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Res. 00102-2017 Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI · Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI · 17/08/2017
OutcomeResultado
The Court declared the Galagarza landfill’s environmental approval expired as of December 19, 2011, and ordered the Administration to close the environmental assessment proceeding.El Tribunal declaró vencida desde el 19 de diciembre de 2011 la viabilidad ambiental del relleno sanitario Galagarza y ordenó a la Administración finalizar el procedimiento de evaluación ambiental.
SummaryResumen
The Court granted the claim and held that the environmental approval issued by SETENA for the “Galagarza Environmental Technology Park Sanitary Landfill” project expired on December 19, 2011. Resolution 2966-2009-SETENA allowed two years for construction to commence, calculated from notice to the developer on December 18, 2009. Because the ordinary expiration date fell on a nonbusiness day, the period extended to the following business day. The company neither commenced construction nor timely requested an extension or suspension, and SETENA adopted no measure capable of altering the calculation. The Court also recognized the claimant’s standing through the environmental popular action because an approval authorizing activities capable of altering or destroying environmental elements may be challenged under Article 50 of the Constitution and the Biodiversity Law. It ordered the Administration to take the legally required measures to close the environmental-impact-assessment proceeding and assessed litigation costs against the company while exempting the State at the claimant’s request.El Tribunal declaró con lugar la demanda y determinó que la viabilidad ambiental concedida por SETENA al proyecto “Relleno Sanitario Parque de Tecnología Ambiental Galagarza” había vencido el 19 de diciembre de 2011. La resolución 2966-2009-SETENA otorgó un plazo de dos años para iniciar las obras, contado desde su comunicación al desarrollador el 18 de diciembre de 2009. Como el vencimiento ordinario cayó en día inhábil, el plazo se prorrogó hasta el día siguiente hábil. La empresa no inició la etapa constructiva ni solicitó oportunamente prórroga o suspensión, y SETENA tampoco adoptó una medida capaz de alterar el cómputo. El Tribunal reconoció además la legitimación activa de la demandante mediante la acción popular ambiental, pues una licencia que permite actividades capaces de alterar o destruir elementos del ambiente puede ser cuestionada con fundamento en el artículo 50 constitucional y la Ley de Biodiversidad. Ordenó a la Administración finalizar el procedimiento de evaluación de impacto ambiental y condenó a la empresa en costas.
Key excerptExtracto clave
According to the foregoing analysis, this Court finds that the environmental approval granted by Nombre3456 in Resolution No. 2966-2009-SETENA to codefendant EBI for development of the project known as the “Galagarza Environmental Technology Park Sanitary Landfill” has been expired since December 19, 2011, and it must be so declared. As analyzed in this decision, calculation of the period began when the act was communicated on December 18, 2009, and its effectiveness continued for two years until that date; because December 18, 2011 was a nonbusiness day, pursuant to Article 147 of the Code of Civil Procedure (applicable on a supplementary basis), it must be deemed extended until that date. The period also expired on that date because, according to the established and unestablished facts, codefendant Nombre125807 had not requested any extension or suspension by then, nor had Nombre3456 ordered suspension of the period or any other measure capable of altering its calculation. As a necessary consequence of this judgment, once it becomes final, the Administration must additionally take all measures required by law to close the environmental-impact-assessment proceeding processed under administrative file No. D1-1375-2007-SETENA.Conforme los análisis expuestos anteriormente, para ésta Nombre136075 la viabilidad ambiental otorgada por parte de la Nombre3456 en la resolución n° 2966-2009-SETENA, a la empresa codemandada EBI, a fin de desarrollar el proyecto denominado “Relleno Sanitario Parque de Tecnología Ambiental Galagarza”, se encuentra vencida desde el día 19 de diciembre de 2011 y así debe ser declarado. Conforme el análisis llevado en este pronunciamiento, el conteo del plazo inició con la comunicación del acto el día 18 de diciembre de 2009, extendiéndose su eficacia por dos años hasta esa última fecha, toda vez que el 18 de diciembre de 2011 fue día inhábil, de modo que en atención a lo dispuesto en el artículo 147 del Código Procesal Civil (aplicable supletoriamente), se debe tener por prorrogado hasta esa fecha. El plazo, además, venció en esa data, pues acorde con los elencos de hechos probados y no probados, la empresa codemandada Nombre125807 no solicitó prórroga o suspensión alguna para esa fecha, ni tampoco la Nombre3456 determinó la suspensión del plazo, o alguna otra medida capaz de alterar el conteo de éste. Como necesaria consecuencia de este fallo y una vez firme, deberá proceder la Administración, adicionalmente, con todas aquellas medidas que corresponda en Derecho para dar por finalizado el procedimiento de evaluación de impacto ambiental tramitado en el expediente administrativo número D1-1375-2007-SETENA.
Pull quotesCitas destacadas
"SE DECLARA CON LUGAR la demanda incoada por Nombre136070, contra EL ESTADO y la sociedad EMPRESAS BERTHIER Nombre125807 CR SOCIEDAD ANÓNIMA."
"The claim filed by Nombre136070 against THE STATE and EMPRESAS BERTHIER Nombre125807 CR SOCIEDAD ANÓNIMA is GRANTED."
Por tanto
"SE DECLARA CON LUGAR la demanda incoada por Nombre136070, contra EL ESTADO y la sociedad EMPRESAS BERTHIER Nombre125807 CR SOCIEDAD ANÓNIMA."
Por tanto
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Sign Document TRIBUNAL PROCESAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Main Telephone: 2545-00-03 Fax: 2545-00-33 Email ...01 CASE FILE:
PROCEEDING:
ORDINARY PROCEEDING (CONOCIMIENTO) PLAINTIFF:
Nombre136070 DEFENDANTS:
THE STATE AND BERTHIER Nombre125807 CR SOCIEDAD ANÓNIMA SUPPORTING PARTY (COADYUVANTE):
MUNICIPALIDAD DE MONTES DE ORO DECISION N° 102-2017-VI TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA - SECCIÓN SEXTA - SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, at fifteen hundred hours on diecisiete de agosto del dos mil diecisiete.- Pure question of law proceeding (proceso de puro derecho) brought by Nombre136070, holder of identity card number CED108043, represented by Nombre129798, as counsel of record (abogado director); against THE STATE, represented by State Attorney Víctor Bulgarelli Céspedes, and the company EMPRESAS BERTHIER Nombre125807 CR SOCIEDAD ANÓNIMA (hereinafter EBI), legal-entity identification number CED2952, represented by Nombre70790, as General Manager with the authority of an unlimited general attorney-in-fact (apoderado generalísimo sin límite de suma), and Nombre136071 and Nombre136072, both as special judicial attorneys-in-fact (apoderados especiales judiciales) (images 279, 368 and 497 of the scanned court record). MUNICIPALIDAD DE MONTES DE ORO participates in this proceeding as a supporting party for the plaintiff, represented by Nombre12733, as special judicial attorney-in-fact (image 389 of the scanned court record).- BACKGROUND (RESULTANDO):
Judge Aguilar Méndez authors the decision, and CONSIDERING (CONSIDERANDO)
I.PRELIMINARY MATTERS.- a) Regarding representation of the co-defendant company.- This Court notes that, for the final preliminary hearing held on 07 de abril de 2016, counsel for Nombre125807 submitted a new special power of attorney (poder especial) granted to attorney Nombre136072, in which a person for whom no registry or notarized certificate of legal capacity to act on behalf of the company (personería) is available, and whose status therefore cannot be effectively established, is identified as the grantor and general manager of that company. Notwithstanding the foregoing, this Court finds that this defect is not substantive and therefore does not result in any procedural nullity, because Mr. Nombre136072 had held the status of special judicial attorney-in-fact in this proceeding before that preliminary hearing, specifically since 15 de abril de 2015 (images 359, 368 and 369 of the scanned court record), and that authority was granted by Mr.
Nombre70790, for whom a certificate of legal capacity is available supporting his status as the defendant company’s legal representative (image 279 of the scanned court record). b) Regarding the application filed by counsel for the co-defendant on 27 de mayo de 2016.- Through that application, the representative of Nombre125807 asks this Court to reconsider the preliminary defense that the act was not subject to challenge, even though it was denied during the preliminary hearing. This panel finds that the request must be summarily denied as untimely and procedurally improper, for the following reasons. The preliminary-hearing stage in this matter was completed on 07 de abril de 2016 and, during that hearing, the parties and their representatives, including the co-defendant’s attorney-in-fact, presented their closing arguments. Consequently, the adversarial phase of the proceeding concluded at that procedural juncture, leaving only the issuance of judgment.
The application therefore seeks to reopen a procedurally closed stage (preclusión) of the proceeding, namely, the Case-Management Judge’s resolution of the preliminary defenses. It should be noted that, in any event, the defense at issue is not a privileged defense under sections 5, 67 or 71 CPCA and that, pursuant to article 92.7 ibidem—on which the party bases its request—the provision therein concerns the deciding Court’s power, on its own motion, to reconsider at a later time in the judgment any preliminary defenses that were denied during the preliminary hearing; it does not even grant the parties—despite judicial practice—the authority to renew those defenses. Consequently, given the manifest procedural impropriety of the application filed, it is summarily denied.-
III.FACTS NOT PROVEN.- The following facts relevant to this judgment are deemed not to have been established, either because the parties failed to satisfy their burdens of proof or because the Court found no suitable evidence that would establish them under the rules of sound judgment (sana crítica):
IV.SUBJECT MATTER OF THE PROCEEDING.- In this proceeding, the claimant made a series of substantive changes to its claims, resulting in a significant modification of the subject matter of the proceeding from the time the complaint was filed until the final session of the preliminary hearing, at which the issues in dispute were defined and joined. Accordingly, the claim was established in the following terms: “…1. That resolution 2966-2009-SETENA dated 16 de setiembre de 2009, issued by SETENA, be declared expired because the two-year period granted by that same resolution for commencement of construction work on the landfill of the company Nombre125807 de Costa Rica S.A had elapsed by a substantial margin, given that no extension of the environmental viability was requested. 2. That only the company Nombre125807 de Costa Rica S.A. be ordered to pay costs.…” (see first recital). Thus, as may be inferred from the closing arguments presented during the hearing held on 07 de abril de 2016, through this complaint the claimant seeks an interpretation and determination by this Court of the duration of the administrative authorization granted by the Environmental Administration, specifically the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), to the co-defendant company EBI for the development of the project known as “Relleno Sanitario Parque de Tecnología Ambiental Galagarza.” Consequently, any matter relating to judicial review of the legality of the administrative act in question, or of any other manifestation of formal conduct by the Environmental Administration, has been expressly and clearly excluded from this proceeding; therefore, the subject matter of this ruling shall focus on that request for declaratory relief (pretensión declarativa), which shall be examined pursuant to subsections d) and e) of Article 42.2 of the Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA).-
V.ARGUMENTS OF THE PARTIES.- Counsel for the plaintiff bases her request on various precedents of the Constitutional Chamber (decisions 2007-5894, 2002-4830 and 6315-2007), as well as on the precautionary principle (principio precautorio) in environmental matters. She states that the relief sought is a determination of the validity period of the environmental approval (viabilidad ambiental) granted by SETENA, given that, in this particular case, the administrative act (acto) indicates that it was valid for two years for commencement of the works, expressly providing that, if they were not commenced, the provisions of the legislation would apply. She argues that Article 46 of the General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, RGPEIA), Executive Decree number 31-849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, established at that time a maximum validity period of two years for the environmental approval prior to commencement of the activity.
If the activities are not commenced, she indicates that, before the approval expires, the developer must request an extension of its validity from Nombre3456 in accordance with the environmental impact assessment manual. She says that this possibility also derives from Article 258 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública, LGAP), because that article permits extensions of time limits granted by the Administration, which must be based on force majeure (fuerza mayor). She considers that the challenge to the environmental approval constitutes force majeure that prevented it from being exercised; nevertheless, she argues that Nombre125807 neither requested an extension nor provided any justification. She believes that, in response to Nombre125807’s argument that the decision was not final (firme) and that the period had not begun to run, this was established neither by SETENA nor in Article 46 RGPEIA.
She considers that nowhere has it been determined that the validity period begins when the decision becomes final, particularly because this is a maximum validity period. She further argues that this must be so because of the precautionary principle and the principle of environmental protection (principio tutelar del ambiente), under which the passage of time directly affects the protection of the environment and health. She states that by 2007, when the proceeding began, the company was already required to have conducted and submitted to Nombre3456 a series of technical environmental studies to justify construction of the project; accordingly, by 2009, when the project was authorized, two or three years had already elapsed since the studies were conducted. In 2011, when the license was due to expire, the studies would have been more than five years old, even though the site had characteristics entirely different from those present when those studies were conducted.
She characterizes as a “far-fetched” theory the co-defendant company’s assertion that the period began when the decision became final, because it would lead to the inconceivable result that the 2009 environmental approval, supported by studies from 2006, could be applied beginning in 2015, more than 9 years after they were conducted. In her view, this would violate Constitutional Article 50, the precautionary principle and the in dubio pro natura principle, and would also be irrational and illogical. She asserts that, over the course of these years, conditions at the site where the project is planned have changed dramatically and, therefore, no one could seriously guarantee that the conditions existing in 2006 or 2007 remained unchanged in 2015. She states that this is the justification for the legislation’s strict requirement that the works be carried out within a two-year period. Finally, she argues that the expiration (caducidad) of the environmental approval is also supported by judgment number 637-2014 of the Third Section of the Administrative Litigation Court (Sección Tercera del Tribunal de lo Contencioso Administrativo).
The supporting Municipality (Municipalidad coadyuvante) states that the municipal position has been the same as that maintained by the plaintiff and that, accordingly, the Third Section of the Administrative Litigation Court, in decision number 637-2014, did in fact confirm the expiration of the environmental approval at issue in these administrative litigation proceedings (proceso contencioso). Counsel for the defendant Empresas Berthier Nombre125807 de Costa Rica S.A. raised the defenses (excepciones) of lack of standing (falta de legitimación activa) and failure to state a legal claim (falta de Derecho). Regarding the former, counsel stated that this is a relevant issue because, following the withdrawal of the challenge to the environmental approval, the subject matter of the proceedings is unrelated to any purported protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment, and the plaintiff therefore cannot base her standing on Constitutional Article 50.
As to the failure to state a legal claim, counsel considers that the validity period of the environmental approval begins when the decision granting it becomes final, relying for this purpose on the preventive principle (principio preventivo), which supports the position that the approval may be implemented only once it becomes final, since, as a preventive measure, the authorized activities cannot be carried out while the conditions under which the activity was authorized are being reviewed. Counsel states that Nombre3456 has thus acted consistently with the principles of legal certainty (seguridad jurídica) and prevention in environmental matters because it has repeatedly been the institution’s position that an environmental approval takes effect once it becomes final; consequently, a developer seeking to carry out the authorized activities before the approval became final would be denied issuance of the corresponding logbook (bitácora).
Counsel considers that this is not a far-fetched theory, as it is duly substantiated. Counsel states that the application of Article 46 RGPEIA is not in dispute, but rather the method for calculating the period, because, to safeguard the environment, the technical dispute must first be fully resolved and because the entire two-year period could otherwise be consumed by the adjudication of appeals against the environmental approval. Counsel considers the expiration theory unsustainable, first, because the period granted by the administrative act may even be extended; second, because the act does not confer rights; and finally, because the terms of the environmental approval may be clarified by SETENA itself. The State, for its part, raised the defenses of lack of a current interest (falta de interés actual), lack of standing on the merits (falta de legitimación ad causam), both active and passive, and failure to state a legal claim.
It asserts the first of these defenses on the ground that an environmental approval, as a preparatory act (acto preparatorio), cannot itself produce legal effects, as demonstrated by the fact that the Municipalidad de Montes de Oro has not granted the co-defendant company a construction permit or a permit to operate a sanitary landfill. It therefore considers that the challenged acts have no present or future legal effects, given that the Municipality has also ruled against granting a permit for that activity, in addition to the decision previously issued by the Third Section in ruling number 637-2014 and the fact that no current dispute exists regarding the environmental approval or the construction permit in the administrative forum (sede administrativa). It alleges a lack of active standing on the merits, because the standing asserted in the complaint was based on Article 10.1.a CPCA and applied solely to the principal claim (pretensión principal), which was subsequently withdrawn.
It argues that the alternative claim (pretensión subsidiaria) falls outside that standing because it is not connected to any subjective right (derecho subjetivo) or legitimate interest (interés legítimo) of Ms. Nombre136070, since both ceased to exist when the administrative appeals filed in that forum were adjudicated. Nor did she invoke any diffuse interest (interés difuso) on her part or establish that any person may request that environmental approvals issued by SETENA be declared expired. As to passive standing, the State’s representative alleges a lack thereof on three grounds: first, that it is not the State’s responsibility to oppose the claim, because that responsibility lies solely with the co-defendant company. The Office of the Attorney General (Procuraduría) reasons that, once the environmental approval has been issued, whether the project developer obtains the corresponding permits and commences the works is no longer within SETENA’s purview; moreover, there are no further administrative acts to issue, and SETENA’s work ends upon issuance of the approval.
Second, the representative states that the outcome of these proceedings will have no bearing on SETENA’s administrative activities and will be enforceable only against the administrative offices involved with the construction permit for the sanitary landfill. Third, the representative considers that whether or not the environmental approval is declared expired does not affect SETENA, a body that has already discharged its functions, because anything occurring in the future will affect only the defendant company. Regarding the failure to state a legal claim, the representative argues that Nombre3456’s position is that the period leading to expiration begins to run when the decision granting an environmental approval becomes final, which, in this case, occurred with decision number 604-2013 of April 17, 2013, resolving the last appellate motions. The representative states that the State is concerned about the application of the Third Section’s decision cited by the plaintiff because, in its view, it has negative environmental implications, as it is based on an incorrect legal premise regarding the application of Article 148 LGAP, insofar as that provision states that administrative appeals (recursos administrativos) do not suspend enforcement.
The representative argues that this provision does not apply to this case or similar cases because Nombre3456 cannot enforce administrative acts, nor can the company enforce the administrative act; the company can only apply to the Municipalidad de Montes de Oro for a construction permit. The representative contends that Article 148 LGAP seeks to ensure that the Public Administration can enforce the acts it issues even while appeals are pending, in order to safeguard the effectiveness and efficiency of administrative action; it is therefore intended solely for public entities and not for private parties. The representative states that the provision also cannot be applied in this particular case in light of the precautionary principle, because that principle points in the opposite direction, as would occur, for example, if an appeal were granted and the environmental approval had to be annulled even though the private party had already obtained the construction permit and commenced construction work, with the resulting environmental damage.
The representative considers that, from the standpoint of the precautionary principle, the administrative proceeding would first have to be fully exhausted, including the appellate stage, in order to ascertain the possible environmental harm or whether it will be mitigated. Thus, only at that point, when the environmental approval is deemed properly granted, would the two-year period begin to run, because otherwise there would be a risk of environmental harm. Lastly, the representative considers that it is not true, as the plaintiff claims, that the studies supporting the environmental approval became outdated over time, because, under the current wording of Article 46 RGPEIA, Nombre3456 is authorized to request an update of the environmental instruments (instrumentos ambientales) or certification that the assessed exogenous conditions have not changed, which has not been necessary in this case.-
VI.ARTICLE 46 OF THE GENERAL REGULATIONS ON ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENT PROCEDURES (RGPEIA) AND ITS AMENDMENTS.- Article 46 of the General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, RGPEIA), executive decree number 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, governs the validity or temporal scope of the administrative act (acto administrativo) granting environmental viability or an environmental license (viabilidad o licencia ambiental). However, this sub-regulatory provision (disposición infralegal) has undergone several amendments and additions during its period of validity; therefore, it is first necessary to set out these changes in order to contextualize the legal standard under which the subject matter of these proceedings must be analyzed. For these purposes, and to illustrate the changes undergone by the provision in question, a table will be presented below setting out the relevant decree number and the article thereof that amended the provision, the date of its publication and, consequently, its effective date, as well as the modification introduced into the text of the aforementioned Article 46. For explanatory purposes, the acronyms corresponding to the ministries that signed the decree have been omitted; in any event, they are the same in all of them (MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC):
EXECUTIVE DECREE EFFECTIVE PERIOD OF THE TEXT MODIFICATION INTRODUCED (Emphasis added and shows the changes made to the provision) 31849 From 28 de junio de 2004 (official gazette La Gaceta number 125) through 08 de noviembre de 2015.
“Article 46.—Validity of environmental viability (license).
1. Once granted, environmental viability (license) shall be valid for a maximum of two years prior to the commencement of the activity, work, or project. If the activities have not commenced after that period has elapsed, the developer shall request validation of its continued validity (convalidación de su vigencia) from SETENA, in accordance with the procedure to be established in the Environmental Impact Assessment Manual (Manual de EIA).
2. Activities, works, or projects that are in operation and have an approved environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) shall be subject, pursuant to the provisions of the Ley Orgánica del Ambiente and these regulations, to an environmental monitoring and oversight process (proceso de control y seguimiento ambiental) under the terms established herein.” 32734, Art. 7 From 09 de noviembre de 2005 (official gazette La Gaceta number 216) through 13 de agosto de 2008.
Subsection 1) is amended:
“…1) Once granted, environmental viability (license) shall be valid for a maximum of two years prior to the commencement of the activity, work, or project. If the activities do not commence within that period, the developer shall, prior to its expiration, request an extension of its validity (prórroga de su vigencia) from SETENA, in accordance with the procedure to be established in the Environmental Impact Assessment Manual…” 34688, Art. 3 From 14 de agosto de 2008 (official gazette La Gaceta number 157) through 16 de julio de 2013.
A new subsection is added, reading as follows:
“…3. Activities, works, or projects that are in operation and have an approved EIA and whose development requires an adjustment to the original design may retain the environmental viability (license) already granted, provided that they comply with the following terms:
a. An environmental technical report (informe técnico ambiental) on the Environmental Readjustment of the Original Design (Readecuación Ambiental del Diseño Original), prepared by a responsible environmental consultant (consultor ambiental responsable), must be submitted in accordance with the format established by Nombre3456.
b. The design adjustment must not entail substantial changes to the original design; that is, such changes must not entail a modification of the Potential Environmental Impact category (categoría de Impacto Ambiental Potencial, IAP) approved by Nombre3456 for the original project, such as a change in the activity, work, or project, a change in the location of the project area, or a proposed production process that is not similar to the one originally proposed.
c. A comparison must be made of the environmental impacts assessed and the corresponding measures, together with any necessary expansion thereof when required, so that the project, work, or activity maintains the environmental-equilibrium status (estatus de equilibrio ambiental) granted to it during the environmental impact assessment. In addition, when technically justified, the Forecast Management Plan (Pronóstico Plan de Gestión) must be adjusted to include the environmental measures resulting from that analysis.
Verification of any change in these conditions shall be endorsed by the General Secretariat through an administrative decision (resolución administrativa), within a maximum period of ten business days, in order to maintain the validity of the Environmental License…” 37803, Art. 3 From 17 de julio de 2013 (official gazette La Gaceta number 137). Version currently in force Subsections 1) and 2) are amended:
“…1) Once granted, environmental viability (license) shall be valid for a maximum of five years prior to the commencement of the activity, work, or project.
If, during the validity period, evident changes have occurred in the exogenous conditions (condiciones exógenas) assessed when environmental viability was granted, Nombre3456 may, on its own initiative, require the interested developer to update the environmental assessment instruments (instrumentos de evaluación ambiental) submitted or to provide certification that the environmental conditions initially assessed for the project have not changed in relation to the current exogenous conditions and that the assessment conducted remains valid. This certification shall be issued by the project environmental manager (regente) or by a consultant competent in the disciplines involved in the initial assessment and must be submitted within 30 business days of notification of the request by SETENA. If this certification is not submitted within the specified period, the provisions of Article 264 of the Ley General de Administración Pública shall apply.
Nombre3456 may, on its own initiative, take such steps as it deems appropriate to verify whether the exogenous conditions have changed. If the construction or operational phase of activities, works, or projects holding Environmental Viability has not commenced within the established periods, the developer shall, prior to the expiration of the period, request an extension of its validity from Nombre3456, providing justification of the valid reasons supporting the request, in accordance with the requirements set forth in Article 258 of the Ley General de la Administración Pública. This extension shall be granted only if the exogenous conditions have not changed.
Establishes a transitional rule (regla transitoria) for the provisions challenged in constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) n° 13-008478-0007-CO, including art. 46:
“…Sole Transitional Provision (Transitorio Único): Until the Constitutional Chamber issues a final ruling on the Constitutional Challenge processed under expediente Nº 13-008478-0007-CO against the amendments to subsection 4 of Article 3, Article 4 bis, Article13, subsection 1) of Article 46, and Anexo 2, all of the General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures (EIA), Decreto Ejecutivo N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, of 24 de mayo del 2004, as added to and amended by this executive decree, the provisions predating this amendment and expansion shall continue to apply…” Judgment of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice N° 2017-5994, issued at 11:00 hours on 26 de abril de 2017.
Judgment finally resolving constitutional challenge n° 13-008478-0007-CO. The challenge was denied, as that High Court concluded in recital X (considerando X) that: “…With respect to the claim that Article 46, subsection 1), of the challenged Regulations is unconstitutional, the challenge must be denied because, although the amendment introduced does indeed extend the term of environmental viability from two to five years, this does not per se constitute a reduction in the level of environmental protection, nor have the petitioners provided technical or scientific evidence establishing that the three-year extension of the validity of environmental viability is disproportionate or irrational…” Accordingly, and as was found to have been established, the environmental viability granted by decision number 2966-2009-SETENA of 16 de diciembre de 2009 would be governed by the third version of Article 46 RGPEIA; that is, by the version resulting from the amendment of the original provision through executive decrees n° 32734 and 34688.
As explained above, the amendment made by decree 34688 consisted of expanding the article by adding a third subsection governing “…activities, works, or projects that are in operation and have an approved EIA…,” an issue unrelated to the subject matter of these proceedings, making further analysis thereof unnecessary. As regards the first amendment, made by decree 32734, it essentially established two differences: first, it replaced the mechanism for validating environmental viability with an extension thereof; and second, it established that the extension had to be sought while the environmental license remained valid, rather than after it had expired, as previously provided.-
VII.EXPIRATION OR TEMPORAL EFFECTIVENESS OF ENVIRONMENTAL VIABILITY (viabilidad ambiental).- By effectiveness of an administrative act (eficacia del acto administrativo), we understand, in general terms, the unfolding of the consequences contemplated in the content of the act, that is, the creation, modification, or extinguishment of legal situations provided for in the administrative decision. Judgment number 116-2014-VI of this Section, issued at 16:00 hours on 31 de julio del 2014, explained the effectiveness of an administrative act as follows: “…For its part, the second relevant concept—effectiveness—concerns the current or potential capacity of the administrative act to produce the legal effects provided for by the legal system; accordingly, for this to occur, certain requirements must be met, such as notice—artículo 140 de la Ley General de la Administración Pública—or submission for subsequent approval or authorization by another body, or compliance with certain conditions precedent (artículo 145 de la Ley General de la Administración Pública) […] In this regard, effectiveness is undoubtedly the indispensable complement to the validity of the administrative act, since, if it is not effective, it does not produce its effects, and any technical or material action intended to implement it would be unlawful…” (Emphasis not in the original).
The effectiveness of formal administrative conduct may be affected for various reasons: by the subject matter of the petition or the act initiating the administrative proceeding (procedimiento administrativo); by the jurisdiction of the body issuing it (which may be restricted by time, subject matter, territory, or level); according to the purpose of the act (making its content subject to a manner, condition, term, or effectiveness requirements); with regard to the persons to whom it is addressed (internal or external, and of general or specific scope); and, finally, in relation to the type of legal situation it creates (favorable or unfavorable). This is precisely how artículo 132.4 LGAP may be understood: “…Its adaptation [of the content] to its purpose may be achieved through the discretionary inclusion of conditions, terms, and manners, provided that, in addition to possessing the characteristics of the content indicated above, they are legally compatible with its regulated component…”.
As relevant here, the effectiveness of administrative acts may be limited in time, restricting the unfolding of their consequences to different scenarios: first, they may be confined to a single moment in time, such that those consequences become permanent and irreversible (except in cases of judicial or administrative invalidation), in which case we refer to that effectiveness as “instantaneous,” for example, in the case of deprivation acts (actos ablatorios); alternatively, the effects may remain in force or continue throughout a specified period established in the content of the act or imposed by the legal system, allowing the continuous exercise of a legal situation, which is precisely why it is called “continuing” effectiveness or effectiveness involving “continuing effects,” a typical feature of administrative authorizations (autorizaciones administrativas); and, finally, we may speak of “indefinite” effectiveness, which is characteristic of declaratory acts (actos de conocimiento) and may extend for an indeterminate period so long as the legal fact or the legal system certified through the act is not modified, as in the case of a birth certificate or a real-property certificate.
The termination over time of the effectiveness of administrative acts, or the “expiration” of the act’s legal effects—which is relevant to the resolution of this matter—arises from the very nature of the act’s effectiveness. In the case of acts with instantaneous effects, those effects become permanently established at the moment they arise; in the case of indefinite effectiveness over time, termination occurs when the circumstance being certified changes; and, lastly, continuing effects expire upon the passage of the period to which the legal situation established by the act is subject. In the case of favorable and constitutive instantaneous acts, it is important not to confuse the legal situation thereby created with the power to exercise it, because the former is permanent and irreversible and becomes definitively incorporated into the legal sphere of its recipient at the very moment the act is issued; the latter, however, does not share these characteristics, because the associated right of action may indeed be subject to limitation (prescripción) or lapse (caducidad).
In other words, the situation constituted by the act—for example, the granting or extinguishment of an individual right (derecho subjetivo)—is one thing, while the exercise of that right or the response to its deprivation is quite another, and either may lapse or become time-barred as provided by the legal system. For this Court, this preamble is indispensable as an initial clarification regarding the use of the term “lapse” in the claim asserted in these proceedings, a term that the parties, and particularly the claimant, have used indiscriminately. In Public Law, this word has multiple meanings that make it difficult to apply in practice, and this case is yet another example of such ambiguous usage. As we have stated, the temporal effectiveness of an administrative act concerns its expiration, whereas the exercise of, or response to, the legal situation created by it may be subject to the doctrines of limitation or lapse.
It is therefore incorrect to state that an administrative authorization has “lapsed”; at most, we may say that it has “expired” or that its legal effects have ceased, precisely because those effects have ended in their temporal dimension. Furthermore, for greater precision, we must also recall that the term “lapse” has other meanings in Public Law. For example, in legal-procedural relationships, it has been associated with abnormal forms of terminating judicial or administrative proceedings (art. 340 LGAP, art. 57 de la Ley N° 9342, nuevo Código Procesal Civil, art. 68 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, etc.); it has also been used as a means of extinguishing legal situations arising under administrative concessions (Art. 62 Código de Minería, art. 24 Ley N° 3503, Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Automotores, art. 15 Ley N° 7593, Ley de ARESEP, etc.).
Indeed, by way of exception—and precisely as a faithful reflection of the broad and ambiguous use given to this term—the legislature has also employed it in the sense asserted by the parties in this case, specifically in Ley N° 8642, Ley General de Telecomunicaciones, artículo 25 inciso b), concerning the lapse of administrative authorizations. Paradoxically, however, that same Law, in the following article, namely numeral 26, establishes lapse as a means of terminating permits to use frequency bands of the radio spectrum, which is a category of public-domain property (dominio público). Our point is that, except in exceptional cases established by law, lapse is not a Public Law doctrine that may be used to refer to the termination over time of the effectiveness of an administrative act, because lapse necessarily entails a strict period that cannot be suspended, interrupted, extended, or made more flexible through any other mechanism (on this subject, see the decisions of this Section number 177-2016-VI, issued at 15:55 hours on 29 de noviembre del 2016, and 88-2017-VI, issued at 15:20 hours on 10 de julio del 2017).
Thus, in light of artículo 46 RGPEIA, which is analyzed in this case, it would be contradictory to accept the doctrine of lapse when the provision allows the period to be extended or even, as demonstrated by proven fact n° 11, when the practice of Nombre3456 has been to accept suspensions of periods relating to the validity of the environmental-viability approvals it grants. If, in fact, the two-year period established in the version of numeral 46 del decreto 31849 under review were truly a lapse period, the situation would be very different, because the possibility of extending or suspending the validity periods of environmental-viability approvals would be contrary to law. However, Ley n° 7554 de 04 de octubre 1995, Ley Orgánica del Ambiente (LOA), which governs the environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental) mechanism in artículos 17 a 24 and the Nombre3456 body and its powers in artículos 83 a 97, not only contains no provision relating to the temporal effectiveness of environmental viability, but also does not establish lapse as the means or manner of terminating this type of administrative authorization, thereby leaving the Environmental Administration subject to the general rules described above.
Consequently, it is clear to this Court that the two-year period provided for in artículo 46 RGPEIA refers to the temporal effectiveness of environmental viability—that is, to the expiration of its legal effects—which makes this type of act one involving continuing effects. On this point, this Chamber takes into account, first, that the Procuraduría General de la República, through binding opinions number C-189-2011 del 16 de agosto de 2011, C-285-2013 del 5 de diciembre del 2013, and C-293-2013 del 10 de diciembre de 2013, has likewise recognized this nature of environmental-viability acts; and, second, that one of the arguments advanced by counsel for the co-defendant company EBI is correct insofar as it is improper to speak of the lapse of environmental viability, provided it is understood that lapse is not the legal doctrine or mechanism applicable to this specific case. Indeed, it is evident, and the parties have unanimously accepted, that the crux of these proceedings is to determine whether the validity period of the environmental viability granted by resolución 2966-2009-SETENA has elapsed—in other words, whether it continues to produce legal effects. Accordingly, that argument cannot result in dismissal of the action, but merely in clarification of the legal terminology that must be applied.-
VIII.ANALYSIS OF THE SPECIFIC CASE.- The argument used by the plaintiff to support the request that the “expiration” (sic—inasmuch as this term must be understood as the cessation of the validity of the administrative act (acto administrativo)) of the environmental viability (viabilidad ambiental) or environmental license (licencia ambiental) be declared is based on the fact that Article 46 RGPEIA, in the version in force at the time of Resolution No. 2966-2009-SETENA, established a maximum term of two years counted from its issuance. Although that term could be extended, in the case of Nombre125807 no such extension was requested, nor was the term suspended by SETENA; therefore, the environmental viability has expired. It maintains that the term must be calculated in that manner also because the passage of time and the change in conditions at the project site mean that the technical studies on which the environmental viability is based have become outdated.
Conversely, both the State’s representatives and those of the co-defendant company Nombre125807 have raised the defense of lack of legal entitlement (falta de Derecho), arguing that the starting point for calculating the term is the date on which that act became final (firmeza), which occurred not upon its issuance but upon the resolution of all challenges filed against it; therefore, the environmental viability has not expired. They base this position on the precautionary and preventive principles in environmental matters, on the inapplicability of Article 148 LGAP, and on the contention that the studies underlying the environmental viability are not outdated. Accordingly, we shall begin by examining the relief sought and then the defense arguments. At the time the administrative act in question—Administrative Resolution No. 2966-2009-SETENA—was issued and communicated, namely on December 16 and 18 (proven fact No. 3), the version of Article 46 RGPEIA then in force was the version amended by Decrees 32734 and 34688.
It comprised three subsections, of which only the first is relevant to this case and, as of that date, provided as follows: “…1) Once granted, the environmental viability (license) shall remain valid for a maximum of two years prior to the commencement of the activities associated with the activity, works, or project. If the activities are not commenced within that term, the developer must request, before its expiration, an extension of its validity from Nombre3456, in accordance with the procedure to be established in the EIA Manual…” (Emphasis not in the original). Notwithstanding the discussions that have taken place in these proceedings, this Court finds the provision clear as to the scope of the term, or the temporal effectiveness of the act, which is mandatory in nature; hence, it was characterized as a maximum term, although subject to extension. The provision also establishes that the term begins to run upon its issuance: “…Once granted, the environmental viability (license)….” The provision does not state “once affirmed” or “once final”; consequently, the term literally begins when the act is issued.
Furthermore, the matter of validity was addressed in the tenth paragraph of the operative portion (parte dispositiva) of Resolution No. 2966-2009-SETENA: “…TENTH: This environmental viability shall remain valid for a period of TWO YEARS for the commencement of the works. If the works are not commenced within the established time, the provisions of the legislation in force shall be applied…” (Emphasis not in the original). Thus, on this point, the environmental viability must be understood to have taken effect upon its issuance. Additionally, in order to correctly identify when this occurred, we must begin from the premise that environmental viability is an administrative act with dual effects (acto administrativo de doble efecto), because it is simultaneously a favorable and burdensome administrative measure, insofar as it not only creates an active legal position for its addressee but also imposes duties and obligations upon it, such as payment of the environmental bond (garantía ambiental) or appointment of a compliance officer (regente), among others.
Accordingly, the commencement of its effectiveness is contingent upon communication of the act, pursuant to the general rule in Article 140 LGAP. The First Chamber of the Supreme Court of Justice, in Decision 1070-F-S1-2009 at 11:50 a.m. on October 16, 2009, recognized this dual-effect character of certain administrative acts in connection with a mining concession: “…on this point, the provisions of Section 140 LGAP, transcribed above, are fundamental, since they enumerate two possible circumstances regarding the effectiveness of an administrative act. In the first, it produces effects after being communicated. In the second, applicable where only rights are granted, it produces effects from the time of its adoption. A concession to extract materials from a publicly owned watercourse entails not only rights but also a series of obligations enumerated in Article 34 of the Mining Code. Accordingly, under the provision, its effects do not arise upon its adoption but, as stated in the first part thereof, ‘after it has been communicated to the person subject to the Administration.’ To resolve this latter matter, so as to determine precisely when it becomes effective, consideration must be given to subsection 1 of Section 141 LGAP, in relation to subsection 3 of Section 256 thereof, which literally provide: 141. 1. ‘To be challengeable administratively or judicially, an act must be effective.
In all cases, proper communication shall be the starting point for the time limits for challenging the administrative act.’ And 256. 3. ‘Time limits shall commence on the day following the last communication thereof or of the challengeable act, in the case of an appeal’ (boldface added). It is clear that notification of the administrative act is required and that the term must be calculated from the day after its contents were made known to the person subject to the Administration…” (Emphasis not in the original). Thus, in cases where the content of the act establishes legal situations that are in some manner adverse to its addressee, this necessarily means that the act takes effect upon communication. In this case, the environmental viability established in Resolution No. 2966-2009-SETENA was notified to its addressee on December 18, 2009; therefore, it became effective at that time. Consistent also with the lists of proven and unproven facts, this Court finds it established that it should have expired two years after that date, since during that period the company Nombre125807 did not request any extension, nor did Nombre3456 order the suspension of the term—or at least this was not established by the defendants despite their burden of proof—nor can it be inferred from the evidence admitted into the record. We shall now proceed directly to examine the arguments raised by the defendants.-
IX.ANALYSIS OF THE DEFENDANTS’ ARGUMENTS.- Having established the rules concerning the validity of the environmental viability, we shall now examine the defense arguments presented by the defendants in order to determine whether it has expired. First, the defendants criticize the plaintiff’s argument regarding the obsolescence of the technical studies on which the environmental viability was based. In this regard, the Court observes that they are indeed correct in their defense, since although the plaintiff’s representative states that there has been a “dramatic” change in the circumstances at the site where the project is planned, there is no evidence supporting that assertion. Consequently, that particular line of argument cannot be accepted. Second, both Nombre125807 and the State contend that the two-year term granted in the environmental license begins to run when the act becomes final.
The arguments presented reveal two principal grounds for the defendants’ theory: a) Both contend that construction work cannot commence while the conditions under which the environmental viability was granted are still under review; therefore, pursuant to the preventive principle (principio preventivo) (EBI) and the precautionary principle (principio precautorio) (the State), the administrative proceedings must first be exhausted before the act becomes effective. b) The State’s representatives additionally argue that Article 148 LGAP is inapplicable to this case. In their view, Nombre3456 cannot enforce an environmental viability or environmental license, nor can the private party, which at most merely uses it to apply for a construction permit from the respective Municipality. According to the State’s representatives, Article 148 seeks only to ensure that administrative acts issued by the Administration may be enforced even while appeals remain pending, for the purpose of ensuring efficiency and effectiveness in public administration; therefore, it is intended only for public entities and bodies, not private parties.
On this point, the Court finds none of the reasons offered persuasive, and the arguments must be rejected as unfounded, because the environmental principles do not support the conclusion reached by the defendants, nor is that conclusion supported by the alleged inapplicability to this matter of Article 148 of the General Public Administration Law (Ley General de la Administración Pública). We shall now set forth the reasons supporting this conclusion.-
X.THE PREVENTIVE AND PRECAUTIONARY PRINCIPLES IN ENVIRONMENTAL MATTERS.- To begin addressing the environmental principles cited by the defendants, we must recognize that both the preventive and precautionary approaches or principles are, ultimately, manifestations related to the sustainable management of environmental risks arising from the effects of human activities on a given ecosystem, from an ex ante perspective and as part of the State’s public environmental function. By this we mean that, in the case of human activities capable of potentially causing a negative environmental impact (impacto ambiental negativo), the Environmental Administration (Administración Ambiental) is vested with powers authorizing it to prevent, contain, mitigate, and remedy that impact, from its inception through its completion, understood as the cycle beginning with the design, execution, and operation of the specific activity or project and ending with its closure.
The distinction between the preventive and precautionary principles lies in the degree of environmental risk (riesgo ambiental) to be managed, bearing in mind that such risk consists of two essential variables that must be anticipated or measured: the probability that a hazard will materialize and the magnitude of the potential environmental impact, assuming that it does materialize; for both variables, the amount of scientific information available is critical. The preventive principle (principio preventivo) applies in circumstances in which the available information makes it possible to anticipate both variables and to establish measures to minimize the hazard or reduce the impact should it materialize. It operates within the traditional framework for the exercise of police power (poder de policía) on public-health grounds, under which the Administration has acted in relation to activities whose hazardous nature has been established with scientific certainty.
The precautionary principle (principio precautorio), in turn, goes beyond the traditional framework of protection and applies within the sphere of scientific uncertainty, which arises when information is lacking or is internally contradictory, such that the aforementioned variables cannot be reliably anticipated or measured. The innovation introduced by this framework was that, before its recognition and subsequent enactment into positive law, the Public Administration was barred from imposing any measure in situations of uncertainty because, under the principle of freedom of will (principio de la autonomía de la voluntad) (Art. 28 CPOL), only actions that “do not harm public morals or public order, or prejudice third parties” were subject to the operation of the law, which required certain knowledge of the harm or of its probability. Under the precautionary principle, the Administration is authorized to exercise its environmental-protection powers (potestades de tutela ambiental) in cases where no scientific knowledge exists that would permit the probability of the hazard to be determined, but where its magnitude, should it materialize, would be “serious and irreversible.” The Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, in judgment number 1579-F-S1-2013 of 09:10 hours on 18 de noviembre de 2013, held as follows on this matter: “…According to legal scholarship, this field involves not only known risks, but may also involve scientific uncertainty regarding the extent of certain harm.
This principle therefore requires that, when reasonable doubt arises concerning the hazardous nature of any activity having environmental or human-health repercussions, the activity be prevented or appropriate measures be taken so that such potential harm, although not yet scientifically proven, does not occur. It has two prerequisites: a lack of scientific certainty and a threat of harm. It is expressly set forth in the United Nations Conference on Environment and Development, or Rio Declaration: “Principle 15.- In order to protect the environment, States shall widely apply the precautionary approach in accordance with their capabilities. Where there is a threat of serious and irreversible harm, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” The Ley de Biodiversidad, number 7788 of 30 de abril de 1998, provides in turn: “ARTICLE 7.- Definitions. […] Biodiversity: the variability among living organisms from any source, whether found in terrestrial, aerial, marine, or aquatic ecosystems or in other ecological complexes.
It includes diversity within each species, as well as among species and the ecosystems of which they form part. / For the purposes of this law, the term biodiversity shall be understood to include intangible elements, such as individual or collective traditional knowledge, innovation, and practices having actual or potential value associated with biochemical and genetic resources, whether or not protected by intellectual-property systems or sui generis registration systems. […] ARTICLE 11.- Criteria for applying this law. The criteria for applying this law are: 1.- Preventive criterion: It is recognized that anticipating, preventing, and addressing the causes of biodiversity loss or threats thereto is of vital importance. 2.- Precautionary criterion or in dubio pro natura (criterio precautorio o indubio pro natura): Where there is a danger or threat of serious or imminent harm to elements of biodiversity and the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason for postponing the adoption of effective protective measures. 3.- Criterion of the environmental public interest (criterio de interés público ambiental): The use of elements of biodiversity must safeguard future generations’ development options, food security, ecosystem conservation, the protection of human health, and improvement of citizens’ quality of life. […]” In this regard, the Sala Constitucional, in ruling 1250-99 at 11 hours 24 minutes on 19 de febrero de 1999, stated: “[...] Prevention seeks to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and proper management of resources.
Consequently, the governing principle of prevention is founded on the need to take and implement all precautionary measures necessary to prevent or contain possible harm to the environment or human health. Accordingly, where there is a risk of serious or irreversible harm—or doubt in that regard—a precautionary measure must be adopted, and the activity in question may even be postponed. This is because, in environmental matters, ex post coercion is ineffective: once biologically and socially harmful consequences have occurred, enforcement may have moral significance but is unlikely to compensate for the harm caused to the environment.” (Underlining not in the original). See also, among others, rulings nos. 9773-00 at 9 hours 44 minutes on 3 de noviembre de 2000 and 1711-01 at 16 hours 32 minutes on 27 de febrero de 2001, issued by that judicial body. Subsequently, in ruling 3480-03 at 14 hours 2 minutes on 2 de mayo de 2003, it further clarified that concept: “Properly understood, the precautionary principle refers to adopting measures not because the facts giving rise to risk are unknown, but because there is no certainty that such facts will actually have harmful effects on the environment.” (Underlining supplied).
Likewise, in ruling 6322-2003 at 14 hours 14 minutes on 3 de julio de 2003, it stated: “[...] 4.- Precautionary principle: […] The term prevention derives from the Latin ‘praeventio,’ referring to the act and effect of preventing and to preparations and arrangements made in advance to avert a risk or carry something out. Prevention seeks to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and proper management of resources. Consequently, the governing principle of prevention is founded on the need to take and implement all precautionary measures necessary to prevent or contain possible harm to the environment or human health. Accordingly, where there is a risk of serious or irreversible harm—or doubt in that regard—a precautionary measure must be adopted, and the activity in question may even be postponed. This is because, in environmental matters, ex post coercion is ineffective: once biologically and socially harmful consequences have occurred, enforcement may have moral significance but is unlikely to compensate for the harm caused to the environment.” To the same effect, see that Chamber’s ruling no. 2008-17618 at 11 hours 51 minutes on 5 de diciembre de 2008 and this Chamber’s judgment no. 1261 at 11 hours on 10 de diciembre de 2009….” (Emphasis not in the original).-
XI.CONTINUATION.- Having set forth these definitions and clarified the scope of these principles, we can now observe how the parties’ arguments do not constitute claims that reasonably support the proposition that the term of the environmental viability (viabilidad ambiental) begins to run once it becomes final. First, as explained ut supra (Considerando VIII), pursuant to Article 140 LGAP, the rule is that environmental viability, like any administrative act (acto administrativo), takes effect when it is communicated to its addressee. If we contend—as the defendants do—that this particular case is different and maintain that an exception to the rule exists, then, pursuant to the general principle of law that whoever alleges an exception bears the burden of proving it (Art. 317 CPC), the defendants had a duty to establish that fact; however, in this Court’s view, they failed to do so. The defendants base the alleged exception on the proposition that the principles outlined above reverse the general rule, thereby rendering the environmental viability ineffective.
However, as we have explained, no rule establishes such a proposition, nor are the principles in question capable of producing the alleged effect. Environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA) is one of the means through which the prevention principle (principio preventivo) is implemented, since it applies in situations where there is certainty regarding environmental risk (riesgo ambiental), such that the Administration may impose all measures necessary to ensure that any adverse environmental impact (impacto ambiental negativo) that may result from the authorized activity is prevented, mitigated, or remedied (Art. 3.39 RGPEIA). In judgment number 121-2015-VI, issued at 14:55 on 22 de julio de 2015, this Section held in this regard: “…Environmental Impact Assessment, which derives from Article 17 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), constitutes a procedure involving a complex convergence of legal, technical, and administrative variables, whose purpose is none other than to measure, identify, predict, or project the impacts that a particular human activity will probably produce on the environment if it is carried out or materially implemented.
That procedure is issued as the basis for a prerequisite to a subsequent authorization procedure (procedimiento autorizatorio) and is conducted by the competent Public Administrations with expertise in environmental matters. Viewed in this manner, it is the procedure through which the effects and consequences that a proposed construction project or human activity will generate in the environment are assessed; it constitutes an important mechanism for implementing environmental policy, with direct and immediate application to productive activities, so as to harmonize and make such economic or social undertakings compatible with environmental preservation, within a framework of sustainability or sustainable development. Naturally, this environmental impact must be measured, which is accomplished through various instruments established by the regulations themselves, including environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) and environmental viability licenses (licencias de viabilidad ambiental)...” (Emphasis not in the original).
Accordingly, if the Administration was certain that the project known as “Relleno Sanitario Parque de Tecnología Ambiental Galagarza” would cause an environmental impact, it could require all measures necessary to prevent, mitigate, or contain that impact to be incorporated into the environmental assessment instrument itself. Consequently, what purpose would it serve for the Administration itself to impose a “preventive measure” consisting of suspending the effects of the environmental viability when that viability is itself, per se, a preventive instrument? The only situation in which this might make any sense would be where third parties subsequently alleged—for example, by filing an administrative appeal—that the preventive measures contained in the instrument or in the environmental viability were insufficient or inadequate in light of the environmental risk to be managed. That, however, is very different from the tacit and original ineffectiveness of the environmental viability proposed by the State and the Developer, which, moreover, lacks any regulatory basis.
Such a proposition would also be contrary to Articles 17 through 20 LOA, which establish that SETENA decisions: “…Shall be binding both on private parties and on public entities and agencies…”; that, in the case of environmental viabilities, they constitute an “…indispensable requirement for commencing activities, works, or projects…”; and that they vest that Administration with authority to establish “…instruments and means for monitoring compliance with environmental impact assessment decisions…”. Regarding the precautionary principle (principio precautorio), the State’s representative argues that it applies because there is no certainty as to whether the environmental viability or environmental license (licencia ambiental) was properly granted and that, therefore, administrative remedies (recursos administrativos) must first be exhausted before the environmental viability is given effect, in order to prevent environmental harm.
In closing arguments, he stated: “…until that moment, until all remedies have been exhausted and it has been definitively established that the environmental viability was properly granted, only then will the two-year term begin to run…” (listen to the recording of the preliminary hearing of 07 de abril de 2016 from 1:45:30 to 1:45:43). This Court cannot agree with that reasoning for the following reasons: first, it entails undermining the Administration’s power of administrative self-enforcement (potestad de autotutela administrativa); second, the Administration never issued any such precautionary measure; third, no scientific uncertainty was ever established; and fourth, the Environmental Administration and SETENA do not lose their oversight and enforcement powers. The power of administrative self-enforcement is the Administration’s authority to determine its own legal situations independently of the courts, principally entailing the declaration of particular legal situations and their enforcement or execution.
Consequently, the State’s proposition that an administrative act is inherently devoid of enforceability (ejecutividad) without any written rule authorizing that result cannot be accepted. It should be recalled that the enforceability of an administrative act is a consequence of administrative self-enforcement and means that the declaration contained in formally valid and effective administrative conduct is binding in and of itself, such that the Administration may compel the regulated party (Administrado) to comply with it and the regulated party may not validly disregard it. It should be borne in mind that, notwithstanding the enforceable nature of the act, the regulated party retains the fundamental guarantee of challenging it through administrative proceedings or before the courts. To assert generally and abstractly that environmental viability lacks enforceability, without any rule supporting that assertion, is manifestly improper.
Contrary to the position advanced here, the precautionary principle is not designed to reverse the enforceability of administrative acts; rather, it allows or authorizes the Environmental Administration to adopt all measures necessary to prevent or mitigate potentially harmful environmental consequences arising from a human activity whose environmental risk is scientifically uncertain. Thus, the precautionary principle is applied actively and expressly, never passively, presumptively, or tacitly as the State claims. Principle 15 of the Rio Declaration so provides: “…the lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing the adoption of measures…”. In any event, even if we accepted the State’s proposition, it must be kept in mind that the principle at issue presupposes the existence of scientific uncertainty, which must be established in the specific case. Nevertheless, the defendant—first—has not identified the precautionary measure to which it refers;—second—has not specified the doubt or uncertainty to which it alludes; and—third—even assuming that the latter refers to the enforceability of environmental viabilities in general, that is, as a category of administrative act, this would lead to the extreme assertion that scientific uncertainty exists with respect to all “…human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste or toxic or hazardous materials…” (Art. 17 LOA), without any technical or legal basis for such an assertion.
The precautionary principle must not be used as a catch-all or an excuse to evade the application of administrative law, nor to deny the very institution of environmental impact assessment and the preventive rationale on which it is founded. That rationale begins by accepting and recognizing that the development of human activities, whether classified as economic, cultural, or social, has an undeniable effect on environmental conditions and that, in order to ensure sustainable development, their adverse impact on ecosystems must therefore be minimized. In this manner, environmental viability authorizations enable sustainable management of the environmental risk generated by human activities through the “…harmonization or acceptable balance, from the standpoint of environmental load (carga ambiental), between the development and implementation of an activity, work, or project and its potential environmental impacts, and the environment of the geographical area where it is intended to be implemented….” (Art. 3.65 RGPEIA).
For this reason, it is difficult to understand how the State can question the effectiveness of its own protective instruments by stating that certainty “…that the environmental viability was properly granted…” can be achieved only after administrative remedies have been exhausted. It should also be recalled that the Environmental Administration retains extensive oversight and enforcement mechanisms, which are not affected by the issuance of an environmental viability. On the contrary, its issuance gives rise to an entire inspection and monitoring phase involving oversight of the entire authorized activity, even if that activity has not yet commenced. Examples include the inspection visits conducted on 23 de febrero and 30 de setiembre, both in 2010 (proven fact n° 5). Accordingly, for all the reasons set forth above, the arguments advanced by both parties concerning the application of the environmental principles of prevention and precaution to support the proposition that the calculation of the term established in the version of Article 46 RGPEIA under review must begin when the environmental viability becomes final must be rejected. We shall now examine the other line of argument concerning Article 148 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública).-
XII.REGARDING THE APPLICABILITY OF ARTICLE 148 LGAP.- In the State’s view, Article 148 LGAP cannot be applied in this case because Nombre3456 is not required to perform any act arising from the environmental approval (viabilidad ambiental), nor is the private party, whose involvement is limited, at most, to applying for a building permit from the respective Municipality on the basis of that approval. According to the State’s representatives, Article 148 merely seeks to ensure that administrative acts (actos administrativos) issued by the Administration may be enforced even while appeals remain pending, in order to guarantee the efficiency and effectiveness of administrative action; it is therefore intended solely for public entities and bodies, not for private parties. The article in question provides as follows: “…Administrative appeals (recursos administrativos) shall not suspend enforcement, but the official who issued the act, that official’s hierarchical superior, or the authority deciding the appeal may suspend enforcement when it could cause serious harm or harm that is impossible or difficult to remedy…” (Emphasis not in the original).
This article is another manifestation of the enforceability (ejecutoriedad) of an administrative act, which, like the executory effect (ejecutividad) discussed above, is itself derived from the power of administrative self-enforcement (potestad de autotutela administrativa). As stated above, the Administration is empowered to define legal situations and compel compliance with them; accordingly, enforceability enables public entities and bodies to enforce valid and effective administrative acts even against the will of the governed party (administrado), without needing to resort to the courts and notwithstanding the filing of any administrative appeals available against such conduct. In this regard, there is consistent constitutional and administrative-litigation case law supporting the full application of this article as a general rule, obviously subject to exceptions likewise established by statute of the Republic.
Thus, in judgment number 2002-00928 issued at 09:47 on 01 de febrero del 2002, the Constitutional Chamber held: “…Regarding the effects of challenging an administrative act: this Constitutional Court has stated in repeated rulings that administrative acts, once issued by the Administration, have executory effect and are enforceable. These are basic principles underpinning Administrative Law and guiding the entire public function; they mean that once the Administration has issued acts, it may enforce them itself without needing to apply to the judicial authorities (Article 146 of the General Law of Public Administration), which, by virtue of Article 148 thereof, means that the filing of ordinary appeals does not suspend the enforcement of administrative acts unless the superior authority decides otherwise in order to prevent greater harm or harm that is impossible to remedy….” (see also Constitutional Chamber judgments N° 2015-04019 issued at 09:05 on 20 de marzo de 2015, 2014-04307 issued at 09:15 on 28 de marzo de 2014, 2006-14905 issued at 14:51 on 10 de octubre de 2006, 2006-011611 issued at 9:18 on 11 de agosto de 2006, 2004-09338 issued at 09:50 on 27 de agosto de 2004, and 2003-01846 issued at 14:59 on 05 de marzo de 2003, among others).
Of interest is the recent statement by that High Court in judgment number 2016-12496 issued at 16:15 on 31 de agosto de 2016. Although that judgment concerned an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) brought in connection with amendments introduced by the Ley de Fortalecimiento de la Gestión Tributaria, the Chamber upheld the constitutionality of the enforceability of administrative acts and of Article 148 LGAP: “…The preceding case-law citations suffice to make clear this Chamber’s view that the executory effect and enforceability of administrative acts […] are principles derived from the presumption of legality (presunción de legalidad) of administrative acts and the principle of administrative self-enforcement (principio de autotutela administrativa), which entails the Administration’s power to enforce its own acts compulsorily without having to apply for that purpose to the judicial authority, all of which is consistent with Constitutional Law.
In short, the executory effect and enforceability of administrative acts […] constitute a General Principle of Administrative Law, embodied in Articles 146 and 148 of the General Law of Public Administration, which is fully consistent with Constitutional Law and the Principles and Values underpinning it. From this standpoint, it would be erroneous to consider that this principle in any way impedes governed parties’ access to justice. […] It is clear that challenging an administrative act does not impair the Administration’s power to enforce it, and this cannot be construed as a violation of the constitutional rights of access to justice, due process, or defense. The governed party is entitled to file the appropriate challenges, whether through the administrative process itself or before the administrative-litigation jurisdiction (jurisdicción contenciosa administrativa), from which the party may request any interim measures (medidas cautelares) deemed appropriate, thereby guaranteeing access to justice and the right of defense, as stated….” (Emphasis not in the original).
In administrative-litigation matters, relevant rulings include that of the First Chamber in judgment N° 475-F-S1-2010 issued at 10:50 on 15 de abril de 2010, and those of the Administrative and Civil Court of the Treasury in decisions number 34-2014-IV issued at 08:30 on 21 de abril de 2014 and, in particular, the Sixth Section’s ruling number 132-2016-VI issued at 11:00 on 31 de agosto del 2016, which stated as follows: “…This provision is based on the principle of enforceability of administrative acts, which allows the material effects inherent in their content to arise upon and solely through the (valid) communication of the act (except in the case of effectiveness for the beneficiary provided for in Section 140 LGAP), notwithstanding the filing of appeals; it does not, however, apply to acts affected by absolute nullity (nulidad absoluta), which, in accordance with the mandate of 149.3 of the aforementioned Law, shall not be considered lawful (unlike relatively void acts (relativamente nulos), pursuant to Article 176 LGAP).
Since that principle of enforceability is the rule, any exception thereto must be established by an express provision […] The fact that this final decision was appealed does not preclude its enforcement, because there is no exception providing that such appellate remedies produce, ipso iure, a suspensive effect. As a matter of principle and unless otherwise provided, as a consequence of Section 148 referred to ut supra, administrative appeals are non-suspensive in nature (naturaleza devolutiva); therefore, because the rules applicable to this case provide no different effect, this Court finds no illegality concerning the effective date of the dismissal. Indeed, as State counsel notes, when interpreting the mandate of 44 of the Civil Service Statute, the Constitutional Chamber stated in ruling 2006-012632 of 30 de agosto del 2006: […] it must be understood that an administrative appeal is a matter of legislative discretion and not a constitutional guarantee because, as is known, administrative acts may in any event always be challenged and contested in judicial proceedings.
Accordingly, neither a provision that disallows an appeal against an administrative act nor a provision that does not prescribe a suspensive effect for an appeal filed through administrative channels violates fundamental rights…” (Emphasis not in the original).-
XIII.CONTINUATION.- In light of the foregoing clarifications, this Court finds the State’s argument inadmissible and, as such, it must be rejected. First, regardless of what might be said concerning whether the environmental viability or license (viabilidad o licencia ambiental) may be challenged—which is not an issue before the Court in these proceedings—as previously stated, this conduct falls within the category of administrative acts (actos administrativos) and, as such, shares all their characteristics and is therefore endowed with enforceability and direct enforceability (ejecutividad y ejecutoriedad), by virtue of the power of administrative self-enforcement (potestad de autotutela administrativa) also enjoyed by the SETENA body; it is thus fully subject to the provisions of Article 148 LGAP. In this regard, the State’s reasoning provides no basis for claiming that this body should not enforce any act or that it is not subject to the power of self-enforcement.
On the contrary, the previously cited binding opinions of the Procuraduría General de la República (C-189-2011, C-285-2013 and C-293-2013) show that said body has accepted the Administration’s ability to order the ex officio revocation (supresión oficiosa) of this category of administrative acts on grounds of absolute, evident, and manifest nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta), pursuant to section 173 LGAP. Further supporting the foregoing, sections 19 and 20 LOA show that the environmental approvals or licenses granted by Nombre3456 are binding in and of themselves, such that, once communicated, they give rise to a stage in which compliance with them must be observed. Indeed, contrary to what the State’s representative claims, Article 84.j) LOA provides: “…The functions of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental are as follows: […] i) To perform monitoring duties and ensure the enforcement of its decisions….” (Emphasis not in the original).
Along the same lines, Article 89 LOA provides: “…Article 89.- Inspections. The members of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental shall conduct inspections to verify compliance with the applicable statutory and regulatory provisions, as well as with the decisions issued by this Secretariat. These inspections shall be conducted periodically or whenever the competent authorities deem it appropriate. A record shall be prepared of every inspection….” (Emphasis not in the original). Likewise, Articles 48, 49, 83, and 94 RGPEIA, among others, regulate various means of enforcing environmental approval. Accordingly, it is evident that the conduct at issue is indeed subject to Article 148 LGAP and, consequently, any appeals filed against it do not suspend its enforcement. Nevertheless, that same provision authorizes the Administration, where it determines that compliance with the act may cause serious harm, to order its suspension as an administrative interim measure (medida cautelar administrativa).
In that situation, the environmental principles of prevention and precaution (principios ambientales de prevención y precautorio) would properly apply as grounds for such a measure, depending on the environmental risk involved. This Court notes, however—even though the matter was not alleged—that, as established in proven fact n° 4, the third point of the operative portion of administrative decision R-J-198-2010-MINAET, issued by the Minister of the Environment on April 21, 2010, provided: “…since decision № 2966-2009 Nombre3456 of December 18, 2009 was issued under the circumstances described, SETENA must, pursuant to section 148 LGAP, suspend the enforcement of that act…” (Emphasis not in the original). This means that the ministerial authority issued an order to Nombre3456 instructing it to suspend the environmental approval. Nevertheless, for this Nombre136075, the order issued by the head of the environmental ministry is irrelevant to this specific case for two reasons.
First, the wording plainly shows that the Minister did not directly order the suspension of the effects of the environmental approval established in administrative decision n° 2966-2009-SETENA; instead, he issued an order to SETENA instructing it, as the hierarchically subordinate body, to order the suspension of enforcement. In that regard, it has not been established that the Secretariat complied with that order and suspended the act—or, at least, it did not order the suspension before the approval expired. Second, it must be borne in mind that, pursuant to section 83 LOA, Nombre3456 is a body with maximum administrative deconcentration (desconcentración máxima) attached to the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE). Regarding authority to order the suspension of enforcement of an act, Article 148 LGAP states that such authority may be exercised by: “…the official who issued the act [1], that official’s hierarchical superior [2], or the authority deciding the appeal [3]…”.
However, in cases involving maximum administrative deconcentration, pursuant to subsections 3) and 5) of Article 83 and Article 105.1 LGAP, the hierarchical power of command (potestad jerárquica de mando) is severed. The Minister is therefore barred from issuing orders such as that contained in the third point of decision R-J-198-2010-MINAET, making that order contrary to law and incapable of taking effect. Thus, the suspension could only have been ordered directly by the hierarchical superior upon hearing the appeal, as authorized by Article 87 LOA notwithstanding SETENA’s deconcentration, or by Nombre3456 itself at the appropriate time and before the environmental approval expired. As already noted, this did not occur or, at least, was not established. Accordingly, this line of argument must likewise be rejected as inadmissible, as is hereby ordered.-
XIV.REGARDING THE DEFENSES.- The State’s representative raised the defenses (excepciones) of lack of a current interest, lack of standing to sue and be sued (falta de legitimación ad causam tanto activa, como pasiva), and failure to state a valid legal claim (falta de Derecho), while the representative of co-defendant company Nombre125807 raised the defenses of lack of standing to sue and failure to state a valid legal claim. Regarding the lack of a current interest, the State argued that the challenged conduct has no current or future effects requiring a decision on the merits. It bases this contention on various grounds, including the conduct’s status as a preparatory act (acto preparatorio) and the determinations made by the Municipalidad de Montes de Oro or the Third Section of this Court in administrative proceedings concerning the processing of the building permit (permiso constructivo).
This defense must be dismissed. In judgment number 465-F-S1-2009 at 10:45 a.m. on May 07, 2009, the Sala Primera defines the current interest in obtaining a ruling as follows: “…Interest is the need for protection experienced by a specific person that prompts that person to request the intervention of the relevant judicial body to resolve the legal dispute to which that person is a party. It may therefore be said that the exercise of the right of action and the assertion of a claim are prompted by the non-satisfaction of an interest protected by the legal system—a legitimate interest (interés legítimo)—or of a subjective right (derecho subjetivo). It has also been said to be the benefit that the holder of a subjective right or legitimate interest derives from judicial protection. Because it is essential, as already stated, that such interest remain present throughout the proceedings, when its continued existence must be assessed, the judge must evaluate its utility by comparing the effects of the requested judicial decision with the benefit that the requesting party may obtain from that decision.
If the absence of a judgment causes harm or injury to the party requesting protection, an interest exists; if it does not, no such interest exists…” (Emphasis not in the original). This Chamber finds that a judicial ruling is indeed currently necessary because a declaration that the administrative authorization has expired directly affects whether the activity authorized therein may be carried out. Furthermore, Ms. Sagot González, a party to the administrative proceeding (proven fact n° 2), not only objected to that activity but also filed a request with Nombre3456 on February 11, 2014, seeking a declaration that the environmental license had “lapsed” (caducidad); to date, that administrative body has not decided the request (proven fact n° 9 and unproven fact n° 2). Consequently, this Court’s judgment is indeed useful for determining the expiration of the approval granted through decision n° 2966-2009-SETENA.
In this regard, the State’s arguments concerning whether the decision itself may be challenged and the matter of the municipal building license (licencia edilicia) are irrelevant to negating the utility of the judgment described above.-
XV.CONTINUATION.- With respect to the defenses of lack of active standing (falta de legitimación activa) raised by the defendants, they must be dismissed. First, it should be noted that, for purposes of analyzing standing, as one of the prerequisites of the proceeding, it is not essential for the party to invoke a specific interest in order to bring an action before this jurisdiction, since standing, like interest and the Law, must be examined by the court on its own motion. As has been recognized by extensive precedent of the First Chamber and this Court, the adjudicator has a duty to review whether the substantive prerequisites for rendering any judgment have been satisfied: those concerning the standing of the participating parties, the interest in resolving the dispute, and the Law; all of which may be reviewed by any adjudicator even on the court’s own motion (see, among others, First Chamber judgment number 317-F-S1-2008 at 09:10 hours on 02 de mayo de 2008 and judgment number 1548-F-SI-2011 at 09:20 hours on 22 de diciembre de 2011, and judgments of the Administrative Litigation Court, Eighth Section, number 85-2012 at 08:30 hours on 14 de setiembre del 2012, and Fourth Section, number 28-2012 at 07:30 hours on 16 de marzo del 2012, and number 17-2015-IV at 08:00 hours on 25 de febrero 2015).
If any of these requirements—or all of them—are not established to the Court’s satisfaction, the claim cannot receive a favorable ruling from this Court. Thus, the invocation of a particular subsection of Article 10 CPCA does not determine active standing. In any event, the plaintiff herein was a party to the administrative proceeding, challenged the granting of environmental viability (viabilidad ambiental), and even sought its “expiration” (caducidad) before the Administration, both in that forum and in the present case. Accordingly, this Court understands that she has a legitimate interest (interés legítimo) in the outcome of this proceeding and in obtaining a declaration that the administrative authorization has expired. Furthermore, it is noted that señora Sagot González was granted party status in the administrative proceeding on the basis of a supra-individual interest (interés supra individual) in bringing a citizen action (acción popular), because the matter concerned the environment, pursuant to Article 50 of the Constitution and Article 105 of Ley N° 7788, Ley de Biodiversidad (see proven fact n° 2); moreover, she expressly invoked it in the written submission received by this Court on 13 de mayo de 2015 (image 414 of the scanned court record).
Regarding supra-individual standing, and citizen actions in particular, this Section held as follows in judgment n° 85-2015-VI at 15:00 hours on 22 de mayo del 2015: “…As the final degree of standing in this regard, there is the citizen action, which entails a broad degree of standing that makes it possible to exercise the right of action regardless of any criterion requiring a connection to the relief sought. Hence, subsection d) of paragraph 1 of Article 10 in question provides that it is available only where expressly permitted by law…” (Emphasis not in the original). Both defendants have disputed whether standing of this nature is possible with respect to a claim such as the one brought here; nevertheless, at no time did either the Administration or the company Nombre125807 challenge the existence of that legitimate interest in the administrative forum. In this Court’s view, the fact that environmental viability, under Article 17 LOA, repeatedly cited above, permits the performance of an activity that “alters or destroys an element of the environment” entitles persons, in exercising the aforementioned citizen action, to challenge it, including by seeking declaratory relief (pretensiones declarativas), as señora Sagot González did here. Accordingly, since it has been established that the plaintiff has a legitimate interest sufficient to bring this action, the defense raised must be denied.-
XVI.CONTINUATION.- As regards the defense of lack of passive standing (falta de legitimación pasiva), the State’s counsel bases it on various considerations. Counsel essentially argues that there is no administrative conduct on which to rule; that a judgment granting relief would not affect Nombre3456, but rather the processing of the construction permit at the Municipalidad de Montes de Oro; and that Nombre3456 performed its duties, such that the outcome of the judgment would have no consequences for it. In this Court’s view, both Nombre125807 and the State have been properly named as defendants, pursuant to Articles 12.1 and 12.3 CPCA. The Administrative Litigation Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo) reformed our administrative justice system in many ways, including by expanding the review of the legality of administrative functions exercised by this jurisdiction. Specifically, as part of this innovation, the ability of private parties to challenge not only administrative acts (actos administrativos), but any form in which administrative conduct is manifested, or even to seek a declaration as to the existence or nonexistence of legal-administrative situations or relationships (situaciones o relaciones jurídico-administrativas), was broadened; this was expressly provided in Articles 36 subsection a), 42.2 subsections d) and e), and 122 subsections d) and e) CPCA.
Consequently, this Court finds that the Administration’s standing to be named as a defendant was likewise expanded and, therefore, its participation cannot be limited solely to cases involving a claim for annulment (pretensión anulatoria), but must also extend, at the very least, to cases in which declaratory relief is sought. In this specific case, the plaintiff requests a declaration that the situations and legal-administrative relationship arising from the administrative authorization contained in resolution number 2966-2009-SETENA no longer exist because the environmental viability granted therein has expired. As we indicated in Considerando VIII, both the legal relationship and the situations arising from this type of administrative act have a dual effect; that is, they give rise to a series of rights and duties for both the authorized party and the authorizing Administration, and the declaration sought by the plaintiff will therefore necessarily have consequences for the parties to that legal-administrative relationship.
Moreover, the assertion that Nombre3456 would not be affected by a judgment granting relief because it has already completed its functions is unfounded because, as analyzed above, once the environmental license (licencia ambiental) is granted, an entire monitoring and follow-up stage begins, requiring the Administration to exercise powers of oversight over the authorized activity, even if that activity has not yet begun (proven fact n° 5); those powers will inevitably be affected by the expiration of the environmental viability. Accordingly, the defense raised must be rejected, because both EBI and the State have been properly named as defendants in this proceeding. Finally, with respect to the defenses of lack of legal basis (falta de Derecho) raised by the defendants, given that they are unfounded for the reasons analyzed in the judgment, the legally appropriate course is to dismiss them, as hereby ordered.-
EXPIRATION OF THE LEGAL EFFECTS OF THE ENVIRONMENTAL VIABILITY.- Based on the analyses set forth above, for this Nombre136075, the environmental viability granted by Nombre3456 in resolution n° 2966-2009-SETENA to codefendant EBI for the development of the project known as “Relleno Sanitario Parque de Tecnología Ambiental Galagarza” has been expired since 19 de diciembre de 2011, and it must be so declared. According to the analysis conducted in this judgment, the period began to run when the act was communicated on 18 de diciembre de 2009, and its effectiveness continued for two years until that final date; however, because 18 de diciembre de 2011 was a non-business day, pursuant to Article 147 of the Civil Procedure Code (Código Procesal Civil), which applies supplementarily, the period must be deemed extended until that date. The period also expired on that date because, according to the lists of proven and unproven facts, the codefendant company Nombre125807 had not requested any extension or suspension by that date, nor had Nombre3456 ordered the suspension of the period or any other measure capable of altering its calculation.
As a necessary consequence of this judgment, once it becomes final, the Administration must additionally take all measures required by law to conclude the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) proceeding processed under administrative expediente número D1-1375-2007-SETENA.-
XVIII.COSTS.- Article 193 CPCA establishes that litigation costs and attorneys’ fees (costas procesales y personales) are imposed on the losing party by the mere fact of its defeat, and such a ruling must be made even on the court’s own motion, pursuant to that same provision, in conjunction with Article 119.2 ibídem. Waiver of such an award is permissible only: a) when, in the Court’s judgment, there was sufficient reason to litigate; b) when the judgment is rendered on the basis of evidence of which the opposing party was unaware; or c) when there is an excessive claim (plus petitio), that is, when the difference between the relief claimed and that ultimately obtained is fifteen percent (15%) or more, unless the bases of the claim are expressly deemed provisional or their determination depends on judicial discretion or an expert opinion (Article 194 ibídem). In this case, as regards codefendant EBI, this Court has found no reason to depart from that rule; therefore, pursuant to the cited provision, those costs must be imposed on the losing party.
The same does not apply to the State, because the plaintiff expressly requested that costs not be imposed on it (listen to the recording of the preliminary hearing held on 07 de abril de 2016, beginning at 31:35 minutes), and because this request is ultimately proprietary in nature and subject to disposition by the party, it is deemed withdrawn, and the State is exempted from the award requiring payment of costs.-
POR TANTO
THE RENEWED PRELIMINARY DEFENSE THAT THE ACT IS NOT SUBJECT TO CHALLENGE, raised by counsel for the company EMPRESAS BERTHIER Nombre125807 CR SOCIEDAD ANÓNIMA, IS SUMMARILY REJECTED AS UNTIMELY AND UNFOUNDED.- THE DEFENSES OF LACK OF A CURRENT INTEREST, LACK OF ACTIVE AND PASSIVE STANDING, AND LACK OF LEGAL BASIS raised by counsel for THE STATE ARE DISMISSED AS UNFOUNDED, as are THE DEFENSES OF LACK OF ACTIVE STANDING AND LACK OF LEGAL BASIS raised by counsel for the company EMPRESAS BERTHIER Nombre125807 CR SOCIEDAD ANÓNIMA.- The claim brought by Nombre136070 against THE STATE and the company EMPRESAS BERTHIER Nombre125807 CR SOCIEDAD ANÓNIMA IS GRANTED; consequently, it is declared that the environmental viability or license established in administrative resolution number 2966-2009-SETENA has been expired since 19 de diciembre de 2011, because its term of validity has elapsed. As a necessary consequence of this judgment, once it becomes final, the defendant Administration must additionally take all measures required by law to conclude the environmental impact assessment proceeding processed under administrative expediente número D1-1375-2007-SETENA.- The losing party, BERTHIER Nombre125807 CR SOCIEDAD ANÓNIMA, is ordered to pay attorneys’ fees and litigation costs.
THE STATE is exempted from this award by virtue of the plaintiff’s express withdrawal.- Let notice be given.- Daniel Aguilar Méndez Silvia Fernández Brenes Roberto Garita Navarro DANIEL AGUILAR MENDEZ, DECIDING JUDGE ROBERTO GARITA NAVARRO, DECIDING JUDGE SILVIA FERNÁNDEZ BRENES, DECIDING JUDGE
Firmar Documento TRIBUNAL PROCESAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Central: 2545-00-03 Fax: 2545-00-33 Correo Electrónico ...01 CONOCIMIENTO ACTORA:
Nombre136070 DEMANDADA:
EL ESTADO Y BERTHIER Nombre125807 CR SOCIEDAD ANÓNIMA COADYUVANTE:
MUNICIPALIDAD DE MONTES DE ORO RESOLUCIÓN N° 102-2017-VI TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA - SECCIÓN SEXTA - SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las quince horas del diecisiete de agosto del dos mil diecisiete.- Proceso de puro derecho establecido por Nombre136070 , portadora de la cédula de identidad número CED108043, representada por Nombre129798 , en condición de abogado director; contra EL ESTADO, representado por el procurador Víctor Bulgarelli Céspedes, y la sociedad EMPRESAS BERTHIER Nombre125807 CR SOCIEDAD ANÓNIMA (en adelante EBI), cédula de persona jurídica número CED2952, representada por Nombre70790 , en calidad de Gerente General con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma y Nombre136071 y Nombre136072 , ambos en su condición de apoderados especiales judiciales (imágenes 279, 368 y 497 del expediente judicial escaneado). Participa de este proceso en condición de coadyuvante de la parte actora, la MUNICIPALIDAD DE MONTES DE ORO, representada por Nombre12733 , en condición de apoderada especial judicial (imagen 389 del expediente judicial escaneado).-
RESULTANDO:
Redacta el juzgador Aguilar Méndez, y
CONSIDERANDO
I.DE PREVIO.- a) Sobre la representación de la sociedad codemandada - Toma nota este Tribunal que para la última audiencia preliminar, celebrada el día 07 de abril de 2016, se aportó de parte de la representación de Nombre125807 un nuevo poder especial al abogado Nombre136072 , en donde se consigna como poderdante y gerente general de esa compañía a una persona respecto de quien se carece de una certificación registral o notarial de personería, con la que se pueda acreditar efectivamente tal condición. No obstante lo anterior, para este Tribunal, este defecto no es de orden sustancial y por tanto, no causa nulidad procesal alguna, toda vez que el señor Nombre136072 , ha ostentado la condición de apoderado especial judicial en este proceso con anterioridad aquella audiencia preliminar, concretamente desde el 15 de abril de 2015 (imágenes 359, 368 y 369 del expediente judicial escaneado), siendo que dicho mandato fue otorgado por el señor Nombre70790 , de quien sí se tiene certificación de personería que respalde su condición de representante legal de la empresa demandada (imagen 279 del expediente judicial escaneado). b) Sobre la gestión presentada por la representación codemandada el día 27 de mayo de 2016.- Mediante la misma, el representante de Nombre125807 solicita a este Tribunal que proceda a examinar nuevamente la excepción previa de acto no susceptible de impugnación, a pesar de haber sido rechazada durante la audiencia preliminar.
Esta Cámara estima que esta solicitud debe ser rechazada de plano por extemporánea e improcedente, en el siguiente sentido. El día 07 de abril de 2016 se completó la fase de audiencia preliminar en este asunto y durante ésta, las partes y sus representantes, entre ellas el apoderado de la codemandada, depusieron sus conclusiones. Como consecuencia, el contradictorio en el proceso finalizó en ese momento procesal, restando únicamente el dictado del fallo. La gestión promovida persigue, por consiguiente, revivir una etapa precluida del proceso, como lo fue la resolución de las defensas previas por parte de la Jueza Tramitadora. Tómese nota que en todo caso, la defensa en cuestión no corresponde a una defensa privilegiada de conformidad con los numerales 5, 67 o 71 CPCA y que de acuerdo al artículo 92.7 ibidem -en el cual fundamenta la parte su petición-, lo allí dispuesto es la potestad oficiosa del Tribunal decisor para reexaminar, con posterioridad en la sentencia, las defensas previas que hubieran sido desestimadas durante la audiencia preliminar, ni siquiera otorga –pese a la praxis judicial- la facultad a las partes de reiterar dichas defensas. Por consiguiente, dada la improcedencia manifiesta de la gestión incoada, se rechaza de plano la misma.-
III.HECHOS NO PROBADOS.- De utilidad para el presente fallo se tienen por no demostrados los siguientes hechos, sea porque las partes incumplieron sus cargas probatorias, o bien, porque el Tribunal no halló prueba idónea que, a la luz de la sana crítica, permitiera acreditarlos:
IV.OBJETO DEL PROCESO.- En el presente proceso, se han sucedido una serie de cambios sustantivos en las pretensiones de parte de la accionante, que han llevado a una importante modificación del objeto procesal desde el instante en que fue incoada la demanda, hasta la última sesión de la audiencia preliminar, en la cual fue definida y trabada la litis. Así las cosas, la pretensión se fijó en los siguientes términos: “…1. Que se declare la caducidad de la resolución 2966-2009-SETENA de fecha 16 de setiembre de 2009, dictada por la SETENA, por haber transcurrido sobradamente el plazo de dos años que la misma resolución concedió para el inicio de las obras de construcción del relleno sanitario de la empresa Nombre125807 de Costa Rica S.A, esto en razón de que no se solicitó prorroga de la viabilidad ambiental. 2. Se condene al pago de costas únicamente respecto de la empresa Nombre125807 de Costa Rica S.A.…” (ver resultando primero).
De esta manera y como se desprende de las conclusiones dadas durante la audiencia celebrada el 07 de abril de 2016, la parte actora lo que persigue con la demanda es que este Tribunal interprete y determine el alcance temporal de la autorización administrativa otorgada por la Administración Ambiental, en específico, de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) a la empresa codemandada EBI, a fin de desarrollar el proyecto denominado “Relleno Sanitario Parque de Tecnología Ambiental Galagarza”. Por consiguiente, se ha excluido de este proceso de manera expresa y clara, cualquier aspecto relacionado con el control de legalidad del acto administrativo en cuestión, o de cualquier otra manifestación de conducta formal de parte de la Administración Ambiental; por lo tanto, el objeto de este pronunciamiento se centrará sobre dicha pretensión declarativa, la que se examinará al amparo de lo dispuesto en los incisos d) y e) del artículo 42.2 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA).-
V.ALEGATOS DE LAS PARTES.- La representación de la demandante fundamenta su petición, aduciendo variados precedentes de la Sala Constitucional (votos 2007-5894, 2002-4830 y 6315-2007), así como del principio precautorio en materia ambiental. Señala que lo pretendido es determinar cuál es el plazo de vigencia de la viabilidad ambiental otorgada por SETENA, siendo que en el caso concreto, el acto indica que su vigencia era de dos años para el inicio de las obras, disponiendo expresamente que en caso de no iniciar se aplicará lo dispuesto en la legislación. Alega que el artículo 46 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (RGPEIA), decreto ejecutivo número 31-849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, establecía en ese momento un plazo de dos años de validez máxima de la viabilidad ambiental de previo al inicio de la actividad. En el caso de que no se inicien las actividades, indica que el desarrollador deberá requerir de previo al vencimiento, una prórroga de su vigencia ante la Nombre3456 según el manual de evaluación de impacto ambiental.
Dice que esa posibilidad deriva también del artículo 258 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), pues ese artículo permite la posibilidad de otorgar prórrogas a los plazos otorgados por la Administración, lo que tiene que obedecer a causas de fuerza mayor. Considera que la impugnación de la viabilidad constituye una fuerza mayor que impedía ejercerla, sin embargo, aduce que Nombre125807 no pidió prórroga, ni estableció justificación alguna. Estima que ante el argumento de Nombre125807 de que la resolución no estaba firme y que el plazo no había empezado a correr, eso no fue establecido por SETENA, ni tampoco en el artículo 46 RGPEIA. Considera que en ninguna parte se ha determinado que el plazo de la vigencia inicie con la firmeza de la resolución, tratándose además de una vigencia máxima. Aduce que esto tiene que ser así, además, por el principio precautorio y tutelar del ambiente, en donde el transcurso del tiempo incide directamente en la protección del ambiente y la salud.
Manifiesta que para año 2007, cuando se inició el procedimiento, la empresa ya tenía que haber realizado y presentado ante Nombre3456 una serie de estudios de carácter técnico ambiental para justificar la construcción del proyecto, de modo que en el año 2009, cuando se autorizó el proyecto, ya habían transcurrido dos o tres años desde que se realizaron los estudios. En 2011, cuando se vencía la licencia, los estudios tendrían más de cinco años de antigüedad, pese a que el lugar presentaba características totalmente diferentes a aquellas que se presentaban al momento en que se realizaron aquellos estudios. Califica de tesis “peregrina”, la afirmación de la empresa codemandada de que el plazo iniciaba con la firmeza, porque llevaría al inconcebible de que la viabilidad de 2009, sustentada en estudios del año 2006, podría aplicarse a partir del 2015, más de 9 años después de realizados, lo cual –estima- resultaría violatorio del artículo 50 Constitucional, del principio precautorio e in dubio pro natura, y que además resultaría irracional e ilógico.
Afirma que a lo largo de estos años, las circunstancias en el sitio donde se planea llevar a cabo el proyecto han variado dramáticamente y por lo tanto, nadie podría seriamente garantizar que lo que ocurría en 2006 o 2007 se mantuviera incólume en el 2015. Señala que esta es la justificación para que la legislación disponga estrictamente de un plazo de dos años para realizar las obras. Finalmente, fundamenta que la caducidad de la viabilidad, se justifica también en la sentencia número 637-2014 de la Sección Tercera del Tribunal de lo Contencioso Administrativo. La Municipalidad coadyuvante manifiesta que la posición municipal ha sido la misma que la sostenida por la parte actora y que en ese sentido, efectivamente, la Sección Tercera del Tribunal Contencioso número 637-2014, confirmó la caducidad de la viabilidad ambiental que ocupa este proceso contencioso. La representación de la demandada Empresas Berthier Nombre125807 de Costa Rica S.A., opuso las excepciones de falta de legitimación activa y de falta de Derecho.
En relación con la primera, manifestó que es un aspecto relevante, toda vez que al desistir de la impugnación de la viabilidad ambiental, el objeto del proceso no tiene relación con una supuesta protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, por lo que no es posible que la actora sustente su legitimación con base en el artículo 50 Constitucional. Respecto de la falta de Derecho, estima que el plazo de la viabilidad ambiental se genera a partir de la firmeza de la resolución que la otorgó, basándose para ello en el principio preventivo, que le permite sostener que sólo se ejecuta cuando quede en firme, ya que de manera preventiva no se puede ejercer las actividades autorizadas, porque se están revisando las condiciones sobre las que se autorizó la actividad. Señala que así, Nombre3456 ha desplegado una conducta consistente con el principio de seguridad jurídica y preventivo en materia ambiental, porque reiteradamente ha sido un criterio institucional considerar que la viabilidad ambiental genera efectos a partir de su firmeza, de modo que al desarrollador que quisiera ejercer las actividades autorizadas aunque no en firme, se le denegaría el otorgamiento de la bitácora correspondiente.
Considera que no es una tesis peregrina la así sostenida, pues se halla debidamente fundamentada. Señala que no está en cuestionamiento la aplicación del artículo 46 RGPEIA, sino la forma del cómputo del plazo, porque en resguardo del ambiente se debe esperar a que se agote la discusión técnica y porque además, es posible que el plazo de dos años se utilice completamente en la resolución de los recursos contra la viabilidad ambiental. Estima que no se sostiene la tesis de la caducidad, primero, porque el plazo otorgado por el acto incluso puede ser ampliado por la vía de prórroga, segundo, toda vez que el acto no otorga derechos y finalmente, porque los términos de la viabilidad pueden ser objeto de aclaraciones de parte de la misma SETENA. El Estado, por su parte, interpuso las excepciones de falta de interés actual, falta de legitimación ad causam tanto activa, como pasiva y la de falta de Derecho.
La primera de estas excepciones, la alega basándose en que la viabilidad ambiental en tanto acto preparatorio no puede generar efectos jurídicos propios, tan es así que la Municipalidad de Montes de Oro no ha otorgado un permiso de construcción o de funcionamiento de relleno sanitario a la empresa codemandada. Así, considera que los actos impugnados carecen de efectos jurídicos, actuales o futuros, toda vez que la Municipalidad también se ha pronunciado en contra del permiso para dicha actividad, además de lo resuelto en su momento por la Sección Tercera en la resolución número 637-2014 y el hecho de que no hay discusión actual en relación con la viabilidad o el permiso de construcción en sede administrativa. Aduce una falta de legitimación ad causam activa, en tanto la legitimación alegada en la demanda era con base en el artículo 10.1.a CPCA, consistente únicamente respecto de la pretensión principal que se desistió en su momento.
Alega que la pretensión subsidiaria escapa de esa legitimación, en tanto no está ligada con derecho subjetivo o interés legítimo alguno de la señora Nombre136070 , toda vez que los mismos desaparecieron en el momento en que le fueron resueltos los recursos administrativos incoados en esa sede, sin que tampoco ésta hubiera invocado un interés difuso de su parte o bien, que pueda cualquier persona solicitar la caducidad de las viabilidades ambientales emitidas por la SETENA. La falta de legitimación, en su vertiente pasiva, la aduce el representante estatal basado en tres cuestiones: primero que no le corresponde al Estado contradecir la pretensión, ya que sólo le incumbe a la sociedad codemandada. Parte la Procuraduría que una vez emitida la viabilidad escapa de la SETENA, la responsabilidad del proyectista de obtener o no los permisos que correspondan y dar inicio a las obras, además de que no hay más actos administrativos que dictar, terminando su labor con la emisión de la misma.
Segundo, señala que lo que se resuelva en este proceso no va a tener injerencia en el quehacer administrativo de la SETENA, siendo oponible únicamente a las dependencias administrativas relacionadas con el permiso de construcción del relleno sanitario. Y tercero, considera que se declare o no la caducidad de la viabilidad, no afecta a la SETENA, órgano que ya cumplió con sus funciones, siendo que lo que pase hacia futuro únicamente afectará a la sociedad demandada. En cuanto a la Falta de Derecho, aduce que es criterio de la Nombre3456 que el punto a partir del cual comienza a correr la caducidad, es en el momento en que adquiere firmeza la resolución que otorga una viabilidad ambiental, que en este caso, sería con la resolución número 604-2013 del 17 de abril de 2013, en la cual se resolvieron las últimas gestiones recursivas. Expresa que es preocupante para el Estado la aplicación de la resolución de la Sección Tercera aducida por la parte actora, por cuanto en su criterio tiene implicaciones negativas sobre el ambiente, ya que parte de una premisa normativa incorrecta respecto de la aplicación del artículo 148 LGAP, en tanto esa norma dispone que los recursos administrativos no tienen efecto suspensivo de la ejecución.
Aduce que esta norma no se aplica a este caso o casos parecidos porque Nombre3456 no puede ejecutar actos administrativos, ni la empresa puede ejecutar el acto administrativo, limitándose ésta a pedir el permiso de construcción ante la Municipalidad de Montes de Oro. El artículo 148 LGAP, lo que busca –arguye- es asegurarle a la Administración Pública que los actos que dicte puedan ejecutarse aún si hay recursos pendientes, con el fin de asegurar la eficacia y la eficiencia del actuar administrativo, por lo que únicamente está pensado para los entes públicos y no para los particulares. Manifiesta que la norma tampoco puede aplicarse en el caso concreto, en atención al principio precautorio, pues éste tiene un sentido contrario, como por ejemplo ocurriría si se acogiere un recurso y hubiera que anular la viabilidad, pese a que el particular hubiera obtenido el permiso de construcción e iniciado las obras constructivas, con los daños ambientales que esto implica.
Considera que desde el punto de vista del principio precautorio, primero se tendría que agotar el procedimiento administrativo, incluyendo la fase recursiva, para así tener el conocimiento de los posibles daños ambientales o de que estos van a ser mitigados, de modo que sería hasta ese momento, cuando se tenga por bien otorgada la viabilidad ambiental, que empezará a regir el plazo de dos años, porque de lo contrario se correría el riesgo de que se generen daños ambientales. Por último, considera que no es cierto como lo afirma la actora que, con el paso del tiempo, los estudios que dieron sustento a la viabilidad quedaran desfasados, pues en ese sentido el artículo 46 RGPEIA, en su redacción actual, la Nombre3456 está facultada para pedir una actualización de los instrumentos ambientales o una certificación de que las condiciones exógenas evaluadas no han variado, lo cual no ha sido necesario llevar a cabo.-
VI.EL ARTÍCULO 46 RGPEIA Y SUS REFORMAS.- El artículo 46 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (RGPEIA), decreto ejecutivo número 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, regula el tema de la vigencia o alcance temporal del acto administrativo de la viabilidad o licencia ambiental. Sin embargo, esta disposición infralegal ha sufrido varias reformas y adiciones a lo largo de su vigencia, razón por la cual es necesario en primer lugar exponer estos cambios a fin de poder contextualizar bajo qué parámetro de legalidad es que se debe analizar el objeto de este proceso. Para estos efectos y con un propósito ilustrativo de los cambios sufridos por la norma en cuestión, se procederá a llevar a cabo seguidamente una tabla en la que se expondrán los datos correspondientes al número de decreto y el artículo del mismo que reformó la norma, la fecha de su publicación y por consiguiente de su vigencia, así como la modificación que se introduce al texto del artículo 46 de reiterada cita. Se suprime para efectos explicativos, los acrónimos correspondientes a las carteras ministeriales que suscriben el decreto, que en todo caso son las mismas en todos ellos (MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC):
DECRETO EJECUTIVO VIGENCIA DEL TEXTO MODIFICACIÓN QUE INTRODUCE (Resaltado es propio y muestra los cambios llevados a cabo en la norma) 31849 A partir del 28 de junio de 2004 (diario oficial La Gaceta número 125) y hasta el 08 de noviembre de 2015.
“Artículo 46.—Vigencia de la viabilidad (licencia) ambiental.
1. La viabilidad (licencia) ambiental, una vez otorgada tendrá una validez máxima de dos años de previo al inicio de actividades de la actividad, obra o proyecto. En caso de que, transcurrido ese plazo, no se inicien las actividades, el desarrollador deberá requerir una convalidación de su vigencia ante la SETENA, conforme con el procedimiento que se establecerá en el Manual de EIA.
2. Las actividades, obras o proyectos que se encuentren en operación, y cuenten con EIA aprobado estarán sujetos, conforme a lo que establece la Ley Orgánica del Ambiente y el presente reglamento, a un proceso de control y seguimiento ambiental en los términos establecidos en el presente reglamento.” 32734, Art. 7 A partir del 09 de noviembre de 2005 (diario oficial La Gaceta número 216) y hasta el 13 de agosto de 2008.
Reforma el inciso 1):
“…1) La viabilidad (licencia) ambiental, una vez otorgada tendrá una validez máxima de dos años de previo al inicio de actividades de la actividad, obra o proyecto. En caso de que, en ese plazo, no se inicien las actividades, el desarrollador deberá requerir, de previo al vencimiento, una prórroga de su vigencia ante la SETENA, conforme con el procedimiento que se establecerá en el Manual de EIA…” 34688, Art. 3 A partir del 14 de agosto de 2008 (diario oficial La Gaceta número 157) y hasta el 16 de julio de 2013.
Se añade un inciso nuevo, que dice lo siguiente:
“…3. Las actividades, obras o proyectos que se encuentren en operación y que cuente con EIA aprobado, y para los cuales, como producto de su desarrollo deba realizarse un ajuste al diseño original, podrán mantener su viabilidad (licencia) ambiental ya otorgada, siempre y cuando se ajusten a los siguientes términos:
a. Que se presente un informe técnico ambiental, elaborado por un consultor ambiental responsable, de Readecuación Ambiental del Diseño Original, según el formato que la Nombre3456 defina.
b. Que el ajuste del diseño, no implique cambios sustanciales al diseño original, es decir que tales cambios, no impliquen una modificación de la categoría de Impacto Ambiental Potencial (IAP), aprobado por la Nombre3456 en el proyecto original, tales como el cambio de la actividad, obra o proyecto, cambio del sitio de ubicación del área de proyecto y que el proceso productivo planteado sea similar al que originalmente se planteó.
c. Que se haga una comparación de los impactos ambientales evaluados y sus medidas y una ampliación necesaria de los mismos, cuando así sea requerido, de forma tal que el proyecto, obra o actividad, mantenga el estatus de equilibrio ambiental que se le otorgó durante la evaluación de impacto ambiental. Además, deberá realizarse el ajuste al Pronóstico Plan de Gestión cuando técnicamente se justifique, con las medidas ambientales producto de dicho análisis.
La verificación del cambio de estas condiciones será avalada por la Secretaría General con base en una resolución administrativa, en un plazo máximo de diez días hábiles, a efecto de mantener la vigencia de la Licencia Ambiental…” 37803, Art. 3 A partir del 17 de julio de 2013 (diario oficial La Gaceta número 137). Versión actualmente vigente Se modifican los incisos 1) y 2):
“…1) La viabilidad (licencia) ambiental, una vez otorgada tendrá una vigencia máxima de cinco años de previo al inicio de la actividad, obra o proyecto.
En caso de que durante el plazo de vigencia hayan ocurrido variantes evidentes en las condiciones exógenas que se evaluaron al momento de otorgar la viabilidad ambiental, la Nombre3456 podrá solicitar de oficio al desarrollador interesado una actualización de los instrumentos de evaluación ambiental presentados o una certificación de que las condiciones ambientales que fueron evaluadas inicialmente en el proyecto no han variado con respecto a esas condiciones exógenas actuales y que se mantiene vigente la evaluación realizada. Esta certificación será emitida por el regente o un consultor competente con las disciplinas involucradas en la evaluación inicial y deberá presentarse en el plazo de 30 días hábiles, a partir de la notificación de dicha solicitud por parte de la SETENA. En caso de no presentar en el plazo indicado esta certificación, se aplicará lo dispuesto en el artículo 264 de la Ley General de Administración Pública.
La Nombre3456 podrá realizar de oficio las gestiones que estime pertinentes para verificar si ha existido alguna variación de las condiciones exógenas. En caso de que, en los plazos establecidos, no se inicie la fase constructiva ni operativa de las actividades, obras o proyectos que cuenten con Viabilidad Ambiental el desarrollador deberá requerir, de previo al vencimiento del plazo, una prórroga de su vigencia ante la Nombre3456 con justificación de las razones válidas que motiven la solicitud, conforme con los requisitos señalados en el artículo 258 de la Ley General de la Administración Pública. Esta prórroga solo se otorgará si las condiciones exógenas no han variado.
Establece regla transitoria para las normas impugnadas en la acción de inconstitucionalidad n° 13-008478-0007-CO, entre ellas el art. 46:
“…Transitorio Único: Hasta tanto la Sala Constitucional resuelva en definitiva la Acción de Inconstitucionalidad tramitada bajo expediente Nº 13-008478-0007-CO, en contra de las reformas al inciso 4 del artículo 3, el artículo 4 bis, el artículo13, el inciso 1) del artículo 46 y el anexo 2, todos del reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), Decreto Ejecutivo N° 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, de 24 de mayo del 2004, según adición y modificación efectuada por medio del presente decreto ejecutivo; se continuarán aplicando las disposiciones anteriores a la presente modificación y ampliación…” Sentencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia N° 2017-5994 de las 11:00 horas de 26 de abril de 2017.
Sentencia mediante la que se resuelve de manera definitiva la acción de inconstitucionalidad n° 13-008478-0007-CO. Allí se declara sin lugar la acción, por concluir ese Alto Tribunal en el considerando X que: “…En cuanto al alegato de inconstitucionalidad del artículo 46 inciso 1) del Reglamento impugnado, se debe declarar sin lugar la acción, pues aunque ciertamente se observa que la reforma introducida amplía el plazo de la viabilidad ambiental de dos a cinco años, ni ello constituye per se una disminución del nivel de tutela ambiental, ni los accionantes aportan elementos técnicos o científicos, que concluyan que la ampliación de la vigencia de la viabilidad ambiental en tres años sea desproporcionada o irracional…” En ese sentido y según se tuvo por demostrado, la viabilidad ambiental otorgada mediante resolución número 2966-2009-SETENA del 16 de diciembre de 2009, se regiría por la tercera versión del artículo 46 RGPEIA, es decir, según la reforma operada a la norma original por los decretos ejecutivos n° 32734 y 34688.
Conforme se expuso anteriormente, la reforma operada por el decreto 34688 consistió en la ampliación del artículo mediante la adición de un inciso tercero que venía a regular “…actividades, obras o proyectos que se encuentren en operación y que cuente con EIA aprobado…”, aspecto que resulta ajeno al objeto del presente proceso, lo cual hace innecesario ahondar en su análisis. En lo que respecta a la primera reforma, operada ésta por el decreto 32734, aquí se establecieron básicamente dos diferencias, la primera, modificó la figura de la convalidación de la viabilidad por su prórroga y la segunda, estableció que la prórroga debía gestionarse mientras se estuviera dentro del plazo de la licencia ambiental, no una vez vencida la misma, tal y como se disponía anteriormente.-
VII.EL VENCIMIENTO O EFICACIA TEMPORAL DE LA VIABILIDAD AMBIENTAL.- Por eficacia del acto administrativo, comprendemos en términos generales, el despliegue de las consecuencias previstas en el contenido del acto, esto es, la creación, modificación o extinción de situaciones jurídicas dispuestas en la decisión administrativa. En la sentencia de esta Sección número 116-2014-VI de las 16:00 horas del 31 de julio del 2014, se explicó sobre la eficacia del acto administrativo lo siguiente: “…Por su parte, el segundo concepto que interesa -la eficacia- atiende a la capacidad actual o potencial del acto administrativo para producir los efectos jurídicos previstos por el ordenamiento jurídico, de manera que para que ello se de, requiere del cumplimiento de ciertos requisitos, tales como la comunicación -artículo 140 de la Ley General de la Administración Pública- o el sometimiento de una aprobación o autorización posterior de parte de otro órgano o al cumplimiento de ciertas condiciones suspensivas (artículo 145 de la Ley General de la Administración Pública) […] En este sentido, es indudable que la eficacia es el complemento indispensable de la validez del acto administrativo, en tanto, sino no es eficaz, no despliega sus efectos, y cualquier actuación técnica o material tendente a su ejecución sería ilegítima…” (Resaltado no es del original).
Ahora bien, la eficacia de la conducta administrativa formal se ve afectada por distintas razones: por el objeto de la petición o acto inicial del procedimiento administrativo, en razón de la competencia del órgano que lo emite (puede restringirse en virtud del tiempo, la materia, el territorio o el grado), según la finalidad del acto (sujeción del contenido por modo, condición, término o requisitos de eficacia), en atención a las personas a las que va destinado (interno o externo y de alcance general o concreto), y finalmente, en relación al tipo de situación jurídica a la que da origen (favorables o desfavorables). Así, precisamente, es que puede comprenderse lo dispuesto en el artículo 132.4 LGAP: “…Su adaptación [del contenido] al fin se podrá lograr mediante la inserción discrecional de condiciones, términos y modos, siempre que, además de reunir las notas del contenido arriba indicadas, estos últimos sean legalmente compatibles con la parte reglada del mismo…”.
En lo que interesa, la eficacia de los actos administrativos es susceptible de ser limitada en el tiempo, restringiendo el despliegue de sus consecuencias a distintas hipótesis: primero, confinadas a un único momento en el tiempo, de modo que aquellas se tornan permanentes e irreversibles (salvo supuestos de supresión jurisdiccional o administrativa), en cuyo caso llamamos a esa eficacia “instantánea”, por ejemplo, tratándose de actos ablatorios; o bien, puede que los efectos se mantengan o prolonguen a lo largo de un período determinado, dispuesto en el contenido del acto o por imposición del ordenamiento jurídico, permitiendo el ejercicio continúo de una situación jurídica, de allí justamente que se le denomine eficacia “continuada” o de “efectos continuados”, supuesto típico de las autorizaciones administrativas; y finalmente, podemos hablar de la eficacia “indefinida”, que es característica de los actos de conocimiento, la cual puede extenderse de manera indeterminada en el tiempo, en el tanto no se modifique el hecho jurídico o el ordenamiento que por su medio se hace constar, por ejemplo, una certificación de nacimiento o una certificación de bienes inmuebles.
La extinción de la eficacia en el tiempo de los actos administrativos o “vencimiento” de los efectos jurídicos del acto -que es lo que interesa para la resolución de este asunto-, viene dada por la naturaleza misma de la eficacia del acto. En el supuesto de los actos de efectos instantáneos, éstos quedan definidos de manera perenne en el instante en que se manifiestan; en el caso de la eficacia indefinida en el tiempo, su extinción ocurre por la modificación de la circunstancia sobre la que se da fe; y por último, los efectos continuados vencen por el transcurso del período al que sujetan la situación jurídica que disponen. Es importante no confundir en el caso de los actos instantáneos de tipo favorable y constitutivos, la situación jurídica que resulta creada, con la facultad para ejercerla, ya que la primera es permanente e irreversible, quedando incorporada definitivamente a la esfera jurídica de su destinatario en el mismo momento de su emisión; sin embargo, la segunda no comparte estos rasgos, pues el derecho de acción asociado a la misma sí puede estar sujeto a hipótesis de prescripción o caducidad.
Es decir, una cosa es la situación constituida con el acto, por ejemplo el otorgamiento o extinción de un derecho subjetivo, y otra muy distinta, es el ejercicio de ese derecho o la reacción frente a su ablación, que podrían perfectamente caducar o prescribir según lo imponga el ordenamiento jurídico. Para este Tribunal, este preámbulo resulta indispensable a manera de primera precisión para el uso del vocablo “caducidad” contenido en la pretensión del presente proceso y que ha sido de tratamiento indiscriminado por las partes, aunque en especial de la accionante. Esta palabra admite en el Derecho Público, una multiplicidad semántica que la hace de difícil tratamiento en la práctica y este caso, es un ejemplo más de ese tratamiento equívoco. Como hemos dicho, la eficacia temporal de un acto administrativo corresponde a su vencimiento, mientras que el ejercicio de o la reacción ante la situación jurídica que se crea con éste, es lo que puede estar sujeto a las figuras de la prescripción o de la caducidad.
Por consiguiente, es incorrecto afirmar que ha ocurrido la “caducidad” de una autorización administrativa, a lo sumo lo que podríamos aseverar es que ésta ha “vencido” o que han cesado sus efectos jurídicos, precisamente, por haberse extinguido éstos en su dimensión temporal. Asimismo, en aras de una mayor precisión, debemos recordar también que el vocablo “caducidad” tiene otros sentidos en el Derecho Público, por ejemplo, en las relaciones jurídico – procesales, ha estado asociado con formas anormales del terminación del proceso o del procedimiento administrativo (art. 340 LGAP, art. 57 de la Ley N° 9342, nuevo Código Procesal Civil, art. 68 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, étc), como forma de extinción de situaciones jurídicas surgidas al amparo de concesiones administrativas (Art. 62 Código de Minería, art. 24 Ley N° 3503, Ley Reguladora del Transporte Remunerado de Personas en Vehículos Automotores, art. 15 Ley N° 7593, Ley de ARESEP, étc), inclusive, por vía de excepción y justamente, como fiel reflejo del uso tan abierto y equívoco que se le ha dado a este término, el legislador lo ha utilizado también en el sentido que han apuntado las partes en este caso, concretamente, en la Ley N° 8642, Ley General de Telecomunicaciones, en el artículo 25 inciso b) relacionado con la caducidad de autorizaciones administrativas, aunque paradójicamente esa misma Ley en el siguiente artículo, esto es, el numeral 26, establece a la caducidad como una forma de extinción de permisos de uso de bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico, que es una categoría de dominio público.
Con esto lo que queremos apuntar, es que salvo casos de excepción establecidos por Ley, la caducidad no es un instituto del Derecho Público que pueda utilizarse para hacer referencia a la extinción en el tiempo, de la eficacia de un acto administrativo, toda vez que la caducidad implica necesariamente un término estricto que no es susceptible de suspensiones, interrupciones, prórrogas o cualquier otro mecanismo de flexibilización (véanse sobre el tema, los votos de esta Sección número 177-2016-VI de las 15:55 horas del 29 de noviembre del 2016 y 88-2017-VI de las 15:20 horas del 10 de julio del 2017), de modo que, a la luz del artículo 46 RGPEIA que se analiza en este caso, sería contradictorio aceptar la figura de la caducidad cuando la norma posibilita que el plazo sea objeto de prórroga, o incluso, tal y como se demostró en el hecho probado n° 11, la práctica de parte de la Nombre3456 de aceptar suspensiones de plazos relacionados con la vigencia de las viabilidades ambientales que otorga.
Si efectivamente, el plazo de dos años que se establecía en la versión que se estudia del numeral 46 del decreto 31849, fuera realmente uno de caducidad, la situación sería muy distinta pues la posibilidad de prorrogar o suspender los plazos de vigencia de las viabilidades ambientales resultaría contraria a Derecho, sin embargo, la Ley n° 7554 de 04 de octubre 1995, Ley Orgánica del Ambiente (LOA), la cual regula el instituto del Evaluación de Impacto Ambiental en los artículos 17 a 24 y al órgano de la Nombre3456 y sus competencias, en los artículos 83 a 97, no sólo no establece disposición alguna relacionada con la eficacia temporal de la viabilidad ambiental, sino que tampoco impone a la caducidad, como el medio o forma de extinción de este tipo de autorización administrativa, de modo que deja sometida a la Administración Ambiental a las reglas generales antes descritas. Por consiguiente, queda claro para este Tribunal, que el plazo de dos años previsto en el artículo 46 RGPEIA, hace referencia a la eficacia en el tiempo de la viabilidad, o sea, al vencimiento de sus efectos jurídicos, lo cual torna a este tipo de actos en uno de efectos continuados.
Esta Cámara tiene en cuenta sobre este punto, primero, que la Procuraduría General de la República mediante dictámenes vinculantes número C-189-2011 del 16 de agosto de 2011, C-285-2013 del 5 de diciembre del 2013 y C-293-2013 del 10 de diciembre de 2013, ha reconocido también esta naturaleza de los actos de viabilidad ambiental y segundo, que lleva razón uno de los alegatos esgrimidos por la representación de la empresa codemandada EBI, respecto a que no es procedente hablar de caducidad de la viabilidad ambiental, pero eso sí, en el entendido de que no es la figura o instituto jurídico que se debe aplicar al caso concreto, pues es evidente y ha sido aceptado pacíficamente por las partes, que el meollo de este proceso pasa por determinar si el plazo de vigencia de la viabilidad ambiental dada por resolución 2966-2009-SETENA ha transcurrido o no, o en otras palabras, si sigue surtiendo efectos jurídicos o no, con lo que aquel alegato no puede llevar a la desestimación de la demanda, sino simplemente a la precisión de la terminología jurídica que se debe aplicar.-
VIII.ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO.- El alegato utilizado por la parte actora para fundamentar la petición de que se declare la “caducidad” (sic – en tanto este término debe entenderse como la cesación de la vigencia del acto administrativo) de la viabilidad o licencia ambiental, parte de que el artículo 46 RGPEIA en la versión vigente al momento de la resolución n° 2966-2009-SETENA, establecía un plazo máximo de dos años contados a partir de su otorgamiento, plazo que si bien resultaba prorrogable, en el caso de Nombre125807 dicha prórroga no fue solicitada, ni tampoco fue suspendido el plazo por parte de SETENA, por lo que la viabilidad se encuentra vencida. Sostiene que el conteo del plazo debe darse de esa manera, además, por cuanto el paso del tiempo y la modificación de las condiciones en el lugar del proyecto, implican que los estudios técnicos en los que se fundamenta la viabilidad, queden desfasados.
Por el contrario, tanto la representación del Estado, como la de la empresa codemandada Nombre125807 han opuesto la defensa de falta de Derecho basadas en que el punto de partida para el conteo del plazo es al momento en que aquel acto adquirió firmeza, lo que ocurrió no con su emisión, sino con la resolución de todas las impugnaciones formuladas contra este, por lo que la viabilidad no se encuentra vencida. Fundamentan esta posición en los principios precautorio y preventivo en materia ambiental, en la inaplicabilidad del artículo 148 LGAP y en la consideración de que los estudios en los que basa la viabilidad no están desfasados. Así las cosas, iniciaremos primero con el examen de lo pretendido, y luego con los argumentos de descargo. Para el momento en que se emitió y se comunicó el acto administrativo en cuestión, esto es la resolución administrativa n° 2966-2009-SETENA, los días 16 y 18 de diciembre (hecho probado n° 3), la versión vigente del artículo 46 RGPEIA, era la que estaba reformada por los decretos 32734 y 34688 y se componía de tres incisos, de los cuales resulta de interés para este caso, únicamente el inciso primero, que disponía a esa data lo siguiente: “…1) La viabilidad (licencia) ambiental, una vez otorgada tendrá una validez máxima de dos años de previo al inicio de actividades de la actividad, obra o proyecto.
En caso de que, en ese plazo, no se inicien las actividades, el desarrollador deberá requerir, de previo al vencimiento, una prórroga de su vigencia ante la Nombre3456, conforme con el procedimiento que se establecerá en el Manual de EIA…” (Resaltado no es del original). Pese a las discusiones que se han mantenido en este proceso, para este Tribunal la norma resulta diáfana en cuanto a los alcances del plazo o eficacia en el tiempo del acto, que es de naturaleza perentoria, de allí que se le otorgara un carácter de máximo, aunque susceptible de prórroga y se determina a su vez, que el punto de inicial de su conteo es con su otorgamiento: “…La viabilidad (licencia) ambiental, una vez otorgada…”, no dice la norma que una vez confirmada o en firme, de manera que el plazo literalmente inicia al otorgarse el acto. Además, el tema de la vigencia se estableció en el punto décimo de la parte dispositiva de la resolución n° 2966-2009-SETENA: “…DÉCIMO: La vigencia de esta viabilidad será por un período de DOS AÑOS para el inicio de las obras.
En caso de no iniciarse las obras en el tiempo establecido, se procederá a aplicar lo establecido en la legislación vigente…” (Resaltado no es del original). Así, debe entonces entenderse en ese punto, que la viabilidad regía con su otorgamiento. Adicionalmente, en procura de la correcta identificación del momento en que ocurrió esto, tenemos que partir de que la viabilidad ambiental es un acto administrativo de doble efecto, pues al mismo tiempo es una conducta administrativa favorable y de gravamen, en tanto a su destinatario no sólo le crea una situación jurídica activa, sino que además le impone deberes y obligaciones, como por ejemplo, el pago de la garantía ambiental o el nombramiento de un regente, entre otras. De esta manera, el surgimiento de la eficacia queda supeditada a la comunicación del acto, por la regla general del 140 LGAP. La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en el voto 1070-F-S1-2009 de las 11:50 horas del 16 de octubre de 2009, a propósito de una concesión minera reconoció este carácter de doble efecto de ciertos actos administrativos: “…en este punto resultan fundamentales las disposiciones del canon 140 de la LGAP recién transcrito, ya que enumera dos circunstancias posibles respecto a la eficacia del acto administrativo.
La primera, donde los efectos los produce luego de comunicado. La segunda, para el caso en que se concedan tan solo derechos, donde los causa desde su adopción. La concesión de explotación en cauce de dominio público, trae aparejada no solamente derechos sino que también una serie de obligaciones enumeradas en el artículo 34 del Código de Minería. De ahí, sus efectos según lo establecido por la norma, no se producen desde su adopción, sino que, deberá serlo como lo indica en su parte primera “después de comunicado al administrado”. Para dilucidar esto último, de manera que se conozca de modo preciso desde cuándo adquiere su eficacia, ha de considerarse lo establecido en el inciso 1. del numeral 141 de la LGAP, en relación con la normado en el inciso 3. del ordinal 256 ibídem, que a la letra expresan: 141. 1. “Para ser impugnable, administrativa o jurisdiccionalmente, el acto deberá ser eficaz.
En todo caso la debida comunicación será el punto de partida para los términos de impugnación del acto administrativo”. Y, el 256. 3. “Los plazos empezarán a partir del día siguiente a la última comunicación de los mismos o del acto impugnable, caso de recurso” (la negrita es suplida). Es claro, la necesidad de notificación del acto administrativo y que el plazo se ha de contar al día siguiente de que se impuso de su contenido al administrado…” (El resaltado no es del original). De este modo, en aquellos casos donde el contenido del acto dispone situaciones jurídicas que de alguna manera resulten negativas para su destinatario, implica necesariamente que el efecto del mismo ocurra a partir de la comunicación. En este caso, la viabilidad ambiental dispuesta en la resolución n° 2966-2009-SETENA fue notificada a su destinatario el día 18 de diciembre de 2009, por lo que su eficacia surge a partir de ese instante y acorde además con los elencos de hechos probados y no probados, este Tribunal tiene por acreditado que el vencimiento de la misma debió ocurrir dos años a partir de esa data, toda vez que en ese período la empresa Nombre125807 no solicitó prórroga alguna, ni tampoco la Nombre3456 determinó la suspensión del plazo, o al menos esto no fue acreditado por las demandadas pese a ser su carga probatoria, ni tampoco se desprende de las pruebas admitidas en los autos. Pasaremos de inmediato al estudio de los alegatos formulados por los demandados.-
IX.ANÁLISIS DE LOS ALEGATOS DE LA PARTE DEMANDADA.- Una vez determinadas las reglas en relación con la vigencia de la viabilidad ambiental, procederemos seguidamente a examinar los alegatos de descargo establecidos por las partes demandadas, a efectos de concluir si ésta se encuentra vencida o no. En primer lugar, los demandados critican el argumento de la actora en relación con el desfase de los estudios técnicos en los que se fundamentó la viabilidad, al respecto, este Tribunal observa que en efecto llevan éstos razón en su descargo, toda vez que pese a que el representante de la actora señala que hay una variación “dramática” de las circunstancias en el sitio donde se planea llevar a cabo el proyecto, no hay prueba que permita respaldar dicha aseveración, con lo cual resulta inatendible esa línea de argumentación en específico. En segundo lugar, consideran tanto Nombre125807 como el Estado, que el punto de inicio del conteo del plazo de dos años otorgado en la licencia ambiental inicia con la firmeza del acto.
De los alegatos dados, se pueden sintetizar dos razones fundamentales de esta teoría de la parte demandada: a) Estiman ambas que no se pueden iniciar las obras constructivas si aún se están revisando las condiciones con las que se otorgó la viabilidad, por lo que en atención a los principios preventivo (EBI) y precautorio (El Estado), primero se debe agotar la discusión administrativa antes de darle eficacia al acto. b) La representación del Estado alega, adicionalmente, que es inaplicable a este caso el artículo 148 LGAP. En su criterio, Nombre3456 no puede ejecutar una viabilidad o licencia ambiental, ni tampoco el particular, que a lo sumo sólo la utiliza para gestionar un permiso de construcción ante la Municipalidad respectiva. Para la representación del Estado, el artículo 148 sólo busca que los actos administrativos que dicta la Administración puedan ejecutarse aún con recursos pendientes, con el propósito de garantizar la eficiencia y la eficacia en la gestión pública, por lo que sólo está pensado para los entes y órganos públicos y no para los particulares.
Sobre este punto, para este Tribunal ninguna de las razones dadas resultan atendibles y los alegatos deben ser rechazados por improcedentes, ya que los principios ambientales no permiten sostener la conclusión a la que arriban los demandados, ni tampoco lo permite la supuesta inaplicabilidad a este tema de lo dispuesto en el artículo 148 de la Ley General de la Administración Pública. Seguidamente, procederemos a exponer los motivos que permiten llegar a esta conclusión.-
X.LOS PRINCIPIOS PREVENTIVO Y PRECAUTORIO EN MATERIA AMBIENTAL.- Para iniciar con el tema de los principios ambientales citados por los demandados, debemos partir del reconocimiento que tanto los enfoques o principios preventivo y precautorio son al final de cuentas, manifestaciones relacionadas con la gestión sostenible de los riesgos ambientales que se generan con el desarrollo de las actividades humanas sobre un determinado ecosistema, desde una perspectiva ex – ante y como parte de la función pública ambiental del Estado. Con esto queremos decir, que ante las actividades humanas que son susceptibles de generar potencialmente un impacto ambiental negativo, la Administración Ambiental está dotada de potestades que le facultan para evitar, contener, mitigar y reparar ese impacto, desde su origen hasta su culminación, entiendo por tal el ciclo que inicia con el diseño, la ejecución, la operación y el cierre de la actividad o proyecto en específico.
La distinción entre el preventivo y el precautorio se halla en el grado de riesgo ambiental que se pretende gestionar, recordando que éste se encuentra compuesto de dos variables esenciales a prever o medir: la probabilidad de materialización de un peligro y la magnitud del impacto ambiental potencial, en la hipótesis de que éste se llegara manifestar; siendo que para ambas, el grado de información científica disponible resulta crítica. El principio preventivo se enmarca en aquellos supuestos en los cuales la información disponible permite prever ambas variables y disponer de medidas para minimizar el peligro o para reducir el impacto en caso de que se materialice. Opera en el marco clásico del ejercicio del poder de policía por motivos de salud pública, donde la Administración ha actuado de cara a actividades donde se tiene certeza científica acerca de su peligrosidad. Por su parte, el principio precautorio supera el marco tradicional de tutela y se enmarca en la esfera de la incertidumbre científica, que se produce cuando hay carencia de información o la misma resulte contradictoria entre sí, de modo que no es posible prever o medir de manera fiable las variables antes indicadas.
La innovación que presentó este esquema, consistió en que previo a su reconocimiento y posterior positivización, la Administración Pública estaba impedida para imponer medida alguna en situaciones de incertidumbre, pues al amparo del principio de la autonomía de la voluntad (Art. 28 CPOL) únicamente estaban sujetas a la acción de la Ley, aquellas acciones que “no dañen la moral o el orden públicos, o que no perjudiquen a tercero”, lo que implicaba el conocimiento certero del daño o de su probabilidad. Con el principio precautorio, la Administración queda autorizada para el ejercicio de las potestades de tutela ambiental, en aquellos casos donde no haya conocimiento científico que permita determinar la probabilidad del peligro, pero donde la magnitud de éste, en caso de manifestarse sea “grave e irreversible”. La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en sentencia número 1579-F-S1-2013 de las 09:10 horas del 18 de noviembre de 2013, estableció sobre este tema lo siguiente: “…De conformidad con la doctrina, en esta materia no solo existen riesgos ciertos, sino también puede existir incertidumbre científica respecto del alcance de algunos daños.
Este postulado, entonces, exige que, cuando una duda razonable surja en relación con la peligrosidad de cualquier actividad de repercusiones ambientales o a la salud humana, se evite, o se tomen las medidas pertinentes para que ese eventual daño, científicamente no comprobado todavía, no llegue a producirse. Dos son sus presupuestos: falta de certidumbre científica y la amenaza de daño. De manera explícita se encuentra recogido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, o Declaración de Río: “ Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”.
Por su parte, la Ley de Biodiversidad, número 7788 del 30 de abril de 1998, dispone: “ARTÍCULO 7.- Definiciones. […] Biodiversidad: variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, ya sea que se encuentren en ecosistemas terrestres, aéreos, marinos, acuáticos o en otros complejos ecológicos. Comprende la diversidad dentro de cada especie, así como entre las especies y los ecosistemas de los que forma parte. / Para los efectos de esta ley, se entenderán como comprendidos en el término biodiversidad, los elementos intangibles, como son: el conocimiento, la innovación y la práctica tradicional, individual o colectiva, con valor real o potencial asociado a recursos bioquímicos y genéricos, protegidos o no por los sistemas de propiedad intelectual o sistemas sui generis de registro. […] ARTÍCULO 11.- Criterios para aplicar esta ley. Son criterios para aplicar esta ley: 1.- Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de biodiversidad o sus amenazas. 2.- Criterios precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección. 3.- Criterio de interés público ambiental: El uso de los elementos de la biodiversidad deberá garantizar las opciones de desarrollo de las futuras generaciones, la seguridad alimentaria, la conservación de los ecosistemas, la protección de la salud humana y el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos. […]” En este sentido, la Sala Constitucional, en el fallo 1250-99 de las 11 horas 24 minutos del 19 de febrero de 1999, señaló: “[...] La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos.
Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados en el ambiente”. (Lo subrayado no es del original). También, pueden consultarse, entre otros, los fallos de ese órgano jurisdiccional nos. 9773-00 de las 9 horas 44 minutos del 3 de noviembre de 2000 y 1711-01 de las 16 horas 32 minutos del 27 de febrero de 2001.
Luego, en el fallo 3480-03 de las 14 horas 2 minutos del 2 de mayo de 2003, precisó aún más dicho concepto: “Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente.” (Lo subrayado es suplido). De igual manera, en el fallo 6322-2003 de las 14 horas 14 minutos del 3 de julio de 2003, indicó: “[...] 4.- Principio precautorio : […] El término prevención deriva del latín ‘praeventio’, que alude a la acción y efecto de prevenir, a aquellas preparaciones y disposiciones que se hacen anticipadamente para evitar un riesgo o ejecutar una cosa. La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas.
De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas y socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente.” En igual sentido, pueden consultarse, de esa Cámara, el voto no. 2008-17618 de las 11 horas 51 minutos del 5 de diciembre de 2008 y, de esta Sala la sentencia no. 1261 de las 11 horas del 10 de diciembre de 2009….” (Resaltado no es del original).-
XI.CONTINUACIÓN.- Una vez dadas estas definiciones y precisados los alcances de estos principios, podemos observar cómo los argumentos de las partes no constituyen alegatos que razonablemente permitan sostener que el plazo de la viabilidad ambiental corra con su firmeza. En primer lugar, como se expuso ut supra (Considerando VIII), por el artículo 140 LGAP la regla es que la viabilidad ambiental, al igual que todo acto administrativo, cobra efecto en el momento en que se comunica a su destinatario. Si aducimos –tal y como lo hacen los demandados– que en este caso en particular no es así y sostenemos que existe una salvedad a la regla, entonces, conforme al principio general de Derecho de que quien alegue una excepción tiene la carga de demostrarla (Art. 317 CPC), los accionados se encontraban en el deber de acreditar tal cosa, sin embargo, no lo lograron en criterio de este Tribunal. Los demandados basan la excepción alegada en que los principios arriba reseñados revierten la regla general, de modo tal que tornan ineficaz la viabilidad ambiental.
Sin embargo, como hemos venido explicando no hay norma alguna que establezca tal cosa y los principios en cuestión, tampoco tienen la virtud de generar el efecto alegado. La evaluación de impacto ambiental (EIA) es uno de los medios por los cuales se instrumentaliza el principio preventivo, ya que obedece ante situaciones donde hay certeza respecto del riesgo ambiental, de tal modo que la Administración puede imponer todas aquellas medidas necesarias para garantizar que se evite, mitigue o repare el impacto ambiental negativo que se puede producir a raíz de la actividad autorizada (Art. 3.39 RGPEIA). Esta Sección, en el voto número 121-2015-VI de las 14:55 horas del 22 de julio de 2015, estableció al respecto: “…La Evaluación de Impacto Ambiental, que deriva del artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, se constituye como un procedimiento que ostenta una compleja convergencia de variables jurídico-técnico-administrativas, cuya finalidad no es otra que la medición, identificación, predicción o proyección de los impactos que una determinada actividad humana producirá, con probabilidad, en el ambiente, caso de que sea llevado a cabo o se concretice su ejecución material.
Dicho procedimiento se emite como base a un requerimiento previo de un procedimiento autorizatorio posterior y se formula por parte de las Administraciones Públicas competentes, con experticia en los menesteres ambientales. Así visto, es el procedimiento en virtud del cual, se estiman los efectos y consecuencias que un proyecto de obra o actividad humana va a generar en el ambiente, que constituye un importante mecanismo de ejercicio de política ambiental, que tiene una aplicación directa e inmediata en las actividades productivas, de manera que logre la armonía y compatibilidad de esas explotaciones económicas o sociales, con la preservación del medio, dentro de una visión de sostenibilidad o desarrollo sostenible. Desde luego que este impacto ambiental debe ser objeto de medición, lo que se materializa en distintos instrumentos que la misma normativa establece, entre éstos, los estudios de impacto ambiental y las licencias de viabilidad ambiental...” (Resaltado no es del original).
Así las cosas, si la Administración tenía certeza sobre la causación de un impacto ambiental a raíz del proyecto denominado “Relleno Sanitario Parque de Tecnología Ambiental Galagarza”, podía disponer que en el mismo instrumento de evaluación ambiental se incorporaran todas aquellas medidas necesarias para evitar, mitigar o contener dicho impacto. En consecuencia, ¿Qué sentido tendría para la misma Administración disponer una “medida de prevención” consistente en inhibir los efectos de la viabilidad ambiental, cuando per se es un instrumento de prevención? La única manera en que esto podría tener alguna lógica, sería en aquellos casos donde terceros aleguen –con posterioridad al acto, por ejemplo, en forma recursiva- que las medidas preventivas contenidas en el instrumento o en la viabilidad, fueran insuficientes o inadecuadas en atención al riesgo ambiental que se debe gestionar, pero eso es muy distinto, a la ineficacia tácita y originaria de la viabilidad ambiental que propone el Estado y el Desarrollador, y que además carece de sustento normativo.
Dicha hipótesis resultaría por demás contraria a los artículos 17 a 20 LOA, donde se establece que las resoluciones de la SETENA: “…Serán obligatorias tanto para los particulares, como para los entes y organismos públicos…”, que en el caso de las viabilidades ambientales, se constituyen en un “…requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos…”, y que dotan a dicha Administración de la competencia para establecer “…instrumentos y medios para dar seguimiento al cumplimiento de las resoluciones de la evaluación de impacto ambiental…”. En relación con el principio precautorio, el representante del Estado alega que resulta aplicable porque no hay certeza en cuanto a si la viabilidad o licencia ambiental está bien otorgada o no, por lo cual se debe agotar primero los recursos administrativos antes de darle eficacia a la viabilidad, a fin de evitar daños ambientales. Indicó en las conclusiones: “…hasta ese momento, hasta que se tiene por agotados todos los recursos y definitivamente se tiene que la viabilidad ambiental fue debidamente otorgada, hasta ese momento, empezará a regir el plazo de dos años…” (escuchar grabación de la audiencia preliminar del 07 de abril de 2016 de las 1:45:30 hasta 1:45:43).
Este Tribunal no puede compartir este razonamiento, por los siguientes motivos: uno, implica desvirtuar la potestad de autotutela administrativa; dos, la Administración nunca emitió una medida precautoria tal cual; tres, nunca se acreditó duda a nivel científico; y cuatro, la Administración Ambiental y SETENA, no pierden sus potestades de fiscalización y control. La potestad de autotutela administrativa corresponde a la posibilidad que tiene la Administración de definir sus propias situaciones jurídicas con independencia de la autoridad jurisdiccional, lo que implica principalmente la declaración de determinadas situaciones jurídicas, así como su cumplimiento o ejecución; por consiguiente, no es dable admitir como lo propone el Estado, que un acto administrativo se halle desprovisto originariamente de su ejecutividad sin norma escrita que lo autorice. Recordemos que la ejecutividad del acto administrativo es una consecuencia de la autotutela, y consiste en que la declaración contenida en la conducta formal válida y eficaz es obligatoria por sí misma, de modo que la Administración puede conminar al Administrado a acatarlo, sin que éste lo pueda desconocer válidamente.
Téngase presente que el Administrado en todo caso y pese al carácter ejecutivo del acto, conserva la garantía fundamental de impugnarlo en la misma vía administrativa o en la jurisdiccional. Aseverar de manera general y abstracta que la viabilidad ambiental carece de ejecutividad, sin norma alguna que sustente la afirmación, resulta abiertamente improcedente; el principio precautorio, a diferencia de lo aquí sostenido, no está diseñado para revertir la ejecutividad de los actos administrativos, por el contrario, permite o habilita a la Administración Ambiental para adoptar todas aquellas medidas que sean necesarias para evitar o mitigar posibles consecuencias nocivas para el ambiente, derivadas de una actividad humana cuyo riesgo ambiental no se tiene certeza a nivel científico. Así, la aplicación del principio precautorio se lleva a cabo de manera activa y expresa, nunca de manera pasiva, presunta o tácita como lo indica el Estado, así lo establece el principio 15 de la Declaración de Río: “…la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas…”.
En todo caso y aunque aceptáramos esta proposición de la representación estatal, se debe tener en mente que el principio en cuestión presupone la existencia de una duda científica, la cual debe estar acreditada en el caso concreto; pese a esto, el demandado –primero- no ha identificado a cuál medida precautoria se refiere, -segundo- no ha especificado cuál es la duda o incertidumbre a la que alude y -tercero-, aún asumiendo que está última referida a la ejecutividad de las viabilidades ambientales en general, es decir, como categoría de acto administrativo, esto último llevaría al extremo de aseverar que hay incertidumbre científica respecto de todas “…las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos…” (Art. 17 LOA), sin que exista fundamento técnico – jurídico para tal aseveración. El principio precautorio no debe ser utilizado como un comodín o una excusa para evadir la aplicación del ordenamiento jurídico administrativo, ni tampoco para negar al instituto mismo de la evaluación de impacto ambiental y el espíritu de prevención en que se fundamenta, que parte de aceptar y reconocer que el desarrollo mismo de las actividades humanas, sea que las califiquemos de económicas, culturales o sociales, tienen un efecto innegable en las condiciones del ambiente, por lo que en aras de garantizar un desarrollo sostenible, debe minimizarse su impacto negativo en los ecosistemas.
De esta manera, las autorizaciones de viabilidad ambiental permiten una gestión sustentable del riesgo ambiental generado por las actividades humanas, mediante la “…armonización o de equilibrio aceptable, desde el punto de vista de carga ambiental, entre el desarrollo y ejecución de una actividad, obra o proyecto y sus impactos ambientales potenciales, y el ambiente del espacio geográfico donde se desea implementar….” (Art. 3.65 RGPEIA). Por esta razón, no se comprende cómo el Estado viene a cuestionar la efectividad de sus propios instrumentos de tutela, al decir que sólo mediante el agotamiento de los recursos administrativos, es posible tener certeza “…que la viabilidad ambiental fue debidamente otorgada…”. Además, es de recordar que la Administración Ambiental mantiene sendos mecanismos de control y fiscalización, que tampoco se ven afectados por la emisión de una viabilidad, pues por el contrario, ésta más bien da lugar a toda una etapa de vigilancia y seguimiento que implica el control de toda la actividad autorizada, incluso si ésta aún no inicia.
Ejemplo de ello, son las visitas de inspección llevadas a cabo los días 23 de febrero y 30 de setiembre, ambos del año 2010 (hecho probado n° 5). Así las cosas y por todos los motivos desarrollados anteriormente, lo procedente es el rechazo de los alegatos dados por ambas partes en relación con la aplicación de los principios ambientales de prevención y precautorio para sustentar que el conteo del plazo establecido en la versión analizada del artículo 46 RGPEIA, debe iniciarse con su firmeza. Seguidamente, procederemos a examinar la otra línea argumentativa en relación con el artículo 148 de la Ley General de la Administración Pública.-
XII.RESPECTO DE LA APLICABILIDAD DEL ARTÍCULO 148 LGAP.- En criterio del Estado, el artículo 148 LGAP no se puede aplicar en este caso porque Nombre3456 no debe ejecutar ningún acto derivado de la viabilidad ambiental, ni tampoco el particular, que a lo sumo se limita a solicitar un permiso de construcción ante la Municipalidad respectiva con base en la viabilidad. Para la representación del Estado, el artículo 148 sólo busca que los actos administrativos que dicta la Administración puedan ejecutarse, aún con recursos pendientes, a fin de garantizar la eficiencia y la eficacia del actuar administrativo, por lo que sólo está pensado para los entes y órganos públicos y no para los particulares. Ahora bien, el artículo en cuestión dispone lo siguiente: “…Los recursos administrativos no tendrán efecto suspensivo de la ejecución, pero el servidor que dictó el acto, su superior jerárquico o la autoridad que decide el recurso, podrán suspender la ejecución cuando la misma pueda causar perjuicios graves o de imposible o difícil reparación…” (Resaltado no es del original).
Este artículo es otra de las manifestaciones de la ejecutoriedad del acto administrativo, que al igual que la ejecutividad anteriormente desarrollada, son a su vez derivaciones de la potestad de autotutela administrativa. Como dijimos arriba, la Administración está habilitada para definir sus situaciones jurídicas y hacerlas cumplir, en ese sentido, la ejecutoriedad posibilita a los entes y órganos públicos a ejecutar los actos administrativos válidos y eficaces aún en contra de la voluntad del administrado, sin necesidad de recurrir a los tribunales de justicia y pese a la interposición de los recursos administrativos que resulten procedentes contra dicha conducta. Al respecto, existe una reiterada jurisprudencia constitucional y contencioso – administrativa que coincide en la plena aplicación de este artículo como regla general, obviamente sujeto a la existencia de excepciones igualmente establecidas mediante ley de la República.
Así la Sala Constitucional en sentencia número 2002-00928 de las 09:47 horas del 01 de febrero del 2002, dispuso “…Sobre los efectos de la impugnación del acto administrativo: en repetidos fallos emitidos por este Tribunal Constitucional se ha manifestado que los actos administrativos, una vez emitidos por la Administración, son ejecutivos y ejecutorios. Tales son principios básicos que informan al Derecho Administrativo y que orientan toda la función pública, y consisten en que una vez que son decretados los actos por la Administración, ésta puede por sí misma ejecutarlos, sin necesidad de acudir a las autoridades judiciales (artículo 146 de la Ley General de la Administración Pública), lo cual, en virtud del artículo 148 ídem implica que la interposición de los recursos ordinarios no suspende la ejecución de los actos administrativos, a menos que el superior decida en contrario para evitar perjuicios mayores o de imposible reparación….” (ver asimismo las sentencias de la Sala Constitucional N° 2015-04019 de las 09:05 horas del 20 de marzo de 2015, 2014-04307 de las 09:15 horas del 28 de marzo de 2014, 2006-14905 de las 14:51 horas del 10 de octubre de 2006, 2006-011611 de las 9:18 horas del 11 de agosto de 2006, 2004-09338 de las 09:50 horas del 27 de agosto de 2004 y 2003-01846 de las 14:59 horas de 05 de marzo de 2003, entre otras).
Resulta de interés lo dicho recientemente por ese Alto Tribunal, en la sentencia número 2016-12496 de las 16:15 horas del 31 de agosto de 2016, que si bien corresponde a una acción de inconstitucionalidad incoada a propósito de reformas introducidas por la Ley de Fortalecimiento de la Gestión Tributaria, en ella la Sala dispuso la constitucionalidad de la ejecutoriedad del acto administrativo y del artículo 148 LGAP: “…Basten las citas jurisprudenciales precedentes, para dejar claro el criterio de esta Sala, en el sentido de que la ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos […] son principios que derivan de la presunción de legalidad de los actos administrativos y del principio de autotutela administrativa, que implica la potestad de la Administración para ejecutar forzosamente sus propios actos sin tener que acudir, para ello, ente la autoridad jurisdiccional, todo lo cual es acorde con el Derecho de la Constitución.
En síntesis, la ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos […] es un Principio General del Derecho Administrativo, recogido en los artículos 146 y 148, de la Ley General de la Administración Pública-, que resulta, en todo, conforme con el Derecho de la Constitución y los Principios y Valores que lo informan. Desde este punto de vista, sería erróneo considerar que este principio, de algún modo, implique un obstáculo al acceso a la justicia para los administrados. […] Es claro que, la impugnación de un acto administrativo, no enerva la potestad de su ejecución por parte de la Administración, sin que ello pueda interpretarse como una violación a los derechos constitucionales de acceso a la justicia, al debido proceso o al derecho de defensa. El administrado está facultado para presentar las impugnaciones pertinentes, bien sea en la propia vía administrativa, o acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa, ante la cual puede solicitar las medidas cautelares que estime conveniente, con lo cual se garantiza el acceso a la justicia y el derecho de defensa, según lo dicho….” (Resaltado no es del original).
En materia de lo contencioso administrativo, podemos encontrar votos como el de la Sala Primera en sentencia N° 475-F-S1-2010 de las 10:50 horas del 15 de abril de 2010, o de parte del Tribunal de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, en resoluciones número 34-2014-IV de las 08:30 horas del 21 de abril de 2014 y en particular, el voto de la Sección Sexta número 132-2016-VI de las 11:00 horas del 31 de agosto del 2016, en donde se dijo lo siguiente: “…Esta norma parte del principio de ejecutoriedad de los actos administrativos, que permite el despliegue de los efectos materiales propios de su contenido a partir y con la sola comunicación (válida) del acto (salvo el caso de eficacia en beneficio prevista en el canon 140 LGAP), pese a la formulación de recursos, pero que no resulta aplicable para los actos viciados de nulidad absoluta, respecto de los cuales, a tono con el mandato 149.3 de la misma Ley de previa cita, no se considerarán legítimos (a diferencia de los relativamente nulos, según artículo 176 LGAP).
Siendo la regla esa máxima de ejecutoriedad, su excepción ha de estar establecida por regla expresa […] La circunstancia de haber apelado esa decisión final, no es óbice para esa ejecución, pues no existe norma de excepción que establezca que esas medidas recursivas produzcan, ipso iure, un efecto suspensivo. Por tesis de principio y salvo norma en contrario, como derivación de lo señalado por el canon 148 referido ut supra, los recursos administrativos son de naturaleza devolutiva, por lo que, al no contemplar la normativa aplicable a este caso un efecto diverso, no observa este Tribunal ilegalidad alguna en cuanto a la fecha de vigencia del despido. Tal y como en efecto señala el mandatario estatal, a propósito de la interpretación del mandato 44 del Estatuto de Servicio Civil, la Sala Constitucional señaló en el voto 2006-012632 del 30 de agosto del 2006: […] debe entenderse que el recurso de apelación en sede administrativa es una liberalidad del legislador y no una garantía constitucional, pues, según se sabe, los actos administrativos pueden ser impugnados y atacados –de todas formas- siempre en la vía jurisdiccional, así que no viola derechos fundamentales la norma que no admite apelación contra un acto administrativo, o la norma que no contempla el efecto suspensivo de una apelación planteada en sede administrativa…” (Resaltado no es del original).-
XIII.CONTINUACIÓN.- A tenor de las anteriores dilucidaciones, para este Tribunal el alegato del Estado resulta improcedente y como tal debe ser rechazado. En primer lugar, pese a que lo pudiéramos decir respecto de la impugnabilidad o no de la viabilidad o licencia ambiental, que no es un tema objeto de este proceso, como hemos venido sostenido anteriormente, esta conducta forma parte de la categoría de los actos administrativos y como tal, comparte todas sus características y por tanto, se halla dotado de ejecutividad y ejecutoriedad, en virtud de la potestad de autotutela administrativa de la que también goza el órgano de la SETENA, de modo que se encuentra sometido plenamente a la disposición del artículo 148 LGAP. En este sentido, no se observa en el razonamiento del Estado la base para aducir que éste órgano no debe ejecutar ningún acto, o que no esté sujeto a la potestad de autotutela, ya que por el contrario, en los criterios vinculantes de la Procuraduría General de la República citados antes (C-189-2011, C-285-2013 y C-293-2013), se observa que ese órgano ha aceptado la posibilidad para la Administración de determinar la supresión oficiosa por nulidad absoluta, evidente y manifiesta de esta categoría de actos administrativos, conforme al numeral 173 LGAP.
En refuerzo de lo hasta aquí señalado, según se observa en los numerales 19 y 20 LOA, las viabilidades o licencias ambientales otorgadas por Nombre3456 resultan obligatorias por sí mismas, de modo que una vez comunicadas, dan paso a una etapa de observancia de su cumplimiento. Incluso contrario a lo que aduce el representante estatal, el artículo 84.j) LOA, establece que: “…Las funciones de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental son las siguientes: […] i) Realizar labores de monitoria y velar por la ejecución de las resoluciones….” (Resaltado no es del original). En ese plano se halla también lo preceptuado en el artículo 89 LOA: “…Artículo 89.- Inspecciones. Los miembros de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental deberán realizar inspecciones para verificar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias en la materia, así como de las resoluciones que dicte esta Secretaría.
Estas inspecciones deberán efectuarse periódicamente o cuando las autoridades competentes lo consideren conveniente. De todas las inspecciones se levantará un acta….” (Resaltado no es del original). Igualmente, en el RGPEIA se puede observar que en los artículos 48, 49, 83, 94, entre otros, se regulan diversas formas de ejecución de la viabilidad ambiental. Así las cosas, resulta evidente que la conducta en cuestión, sí está sujeta a la aplicación del artículo 148 LGAP y por consiguiente, los recursos que se ejerzan contra ella, no tienen efecto suspensivo de su ejecución. Pese a esto, ese mismo numeral habilita a la Administración para que, en el caso de estimar que se está ante la posibilidad de graves daños derivados del cumplimiento del acto, se pueda ordenar su suspensión, a manera de medida cautelar administrativa. En esa hipótesis es en la que perfectamente admitiría aplicación los principios ambientales de prevención y precautorio, a fin de fundamentar una medida de esa categoría, según el riesgo ambiental que se encuentre de por medio.
Ahora bien, llama la atención de este Tribunal que –pese a no haber sido alegado- y según se tuvo por demostrado en el hecho probado n° 4, por medio de resolución administrativa del Ministro de Ambiente, número R-J-198-2010-MINAET del 21 de abril de 2010, en el punto tercero de su parte dispositiva se estableció que: “…al haberse dictado la resolución № 2966-2009 Nombre3456 del 18 de diciembre del 2009 bajo las circunstancias descritas debe la SETENA, de conformidad con el numeral 148 de la LGAP, suspender la ejecuciуn de dicho acto…” (Resaltado no es del original). Esto significa que el jerarca ministerial le girу una orden a la Nombre3456 para que йsta procediera a dictar la suspensiуn de la viabilidad ambiental. No obstante, para йsta Nombre136075, lo dispuesto por el jerarca de la cartera de Ambiente no tiene relevancia para el caso concreto, por dos razones: la primera, porque de la redacciуn se observa sin mayor obstбculo que el Ministro no estб ordenando directamente la suspensiуn de los efectos de la viabilidad ambiental dispuesta en resoluciуn administrativa n° 2966-2009-SETENA, sino que gira una orden a la SETENA, para que en su condiciуn de inferior jerбrquico procediera a dictar la suspensiуn de la ejecuciуn y al respecto, se ha tenido por no demostrado que la Secretarнa hubiera procedido de conformidad con la mencionada orden y dictado la suspensiуn del acto, o al menos, no ordenу la suspensiуn de previo al vencimiento de la viabilidad.
En segundo lugar, se debe tener en mente que acorde con el numeral 83 LOA, la Nombre3456 constituye un уrgano de desconcentraciуn mбxima adscrito al Ministerio de Ambiente y Energнa (MINAE). El artнculo 148 LGAP en relaciуn con la competencia para dictar la suspensiуn de la ejecuciуn del acto, cita que podrбn ejercer йsta: “…el servidor que dictу el acto [1], su superior jerбrquico [2] o la autoridad que decide el recurso [3]…”. Sin embargo, cuando se estб ante la figura de la desconcentraciуn mбxima y de conformidad con los incisos 3) y 5) del artнculo 83 y el artнculo 105.1 LGAP, la potestad jerбrquica de mando se interrumpe, de modo que el Ministro se encuentra impedido de girar уrdenes como la contenida en el punto tercero de la resoluciуn nъmero R-J-198-2010-MINAET, por lo que esa orden resultarнa contraria a Derecho y no podrнa surtir eficacia, de modo que la suspensiуn sуlo podrнa haber sido dictada directamente por el superior jerбrquico cuando conociу de la apelaciуn, segъn se lo habilita el artнculo 87 LOA, pese a la desconcentraciуn de la que goza la SETENA, o bien, por la misma Nombre3456 en su momento y de previo al vencimiento de la viabilidad ambiental, lo cual como ya se indicу no ocurriу o al menos, no fue demostrado. Asн las cosas, estб lнnea argumentativa, tambiйn debe ser rechazada por improcedente, como en efecto se ordena.-
XIV.SOBRE LAS EXCEPCIONES.- La representaciуn estatal opuso las excepciones de falta de interйs actual, falta de legitimaciуn ad causam tanto activa, como pasiva y la de falta de Derecho; mientras que la representaciуn de la sociedad codemandada Nombre125807 interpuso las de falta de legitimaciуn activa y de falta de Derecho. Respecto de la falta de interйs actual, el Estado ha alegado que la conducta impugnada carece de efectos actuales o futuros que hagan necesario el dictado de un fallo por el fondo. Sustenta esto en diversos motivos, como el carбcter de acto preparatorio, o los pronunciamientos realizados por la Municipalidad de Montes de Oro o la Secciуn Tercera de este Tribunal, en sede administrativa y en relaciуn al trбmite del permiso constructivo. Al respecto, la defensa debe de ser desestimada. La Sala Primera en sentencia nъmero 465-F-S1-2009 de las 10:45 horas del 07 de mayo de 2009, define el interйs actual de un pronunciamiento en los siguientes tйrminos: “…El interйs es la necesidad de tutela en que se encuentra una persona en concreto y que lo determina a solicitar la intervenciуn del respectivo уrgano jurisdiccional, con la finalidad de que resuelva el conflicto jurнdico en el cual es parte.
De tal manera, se puede decir, que es la insatisfacciуn de un interйs tutelado por el ordenamiento jurнdico (interйs legнtimo) o un derecho sujetivo, la que provoca el ejercicio del derecho accionar y motiva a formular la pretensiуn. Se ha dicho tambiйn, que es la utilidad que para el titular de un derecho subjetivo o un interйs legнtimo se deriva de la tutela jurisdiccional. Por ello, siendo imperioso, como ya se dijo, mantenerse durante el desarrollo de todo el proceso, cuando es necesario analizar su subsistencia, el juzgador debe hacer un juicio de utilidad, cotejando los efectos de la resoluciуn jurisdiccional solicitada, con la utilidad que de tal pronunciamiento puede obtener quien la requiera. Si la falta de sentencia le produce daсo o perjuicio a quien solicitу tutela, hay interйs; si no lo ocasiona, no existe…” (Resalta no es del original). Para esta Cбmara, la necesidad del pronunciamiento jurisdiccional sн es necesario y actual, toda vez que la declaraciуn del vencimiento de la autorizaciуn administrativa tiene consecuencias directas para la realizaciуn o no de la actividad allн autorizada, ademбs de que la seсora Sagot Gonzбlez, parte en el procedimiento administrativo (hecho probado n° 2), no sуlo se opuso a dicha actividad, sino que gestionу ante la Nombre3456 el dнa 11 de febrero de 2014, a fin de que йsta declarara la “caducidad” de la licencia ambiental, peticiуn que al dнa de hoy no ha sido resuelta por parte dicho уrgano administrativo (hecho probado n° 9 y no probado n° 2).
En consecuencia, el fallo de este Tribunal sн resulta de utilidad en aras de determinar el vencimiento de la viabilidad otorgada mediante resoluciуn n° 2966-2009-SETENA. En ese sentido, los alegatos del Estado en relaciуn con la impugnabilidad o no de la resoluciуn en sн, y el tema de la licencia edilicia, no tienen relevancia para descartar la utilidad del fallo antes indicada.-
XV.CONTINUACIУN.- En relaciуn con las defensas de falta legitimaciуn activa, opuestas por las partes demandadas, las mismas deben ser desestimadas. En primer lugar, se debe indicar que para el anбlisis de la legitimaciуn, en tanto parte de los presupuestos del proceso, no es indispensable que la parte invoque un interйs determinado para promover una acciуn ante esta sede, toda vez que la legitimaciуn, al igual que el interйs y el Derecho deben ser analizados de manera oficiosa. Tal y como ha sido reconocido por amplios precedentes de la Sala Primera y de este Tribunal, la persona juzgadora se encuentra en el deber de revisar el cumplimiento o no de los presupuestos sustanciales para el dictado de toda sentencia: los relativos a la legitimaciуn de las partes intervinientes, el interйs en la resoluciуn del conflicto y el Derecho; los cuales son revisables aъn de oficio por todo juzgador (ver entre otras, de la Sala Primera, la sentencia nъmero 317-F-S1-2008 de las 09:10 horas del 02 de mayo de 2008 y la nъmero 1548-F-SI-2011 de las 09:20 horas del 22 de diciembre de 2011, y del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Secciуn Octava, la nъmero 85-2012 de las 08:30 horas del 14 de setiembre del 2012, Secciуn Cuarta, sentencias nъmero 28-2012 de las 07:30 horas del 16 de marzo del 2012, y nъmero 17-2015-IV de las 08:00 horas del 25 de febrero 2015).
Si alguno de estos requisitos -o todos- no resultan comprobados por el Tribunal, la demanda no podrб encontrar respuesta positiva de parte del Despacho. De esta manera, el que se invocara un determinado inciso del numeral 10 CPCA, no define la legitimaciуn activa. En todo caso, la aquн actora fue parte del procedimiento administrativo, cuestionу el otorgamiento de la viabilidad ambiental e incluso gestionу su “caducidad” ante la Administraciуn, tanto en esa sede como en el presente caso. Por consiguiente, entiende este Tribunal que hay un interйs legнtimo que le asiste en el resultado de este proceso y en que se declare el vencimiento de la autorizaciуn administrativa. A mayor abundamiento, se observa que a la seсora Sagot Gonzбlez se le otorgу carбcter de parte en el procedimiento administrativo, con base en un interйs supra individual de acciуn popular por tratarse de materia ambiental, al amparo del artнculo 50 Constitucional y 105 de la Ley N° 7788, Ley de Biodiversidad (ver hecho probado n° 2), ademбs de que ella lo invocу expresamente en el memorial recibido en el Despacho en fecha 13 de mayo de 2015 (imagen 414 del expediente judicial escaneado).
Sobre la legitimaciуn supra individual y en el particular de la acciуn popular, esta Secciуn en sentencia n° 85-2015-VI de las 15:00 horas del 22 de mayo del 2015, estableciу lo siguiente: “…Como ъltimo grado de legitimaciуn en este sentido, se impone la acciуn popular, que supone un grado amplio de legitimaciуn, que posibilita el ejercicio del derecho de acciуn con independencia de cualquier criterio de relaciуn con la pretensiуn. De ahн que el inciso d) del numeral 1 del artнculo 10 de marras, imponga que procede solo ante expresa permisibilidad legal…” (Resaltado no es del original). Ambos demandados han cuestionado que una legitimaciуn de esta naturaleza, sea posible de frente a una pretensiуn como la aquн promovida, sin embargo, en ningъn momento la Administraciуn, ni la empresa Nombre125807 cuestionaron la existencia de ese interйs legнtimo en sede administrativa. En criterio de este Tribunal, el que la viabilidad ambiental a tenor del artнculo 17 LOA, de reiterada cita, posibilite la realizaciуn de una actividad que “altera o destruye elemento del ambiente”, habilita a las personas para que en ejercicio de la acciуn popular antes indicada, puedan reaccionar ante йsta, incluyendo el ejercicio de pretensiones declarativas como la que aquн fue incoada por la seсora Sagot Gonzбlez. Asн las cosas, siendo que se ha corroborado que la actora posee un interйs legнtimo suficiente para promover esta acciуn, lo que procede es denegar la excepciуn incoada.-
XVI.CONTINUA.- En lo que corresponde a la excepciуn de falta legitimaciуn pasiva, la representaciуn estatal la sustenta en variadas consideraciones. Aduce bбsicamente, que no hay una conducta administrativa sobre la quй pronunciarse, que una sentencia estimatoria no afecta a Nombre3456, sino el trбmite del permiso constructivo en la Municipalidad de Montes de Oro y en que Nombre3456, cumpliу con sus funciones, de modo que el resultado del fallo no le traerб consecuencias. Para este Tribunal, tanto Nombre125807 como el Estado se encuentran debidamente demandados, conforme lo dispuesto en los numerales 12.1 y 12.3 CPCA. El Cуdigo Procesal Contencioso Administrativo reformу nuestro sistema de justicia administrativa de muchas maneras, entre ellas introdujo una ampliaciуn del control de legalidad de la funciуn administrativa que ejerce esta jurisdicciуn. Precisamente, como parte de esta innovaciуn se ampliу la posibilidad para los administrados de cuestionar no sуlo actos administrativos, sino cualquier forma de manifestaciуn de la conducta administrativa, o incluso para pretender la declaraciуn de la existencia o inexistencia de situaciones o relaciones jurнdico – administrativas; asн se dispuso expresamente en los artнculos 36 inciso a), 42.2 incisos d) y e) y 122 incisos d) y e) CPCA.
Por consiguiente, es criterio de este Tribunal que la legitimaciуn de la Administraciуn para ser parte demandada, en igual sentido se vio acrecentada y por consiguiente, no puede limitar su participaciуn ъnicamente a aquellos casos donde medie una pretensiуn anulatoria, sino tambiйn en aquellos en los que incoe una pretensiуn declarativa, para decir lo menos. En el caso concreto, la parte actora solicita que se declare la inexistencia de las situaciones y la relaciуn jurнdico administrativa derivadas de la autorizaciуn administrativa contenida en la resoluciуn nъmero 2966-2009-SETENA, por haber vencido la viabilidad ambiental allн dispuesta. Como indicamos en el Considerando VIII tanto la relaciуn jurнdica como las situaciones que surgen con este tipo de acto administrativo, son de doble efecto, esto es, dan paso a una serie derechos y deberes para ambos, el autorizado y la Administraciуn autorizante, por lo que la declaraciуn pretendida por la actora, tendrб necesariamente consecuencias para las partes de esa relaciуn jurнdico administrativa.
Ademбs, no es valedera la afirmaciуn de que la Nombre3456 no se afecta con una sentencia estimatoria porque ya agotу sus funciones, pues como se analizу anteriormente, una vez otorgada la licencia ambiental se inicia toda una etapa de vigilancia y seguimiento que implica, de parte de la Administraciуn el ejercicio de potestades de control de la actividad autorizada, incluso si йsta aъn no inicia (hecho probado n° 5), potestades que ineludiblemente se verбn afectadas con el vencimiento de la viabilidad. Asн las cosas, la procedente es el rechazo de la defensa incoada, al encontrarse tanto EBI, como el Estado debidamente demandados en este proceso. Por ъltimo, respecto de las excepciones de falta de Derecho que fueron opuestas por los demandados, dada la improcedencia de las mismas segъn se analizу en el fallo, lo que corresponde en Derecho es su desestimaciуn, tal y como aquн se ordena.-
VENCIMIENTO DE LOS EFECTOS JURНDICOS DE LA VIABILIDAD AMBIENTAL.- Conforme los anбlisis expuestos anteriormente, para йsta Nombre136075 la viabilidad ambiental otorgada por parte de la Nombre3456 en la resoluciуn n° 2966-2009-SETENA, a la empresa codemandada EBI, a fin de desarrollar el proyecto denominado “Relleno Sanitario Parque de Tecnologнa Ambiental Galagarza”, se encuentra vencida desde el dнa 19 de diciembre de 2011 y asн debe ser declarado. Conforme el anбlisis llevado en este pronunciamiento, el conteo del plazo iniciу con la comunicaciуn del acto el dнa 18 de diciembre de 2009, extendiйndose su eficacia por dos aсos hasta esa ъltima fecha, toda vez que el 18 de diciembre de 2011 fue dнa inhбbil, de modo que en atenciуn a lo dispuesto en el artнculo 147 del Cуdigo Procesal Civil (aplicable supletoriamente), se debe tener por prorrogado hasta esa fecha. El plazo, ademбs, venciу en esa data, pues acorde con los elencos de hechos probados y no probados, la empresa codemandada Nombre125807 no solicitу prуrroga o suspensiуn alguna para esa fecha, ni tampoco la Nombre3456 determinу la suspensiуn del plazo, o alguna otra medida capaz de alterar el conteo de йste.
Como necesaria consecuencia de este fallo y una vez firme, deberб proceder la Administraciуn, adicionalmente, con todas aquellas medidas que corresponda en Derecho para dar por finalizado el procedimiento de evaluaciуn de impacto ambiental tramitado en el expediente administrativo nъmero D1-1375-2007-SETENA.-
XVIII.SOBRE LAS COSTAS.- El artículo 193 del CPCA establece que las costas procesales y personales son impuestas al vencido por el solo hecho de serlo, pronunciamiento que debe hacerse incluso de oficio, al tenor de lo dispuesto en esa misma norma, en concordancia con el numeral 119.2 ibídem. La dispensa de esta condena solo es viable: a) cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar; b) cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas que desconociera la parte contraria; o bien, c) cuando se incurra en plus petitio, esto es, cuando la diferencia entre lo reclamado y lo obtenido en definitiva sea de un quince por ciento (15%) o más, a no ser que las bases de la demanda sean expresamente consideradas provisionales o su determinación dependa del arbitrio judicial o dictamen de peritos (ordinal 194 ibídem). En la especie y en relación con la codemandada EBI, este Tribunal no ha observado motivo alguno para excepcionar la aplicación de tal máxima, por lo que, conforme la norma de cita lo debido es imponerlas a la parte vencida; no así en relación con el Estado, toda vez que la parte actora solicitó expresamente que no se le condenara en costas (escuchar grabación de la audiencia preliminar celebrada el día 07 de abril de 2016, a partir de los 31:35 minutos) y en virtud de que este pedimento es a fin de cuentas, uno de naturaleza patrimonial y disponible, se procede a tener por desistida y se exonera al Estado respecto de la condenatoria al pago de las costas.-
POR TANTO
SE RECHAZA DE PLANO POR EXTEMPORÁNEA E IMPROCEDENTE LA REITERACIÓN DE LA DEFENSA PREVIA DE ACTO NO SUSCEPTIBLE DE IMPUGNACIÓN promovida por la representación de la sociedad EMPRESAS BERTHIER Nombre125807 CR SOCIEDAD ANÓNIMA.- SE DECLARAN SIN LUGAR POR IMPROCEDENTES LAS EXCEPCIONES DE FALTA DE INTERÉS ACTUAL, FALTA DE LEGITIMACIÓN ACTIVA Y PASIVA Y DE FALTA DE DERECHO opuestas por la representación de EL ESTADO; así como LAS EXCEPCIONES DE FALTA DE LEGITIMACIÓN ACTIVA Y DE FALTA DE DERECHO, incoadas por la representación de la sociedad EMPRESAS BERTHIER Nombre125807 CR SOCIEDAD ANÓNIMA.- SE DECLARA CON LUGAR la demanda incoada por Nombre136070 , contra EL ESTADO y la sociedad EMPRESAS BERTHIER Nombre125807 CR SOCIEDAD ANÓNIMA; y por consiguiente, se declara que la viabilidad o licencia ambiental dispuesta en la resolución administrativa número 2966-2009-SETENA se encuentra vencida desde el día 19 de diciembre de 2011, al haber transcurrido su plazo de vigencia.
Como necesaria consecuencia de este fallo y una vez firme el mismo, deberá proceder la Administración demandada, adicionalmente, con todas aquellas medidas que corresponda en Derecho para dar por finalizado el procedimiento de evaluación de impacto ambiental tramitado en el expediente administrativo número D1-1375-2007-SETENA.- Se condena a la parte vencida BERTHIER Nombre125807 CR SOCIEDAD ANÓNIMA al pago de las costas personales y procesales. Se exonera al ESTADO respecto de esta condenatoria, en virtud de desistimiento expreso de parte de la actora.- Notifíquese.- Daniel Aguilar Méndez Silvia Fernández Brenes Roberto Garita Navarro
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