el régimen jurídico de la distribución de este producto a los consumidores finales, desde la etapa de envasado hasta el consumidor final en nuestro país.

En efecto, debe considerarse que al tenor de lo establecido en el artículo 5 inciso d) subinciso 2) de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, número 7593, del veintiocho de marzo de mil novecientos noventa y seis, y vigente a partir del cinco de setiembre siguiente, y sus reformas, esta actividad se constituye en servicio público. Esta condición hace por sí mismo que su ejercicio esté sujeto a regulaciones del Derecho Administrativo, tanto en lo atinente al sujeto encargado de la materia y el fin -por reserva legal, como expresión del principio de regulación mínima establecido en el numeral 12 de la Ley General de la Administración Pública-, como en lo que refiere a los principios que lo rigen -continuidad, eficiencia, adaptación al cambio, igualdad, calidad, cantidad, oportunidad y confiabilidad necesarios para que la prestación sea óptima (artículos 4 de la citada Ley General, número 6227 y 4 inciso d) de la Ley número 7593)-; y su desarrollo, a través de concesión tanto a entes públicos como de particulares, conforme a las previsiones establecidas en la ley.

Al tenor de lo anterior, su ejercicio no es libre, en un doble sentido, en tanto no puede ser realizada por cualquier persona, en virtud de la autonomía de su voluntad, sino que requiere de un título habilitante para que pueda participar de ella -en este caso, referida al envasado, transporte, distribución y comercialización al consumidor final del gas licuado de petróleo (GLP) en el ámbito nacional- a través de la correspondiente concesión y/o permiso, autorizado por sujeto competente; y además, necesariamente se sujeta el desarrollo de esta actividad a las disposiciones legales que regulan la prestación de los servicios públicos en general y de esta actividad, que valga la indicación, es de carácter sumamente técnico y científico, por ser de alta peligrosidad y riesgosa la actividad que comprende su realización. En razón de lo anterior, se configura en un régimen de sujeción especial de los concesionarios en su relación con la Administración, al tenor del cual, se reconocen facultades especiales al ente encargado de la materia.

En este caso, debe de recordarse que entre otras funciones, le corresponde al Ministerio de Ambiente y Energía, la definición y planificación de las políticas nacionales relacionadas con los recursos energéticos y de protección ambiental -como se infiere del artículo 2 incisos a) y b) de la Ley Orgánica del Ministerio de Ambiente y Energía, número 7152-; así como la dirección, control, fiscalización y vigilancia de las actividades relacionadas con el suministro de combustibles, como lo prevé de manera expresa el numeral 5 de la citada Ley 7593, cometido al tenor del cual, le corresponde dar autorización de las concesiones en esta materia. Por su parte, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, funge como ente regulador que fiscaliza el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima de este servicio público, labor que hace a través de la regulación y fiscalización contable, financiera y técnica de los prestatarios, para lo cual puede dictar los reglamentos técnicos que estime necesario para el cumplimiento de los principios que rigen la materia (artículo 25 Ídem); hace inspecciones técnicas a las plantas y equipos afectos a la prestación del servicio público, fija las tarifas y precios del servicio, investiga y resuelve quejas (en los términos del numeral 10 Ibidem); y tiene competencia para otorgar, modificar, traspasar, declarar caduca o revocar una concesión, así como establecer las multas correspondientes, ante el incumplimiento de parte del prestatario (artículos 15 y 38 Ibídem).

Consecuentemente, al tenerse esta actividad (la de distribución y comercialización del gas licuado de petróleo -GLP-) como servicio público, su regulación, desarrollo e implementación debe tender a la satisfacción del interés general, que priva por sobre el interés particular, como se infiere de lo dispuesto en los numerales 4 y 10.1 de la Ley General de la Administración Pública” (Resaltado es nuestro). Sin embargo, a esta postura tenemos que adicionar, por un efecto relevante en el razonamiento del presente asunto, que dicha facultad conlleva tanto la posibilidad del control de quienes son beneficiarios de un título habilitante contenido en un contrato administrativo – concesión en este caso –, como de cualquier sujeto que se enmarque dentro de las conductas sancionables en la normativa citada, es decir, los artículos 38 y 44 de la ley 7593, no siendo susceptible de pensarse que tales normas existen en forma exclusiva para el ejercicio de un control sobre los contratos administrativo vigentes, sino, deben visualizarse como un ejercicio del Poder de Policía que las entidades indicadas poseen por las razones expuestas en la citada sentencia; tómese así en cuenta que, ambos numerales, tanto el 38 como el 44, no establecen condiciones sancionatorias diferenciadas (agravantes o atenuantes) atendiendo al sujeto actuante, ergo, resulta irrelevante si la conducta a reprochar proviene o no de un titular de una habilitación concesionaria, sino si el hecho investigado o denunciado, puede acreditarse en modo, tiempo y lugar, sobre determinado sujeto, independientemente de su naturaleza, pública o privada, física o jurídica.

Fundamentamos así esta posición en el antecedente emitido por el Tribunal Constitucional en su voto 14796 – 2005 de las diez horas con treinta y un minutos del veintiocho de octubre del dos mil cinco que dispuso: “El numeral 38 inciso d) de la misma Ley le confiere la potestad de imponer la sanción de multa, cumpliendo el procedimiento administrativo previsto en la Ley General de la Administración Pública, a quien suministre un servicio público sin estar autorizado a ello. Y el artículo 44 ibídem confiere competencia a la Autoridad Reguladora para decretar las medidas cautelares de cierre inmediato de las empresas que utilicen sin autorización los servicios públicos o que sean proveedoras de un servicio público sin contar con la respectiva concesión o permiso; así como de remover cualquier equipo o instrumento que permita el uso abusivo e ilegal de los servicios regulados, para lo cual podrá contar con la ayuda de la fuerza pública”.

Esta potestad, tenemos que enmarcarla dentro de la disposición 66 de la Ley General de la Administración Pública que dispone en su párrafo primero “Las potestades de imperio y su ejercicio, y los deberes públicos y su cumplimiento, serán irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles”, sin embargo, el párrafo final complementa tal afirmación disponiendo: “El ejercicio de las potestades en casos concretos podrá estar expresamente sujeto a caducidad, en virtud de otras leyes”, por lo que analizaremos tanto este tema de aspecto temporal como el de la prescripción en el siguiente considerando.

VI. SOBRE LA PRESCRIPCIÓN Y CADUCIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA ANTE LA ARESEP

Con la finalidad de analizar las excepciones de caducidad y prescripción contra el procedimiento administrativo alegados por la parte actora, se dividirá el presente acápite en dos tantos, uno destinado al abordaje teórico de ambos institutos y otro referido al caso concreto. A) Aproximación a las nociones de prescripción y caducidad en procedimiento administrativo sancionatorio realizado por la ARESEP: De previo a entrar a analizar el tema, es importante destacar dos factores transversales a considerar en la aplicación de los institutos de la caducidad y la prescripción, frente a un caso conocido y sancionado por la ARESEP, y que, de hecho, es utilizable para cualquier procedimiento administrativo. Primero, tal y como se indicó en el párrafo final del considerando anterior, la potestad pública en sí es imprescriptible, por lo que no está sometida – salvo norma en contrario - al transcurso del tiempo (doctrina del 66 de la Ley General de Administración Pública), empero, su aplicación a casos concretos sí puede ser limitada temporalmente.

Así, enmarcamos nuestro análisis temporal en tres momentos procedimentales: antes, durante y después del procedimiento sancionatorio; así, en los casos de antes del procedimiento entendido desde el acaecimiento del hecho sancionable y hasta el momento en que inicia el procedimiento administrativo, le es aplicable el instituto de la prescripción. Una vez iniciado éste y hasta la firmeza de la resolución sancionatoria opera la caducidad; mientras que para la ejecución de ésta, encontramos de nuevo el instituto de la prescripción. Segundo, tenemos que diferenciar si estamos frente a argumentos relacionados al régimen de responsabilidad contractual o si estamos frente a situaciones de relación extracontractual, dado que el escenario en uno y otro resulta sustancialmente diferente. Así, hacemos propia la dificultad del tema partiendo de las opiniones del voto salvado de los Magistrados en aquél entonces Jinesta Lobo y Hernández López, emitidos en ocasión de la resolución 1781-2015 de la Sala Constitucional, manifestando la heterogeneidad normativa que respecto del tema y que sería susceptible de aplicar, considerando normativa pública y privada civil e incluso comercial.

Sobre ello, es clara la base del problema: no existe norma específica que regule el tema de la prescripción en esta materia, por lo que resulta un caso de ejercicio de integración normativa, conforme el 9 de la Ley General de Administración Pública. Por ello, para el caso en marras descartamos la postura de aplicar plazos propios de la concesión y sus prórrogas, es decir, la tesis contractualista utilizando este tiempo para su ponderación, dado que éste está diseñado para discutir aspectos propios de la relación contractual – acto habilitante, y que es posible su cuestionamiento mientras la relación se mantenga vigente (doctrina clásica contractual), ya sea con el acto inicial o sus prórrogas, permitiendo a las partes realizar los reajustes y reclamos de dicha relación jurídico – administrativa contractual, como lo serían la impugnación de cláusulas abusivas o reajuste de precios (1023 del Código Civil, principio de conservación del equilibrio contractual, etc.).

En cambio, cuando se trata de un acto concreto (hechos histórico identificado) al amparo de la ejecución de un contrato administrativo, en este caso, de naturaleza concesionaria, es el parecer de esta Cámara que la utilización de la duración macro de la relación jurídico administrativa contractual recae en excesiva, opinando de igual manera que los Magistrados en el voto salvado citado; sino que, en utilización de criterios de razonabilidad y proporcionalidad, el plazo de prescripción aplicable desde el hecho originado en la ejecución de determinado contrato concesionario, sería en aplicación supletoria a la norma de responsabilidad más próxima, la cual estaría contemplada en la Ley de Contratación Administrativa, dado que la Ley General de Concesiones no posee norma temporal alguna, en concreto, estaríamos haciendo uso del plazo quinquenal contenido en el numeral 35 que afirma: “En cinco años, prescribirá la facultad de la Administración de reclamar, al contratista, la indemnización por daños y perjuicios, originada en el incumplimiento de sus obligaciones”.

Ahora bien, es de recordar que, de igual forma a lo que acontece en la relación contractual privada, al amparo de ésta, pueden originarse actuaciones que no tienen vinculación directa y que son calificables de naturaleza extracontractual. Es en este marco que encontramos el caso de marras, como se afirmó en el considerando anterior, la sanción a imponer es achacable tanto a quien es concesionario, como quien no lo es, dado que la conducta imputada fue la de “prestación no autorizada”, con lo que se enmarca no como una prestación defectuosa del servicio, sino como una conducta desplegada fuera de la habilitación otorgada. Así, es la consideración de esta Cámara de Juzgadores, que la Ley de Contratación Administrativa no sería la aplicable para estos supuestos, sino sería, ante la ausencia de una norma de este tipo, la dispuesta en el numeral 198 de la Ley General de Administración Pública, la cual regula la base genérica de responsabilidad civil extracontractual, excluyendo de manera subsecuente, la aplicación de normativa de carácter privado.

Así, siguiendo lo que dispone esta norma, aplicaríamos el párrafo primero que establece como punto de inicio de la contabilización del plazo el evento que motiva la responsabilidad. Es así como, de la interpretación anterior, encontraríamos que la prescripción de una falta no originada en la ejecución de un título habilitante concesionario, sino al margen de éste o sin poseer título alguno, sería de cuatro años contados desde que se realiza la conducta, o en su defecto, cuando se trata de conductas de carácter continuado, desde que cesa ésta, siendo por el contrario, de aquellas faltas originadas de la relación contractual, la prescripción de cinco años desde la acción concreta, siguiendo la misma lógica, ya sea desde el evento o desde que cesa en caso de conductas continuadas. Ahora bien, una vez iniciado el procedimiento lo aplicable es la caducidad, tal y como se dijo supra, remitiéndonos para ello lo que dispone el Reglamento interno de organización y funciones de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y su órgano desconcentrado (RIOF), ya que la tramitación de investigaciones de carácter sancionable, tanto de oficio como a raíz de denuncia, se encuentran estrictamente regulados, con base en ello, el artículo 22 inciso 11 de dicha normativa establece que le corresponde a la Dirección General de Atención al Usuario la “gestión de los procedimientos de resolución de quejas, denuncias, controversias y conflictos de competencia por razón de territorio, así como aquellos procedimientos en los cuales, se conozca sobre presuntas infracciones a los artículos 38, 41 y 44 de la Ley 7593, sean estos promovidos por un tercero o por la propia Autoridad Reguladora, controlando la ejecución de cada una de sus etapas: admisión, investigación preliminar, conciliación (cuando aplique), instrucción del procedimiento, análisis de fondo, recomendaciones y propuesta de resolución dirigidas al órgano decisor (Regulador General o Junta Directiva, según corresponda)”, aunque esta norma fue modificada en el año 2014 por lo que, a efectos de análisis de esta resolución, su redacción anterior indicaba que le correspondía a este órgano “llevar a cabo la instrucción de los procedimientos de resolución de quejas, denuncias y controversias, controlando la ejecución de cada una de sus etapas: admisión, investigación preliminar, conciliación (cuando aplique), instrucción del procedimiento, análisis de fondo, recomendaciones y propuesta de resolución dirigidas al órgano decisor (Regulador General o Junta Directiva, según corresponda)”, notándose que, en lo que respecta al procedimiento administrativo sancionatorio, no hubo variación, constituyéndose dicha instancia en el Órgano Director tanto de las investigaciones preliminares, como de instrucción ordinaria.

En este supuesto, hay que traer a colación el análisis sobre la duración temporal en la etapa de investigación preliminar, la cual correría desde que se realiza la denuncia, hasta que se ordena la apertura formal del procedimiento sancionatorio, ello por cuanto la línea jurisprudencial del Tribunal Constitucional se ha decantado por no ponerle ni un mínimo ni un máximo de tiempo a su duración, sino utilizando un criterio de mesura o "plazo razonable" sobre todo si acompañado a la investigación preliminar existe una medida cautelar (véase entra muchas otras, sentencia 2003-2459, reiterada en 2009-3315 y 15424-2010, todas de la Sala Constitucional), aunque este Tribunal, específicamente la Sección Sexta ha realizado controles de razonabilidad de las actuaciones de investigación, utilizando como mecanismos de control los numerales 128, 132, 158, 164.1, 166, 167, 171, 339, 340, todos de la LGAP, canon 39.2, 122 incisos a) y k) y 131 del CPCA, ello por cuanto la dilación injustificada de la investigación preliminar conculca la garantía constitucional a la justicia administrativa pronta y cumplida, afirmando que no es posible que el administrado sea mantenido en un estado de incertidumbre jurídica durante plazos tan extensos (pueden verse razonamientos de esta naturaleza como las resoluciones 50-2014-VI, 67-2014-VI, 17-2015-VI y 138-2018-VI), postura que ha sido compartida recientemente por esta Sección en resoluciones como la número 39-I-2019 de las diez horas del ocho de mayo del dos mil diecinueve.

Superada tal etapa, ordenado el procedimiento sancionatorio, correría el plazo semestral de caducidad ante la inactividad achacable a la Administración dispuesto en el numeral 340 de la Ley General de Administración Pública, empero, es de aclarar que ya la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha mantenido en su jurisprudencia el criterio de que la caducidad aludida requiere de haber sido alegada dentro del procedimiento de previo al dictado del acto final, siendo por ende un aspecto que no puede ser declarado de manera oficiosa, tómese como antecedente en el voto No. 1001 de las 16 horas 15 minutos del primero de agosto del 2013, el cual señaló: “IV. - Sobre la caducidad del procedimiento administrativo cabe mencionar que La figura de la caducidad se encuentra regulada en el canon 340 de la LGAP, norma que fue reformada por el canon 200 inciso 10 del CPCA. Dicha norma indica: “1) Cuando el procedimiento se paralice por más de seis meses en virtud de causa, imputable exclusivamente al interesado que lo haya promovido o a la Administración que lo haya iniciado, de oficio o por denuncia, se producirá la caducidad y se ordenará su archivo, a menos que se trate del caso previsto en el párrafo final del artículo 339 de este Código (se refiere a la misma LGAP y no al CPCA). 2) No procederá la caducidad del procedimiento iniciado a gestión de parte, cuando el interesado haya dejado de gestionar por haberse operado el silencio positivo o negativo, o cuando el expediente se encuentre listo para dictar el acto final. 3) La caducidad del procedimiento administrativo no extingue el derecho de las partes; pero los procedimientos se tienen por no seguidos, para los efectos de interrumpir la prescripción.” El análisis de la naturaleza de esta figura permite concluir que se trata de un hecho jurídico dentro del procedimiento que se justifica, como un medio de evitar la prolongación excesiva de los procedimientos, en aras de la seguridad jurídica, así como en la necesidad de garantizar la continuidad y eficiencia de la actividad administrativa.

Resulta inviable cuando el asunto se encuentre listo para el dictado del acto final. Para que opere, según lo establece la norma aludida, la caducidad requiere de varios elementos. En un primer término, que el asunto haya ingresado en un estado de abandono procesal, esto es, una inactividad. Segundo, que dicho estancamiento sea producto de causas imputables al administrado, cuando haya iniciado a gestión de parte, o bien de la Administración, si fue instaurado de oficio. Tercero, que ese estado se haya mantenido por un espacio de, al menos, seis meses. Esto último exige que la inercia sea de seis meses al menos, es decir, no se constituye como un plazo máximo para actuar, sino como límite temporal mínimo de inercia, ergo, debe computarse desde la última acción dentro del expediente y no desde la apertura del procedimiento. Ello supone que, en los procedimientos instruidos de oficio, la caducidad es factible cuando concurran dichos presupuestos.

Asimismo, sobre esta figura, recientemente, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en el fallo 34-F-S1-2011 señaló en lo medular sobre el instituto de comentario: “En primer término, se puede observar que la norma recién transcrita se encuentra redactada en forma imperativa, es decir, no regula una facultad; por el contrario, una vez cumplidos los presupuestos de hecho en ella contenidos, la consecuencia deviene en obligatoria para el órgano encargado de la tramitación. Esto implica que sus efectos se producen de pleno derecho, y por ende su reconocimiento tiene efectos meramente declarativos, no constitutivos. Vale aclarar que lo anterior no debe ser interpretado como una pérdida de competencia –la cual es, por definición, irrenunciable, intransmisible e imprescriptible según el numeral 66 LGAP-, sino, únicamente, como la imposibilidad de continuar con la tramitación del procedimiento específico en el que se produjo la inercia.

“Empero, los efectos procedimentales de la caducidad requiere que se haya solicitado o declarado dentro del procedimiento, precisamente para ponerle fin. Ello conlleva a que la decisión administrativa dictada luego de una inercia de seis meses atribuible con exclusividad a la Administración, cuando no se haya alegado o declarado la caducidad, sea totalmente válida. De la doctrina del canon 59 en relación al 66, ambos de la LGAP, las competencias públicas se otorgan para ser ejercitadas. Solo en los supuestos en que el legislador de manera expresa disponga un fenecimiento de esa competencia por factores temporales, el órgano público se encuentra imposibilitado de actuar. Ya explicamos que, por regla general, las competencias no se extinguen por el transcurso del plazo señalado para ejercerlas. La excepción a esta regla la contempla el mismo ordinal cuando indica que habrá una limitación de la competencia por razón del tiempo cuando expresamente el legislador disponga que su existencia o ejercicio esté sujeto condiciones o términos de extinción.

En este sentido, insistimos que el precepto 329 ibídem señala con toda contundencia que el acto dictado fuera de plazo es válido para todo efecto legal, salvo disposición expresa de ley, lo que aquí no ocurre. La caducidad es una forma anticipada de terminar el procedimiento y como tal, debe decretarse para generar ese efecto de cierre. Por ende, mientras no se disponga, o al menos, no se haya solicitado (pues de haberse requerido, la emisión de un acto final sin considerar si procede o no la caducidad sería nulo), no produce esa consecuencia procedimental”. En este sentido, pese a que algunos miembros de esta Cámara no comparten esta interpretación por razones que no vienen al caso desarrollar, lo cierto es que, siendo la Sala Primera la encargada del conocimiento de la Casación, constituyen sus pronunciamientos fuente no escrita de derecho administrativo conforme el artículo 7.1 y 9.2 de la LGAP en relación con el 9 del Código Civil, es decir, jurisprudencia.

Empero, una vez estando los autos listos para el dictado final, entiéndase agotadas todas las etapas del procedimiento, no le resulta aplicable el instituto bajo estudio, por mandato del numeral 340.2 in fine de la LGAP. B) Sobre las excepciones alegadas el caso concreto: La parte actora plantea caducidad específicamente por el lapso contenido entre la audiencia oral y privada del 30 de junio de 2017 y la resolución ROD-DGAU-19-2018 del 9 febrero de 2018, dado que habían transcurrido un lapso de 7 meses y 10 días entre una y otra, ello conforme la medición temporal dispuestas en los numerales 15 y 16 del Código Civil referenciado al calendario Gregoriano; y frente a este evento, considera la actora que todas las actuaciones sucesivas, se encuentran caducas, tal y como lo hizo ver días después de la citada resolución, en los argumentos de la demanda, así como en las conclusiones rendidas en este proceso.

Dicho reparo no es susceptible de aceptación por parte de esta Cámara por las razones que de inmediato se detallan: Tal y como recién se expuso en el acápite anterior, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha mantenido la postura de que la caducidad no es susceptible de aplicación automática, sino que debe ser alegada por la parte antes de que la Administración inactiva reaccione a través de la emisión de algún acto procedimental, ello al amparo de la interpretación que realizan entre el 329.3 y 340 de la Ley General de Administración Pública, lo cual fue, justamente, lo que ocurrió en el presente asunto. De la revisión de los autos se logra colegir que la alegación de caducidad por parte de la actora dentro del procedimiento administrativo se da posteriormente a la emisión de un acto, a saber, el que resuelve el recurso de apelación contra el acto de traslado, con lo cual, dejó pasar la oportunidad para requerir la aplicación de la caducidad procedimental, siguiendo los lineamientos antes expuestos, siendo que su alegación fue tardía al plantearse hasta el 14 de febrero 2018, es decir, 5 días después.

Nótese que, previo a la emisión de la resolución ROD-DGAU-19-2018 efectivamente existió una pasividad exclusivamente achacable a la demandada, téngase presente que los alegatos de ésta sobre la pendencia a razón del recurso planteado no eran atendibles en ese momento, dado que había operado un silencio negativo al tenor del 261.3 de la Ley Generado de Administración Pública, por lo que la aplicación en ese momento de la caducidad era posible; sin embargo, ante la comunicación del citado acto, conforme el 329.3 en relación a la jurisprudencia de la Sala Primera mencionada en este considerando (voto 1001-2013), pese a estar fuera de tiempo, la resolución bajo análisis se beneficia del efecto de validez contenida en dicha norma, con lo cual mantiene en movimiento el procedimiento, impidiendo la aplicación del instituto de la caducidad. Ahora bien, la parte actora en su escrito de conclusiones indica que “corrige” los argumentos relacionados con la prescripción y los convierte en alegatos de “nulidad” al tenor de lo dicho por la Sección Sexta de este Tribunal en sentencia 104-2017-VI.

Al respecto, lo primero que debe indicársele al promotor de la acción es que en la etapa de conclusiones no es posible realizar una modificación de la teoría del caso, ni es susceptible de introducir alegatos novedosos, con lo cual, desde la técnica procesal, no es posible dicha “corrección”, con lo que se conservan y analizan los alegatos inicialmente planteados. Admitir lo contrario, violentaría las reglas del debido proceso y derecho de defensa de la parte contraria. En este orden de ideas, las alegaciones de duración entre los hechos y la resolución definitiva del procedimiento no observa, al tenor de lo expuesto en el acápite anterior, vicios de nulidad susceptibles de ser castigados en esta sede: desde los hechos investigados a la denuncia solamente transcurrieron uno y dos meses aproximadamente, entre la denuncia y la apertura del procedimiento 2 años y nueve meses, con lo que, siguiendo la línea argumentativa dispuesta en la primera parte de este considerando, no habría acaecido el plazo de prescripción extracontractual expuesta de 4 años y, una vez iniciado el procedimiento, lo aplicable es la caducidad, no la prescripción, la cual ya fue analizada, por lo que este argumento de igual forma, debe rechazarse.

VII. SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO

COMPETENCIA DEL DECISOR. ALEGATOS DE IMPUTACIÓN, VALORACIÓN DE PRUEBA Y PROPORCIONALIDAD DE LA SANCIÓN: La actora en cuanto al fondo del asunto acusa básicamente tres cuestiones, primero, la competencia del órgano decisor recaída en la Reguladora General Adjunta; segundo, un alegato respecto a la errónea imputación de responsabilidad; un tercero, relacionado con la valoración de la prueba y supuesta prueba “espuria”; un cuarto, referente a la falta de demostración de daño y la proporcionalidad de la multa, por lo que separaremos cada uno de estos aspectos. 1) Referente a la competencia del órgano decisor: El primer aspecto a evacuar planteado en la teoría del caso de la actora, refiere a un eventual vicio que posee la resolución final y definitiva al haber sido emitido por la Reguladora Adjunta y no por el Regulador General, sobre el cual, la demandada afirma que dicho argumento resulta insostenible por cuanto había operado una delegación debidamente publicada en el diario oficial La Gaceta.

Sobre el tema, es necesario traer a colación lo dicho por el Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo en su resolución 34-2019 de las nueve horas veinte minutos del catorce de marzo de dos mil diecinueve que relacionado al tema de la delegación de la potestad sancionatoria expuso: “La competencia consiste en un conjunto de facultades o prerrogativas otorgadas a un órgano administrativo a efectos de cumplir un fin determinado. Para Nombre28 , la competencia “es la medida normativa de la cantidad de medios materiales y jurídicos puestos por el ordenamiento a disposición del Estado para el cumplimiento de un fin público determinado, a través de un centro parcial de acción […]” (Nombre28 , . Tesis de Derecho Administrativo. T.II. Ed. Diké: San José, 2002. p 50). Esta debe ser ejercida por el titular a quien le fue asignada y, en principio es irrenunciable, intransmisible e imprescriptible.

No obstante, de conformidad con los cánones 70 y 84 de la LGAP, excepcionalmente un órgano puede transferir algunas de sus competencias a otro mediante delegación, avocación, sustitución, subrogación o suplencia. La delegación es el acto por medio del cual el superior transfiere alguna de sus atribuciones a un inferior jerárquico. Con ello, se descarga de parte de sus funciones, creando una competencia alternativa en el delegado, quien adquiere las mismas potestades del delegante en lo que constituye el objeto de la delegación. Ese cambio de transferencias se justifica en la necesidad de mantener y mejorar la eficiencia y continuidad de la actuación administrativa, que podría empeorarse o afectarse ante la concentración de funciones en un solo órgano. Ahora bien, esa cesión de atribuciones está sujeta a límites. Uno de los más relevantes es que no puede ser total ni permanente. Incluso puede ser revocada en cualquier momento por el órgano que la ha conferido (artículos 87 y 90 de la LGAP).

Tampoco puede referir a una competencia esencial del órgano, que le da nombre o justifica su existencia, pues ello implicaría vaciarlo de su razón de ser. Además, debe contar con norma expresa (sea legal o reglamentaria) que habilite su ejercicio, la cual debe tener rango igual o superior a la que crea la competencia transferida (artículo 85 de la LGAP)… Según el canon 102.c de la LGAP, el superior jerárquico tendrá el ejercicio de la potestad disciplinaria. Debe destacarse, la norma habla de “superior jerárquico” y no de “superior jerárquico supremo”, como lo interpretó el Tribunal. Las atribuciones exclusivas de este último quedaron definidas en el cardinal 103 ídem, sin que allí se incluyera la que constituye el objeto de examen. Por ello, no es preciso inferir que la potestad sancionatoria es única y exclusiva de aquel. Ciertamente, en muchos casos su titularidad se asigna al jerarca supremo de la Institución, tal cual sucede en el subexamine, mas no puede concluirse que es una atribución propia, ineludible y exclusiva de ese órgano, en tanto la Ley así no lo establece expresamente.

En segundo lugar, no comparte esta Cámara la tesis sostenida por el Tribunal, respecto a que tal potestad resulta indelegable. Primero, no se trata de una atribución esencial, que le da nombre al órgano o justifica su existencia (supuesto contemplado en el inciso c) del canon 90 de la LGAP, empleado por el Tribunal). Evidentemente, la Rectoría de la UTN no se creó con el fin de disciplinar las faltas de los servidores de la entidad. Es decir, no es esa su esencia o su razón de ser. Si bien es una de sus atribuciones, no podría decirse que se trata de una esencial que justifica su existencia. Segundo, el canon 102, inciso d) ibídem le otorga al superior jerárquico la potestad de delegar sus funciones. En igual sentido, el ordinal 22, inciso q) del Estatuto Orgánico permite al Rector delegar sus atribuciones en los vicerrectores o en otros funcionarios de la universidad, salvo cuando su intervención personal sea legalmente obligatoria.

Así, el ordenamiento jurídico le atribuye al Rector una facultad genérica de delegar las atribuciones que el mismo ordenamiento le ha impuesto. Valga destacar, una de las atribuciones dadas en ese mismo cardinal, es el ejercicio de disciplinar a los funcionarios de la entidad. Además, según ha considerado la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, la referida potestad puede ser transferida mediante delegación (sentencias No. 994 de las 16 horas 10 minutos del 22 de setiembre de 2016 y No. 1489 de las 9 horas 45 minutos del 30 de noviembre de 2017)…”. En esta línea, comparte este Tribunal la tesis expuesta por el Tribunal de Casación en un paralelismo entre la potestad disciplinaria (sancionatoria interna) y la sancionatoria administrativa (sancionatoria externa), en tanto ambas se basan justamente en lo mismo, la facultad de imponer un acto ablativo que debe soportar un tercero. Tomando en consideración lo anterior, analizando no sólo el expediente administrativo, sino en consulta del Sistema Nacional de Legislación Vigente (SINALEVI), encontramos que por resolución RRG-320-2018 de las 10 horas del 5 de marzo de 2018 y publicada en el Alcance 55 de La Gaceta 46 del 12 de marzo de 2018, se delegó por parte del Regulador General en la Reguladora Adjunta la potestad de fungir como órgano decisor en este tipo de procedimiento, indicando la citada resolución en su considerando cuarto que la razón de fondo para emitir la delegación fue por “Que en el Juzgado Penal del II Circuito Judicial de San José, se encuentra en curso una investigación penal, expediente 17-000079-1218-PE y debido al régimen de protección de testigos requiere un replanteamiento de las relaciones entre el Despacho y la Dirección General de Atención al Usuario”, resolución que se mantuvo vigente hasta el 17 de julio de 2019, dado que por Gaceta 134 de ese día se emitió la resolución RE-0051-RG-2019 de las 14:30 horas del 11 de julio donde se deja sin efecto la mencionada delegación, afirmando en su considerando quinto “Que mediante la resolución RRG-320-2018, del 5 de marzo de 2018, este Despacho delegó temporalmente en la Reguladora General Adjunta, fungir como órgano decisor en los procedimientos que instruye la Dirección General de Atención al Usuario (DGAU), así como la atención de todos los aspectos administrativos y de direccionamiento estratégico de esa dependencia, con el fin de proteger a la entonces titular de esa Dirección, como testigo en el proceso judicial tramitado en el expediente 17-000079-1218-PE”, mientras afirma el octavo “…siendo que no existen motivos para proteger a la titular de la DGAU, lo procedente es que este Despacho retome las funciones que demanda el fungir como jerarca superior administrativo y las que en esa condición se deban asumir, conforme lo dispuesto en el artículo 22 del RIOF”.

Como puede verse, en el fondo no se trató de una delegación propiamente dicha a razón de un criterio organizacional de libre apreciación del jerarca, en evaluación de criterios de oportunidad y conveniencia, eficiencia y eficacia, sino que venía relacionado a una causa penal abierta que involucraba tanto la instancia de la Dirección General de Atención al Usuario como a la persona del Regulador General. Así, pareciera que el instituto a aplicarse correctamente era el de la inhibitoria o recusación, al existir razones de peso para que la persona física investida con el cargo de Regulador General imputado en dicha causa penal no conociese de asuntos de un inferior que se encontraba protegido bajo el programa de protección de testigos, provocando con ello, el traslado de la competencia a quien suple en tales casos, concretamente, la propia Reguladora Adjunta, mas no conociendo por potestad delegada, sino como Reguladora a.i. ante la imposibilidad del titular de conocer el asunto, hecho que se corrobora dado que, ante la desaparición del impedimento penal, se revocó la “delegación planteada”.

En conclusión, siguiendo la tesis de Sala Primera y el Tribunal de Casación que avala la posibilidad de delegación de potestad sancionatoria, o la tesis alterna de que lo aplicable era una inhibitoria a razón de la causa penal existente al momento de la resolución del procedimiento administrativo en discusión, lo cierto es que, bajo ambos escenarios, le correspondía a la Reguladora Adjunta el conocimiento del asunto, por lo que no se detectan vicios de nulidad al respecto, ni indefensión en perjuicio de la actora, por lo que este argumento planteado por la promotora de la acción debe ser rechazado. 2) Respecto de la imputación de responsabilidad: Otro de los argumentos de la actora para atacar el acto administrativo sancionatorio, es que no se realizó un deslinde entre la responsabilidad del funcionario y la de la empresa, tesis que rechaza la demandada indicando por un lado de que la actora no puede exonerarse de responsabilidad por las actuaciones de sus trabajadores, y que en todo caso, a lo largo de todo el procedimiento administrativo la imputación fue clara y directa a la actora, haciendo indudable la imputación realizada.

Sobre ello, este Tribunal concuerda con la tesis de la demandada de que no es necesario imputar responsabilidad de manera personal al trabajador, por cuanto las reglas tanto del Código de Comercio (artículos 369 a 371), Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor (artículos 2 y 35) y el Código de Trabajo (artículos 1 a 4) son unísonas en que la actuación de un dependiente de comercio vincula al comerciante – patrono – proveedor de bien o servicio con sus actuaciones. Ya esta Cámara en otras ocasiones ha optado por darle crédito a la determinación espacio- temporal de la conducta sancionable y no a individualizar el sujeto particular dependiente de comercio que realiza la conducta, ya que ello es propio de un régimen de responsabilidad interno empresarial, mas no necesariamente extensivo a razón de una litisconsorcio pasiva necesaria con ejercicio de potestad fiscalizadora (véase considerando IV de la sentencia 23-2017-I de las trece horas del veintitrés de febrero de 2017), por lo que no existe vicio apreciable de nulidad que deba ser valorado por esta Cámara. 3) Relacionado con la valoración de la prueba y supuesta prueba “espuria”: Otro de los reproches dados por la actora para atacar la actuación sancionatoria de la demandada, gira entorno a la exposición de una tesis de “agente provocador” dado que quien denunció fue una empresa competidora, quienes visitaron el local fueron empleados de ésta y/o contratados por ésta en el caso de los notarios, generando con ello prueba que a su consideración es ilícita y espuria, provocando nulidad de las actas notariales presentadas y la valoración de la prueba dentro del procedimiento; hecho que descarta la demandada al mantener la tesis de que esa no fue la única prueba valorada, sino también prueba documental (recibos de venta), pericial (declaración de un ingeniero químico) y testimonial (de quienes participaron en los hechos).

Al respecto, esta Cámara le da la razón a la demandada por varias razones: primero, la tesis del “agente provocador” de la competencia no es atendible por cuanto el curso causal planteado en el expediente administrativo no es provocado a manera de excepción, utilizando algún tipo de violencia o forzando la generación de la conducta denunciada, todo lo contrario, de los autos del expediente administrativo, en específico, de la declaración de los testigos, se logra apreciar que ante el simple requerimiento, uno de los dependientes facilitó la prestación del servicio no autorizado, utilizando incluso un adaptador o herramienta de compatibilidad para cumplir con lo pedido, cobrando y emitiendo recibido con naturalidad, no existiendo por parte de la actora dentro del expediente administrativo ni tampoco en esta sede, prueba que obligue a revalorar los acontecimientos denunciados, es decir, no se presentó prueba de descargo frente a tales elementos probatorios, pese a que le correspondía a ella, en soporte de la carga demostrativa, la acreditación de algún vicio en los términos indicados.

Eliminando dicho argumento, como un segundo aspecto lleva de igual razón la parte demandada de que las actas notariales no fueron la única prueba que se utilizó para comprobar la existencia de los hechos denunciados, se recurrió asimismo a prueba testimonial directa de quienes participaron en los eventos del 30 de junio y 22 de julio de 2014, sino también el recibo – que no fue rebatido por la actora – así como la declaración pericial del ingeniero químico – tampoco rebatida por la promovente de la demanda – acreditándose con ello en modo, tiempo y lugar los hechos base del procedimiento administrativo sancionatorio. Por último y como un tercer aspecto, en cuanto a los alegatos que atacan la formalidad del acta notarial (procedimiento de elaboración y participación personal del notario) se coincide con la demandada de que ello forma parte de aspectos propios y eventuales de responsabilidad notarial, pero que no afectan la validez del acta emitida.

Téngase presente que la apreciación probatoria de este tipo de prueba ha sido desarrollada bajo la doctrina del “documento público”, el cual – en tesis de principio – configura plena prueba dado que solamente a través de su declaratoria de falsedad es posible eliminar su valor de convicción; no obstante, la misma doctrina procesalista ha especificado que el efecto de “plena prueba” no abarca el contenido del acto notarial, sino a la identificación de espacio, tiempo y quiénes forman parte del acto, es decir, del cuadro fáctico que presencia el notario como fedatario público, dejando con ello los calificativos y determinación de la consecuencia de lo acaecido no en manos del notario, sino de la respectiva autoridad ya sea administrativa o judicial. En este sentido, si bien el nuevo Código Procesal Civil, de aplicación supletoria conforme el 220 de Código Procesal Contencioso Administrativo le otorga la posibilidad a la parte de atacar la validez de un documento (público o privado) para que no sea utilizable y oponible dentro de determinado proceso, en este caso los alegatos de la actora no son suficientes para demeritar el valor asignado a tal prueba y los hechos acreditados por éste, por cuanto, bajo los parámetros dichos, no demostró que lo contenido en el acta sea: la fecha del evento, la presencia de los sujetos, el lugar de los hechos y la conducta descrita, haya sido rebatida o desacreditada por la accionante, con lo que su deposición no permite concluir vicio alguno dentro del procedimiento. 4) Sobre la supuesta falta de demostración de daño y la proporcionalidad de la multa: Básicamente el reclamo de la actora torna frente al alegato de que la demandada no hizo un mínimo esfuerzo por demostrar el supuesto daño causado, y que no existe en los actos cuestionados una justificación para no haber investigado el supuesto daño y la preferencia de optar por la sanción económica subsidiaria de una vez y sobre esta última, la más gravosa.

Al respecto, la demandada descarga y desecha las alegaciones afirmando que el daño sí se demostró, pero que no se pudo de determinar la cuantía, contando además de que el evento fue demostrado dos veces, resulta fundamentado el acto final del procedimiento sancionatorio, la forma de imposición y el quantum dispuesto. Comenzamos el análisis de este aspecto trayendo a colación lo dicho por la Sala Constitucional respecto de la sanción contenida en el numeral 38 de la Ley 7593 en su voto 16239-2017 de las nueve horas quince minutos del once de octubre de dos mil diecisiete que afirmó: “Los accionantes estiman que el artículo 38, inciso d) cuestionado, viola los principios referidos. En relación con este aspecto, este Tribunal, en la sentencia No. 2008-017303 de las 14:56 hrs. del 19 de noviembre de 2008, resolvió: ‘V.- De la acusada violación a los principios de razonabilidad y proporcionalidad del artículo 38 in fine de la Ley N°7593 de 09 de agosto de 1996.

El recurrente acusa que la sanción de multa del artículo 38 in fine de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, que es de cinco a veinte salarios base mínimos fijados en el presupuesto ordinario de la República, de acuerdo con la Ley No. 7337, y que se impone a quien suministre un servicio público que incurra en cualquiera de los supuestos descritos en los incisos anteriores de ese mismo artículo, lesiona el principio de razonabilidad y proporcionalidad. Del estudio de la norma sometida a análisis, no existe en opinión de la Sala, por sí misma una desproporción entre la conducta y la sanción que se cuestiona; tomando en cuenta que la tutela de los bienes jurídicos tutelados-, entre los que están: seguridad, salud, intereses económicos y sociales de los distintos usuarios de los servicios públicos-, son de la máxima relevancia para el sistema democrático. Se reitera en esta acción, que la Sala en el caso de las penas, y al igual que lo es por ejemplo en materia tributaria, sólo puede eliminar normas evidentemente desproporcionadas.

Así, en el caso de los impuestos para poner un ejemplo, pueden existir normas muy gravosas, pero mientras no sean confiscatorias, están dentro del marco de la política tributaria del Estado que permite el orden constitucional. Lo mismo sucede con el quantum de las penas de prisión y de las multas, en los que la Sala sólo puede analizar si rebasa límites (topes) de razonabilidad. Ahora bien, en cuanto a la proporcionalidad de la pena de 5 a 12 salarios que se analiza en esta acción, en relación con la relevancia del bien jurídico tutelado, no parece entonces irrazonable la multa fijada, tomando en cuenta que la tutela de los bienes jurídicos tutelados-, entre los que están: seguridad, salud, intereses económicos y sociales de los distintos usuarios de los servicios públicos-, pues como se dijo son de la máxima relevancia para el sistema democrático. Este Tribunal estima que la imposición de la sanción de 5 a 12 salarios base, como sanción residual, no resulta desproporcionada al atenderse y aceptarse como razonable, la consideración esgrimida por la Reguladora General de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos en el informe rendido a la Sala, en el sentido de que la sanción opera en el tanto no sea posible determinar el daño causado y que para su imposición se ponderan criterios de riesgo para la salud, la seguridad, el medio ambiente, la gravedad del incumplimiento o la infracción, la cuantía del beneficio obtenido, el grado de intencionalidad, la gravedad del daño, en relación con los supuestos establecidos en el artículo 38 transcrito en el Considerando III de esta sentencia.

En este caso, la sanción como pena es razonable por cuanto es adecuada para regular y proteger los bienes jurídicos que se pretender tutelar; y en esa medida es proporcional por cuanto hay relación entre el medio escogido y el fin buscado. Por otro lado, de la lectura de la norma se entiende que la multa de 5 a 12 salarios base, como resultado de las infracciones contenidas en el mismo artículo, ofrece a la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos un sistema de bandas que le permite escoger entre diversas sanciones y aplicarla en la medida en que sea diferente la conducta así como el destinatario de la sanción; de modo que ajuste correctamente la pena a las particularidades del caso sometido a su conocimiento. En efecto, la sanción se puede relacionar en este caso con la actuación que tuvo el infractor y en esa medida será impuesta la sanción, lo que presupone en cada caso, la necesaria exigencia de una valoración razonable y proporcional entre el hecho cometido, la afectación del bien jurídico que se dio con la acción atribuida al sujeto activo de la infracción y la sanción con la cual se pretende castigar la actividad ilícita, siendo que en este caso el Legislador fijó parámetros en cuanto al monto de la pena a imponer, de 5 a 12 salarios base; pudiendo adecuar la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos su actuación al determinar la pena, con la posibilidad de realizar una acertada individualización y utilizar su potestad valorativa al fijar el quantum de la sanción en la resolución que la impone; lo que es un margen para valorar cada caso en particular; que se ajusta a los parámetros de proporcionalidad y razonabilidad constitucionales.

Así las cosas, este Tribunal no constata ninguna arbitrariedad ni desproporcionalidad en la posibilidad de determinar la sanción de multa en los términos del artículo 38 in fine de la Ley Reguladora de los Servicios Públicos, y en consecuencia procede declarar sin lugar la acción en todos sus extremos’…”. Con ello, descartamos la genérica afirmación de que el contenido sancionatorio de la norma 38 de la Ley 7593 resulte desproporcionado. Enfocándose en el argumento dado por el actor entre la diferencia entre un “riesgo” y un “daño” y cómo, a su criterio, existe una confusión en el caso de marras tesis que, como se verá de seguido, no concuerda esta Cámara. La base interpretativa de la actora supone que el articulo 38 se limita a la existencia de daños concretos, excluyendo con ello los riesgos no consumados, lo cual es incorrecto. En la doctrina de los daños, efectivamente se encuentran diferenciados los daños directos e indirectos, mediatos e inmediatos, originarios, derivados, potenciales, efectivos, entre otras tantas clasificaciones dependiendo de la fuente de conocimiento que se consulte, y es donde la denominada Doctrina del Riesgo entra en juego y a valorarse en un asunto como en el presente.

Valga la pena aclarar la razón de la disertación, la cual es, determinar si la parte actora posee razón al decir que el numeral 38 se encuentra limitado de forma exclusiva a “daños”, no incluyendo “riesgos”. Sobre esta Teoría, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha expuesto considerándolo una variable de responsabilidad objetiva exponiendo que “…En ella, se prescinde del elemento culpa como criterio de imputación, enfocándose en una conducta o actividad de un sujeto físico o jurídico, caracterizada por la puesta en marcha de una actividad peligrosa, o la mera tenencia de un objeto de peligro. El elemento de imputación de esta responsabilidad es el riesgo creado, o la conducta creadora del riesgo. Por ello, se afirma, la noción de riesgo sustituye los conceptos de culpa y antijuridicidad... La responsabilidad objetiva reside en el hecho de que, aquél que, para su propio provecho, crea una fuente de probables daños y expone a las personas y bienes ajenos a peligro, queda obligado si el daño se verifica.

Para determinar esta responsabilidad, debe existir un nexo de causalidad entre la actividad riesgosa puesta en marcha y el daño ocasionado. Nuestra jurisprudencia, desde épocas pretéritas, ha reconocido este tipo de responsabilidad. Sobre el particular, pueden consultarse las sentencias de la antigua Sala de Casación número 97 de las 16 hrs. del 20 de agosto de 1976; y de esta Sala, entre otras, las números 26 de las 15:10 hrs. del 10 de mayo de 1989; 263 de las 15:30 hrs. del 22 de agosto de 1990; 354 de las 10 hrs. del 14 de diciembre de 1990; 138 de las 15:05 hrs. del 23 de agosto de 1991; 112 de las 14:15 hrs. del 15 de julio de 1992; y, 61 de las 14:50 hrs. del 19 de junio de 1996. En consecuencia, la responsabilidad objetiva emerge de la realización de actividades lícitas o autorizadas, pero que constituyen una fuente de riesgo. En relación, el artículo señalado del Código Civil, en su párrafo 5to. señala: “Y si una persona muriere o fuere lesionada por una máquina motiva, o un vehículo de ferrocarril, tranvía u otro modo de transporte análogo, la empresa o persona explotadora está obligada a reparar el perjuicio que de ello resulte, si no prueba que el accidente fue causado por fuerza mayor o por la propia falta de la persona muerta o lesionada.”.

De acuerdo con la anterior disposición, la carga de la prueba se invierte. Sea, le corresponde a la persona o empresa a quien se le atribuye la responsabilidad, demostrar que los daños se produjeron por fuerza mayor o por culpa de la víctima. (Resolución no. 376-1999 de las 14 horas 40 minutos del 9 de julio de 1999)… En ella se parte de la hipótesis de que la fuente de obligaciones es el uso lícito de cosas peligrosas, que por el hecho de causar daño, obligan al que se sirve de ellas, a reparar el daño causado. Tres son los elementos que conforman este tipo de responsabilidad, a saber: a) el empleo de cosas que conllevan peligro o riesgo; b) causar un daño de carácter patrimonial; c) la relación o nexo de causa efecto entre el hecho y el daño… No existe discusión en cuanto a que la responsabilidad objetiva reside en el hecho de que, aquél quien, para su propio provecho, crea un riesgo y expone a las personas y bienes ajenos a peligro, está en consecuencia obligado a resarcirlos si el daño se verifica” (Voto 167-F-S1-2018 de las catorce horas treinta y dos minutos del primero de marzo de dos mil dieciocho); empero, debe destacarse que esta postura se presenta cuando se crea un riesgo al amparo de una actividad lícita, es decir, cuando el operador cuenta con los respectivos permisos, licencias o concesiones para el ejercicio de la actividad riesgosa.

A contrario sensu, la generación de un riesgo a partir de una actividad no autorizada es susceptible de ser sancionada, dado que resultaría ilógico y arbitrario tener que esperar a que el riesgo se consolide o materialice para que la conducta fuese reprochable, lo cual parece ser lo que procura la parte actora con su argumento. En otras palabras, el riesgo creado forma parte de la doctrina del daño, concretamente como un daño potencial, el cual cuando la actividad es lícita sólo es indemnizable ante la concretización del riesgo en un daño concreto, pero es perseguible y sancionable, cuando la actividad resulta ilícita o al margen de la legalidad, sin necesidad de la concreción de un daño concreto. En esta línea de pensamiento, este Tribunal se decanta por interpretar que el riesgo generado es un resultado lesivo tutelado por el artículo 38 de la Ley 7593, pensar lo contrario implicaría aceptar que un sujeto generador de riesgo y que saca provecho de él, resultaría ileso de imposición de responsabilidad si el riesgo creado no se materializase, lo cual no puede ser aceptado por esta Cámara.

Así, para el caso concreto, queda claro que en el procedimiento administrativo seguido en contra de la actora, tomando en consideración tanto la prueba testimonial como la pericial recabada, sí se realizó, al menos en dos eventos, uno en junio y otro en julio de 2014, un riesgo ante la prestación de servicio no autorizado de gas licuado de petróleo al consumidor final, conducta que, como se ha expuesto, forma parte de una actividad ilícita sancionada por la ley 7593 y que hace que el argumento de la promotora de la acción no sea de recibo. Respecto del alegato de proporcionalidad de la sanción impuesta, debe considerar que, en el acto final, se fundamenta la imposición de la sanción en el salario base vigente al momento de los hechos denunciados (considerando V, punto j) de la resolución RRGA-150-2018), por lo que no es posible hablar de una desproporción en este sentido. Ahora bien, referente a la proporcionalidad del quantum de la multa, es decir, al por qué fijar la sanción en la banda superior permitida, es necesario considerar los siguientes factores: primero, ya ha sido esclarecido que el riesgo en sí mismo provocado por una actividad ilícita es una actividad lesiva sancionable; segundo, que al tenor del caso concreto la actividad se comprobó dos veces (nunca se acreditó que se tratase de una conducta rutinaria, ni se le dio tratamiento de esta forma por lo que las alegaciones de las partes al respecto resultan ajenas al asunto de fondo); y tercero, que en el procedimiento administrativo hubo prueba técnica pericial (ingeniero químico) que expuso sobre la magnitud del riesgo generado con la actividad no autorizada, prueba que no fue desacreditada por la actora en este proceso.

Así, en la citada resolución que constituye acto final del procedimiento administrativo, se fundamentó la sanción de la siguiente manera: “Como se expuso líneas arriba, el daño a la colectividad en este caso, además del provocado por prestar un servicio que es titularidad del Estado sin haber pasado por todos los tramites, procedimientos, y cumplimiento de requisitos; consiste en el riesgo en que se puso a los usuarios de la estación de servicio, a sus propios empleados, a los vecinos de esta, y al medio ambiente, por no contar con las medidas que el ordenamiento establece en protección de esos derechos, y por haberlo hecho sin contar con los implementos necesarios para el correcto envasado. Dada la relevancia de lo que se puso en riesgo, la sanción a imponer debe ser la más drástica, sea la de 20 salarios” (considerando VII), con ello, se tiene claro que se utilizaron dos factores de ponderación: un daño al Estado por la realización de un servicio de su propiedad sin la respectiva autorización para ello, y segundo, el riesgo provocado así como su gravedad (expuesto por la declaración del ingeniero químico en considerando IV acápite b); así las cosas, esta Cámara considera que no solamente que la resolución de final RRGA-150-2018 cuenta con los elementos mínimos de motivación e integridad para extraer los factores de motivo, contenido y fin, fundamentales del acto administrativo, sino que la ponderación realizada en la imposición de la sanción resulta acorde a los principios rectores de razonabilidad y proporcionalidad, que los alegatos de la parte actora, así como la ausencia de prueba en contrario, pudieron en este proceso debatir o desacreditar el resultado. Consecuentemente, el reclamo por la parte actora no resulta de recibo, siendo por ello rechazada la demanda en todos sus extremos.

VIII. SOBRE LAS DEFENSAS ALEGADAS

Es por las razones ampliamente expuestas, se acoge la excepción de Falta de Derecho, por los motivos indicados a lo largo de la presente resolución.

IX. LAS COSTAS

Respecto a las costas, de conformidad con el numeral ciento noventa y tres del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena sólo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, el Tribunal considera que no estamos ante tales supuestos, por lo que las costas corren a cargo de la actora, las cuales se liquidarán en ejecución de sentencia.

POR TANTO

Con base en los fundamentos de hecho y derecho desarrollados en esta resolución, se acoge la excepción de Falta de Derecho interpuesta por la demandada. En consecuencia, se declara SIN LUGAR la demanda planteada por Blue Flame Fuel Technology Corporation Sociedad Anónima, cédula jurídica CED17838, contra de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP). Las costas son a cargo de la actora, mismas que serán liquidadas en sentencia. Notifíquese.

Carlos José Mejías Rodríguez Claudia Bolaños Salazar Laura Gómez Chacón *EQCWKII7WOW61* CARLOS JOSE MEJIAS RODRIGUEZ - JUEZ/A DECISOR/A *XTDBNPGZTZA61* LAURA GOMEZ CHACON - JUEZ/A DECISOR/A *BWLSJPIJO0U61* CLAUDIA BOLAÑOS SALAZAR - JUEZ/A DECISOR/A Goicoechea, Dirección01 , 50 metros oeste del BNCR, frente a Dirección02 . Teléfonos: 2545-0099, 2545-0107, 2545-0158. Fax: 2241-5664 y 2545-0006. Correo electrónico: ...01