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Res. 00037-2017 Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI · Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI · 22/03/2017
OutcomeResultado
The Court dismissed the action and the alternative expropriation request because the claimant failed to prove loss of value, inability to build, or the other damages attributed to restrictions within the Cerros de Escazú Protected Zone.El Tribunal rechazó la demanda y la expropiación subsidiaria porque no se probaron la pérdida de valor, la imposibilidad de construir ni los demás daños atribuidos a las restricciones aplicables en la Zona Protectora Cerros de Escazú.
SummaryResumen
The Contentious-Administrative Court dismissed a compensation claim brought by a corporation owning a lot in the Hacienda Los Bambúes condominium within the Cerros de Escazú Protected Zone. The claimant alleged that the State, the Municipality of Mora, INVU, and SINAC caused a loss in value and prevented development of the property following the annulment of a zoning-plan amendment and the issuance of the 2016 General Management Plan. The Court held that the corporation failed to prove any definite reduction in market value, inability to build, or other claimed economic losses. It emphasized that no building permit had been requested and no construction plans had been submitted to demonstrate a specific restriction. The claim for subjective emotional harm was also rejected because a legal entity cannot experience psychological or emotional suffering. The alternative request for compulsory expropriation failed because neither unavailability nor substantial dysfunction of the property was established. Costs were imposed on the unsuccessful claimant.El Tribunal Contencioso Administrativo rechazó la demanda indemnizatoria de una sociedad propietaria de un lote en el Condominio Hacienda Los Bambúes, situado en la Zona Protectora Cerros de Escazú. La actora atribuía al Estado, la Municipalidad de Mora, el INVU y el SINAC la pérdida de valor y la imposibilidad de explotar el inmueble, luego de la anulación de una modificación del plan regulador y de la emisión del Plan General de Manejo de 2016. El Tribunal concluyó que la sociedad no demostró una disminución cierta del valor de mercado, la imposibilidad de edificar ni los restantes daños patrimoniales reclamados. Destacó que no se había solicitado permiso de construcción ni aportado diseños que permitieran comprobar una restricción concreta. También descartó el daño moral subjetivo porque una persona jurídica no puede sufrir padecimientos psicoemocionales. Rechazó asimismo la expropiación subsidiaria, al no acreditarse indisponibilidad o disfuncionalidad sustancial del inmueble, y condenó en costas a la actora.
Key excerptExtracto clave
The defense of lack of a substantive right must be fully upheld because the existence of the claimed damages and losses could not be proven. The allegations—rather than defenses—of fault by the victim and the act of a third party need not be addressed because the defense of lack of a substantive right has been upheld. The statute-of-limitations defense is rejected. The defenses of lack of active and passive standing, as well as lack of a current interest, are rejected. The defense of lack of a substantive right is upheld. Consequently, the action brought by Desarrollos Urbanísticos Bloque Sgrah Cuatro DDD S.A. against the Municipality of Mora, the National Institute of Housing and Urban Development, the National System of Conservation Areas, and the State is dismissed. Both categories of costs shall be borne by the unsuccessful claimant.La defensa de falta de derecho debe acogerse a plenitud al no haberse podido comprobar la existencia de los daños y perjuicios reclamados. Las alegaciones (que no defensas) de culpa de la víctima y hecho de tercero resultan de innecesario abordaje por haberse acogido la defensa de falta de derecho. Se rechaza la excepción de prescripción. Se rechazan las defensas de falta de legitimación activa y pasiva, así como la de falta de interés actual. Se acoge la defensa de falta de derecho. En consecuencia, se rechaza la demanda planteada por la entidad denominada Desarrollos Urbanísticos Bloque Sgrah Cuatro DDD S.A. contra la Municipalidad de Mora, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación y al Estado. Son ambas costas a cargo de la parte accionante vencida.
Pull quotesCitas destacadas
"A la luz del ordinal 196 de la LGAP, el daño indemnizable ha de ser cierto, lo que supone su acreditación por parte de quien lo reclama, según se desprende del canon 58 inciso e) del CPCA."
"Under Article 196 of the General Public Administration Law, compensable damage must be certain, which means that it must be proven by the party claiming it, as follows from Article 58(e) of the Contentious-Administrative Procedure Code."
Considerando XVII
"A la luz del ordinal 196 de la LGAP, el daño indemnizable ha de ser cierto, lo que supone su acreditación por parte de quien lo reclama, según se desprende del canon 58 inciso e) del CPCA."
Considerando XVII
"La presente demanda es presentada por una entidad jurídica, la que por esa sola naturaleza, no puede padecer lesiones internas emocionales que pretenden ser tuteladas con el aludido daño moral subjetivo."
"This action was brought by a legal entity which, by its very nature, cannot suffer the internal emotional injuries that the asserted subjective emotional damages are intended to remedy."
Considerando XVIII
"La presente demanda es presentada por una entidad jurídica, la que por esa sola naturaleza, no puede padecer lesiones internas emocionales que pretenden ser tuteladas con el aludido daño moral subjetivo."
Considerando XVIII
"A juicio de este Tribunal, esas reclamaciones se sustentan en conjeturas y suposiciones que no logran ser demostradas, y en esos términos, no pueden ser base objetiva de consecuencias jurídicas reparatorias o de otra índole."
"In this Court's judgment, those claims rest on conjecture and assumptions that were not proven and therefore cannot provide an objective basis for compensatory or other legal consequences."
Considerando XIX
"A juicio de este Tribunal, esas reclamaciones se sustentan en conjeturas y suposiciones que no logran ser demostradas, y en esos términos, no pueden ser base objetiva de consecuencias jurídicas reparatorias o de otra índole."
Considerando XIX
"Tampoco se ha podido establecer que en esa filial, la petente no pudiera ejercer su derecho de edificación. Por el contrario, se ha tenido por establecido y demostrado que no se ha solicitado permiso de construcción alguno para la edificabilidad en esa franja."
"Nor was it established that the claimant could not exercise its right to build on that property. On the contrary, it was established and proven that no building permit had been requested for construction on that parcel."
Considerando XIX
"Tampoco se ha podido establecer que en esa filial, la petente no pudiera ejercer su derecho de edificación. Por el contrario, se ha tenido por establecido y demostrado que no se ha solicitado permiso de construcción alguno para la edificabilidad en esa franja."
Considerando XIX
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CASE FILE: 14-010707-1027-CA CASE FILE: 14-010707-1027-CA MATTER: FULL PROCEEDING (PROCESO DE CONOCIMIENTO) PLAINTIFF: DESARROLLOS URBANÍSTICOS BLOQUE SGRAH CUATRO DDD S.A..
DEFENDANTS: THE STATE, MUNICIPALIDAD DE MORA, INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO, SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN.
No. 0037-2017-VI.
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEXTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, at fourteen hundred hours on veintidós de marzo del dos mil diecisiete.
Proceeding involving solely questions of law (proceso de puro derecho) instituted by Mr. Nombre40664, holder of identity card number CED109808, in his capacity as special judicial attorney-in-fact (apoderado especial judicial) for the local entity named DESARROLLOS URBANÍSTICOS BLOQUE SGRAH CUATRO DDD S.A., with legal-entity identification number CED109809, against the State, represented in this proceeding by State Attorney Gloria Solano Martínez, identity card number CED1780; Municipalidad de Mora, represented by its Mayor, Mr. Nombre10172, identity card number CED84076; Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (hereinafter INVU), represented by its general judicial attorney-in-fact (apoderada general judicial), Ms. Graciela Cavada Azofeifa; and Sistema Nacional de Área de Conservación (hereinafter SINAC), represented by its special judicial attorney-in-fact, Ms. Gidgett Ramírez Hernández, identity card number CED109810.
PROCEDURAL BACKGROUND (RESULTANDO):
Judge Garita Navarro authors the decision, with the affirmative votes of Judges Abarca Gómez and Fernández Brenes.
CONSIDERATIONS
I.Proven facts. The following facts are relevant to the resolution of these proceedings:
“Article 4.3. Restricted Low-Density Residential Zone (Z.R.B.D.R): This zone encompasses land located to the east and west of the Ciudad Colón grid, in which studies and analyses establishing that future buildings will not experience problems due to landslides, subsidence, or soil erosion must be conducted before any project may be developed.
1. Permitted uses: Single-family and multifamily housing in residential developments and condominiums; small-scale retail businesses; and community public services. Any agricultural, livestock, forestry, or related activity.
2. Nonconforming uses: All uses not included among the permitted uses.
3. Requirements:
3.1. Hydrological and geological studies demonstrating that there are no problems involving landslides, subsidence, or soil erosion.
3.2. Minimum lot area: 1.000 metros cuadrados.
3.3. Minimum lot frontage: 20.00 metros.
3.4. Setbacks (retiros): Front: 5.00 metros, Side: 3.00 metros on each side or 5.00 metros on one side only.
Rear: 3.00 metros.
For buildings of 2 or more stories, the applicable provisions of the Reglamento de Construcciones shall apply.
3.5. Maximum height: 2 stories for single-family housing.
6 stories for multifamily housing; buildings of 4 stories or more must obtain approval from Aviación Civil.
3.6. Maximum site coverage: 30% for single-family housing.
15% for multifamily housing.
3.7. Permitted density: 30 inhabitants per hectare.
6 dwellings per hectare.” Likewise, subsection 3 of article 10 of those Zoning Regulations was amended as follows:
“Article 10.—Agricultural Zone (Z.A.): This zone encompasses land generally located on the periphery that retains an agricultural use, which is intended to be protected while also providing a buffer limiting urban development.
1. Permitted uses. In addition to the facilities necessary for agricultural activity, only housing for the owner or farmworkers is permitted, provided that basic services are available.
An exception is made for the areas of Brasil, Rodeo, Jaris, San Bosco, Los Altos de San Rafael, and Barrio La Trinidad because these sectors contain a high proportion of housing interspersed with agricultural activity and must be allowed natural growth (crecimiento vegetativo); housing is therefore permitted subject to the same requirements already established for the residential zone. Natural growth shall occur along the periphery of public roads, with access to easements (servidumbres) or new public roads no longer than 150 metros in the case of a public road and no longer than 60 metros in the case of an easement, provided that they comply with the Reglamento de Construcción; lot sizes shall depend on infiltration tests.
2. Requirements.
2.1. Minimum area: 1 hectárea.
2.2. Minimum frontage: 20,00 metros.
2-3. Maximum site coverage: 10% of the property area, including structures associated with agricultural use.
(*)3. Requirements:
For the areas of Brasil, Rodeo, Jaris, San Bosco, Los Altos de San Rafael, and Barrio La Trinidad, residential development is permitted pursuant to the provisions of point one of this article, subject to the following requirements:
1. Maximum density of 250 inhabitants per hectare.
2. Maximum height of 6 stories.
3. Maximum site coverage of 30%.
4. Conforming and nonconforming uses shall be as established for the Residential Zone.
5. All properties in this zone must submit studies analyzing soil stability, erosion, landslides, and contamination of rivers and streams, as well as water sources.” (Uncontested seventh fact of the complaint as to INVU and the Municipalidad de Mora)
It included restrictions limiting facilities for the activity to 10 % of the total lot area; there was no incompatibility because the forestry suitability (vocación forestal) of the included lands was not affected. The result of the new Regulatory Plan (Plan Regulador), and its Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación), is the modification of land use (uso de suelo) on the lands located within the Zona Protectora Cerros de Escazú, with the result that some areas were placed within the agricultural area, others within the remainder-of-the-district zone, and others within the low-density residential zone, thereby allowing, in some areas located within the Zona Protectora, the construction of single-family dwellings, multifamily dwellings in residential developments and condominiums, small-scale commercial establishments and community public services, as well as related agricultural, livestock-raising, and forestry activities.
For those purposes, the construction of 6-story multifamily dwellings and 2-story single-family dwellings was permitted, as was an increase in maximum lot coverage (cobertura máxima) to 30% for single-family dwellings and 15% for multifamily dwellings. Lastly, a population density of 30 inhabitants per hectare was authorized. Since 2001, the function of the Zona Protectora Cerros de Escazú has changed from housing for agricultural purposes to residential developments and condominiums. The Minister agrees with the Municipal Mayor that the amendment made to the Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de Mora, with respect to the Zona Protectora Cerros de Escazú, would contribute to degrading the environmental quality of that area. Protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas) are duly delimited geographical zones composed of land, wetlands, and portions of the sea, and have been declared as such because they have special significance due to their ecosystems and the existence of threatened species and because they are intended for the conservation and protection of biodiversity, soil, water resources, cultural resources, and ecosystem services in general; it therefore follows that the Zona Protectora Cerros de Escazú fully satisfies several of these principles, particularly the protection of water resources.
It must be taken into account that a wildlife area (área silvestre), regardless of category, must be managed as a single unit, according to the Head of the Oficina Subregión Puriscal of the Área de Conservación Pacífico Central; in this case, the Zona Protectora Cerros de Escazú is territorially located within several cantons, including Alajuelita, Acosta, Aserrí, Santa Ana, Escazú, and Mora, and must therefore be viewed as a whole. For this reason, it is appropriate to consider that any decision made concerning this case must affect not only the portion of land corresponding to the Cantón de Mora, but the entire territory encompassed by the Zona Protectora Cerros de Escazú, because it constitutes a single territorial unit, classified as a protected wildlife area and having clearly defined objectives." (Judgment 2010-21258 of the Sala Constitucional, query conducted in the SCIJ system) 14) By Judgment No. 2010-021258 at 14 hours on 22 de diciembre del 2010, the Sala Constitucional ruled on the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) referred to in the preceding sections as follows: "The action is GRANTED.
Consequently, Articles 4.3 and 10 of the Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de Mora, published in La Gaceta No. 173 of 10 de septiembre de 2001, are annulled as unconstitutional. Article 13 of the Reglamento de Zonificación de 1993 is not unconstitutional provided that, after its publication in the Diario La Gaceta, it is not applied to Protected Wildlife Areas. This judgment has declaratory and retroactive effect as of the effective date of the annulled provision, without prejudice to rights acquired in good faith. However, in accordance with Article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the effects are tailored so that the declaration of unconstitutionality does not affect fully completed buildings or owners holding the respective construction permits issued by the Municipality, except for those whose construction has not yet begun as of the date the notice is published.
Until the Municipality and the Ministerio de Energía, Ambiente y Telecomunicaciones have promulgated the corresponding regulations, only remodeling or maintenance work on previously constructed areas may be authorized. This ruling shall be communicated to the Poder Ejecutivo. A summary of this ruling shall be published in the Diario Oficial La Gaceta, and the ruling shall be published in full in the Boletín Judicial. Notice shall be given. / Justice Castillo Víquez dissents solely with respect to the tailoring of the effects of this judgment." This ruling was published in Boletín Judicial No. 13 of 19 de enero del 2011. (Judgment 2010-21258 of the Sala Constitucional, query conducted in the SCIJ system; copy of the publication submitted at the preliminary stage and appearing in image 729 of the case file) 15) In the ruling referenced in the preceding section, in recital VIII (considerando VIII), the Tribunal Constitucional tailored the effects of the judgment as follows: "VIII.- Tailoring the effects of the judgment.
Drafted by Justice Calzada Miranda. In accordance with Article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the declaration of unconstitutionality shall have declaratory and retroactive effect as of the effective date of the act or provision, without prejudice to rights acquired in good faith. A constitutional judgment of annulment may calibrate and tailor its retroactive effect as to place, time, or subject matter and shall establish the rules necessary to prevent this from causing serious disruption to social security, justice, or peace. In the case before us, this Chamber must take into account that the challenge to the Reglamento de Zonificación, as published in La Gaceta No. 173 of 10 de septiembre de 2001, was filed approximately eight years after it entered into force. Notice of the filing and processing of the action was published on 17 de agosto de 2009. In this Chamber’s view, although the challenged provisions of the Reglamento de Planificación Urbana issued by the Municipalidad de Mora have remained in force, this has occurred particularly within the area of the Zona Protectora Cerros de Escazú that predates it.
In this regard, the Zona Protectora was created by Decreto 6112-A of 23 de junio de 1976 and expanded by Decreto No. 14672 of 20 de junio de 1983; these measures entered into force well before the regulatory plans, and therefore those national provisions cannot be presumed to have been unknown to the Municipality, the residents of the Canton, or the other protected areas that affect the Cantón de Mora in its entirety. Accordingly, the Chamber finds that the judgment must be accompanied by a special tailoring of its effects so as to cover only fully completed buildings or buildings whose construction had begun, for which the respective construction permits had been issued, and which were begun before the first notice of 17 de agosto de 2009. In the Chamber’s view, two specific conditions must be taken into account: first, where an interested party who had satisfied all the necessary requirements actually began construction before publication of the aforementioned notice, because that party acted pursuant to the urban-planning regulations issued by the Municipality.
Second, if dwellings in those locations require remodeling that does not entail any additional building area, or require maintenance, such work must be recognized as a right acquired in good faith, subject to the condition that the same previously constructed area be maintained. All of the foregoing is without prejudice to the Municipalidad de Mora promulgating new urban-planning provisions that ensure human development in balance with the environment, in compliance with the provisions of the Ley de Planificación Urbana, without modifying the land regime (régimen de suelos) of the respective Zonas Protectoras, and with the corresponding technical environmental-impact studies (estudios técnicos de impacto ambiental). Similarly, with respect to the areas under the authority of the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, once it completes the corresponding Management Plan (Plan de Manejo) for the respective Zonas Protectoras that likewise affect the Cantón de Mora and others, the Ministry cannot disregard the pressure placed upon these zones by adjacent communities.
Finally, it is clear that, upon the challenged provisions being declared unconstitutional, the corresponding provisions of the Reglamento de Zonificación de 1993 concerning the Zona Agrícola (Article 11) and the Resto de Distrito (ZRD) provisions (Article 13) do not automatically enter into force, but will do so only when published, because only a summary appears in La Gaceta, as stated supra in this judgment. In the absence of such regulations, the urban-planning framework of the Cantón de Mora must be supplemented by the corresponding regulations issued by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo." (Judgment 2010-21258 of the Sala Constitucional, query conducted in the SCIJ system)
Conditions and Infrastructure: (...) On private property, residential developments or condominiums that have a treatment plant and comply with the provisions of the “Matriz de Criterios de Uso del Suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de Acuíferos para la protección del recurso hídrico” shall be permitted. They may be urbanized if they comply with the provisions of Decreto 29415-MP-MIVAH-MINAE. In such cases, all regulations governing this matter must be complied with. / For other uses, buildings shall have no more than two stories, with a maximum height of 8 meters and coverage in accordance with the site-occupancy factor (factor de ocupación del suelo) established in the general management plan guidelines; block or concrete, brick, stone, wood, materials that blend into the natural environment, and other materials shall be used, with wooden or opaque windows and roofs that do not reflect sunlight.
These activities must have a sewage collection and excreta-disposal system or a wastewater treatment plant approved under the Ministry of Health decrees, reglamento 37757-S. Single-family housing construction shall have no more than two stories, with a maximum height of 8 meters and coverage proportional to the size of the property, not exceeding 300 m2 meters, as well as coverage in accordance with the site-occupancy factor established in the general management plan guidelines; block or concrete, brick, stone, wood, materials that blend into the natural environment, and other materials shall be used, with wooden or opaque windows and roofs that do not reflect sunlight. (...) 1. Guidelines for new infrastructure in the ZPCE. As general guidelines within the Zona Protectora Cerros de Escazú, which must be included in the environmental impact assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA) as part of any new infrastructure project, the following provisions shall be complied with, as applicable depending on the type of construction project: a) the development of new infrastructure may not exceed a density of 20 persons per hectare. b) The site-occupancy factor for properties with an area of: 1.
Up to 500 square meters shall be 50%, 2. more than 501 square meters but less than 1000 square meters shall be 35%, 3. more than 1001 square meters but less than 5000 square meters shall be 30%, 4. more than 5001 square meters up to one hectare shall be 25%, 5. more than one hectare but less than 10 ha. shall be 20%, 6. more than 10 Ha. but less than 20 ha. shall be 10%, and 7. from 20 to 50 Ha shall be 5%, and more than 50 ha shall be 3%. c) Buildings shall not include glass panels exceeding 1.5 square meters and must have a bird-protection system. d) Buildings shall have a maximum height of (sic), measured from the floor, which shall be specified for each zoning intervention area. (...) In matters not regulated herein, and subject to proper technical justification, the standards established by Decreto Ejecutivo 25902-MIVAH-MP-MINAE shall apply. ...” —Emphasis added— (Images 522-528 of the case file) 20) That, by official letter PUCC-39-2015 dated 02 de julio del 2015, issued by the Head of Urban Planning and Construction Control of the Municipalidad de Mora, it is stated that, according to the Sistema Integral Municipal (SIM), no construction permit is registered in the Construction Control subprocess in the name of Desarrollos Urbanísticos Bloque SGRAH Cuatro DDD S.A. (Image 147 of the case file) 21) That this action was served on the co-defendants as follows: a) State: 19 de mayo del 2015 —image 52 of the case file—; b) SINAC: 19 de mayo del 2015 —image 53—; c) INVU: 28 de mayo del 2015 —image 55—; d) Municipalidad de Mora: 29 de mayo del 2015 —image 59 of the case file—.
II.Unproven facts. The following are relevant to these proceedings:
III.Subject matter of the proceedings. Following an analysis of the case file and the adjustment of the claims established at the preliminary hearing, it is clear that the subject matter of these proceedings is to determine whether the framework of liability attributed to the co-defendants is applicable, as a consequence of what the plaintiff considers to be damages (daños y perjuicios) caused to it in its capacity as owner of the property in the Province of San José, registered in the Real Property Registry (Folio Real) under Placa26447, which is subsidiary property 47 of the development known as Condominio Horizontal Residencial Hacienda Los Bambues, developed by Urbanizadora La Laguna S.A. Specifically, the claims for compensation are presented in the following order: “1. That the defendants be declared liable for rendering unusable and impossible to develop the lots acquired while the 2001 amendment to the Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación) of the Plan Regulador del Cantón de Mora was in force, because those properties have an area smaller than that permitted under the zoning regulations currently in force. 2.
That the State be declared liable because its failure to oversee, monitor, and protect the Zona de Protección Cerros de Escazú allowed the zoning and permitted uses to be changed to single-family and multifamily housing, which led to the purchase of land with areas greater than 1.000 m2 and smaller than 10.000 m2 and thereby caused the plaintiffs to purchase land within that range that would subsequently become undevelopable and unusable. 3. That the defendants be declared liable for payment of the damages caused by the loss or reduction in the market value of the land acquired by the plaintiff, such damages having occurred from resolución 2010-021258 de las 14:00 horas del 22 de diciembre de 2010 of Sala Constitucional until the promulgation of the plan general de manejo zona protectora Cerros de Escazú, published in Gaceta número 37 del 23 de febrero de 2016, and for the loss or reduction in market value following the promulgation of the plan general de manejo zona protectora Cerros de Escazú, the damages consisting of the loss of commercial value relative to current market value, condominium maintenance fees paid since the purchase, municipal taxes paid since the purchase, professional fees paid in connection with the purchase, consequential losses, statutory interest, and the opportunity cost of the investment. 4.
That the defendants be ordered to pay statutory interest on the amounts awarded as damages, as well as the emotional distress caused by the frustrated expectation of purchasing and acquiring a residential lot. 5. That the defendants be ordered to pay the amounts assessed, with the corresponding indexation. 6. That the defendants be ordered to pay all legal costs.” As an alternative claim, it asserted the following: “1. That, in view of the loss in value of the lots in Condominio Hacienda Los Bambúes acquired by the plaintiffs and the plaintiffs’ inability to use those properties for the purpose for which they were acquired, the compulsory expropriation of those properties by the State be ordered, pursuant to article 37 of the Ley Orgánica del Ambiente.” In support of its action, the plaintiff company asserts the following grounds. It states that the ZPCE was created by Decreto Ejecutivo No. 6112-A del 23 de junio de 1976, with an approximate area of 7060 hectares.
Decreto Ejecutivo No. 14672 del 20 de junio de 1983 expanded the protective zone (zona protectora) and established that all privately owned land would be subject to the forestry regime (régimen forestal). It contends that MINAE, in cooperation with the municipalities, has an obligation to administer protected areas and maintain environmental balance, and that in this case there was a permissive omission by the State that led private parties to undertake “lawful” actions adversely affecting protected areas; consequently, the Administration becomes liable for any damages it may cause when limiting or preventing those lawful actions. It refers to the authority to create regulatory plans. It notes that, pursuant to section 25 of the Ley de Planificación Urbana, zoning regulations must designate special zones encompassing areas with natural resources that can be conserved, a requirement that, in addition to being monitored by the State, must be verified by INVU.
It considers that its case involves liability for unlawful conduct and abnormal operation of the Administration. It states that it made an investment to purchase land for a residence in a condominium, an investment that to date cannot be realized, or is impossible to realize, as a result of administrative conduct contrary to the legal system by the defendant Administrations. It asserts that there is compensable harm, namely the total loss of the investment made to purchase land in Condominio Hacienda Los Bambúes, because that investment was made in a property that does not meet the legal requirements imposed by the zoning regulations currently in force; that is, it does not have the minimum area of 10.000 square meters and was not designated as a forest reserve. Furthermore, the current minimum percentage or coverage renders the land unusable for the purposes for which it was acquired—namely, the construction of a house meeting certain socioeconomic conditions, which could not be developed on 10% of the land—thus making the harm certain and actual.
It adds that it acted in reliance on urban-planning rules (normas urbanísticas) presumed to be valid and effective, with the reasonable expectation of acquiring land for a residential, rather than agricultural, dwelling. It explains that it decided to purchase the lots in Condominio Hacienda Los Bambúes because, at that time, there was an urban-planning regulation, the Plan Regulador del Cantón de Mora and its Reglamento de Zonificación, issued by the competent authority, the Municipalidad de Mora, which ostensibly allowed it to acquire, in accordance with the legal system, land that could be developed and used for housing. The development also had what appeared to be lawful approval from the competent body during the final approval process, namely the endorsement of INVU’s Dirección de Urbanismo, and furthermore appeared to have MINAE’s consent, despite being located within a protected area, because the entity responsible for its protection and administration had issued no declaration that it could not be used for such purposes.
This leads to the conclusion that there were causal acts or events, embodied in formal actions and inaction, consisting of the amendment to the Reglamento de Zonificación del Cantón de Mora, the project’s approval by the Dirección de Urbanismo without the requisite technical studies, and the State’s omission. Had the State protected the Cerros de Escazú protected area in a timely manner—particularly given its knowledge that private parties were already constructing buildings in a protected area—it should, by virtue of its authority to administer protected areas, have halted the process or warned of the environmental impact. This would have prevented the plaintiffs herein from deciding to purchase, a situation aggravated by the fact that those regulations remained in force for approximately 9 years. The Court will now examine the grounds asserted.
IV.Preliminary matter. Regarding the statute-of-limitations defense (defensa de prescripción). The defendants raise a statute-of-limitations defense. In the case of SINAC, it considers that the four-year period applicable to this matter must be calculated from the publication of the Comprehensive Amendment to the Zoning Regulations of the 1993 Regulatory Plan of the Municipalidad de Mora, published in La Gaceta No 173 of 10 de setiembre de 2001, as stated by the plaintiff in the first allegation of fact in its complaint, since the other triggering acts, according to the plaintiff itself, occurred before that date. For its part, the Municipalidad de Mora states that, according to the plaintiff, the application of voto 2010-021258 of 14 hours on 22 de diciembre del 2010 was the event that triggered the potential loss or reduction in the market value of the land acquired by the plaintiff, for which it seeks payment of the damages allegedly caused, covering the period from the date the ruling was published until the issuance of the Management Plan (Plan de Manejo) for the Zona Protectora Cerros de Escazú.
Thus, more than 5 years have elapsed since that ruling was published in the Boletín Judicial; consequently, the filing of this adjudicatory proceeding before this jurisdiction, based on the claims as framed by the plaintiff, is inadmissible because it clearly exceeds the one-year period prescribed by law. During the preliminary-hearing stage, the representatives of INVU and the State joined in these statute-of-limitations arguments. As stated in the findings of this judgment, by decision No. 1347 of 14 hours 25 minutes on 16 de junio del 2016, this defense was reserved for the judgment stage. Analysis of the statute of limitations. After weighing the parties’ arguments, this Court considers that the defense must be rejected. Certainly, within the framework of the noncontractual civil liability (responsabilidad civil extracontractual) of the Public Administration, under Article 198 of the LGAP, a four-year extinctive limitation period (plazo de prescripción liberatorio) applies in these matters, calculated from the event giving rise to or generating liability.
Strictly speaking, this period begins to run when the person claiming damages is objectively able to ascertain the cause of the harm and pursue the appropriate avenues for relief. From that perspective, the period cannot begin to run from the amendment of the zoning regulations because, while in force, those regulations produced legal and material effects, including third parties’ acquisition of properties subject to the land-use regime (régimen de uso de suelo) permitted by those regulations, which were subsequently repealed. Nor is it the issuance and subsequent publication of the Constitutional Chamber’s decision that causes that period to begin. Indeed, as will be discussed below, the objective element that, according to the plaintiff, generated the claimed harm consists not only of the issuance and subsequent annulment of the aforementioned Zoning Regulations, but also of SINAC’s later issuance of the Management Plan, published on 23 de febrero del 2016, which adversely affected the commercial value of its property by changing the original conditions under which it had acquired its estate.
From this standpoint, it is abundantly clear that, given the commencement of this proceeding on 19 de diciembre del 2014; the dates on which the respective complaint was served upon the co-defendants, as follows: a) State: 19 de mayo del 2015—image 52 of the case file—; b) SINAC: 19 de mayo del 2015—image 53—; c) INVU: 28 de mayo del 2015—image 55—; d) Municipalidad de Mora: 29 de mayo del 2015—image 59 of the case file—; and the clarification of the claims during the preliminary hearing of 24 de mayo del 2016, the aforementioned four-year period had not expired. These latter references concern relevant circumstances on which the plaintiff’s claim rests and without which the right of action could not logically have been exercised. This means that the right to seek relief was exercised within the aforementioned time limits applicable to this matter; consequently, the defense under examination must be rejected.
V.Regarding the nature and scope of regulatory plans (planes reguladores). In view of the allegations on which the plaintiff bases its complaint, it is first necessary to make certain clarifications regarding the nature and scope of regulatory plans and the instruments comprising them. Pursuant to Article 169 of the Political Constitution, exclusive authority for the planning, control, and implementation of local urban development rests with the municipalities, which exercise it through regulatory plans whereby, within their territorial jurisdiction, they establish—among other matters—the zoning of land use (zonificación del uso del suelo). In this regard, the cited provision states: “The administration of local interests and services in each canton shall be entrusted to the Municipal Government, composed of a deliberative body made up of popularly elected municipal council members and an executive official to be designated by law.” This derives from the autonomy over their territories granted to them by the original constituent authority, a principle reiterated in the opening paragraph of Article 170, which states: “Municipal corporations are autonomous.” The powers and functions of these administrative units are developed in the Municipal Code and the Urban Planning Law, insofar as they concern the activity under examination.
Under this interpretation, Article 3 of the Municipal Code provides: “The territorial jurisdiction of the municipality is the respective canton, whose principal city is the seat of the municipal government./ The government and administration of cantonal interests and services shall be entrusted to the municipal government.” From this standpoint, the issuance of local regulatory plans falls to the municipalities, through the procedure established by law. Thus, the Urban Planning Law, No. 4240 of 15 de noviembre de 1968, provides in Article 15: “In accordance with Article 169 of the Political Constitution, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development within the boundaries of their territorial jurisdiction are hereby recognized. Consequently, each of them shall take the appropriate measures to implement a regulatory plan and related urban-development regulations in the areas where they are to apply, without prejudice to extending all or some of their effects to other sectors where compelling reasons warrant the establishment of a particular regulatory regime.” From this standpoint, Article 1 of the Urban Planning Law defines a regulatory plan as the local planning instrument that sets forth, through a collection of plans, maps, regulations, and any other document, graphic material, or supplement, the development policy and plans for population distribution, land uses, transportation routes, public services, community facilities, and the construction, conservation, and rehabilitation of urban areas.
Regarding their nature, the Constitutional Chamber has characterized them as follows: “These are broad planning mechanisms through which local governments decide on the best use to be made of land, as well as the design of public services, local transportation routes, housing, and urban renewal, among other matters. In this regard, these plans constitute municipal policy mechanisms that make it possible to plan the type of development desired for each canton, with due regard for the rights and interests of its inhabitants and the constitutional values that govern all public action (see, to that effect, judgment number 5097-93, of ten hours twenty-four minutes on fifteen October nineteen ninety-three, and judgment number 2006-10971, of eighteen hours three minutes on twenty-six July two thousand six).” (Decision 2008-6304 of twelve hours and twenty-six minutes on eighteen April two thousand eight).
Through these plans, the urban-planning and land-use regulation power (potestad de planificación y ordenación urbanística), conferred as an original authority upon local entities, is given concrete effect. Accordingly, Urban Planning (Planificación Urbana) is defined by Article 1 of the Urban Planning Law as “the continuous and comprehensive process of analyzing and formulating urban-development plans and regulations, intended to promote the safety, health, comfort, and well-being of the community.” Urban planning must therefore be regarded as a concrete application of the exercise of the powers that public authority confers upon the State, as part of the measures intended to define national political and economic policy. Ultimately, what is essential in this type of exercise of power is that, through appropriate planning, the use of land incorporates a range of different designated purposes so that its regulation provides better service and value to individuals and the urban community, while balancing the development of population centers and surrounding rural areas, the various urban communities, the regions, and the country as a whole.
It must be noted that regulatory plans and their respective regulations are normative in nature and, consequently, bind both the owners of land located within the area of application and the municipality that issues them. They are regulatory instruments that impose urban-planning restrictions (limitaciones de orden urbanístico) pursuant to the authority granted by Law No. 4240. Thus, once the local planning instrument has been adopted, its provisions apply to all buildings intended to be constructed, remodeled, or expanded after its entry into force, except in certain exceptional cases. It is therefore an urban land-use regulation instrument (instrumento de ordenación urbana) and a concrete exercise of the planning power vested in Local Governments, establishing the rules governing building rights (edificabilidad) in a particular area and thereby directly affecting the availability of the ius edificandi inherent in real property, thus incorporating restrictions on property rights (limitaciones a la propiedad), effects that require and justify compliance with various legal prerequisites and the prescribed issuance procedure.
Regarding its legal nature, see, among others, decisions numbers 416-2010, 2304-2010, 073-2011, 126-2011, and 141-2012, all issued by Section III of this Administrative Litigation Court, as well as voto No. 2006-13330 of the Constitutional Chamber.
VI.Requirements and Procedure for Issuing a Regulatory Plan. Based on the foregoing, the legal nature of the Regulatory Plan, its purpose, and the authority of local governments to issue it are clear, as is its legal scope for limiting the full enjoyment of the various attributes of ownership. Nevertheless, the issuance of these regulatory plans is an authority that is far from unrestricted and, as a typical administrative function exercised pursuant to sovereign powers—in this case, regulatory powers that therefore impose relative limitations on the rights of private parties—it must be subject, as indeed it is, to the principle of legality. This entails the applicability of limits imposed by the legal system itself, not only through the definition of frameworks for action and procedure, but also—and perhaps most importantly—through limits arising from the body of laws and from the very rights whose exercise it seeks to condition or, at least, channel.
Planning activity lies at the very essence of State power in its purposive dimension because, fundamentally, it seeks to establish the foundations upon which urban-development actions must rest, so that regulating the use of urban property will enable better use and optimization of resources, thereby improving individuals’ quality of life in harmony with the prevailing social and economic model. Even so, it is clear that such activity is subject to boundaries or constraints. Planning may be neither arbitrary nor capricious; it must be the means to an end, the vehicle that carries urban factors toward the goal of a better city that integrates the various surrounding variables in proper harmony. For this reason, viewed through the principle of legality, the issuance of regulatory plans is subject to the specific procedure established by the Ley de Planificación Urbana. That statute also establishes the basic content of these normative acts.
In this regard, see Articles 15 through 20 of the aforementioned legislation. Specifically, Article 16 of the Ley de Planificación Urbana provides that, in accordance with the objectives defined by the various State governmental and administrative bodies themselves, the local regulatory plan shall include, among other elements, without being limited thereto: a) the development policy, stating the principles and rules on which it is based and the objectives posed by the needs and growth of the area to be planned; b) the population study, which shall include projections of future demographic growth and its distribution, as well as recommended density standards; c) land use (uso de la tierra), showing the status and distribution of land with respect to housing, commerce, industry, education, recreation, public purposes, and any other relevant use; d) the circulation study, generally identifying the location of the principal public roads and transportation routes and terminals; e) community services, indicating the location and size of the areas required for schools, secondary schools, parks, playgrounds, health units, hospitals, libraries, museums, public markets, and any other similar facilities; f) public utilities, including a general analysis and location of the main systems and facilities for water mains, hydrants, sanitary and storm sewers, and waste collection and disposal, as well as any other service of comparable importance; and g) housing and urban renewal, setting forth housing needs and objectives and identifying the areas that must undergo conservation, rehabilitation, and redevelopment.
The issuance of a regulatory plan is, however, subject to compliance with substantive requirements established by the legal system as conditions for the validity of the action. In this regard, provision 17 of the aforementioned Law establishes that, before implementing a regulatory plan or any part thereof, the municipality seeking to do so must proceed as follows: “1) Convene a public hearing by means of the Official Gazette and any necessary additional publicity, indicating the place, date, and time for consideration of the draft and of any oral or written comments that residents or interested parties may wish to submit. Notice shall be given no fewer than fifteen business days in advance;
VII.The various variables that converge in urban-planning matters (materia urbanística) under the national legal system amply justify each of those prerequisites, which are addressed below with respect to the basic stages of the procedure that legitimizes their adoption and entry into force: a) Public hearing (audiencia pública): First, the purpose of the public hearing is to put into practice the principle of citizen participation (principio de participación ciudadana) as a corollary of the democratic principle (principio democrático), allowing residents of the municipality to participate in the process of preparing the local planning and land-use instrument (instrumento de planificación y ordenamiento local). It is therefore nothing other than the necessary and mandatory opportunity afforded to those potentially subject to the actual effects of the regulatory plan (plan regulador) to express their views, opinions, and objections, and for such input to be weighed by the public authorities before adopting the corresponding decisions.
Specifically, it serves as a means of socially legitimizing the plan through public participation. In addition, the hearing must be convened sufficiently in advance, that is, at least fifteen business days beforehand, so that residents may become familiar with the instrument under consultation and have an objective opportunity to express their views. Regarding the scope and usefulness of the public hearing, in judgment 2004-12242 at 14:28 hours on 29 de octubre del 2004, the Sala Constitucional stated: “…The purpose of the public hearing held by municipal entities in cases such as this one is to permit the community to exercise its right to participate in a matter that directly affects it and which, consequently, must take place before the administrative decision is made, thereby constituting a manifestation of the democratic principle. Accordingly, hearings of this kind are not merely part of a procedure that must be scheduled as a formality, such that they may be arranged in a manner that renders the exercise of the right they are intended to protect ineffective by being conducted under conditions that reduce them to a mere formality incapable of achieving the objectives they are intended to attain in protecting the right to information and citizen participation; although they certainly must not become an obstacle to the timely resolution of the matter either.” Thus, this is not a purely formal requirement, but a genuine forum for public discussion and debate. b) Approval by the Dirección de Urbanismo: Second, the required approval of the Dirección de Urbanismo is established if the project did not originate in that office or differs from the project proposed by it.
Within the triangular framework that characterizes urban planning in Costa Rica, a relationship of jurisdictional coordination (coordinación competencial) is required between the Municipalidades, as the entities vested with original jurisdiction to exercise the authority that permits local urban planning and regulation, and the Dirección del Urbanismo del INVU, which has been assigned legal jurisdiction to approve technical proposals originating within municipal councils and embodied in regulatory plans, through oversight based on fundamentally technical grounds, rather than on expediency and/or advisability. This follows from sections 7, 17, and 18 of the Ley de Planificación Urbana, the last of which provides for the possibility of rejecting portions of plans or their regulations, provided that such a determination is supported by legal or technical considerations whose enforcement is of overriding national or regional interest.
The provision states that, if the objections raised by the Municipalidad are not accepted, only the challenged portion shall remain suspended, without prejudice to the right of the dissatisfied municipal corporation to pursue the appropriate remedies (recursos pertinentes). This underscores the necessary coordination underlying this subject matter, an aspect already extensively addressed in the case law (jurisprudencia) of the Sala Constitucional, including judgment 5445-99. Fundamentally, the purpose of the “approval” by the Dirección de Urbanismo is to exercise oversight and authority to ensure proper compliance with the rules of national interest contained in these urban-development regulations (normativa de desarrollo urbano) (article 7 subsection 4) of the Ley de Planificación Urbana). This grant of jurisdiction empowers it to review and approve regulatory plans and their regulations before their adoption by the municipal governments, as provided in section 10 of that same law.
It is therefore a substantive requirement intended to give practical effect to the principle of coordination (principio de coordinación) applicable to urban-planning matters. c) Formal adoption of the plan: The third aspect concerns the formal adoption of the Plan Regulador by the Concejo Municipal through an absolute majority vote. The interconnectedness and logical sequence of the procedure are evident at this stage. Formal adoption of the plan constitutes the culmination of an entire preceding procedure in which the public hearing allowing citizen participation has been held and the “approval” of the Dirección de Urbanismo has already been granted. With those inputs, the local political body must examine the technical proposal to determine whether it should proceed. At this stage, the Concejo formally validates the technical proposal and its various instruments through an express and unequivocal declaration of its collective will (voluntad colegiada).
The requirement established in the aforementioned section 17 of the Ley de Planificación Urbana confirms the powers granted to the Concejo in that regard by article 13 subsections a, c, k, and o of the Código Municipal. To that extent, it constitutes a manifestation of the democratic principle that allows council members to express whether or not they agree with the proposed Plan and, upon an absolute majority vote, to embody the collective will to adopt that instrument, which restricts the use of property. The absence of this element precludes the plan’s validity, notwithstanding compliance with all other preceding stages. The requirements discussed thus far are indispensable prerequisites that must be satisfied in order to comply with the Legal System (Ordenamiento Jurídico) and thereby confer validity upon the regulatory plan. d) Publication in the Official Gazette: The final requirement concerns publication in “La Gaceta” of the notice of the agreed adoption, indicating the date from which the corresponding regulations will become enforceable.
It should be emphasized that the publication in question entails publication of the Plan Regulador in its entirety, including all regulations contained therein and the official map. Publication of this general provision (disposición general) allows the rule to produce its effects and therefore relates less to the validity of the regulatory plan than to its effectiveness, as follows from section 140 in relation to section 240, both of the Ley General de la Administración Pública. Note that the provision requires a clear indication of the time from which the plan takes effect, which relates to certainty and legal certainty (seguridad jurídica). Although omission of this detail constitutes deficient administrative drafting because it directly undermines certainty as to the effectiveness of the act—which, given its significance for the freedom to dispose of real property, requires clarity regarding when it enters into force—if no mention is made of this temporal aspect, the mechanisms for filling gaps in the law (mecanismos de integración normativa) must be applied to determine when the rule enters into force.
The contrary view—that, because of the deficiency noted, the plan cannot under any circumstances produce effects—defies all logic, given that a publication exists which, as a matter of principle, is intended to give effect to an act that has satisfied the applicable mandatory requirements. In this regard, section 43 of the Código Municipal provides that, absent express mention of a different date, regulatory provisions enter into force upon publication. That provision, which is special in nature with respect to municipal matters, validly applies to this case, since these proceedings concern urban-planning matters falling within the jurisdiction of local corporations and, ultimately, matters associated with the jurisdictional framework of municipal councils, which are therefore also governed by the provisions of the legal system specific to that field.
VIII.On the consideration of the environmental variable (variable ambiental) in urban planning. Within the procedural framework of a regulatory plan (plan regulador), as well as the issuance of any regulations establishing the rules for its implementation (including the Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación)), it is undeniable that environmental analysis and protection are mandatory, as a consequence of the general obligation imposed by constitutional mandate 50. Urban-planning matters must include environmental matters within their framework of analysis, assessment, and protection, to the extent that all urban development must consider that variable, as provided by environmental protection legislation. This is a field of human activity in which its impact on the environment is directly evident. The autonomy constitutionally granted to municipalities for territorial planning and land-use planning (ordenación territorial) does not entail exemption from environmental regulations.
Therefore, as a matter of principle, every regulatory plan must, before being approved and implemented, include consideration of the environmental variable, with the proper participation of the authorities competent in that field. The significance of this variable amply justifies its assessment in projects of this kind, as a consequence of the doctrine arising from canon 50 of the Constitution, whose rights are binding upon local government entities without thereby impairing their autonomy. This constitutional provision requires the State, broadly understood (including other public institutions and local government entities), to intervene actively in environmental protection, a matter whose development is governed by statute, in order to promote economic and social development fully compatible with a healthy and ecologically balanced environment. Legislation in this area is extensive and includes Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 del 04 de octubre de 1995, Ley Forestal No. 7575 del 13 de febrero de 1996, Ley de Conservación de Vida Silvestre No. 7317, Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos No. 7779 del 30 de abril de 1998, Ley de Biodiversidad No. 7788 del 30 de abril de 1998, Ley de Aguas No. 276 del 27 de agosto de 1942, and Ley de Planificación Urbana No. 4240 del 15 de noviembre de 1968.
Of particular relevance is the content of Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, which provides: “Article 17.-Environmental Impact Assessment. Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste or toxic or hazardous materials shall require an environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental created by this Law. Prior approval by that body shall be an indispensable requirement for commencing such activities, works, and projects. Statutes and regulations shall specify which activities, works, or projects shall require an environmental impact assessment.” Likewise, the Reglamento General Sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), -Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo del 2004, published in La Gaceta No. 125 de 28 de junio del 2004-, provides in its provision 67: “Article 67.- Integration of the environmental variable into Regulatory Plans.
Regulatory Plans established by the Ley de Planificación Urbana and the Ley de la Zona Marítima Terrestre, or any other official land-use planning plans or programs, as a means of planning the development of human activities potentially affecting the environment, must satisfy the requirement of incorporating the environmental-impact variable, which shall be subject to an environmental feasibility (viabilidad ambiental) process conducted by SETENA before approval by the respective authorities. Through its EIA Manual, SETENA shall establish the terms of reference, instruments, and procedures for incorporating that environmental variable into regulatory plans or land-use planning plans or programs, applicable both to those currently being prepared or to be prepared in the future and to those already approved that have not yet obtained environmental feasibility.” The manual for the latter provision was issued through Decreto número 32967-MINAE, published on 4 de mayo del 2006.
In this regard, the Sala Constitucional has stated unequivocally: “The determination by a specialized technical body of the environmental feasibility of urban regulations or regulatory plans contributes to the effectiveness of Article 50 of the Constitución Política and to better protection of every person’s right to a healthy and ecologically balanced environment. Urban planning is one of the most important and consequential tools available to Municipal Corporations in fulfilling their objectives and satisfying local interests. It is the normative expression of the canton’s will and of the planning and design of its collective and individual development, without becoming detached from the national context or from the territorial and environmental unity to which it belongs. The manner in which the development of human activities is planned has a significant impact on the environment, which may be negative or positive depending on the uses and activities authorized.
Accordingly, incorporating environmental variables and subjecting regulatory plans to an environmental assessment process are imperatives arising from Article 50 of the Constitution” (Judgment number 2007-13293 de las diez horas cuarenta minutos del catorce de septiembre del dos mil siete.) Thus, it bears repeating that consideration of the environmental impact of urban-planning plans and their implementing regulatory instruments may not, under any circumstances, dispense with this variable; otherwise, unlawful conduct would result, giving rise to civil, criminal, and administrative liability for failure to fulfill this duty. The omission of this requirement and its effects on the validity of urban-planning instruments have been analyzed by the Sala Constitucional in, among others, decisions 2005-14293 and 2001-5737.
IX.On the effect (impact) of urban planning (planificación urbana) on individuals’ property rights. In light of the foregoing, it follows that the urban-planning power (potestad planificadora urbana) (national, regional, or local) is a legitimate authority that seeks to reconcile property rights with the public interest through the planned establishment, supported by proper technical justification, of permitted and prohibited land uses. From that standpoint, it directly affects real-property rights (derecho de propiedad inmobiliaria), specifically the so-called right to build and dispose of the property (ius edificandi), and the purpose or use intended for the parcel (commercial, industrial, agricultural, conservation, etc.), insofar as, although the owner retains title to the property, the actual exercise of the right to build and/or use is conditioned in advance by the rules established in the regulatory plan (plan regulador), the zoning regulations (reglamento de zonificación), the subdivision rules (normas de fraccionamiento), and the conditions imposed by the building regulations (reglamento de construcciones) and the Reglamento de Renovación Urbana.
Strictly speaking, it is a right whose exercise is contingent upon the owner’s proposed use being compatible (conforming) with the provisions of those planning rules. Hence, in the urban-planning context, land may, according to those regulatory instruments, be classified as developed, developable, or non-developable. Moreover, based on zoning, the land-use certificate (certificado de uso de suelo) may indicate that the proposed use is conforming, nonconforming, or conditionally conforming. From this perspective, amendments to these planning instruments may indeed make it impossible to use the land in accordance with the original purpose for which it was acquired. Nevertheless, it is clear that these planning rules place limitations on the exercise of ownership rights (property), which must be reasonable and proportionate; limitations that completely eliminate the ability to dispose of property or its permitted-use regime cannot be deemed legitimate.
There is therefore an inseparable relationship between real property and Urban-Planning Law (Derecho Urbanístico), insofar as the latter limits, guides, and conditions the effective content of the former. Property rights, protected under Article 45 of the Carta Magna, were initially understood as absolute, exclusive, and perpetual rights. However, the analysis of this right has evolved toward recognition of its relative nature, insofar as it is subject to the possibility of limitations being imposed in the public interest. In judgment No. 4205-96 of 14:33 hours on 20 de agosto de 1996, the Sala Constitucional stated the following regarding the content of this right: “V. THE SOCIAL FUNCTION OF PROPERTY AND ITS RELATIONSHIP TO LIMITATIONS ON PROPERTY RIGHTS—SECOND PARAGRAPH OF ARTICLE 45 OF THE CONSTITUCIÓN POLÍTICA. A conception of private-property rights as absolute and virtually unlimited became the fundamental basis upon which the Western system was established, with the complete inviolability of property rights being enshrined as a cornerstone of the legal system, because such rights entailed complete dominion over the property in an absolute, general, independent, full, universal, unlimited, and exclusive manner.
That concept has evolved, however, to the point of advocating the protection of property based on social harmony and a social conception of land ownership. The legal basis underlying the protection of property has thus changed: from being an exclusive individual right, it has come to entail an obligation in favor of society’s harmonious coexistence. The idea of the ‘social function’ of property arose, under which every individual has an obligation to fulfill certain communal duties directly related to the position that the individual occupies and the interests of the social group that the individual represents. The substance of this ‘property-as-function’ (propiedad-función) is that the owner has the power to use the property subject to ownership to satisfy the owner’s own needs, but also has the duty to place it at the service of social needs when such conduct is indispensable. This new concept broadens the legislature’s authority to determine the content of property rights, which is achieved through the limitations and obligations grounded in the social interest that it may establish, thereby ending the exclusive, sacred, and inviolable character of those rights.(...) VI.
Article 45 of the Constitución Política enshrines property rights within our constitutional legal order. The first paragraph declares property to be ‘inviolable’ and establishes the State’s obligation to compensate the owner in advance when it must deprive the owner of the property for reasons of ‘legally established public interest.’ The second paragraph provides for the possibility of imposing limitations on property in the social interest through legislation approved by a qualified vote—a vote of two-thirds of all members of the Asamblea Legislativa. It is therefore clear that the State’s obligation to pay compensation is constitutionally prescribed solely and exclusively in cases of expropriation and does not apply to limitations in the social interest established through legislation approved by a qualified vote (...)” From this standpoint, although property is a constitutionally grounded right, its content is developed through statutory sources.
Along these lines, Article 264 of the Código Civil establishes the content of dominion or ownership, which encompasses the rights of possession, usufruct, transformation, alienation, defense, exclusion, restitution, and compensation. As noted, that content is not unrestricted, since it is subject to limitations imposed by law with due regard for the private interests of other owners as well as the public interest of the community. From this standpoint, Article 45 of the Carta Magna itself establishes the ways in which property rights may legitimately be made relative. That provision states verbatim: “Property is inviolable; no person may be deprived of their property except for a legally established public interest and upon prior compensation in accordance with the law. In the event of war or internal disturbance, compensation need not be paid in advance. Nevertheless, the corresponding payment shall be made no later than two years after the state of emergency has ended./ For reasons of public necessity, the Asamblea Legislativa may, by a vote of two-thirds of all its members, impose limitations on property in the social interest.” As relevant to the urban-planning framework, the second paragraph of that provision governs administrative limitations (limitaciones administrativas), a category that includes urban-planning rules.
These limitations are based on the existence of a general public benefit or necessity grounded in the rules of social coexistence and relations between neighbors, environmental protection, building or urban-planning provisions, among others. Thus, unlike expropriation (expropiación), which applies to the property of a particular person identified in the declaration of public interest and the designation of the specific property to be acquired through this compulsory mechanism, administrative limitations apply to any person (owner) who falls within the factual circumstances contemplated by the rule imposing the limitation. Furthermore, limitations must be imposed by legislation enacted by a qualified majority, whereas expropriation is not subject to that majority requirement in the legislative enactment process. A limitation imposed without enabling legislation, or pursuant to a statutory source enacted without that legislative approval majority, would be invalid at its foundation.
Moreover, as an initial proposition, limitations do not extinguish property rights; rather, they merely restrict the owner’s performance or exercise of some of the attributes of ownership or reduce the scope of their exercise without eliminating them entirely. Given this characteristic, insofar as expropriation entails the total loss of the attributes of property rights (as a whole), the Constitución Política itself requires prior compensation (subject to the exceptions provided for by that provision and by the Ley de Expropiaciones), unlike an administrative limitation, for which, because property rights are not extinguished, no monetary compensation (reparación patrimonial) is contemplated as an initial proposition.
X.Regarding the scope and restrictions of those limitations on property (limitaciones a la propiedad), the Constitutional Court stated, in the relevant part of the aforementioned ruling: “VIII. Notwithstanding what was stated in the preceding recitals (considerandos), it should be noted that the legitimate limitations that may be imposed on private property find their natural boundary in the degree to which the property is affected; that is, when the restriction on the right to property becomes a genuine expropriation, with the consequent obligation to provide compensation, because the right to property is completely extinguished, or when the restriction does not affect the community as a whole. The Full Court so stated regarding limitations imposed on property when they cross the indicated boundary, at its extraordinary session of dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres: ‘[...] that is, “limitations,” as Article 45 calls them, but not dispossession of private property or deprivation of a primary attribute of ownership, because preventing the enjoyment of property is equivalent, at least in this case, to a form of expropriation without the requirement of prior compensation mandated by the Constitution’; and as this Court indicated in the cited judgments numbers 5097-93 and 2345-96, in which it stated: ‘IV.) In the Chamber’s view, the reasonable limits that the State may impose on private property, according to its nature, are constitutionally permissible insofar as they do not deprive it of its substance.
When that occurs, it ceases to be a reasonable limitation and becomes a deprivation of the right itself.’ (Judgment number 5097-93); ‘That is, the attributes of property may be limited insofar as the owner retains the possibility of normally exploiting the property, excluding, of course, the part or function affected by the limitation imposed by the State. Outside these parameters, if social welfare requires sacrifices from only one or several persons, compensation must be provided, just as when the sacrifice imposed on the owner is of such a nature that it causes the owner to lose the property in its entirety. Thus, a limitation on property withstands constitutional scrutiny when the effect on the essential attributes of property—those that permit the natural use of the thing within the current socioeconomic reality—does not extinguish the nature of the property or make use of the thing impossible because the State imposes authorization or approval requirements so complex that they entail, in practice, the impossibility of deriving benefit from the property.’ (judgment number 2345-96).” In this regard, it should be recalled that regulatory plans (planes reguladores), by virtue of their content and enhanced adoption procedure, may legitimately impose limitations on property in the social interest.
Along the same lines, see also judgments numbers 5305-93, 6706-93, 4205-96 and 2006-13330, all issued by the Constitutional Chamber. It follows from the foregoing that urban-planning limitations (limitaciones urbanísticas) are entirely valid; however, insofar as the imposition of one of these situations renders the property—or its substance—dysfunctional in practice, that is, makes it impossible to utilize or use the property for the purposes permitted by urban-planning regulations, those limitations become means of de facto expropriation (expropiación de hecho). In general, when any other form of encumbrance or limitation on the full exercise of ownership is used that makes the exercise of bare ownership (nuda propiedad) impossible, a right to compensation arises in favor of the affected owner. Along these lines, section 13 of the Expropriations Law provides: “The provisions of this Law shall apply to the creation of easements (servidumbres) and to every type of encumbrance on property and rights.
When, because of the type of encumbrance, the availability of the property or right is substantially limited, processing it as an encumbrance shall be improper, and full expropriation must be carried out.” Similarly, section 17 of the Expropriations Law governs what is known as the dysfunctional remainder (remanente disfuncional), which arises when, in cases of partial expropriation, the owner cannot use the remainder of the property for permitted activities. In both cases, when the material effect is a substantial limitation on the availability of the property, the appropriate course is to order the total expropriation of that property. This is because, in that situation, the measure would not be an encumbrance on property inherent in the system of administrative limitations (limitaciones administrativas), but rather a genuine de facto expropriation, insofar as the possibility of disposing of the property is completely eliminated.
The foregoing must be analyzed on a case-by-case basis, for which it is essential to consider the permitted land use (uso del suelo) of each property to be expropriated, as well as the minimum areas for subdivision (fraccionamiento) or construction and the permitted or prohibited uses. For example, if the unexpropriated remainder or the strip of land not subject to the administrative limitation has an area smaller than that established by the regulatory plan for exercising the right to develop or build (ius edificandi), in the case of land suited for urban development, the substantive legal effect is the elimination of the availability of the property for use, resulting in such cases in the obligation to expropriate the entire parcel. The same occurs when, for land suited for urban development, the regulatory plan permits no type of development, because in such cases the owner faces a situation in which exploitation of the property is effectively impossible, even though the owner remains subject to the urban obligations imposed by administrative limitations, e.g., the construction and maintenance of sidewalks and the upkeep and security of the property, among many others, as well as tax burdens relating to the property, including real property tax and various municipal fees, without being able to benefit from the use and disposition of the property.
It should also be noted that environmental limitations exist, such as those imposed by the Ley Forestal, which allows the State to designate protected areas by means of a Decreto Ejecutivo. It bears reiterating that one characteristic of restrictions and easements is that the owner does not entirely lose that status and may continue using the property within the bounds of what is permitted and required; that is, they do not entail the absolute loss of the availability of the property. Accordingly, when, as a consequence of an administrative limitation, the owner cannot use the property at all or cannot assign any use to it, this would in substance amount to transferring the property entirely to public use, which would, it bears repeating, result in a de facto expropriation. Hence, in each case it must be examined whether the property is rendered dysfunctional or bare ownership is substantially impaired, in which case, to safeguard the right to property, an expropriation order is required so that the owner is not subjected to unjustified dispossession.
In accordance with these guidelines, the Court now proceeds to examine the encumbrances challenged by the petitioner with respect to her property, which, she states, extinguish her right to build in accordance with the purposes and intended use initially established by the Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación) in force when she acquired the property in 2007.
XI.Synopsis of events. The established facts show that in 2001 the Municipalidad de Mora initiated a procedure to amend the Reglamento de Zonificación in order to change the land use in areas forming part of the Zona Protectora Cerros de Escazú, an amendment that ultimately received INVU approval and entered into force. In Gaceta number 173 of 10 de Setiembre del 2001, the amendment to the Reglamento de Zonificación de Ciudad Colón was published; under its Article 4.3, the Low-Density Residential Zone with Restrictions (Zona Residencial de Baja Densidad con Restricciones, Z.R.B.D.R) was created, and the regulations established the permitted uses, nonconforming uses (usos no conformes), and requirements for that zone as follows:
“Article 4.3. Low-density residential zone with restrictions (Z.R.B.D.R): This zone comprises land located to the east and west of the Ciudad Colón town center, in which, before any project may be developed, studies and analyses must be conducted establishing that future buildings will not experience problems due to landslides, subsidence, or soil erosion.
1. Permitted uses: Single-family and multifamily housing in residential developments and condominiums, small-scale commercial establishments, and community public services. All agricultural, livestock, forestry, or related activities.
2. Nonconforming uses: All uses not included among the permitted uses.
3. Requirements:
3.1. Hydrological and geological studies demonstrating that there are no problems involving landslides, subsidence, or soil erosion.
3.2. Minimum lot area: 1.000 square meters.
3.3. Minimum lot frontage: 20.00 meters.
3.4. Setbacks (retiros): Front 5.00 meters, Sides 3.00 meters on each side or 5.00 meters on one side only.
Rear 3.00 meters For buildings of 2 or more stories, the applicable provisions of the Reglamento de Construcciones shall apply.
3.5. Maximum height: 2 stories for single-family housing.
6 stories for multifamily housing; buildings of 4 stories or more must obtain approval from Aviación Civil.
3.6. Maximum site coverage (cobertura máxima): 30% for single-family housing 15% for multifamily housing.
3.7. Permitted density: 30 inhabitants per hectare 6 dwellings per hectare.” Likewise, subsection 3 of Article 10 of those Reglamento de Zonificación was amended as follows:
“Article 10.—Agricultural Zone (Z.A.): This zone comprises land generally located on the periphery that retains an agricultural use, which is intended to be protected while also serving as a buffer limiting urban development.
1. Permitted uses. In addition to facilities necessary for agricultural activity, only housing for the owner or the farmworkers is permitted, provided that minimum services are available.
An exception is made for the zones of Brasil, Rodeo, Jaris, San Bosco, Los Altos de San Rafael, and Barrio La Trinidad because these sectors contain a high proportion of housing mixed with agricultural activity and must allow for natural growth; accordingly, housing is permitted subject to the same requirements already established for the residential zone. Natural growth shall occur along the periphery of public roads and with access to easements or new public roads no longer than 150 meters in the case of a public road and no longer than 60 meters in the case of an easement, provided they comply with the Reglamento de Construcción; lot sizes shall depend on infiltration tests.
2. Requirements.
2.1. Minimum area: 1 hectare.
2.2. Minimum frontage: 20,00 meters, 2-3. Maximum site coverage- 10% of the property’s area, including structures related to agricultural use.
(*)3. Requirements:
For the zones of Brasil, Rodeo, Jaris, San Bosco, Los Altos de San Rafael, and Barrio La Trinidad, in accordance with the first paragraph of this Article, residential development is permitted subject to the following requirements:
1. Maximum density of 250 inhabitants per hectare.
2. Maximum height of 6 stories.
3. Maximum site coverage of 30%.
4. Conforming and nonconforming uses as established for the Residential Zone.
5. All properties in this zone must submit studies analyzing soil stability, erosion, landslides, and the contamination of rivers and streams, as well as water sources.” During the period in which that Zoning Regulation (Reglamento de Zonificación) was in force, specifically on 12 de Abril del 2007, Nombre138419, identity card number CED109811, in his capacity as special attorney-in-fact (apoderado especial) for Nombre96718, identity card number CED109812, and Nombre138422, identity card number CED109814, referred to as the “ASSIGNORS,” and Ms. Nombre139159, identity card number CED109813, in her capacity as the “ASSIGNEE,” entered into a share-assignment agreement (contrato de cesión de acciones), under which each of the former assigned one common registered share of the entity known as Desarrollos Urbanísticos Bloque Sgrah Cuatro DDD S.A., whereupon the assignee became the owner of the entire share capital.
The amount of the private contract was $256.017,86 (two hundred fifty-six thousand seventeen dollars and eighty-six cents), for the purpose of constructing a home in which to live with her family. Clause four, subsection b), of the contract stated: “That the company’s sole asset is the condominium unit property (finca filial) registered with the Registro Público de la Propiedad, San José Registry District, Horizontal Property Section, Real Folio registration number Placa26443, which is condominium unit number forty-seven of Condominio Hacienda Los Bambúes, and which is free of mortgage liens (gravámenes hipotecarios), notices of pending registration (anotaciones), and attachments (embargos), and is current in the payment of national and municipal taxes.” (Images 15-16 of the case file) The property in question acquired by the claimant, namely registration number Placa26447, is described as condominium unit property 47, land suitable for construction, to be used for residential purposes and on which buildings may have a maximum height of two stories, located in the district of Colón, Canton of Mora, Province of San José, with an area of two thousand three square meters and seventy-four square decimeters, survey plan SJ-1040167-2005.
(Image 48 of the case file) It corresponds to condominium unit property number 47 of Condominio Horizontal Residencial Hacienda Los Bambúes, developed by Urbanizadora La Laguna S.A. The area schedule shown on registered survey plan (plano catastrado) SJ-1040167-2005 indicates that, of the area stated in the preceding section, the maximum site coverage (cobertura máxima) permitted in the zone is 30%, with a height of 2 stories, for a proposed maximum coverage area of 601.12 m2 (six hundred one square meters and twelve square decimeters), a maximum construction area of 1202.24 m2 (one thousand two hundred two square meters and twenty-four square decimeters), and a floor-area ratio (índice de construcción) of 0.6. (Copy of registered survey plan SJ-1040167-2005 at images 118-119 of the case file) Subsequently, on 19 de junio de 2009, the Mayor of the Municipalidad de Mora filed a constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) against the comprehensive amendment made to the Reglamento de Zonificación of the Regulatory Plan (Plan Regulador) of the Canton of Mora, solely as it related to the Zona Protectora Cerros de Escazú (ZPCE), processed under case file 09-009306-0007-CO.
The challenge was brought on the ground that, under the Reglamento de Zonificación in force since 10 de septiembre de 1993, the Zona Protectora Cerros de Escazú was located entirely within the Agricultural Zone (Zona Agrícola), whose land-use (uso de suelo) regulations were restrictive with respect to urban-development purposes, in order to ensure control over construction in this area designated for forest protection and the protection of bodies of water, thereby promoting soil stability through vegetation cover. Accordingly, the 2001 amendment substantially affected the areas located in the Agricultural Zone and in the remainder-of-district zone, as well as the areas included within the Zona Protectora Cerros de Escazú that had previously been within the Agricultural Zone, resulting in environmental deterioration in the following respects: a) an increase in the maximum percentage of lot coverage from 10% to 30% in certain zones; b) a reduction in the minimum lot size, from between 7000 square meters and one hectare (10000 square meters) to 1000 square meters in some zones, entailing the possibility of denser subdivisions (fraccionamientos) in these forest-protection zones; c) an increase in population density to 30 inhabitants per hectare; d) a change in land use from agricultural use to residential use, permitting single-family and multifamily housing in residential developments and condominiums, small-scale commerce, community public services, and all agricultural, livestock, and forestry activities or activities related thereto; e) failure to consider the existence of forest resources that must be protected by all State institutions; and f) failure to consider the existence of protected areas (áreas de protección) around streams, rivers, and springs (nacientes), which must likewise be protected.
After analyzing the arguments and reports of the parties involved, in Judgment No. 2010-021258 issued at 14 hours on 22 de diciembre del 2010, the Sala Constitucional ruled on the constitutional challenge discussed in the preceding sections as follows: “The challenge is GRANTED. Consequently, Articles 4.3 and 10 of the Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de Mora, published in La Gaceta No. 173 of 10 de septiembre de 2001, are annulled as unconstitutional. Article 13 of the 1993 Reglamento de Zonificación is not unconstitutional provided that, following its publication in the Diario La Gaceta, it is not applied to Protected Wilderness Areas (Áreas Silvestres Protegidas). This judgment shall have declaratory and retroactive effect as of the date on which the annulled provision entered into force, without prejudice to rights acquired in good faith (derechos adquiridos de buena fe).
Nevertheless, pursuant to Article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, the effects of this judgment are delimited such that the declaration of unconstitutionality does not affect fully completed buildings or owners holding the corresponding building permits (licencias de construcción) issued by the Municipalidad, except for projects on which construction has not yet begun as of the date the notice is published. Until the Municipalidad and the Ministerio de Energía, Ambiente y Telecomunicaciones have enacted the corresponding regulations, only remodeling or maintenance work on previously constructed areas shall be permitted. This ruling shall be communicated to the Poder Ejecutivo. A summary of this ruling shall be published in the Diario Oficial La Gaceta, and the ruling shall be published in full in the Boletín Judicial. Notice shall be given. / Justice Castillo Víquez dissents solely with respect to the delimitation of the effects of this judgment.” This decision was published in Boletín Judicial No. 13 of 19 de enero del 2011.
(Judgment 2010-21258 of the Sala Constitucional, consultation conducted through the SCIJ system, copy of the publication submitted during preliminary proceedings appearing at image 729 of the case file)
XII.The foregoing account establishes that, on the date when the claimant acquired ownership of the property in the San José Registry District, Real Folio registration number Placa26447, with an area of 2003.74 m2, survey plan SJ-1040167-2005, corresponding to condominium unit property number 47 of Condominio Horizontal Residencial Hacienda Los Bambúes, developed by Urbanizadora La Laguna S.A., the Reglamento de Zonificación amended in 2001 was in force and prescribed conditions governing the property under which, according to that instrument (and as reflected in registered survey plan SJ-1040167-2005, which, in this Court’s view, does not create a right to build under those parameters), the maximum coverage permitted in that zone was 30%, with a height of 2 stories, for a proposed maximum coverage area of 601.12 m2 (six hundred one square meters and twelve square decimeters), and a maximum construction area of 1202.24 m2 (one thousand two hundred two square meters and twenty-four square decimeters) resulting from the authorization to construct two stories, with a floor-area ratio of 0.6.
(Copy of registered survey plan SJ-1040167-2005 at images 118-119 of the case file). Those original conditions, it bears repeating, were fully supported by the Reglamento de Zonificación, which at that time was a planning instrument that had not adequately weighed the environmental impact, and which was consequently later annulled by the Sala Constitucional. Nevertheless, in this Chamber’s view, one factor to be considered is that, on the date ownership of that property was acquired, building-development conditions (condiciones de disponibilidad edilicia) existed that expressly afforded a possibility—an expectation—of use and construction, given that it has been established that the property is specifically a unit within a duly registered condominium project, as shown by the aforementioned registered survey plan. The fact that the property in question forms part of a horizontal-property regime (propiedad horizontal) supports the inference that it was acquired on the premise of an expected use consistent with a project and design of the kind that, as a matter of common knowledge, applies to projects of this type.
The fact remains that, when the property was acquired, the zoning instrument was in force and had been issued and applied by the competent authorities, having undergone review by the Municipalidad de Mora and received the approval of INVU; therefore, the plaintiff cannot be charged with any duty or objective ability to know that, because of environmental conditions, the zoning rules that enabled the change in the land-use regime applicable to these lands forming part of the ZPCE, and that permitted the construction of single-family homes under a condominium regime with specific development and buildability parameters, were unlawful. The property was acquired in reliance on the principle of legitimate expectations (confianza legítima), arising from the fact that the stated development and buildability conditions were expressly recognized in rules issued by the competent administrative authorities.
That characterization is not negated by the subsequent annulment of the 2001 amendment to the Reglamento de Zonificación, ordered in 2007 by the Sala Constitucional. Certainly, within the analysis undertaken by the Constitutional Court in Judgment No. 2010-21258, a decisive factor was the violation of environmental rules requiring protection of the ecosystem specific to the ZPCE, which had been in force since the creation of that area through Decreto Ejecutivo Número 6112-A of 23 de junio de 1976, for the purpose of protecting forest resources in that area and ensuring that land suited to forestry would always retain forest cover (cobertura de bosque). Nevertheless, the designation affecting those lands, imposed in 1976 and expanded in 1983 through the issuance of Decreto Ejecutivo No. 14672 of 20 de junio, does not alter the fact that, when the property was acquired for the single-family housing project, the conditions governing the property’s development, including its land-use regime, were consistent and compliant with an administrative rule then in force and that, because it had been issued by the local authority responsible for urban planning, gave rise to a presumption that those characteristics were lawful and valid, creating for the acquiring private party a presumption of legality (presunción de legitimidad) as to those circumstances because of the regulatory support they had at that time.
Indeed, it should be emphasized that the Sala Constitucional itself, in section VIII of the referenced judgment concerning the delimitation of its effects (dimensionamiento), partly justified its position on the basis of that reliance, stating: “... In the Chamber’s view, two specific conditions must be taken into account, the first being where an interested party who fulfilled all necessary requirements actually began construction before publication of the aforementioned notice, since that party acted in reliance on the urban-planning regulations issued by the Municipalidad...” Acting in reliance on rules then in force places the owner within that framework of legitimate expectations.
XIII.Nevertheless, in this case, as indicated above, the Sala Constitucional itself chose to delimit the effects (dimensionar los efectos) of the declaration that the amendment to the Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación) was unlawful, stating clearly (whether or not one agrees), in recital VIII (considerando VIII) of voto 2010-21258: It should be noted that, in recital VIII, the Tribunal Constitucional delimited the effects of the judgment as follows: “VIII.- Delimitation of the effects of the judgment (Dimensionamiento de los efectos de la sentencia). Drafted by Magistrate Calzada Miranda. Pursuant to Article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, a declaration of unconstitutionality (declaración de inconstitucionalidad) shall have declaratory and retroactive effect as of the date on which the act or provision entered into force, without prejudice to rights acquired in good faith (derechos adquiridos de buena fe).
A constitutional annulment judgment may calibrate and delimit its retroactive effect in terms of territory, time, or subject matter, and shall establish the rules necessary to prevent it from causing serious disruptions to social security, justice, or peace. In the case before us, this Sala must take into account that the challenge to the Reglamento de Zonificación, according to the publication in La Gaceta No. 173 of September 10, 2001, was filed approximately eight years after it entered into force. Notice of the filing and admission of the action was published on August 17, 2009. In the opinion of this Sala, although the challenged provisions of the Urban Planning Regulations (Reglamento de Planificación Urbana) issued by the Municipalidad de Mora have remained in force and effect, this has occurred particularly within the sector of the Zona Protectora Cerros de Escazú that predates them.
In this regard, the creation of the aforementioned Zona Protectora by Decreto 6112-A, dated June 23, 1976, and its expansion by Decreto No. 14672 of June 20, 1983, entered into force well before the regulatory plans (planes reguladores); consequently, it cannot be presumed that those national provisions were unknown to the Municipalidad or to the residents of the Cantón and of other protected areas that encompass the entire Cantón de Mora. In view of the foregoing, the Sala considers that the judgment must be accompanied by a special delimitation intended to cover only fully completed buildings, or buildings for which construction had begun, that had the corresponding building permits (licencias de construcción), and whose construction began before the first notice of August 17, 2009. In the opinion of the Sala, two specific circumstances must be considered. The first is where an interested party who had satisfied all necessary requirements actually began construction before publication of the aforementioned notice, since that party acted in reliance on the urban-planning regulations issued by the Municipalidad.
The second is where dwellings in those locations require renovations that do not entail an increase in the built area, or require maintenance; such work must be recognized as a right acquired in good faith, subject to the condition that the previously constructed area remain unchanged. All of the foregoing is without prejudice to the Municipalidad de Mora enacting new urban-planning provisions that ensure human development in balance with the environment, in compliance with the provisions of the Ley de Planificación Urbana, without modifying the land regime (régimen de suelos) of the respective Zonas Protectoras, and on the basis of the corresponding technical environmental-impact studies (estudios técnicos de impacto ambiental). Likewise, in the areas falling within the jurisdiction of the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, once it prepares the corresponding Management Plan (Plan de Manejo) for the respective Zonas Protectoras that likewise affect the Cantón de Mora and others, the Ministerio cannot disregard the pressure placed upon these areas by adjacent communities.
Finally, it is clear that, upon the declaration of unconstitutionality of the challenged provisions, the corresponding provisions of the Reglamento de Zonificación of 1993 concerning the Zona Agrícola (Article 11) and the provisions governing the Resto de Distrito (ZRD) (Article 13) do not automatically enter into force, but shall do so only once they have been published, given that only a summary appears in La Gaceta, as indicated supra in this judgment. In the absence of such regulations, the urban-planning framework (ordenamiento urbano) of the Cantón de Mora must be supplemented by the applicable regulations issued by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.” It follows from the Sala Constitucional’s statements that the legal situations protected by the aforementioned delimitation concern specific circumstances involving fully completed buildings, or buildings for which construction had begun, that had the corresponding building permits, and whose construction began before the first notice of the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad), published on August 17, 2009.
Accordingly, properties falling within those factual circumstances—and only those circumstances—would not be affected by the elimination of the zoning instrument, insofar as the actions taken with respect to them complied with the regulations in force at that time. The Sala Constitucional further specified that, in such circumstances, if those dwellings required renovations, the renovations could be carried out provided that they did not entail any increase in the built area, or if they involved maintenance, on the understanding that this derived or followed from rights acquired in good faith, subject to the condition that the previously constructed area remain unchanged. As a third point, the Sala stated that the Municipalidad de Mora could enact new urban-planning provisions, provided that it observed the environmental-balance guidelines and regulations that had been disregarded in the 2001 amendment and that formed the basis for the annulment ordered in those proceedings.
It also stipulated that MINAE was required to issue the corresponding management plan for the sector concerned. It follows from the foregoing that the aforementioned delimitation covered only those who had already built, or who had commenced construction under the corresponding permit by August 17, 2009. It cannot be understood to apply to persons who, although they had acquired ownership rights (derecho de dominio) over properties whose land-use and construction regime (régimen de uso de suelo y construcción) was based on the annulled Reglamento de Zonificación, had not, by the aforementioned date, commenced lawful construction work pursuant to a municipal building permit (licencia edilicia) granted by the local authority. In such cases, the holders of ownership rights over properties located within the area affected by the annulled zoning could not claim an acquired right to exercise their right to build (ius edificandi) in accordance with the parameters of that land-use scheme, because it was a provision contrary to constitutional law (Derecho de la Constitución), as it was harmful to the environment.
Consequently, subject to the exceptions identified by the Sala Constitucional itself, it could not confer upon property owners a right enforceable against others (oponibilidad), insofar as this would amount to a form of continued effect (ultra actividad) of a provision repealed because of its constitutional unlawfulness. The dissenting opinion (voto salvado) contained in the same decision warns of the potentially harmful effects on those who acquired property while the annulled provision was in force but had not exercised their right to build. Although this issue may merit consideration, it ultimately constitutes a minority opinion that was not endorsed by the majority of the Tribunal Constitucional. Therefore, in the context of the aforementioned judgment, this Tribunal cannot apply the rules governing the delimitation to situations that were not expressly considered in that specific portion of the judicial decision; accordingly, that position does not preclude the consequences and specifications of that delimitation of effects.
XIV.On the possibility of construction on lands forming part of the ZPCE. At the outset, that declaration (declaratoria) created uncertainty as to whether the areas previously regulated by the Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación), under which they had changed from agricultural use to residential use, could be used. This was so insofar as that judgment annulled the instrument in question, limiting its effects exclusively to those owners who, as of the date of publication of the notice announcing the filing of the referenced action (17 de agosto de 2009), were already materially exercising the right to build (derecho de edificación), or who, as of that date, had obtained a building permit (licencia edilicia) and had commenced the corresponding construction. However, that same judicial decision established that no absolute restriction was imposed on the use of lands located within the ZPCE, insofar as it stated with complete clarity that the Municipalidad de Mora could establish new land-use regimes (regímenes de uso), provided that they were compatible with environmental protection regulations, while also making such development subject to the regulations that SINAC (MINAE) was required to issue through the respective Management Plan (Plan de Manejo), which had been lacking since the protection zone (zona de protección) was created on 23 de junio de 1976 (by Decreto No. Placa26213).
In that regard, it was precisely at ordinary session 11-2015 of 23 de noviembre del 2015 that SINAC issued resolution 9, approving the respective Management Plan for the specified sector; that instrument was ultimately published in La Gaceta No. 37 of 23 de febrero del 2016 and establishes conditions governing the use of lands within the ZPCE. An analysis of the case record (autos) shows that official letter SINAC-ACOPAC-TOPO-029-2016, dated 26 de mayo del 2016 and issued by Ing. Minor Hidalgo Vargas, Surveyor for the Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC), analyzes the plaintiff entity’s property (finca) with respect to its location and the zoning established by the Plan General de Manejo de la Zona Protectora Cerros de Escazú, and concludes that it lies entirely within the Medium-Intervention Zone (Zona de Mediana Intervención), as designated in the zoning under the Plan General de Manejo de la Zona Protectora Cerros de Escazú.
Likewise, official letter ACOPAC-OSRP-680-16 of 30 de mayo del 2016, issued by the Oficina Subregional Puriscal del Área de Conservación Pacífico Central del SINAC, provides details of the permitted (conforming) uses (usos permitidos [conformes]) under the zoning of the Plan General de Manejo de la Zona Protectora Cerros de Escazú, specifically the medium-intervention zone, with respect to the land depicted in plan SJ-1040167-2005. The cited official letter states that, in medium-intervention zones (ZMEI), permitted uses include single-family housing (vivienda unifamiliar). With respect to that category, it provides: “The construction of a single-family dwelling shall have no more than two levels, with a maximum height of 8 metros and coverage proportional to the size of the property, not exceeding 300 m2 metros, as well as coverage in accordance with the site-coverage ratio (factor de ocupación del suelo) established in the guidelines of the general management plan, (...).” It then provides that properties with an area greater than 1001 metros cuadrados but less than 5000 metros cuadrados (the plaintiff company’s property being 2003.74 metros cuadrados) shall have a permissible site-coverage ratio (índice de permisibilidad de ocupación) of 30%.
The annulment of the planning instrument (instrumento de planificación) by the Sala Constitucional does not in itself automatically create a framework of civil liability (responsabilidad civil) for the administrative bodies whose acts or omissions allowed those annulled regulations to remain in force. It is necessary to assess in each case whether, as a result of what occurred, those lands were rendered unusable or whether they are subject to restrictions that prevent the exercise of the right to build. In this case, however, as noted and as is apparent from the certifications just mentioned, it is clear that the plaintiff’s property may indeed be developed for construction purposes in accordance with the stated parameters. This circumstance renders the first claim for relief (pretensión) in the complaint untenable, since, as framed in these proceedings, it seeks: “A declaration that the defendants are liable for rendering unusable and impossible to develop the lots acquired while the amendment made to the Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del Cantón de Mora del año 2001 was in force, because they are properties with an area smaller than that permitted under the zoning regulations currently in force.” It is clear that the annulment of the former Zoning Regulations, solely as they relate to the ZPCE area, did not make it impossible to use or build on the plaintiff’s property, since its area allows it to be developed and used, as noted above.
A comparison of the site-coverage conditions set forth in the Zoning Regulations in force when the shares in the plaintiff entity were transferred (2007) with those contained in the current Management Plan shows that the original status of the plaintiff’s property, registration (matrícula) Placa26447, under the former Zoning Regulations, allowed maximum coverage of 30% and a height of 2 pisos. Considering the area of the property, at that time this entailed a maximum coverage area of 601.12 m2 (seiscientos un metros doce decímetros cuadrados)—the result of applying 30% to the area of the property—and a maximum construction area of 1202.24 m2 (mil doscientos dos metros veinticuatro decímetros cuadrados)—the result of permission to construct two stories. Under the Management Plan regulations, however, the maximum area is 300 metros cuadrados per level, resulting in maximum building coverage of 600 metros cuadrados, given that permission for two stories remains in effect.
Although it is true that, under the Management Plan, the property may be developed and the right to build exercised, such exercise must comply with those urban-planning regulations (ordenanzas urbanísticas), which were issued after the Sala Constitucional annulled the former Zoning Regulations and ordered the issuance of a Management Plan for that area that would include assessment and analysis of the environmental variable (variable ambiental). Nevertheless, because the complaint seeks compensation for the alleged damages that, in the plaintiff’s view, arise from the implications of the cited Management Plan in its specific case, it is first necessary, for the sake of precision, to address the rules governing administrative liability (responsabilidad administrativa), which are discussed below.
XV.On the administrative liability regime (régimen de responsabilidad administrativa). General principles. Applicable rules. Pursuant to section 190 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), the Administration is liable for its lawful or unlawful, normal or abnormal operation. It should be emphasized that the legislature’s reference is not merely to acts, but extends to the entirety of administrative activity (article 49 of the Political Constitution (Constitución Política)), a concept that encompasses any formal or material manifestation of administrative intent and also includes dysfunction, that is, administrative omissions. Such liability therefore falls within a predominantly strict-liability regime (régimen objetivo), grounded in both the theories of harm and risk and in maintaining equilibrium in the patrimonial equation (ecuación patrimonial).
Its fundamental purpose is to provide compensatory redress to anyone who has suffered an injury attributable to a public organization acting as a center of authority, where that injury is fundamentally unlawful. This purposive approach, in turn, fully transforms the central focus of liability itself: it abandons the analytical examination of the person who caused the harm and the characterization of that person’s conduct, and instead adopts the victim’s perspective. Because the victim’s legal position has been impaired, the victim is relieved of the burden of proving any subjective element concerning the public official involved (except insofar as that official’s personal liability is concerned). This undoubtedly shifts the very basis of the analysis, because the Administration will be liable whenever its normal or abnormal, lawful or unlawful operation causes harm that the victim has no legal duty to bear, whether pecuniary or non-pecuniary, regardless of the victim’s subjective legal position or the right or authority the victim holds, provided, of course, that the indispensable requirement of a causal link (nexo causal) is met.
On this subject, see the extensive analysis in decision no. 584, issued at 10 hours 40 minutes on 11 de agosto del 2005 by the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. From this standpoint, the legislation establishes unlawful or lawful conduct, as well as normal or abnormal operation, as attribution criteria (criterios de imputación). In cases of lawful conduct and normal operation, the legal system establishes conditions and requirements governing the availability of relief, including that the harm must be special or abnormal. This means that, in the former case, it must affect a small proportion of persons or, in the latter case, it must be exceptionally severe. In these circumstances, liability covers only actual harm and not lost profits (lucro cesante) (sections 194 and 195 of the Ley General de la Administración Pública). In cases of unlawful conduct and abnormal operation, however, liability is full.
Nevertheless, under those attribution criteria, it must be proven that the injury resulted from those acts or omissions in order to establish the causal link necessary to attribute liability to the center of public authority. Furthermore, in cases involving abnormality and unlawfulness, the court must examine the operation of the public administration to determine whether conduct actually occurred that departed from legality or conflicted with the principles of administrative efficiency. In such cases, it is essential to establish clearly that these criteria exist; otherwise, each case must be treated and analyzed differently according to the type of operation to which the loss is attributed. The victim’s fault, the act of a third party, and force majeure constitute grounds for exemption from such liability (causas eximentes de responsabilidad). In each dispute, however, the court must determine whether those circumstances have a complete or merely partial exculpatory effect; in the latter case, they may only reduce the administrative unit’s liability.
Again, the burden of establishing the concurrence of those factors rests with the Administration. This duty to compensate remains in effect even for harm caused by wrongful acts committed by its officials or employees in the performance of their duties or by reason of the positions they hold. Indeed, section 191, read in conjunction with section 199, both of the Ley General de la Administración Pública, attributes strict liability to the State for the acts or omissions of its officials when they have used their position or the means it provides to cause a harmful effect within the legal sphere of a third party that the latter has no duty to bear. Accordingly, those means or instruments provide the causal occasion giving rise to liability because of their modal, instrumental, or indirect connection to the public service. It should also be noted that this duty to provide compensation is founded on the concept of underlying unlawfulness (antijuridicidad de base), meaning the absence of a duty to bear the injury.
Put more simply, whenever an injury has been suffered as a result of public conduct, whether by act or omission, which the victim has no obligation to bear, the duty to compensate arises from the principle of full reparation for harm (reparación integral del daño) derived from section 41 of the Constitución Política. The scope of this liability system therefore includes harm that may arise from normal operation or lawful conduct because, even though the public conduct is, in principle, consistent with the law or with the rules of efficiency governing it, compensation must be provided if it causes an injurious effect that the person has no duty to bear. Of course, in such circumstances, the harm must be special (inflicted on a small proportion of affected persons) or abnormal (that is, exceptionally severe and exceeding ordinary thresholds of tolerance), thereby permitting compensation for actual harm but not for lost profits, under the rules established by sections 194 and 195 of the Ley General de la Administración Pública.
Nevertheless, it should be stated that not all harm is compensable, but only harm that the legal system considers fundamentally unlawful. Indeed, only an injury that, when assessed against the legal system as a whole, may be regarded as fundamentally unlawful is compensable. To hold otherwise would, in the words of the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, mean awarding compensation for harmful conduct in response to a loss that the legal system does not condemn but, on the contrary, tolerates and accepts as normal and justified, which would lead to the State’s imminent insolvency, given that, in the national context, it is directly or indirectly involved in numerous areas of activity. Put more simply, underlying unlawfulness exists whenever a legal provision establishes an obligation to redress an unlawful injury that the victim is not required to bear, irrespective of the attribution criterion.
Notwithstanding the foregoing, it should be emphasized that not all harm is compensable, but only harm that is actual, quantifiable, and particularizable. The broad protective scope of the Administration’s strict-liability system does not eliminate the duty to prove that the harm resulted from public conduct. The factual circumstances from which injury to non-pecuniary interests may be inferred must likewise be established. It is not enough to allege the existence of suffering or injury; at a minimum, the facts that theoretically caused the loss must be proven. This follows from the principle of the burden of proof (carga de la prueba), derived from section 317 of the Code of Civil Procedure (Código Procesal Civil), which requires anyone claiming to hold a right to prove the facts establishing that right. This is not a reversal of the burden of proof in an area founded on full reparation for harm and based on harm and created risk, but rather the minimum proof of the attribution criteria and the facts giving rise to the harm, as essential prerequisites for attributing liability and, consequently, for the emergence of the obligation to provide redress.
Section 82 of the Contentious-Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo) establishes that one purpose of the proceedings is to determine the substantive truth of the facts by any means of evidence. Nevertheless, this does not relieve a party claiming to hold a right enforceable against a third party, such as the right to reparation for harm, from proving the factual grounds supporting that right and the existence of the injury itself. This is without prejudice to cases in which the suffering arises as a logical consequence of administrative conduct. The foregoing also follows from section 196 of the Ley General de la Administración Pública, which provides: “In every case, the alleged harm must be actual, quantifiable, and particularizable with respect to a person or group.” Whether the harm is actual in a specific case depends directly on proof of causation, which must establish a connection between the injurious result and an act or omission of a Public Administration.
This is also established in section 58 of the aforementioned Code, which requires the claimant to identify the causes of the claimed injury, describe what it consists of, and provide a reasonable estimate of its value. Although the cited provision imposes this requirement when the claim for redress is ancillary, there is all the more reason to satisfy it when compensation is the central subject matter of the claim, because in such cases establishing those prerequisites is the minimum basis for granting the relief sought. Within that framework, it is not enough to argue that harm probably exists; its actual existence must be proven. Moreover, it is essential to establish that harm may be claimed only by the person who actually suffered it, namely, the person who occupies the position of victim because the harm was sustained directly within that person’s sphere of life. From this standpoint, only the victim has standing (legitimación) to claim compensation.
Each type of harm determines who occupies the position of victim and therefore defines who is protected by the legal system for purposes of seeking redress. Accordingly, the claim would be inadmissible if brought by persons who did not directly sustain the claimed harm. This is a subjective nexus within the framework of the aforementioned liability that gives concrete effect to the principle of full reparation underlying section 41 of the Constitution (Carta Magna). Because redress for an injury that one has no duty to endure constitutes a right of the victim, only the victim may seek it, without prejudice to the possible transferability of that right in specific circumstances (e.g., mortis causa). This issue must be examined because otherwise compensation would be awarded to persons who have no such subjective nexus to the injurious effect. Likewise, within this general framework, it should be noted that an action for damages (acción indemnizatoria) sought against the Public Administration is subject to a four-year limitation period (plazo de prescripción), pursuant to section 198 of the Ley General de la Administración Pública.
XVI.Liability in the specific case. Regarding the existence of the alleged damage. In this case, the first issue to be addressed is whether damage exists that may be considered a valid basis for compensation. Under provision 196 of the LGAP, compensable damage (daño indemnizable) must be actual, quantifiable, and specific to an individual (matters already addressed), but its basis must also be unlawful (antijurídico), that is, there must be no legal duty to bear it. Furthermore, the party seeking compensation must prove its existence, as well as identify and establish the existence of the causes to which it is attributed, so that the adjudicator may determine whether there is a causal relationship (relación de causalidad) between the antecedent event to which it is attributed and the injury resulting from that cause, while also assessing whether it may be attributed or imputed to the party against whom the claim is made.
As noted above, the establishment of new building parameters (parámetros de edificabilidad) applicable to the claimant’s property, introduced by the Management Plan (Plan de Manejo) issued by SINAC in 2016, caused the urban-planning conditions (condiciones urbanísticas) in effect when the property was acquired, under the then-current Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación), which permitted use of 30% of the total area subject to a two-story restriction, for a building footprint (ocupación) of 601.12 m2 (six hundred one square meters and twelve square decimeters) and a maximum construction area of 1202.24 m2 (one thousand two hundred two square meters and twenty-four square decimeters), to change to a building footprint of 30%, with a maximum of 300 square meters, for a total potential building area of 600 square meters. Specifically, when the claims were revised during the preliminary hearing following the issuance of the aforementioned Management Plan, the moving entity stated its claims as follows: “... 2.
That the State be declared liable because its failure to inspect, control, and protect the Zona de Protección Cerros de Escazú allowed changes to the zoning and to the permitted uses to include single-family and multifamily housing, which led to the purchase of land with areas greater than 1.000 m2 and less than 10.000 m2, and thereby caused the claimants to purchase land within that range that would subsequently become incapable of development and unusable. 3. That the defendants be declared liable for payment of the damages (daños y perjuicios) caused by the loss or reduction in the market value of the land acquired by the claimant, such damage having occurred from judgment 2010-021258 of the Sala Constitucional at 14:00 hours on December 22, 2010, until the promulgation of the general management plan for the zona protectora Cerros de Escazú, published in Gaceta number 37 of February 23, 2016, and for the loss or reduction in market value following the promulgation of the general management plan for the zona protectora Cerros de Escazú, such damage consisting of the loss of commercial value relative to current market value, condominium maintenance fees paid since the purchase, municipal taxes paid since the purchase, professional fees paid for the purchase, consequential losses (perjuicios), statutory interest, and the opportunity cost of the investment. 4.
That the defendants be ordered to pay statutory interest on the amounts awarded for damages, as well as compensation for the emotional distress (daño moral) caused by the thwarted hope of purchasing and acquiring a residential lot. 5. That the defendants be ordered to pay the amounts assessed, with the corresponding indexation. 6. That the defendants be ordered to pay both sets of costs.” As an alternative claim (pretensión subsidiaria), it stated the following: “l. That, by virtue of the loss in value of the lots in Condominio Hacienda Los Bambúes acquired by the claimants, and the claimants’ inability to use those properties for the purpose for which they were acquired, the compulsory expropriation (expropiación forzosa) of those properties by the State be ordered pursuant to Article 37 of the Ley Orgánica del Ambiente.” (Images 22-40, 45-47, 171-172 of the case file) With respect to the second claim, consistent with what was just stated in preceding recital IV, which found inadmissible the first claim seeking a finding of liability based on the inability to develop or use the land owned by the claimant, this claim cannot be granted.
It should be noted that, at bottom, this request seeks a declaration by this Court that the co-defendants are liable as a result of alleged failures of inspection that led the claimant to purchase land that would later become unusable and incapable of development. From that perspective, it has already been stated repeatedly that, contrary to the claimant’s assertion in support of that request, the property it owns is not subject to an urban-planning or environmental restriction (limitación urbanística o ambiental) of such a nature as to preclude or prevent the exercise of building rights (derecho de construcción). On the contrary, the Management Plan issued by SINAC, as detailed above, classifies that property, registration Placa26447, cadastral plan Placa26449, as one of medium intervention and sets forth the building conditions applicable to it. Therefore, it is not true that the property cannot be developed or used for urban purposes; accordingly, the alleged damage has not occurred, and the claimant has likewise failed to establish levels of impairment that would substantially prevent it from developing or using the property.
On the contrary, the rules applicable to the ZPCE allow construction, subject to specific rules, and in no way deny or eliminate the possibility of using and developing the property. The second claim must therefore be dismissed because the actual existence of the damage for which compensation is sought has not been established. For additional support, the following should be noted. Pursuant to section 119 of the CPCA, the claimant’s claims, together with the defendants’ defenses and positions, define the limits of congruence (límite de congruencia) binding this Court, which may not address or award relief that differs from, exceeds, or falls short of that framework. Thus, it should be noted that the party does not raise as the principal issue a form of total dysfunctionality of its property, in the sense that the property cannot be developed through construction. On the contrary, under that revision of the claims, made after the Management Plan was issued, what is sought, as stated, is recognition of the aforementioned loss of value.
Consequently, compensation for the loss of the ability to build cannot be awarded. First, such relief was not expressly requested, even though some of the claimant’s allegations make passing reference to the issue. Second, the documents contained in this proceeding do not support a finding that there is a legal or physical impossibility of making constructive use of the acquired property. The Management Plan allows and recognizes that possibility, while imposing restrictions different from those applicable to the land when the amendment to the Reglamento de Zonificación of the canton of Mora was issued in 2001. Accordingly, this cannot be characterized as a restriction on construction activities (actos edilicios). Third, the claimant has not shown in these judicial proceedings that it applied in any manner for a building permit (licencia para construir) for the property it owns. On the contrary, the evidence establishes precisely the opposite.
Indeed, official letter PUCC-39-2015 of July 02, 2015, issued by the Head of Urban Planning and Construction Control of the Municipalidad de Mora, states that, according to the Sistema Integral Municipal (SIM), no building permit is registered under the name of Desarrollos Urbanísticos Bloque SGRAH Cuatro DDD S.A. in the Construction Control subprocess. (Image 147 of the case file) An examination of the case file does not support the inference that, after that certification was issued, the claimant entity submitted any application to obtain a building permit for the property registered under Real Property Folio Placa26448; consequently, there is no specific impairment of the right alleged to have been infringed. Fourth, it has likewise produced no evidence establishing that it is unable to exercise its building rights over the property in accordance with the particular conditions of Condominio Horizontal Residencial Hacienda Los Bambues, developed by Urbanizadora La Laguna S.A., in which it is subsidiary lot 47.
In addition to the absence of a building permit, the claimant offers no evidence providing any details regarding its purported construction plans that would support a finding that any expectation in this respect has been impaired. From that standpoint, and because this does not fall within the scope of the prospective-effect limitation (dimensionamiento) established by the Sala Constitucional in judgment No. 2010-21258, matters of this kind cannot be regarded as actual damage.
XVII.On the loss of value of the property. Furthermore, in claim number 3, the claimant seeks compensation for an alleged loss in the market value of the land, an economic loss which, according to her, arose from the annulment of the amendment to the 2001 Reglamento de Zonificación, ordered by Sala Constitucional in decision 2010-021258 at 14:00 hours on December 22, 2010, and from the loss or reduction in market value following the promulgation of the Plan General de Manejo Zona Protectora Cerros de Escazú, as well as the condominium maintenance fees paid since the purchase, municipal taxes paid since the purchase, professional fees paid for the purchase, damages, statutory interest, and the opportunity cost of the investment. As noted ut supra, pursuant to section 196 of the LGAP, section 317 of the Código Procesal Civil, and section 58 subsection e) of the CPCA, the burden of proving the actual existence of the damage and the causes that produced it rests with the party claiming it.
This means that it is incumbent upon the claimant to substantiate those matters with due evidentiary sufficiency, as an indispensable prerequisite for the compensation she seeks. The examination of the record indeed shows that the buildability conditions (condiciones de edificabilidad) of property registration Placa26447, which were based on the Reglamento de Zonificación subsequently annulled by Sala Constitucional in decision No. 2010-021258, changed once the Plan de Manejo was issued on February 23, 2016, under the terms already indicated. Nevertheless, that change in conditions alone does not automatically lead to the presumption or inference that the economic damage alleged by the claimant in the claim under review exists. Indeed, contrary to what the claimant appears to suggest, this does not constitute actual damage in itself, because the introduction of new buildability conditions, which unquestionably affect the regime governing the development and use of the real property, does not per se produce the alleged loss of value.
Establishing the loss of value of the land at issue in the real-estate market would require an appraisal (tasación) and field analysis demonstrating that, when the historical date of acquisition is compared with the present, that condominium unit experienced a substantial reduction in commercial value. However, although in the initial complaint the claimant offered, as supporting evidence, an expert analysis by a real-estate brokerage expert to analyze and determine whether the elimination of the Plan Regulador de Mora, insofar as it concerned the amendment to the 2001 Reglamento de Zonificación del cantón de Mora, had affected the final prices of properties in Condominio Hacienda Los Bambúes relative to their market value, that evidence was excluded at the preliminary hearing held on June 16, 2016. As specified in the statement-of-proceedings section (resultandos) of this judgment, by order issued at ten hours on February seven, two thousand seventeen, this Court ruled: "...For these purposes, and in keeping with the powers of correction and procedural regularization (saneamiento) that every judicial body may exercise sua sponte, pursuant to sections 97 and 98 of the Código Procesal Civil, and in order to prevent possible nullities in the final judgment arising from violations of due process and the principle of broad admission of evidence for the parties, the decision of the procedural judge adopted at 15 hours 05 minutes during the preliminary hearing held on June 16, 2016, is hereby partially vacated, solely with respect to the exclusion of the expert evidence (prueba pericial).
In its place, and in order to correct the proceedings, the expert evidence offered by the claimant is admitted so that she may appoint an expert in real-estate brokerage to prepare an analysis and expert opinion regarding the following matter: The impact on the real-estate market price of the property in the Partido de San José, real-property folio registration Placa26445, as part of the Condominio Residencial Los Bambúes project, resulting from the availability and buildability regime established by the Plan General de Manejo de la Zona Protectora Cerros de Escazú, issued by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación through decision RSINAC-CONAC-04-2016, a decision adopted pursuant to agreement number 9 of ordinary session number 11 -2015 of November 23, 2015, of the Consejo Nacional de Áreas de Conservación, published in Gaceta number 37 of February 23, 2016, which establishes maximum site coverage of 300 square meters and permits two stories in single-family residential buildings, compared with the conditions and market value of that property in 2007.
It should be emphasized that this analysis must refer solely to the value of the land (without buildings), while considering the potential for construction use applicable at each of those historical points in time. (...)". (Images 731-733 of the case file) Nevertheless, although the claimant deposited the required fees on February 16, 2017, as a result of the motions for reconsideration (recursos de revocatoria) filed by the co-defendants, by order issued at 11 hours 50 minutes on March 13, 2017, this Court ruled on those motions as follows: "POR TANTO. The motions for reconsideration filed by the co-defendants are granted. Accordingly, the order issued at ten hours on February seven, two thousand seventeen, is vacated. As there are no further matters to correct, the corresponding judgment on the merits shall be issued. The sums deposited by the claimant as provisional professional fees are ordered to be returned to her immediately.
NOTICE SHALL BE SERVED." It should be noted that, in support of this new decision, this collegiate body stated: "...However, as the movants correctly point out, at the preliminary hearing—the stage at which, under section 90 of the CPCA, the admission of evidence is determined—the judge presiding over that stage excluded the aforementioned expert evidence, a decision that, pursuant to section 87 ejusdem, could have been challenged orally by the interested party at that very moment; the claimant did not exercise that right, because it is clear from a review of the recording of that hearing that she raised no objection whatsoever to the exclusion of that evidence. From that standpoint, upon a more thorough examination of the record, this Court finds that the treatment afforded during the procedural stage did not violate the fundamental principle of due process, insofar as, it bears repeating, by failing to file the appropriate challenges or to renew the request for the aforementioned evidence before this merits panel, the claimant acquiesced in the exclusion of the evidence that had been timely offered (but not admitted).
Accordingly, because these are procedural matters subject to the parties’ control, the reasoning on which this Court based its decision in the order issued at ten hours on February seven, two thousand seventeen, is not consistent with the merits of the record, and the position stated in the challenged order must therefore be changed. Furthermore, the movants are correct regarding the lack of correspondence between the substantive content of the expert evidence excluded at the preliminary hearing and the evidence requested by this collegiate body in the challenged order. This is determinative for purposes of due process and the principle of procedural equality (principio de igualdad procesal), considering that the subject matter of this case is a claim for compensation. It should also be noted that it is not the responsibility of this Judicial Authority to cure the deficiencies or omissions of the parties participating in proceedings before this forum, particularly where, as indicated supra, the matter is subject to the parties’ control.(...)" The decision not to challenge the exclusion of the expert evidence, even though section 87 of the CPCA entitled the claimant to do so at the very moment the procedural judge rendered the decision, as well as the circumstance—which must be emphasized—that the claimant never requested an expert appraisal to establish the changes in value resulting from the issuance of the Plan de Manejo, which formed the basis of the decision just discussed, must be reiterated in this judgment as part of the grounds for this Chamber’s position.
Upon closer examination, the claimant seeks civil compensation for alleged changes in real-estate market value, yet she failed to prove that such a change occurred to her detriment. A mere allegation that damage exists is insufficient for this Court to presume its existence. Nor do the new buildability rules, which allow a lower percentage of development than that established by the Reglamento de Zonificación, create a right to compensation without prior proof of the existence of economic damage of the kind alleged. It must be emphasized that the claimant offered an expert appraisal intended to determine price changes resulting from a specific event, namely the elimination of the Reglamento de Zonificación. That evidence, however, was logical while uncertainty remained as to whether the Plan de Manejo would permit any degree of buildability in that area. With the issuance of the Plan in question and the establishment of building standards for that property, the expert appraisal lost its relevance and would not have been capable of proving that the event to which the financial loss was attributed had actually caused it, much less of proving that the Plan de Manejo had altered the property’s market value.
In any event, as noted above, the expert evidence offered was excluded during the procedural stage without the claimant filing any challenge, thereby demonstrating through her inaction her acquiescence in that particular ruling. For that reason, and because it is the proponent who must secure her own evidence to prove the damage and its causes (the facts supporting her request), this Court vacated its initial decision to require an expert appraisal intended to quantify the impact on the real-estate market price of the property in the Partido de San José, real-property folio registration Placa26445, as part of the Condominio Residencial Los Bambúes project, resulting from the availability and buildability regime established by the Plan General de Manejo de la Zona Protectora Cerros de Escazú. Such evidence was never offered by the claimant and therefore cannot, for any purpose, be considered in resolving this matter.
Accordingly, the claimant offered no evidence that would allow this collegiate body to determine the existence of the damage she claims—specifically, that the issuance of the Plan de Manejo caused the property to decline in value compared with the conditions prevailing when she acquired it. In the absence of proof that the damage actually occurred, this Court cannot speculate as to its existence; therefore, there is no alternative but to dismiss the third claim under review. In the amendment of her claims, she also seeks condominium maintenance fees paid since the purchase, municipal taxes paid since the purchase, professional fees associated with acquiring the property, statutory interest, and the opportunity cost of the investment. All these items must be denied. Under section 196 of the LGAP, compensable damage must be certain, which requires proof by the party claiming it, as follows from section 58 subsection e) of the CPCA, a matter already fully explained above. Consequently, damages not proven by the party claiming them must necessarily be denied.
With respect to those specific items, the claimant provides no evidence from which the existence of such damages could be determined. Nevertheless, this Chamber considers that those claims would not be admissible on the merits either. As to the maintenance fees and professional fees associated with the acquisition, it should be noted that the principal claim asserted concerns payment for the loss of market value, which presupposes that the property in question remains under the claimant’s ownership; accordingly, there is no logical basis for claiming payment of expenses inherent to ownership of the property, which is retained. Regarding municipal taxes, the same reasoning applies, in addition to the fact that it has been established as proven that property registered under folio number Placa26448 in the name of the claimant entity has not paid municipal taxes or services since the first quarter of 2010, as evidenced by Official Letter DV-016-16 of 07 July 2016, appearing at images 196-197 of the case file.
As to the opportunity cost of the investment, the reasons supporting that request are not explained with the requisite detail, much less are any allegations presented from which its nature may be inferred. This omission by the moving party requires its rejection without further consideration, since a mere request for compensation is insufficient unless accompanied by the requisite justifications and evidence. Accordingly, these items must be rejected, as is hereby ordered.
XVIII.Regarding the claim for statutory interest (intereses legales) and subjective non-pecuniary damage (daño moral subjetivo). In its fourth claim for relief, the plaintiff seeks payment of interest on the amounts claimed as damages and losses (daños y perjuicios), and compensation for the non-pecuniary damage caused by its frustrated expectation of purchasing and acquiring a residential lot. As for statutory interest, it is an item that is clearly ancillary to the damages claimed; therefore, given the dismissal of those principal items, the same outcome and treatment must apply to such statutory interest as financial loss (perjuicios financieros) (Art. 706 Civil Code). Regarding the alleged non-pecuniary damage (of a subjective nature), the plaintiff bases it on the frustration of its expectation of purchasing and acquiring a residential lot. This Section has repeatedly held that, although Section 196 of the LGAP permits compensation for non-pecuniary damages (daños extrapatrimoniales), including subjective non-pecuniary damage, which arises within a person’s internal emotional sphere, and regardless of whether proof thereof is regarded as in re ipsa, since it may be inferred from the rules of human experience, the party alleging it must prove the factual circumstances on which that type of suffering is theoretically based.
Nevertheless, it is clear that subjective emotional suffering, because it arises within the internal psycho-emotional sphere, is possible only in natural persons and not in legal entities, which are fictions created by law to exist as entities with their own assets and independent legal personality. A legal entity is indeed created by and belongs to natural persons, but the law itself draws a distinction, for purposes of attributing rights and obligations, between the corporate entity and its partners or shareholders. This action was brought by a legal entity, which, by its very nature, cannot suffer internal emotional injuries of the kind that the aforementioned subjective non-pecuniary damage is intended to protect. This Court cannot conjecture that this claim for non-pecuniary damage was brought by the representative of the capital entity in his personal capacity, since it is clear that the action was filed by the entity named Desarrollos Urbanísticos Bloque Sgrah Cuatro DDD S.A. Consequently, without any need for further consideration of the matter, the claim for the alleged subjective emotional suffering must be dismissed.
XIX.Regarding the alternative claim (pretensión subsidiaria). Finally, the complaint sets forth the following alternative claim: “l. That, by virtue of the loss in value of the lots acquired by the plaintiffs in Condominio Hacienda Los Bambúes, and the plaintiffs’ inability to use those properties for the purpose for which they were acquired, the compulsory expropriation (expropiación forzosa) of those properties at the expense of the State be ordered, pursuant to Article 37 of the Ley Orgánica del Ambiente.” The material relief sought through the alternative claim is for this Court to decree or order the expropriation of the property owned by the plaintiff. For such purposes, it asserts that the grounds are the loss in value and the inability to use the property for the purposes for which it was acquired. In light of the foregoing analysis concerning the principal claims, it has not been established in this case that the land owned by the plaintiff lost market value as a result of the issuance of the Management Plan (Plan de Manejo) in the month of February of the year 2016.
Nor has it been established that the petitioner was unable to exercise its building right (derecho de edificación) on that condominium unit (filial). To the contrary, it has been established and demonstrated that no construction permit has been requested for development on that strip of land. Nor has the claimant provided in this proceeding any details regarding construction designs that would permit the conclusion that it cannot build what, in principle, it intended or planned to erect when it acquired the property. In this Court’s judgment, those claims are based on conjecture and assumptions that have not been proven and, accordingly, cannot provide an objective basis for remedial or other legal consequences. From that standpoint, the requested expropriation would have to be based on the unavailability of the property or the substantial impairment of that condominium unit, in accordance with Sections 13 and 17 of the Ley de Expropiaciones, No. 7495, comprehensively amended by Ley No. 9286. However, those circumstances are not present in this case, and the alternative claim must therefore be dismissed.
XX.Regarding the defenses asserted. Conclusion. The defendants asserted the following defenses: a) State: lack of legal right (falta de derecho) and lack of standing to be sued (falta de legitimación pasiva) (images 105-116 of the case file); b) Municipalidad de Mora: lack of standing to sue and to be sued (falta de legitimación activa y pasiva), lack of legal right, lack of a present interest (falta de interés actual), fault of the injured party (culpa de la víctima), and act of a third party (hecho de tercero) (images 120-146 of the case file); c) INVU: lack of legal right and lack of standing to sue and to be sued (images 61-80 of the case file); and d) SINAC: statute of limitations (prescripción) and lack of legal right (images 81-97 of the case file). At the preliminary hearing, they also raised the statute-of-limitations defense. The statute-of-limitations defense must be rejected for the reasons already stated.
The defense of lack of standing to sue must be rejected because the action was brought by the holder of the legal position for which protection is sought. The action is based on Section 10 subsection 1), scenario a), of the Código Procesal Contencioso Administrativo. The same must be stated regarding the alleged lack of standing to be sued. The action is directed against the Public Administrations (Administraciones Públicas) to which the causes of the claimed damage have been attributed; thus, their connection to the subject matter of the proceeding arises from Section 12 subsections 1 and 2 of the Código Procesal Contencioso Administrativo. The defense of lack of a present interest must be rejected because the present and ongoing nature of the disputed subject matter is evident. The defense of lack of legal right must be upheld in full because the existence of the claimed damages and losses could not be established. The allegations (not defenses) of fault of the injured party and act of a third party need not be addressed because the defense of lack of legal right has been upheld.
XXI.Costs (costas). Pursuant to Section 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, procedural costs and attorneys’ fees (costas procesales y personales) constitute a burden imposed on the losing party by virtue of having lost. Relief from such an award is available only when, in the Court’s judgment, there was sufficient cause to litigate or when the judgment is rendered on the basis of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, it is this Court’s view that there are no grounds for granting relief from the award of costs, insofar as the claims for compensation were denied because of the absence of evidence that would establish the alleged injuries. Therefore, they must be imposed on the unsuccessful moving party.
POR TANTO.
The statute-of-limitations defense is rejected. The defenses of lack of standing to sue and to be sued, as well as lack of a present interest, are rejected. The defense of lack of legal right is upheld. Consequently, the action brought by the entity named Desarrollos Urbanísticos Bloque Sgrah Cuatro DDD S.A. against Municipalidad de Mora, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Sistema Nacional de Áreas de Conservación, and the State is dismissed. All procedural costs and attorneys’ fees shall be borne by the unsuccessful plaintiff. José Roberto Garita Navarro/ Cynthia Abarca Gómez/Silvia Consuelo Fernández Brenes. *-*-*-*-*-*-*-* CASE FILE: 14-010707-1027-CA MATTER: ORDINARY PROCEEDING (PROCESO DE CONOCIMIENTO) PLAINTIFF: DESARROLLOS URBANÍSTICOS BLOQUE SGRAH CUATRO DDD S.A..
DEFENDANTS: THE STATE, MUNICIPALIDAD DE MORA, INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO, SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN.
IGWTHUP.JRGN 2017 ROBERTO GARITA NAVARRO, DECIDING JUDGE CYNTHIA ABARCA GOMEZ, DECIDING JUDGE
ASUNTO: PROCESO DE CONOCIMIENTO ACTOR: DESARROLLOS URBANÍSTICOS BLOQUE SGRAH CUATRO DDD S.A..
DEMANDADOS: EL ESTADO, MUNICIPALIDAD DE MORA, INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO, SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN.
No. 0037-2017-VI.
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEXTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. Goicoechea, a las catorce horas del veintidós de marzo del dos mil diecisiete.
Proceso de puro derecho establecido por el señor Nombre40664 , portador de la cédula de identidad número CED109808, en su condición de apoderado especial judicial de la entidad de esta plaza denominada DESARROLLOS URBANÍSTICOS BLOQUE SGRAH CUATRO DDD S.A., con cédula de persona jurídica número CED109809, contra el Estado, representado en este proceso por la señora procuradora Gloria Solano Martínez, cédula de identidad número CED1780, la Municipalidad de Mora, representada por su Alcalde, señor Nombre10172 , cédula de identidad número CED84076, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (en adelante INVU), representado por su apoderada general judicial, señora Graciela Cavada Azofeifa y el Sistema Nacional de Área de Conservación (en lo sucesivo SINAC), representada por su apoderada especial judicial, señora Gidgett Ramírez Hernández, cédula de identidad número CED109810.
RESULTANDO:
Redacta el juzgador Garita Navarro con el voto afirmativo de las juezas Abarca Gómez y Fernández Brenes.
CONSIDERANDO
I.Hechos probados. De relevancia para la resolución del presente proceso se tienen los siguientes:
“Articulo 4.3. Zona residencial de baja densidad con restricciones (Z.R.B.D.R): Esta zona corresponde a terrenos ubicados al Este y Oeste del cuadrante de Ciudad Colón, en la cual para desarrollar cualquier proyecto será necesario realizar estudios y análisis que establezcan que las futuras edificaciones no tendrán problemas debido a deslizamientos, hundimientos, ó erosión de los suelos.
1. Usos permitidos: Vivienda unifamiliar y multifamiliar, en urbanizaciones y condominio, comercio menor y servicios públicos comunales. Toda actividad agrícola, pecuaria v forestal o relacionada con estas.
2. Usos no conformes: Todos los no incluidos en usos permitidos.
3. Requisitos:
3.1. Estudios Hidrología y Geológicos que demuestran que no existen problemas de deslizamientos, hundimientos o erosión de los suelos.
3.2. Área lote mínimo: 1.000 metros cuadrados .
3.3. Frente mínimo de lote: 20.00 metros .
3.4. Retiros: Frontal 5.00 metros , Laterales 3.00 metros a cada lado ó 5.00 metros a un solo lado.
Posterior 3.00 metros En edificación de 2 ó más pisos se aplicará lo indicado al respecto en el Reglamento de Construcciones.
3.5. Altura máxima: 2 pisos en vivienda unifamiliar.
6 pisos en vivienda multifamiliar de 4 pisos en adelante se deberá contar con el visto bueno de Aviación Civil.
3.6. Cobertura máxima: 30% en vivienda unifamiliar 15% en vivienda multifamiliar.
3.7. Densidad permitida: 30 habitantes por hectárea 6 viviendas por hectárea.” De igual manera se reformó el inciso 3 del artículo 10 de ese Reglamento de Zonificación en el siguiente sentido:
“Articulo 10 .—Zona Agrícola (Z.A.): Esta zona corresponde a terrenos ubicados generalmente en la periferia, que conservan un uso agrícola, el cual se pretende proteger y a la vez darle un colchón de amortiguamiento al desarrollo urbanos, como límite.
1. Usos permitidos. Además de las instalaciones necesarias para la actividad agrícola, se permite únicamente la vivienda del propietario o de los peones de la finca, siempre que existan los servicios mínimos.
Para las Zonas de Brasil, Rodeo, Jaris, San Bosco, Los Altos de San Rafael, y Barrio La Trinidad, se hace la excepción dentro de estos sectores ya que existe un alto índice de vivienda mezcladas con la actividad agrícola y que debe darse lugar a un crecimiento vegetativo, por lo tanto se establece que la vivienda se permite y con los mismos requisitos de la zona residencial ya definidos. El crecimiento vegetativo se hace en la periferia de las calles públicas y con accesos a servidumbres o calles públicas nuevas no mayores a 150 metros de largo en el caso de calle pública y no mayor de 60 metros en el caso de servidumbre, cumplan con el Reglamento de Construcción y los tamaños de lote dependerán de las pruebas de infiltración.
2. Requisitos.
2.1. Arca mínima: 1 hectárea .
2.2. Frente mínimo: 20,00 metros , 2-3. Cobertura máxima- 10% del área de la finca, incluyendo las construcciones afines al uso agrícola.
(*)3. Requisitos:
Para las zonas de Brasil, Rodeo, Jaris, San Bosco, Los Altos de San Rafael y Barrio La Trinidad, de conformidad con lo establecido en el punto primero del presente artículo, se permite el desarrollo residencial con los siguientes requisitos:
1. Densidad máxima de 250 habitantes por hectárea.
2. Altura máxima de 6 pisos.
3. Cobertura máxima del 30%.
4. Los usos conformes y no conformes como se establecen en la Zona Residencial.
5. Todos los terrenos de esta zona deberán presentar estudios en que se analicen la estabilidad de suelos, erosiones, deslizamientos y contaminación de ríos y quebradas, así como fuentes de agua.” (Hecho séptimo de la demanda no controvertido por el INVU y la Municipalidad de Mora)
II.Hechos no probados. De relevancia para este proceso se tienen los siguientes: 1) Que el INVU haya valorado la variable ambiental en el trámite de aprobación de modificación del Plan Regulador de la Municipalidad de Mora, sometido a su conocimiento en el año 2001 y que incluía modificaciones al régimen de uso de suelo en un área que incluía la Zona Protectora Cerros de Escazú. 2) Que luego de la modificación al Plan Regulador de Ciudad Colón en el año 2001, no existe ningún algún tipo de actividad de control, fiscalización o protección de la Zona de Protección de los Cerros de Escazú por parte del MINAET. 3) Que luego del 02 de julio del 2015, la entidad accionante haya presentado alguna gestión para obtener licencia constructiva respecto del bien inmueble matrícula de Placa26444 . 4) Que la demandante no pueda disponer de su derecho de edificación dentro del bien inmueble matrícula de Placa26444 , conforme a las condiciones propias del Condominio Horizontal Residencial Hacienda Los Bambues, desarrollada por Urbanizadora La Laguna S.A. 5) Que a raíz de la emisión del Plan General de Manejo de la Zona Protectora Cerros de Escazú, el terreno graficado en el plano SJ-1040167-2005, finca de Placa26444 , haya perdido el valor económico en el mercado inmobiliario que ostentaba de previo a la emisión de ese Plan.
III.Objeto del proceso. Luego del análisis de los autos y del ajuste de pretensiones establecido en la audiencia preliminar, es claro que el objeto de este proceso estriba en determinar la procedencia o no del marco de responsabilidad que se imputa a las partes co-accionadas, como derivación de lo que la accionante considera son daños y perjuicios generados en su condición de propietaria de la finca del partido de San José, matrícula de Folio Real Placa26447, que es la finca filial 47 del proyecto denominado Condominio Horizontal Residencial Hacienda Los Bambues, desarrollada por Urbanizadora La Laguna S.A. En concreto, las pretensiones reparatorias se plantean en el siguiente orden:"l. Que se declare a los demandados responsables de la inutilización e imposibilidad de explotación de los lotes que fueron adquiridos durante la vigencia de la modificación efectuada al Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del Cantón de Mora del año 2001, por ser inmuebles con un área inferior a la permitida según el reglamento de zonificación vigente. 2.
Que se declare responsable al Estado que por la falta de fiscalización, control y protección de la Zona de Protección Cerros de Escazú, permitiendo el cambio de la zonificación y cambio de los usos permitidos a vivienda unifamiliar y multifamiliar lo que generó la compra de terrenos con áreas dentro del rango superior a 1.000 m2 e inferiores a 10.000 m2, y con ello ocasionó que los demandantes hicieran la compra de terrenos dentro de ese rango, que posteriormente serían inexplotables e inutilizables. 3. Que se declare responsable a los demandados al pago de los daños y perjuicios ocasionados por la pérdida o disminución del valor de mercado de los terrenos adquiridos por la demandante, daños ocurridos a partir de la resolución 2010-021258 de las 14:00 horas del 22 de diciembre de 2010 de Sala Constitucional hasta la promulgación del plan general de manejo zona protectora Cerros de Escazú, publicado en Gaceta número 37 del 23 de febrero de 2016 y la pérdida o disminución de valor de mercado a partir de la promulgación del plan general de manejo zona protectora Cerros de Escazú consistiendo los daños en la pérdida de valor comercial con respecto al valor actual de mercado, las cuotas de mantenimiento del condominio pagadas desde la compra, impuestos municipales pagados desde la compra, los honorarios profesionales pagados para la compra y los perjuicios, los intereses legales y costo de oportunidad por la inversión. 4.
Que se condene a los demandados al pago de los intereses legales por las sumas de daños y perjuicios, y al daño moral ocasionado por la esperanza de compra y adquisición de lote para vivienda que se vio truncada. 5. Que se condene a los demandados al pago de las sumas que se liquiden con la respectiva indexación. 6. Que se condenen a los demandados al pago de ambas costas." Como pretensión subsidiaria formuló la siguiente: "l. Que en virtud de la pérdida de valor de los lotes adquiridos por los demandantes en el Condominio Hacienda Los Bambúes adquiridos por los demandantes, y la imposibilidad de utilización para el fin que fueron adquiridos dichos inmuebles por parte de los demandantes, se ordene le expropiación forzosa a cargo del Estado de esos inmuebles, conforme al articulo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente." Como sustento de su demanda, la sociedad promovente señala los siguientes cargos.
Relata que la ZPCE fue creada por Decreto Ejecutivo No. 6112-A del 23 de junio de 1976 con un área aproximada de 7060 hectáreas. En Decreto Ejecutivo No. 14672 del 20 de junio de 1983 se amplía la zona protectora y se estableció que todos los terrenos de propiedad privada quedarían sujetos a régimen forestal. Estima que el MINAE en colaboración con las municipalidades tienen la obligación de la administración de las áreas protegidas y mantener el equilibrio ambiental y que en este caso se ha producido una omisión permisiva de parte del Estado que produjo actuaciones "legítimas" de particulares en afectación de zonas protegidas, por lo que la Administración se convierte en responsable de los daños que pueda ocasionar al momento de limitar o impedir las actuaciones legítimas señaladas. Se refiere a la potestad de creación de planes reguladores. Apunta que acorde al numeral 25 de la Ley de Planificación Urbana, en los reglamentos de zonificación se deben fijar las zonas especiales que comprenden zonas con recursos naturales conservables, aspecto que además de vigilar el Estado debe verificar el INVU.
Considera que en su caso se da una responsabilidad por conducta ilícita y funcionamiento anormal de la Administración. Señala, realizó una inversión para la compra de terreno para vivienda en un condominio, la cual a la fecha no puede o es imposible materializar, producto de conductas administrativas contrarias al ordenamiento jurídico desplegadas por las Administraciones demandadas. Indica, existe un daño objeto de reparación, que es la pérdida total de la inversión realizada para la compra de un terreno en el Condominio Hacienda Los Bambúes pues dicha inversión se hizo sobre una propiedad que no cuenta con las características legales exigidas por el reglamento de zonificación vigente, es decir no tiene el área mínima de 10.000 metros cuadrados, no estaban dispuestos para reserva forestal, además que el porcentaje mínimo o cobertura en la actualidad, conlleva a una inutilización del terreno para los fines para los cuales fueron adquiridos, es decir la construcción de una casa con ciertas condiciones socioeconómicas que no podría desarrollarse en el 10% del terreno, lo que hace que el daño sea cierto y efectivo.
Acota, actuó al amparo de normas urbanísticas que se presumían válidas y eficaces, con la esperanza razonable de adquirir un terreno para vivienda residencial, no agrícola. Expone, al ejercer la decisión de compra de los lotes en el Condominio Hacienda Los Bambúes, se hizo porque en ese momento existía una regulación urbanística, el Plan Regulador del Cantón de Mora y su Reglamento de Zonificación que emanó de la autoridad competente la Municipalidad de Mora, el cual les permitía, en apariencia, la adquisición conforme al ordenamiento jurídico de un terreno explotable y utilizable para vivienda, el cual contaba a su vez con la aprobación en apariencia legal por parte del órgano competente durante su trámite de aprobación final, a saber, el visto bueno por parte de la Dirección de Urbanismo del INVU, y que además, aparentaba tener la venia por parte del MINAE, no obstante tratarse de un área protegida, la cual no había declaración, por parte del ente competente para su protección y administración, que no podía ser utilizada para tales fines, lo que nos lleva a concluir que existieron causas o hechos generadores, materializados en actuaciones formales e inactividad, concretadas en la modificación al Reglamento de Zonificación del Cantón de Mora, aprobación del proyecto por parte de la Dirección de Urbanismo sin los estudios técnicos, y la actuación omisiva por parte del Estado, ya que si hubiese resguardado a tiempo el área protegida de los Cerros de Escazú, máxime con conocimiento de que particulares ya se encontraban construyendo edificaciones en un área protegida, de alguna manera por su competencia de administración de áreas protegidas, debió poner un alto en el camino o advertir sobre la afectación al medio ambiente, lo cual hubiese conllevado a que los aquí demandantes no ejercieran su decisión de compra, lo cual se agrava por el hecho de que esa normativa tuvo una vigencia aproximada a los 9 años. De seguido se ingresa al examen de los cargos formulados.
IV.Aspecto previo. Sobre la defensa de prescripción. Las partes accionadas plantean defensa de prescripción. En el caso del SINAC, estima que el plazo de cuatro años aplicable a la especie se computa desde la publicación de la Reforma Integral al Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de la Municipalidad de Mora de 1993 publicado en La Gaceta No 173 del 10 de setiembre de 2001, según señala la actora en el hecho primero de su demanda, ya que los otros actos generadores, según el dicho del mismo actor se dan antes que este. Por su parte la Municipalidad de Mora expresa, que según el dicho del actor, la aplicación del voto 2010-021258 de las 14 horas del 22 de diciembre del 2010, fue la detonante en cuanto a la eventual pérdida o disminución del valor de mercado de los terrenos adquiridos por la demandante, por lo que solicita el pago de los daños y perjuicios presuntamente ocasionados, que van desde la fecha de la publicación del voto hasta el dictado del Plan de Manejo de la Zona Protectora Cerros de Escazú.
Así pues ya han pasado más de 5 años de la publicación de dicho voto en el Boletín Judicial, por ende el plazo para interponer el presente de conocimiento en esta sede, bajo las pretensiones en como lo plasma el actor es improcedente, por superar evidentemente el año que es el plazo que regula la ley. En fase de audiencia preliminar los representantes del INVU y del Estado se plegaron a estos argumentos de prescripción. Tal y como fue indicado en los resultandos de este fallo, por decisión No. 1347 de las 14 horas 25 minutos del 16 de junio del 2016, se reservó esta defensa para fase de sentencia. Análisis de la prescripción. Luego de la ponderación de las alegaciones de las partes, estima este Tribunal que dicha defensa debe ser rechazada. Ciertamente, en el marco de la responsabilidad civil extracontractual de la Administración Pública, a la luz del ordinal 198 de la LGAP, en estas lides opera un plazo de prescripción (liberatorio) de 4 años computados desde el hecho que motiva o genera la responsabilidad.
En rigor, este plazo, corre desde el momento en que quien reclama el daño se encuentre en posibilidad objetiva de conocer la causa del daño y emprender las vías de reclamo pertinentes. Desde esa óptica, no puede correr dicho lapso desde la reforma del reglamento de zonificación, siendo que en el curso de su vigencia, se trataba de una norma que produjo efectos jurídicos y materiales, dentro de ellos, que terceros adquirieran fincas con régimen de uso de suelo que esa norma luego derogada permitía. Tampoco es el pronunciamiento y posterior publicación de lo resuelto por la Sala Constitucional lo que hace surgir dicho plazo. Si bien se mira, como adelante se verá, el elemento objetivo, que a decir de la accionante, genera el daño reclamado, está compuesto no solamente por la emisión y posterior anulación del citado Reglamento de Zonificación, sino además por la posterior emisión del Plan de Manejo por parte del SINAC, publicado el 23 de febrero del 2016, que le genera una afectación en el valor comercial de su propiedad, al modificarse las condiciones originales bajo las cuales había adquirido su heredad.
Desde ese plano, es más que notorio que dada la fecha de instauración de este proceso en fecha 19 de diciembre del 2014, la data de comunicación de la demanda respectiva a las co-accionadas según el siguiente detalle: a) Estado: 19 de mayo del 2015 -imagen 52 del expediente-; b) SINAC: 19 de mayo del 2015 -imagen 53- ; c) INVU: 28 de mayo del 2015 -imagen 55-; d) Municipalidad de Mora: 29 de mayo del 2015 -imagen 59 del expediente-, así como el planteamiento de la precisión de pretensiones dentro de la audiencia preliminar del 24 de mayo del 2016, no había fenecido el plazo de 4 años aludido, pues se tratan estas últimas referencias, circunstancias relevantes sobre las cuales descansa el reclamo de la demandante y sin las cuales, no podía ejercitarse lógicamente el derecho de acción. Ello supone que el ejercicio del derecho de reclamo se expresa dentro de los márgenes de temporalidad aludidos, atinentes a la especie, derivación de lo cual, en consecuencia, se impone el rechazo de la defensa bajo examen.
V.Sobre la naturaleza y alcances de los planes reguladores. Ante el contenido de las alegaciones sobre las cuales la parte accionante fundamenta su demanda, como punto de partida, resulta necesario realizar algunas precisiones sobre la naturaleza y alcances de los planes reguladores e instrumentos que lo componen. Al socaire de los dispuesto por el numeral 169 de la Constitución Política, la competencia exclusiva de planificación, control y ejecución del desarrollo urbano local corresponde a las municipalidades, lo cual realizan a través de los denominados planes reguladores, mediante los que, dentro de su ámbito territorial de jurisdicción, disponen -entre otros elementos- cual será la zonificación del uso del suelo. En este sentido indica la citada norma: “La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley.” Lo anterior obedece a la autonomía que sobre sus territorios le ha otorgado el constituyente originario, postulado que se reitera en el canon 170 párrafo inicial que indica: “Las corporaciones municipales son autónomas”.
Las potestades y funciones de estas unidades administrativas se desarrollan en el Código Municipal y en la Ley de Planificación Urbana, en lo que concierne a la actividad objeto de nuestro examen. Bajo esta inteligencia, el canon 3 del Código Municipal indica: “La jurisdicción territorial de la municipalidad es el cantón respectivo, cuya cabecera es la sede del gobierno municipal./ El gobierno y la administración de los intereses y servicios cantonales estarán a cargo del gobierno municipal.” Desde este plano, la emisión de planes reguladores locales, compete a los Municipios, mediante el procedimiento establecido por ley. Así, la Ley de Planificación Urbana, No. 4240 de 15 de noviembre de 1968, dispone en su artículo 15: “Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional.
Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinando régimen contralor.” Desde ese plano, el numeral primero de la Ley de Planificación Urbana conceptualiza al plan regulador como el instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas. En cuanto a su naturaleza, la Sala Constitucional los ha considerado de la siguiente manera: “Éstos se tratan de mecanismos amplios de planificación por medio de los cuales, los gobiernos locales deciden acerca del mejor uso que debe ser dado a la tierra, así como al diseño de los servicios públicos, vías locales de comunicación, vivienda y renovación urbana, entre otros.
En tal sentido, estos planes constituyen mecanismos de política municipal que permiten planificar el tipo de desarrollo que se desea para cada cantón, en atención de los derechos e intereses de sus habitantes y de los valores de rango constitucional que informan toda actuación pública (ver en ese sentido sentencia número 5097-93, de las diez horas veinticuatro minutos del quince de octubre de mil novecientos noventa y tres y sentencia número 2006-10971 de las dieciocho horas tres minutos del veintiséis de julio del dos mil seis).” (Resolución 2008-6304 de las doce horas y veintiséis minutos del dieciocho de abril del dos mil ocho). Mediante estos planes, se concreta la potestad de planificación y ordenación urbanística que viene conferida como competencia primigenia a los entes locales. En ese tanto, la Planificación Urbana es definida por el numeral primero de la Ley de Planificación Urbana como “el proceso continuo e integral de análisis y formulación de planes y reglamentos sobre desarrollo urbano, tendiente a procurar la seguridad, salud, comodidad y bienestar de la comunidad.” De este modo, el planeamiento urbanístico debe ser considerado como una aplicación concreta del ejercicio de las potestades que el poder público confiere al Estado, como parte de las acciones tendientes a definir la acción político-económica nacional.
A fin de cuentas, lo esencial de este tipo de manifestaciones de poder, es que, mediante un planeamiento adecuado, se produzca en la utilidad del suelo, una serie de combinaciones de destinos varios, de manera tal que su ordenamiento revista un mejor servicio y rendimiento para el hombre y la comunidad urbana, equilibrando el desarrollo de los núcleos de población y de las áreas rurales circundantes, de las distintas comunidades urbanas, de las regiones y en general del país. Es menester señalar que los planes reguladores y sus respectivos reglamentos tienen naturaleza normativa, y por consiguiente, obligan tanto a los propietarios de terrenos ubicados en la zona de aplicación, como a la misma municipalidad que los dicta. Son instrumentos normativos que imponen limitaciones de orden urbanístico, como derivación de la habilitación prevista por la Ley No. 4240. De esa manera, una vez adoptado el instrumento de planificación local, las disposiciones allí contempladas resultan aplicables a todas las edificaciones que se pretendan construir, remodelar o ampliar con posterioridad a su entrada en vigencia, salvo algunos casos excepcionales.
Así, trata de un instrumento de ordenación urbana y concreción de la potestad planificadora que es atinente a las Corporaciones Locales, y que fija las reglas para la edificabilidad en una determinada área y que por tal, incide de manera directa en la disponibilidad del ius edificandi que es propio de la propiedad inmueble, incorporando por ende limitaciones a la propiedad, efectos que exige y justifica la satisfacción de varios presupuestos legales y procedimiento de emisión. Sobre su naturaleza jurídica puede verse, entre otras, las resoluciones números 416-2010, 2304-2010, 073-2011, 126-2011 y 141-2012, todas de la Sección III de este Tribunal Contencioso Administrativo, así como el voto No. 2006-13330 de la Sala Constitucional.
VI.Exigencias y procedimiento para emitir un Plan Regulador. A partir de lo anteriormente expuesto, resulta clara la naturaleza jurídica del Plan Regulador, su finalidad y la competencia de los entes locales para su emisión, así como su alcance jurídico para limitar el pleno goce de los diversos atributos del dominio. No obstante, la emisión de estos planes reguladores, es una competencia que dista de ser irrestricta, y como típica función administrativa en ejercicio de potestades de imperio, en la especie, de corte ordenatorio y por tal, delimitador relativo de derechos de los particulares, debe estar sujeta, como de hecho lo está, a la legalidad. Ello supone la aplicabilidad de límites que el mismo ordenamiento le impone, no solo a nivel de definición de marcos de acción y procedimiento, sino además, y tal vez, lo más relevante, a límites que derivan del plexo normativo y de los propios derechos cuyo ejercicio pretende condicionar, o al menos, encausar.
La actividad planificadora radica en la esencia misma del poder del Estado en su vertiente teleológica, pues en el fondo, pretende sentar las bases sobre las cuales deben apoyarse las acciones de desarrollo urbano, a fin de que mediante la ordenación del uso de la propiedad urbana, se permita una mejor utilización y la optimización de los recursos, para incrementar la calidad de vida del particular, en armonía con el modelo social y económico imperante. Aún esto, es claro que está sujeta a bordes o barreras. La planificación no puede ser arbitraria ni antojadiza, debe ser el medio para llegar a un fin, el vehículo transportador de los factores urbanos hacia el destino de una mejor ciudad que integre las distintas variables que gravitan a su alrededor bajo una armonía adecuada. Es por esto, que bajo el prisma del principio de legalidad, la emisión de planes reguladores está sujeta al procedimiento específico previsto por la Ley de la Planificación Urbana.
Además, dicho cuerpo legal establece el contenido básico de estos actos normativos. Sobre el particular véanse los artículos 15 al 20 de la legislación mencionada. En concreto, el artículo 16 de la Ley de Planificación Urbana estipula que de acuerdo con los objetivos que definan los propios y diversos organismos de gobierno y administración del Estado, el plan regulador local contendrá, entre otros elementos, sin limitarse a ellos: a) la política de desarrollo, con enunciación de los principios y normas en que se fundamenta y los objetivos que plantean las necesidades y el crecimiento del área a planificar, b) el estudio de la población, que incluirá proyecciones hacia el futuro crecimiento demográfico, su distribución y normas recomendables sobre densidad; c) el uso de la tierra que muestre la situación y distribución de terrenos respecto a vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino pertinente; d) El estudio de la circulación, por medio del cual se señale, en forma general, la localización de las vías públicas principales y de las rutas y terminales del transporte; e) Los servicios comunales, para indicar ubicación y tamaño de las áreas requeridas para escuelas, colegios, parques, campos de juego, unidades sanitarias, hospitales, bibliotecas, museos, mercados públicos y cualquier otro similar, f) los servicios públicos, con análisis y ubicación en forma general de los sistemas e instalaciones principales de cañerías, hidrantes, alcantarillados sanitarios y pluviales, recolección y disposición de basuras, así como cualquier otro de importancia análoga y g) la vivienda y renovación urbana con exposición de las necesidades y objetivos en vivienda, y referencia a las áreas que deben ser sometidas a conservación, rehabilitación y remodelación.
Ahora bien, la emisión de un plan regulador está sujeta al cumplimiento de exigencias sustanciales, que dispone el ordenamiento jurídico, como criterio condicionante de la validez de la conducta. En este plano, el mandato 17 de la Ley de previa cita estatuye que, de previo a implantar un plan regulador o alguna de sus partes, deberá la respectiva municipalidad que lo intenta proceder de la siguiente manera: “1) Convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y la divulgación adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer el proyecto y de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. El señalamiento deberá hacerse con antelación no menor de quince días hábiles;
VII.Las diversas variables que convergen en la materia urbanística en el régimen jurídico nacional justifican por demás cada uno de esos presupuestos, que de seguido se abordan en cuanto a las etapas básicas del trámite que legitima su adopción y puesta en vigencia: a) Audiencia pública: En un primer término la audiencia pública tiene por objeto llevar a la realidad la aplicación del principio de participación ciudadana como derivación del principio democrático, permitiendo la concurrencia de los munícipes en el proceso de elaboración del instrumento de planificación y ordenamiento local. Por ende, no es otra cosa que la necesaria y obligatoria instancia a los potenciales destinatarios de los efectos reales del plan regulador, para externar sus criterios, opiniones y objeciones y que tal insumo sea ponderado por las autoridades públicas de previo a adoptar las decisiones correspondientes. En concreto, funge como instancia de legitimación social del plan mediante la variable participativa pública.
Aunado a ello, la audiencia ha de convocarse con la debida antelación, sea, un plazo mínimo de quince días hábiles, lo que tiene por objeto que los vecinos conozcan el instrumento consultado y se encuentren en posibilidad objetiva de externar sus impresiones. Sobre los alcances y utilidad de la audiencia pública, en la sentencia 2004-12242 de las 14:28 horas del 29 de octubre del 2004, la Sala Constitucional indicó. “…La audiencia pública que en casos como el presente se realiza por parte de los entes municipales, tiene por objeto permitir el ejercicio del derecho a la participación de la comunidad en un asunto que le afecta directamente y que, en consecuencia, debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático. Como consecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen simplemente en parte de un procedimiento que por formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el ejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera formalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a la información y participación ciudadana, aunque ciertamente tampoco debe llegar a constituirse en un obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión.” Ergo, no se trata de un requisito eminentemente formal, sino de un verdadero espacio de discusión y debate público. b) Aprobación de la Dirección de Urbanismo: En un segundo aspecto, se establece la aprobación debida de la Dirección de Urbanismo, si el proyecto no se hubiere originado en dicha oficina o difiera del que aquélla hubiere propuesto.
Dentro de la dimensión triangular que particulariza la planificación urbana en Costa Rica, se impone una relación de coordinación competencial entre las Municipalidades, como entes a los que acude la competencia originaria para la potestad que permite la planificación y ordenación urbana local, y la Dirección del Urbanismo del INVU, al que se ha asignado la competencia legal de aprobar las propuestas técnicas emanadas del seno de los ayuntamientos que se concretan en los planes reguladores, dentro de un control de fundamento y base eminentemente técnica, que no de oportunidad y/o conveniencia. Así en efecto se desprende de los ordinales 7, 17 y 18 de la Ley de Planificación Urbana, norma esta última que señala la posibilidad de negación de partes de los planes o sus reglamentos, siempre que se respalde ese criterio en aspectos legales o técnicos, cuya vigencia sea de absoluto interés nacional o regional.
La norma dispone que de no acogerse los reparos hechos por la Municipalidad quedará en suspenso sólo la parte objetada, sin perjuicio de que la corporación inconforme haga uso de los recursos pertinentes. Esto pone en evidencia la necesaria coordinación que subyace en esta materia, aspecto del cual, ya ha dado cuenta de manera extensa la jurisprudencia de la Sala Constitucional, entre otros, en el fallo 5445-99. En el fondo, la “aprobación” de la Dirección de Urbanismo, tiene por objeto el ejercicio de la vigilancia y autoridad para el debido cumplimiento de las normas de interés nacional comprendidas en esta la normativa de desarrollo urbano (artículo 7 inciso 4) de la Ley de Planificación Urbana). Esta asignación competencial le empodera para revisar y aprobar los planes reguladores y sus reglamentos, antes de su adopción por las municipalidades, tal y como lo señala el precepto 10 de ese mismo cuerpo legal.
Consiste por ende en un requisito sustancial que busca llevar a la realidad el principio de coordinación que opera en materia urbanística. c) Adopción formal del plan: El tercer aspecto se refiere a la adopción formal del Plan Regulador por parte del Concejo Municipal, por mayoría absoluta de votos. La concatenación y secuencia lógica del trámite se pone de manifiesto en este punto. La adopción formal del plan viene a ser la culminación de todo un procedimiento previo en el cual se ha agotado la realización de la audiencia pública que ha permitido la participación cuidadana, se ha otorgado ya la “aprobación” de la Dirección de Urbanismo. Con esos insumos, corresponde al órgano político local, el examen de la propuesta técnica a efectos de establecer su procedencia. En esta etapa, se busca la validación formal por parte del Concejo de la propuesta técnica y sus distintos instrumentos, mediante la manifestación expresa e inequívoca de voluntad colegiada.
La exigencia contemplada en el citado canon 17 de la Ley de Planificación Urbana confirma las potestades que en ese orden confiere al Concejo el artículo 13 incisos a, c, k y o del Código Municipal. En ese tanto, se manifiesta como una representación del principio democrático que permite a los regidores manifestar su conformidad o no con la propuesta de Plan y en caso de mayoría absoluta de votos, plasmar la voluntad colegiada de adopción de ese instrumento, que limita el uso de la propiedad. La ausencia de este elemento impide la validez del plan, pese al cumplimiento de las demás etapas previas. Las exigencias hasta este punto comentadas, consisten en insumos impostergables que han de ser satisfechos a fin de cumplir con el Ordenamiento Jurídico y por ende, impregnar de validez el plan regulador. d) Publicación en el Diario Oficial: El último requerimiento se refiere a la publicación en " La Gaceta " del aviso de la adopción acordada, con indicación de la fecha a partir de la cual se harán exigibles las correspondientes regulaciones.Cabe destacar que la publicidad en cuestión se refiere a la publicación íntegra del Plan Regulador, lo que incluye la totalidad de los reglamentos incluidos y del mapa oficial.
Esta publicación de la disposición general permite el despliegue de los efectos de la norma, por ende, se relaciona más que con la validez del plan regulador, con la eficacia del mismo, según se desprende del numeral 140 en relación al 240, ambos de la Ley General de la Administración Pública. Nótese que la norma exige la indicación diáfana del momento a partir del cual surgen los efectos del plan, lo que se relaciona con un aspecto de certeza y seguridad jurídica. Si bien la omisión de este detalle redunda en una deficiente técnica administrativa, pues socaba de manera directa la certidumbre de la eficacia del acto, por cuya trascendencia en la esfera de la disponibilidad de la propiedad inmobiliaria, exige claridad en torno al momento en que rige, ante la eventualidad de la ausencia de mención sobre este aspecto temporal, ha de acudirse a los mecanismos de integración normativa, a efectos de establecer el momento a partir del cual, surge la vigencia de la norma.
Lo contrario, esto es, suponer que por la deficiencia apuntada, el plan, no puede en modo alguno, surtir efectos, se aleja de toda lógica, partiendo de que existe una publicación que en tesis de principio, busca la citada eficacia de un acto que ha satisfecho las exigencias de rigor. En este sentido, el numeral 43 del Código Municipal señala que a falta de mención expresa de una fecha distinta, las normas reglamentarias rigen a partir de su publicación. Dicha disposición, de naturaleza especial en la materia municipal, es de válida aplicación a la especie, pues el presente proceso versa sobre materia urbanística, por competencias que incumben a las corporaciones locales, a fin de cuentas, asuntos asociados al marco competencial de los ayuntamientos, por ende, regulable también por las disposiciones del ordenamiento jurídico propio de esa rama.
VIII.Sobre la ponderación de la variable ambiental en la planificación urbana. Ahora bien, dentro del esquema procedimental de un plan regulador, así como de la emisión de alguno de los reglamentos que fijen las reglas de su ejecución (incluido el Reglamento de Zonificación), es innegable que se impone el análisis y tutela del ambiente, como derivación de la obligación genérica que impone el mandato 50 constitucional. La materia urbanística debe incluir dentro de su marco de análisis, valoración y protección, la materia ambiental, al punto que todo desarrollo urbano debe ponderar esa variable, tal y como lo dispone la legislación tutelar ambiental. Se trata de un campo de la actividad humana en la que se evidencia de manera directa su incidencia en el ambiente. La autonomía que viene constitucionalmente conferida a las municipalidades para la planificación y ordenación territorial no supone una desvinculación de las regulaciones ambientales.
Es por ello que en tesis de principio, todo plan regulador ha de contar, de previo a ser aprobado e implementado, con la ponderación de la variable ambiental, claro está, con la debida participación de las autoridades competentes en ese campo. La trascendencia de esta variable justifica por demás su valoración en este tipo de proyectos, como derivación de la doctrina que dimana del canon 50 de la Carta Magna, derechos a los cuales, las corporaciones locales quedan sometidas, sin que ello implique una lesión a su autonomía. Este numeral constitucional impone al Estado, en sentido amplio, (que incluye a las demás instituciones públicas y corporaciones locales), a intervenir activamente en la tutela del ambiente, aspecto cuyo desarrollo es materia de ley, a fin de propiciar un desarrollo económico y social en compatibilidad total con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. La legislación en este sentido es vasta, dentro de la que se puede citar la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554 del 04 de octubre de 1995, Ley Forestal No. 7575 del 13 de febrero de 1996, Ley de Conservación de Vida Silvestre No. 7317, Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos No. 7779 del 30 de abril de 1998, Ley de Biodiversidad No. 7788 del 30 de abril de 1998, Ley de Aguas No. 276 del 27 de agosto de 1942 y Ley de Planificación Urbana No. 4240 del 15 de noviembre de 1968.
En particular, resulta relevante el contenido del artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente que dispone: “Artículo 17.-Evaluación de Impacto Ambiental. Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán de una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de ese organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras y proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental”. Asimismo, el Reglamento General Sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), -Decreto Ejecutivo No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo del 2004, publicado en La Gaceta No. 125 de 28 de junio del 2004-, en su numeral 67 dispone: “Artículo 67.- Integración de la variable ambiental en los Planes Reguladores.
Los Planes Reguladores establecidos por la Ley de Planificación Urbana y por la Ley de la Zona Marítima Terrestre, o aquellos otros planes o programas oficiales de ordenamiento del uso del suelo, como forma de planificar el desarrollo de actividades humanas potencialmente impactantes al medio, deberán cumplir el requisito de integrar la variable de impacto ambiental, la cual estará sujeta a un proceso de viabilidad ambiental por parte de la SETENA, de previo a su aprobación por las autoridades respectivas. La SETENA, por medio de su Manual de EIA, establecerá los términos de referencia, los instrumentos y los procedimientos para que dicha variable ambiental sea integrada a los planes reguladores o planes o programas de ordenamiento del uso del suelo, aplicable, tanto a aquellos que se encuentren en elaboración o se elaborarán en el futuro, como a aquellos ya aprobados, que todavía no cuenten con la viabilidad ambiental.” El manual de esta última norma se emitió mediante el Decreto número 32967-MINAE, publicado el 4 de mayo del 2006.
En ese orden, la Sala Constitucional ha señalado con contundencia: “La determinación de la viabilidad ambiental de los reglamentos urbanos o planes reguladores por parte de un órgano técnico especializado contribuye con la efectividad del artículo 50 de la Constitución Política y a la mejor tutela del derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. La ordenación urbana es una de las herramientas más importantes y trascendentales para las Corporaciones Municipales en la cumplimento de sus metas y en la satisfacción de los intereses locales. Es la expresión normativa de la voluntad cantonal y de la planificación y diseño de su desarrollo colectivo e individual, pero sin desprenderse del contorno nacional y de la unidad territorial y ambiental a la que pertenecen. La forma de planificar el desarrollo de actividades humanas tiene un impacto significativo en el ambiente, que podrá ser negativo o positivo según los usos y actividades que se autoricen.
De esta manera, la incorporación de variables ambientales y el sometimiento de los planes reguladores a un proceso de evaluación ambiental, son imperativos que se derivan de lo dispuesto en el artículo 50 constitucional” (Sentencia número 2007-13293 de las diez horas cuarenta minutos del catorce de septiembre del dos mil siete.) De esa manera, se insiste, la consideración del impacto para el ambiente de los planes de ordenación urbana, así como de los instrumentos reglamentarios de implementación, no pueden, bajo ninguna justificación, prescindir de esta variable, so pena de generar un proceder ilegítimo que daría paso a las responsabilidades civiles, penales y administrativas derivadas de la desatención de este deber. La omisión de esta exigencia y sus efectos en términos de invalidez de los instrumentos de ordenación urbana ha sido analizada por la Sala Constitucional, entre otros, en los votos 2005-14293 y 2001-5737.
IX.Sobre el efecto (impacto) de la planificación urbana en el derecho de propiedad de las personas. Al tenor de lo expuesto hasta el momento, se desprende que la potestad planificadora urbana (nacional, regional o local) consiste en una competencia legítima, que busca conciliar el derecho de propiedad con el interés público en lo que se refiere al establecimiento programado y con justificación técnica debida, de los usos permitidos y no permitidos de la tierra. Desde ese plano, incide de manera directa en el derecho de propiedad inmobiliaria, concretamente en el denominado derecho de edificación y disposición del inmueble (ius edificandi), y el destino o uso que se le quiera dar al predio (actividad comercial, industrial, agrícola, de conservación, etc) en la medida en que si bien el titular de la cosa mantiene su dominio, el ejercicio concreto del derecho de edificación y/o de uso, viene condicionado a priori por las reglas que fije el plan regulador, el reglamento de zonificación, las normas de fraccionamiento y las condiciones que imponga el reglamento de construcciones y el Reglamento de Renovación Urbana.
En rigor, ser trata de un derecho cuyo ejercicio se supedita a que el uso propuesto por el titular sea compatible (conforme) con el contenido en esas reglas de planificación. De ahí que en el contexto urbanístico, el uso de la tierra, en función de lo dispuesto en esas herramientas normativas, pueda ser urbanizado, urbanizable y no urbanizable. Incluso, a partir de la zonificación, el certificado de uso de suelo puede reflejar que el uso propuesto es conforme, no conforme o con reservas al uso propuesto. Desde esa arista, las modificaciones en estos instrumentos de planificación bien pueden generar como efecto una imposibilidad de uso de la tierra, acorde a la vocación originaria para la cual fue adquirida. Con todo, es claro que estas reglas de planificación incorporan limitaciones al ejercicio del derecho de dominio (propiedad), limitaciones que han de ser razonables y proporcionadas, sin que pueda estimarse legítimo que supriman por completo la disponibilidad o régimen de uso de los bienes.
Existe por ende una relación inescindible entre la propiedad inmobiliaria y el Derecho Urbanístico, en la medida en que este último limita, orienta y condiciona el contenido efectivo de aquella. El derecho de propiedad, tutelado en el canon 45 de la Carta Magna, en principio, se entendió como un derecho de carácter absoluto, exclusivo y perpetuo. Empero, el análisis de este derecho ha evolucionado a la percepción de una naturaleza relativa, en tanto está sujeta a la posibilidad de imponer limitaciones por causa de interés público. En el fallo No. 4205-96 de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996, la Sala Constitucional, sobre el contenido de este derecho indicó: “V. DE LA FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD Y SU RELACIÓN CON LAS LIMITACIONES AL DERECHO DE PROPIEDAD -PÁRRAFO SEGUNDO DEL ARTICULO 45 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. Una concepción del derecho de propiedad privada en términos absolutos y prácticamente ilimitados, pasó a constituir el punto de apoyo básico sobre el cual se estableció el sistema occidental, consagrándose como centro básico del ordenamiento jurídico la completa intangibilidad del derecho de propiedad, por cuanto la misma implicaba el completo señorío sobre el bien, de manera absoluta, general, independiente, plena, universal, ilimitada y exclusiva.
Sin embargo, tal concepto ha evolucionado, hasta llegar a proponerse la defensa de una propiedad basada en la armonía social, y por un sentido social de la propiedad de la tierra. Se modifica así la base jurídica sobre la que descansa la protección de la propiedad y de ser un derecho exclusivo para el individuo, pasa a corresponderle una obligación en favor de la armónica convivencia de la sociedad. Surgió la idea de la "función social" de la propiedad, en la que todo individuo tiene la obligación de cumplir ciertas obligaciones comunales, en razón directa del lugar que ocupa y de los intereses del grupo social que lo representa. El contenido de esta "propiedad-función", consiste en que el propietario tiene el poder de emplear el bien objeto del dominio en la satisfacción de sus propias necesidades, pero correspondiéndole el deber de ponerla también al servicio de las necesidades sociales cuando tal comportamiento sea imprescindible.
Con este nuevo concepto se ensanchan las atribuciones del legislador para determinar el contenido del derecho de propiedad, lo que se logra por medio de los límites y obligaciones de interés social que pueda crear, poniendo fin a su sentido exclusivo, sagrado e inviolable.(...) VI. El artículo 45 de la Constitución Política consagra, en nuestro orden jurídico-constitucional, el derecho de propiedad. En el párrafo primero señala su carácter de "inviolable" y establece la obligación por parte del Estado de indemnizar al propietario previamente, cuando deba suprimirla por razones de "interés público legalmente comprobado". En el párrafo segundo establece la posibilidad de establecer limitaciones de interés social a la propiedad, mediante ley aprobada por votación calificada -votación de los dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa-. De lo anterior, queda claro que la obligación de indemnizar por parte del Estado, está constitucionalmente prevista única y exclusivamente cuando se trata de expropiar y no rige para las limitaciones de interés social que se establezcan mediante ley aprobada por votación calificada (...)" Desde este plano, esa propiedad, si bien constituye un derecho de base constitucional, su contenido se desarrolla por fuentes legales.
En esa línea, el canon 264 del Código Civil fija el contenido del dominio o propiedad, que comprende los derechos de posesión, usufructo, transformación, enajenación, defensa, exclusión, restitución e indemnización. Como se ha señalado, ese contenido no es irrestricto, pues se encuentra sujeto a limitaciones impuestas por ley teniendo en cuenta el interés privado de los demás propietarios, así como el interés público de la colectividad. Desde este plano, el mismo numeral 45 de la Carta Magna fija las formas en que de manera legítima, ese derecho de propiedad se ve relativizado. Esa norma estatuye en su tenor literal: "La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley. En caso de guerra o conmoción interior, no es indispensable que la indemnización sea previa. Sin embargo, el pago correspondiente se hará a más tardar dos años después de concluido el estado de emergencia./ Por motivos de necesidad pública podrá la Asamblea Legislativa, mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponer a la propiedad limitaciones de interés social." En lo que viene relevante al marco urbanístico, el precepto aludido, en el párrafo segundo regula la figura de las limitaciones administrativas, categoría de la que participan las reglas urbanísticas.
Estas limitaciones se basan en la existencia de una utilidad o necesidad pública genérica que se fundamenta en las reglas de convivencia social y vecindad, tutela de materia ambiental, disposiciones edilicias o urbanísticas, entre otras. De ahí que a diferencia de la expropiación que recae sobre el bien de una persona en particular que se identifica en la declaratoria de interés y definición del bien particular a obtener por este mecanismo forzoso, en las limitaciones administrativas, el destinatario de aquellas es cualquier persona (titular) que se encuentre en el supuesto de hecho previsto por la norma que impone la limitación. Por otra parte, las limitaciones deben ser impuestas por ley emitida con mayoría calificada, en tanto que para la expropiación no se impone esa exigencia de mayoría en el procedimiento de emisión de ley. Una limitación impuesta sin ley habilitante o al amparo de una fuente legal emitida sin esa mayoría de aprobación legislativa, sería inválida en su base.
Por otro lado, en las limitaciones, en tesis de inicio, no se suprime el derecho de propiedad, sino que solamente se limita al titular a la realización o ejercicio de algunos de los atributos de ese dominio o reduce su ámbito de acción, sin suprimirlos totalmente. Dada esa particularidad, en la medida en que en la expropiación hay pérdida total de los atributos del derecho de propiedad (como un todo), se impone, al tenor de la misma Constitución Política, indemnización previa (con las salvedades previstas por esa norma y la misma Ley de Expropiaciones), a diferencia de la limitación administrativa, en la que, al no existir supresión del derecho de propiedad, en tesis de inicio, no se prevé reparación patrimonial.
X.En cuanto a los alcances y restricciones de esas limitaciones a la propiedad, el Tribunal Constitucional en el fallo aludido expresó en lo relevante: "VIII. No obstante lo señalado en los considerandos anteriores, debe advertirse que las limitaciones legítimas que puedan imponerse a la propiedad privada encuentran su frontera natural en el grado de afectación a la propiedad; esto es, cuando la restricción al derecho de propiedad se convierte en una verdadera expropiación con la consecuente obligación de indemnizar, porque se hace desaparecer completamente el derecho de propiedad, o cuando no se afecte a la generalidad de la colectividad. Así lo señaló la Corte Plena en relación con las limitaciones a imponer a la propiedad cuando traspasan el límite señalado, en sesión extraordinaria del dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y tres: "[...] es decir "limitaciones" como las llama el artículo 45, pero no despojo de la propiedad privada ni privación de un atributo primario del dominio, porque impedir el goce de los bienes equivale, al menos en este caso, a una forma de expropiación sin el requisito de previa indemnización que ordena la carta política"; y como lo indicó este Tribunal en las citadas sentencias número 5097-93 y 2345-96; en que señaló: "IV.) Para la Sala los límites razonables que el Estado puede imponer a la propiedad privada, de acuerdo con su naturaleza, son constitucionalmente posibles en tanto no vacíen su contenido.
Cuando ello ocurre deja de ser ya una limitación razonable para convertirse en una privación del derecho mismo". (Sentencia número 5097-93); "Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserve para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Fuera de estos parámetros, si el bienestar social exige sacrificios de uno o de algunos únicamente, debe ser indemnizado, lo mismo que ocurre cuando el sacrificio que se impone al propietario es de tal identidad, que lo hace perder en su totalidad el bien. Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien".
(sentencia número 2345-96).” Al respecto, debe recordarse que los planes reguladores, por su contenido y régimen reforzado de creación, legítimamente pueden imponer limitaciones de interés social a la propiedad. En esa línea pueden verse también los votos números 5305-93, 6706-93, 4205-96 y 2006-13330, todos de la Sala Constitucional. De lo anteriormente expuesto se colige que las las limitaciones urbanísticas son totalmente válidas, empero, en la medida en que la imposición de una de estas situaciones lleve, en el ámbito práctico, a disfuncionalizar la propiedad (o su contenido), sea, que imposibiliten la utilización o uso del bien para los fines permitidos por las normas urbanísticas, esas limitaciones pasan a ser vías de expropiación de hecho. En general, cuando se utilice cualquier otra forma de afectación o limitación al ejercicio pleno del dominio, que consista en una imposibilidad de ejercicio de la nuda propiedad, emerge el derecho de indemnización a favor del titular afectado.
En esa línea, el canon 13 de la Ley de Expropiaciones señala: "Las disposiciones de esta Ley serán aplicables para constituir servidumbres y para todo tipo de afectación de bienes y derechos. Cuando, por el tipo de afectación, se le limite sustancialmente la disponibilidad del bien o el derecho, la tramitación como afectación será improcedente y deberá ejecutarla la expropiación integral." En igual sentido, el ordinal 17 de la Ley de Expropiaciones regula el denominado remanente disfuncional, que impone que en aquellos casos de expropiaciones parciales, el resto del inmueble no pueda ser utilizado por el titular en las actividades permitidas. En ambos casos, cuando el efecto material sea la limitación sustancial de la disponibilidad del bien, lo debido es establecer la expropiación total de ese bien. Lo anterior ya que en ese supuesto, se estaría no ante una afectación de la propiedad, propia del régimen de las limitaciones administrativas, sino ante una verdadera expropiación de hecho, en la medida en que se suprime por completo la posibilidad de disposición del bien.
Lo anterior debe analizarse en cada caso concreto, para lo cual, es imperativo considerar el uso permitido del suelo de cada inmueble a expropiar, así como las cabidas mínimas de fraccionamiento o edificación y usos permitidos o no permitidos. Por ejemplo, si el remanente no expropiado o la franja de terreno sobre la cual no pesa la limitación administrativa tiene una cabida inferior a la que establece el plan regulador para poder ejercer el derecho de transformación o construcción (ius edificandi), en los casos de terrenos con vocación urbanística, el efecto jurídico material es la supresión de la disponibilidad de uso de la heredad, llevando en tales hipótesis a la obligación de expropiar todo el terreno. Igual ocurre cuando en los terrenos con vocación urbana, el plan regulador no permite ningún tipo de transformación, pues en esos casos, se expone al propietario a una suerte de imposibilidad de explotación de su inmueble, pese a que el propietario mantiene las obligaciones urbanas que imponen las limitaciones administrativas, v.gr., construcción y mantenimiento de aceras, conservación y seguridad del inmueble, entre muchas, así como cargas tributarias referidas al inmueble, entre ellas, impuesto sobre la propiedad inmobiliaria, tasas municipales varias, sin que pueda sacar provecho de uso y disposición del bien.
Debe indicarse que además existen limitaciones de orden ambiental, como las que impone la Ley Forestal, que permite al Estado determinar áreas protegidas por la vía del Decreto Ejecutivo. Cabe reiterar que una de las características de las restricciones y servidumbres es que el propietario no pierde totalmente esa condición y puede continuar utilizando el bien, en el marco de lo permitido y debido, es decir, no supone la pérdida absoluta de la disponibilidad del bien. Por ello, cuando como consecuencia de una limitación administrativa, el propietario no pueda del todo utilizar el bien o no pueda darle uso, supondría en el fondo una transferencia del bien a la totalidad del uso público, lo que llevaría, se insiste, a una expropiación de hecho. De ahí que en cada caso deba examinarse si la propiedad se torna disfuncional o se enerva sustancialmente la nuda propiedad, caso en el cual, como tutela del derecho de propiedad, se impone la orden expropiatoria, a fin de no someter al titular a una desposesión injustificada.
Atendiendo a estas pautas, de seguido se ingresa al examen de las afectaciones que la accionante reprocha respecto de la finca de su propiedad, las cuales, según indica, llevan a suprimir su derecho de edificación acorde a las intenciones y vocación inicialmente establecidas por el Reglamento de Zonificación vigente al momento de adquirir el bien en el año 2007.
XI.Sinopsis de lo acontecido. Del elenco de hechos probados se tiene que en el año 2001 la Municipalidad de Mora inició un procedimiento para la modificación del Reglamento de Zonificación, a efectos de variar el uso del suelo en áreas que forman parte de la Zona Protectora Cerros de Escazú, modificación que en definitiva contó con la aprobación del INVU y fue puesto en vigencia. En Gaceta número 173 del 10 de Setiembre del 2001, se publicó la modificación del Reglamento de Zonificación de Ciudad Colón, que según su artículo 4.3 se creó la Zona Residencial de Baja Densidad con Restricciones (Z.R.B.D.R), estableciéndose así en dicho reglamento para dicha zona los usos permitidos, los usos no conformes y los requisitos, de la siguiente manera:
“Articulo 4.3. Zona residencial de baja densidad con restricciones (Z.R.B.D.R): Esta zona corresponde a terrenos ubicados al Este y Oeste del cuadrante de Ciudad Colón, en la cual para desarrollar cualquier proyecto será necesario realizar estudios y análisis que establezcan que las futuras edificaciones no tendrán problemas debido a deslizamientos, hundimientos, ó erosión de los suelos.
1. Usos permitidos: Vivienda unifamiliar y multifamiliar, en urbanizaciones y condominio, comercio menor y servicios públicos comunales. Toda actividad agrícola, pecuaria v forestal o relacionada con estas.
2. Usos no conformes: Todos los no incluidos en usos permitidos.
3. Requisitos:
3.1. Estudios Hidrología y Geológicos que demuestran que no existen problemas de deslizamientos, hundimientos o erosión de los suelos.
3.2. Área lote mínimo: 1.000 metros cuadrados .
3.3. Frente mínimo de lote: 20.00 metros .
3.4. Retiros: Frontal 5.00 metros , Laterales 3.00 metros a cada lado ó 5.00 metros a un solo lado.
Posterior 3.00 metros En edificación de 2 ó más pisos se aplicará lo indicado al respecto en el Reglamento de Construcciones.
3.5. Altura máxima: 2 pisos en vivienda unifamiliar.
6 pisos en vivienda multifamiliar de 4 pisos en adelante se deberá contar con el visto bueno de Aviación Civil.
3.6. Cobertura máxima: 30% en vivienda unifamiliar 15% en vivienda multifamiliar.
3.7. Densidad permitida: 30 habitantes por hectárea 6 viviendas por hectárea.” De igual manera se reformó el inciso 3 del artículo 10 de ese Reglamento de Zonificación en el siguiente sentido:
“Articulo 10 .—Zona Agrícola (Z.A.): Esta zona corresponde a terrenos ubicados generalmente en la periferia, que conservan un uso agrícola, el cual se pretende proteger y a la vez darle un colchón de amortiguamiento al desarrollo urbanos, como límite.
1. Usos permitidos. Además de las instalaciones necesarias para la actividad agrícola, se permite únicamente la vivienda del propietario o de los peones de la finca, siempre que existan los servicios mínimos.
Para las Zonas de Brasil, Rodeo, Jaris, San Bosco, Los Altos de San Rafael, y Barrio La Trinidad, se hace la excepción dentro de estos sectores ya que existe un alto índice de vivienda mezcladas con la actividad agrícola y que debe darse lugar a un crecimiento vegetativo, por lo tanto se establece que la vivienda se permite y con los mismos requisitos de la zona residencial ya definidos. El crecimiento vegetativo se hace en la periferia de las calles públicas y con accesos a servidumbres o calles públicas nuevas no mayores a 150 metros de largo en el caso de calle pública y no mayor de 60 metros en el caso de servidumbre, cumplan con el Reglamento de Construcción y los tamaños de lote dependerán de las pruebas de infiltración.
2. Requisitos.
2.1. Arca mínima: 1 hectárea .
2.2. Frente mínimo: 20,00 metros , 2-3. Cobertura máxima- 10% del área de la finca, incluyendo las construcciones afines al uso agrícola.
(*)3. Requisitos:
Para las zonas de Brasil, Rodeo, Jaris, San Bosco, Los Altos de San Rafael y Barrio La Trinidad, de conformidad con lo establecido en el punto primero del presente artículo, se permite el desarrollo residencial con los siguientes requisitos:
1. Densidad máxima de 250 habitantes por hectárea.
2. Altura máxima de 6 pisos.
3. Cobertura máxima del 30%.
4. Los usos conformes y no conformes como se establecen en la Zona Residencial.
5. Todos los terrenos de esta zona deberán presentar estudios en que se analicen la estabilidad de suelos, erosiones, deslizamientos y contaminación de ríos y quebradas, así como fuentes de agua.” En el curso de vigencia de ese Reglamento de Zonificación, concretamente en fecha 12 de Abril del 2007, entre Nombre138419 , cédula de identidad número CED109811, en su calidad de apoderado especial de Nombre96718 , cédula de identidad número CED109812 y Nombre138422 , cédula CED109814, denominado "CEDENTES" y la señora Nombre139159 , cédula de identidad número CED109813, en su calidad de "CESIONARIA", celebraron contrato de cesión de acciones, en virtud del cual, los primeros cedían cada uno una acción común y nominativa de la entidad denominada Desarrollos Urbanísticos Bloque Sgrah Cuatro DDD S.A., pasando la cesionaria a ser la dueña de la totalidad del capital accionario. El monto del contrato privado fue de $256.017,86 (doscientos cincuenta y seis mil diecisiete dólares con ochenta y seis centavos), lo anterior a fin de construir una vivienda para habitar con su familia.
En la cláusula cuarta inciso b) del contrato se indicó: "Que el único activo de la sociedad es la finca filial inscrita en el Registro Público de la Propiedad, Partido de San José, Sección de Propiedad Horizontal, matrícula de Folio Real número Placa26443 , que es la filial número cuarenta y siete de condominio Hacienda Los Bambúes, que se encuentra libre de gravámenes hipotecarios, anotaciones y embargos, así como al día en el pago de impuestos nacionales y municipales." (Imágenes 15-16 del expediente) La finca en cuestión adquirida por la accionante, sea, matrícula Placa26447 se describe con una naturaleza de finca filial 47, terreno apto para construir, que se destinará a uso habitacional el cual podrá tener una altura máxima de dos pisos, sita en el distrito Colón del Cantón de Mora, Provincia de San José, cabida de dos mil tres metros con setenta y cuatro decímetros cuadrados, plano SJ-1040167-2005.
(Imagen 48 del expediente) Corresponde a la finca filial número 47 del Condominio Horizontal Residencial Hacienda Los Bambúes, desarrollada por Urbanizadora La Laguna S.A. En el plano catastrado SJ-1040167-2005 se indica en detalle del cuadro de áreas que de la cabida referida en el aparte previo la cobertura máxima permitida en zona es de 30%, con una altura de 2 pisos, para un área máxima de cobertura propuesta de 601.12 m2 (seiscientos un metros doce decímetros cuadrados), un área máxima de construcción de 1202.24 m2 (mil doscientos dos metros veinticuatro decímetros cuadrados), índice de construcción 0.6. (Copia de plano catastrado SJ-1040167-2005 a imágenes 118-119 del expediente) Luego, el 19 de junio de 2009, el Alcalde de la Municipalidad de Mora, presentó acción de inconstitucionalidad contra la reforma integral efectuada al Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del cantón de Mora, únicamente en relación con la Zona Protectora Cerros de Escazú (ZPCE), tramitada bajo el expediente 09-009306-0007-CO.
La acción se formuló por estimar que en el Reglamento de Zonificación que regía desde el 10 de septiembre de 1993, la Zona Protectora Cerros de Escazú se encontraba integralmente dentro de la Zona Agrícola, cuyas regulaciones sobre uso de suelo eran restrictivas en cuanto a fines urbanísticos, con el fin de asegurar un control constructivo sobre esta zona dedicada a la protección forestal, y a la protección de los cuerpos de agua, para favorecer la estabilidad de los suelos con la cobertura vegetal. De tal suerte que la reforma del 2001 afectó esencialmente las áreas ubicadas en la Zona Agrícola y zona de resto del distrito, así como las áreas incluidas dentro de la Zona Protectora Cerros de Escazú, que anteriormente se encontraban dentro de la zona agrícola, llevando a un desmejoramiento desde el punto de vista ambiental, en los siguientes aspectos: a) aumento del porcentaje de cobertura máxima del lote, pasa de 10% al 30% en ciertas zonas, b) disminución del lote mínimo: se pasó de entre 7000 metros cuadrados y una hectárea (10000 metros cuadrados) a 1000 metros cuadrados en algunas zonas, que implica la posibilidad de hacer fraccionamientos más densos en estas zonas de protección forestal; c) aumento en la densidad poblacional: se pasa a 30 habitantes por hectárea ; d) se cambió el uso de suelo: se pasa de uso agrícola a uno residencial donde se permite llevar a cabo la vivienda unifamiliar y multifamiliar, en urbanizaciones y condominio, comercio menor y servicios públicos comunales y toda agrícola, pecuaria y forestal o relacionada con éstas; e) no se consideró la existencia de recursos forestales que deben ser protegidos por todas las instituciones estatales; f) no se consideró la existencia de las áreas de protección de quebradas, ríos y nacientes que también deben ser protegidos.
Luego del análisis de los alegatos e informes de las partes involucradas, mediante la sentencia No. 2010-021258 de las 14 horas del 22 de diciembre del 2010, la Sala Constitucional resolvió la acción de inconstitucionalidad referida en los apartes previos en el siguiente sentido: "Se declara CON LUGAR la acción. En consecuencia se anulan por inconstitucionales los artículos 4.3 y 10 del Reglamento de Zonificación del Plan Regulador de Mora, publicado en La Gaceta No. 173 del 10 de septiembre de 2001. En cuanto al artículo 13 del Reglamento de Zonificación de 1993, no resulta inconstitucional si después de su publicación en el Diario La Gaceta no se aplica a Áreas Silvestres Protegidas. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Sin embargo, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se dimensionan los efectos en el sentido de que la inconstitucionalidad declarada no afecta las construcciones plenamente terminadas o los propietarios que cuenten con las respectivas licencias de construcción otorgadas por la Municipalidad, salvo aquellas que aún no han iniciado a la fecha de publicación del aviso.
Hasta tanto la Municipalidad y el Ministerio de Energía, Ambiente y Telecomunicaciones no hayan promulgado la respectiva normativa, únicamente se deben admitir trabajos de remodelación o mantenimiento sobre las áreas previamente construidas. Comuníquese este pronunciamiento al Poder Ejecutivo. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese. / El Magistrado Castillo Víquez salva el voto únicamente en cuanto al dimensionamiento de esta sentencia." Este fallo fue publicitado en el Boletín Judicial No. 13 del 19 de enero del 2011. (Sentencia 2010-21258 de la Sala Constitucional, consulta realizada al sistema SCIJ, copia de publicación aportada en preliminar que consta en imagen 729 del expediente)
XII.Del anterior recuento se desprende que a la fecha en que la accionante adquirió su propiedad sobre la finca del partido de San José, matrícula de Folio Real Placa26447, con una cabida de 2003.74 m2, plano SJ-1040167-2005, que corresponde a la finca filial número 47 del Condominio Horizontal Residencial Hacienda Los Bambúes, desarrollada por Urbanizadora La Laguna S.A., se encontraba vigente el Reglamento de Zonificación reformado en el 2001, y que presentaba condiciones de disposición del inmueble en virtud de las cuales, acorde a lo indicado en ese instrumento (y lo reflejado en el plano catastrado SJ-1040167-2005, que a juicio de este Tribunal, no genera derecho a construir bajo esas pautas) se que la cobertura máxima permitida en esa zona es de 30%, con una altura de 2 pisos, para un área máxima de cobertura propuesta de 601.12 m2 (seiscientos un metros doce decímetros cuadrados), un área máxima de construcción de 1202.24 m2 (mil doscientos dos metros veinticuatro decímetros cuadrados) producto de la permisibilidad de edificación de dos pisos, índice de construcción 0.6.
(Copia de plano catastrado SJ-1040167-2005 a imágenes 118-119 del expediente). Esas condiciones originarias, se insiste, encontraban pleno respaldo en el Reglamento de Zonificación, el que a esa data, era un instrumento de planificación que no había ponderado de manera adecuada el impacto al ambiente, producto de lo cual, luego fue anulado por la Sala Constitucional. Sin embargo, a juicio de esta Cámara, un aspecto a ponderar es que a la fecha de adquisición del dominio sobre esa heredad, existían condiciones de disponibilidad edilicia que concedían expresamente una posibilidad (expectativa) de uso y destino constructivo, si se considera que se ha tenido por acreditado que ese bien es precisamente una filial de un proyecto de Condominio que se encontraba debidamente registrado, lo que se desprende del plano catastrado recién señalado. El hecho de que la propiedad en cuestión forme parte de un esquema de propiedad horizontal, permite colegir que el bien se adquiere bajo la premisa de una expectativa de uso acorde a un proyecto y diseño que por regla de conocimiento común, opera en este tipo de proyectos.
Lo cierto del caso es que al momento de adquirir el inmueble, estando el instrumento de zonificación vigente y siendo expedido y aplicado por las autoridades competentes, pues contó con el trámite de la Municipalidad de Mora y la venia del INVU, no puede imputarse a la actora una suerte de deber o posibilidad objetiva de conocer que por condiciones ambientales, las normas de zonificación que posibilitaron el cambio en el régimen de uso de esos terrenos que forma parte de la ZPCE, y que daban paso a la construcción de viviendas unifamiliares en régimen de condominio, con pautas de disponibilidad y edificabilidad específicas, eran ilegítimas. La finca se adquiere al amparo de una máxima de confianza legítima, derivación de que las condiciones señaladas en cuanto a disponibilidad y edificabilidad, venían reconocidas expresamente en normas emitidas por las autoridades administrativas competentes.
Tal calificación no decae por la circunstancia sobrevenida de anulación de la reforma del Reglamento de Zonificación del 2001, dictada en el 2007 por la Sala Constitucional. Ciertamente, dentro del ámbito de análisis realizado por el Tribunal Constitucional en el fallo No. 2010-21258, un aspecto determinante fue la infracción a las normas de carácter ambiental que exigían la tutela del ecosistema propio de la ZPCE, mismas que imperaban desde la creación misma de esa área mediante Decreto Ejecutivo Número 6112-A de fecha 23 de junio de 1976, con la finalidad de proteger recursos forestales en dicha área, procurando que terrenos con vocación forestal permanezcan siempre con cobertura de bosque. Sin embargo, esa afectación de terrenos realizada desde 1976 y ampliada en 1983 mediante la emisión del Decreto Ejecutivo No. 14672 del 20 de junio, no deja de lado que al momento de adquirir el inmueble con el proyecto de vivienda unifamiliar, las condiciones de disponibilidad del bien, dentro de ellas, su régimen de uso de suelo, se encontraran ajustadas y conformes a una norma administrativa vigente (a esa fecha) y que por haber sido emitida por la autoridad rectora urbanística en el marco local, hacía presumir que esas particularidades eran legales y válidas, generando en el administrado adquirente una presunción de legitimidad de esas circunstancias por el respaldo normativo que encontraban a ese momento.
Incluso, es de destacar que la misma Sala Constitucional en el fallo de referencia, en el considerando VIII de dimensionamiento, justifica parte de su postura en dicha situación de confianza al señalar: "... A juicio de la Sala, habrán de tenerse en cuenta dos condiciones específicas, la primera cuando aquel interesado que ha cumplido con todos los requisitos necesarios inició efectivamente su edificación antes de la publicación del aludido aviso, pues actuó amparado a la normativa urbana emitida por la Municipalidad..." Esa actuación al amparo de normas vigentes coloca al titular en dicho marco de confianza legítima.
XIII.No obstante, en este caso, como fue indicado arriba, la misma Sala Constitucional optó por dimensionar los efectos de la declaratoria de ilegitimidad de la reforma al Reglamento de Zonificación, señalando de manera clara (se comparta o no), en el considerando VIII del voto 2010-21258: Cabe señalar que en el considerando VIII, el Tribunal Constitucional dimensionó los efectos de la sentencia en el siguiente sentido: "VIII.- Dimensionamiento de los efectos de la sentencia. Redacta al Magistrada Calzada Miranda. De conformidad con el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la declaración de inconstitucionalidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia del acto o de la norma, todo sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. La sentencia constitucional de anulación podrá graduar y dimensionar en el espacio, el tiempo o la materia, su efecto retroactivo, y dictará las reglas necesarias para evitar que esto produzca graves dislocaciones de la seguridad, la justicia o la paz sociales.
En el caso que nos ocupa, esta Sala debe tomar en cuenta que la impugnación del Reglamento de Zonificación, según la publicación a La Gaceta No. 173 del 10 de septiembre de 2001, se realizó aproximadamente ocho años después de su puesta en vigencia. El aviso de la interposición y curso de la demanda se publicó el 17 de agosto de 2009. A juicio de esta Sala, aún cuando las disposiciones impugnadas del Reglamento de Planificación Urbana expedidos por la Municipalidad de Mora han tenido vigor y permanencia, ello ha ocurrido especialmente dentro del sector de la Zona Protectora Cerros de Escazú que le antecede. En este sentido, la creación de la Zona Protectora mencionada por Decreto 6112-A es del 23 de junio de 1976 y su ampliación por Decreto No. 14672 del 20 de junio de 1983, entraron en vigencia con mayor antelación que los planes reguladores, por lo que no se podría estimar que aquellas disposiciones nacionales fueran ignoradas por la Municipalidad y por los vecinos del Cantón y otras áreas protectoras que afectan en su totalidad al Cantón de Mora.
Por lo anterior, la Sala estima que la sentencia debe ir acompañada de un dimensionamiento especial con el fin de cubrir únicamente las construcciones plenamente terminadas, o a las iniciadas y que cuenten con las respectivas licencias de construcción e iniciadas antes del primer aviso del 17 de agosto de 2009. A juicio de la Sala, habrán de tenerse en cuenta dos condiciones específicas, la primera cuando aquel interesado que ha cumplido con todos los requisitos necesarios inició efectivamente su edificación antes de la publicación del aludido aviso, pues actuó amparado a la normativa urbana emitida por la Municipalidad. La segunda si las viviendas en dichos lugares requieren remodelaciones que no impliquen más área de construcción o mantenimiento, ello debe admitirse como derechos adquiridos de buena fe, bajo la condición de conservar la misma área previamente construida. Todo lo anterior, sin perjuicio de que la Municipalidad de Mora promulgue nuevas disposiciones urbanas que garanticen el desarrollo humano en equilibrio con el medio ambiente, cumpliendo con las disposiciones de la Ley de Planificación Urbana, sin modificar el régimen de suelos de las respectivas Zonas Protectoras, así como los respectivos estudios técnicos de impacto ambiental.
De igual manera, en las áreas que le competen al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, cuando cumpla con el respectivo Plan de Manejo de las respectivas zonas protectoras que afecten de igual manera al Cantón de Mora y otros, de lo cual no podría abstraerse el Ministerio ante la presión que estas zonas reciben de las comunidades adyacentes. Finalmente, es claro que al declarar la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, las disposiciones respectivas del Reglamento de Zonificación de 1993, en cuanto a la Zona Agrícola (artículo 11) y las disposiciones del Resto de Distrito (ZRD) (artículo 13), no entran en vigor automáticamente, sino hasta que las mismas sean publicadas, dado que únicamente consta la reseña en La Gaceta, según se indicó supra en esta sentencia. Ante esta ausencia normativa, deberá integrarse el ordenamiento urbano del Cantón de Mora con la respectiva normativa dictada por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo." De lo señalado por la Sala Constitucional se desprende que las situaciones jurídicas tuteladas con el dimensionamiento señalado refiere a supuestos concretos atinentes a las construcciones plenamente terminadas, o a las iniciadas y que contaran con las respectivas licencias de construcción e iniciadas antes del primer aviso de la acción de inconstitucionalidad publicado el 17 de agosto de 2009.
En ese plano, los inmuebles que se encontraran en ese supuesto de hecho (y solamente en ese) no se verían afectados por la supresión del instrumento de zonificación, en la medida en que sus actuaciones se ajustaron a las normas vigentes en esa oportunidad. Por otro lado, la Sala Constitucional precisó que en esa situación, si dichas viviendas requirieran remodelaciones, podrían realizarlas, siempre que no implicara más área de construcción o mantenimiento, entendiendo que ello deriva o se desprende de los derechos adquiridos de buena fe, bajo la condición de conservar la misma área previamente construida. Como tercer aspecto, dicha Sala expresó que la Municipalidad de Mora podía promulgar nuevas disposiciones urbanas, respetando las pautas y normas de equilibrio con el medio ambiente, que fueron desatendidas en la reforma del 2001 y fueron la base de la anulación dictada en esa sede. Asimismo, estipuló que el MINAE debía emitir el respectivo plan de manejo del sector involucrado.
De lo dicho se desprende que el citado dimensionamiento solamente abarcó a quienes ya había construido o hubieran iniciado las construcciones con la licencia respectiva al 17 de agosto del 2009, sin que pueda entenderse aplicable a las personas que aún habiendo adquirido su derecho de dominio sobre las fincas cuyo régimen de uso de suelo y construcción se sustentaba en el Reglamento de Zonificación anulado, a esa fecha aludida, no habían iniciado obras constructivas legítimas, derivadas de una licencia edilicia otorgada por el ente local. En tales casos, los titulares del derecho de dominio de los inmuebles localizados dentro de la zona afectada por la zonificación anulada, no podían alegar un derecho adquirido a concretar su ius edificandi acorde a los parámetros de esa programación de uso de suelo, pues se trata de una norma que contrasta con el Derecho de la Constitución, por ser lesivo al ambiente y que por ende, con las salvedades apuntadas por la misma Sala Constitucional, no es viable de generar una oponibilidad a favor de los propietarios, en la medida que ello implicaría una suerte de ultra actividad de norma derogada por ilegitimidad constitucional.
El voto salvado que consta en la misma resolución, advierte sobre los posibles impactos perniciosos para quienes adquirieron en el ciclo de vigencia de la norma anulada, pero no había concretado su derecho de edificación, si bien es un tema que puede dar paso a una reflexión, en definitiva, constituye una opinión de minoría que no avaló la mayoría del Tribunal Constitucional y que por ende, en el contexto del fallo aludido, no podría este Tribunal aplicar las reglas del dimensionamiento a situaciones que no fueron expresamente consideradas en ese punto concreto de la decisión judicial, de suerte que tal postura no es óbice para las implicaciones y precisiones de tal dimensionamiento de efectos.
XIV.Sobre la posibilidad de construcción en los terrenos parte de la ZPCE. Ahora, en tesis de inicio, esa declaratoria generaba la incertidumbre de la posibilidad de uso o no de las áreas anteriormente reguladas por el Reglamento de Zonificación en virtud del cual, mutaron de un uso agrícola a uno habitacional residencial. Lo anterior en la medida en que ese fallo anuló el instrumento en cuestión, limitando su dimensionamiento con exclusividad a aquellos propietarios que a la fecha de publicación del aviso de formulación de la acción referida (17 de agosto de 2009), ya contaban con ejercicio material del derecho de edificación, o bien, quienes a esa data, habían obtenido la licencia edilicia y habían iniciado la construcción respectiva. Sin embargo, esa misma decisión jurisdiccional estableció que no se imponía una restricción absoluta de uso de los terrenos ubicados dentro de la ZPCE, en la medida en que indicó con toda claridad que la Municipalidad de Mora podía establecer nuevos regímenes de uso siempre que fuesen compatibles con las normas de protección ambiental, a la vez que supeditó ese desarrollo a las regulaciones que debía emitir el SINAC (MINAE) mediante el respectivo Plan de Manejo, echado de menos desde la creación misma de la zona de protección en 23 de junio de 1976 (con el Decreto No. Placa26213).
En ese sentido, precisamente fue en la sesión ordinaria 11-2015 del 23 de noviembre del 2015, que el SINAC emitió el acuerdo 9, en el que se aprobó el respectivo Plan de Manejo para el sector señalado, instrumento en definitiva publicado en La Gaceta No. 37 del 23 de febrero del 2016 y en que se establecen condiciones de uso de los terrenos de la ZPCE. Del análisis de los autos se tiene que en el oficio SINAC-ACOPAC-TOPO-029-2016 de fecha 26 de mayo del 2016, emitido por el Ing. Minor Hidalgo Vargas, Topógrafo del Área de Conservación Pacífico Central (ACOPAC), se hace un análisis respecto de la finca de la entidad accionante en cuanto a su ubicación y la zonificación que establece el Plan General de Manejo de la Zona Protectora Cerros de Escazú y se concluye que se encuentra en su totalidad dentro de la Zona de Mediana Intervención, que consigna la zonificación del Plan General de Manejo de la Zona Protectora Cerros de Escazú.
De igual manera, por oficio ACOPAC-OSRP-680-16 del 30 de mayo del 2016 de la Oficina Subregional Puriscal del Área de Conservación Pacífico Central del SINAC, se presenta detalle de los usos permitidos (conformes) según zonificación del Plan General de Manejo de la Zona Protectora Cerros de Escazú, zona de mediana intervención, respecto del terreno graficado en el plano SJ-1040167-2005. El citado oficio señala que en las zonas de mediana intervención (ZMEI), el uso permitido incluye la vivienda unifamiliar. Respecto de esa tipología establece: "La construcción de vivienda unifamiliar, no poseerá más de dos niveles con una altura máxima de 8 metros con una cobertura en proporción con el tamaño de la finca, no mayor de 300 m2 metros y una cobertura según factor de ocupación del suelo establecidos en los lineamientos del plan general de manejo, (...)". Luego estipula que para los terrenos con una cabida superior a 1001 metros cuadrados, pero menores a 5000 metros cuadrados (siendo que el de la sociedad accionante es de 2003.74 metros cuadrados), tendrán un índice de permisibilidad de ocupación del 30%.
La supresión del instrumento de planificación por parte de la Sala Constitucional en sí mismo no lleva de manera automática a un marco de responsabilidad civil de las instancias administrativas que con acción u omisión permitieron la vigencia de ese reglamento anulado. Es necesario ponderar en cada caso si a raíz de lo acontecido, esos terrenos fueron inutilizados, o bien, si son objeto de limitaciones que impiden el ejercicio del derecho constructivo. Sin embargo, en este caso, como se ha señalado, y desprende de esas certificaciones recién mencionadas, es claro que la propiedad de la accionante sí puede ser explotada en términos constructivos, acorde a los parámetros indicados. Ese aspecto hace que la pretensión primera de la demanda sea inatendible, siendo que tal y como fue fijada en este proceso busca "Que se declare a los demandados responsables de la inutilización e imposibilidad de explotación de los lotes que fueron adquiridos durante la vigencia de la modificación efectuada al Reglamento de Zonificación del Plan Regulador del Cantón de Mora del año 2001, por ser inmuebles con un área inferior a la permitida según el reglamento de zonificación vigente." Es claro que la supresión del anterior Reglamento de Zonificación, en lo que se refiere exclusivamente al área de la ZPCE, no llevó a la imposibilidad de uso o edificación de la propiedad de la demandante, pues cuenta con una cabida que le permite su explotación y uso, según se ha señalado.
Si se cotejan las condiciones de ocupación plasmadas en el Reglamento de Zonificación vigente al momento en que se dio la cesión de acciones de la entidad accionante (2007), versus las que plasma el Plan de Manejo vigente, se desprende que la situación originaria de la finca propiedad de la accionante, matrícula Placa26447, acorde al anterior Reglamento de Zonificación, contaba con cobertura máxima permitida de 30%, una altura de 2 pisos. Considerando la cabida de la finca, en aquel momento ello implicaba un área máxima de cobertura de 601.12 m2 (seiscientos un metros doce decímetros cuadrados) -producto de aplicar el 30% a la cabida de la finca-, un área máxima de construcción de 1202.24 m2 (mil doscientos dos metros veinticuatro decímetros cuadrados) -producto de la permisibilidad de construcción de dos pisos-. Empero, con las regulaciones del Plan de Manejo, el área máxima es de 300 metros cuadrados por nivel, lo que llevaría a una cobertura máxima de edificación de 600 metros cuadrados, dada la pervivencia de permisibilidad de dos pisos.
Si bien es cierto al tenor del Plan de Manejo, la finca puede ser explotada y objeto de ejercicio del derecho de edificación, ese ejercicio debe ajustarse a dichas ordenanzas urbanísticas que fueron emitidas luego de que la Sala Constitucional anulara el anterior Reglamento de Zonificación y ordenara la emisión de una Plan de Manejo en esa zona, que incluyera la ponderación y análisis de la variable ambiental. Empero, siendo que la demanda busca la indemnización por los supuestos daños que a juicio de la accionante se desprende de las implicaciones (en su caso concreto) del citado Plan de Manejo, esto obliga a referirse, como aspecto previo y de precisión, a las reglas de la responsabilidad administrativa, tema que de seguido se aborda.
XV.Sobre el régimen de responsabilidad administrativa. Generalidades. Normas aplicables. Al amparo del numeral 190 de la Ley General de la Administración Pública, la Administración es responsable por su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal. Cabe destacar que la referencia que hace el legislador no es simplemente a los actos, sino que trasciende todo el funcionamiento administrativo (artículo 49 de la Constitución Política), concepto que refleja cualquier forma de manifestación de voluntad administrativa, sean formales o materiales, y que engloba además, a la disfunción, sea, las omisiones administrativas. La responsabilidad dicha, se enmarca, por ende, dentro de un régimen preeminentemente objetivo, que engloba en su fundamento tanto la teoría del daño y del riesgo, así como en el equilibrio en la ecuación patrimonial. Con ello se procura, en lo fundamental, la reparación indemnizatoria a quien ha experimentado una lesión atribuible a la organización pública como centro de autoridad que resulta ser antijurídica en su base.
Este criterio finalista produce a su vez, una transformación plena en el eje central de la responsabilidad misma, pues abandona la observación analítica del sujeto productor del daño y la calificación de su conducta, para ubicarse en la posición de la víctima, que menguada en su situación jurídica, queda eximida en la comprobación de cualquier parámetro subjetivo del agente público actuante (salvo en lo que a su responsabilidad personal se refiere). Esto ocasiona, sin duda, un giro en el enfoque mismo de su fundamento, ya que habrá responsabilidad de la Administración siempre que su funcionamiento normal o anormal, legítimo o ilegítimo, cause un daño que la víctima no tenga el deber de soportar, ya sea patrimonial o extrapatrimonial, con independencia de su situación jurídica subjetiva y la titularidad o condición de poder que ostente, cumpliendo claro está, con el presupuesto imprescindible del nexo causal.
Sobre el tema, véase el extenso desarrollo realizado en la resolución no. 584 de las 10 horas 40 minutos del 11 de agosto del 2005 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. Desde este plano, la legislación impone como criterios de imputación la conducta ilícita o lícita, así como el funcionamiento normal o anormal. En el caso de la conducta lícita y el funcionamiento normal, el Ordenamiento Jurídico establece presupuestos y exigencias que determinan su procedencia, entre ellos, el daño debe ser especial o anormal, lo que supone que debe recaer sobre una pequeña proporción de afectados o bien, en el segundo caso, debe tener una intensidad excepcional. En estas hipótesis la responsabilidad solo cubre el daño, no así el lucro cesante (artículos 194 y 195 de la Ley General de la Administración Pública). Por su parte, en la conducta ilícita y el funcionamiento anormal, la responsabilidad es plenaria.
Con todo, ante esos criterios de imputabilidad, ha de acreditarse que la lesión es consecuencia de esas acciones u omisiones, a efectos de establecer el nexo causal que permita la atribución de responsabilidad al centro de autoridad pública. Aunado a ello, en los casos de anormalidad e ilicitud, el juzgador ha de abordar un examen del funcionamiento público, a fin de establecer si efectivamente, se ha presentado un proceder que se aleja de la legalidad o bien, se contrapone a los conceptos de eficiencia administrativa. En tales casos, resulta determinante inferir con claridad la existencia de esos criterios, pues de otro modo, el tratamiento y análisis de cada caso debe ser diferente, atendiendo al tipo de funcionamiento al que se atribuye el detrimento. Surgen como causas eximentes de tal responsabilidad la culpa de la víctima, el hecho de un tercero y la fuerza mayor. Empero, en cada debate, el juzgador ha de examinar si el efecto liberatorio de tales circunstancias es total o lo es solo parcial, caso este en que solo podrá llegar a producir un efecto reductor en la responsabilidad de la unidad administrativa.
De nuevo, la concurrencia de esos aspectos incumbe a la Administración. Este deber compensatorio subsiste incluso ante los daños ocasionados a raíz de las faltas cometidas por sus funcionarios o servidores, durante el desempeño de sus deberes o en ocasión del cargo que ocupan. En efecto, el canon 191, en relación al 199, ambos de la Ley General de la Administración Pública, refieren al Estado la responsabilidad objetiva por las acciones u omisiones de sus funcionarios, cuando se hayan valido del cargo o de los medios que este les proporciona, para causar un efecto dañoso en la esfera jurídica de un tercero, que no se tiene el deber de soportar. En ese tanto, esos medios o instrumentos son vías de ocasionalidad causal que dan paso a la responsabilidad, por la vinculación modal, instrumental o indirecta con el servicio. Cabe destacar que este deber indemnizatorio se fundamenta, además, en el concepto de antijuridicidad de base, traducible en la inexistencia del deber de soportar la lesión.
Más simple, siempre que se haya sufrido una lesión como consecuencia de una conducta pública, sea esta activa u omisiva, que la víctima no tiene la obligación de soportar, surge el deber indemnizatorio como derivación de máxima de reparación integral del daño que se desprende del numeral 41 de la Constitución Política. De ahí que dentro del espectro de cobertura de este sistema de responsabilidad, se encuentren comprendidos los daños que puedan ocasionarse de un funcionamiento normal o bien de una conducta lícita, pues en tales casos, pese a que en tesis de principio, el proceder público se ajusta a legalidad o bien a las reglas de eficiencia que lo orientan, si se produce un efecto lesivo que la persona no tiene el deber de soportar, ha de ser indemnizado. Desde luego que en esas hipótesis el daño ha de ser especial (infringido a una pequeña proporción de afectados) o anormal (sea, de un alcance excepcionalmente intenso, por encima de los márgenes normales de tolerancia), dando pie a la reparabilidad del daño, no así del lucro cesante, según las reglas dispuestas por los artículos 194 y 195 de la Ley General de la Administración Pública.
Con todo, cabe indicar que no todo daño es indemnizable, sino solo aquel que el Ordenamiento Jurídico considere antijurídico en su base. En efecto, sólo es indemnizable la lesión que confrontada con la globalidad del Ordenamiento, pueda reputarse como antijurídica en su base; lo contrario llevaría, a decir de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, a afirmar la compensación por acción dañosa frente a un menoscabo que el Ordenamiento no reprocha y que, por el contrario, tolera y consciente como normal y justificado, lo que llevaría a una inminente quiebra del Estado, que en el contexto nacional, se encuentra vinculado directa o indirectamente con un gran número de áreas de acción. Dicho en términos más simples, existe antijuricidad de base siempre que un mandato legal establezca la obligación de reparar una lesión contraria a derecho que la víctima no deba soportar, al margen del parámetro de imputación.
Aún lo indicado, cabe destacar que no todo daño es indemnizable, sino solo aquel que sea efectivo, evaluable e individualizable. La amplitud del marco de tutela del sistema de responsabilidad objetiva de la Administración no es óbice del deber de acreditar que el daño es consecuencia de un proceder público. A su vez, debe demostrarse el marco fáctico a partir del cual, es viable desprender la lesión a los bienes extrapatrimoniales. No basta alegar la existencia de padecimientos o lesiones, debe demostrarse al menos, los hechos que en teoría, han originado tal detrimento. Ello viene como derivación del principio de carga de la prueba, que dimana del ordinal 317 del Código Procesal Civil, al establecer la necesidad de quien alega tener un derecho, de probar los hechos constitutivos de aquel. No se trata de una inversión de la carga probatoria en una materia que se sustenta en la reparación integral del daño y tiene como pilares el daño y el riesgo creado, sino de la comprobación mínima de los criterios de imputación y hechos que dan origen al daño, como presupuestos elementales de la atribución de responsabilidad y con ello del surgimiento de la obligación reparadora.
El ordinal 82 del Código Procesal Contencioso Administrativo establece como una de las finalidades del proceso, determinar la verdad real de los hechos, mediante cualesquiera medios de prueba. Empero, ello no releva a la parte que aduce tener un derecho oponible a un tercero, como es el caso del derecho de reparación de un daño, de acreditar los fundamentos fácticos que sustentan ese derecho, así como de la existencia misma de la lesión. Lo anterior sin perjuicio de aquellos casos en que el padecimiento surge como consecuencia lógica de un proceder administrativo. Lo anterior deriva además de lo preceptuado por el canon 196 de la Ley General de la Administración Pública, en cuanto señala: “En todo caso el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable e individualizable en relación con una persona o grupo.” La efectividad del daño en un caso concreto pende, de manera directa, de la demostración del nexo de causalidad, que permita vincular el resultado lesivo con una acción u omisión de una Administración Pública.
Así además se establece en el ordinal 58 del Código de previa cita, en cuanto impone el deber del accionante de señalar las causas de la lesión reclamada, en qué consiste, y su estimación prudencial. Si bien tal exigencia se encuentra prevista en la norma indicada cuando el pedimento reparador sea accesorio, con mucho mayor razón ha de satisfacerse cuando el marco medular de la pretensión sea una indemnización, pues en esos casos, el establecimiento de esos presupuestos, es la base mínima para acceder a lo peticionado. En esa dinámica, no basta argumentar sobre la existencia probable de daños, debe acreditarse su efectividad. Por otra parte, resulta determinante establecer, el daño solo podrá ser reclamado por quien realmente lo ha padecido, sea, quien se encuentre en la posición de víctima por haber recibido el daño de manera directa en su esfera vital. Desde este plano, solo la víctima se encuentra legitimada para reclamar la indemnización.
Para ello, es cada tipo de daño el que determina la posición de víctima y por ende, define quien se encuentra amparado por el Ordenamiento Jurídico para pretender su reparación. Ergo, el reclamo no sería de recibo si es promovido por personas que no han recibido el daño reclamado de manera inmediata. Se trata de una vinculación subjetiva en el marco de la responsabilidad aludida que permite concretar de manera efectiva el postulado de reparación integral que subyace en el canon 41 de la Carta Magna. Si el resarcimiento ante una lesión que no se tiene el deber de padecer se erige como un derecho de la víctima, pues solo ella puede peticionarlo, sin perjuicio de la eventual transmisibilidad de ese derecho que en supuestos concretos pueda darse (v.gr. vía mortis causa). Ello es determinante de examinar, dado que de otro modo, se cohonestarían indemnizaciones a quienes no tienen esa vinculación subjetiva con el efecto lesivo.
De igual modo, dentro de este esquema general, cabe indicar que la acción indemnizatoria que se busca cargar a la Administración Pública se encuentra sujeta a un plazo de prescripción de cuatro años, al tenor del ordinal 198 de la Ley General de la Administración Pública.
XVI.Responsabilidad en el caso concreto. Sobre la existencia del daño alegado. En la especie, el primer punto a esgrimir es la existencia o no de un daño que pueda considerarse base válida de indemnización. Al socaire del precepto 196 de la LGAP, el daño indemnizable ha de ser efectivo, evaluable e individualizable (aspectos ya abordados), pero además, antijurídico en su base, sea, que no se tenga el deber legal de soportar. Por demás, es necesario que quien reclama su reparación, acredite su existencia, así como la referencia y existencia de los causas a las que se le imputa, de suerte que el juzgador pueda cotejar la existencia de una relación de causalidad entre el hecho antecedente al que se atribuye y la lesión como consecuencia de aquella causa, a la vez que ha de ponderar si es referible o imputable al sujeto a quien se endilga. Tal y como fue anticipado arriba, el establecimiento de nuevos parámetros de edificabilidad aplicables en la finca de la accionante, introducidas por el Plan de Manejo emitido por el SINAC en el año 2016, llevaron a las condiciones urbanísticas vigentes al momento de adquirir la finca, acorde al entonces vigente Reglamento de Zonificación, que fijaban una permisibilidad de uso del 30% del área total con una restricción de dos pisos, para una ocupación de 601.12 m2 (seiscientos un metros doce decímetros cuadrados) y un área máxima de construcción de 1202.24 m2 (mil doscientos dos metros veinticuatro decímetros cuadrados), mutaron a una ocupación del 30% con un máximo de 300 metros cuadrados, para un total potencial de edificación de 600 metros cuadrados.
Precisamente, en el reajuste de las pretensiones que fuese realizado dentro del audiencia preliminar, la entidad promovente, a raíz de la emisión del Plan de Manejo aludido, fijó sus pretensiones de la siguiente manera: "... 2. Que se declare responsable al Estado que por la falta de fiscalización, control y protección de la Zona de Protección Cerros de Escazú, permitiendo el cambio de la zonificación y cambio de los usos permitidos a vivienda unifamiliar y multifamiliar lo que generó la compra de terrenos con áreas dentro del rango superior a 1.000 m2 e inferiores a 10.000 m2, y con ello ocasionó que los demandantes hicieran la compra de terrenos dentro de ese rango, que posteriormente serían inexplotables e inutilizables. 3. Que se declare responsable a los demandados al pago de los daños y perjuicios ocasionados por la pérdida o disminución del valor de mercado de los terrenos adquiridos por la demandante, daños ocurridos a partir de la resolución 2010-021258 de las 14:00 horas del 22 de diciembre de 2010 de Sala Constitucional hasta la promulgación del plan general de manejo zona protectora Cerros de Escazú, publicado en Gaceta número 37 del 23 de febrero de 2016 y la pérdida o disminución de valor de mercado a partir de la promulgación del plan general de manejo zona protectora Cerros de Escazú consistiendo los daños en la pérdida de valor comercial con respecto al valor actual de mercado, las cuotas de mantenimiento del condominio pagadas desde la compra, impuestos municipales pagados desde la compra, los honorarios profesionales pagados para la compra y los perjuicios, los intereses legales y costo de oportunidad por la inversión. 4.
Que se condene a los demandados al pago de los intereses legales por las sumas de daños y perjuicios, y al daño moral ocasionado por la esperanza de compra y adquisición de lote para vivienda que se vio truncada. 5. Que se condene a los demandados al pago de las sumas que se liquiden con la respectiva indexación. 6. Que se condenen a los demandados al pago de ambas costas." Como pretensión subsidiaria formuló la siguiente: "l. Que en virtud de la pérdida de valor de los lotes adquiridos por los demandantes en el Condominio Hacienda Los Bambúes adquiridos por los demandantes, y la imposibilidad de utilización para el fin que fueron adquiridos dichos inmuebles por parte de los demandantes, se ordene le expropiación forzosa a cargo del Estado de esos inmuebles, conforme al articulo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente." (Imágenes 22-40, 45-47, 171-172 del expediente) En cuanto a la pretensión segunda, a tono con lo recién indicado en el considerando IV antecedente, en el que se estableció la improcedencia de la pretensión primera que buscaba una condena de responsabilidad por la imposibilidad de explotación o utilización del terreno propiedad de la demandante, esta pretensión resulta inatendible.
Nótese que en el fondo, ese ruego busca que este Tribunal declare una responsabilidad de los co-accionados a raíz de supuestas omisiones de fiscalización que le llevaron a la compra de terrenos que luego serían inutilizables e inexplotables. Desde esa artista de comprensión, ya se ha indicado de manera reiterada que a diferencia de lo asevera la actora en el sustento de ese pedimento, la finca de su titularidad no cuenta con una limitación urbanística o ambiental de tal condición que le inhabilite o imposibilite el ejercicio del derecho de construcción. Por el contrario, el Plan de Manejo emitido por el SINAC, según se ha detallado, califica ese inmueble matrícula Placa26447, plano catastrado Placa26449, como uno de mediana intervención, expresando las condiciones edilicias que le aplican. Ergo, no es cierto que esa heredad no pueda explotarse o utilizarse para fines urbanos, razón por lo cual, el daño que se alega no ha ocurrido, siendo que la accionante tampoco logra acreditar esos niveles de afectación que le impidan sustancialmente explotar o utilizar el inmueble.
Por el contrario, las normas aplicables a la ZPCE posibilitan la construcción, sujeto a reglas específicas, pero en modo alguno se niega o suprime la posibilidad de uso y explotación del bien, ante lo cual, esa pretensión segunda debe ser rechazada por no haberse podido establecer la existencia efectiva del daño cuya reparación se solicita. A mayor abundamiento de razones, cabe destacar lo que de seguido se expone. A tono con el ordinal 119 del CPCA, las pretensiones de la parte reclamante, junto con las defensas y criterios de los accionados, configuran el límite de congruencia de este Tribunal, sin que pueda referirse o conceder cosa diversa, en exceso o mínima a ese referente. Así, nótese que la parte no plantea como debate principal una suerte de disfuncionalidad total de su propiedad, en orden a que no pueda explotarse ediliciamente su inmueble. Por el contrario, al amparo de ese ajuste de pretensiones, realizadas una vez que se emitió el Plan de Manejo, lo que se busca, se insiste, es el reconocimiento de la citada pérdida de valor.
De ahí que no pueda estimarse una indemnización por la pérdida de posibilidad de construir. Por un lado, ello no ha sido explícitamente rogado, aun y cuando algunas de las alegaciones de la accionante livianamente citan el tema. Segundo, del análisis de las piezas que rolan en este proceso no se puede concluir sobre una imposibilidad legal o material de aprovechar constructivamente la finca adquirida. El Plan de Manejo admite y reconoce esa posibilidad, imponiendo limitaciones diversas a las que pesaban sobre el terreno cuando fue emitida la reforma al Reglamento de Zonificación del cantón de Mora en el año 2001. Por ende, no puede decirse de una restricción a actos edilicios. Tercero, la actora no ha demostrado en esta causa judicial, que haya gestionado en modo alguno licencia para construir dentro del inmueble de su titularidad. Por el contrario, las probazans permiten tener por acreditado todo lo opuesto.
En efecto, mediante el oficio PUCC-39-2015 del 02 de julio del 2015, emitido por el Encargado de Planificación Urbana y Control Constructivo de la Municipalidad de Mora, se indica que según el Sistema Integral Municipal (SIM), a nombre de la entidad Desarrollos Urbanísticos Bloque SGRAH Cuatro DDD S.A., no se encuentra registrada ninguna licencia constructiva en el subproceso de Control Constructivo. (Imagen 147 del expediente) Del análisis del expediente no se puede colegir que con ulterioridad a esa constancia, la entidad accionante haya presentado alguna gestión para obtener licencia constructiva respecto del bien inmueble matrícula de Folio Real Placa26448, por ende, no hay afectación concreta al derecho que se alega como infringido. Como cuarto aspecto, tampoco ha aportado elemento que permita establecer que no pueda disponer de su derecho de edificación dentro del bien inmueble, conforme a las condiciones propias del Condominio Horizontal Residencial Hacienda Los Bambues, desarrollada por Urbanizadora La Laguna S.A., del cual, es el lote filial 47.
Aunado a la inexistencia de licencia constructiva, la actora no ofrece prueba que aporte algún detalle sobre las intenciones de edificación que dice tener, como para poder tener por lesionada alguna expectativa en este sentido. Desde esa arista de examen, y siendo que no se ubica dentro del ámbito del dimensionamiento dado por la Sala Constitucional en el voto No. 2010-21258, este tipo de aspectos no pueden tenerse como propios de un daño efectivo.
XVII.Sobre la pérdida de valor del inmueble. Por otra parte, en la pretensión número 3, la accionante reclama se indemnice por una alegada pérdida del valor en mercado del terreno, deterioro económico que según indica, se produce a partir de la anulación de la reforma al Reglamento de Zonificación del 2001, dispuesto por la resolución 2010-021258 de las 14:00 horas del 22 de diciembre de 2010 de Sala Constitucional, y la pérdida o disminución de valor de mercado a partir de la promulgación del Plan General de Manejo Zona Protectora Cerros de Escazú, así como las cuotas de mantenimiento del condominio pagadas desde la compra, impuestos municipales pagados desde la compra, los honorarios profesionales pagados para la compra y los perjuicios, los intereses legales y costo de oportunidad por la inversión. Como se ha señalado ut supra, a tono con lo preceptuado por el canon 196 de la LGAP, 317 del Código Procesal Civil, 58 inciso e) del CPCA, la acreditación de la existencia efectiva del daño, y de las causas que lo han producido, corresponde a quien lo reclama.
Ello implica que atañe a la accionante acreditar con la solvencia debida, dichos aspectos, como presupuesto impostergable para la procedencia de la indemnización que pretende. Ciertamente, del examen de los autos se observa que las condiciones de edificabilidad del inmueble matrícula Placa26447 que se sustentaban en el Reglamento de Zonificación luego anulado por la Sala Constitucional en el voto No. 2010-021258, variaron una vez que fue emitido el Plan de Manejo en fecha 23 de febrero del 2016, en los términos ya señalados. Sin embargo, esa sola mutación de condiciones no hace presuponer o inferir, por automatismo deductivo, la existencia del daño económico que expresa la accionante en la pretensión bajo análisis. En efecto, a diferencia de lo que parece indicar la promovente, no se trata de un daño efectivo en sí mismo, pues la introducción de nuevas condiciones de edificabilidad, que a no dudarlo, inciden en el régimen de explotación y uso del bien inmueble, no genera per se, la pérdida de valor que se aduce.
Para sostener la pérdida de valor en el mercado inmobiliario del terreno de marras, sería necesaria la tasación y el análisis de campo que permitiera establecer que atendiendo al momento histórico de adquisición versus la actualidad, esa finca filial tuvo una disminución sustancial de valor comercial. Sin embargo, si bien en la demanda inicial la parte actor ofreció como prueba de sustento, análisis pericial de un experto en correduría de bienes raíces, para que analizara y definiera si la supresión del Plan Regulador de Mora, en lo que se refiere a la modificación del Reglamento de Zonificación del cantón de Mora del año 2001, había incidido en el precio final de las propiedades en el Condominio Hacienda Los Bambúes, con respecto al valor de mercado. Sin embargo, esa probanza fue inadmitida en la audiencia preliminar celebrada el 16 de junio del 2016. Como fuese precisado en el aparte de resultandos de esta sentencia, mediante auto de las diez horas del siete de febrero del dos mil diecisiete, este Tribunal dispuso: "...Para tales efectos, y a tono con las potestades de corrección y saneamiento que de oficio, acude a todo órgano jurisdiccional, a tono con los ordinales 97, 98 del Código Procesal Civil y a fin de evitar eventuales nulidades en el fallo final como derivación de lesiones al debido proceso y la máxima de apertura probatoria de las partes, se dispone revocar parcialmente la decisión del juez de trámite adoptada a las 15 horas 05 minutos dictada dentro de la audiencia preliminar celebrada el 16 de junio del 2016, únicamente en lo que se refiere al rechazo de la prueba pericial.
En su lugar, a fin de enderezar los procedimientos, se dispone la admisión de la prueba pericial ofrecida por la parte reclamante a fin de que designe de perito experto en correduría de bienes raíces, a efectos de que se sirva rendir análisis y dictamen en cuanto al siguiente aspecto: La incidencia en el precio en mercado inmobiliario que se haya producido respecto de la finca del Partido de San José, matrícula de Folio Real Placa26445, como parte del proyecto Condominio Residencial Los Bambúes, producto del régimen de disponibilidad y edificabilidad fijados por el Plan General de Manejo de la Zona Protectora Cerros de Escazú, emitido por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación mediante resolución RSINAC-CONAC-04-2016, resolución tomada a partir del acuerdo número 9 de la sesión ordinaria número 11 -2015 del 23 de noviembre de 2015 del Consejo Nacional de Áreas de Conservación, publicado en Gaceta número 37 del 23 de febrero de 2016, que fija una ocupación máxima de 300 metros cuadrados con una permisibilidad de dos pisos en edificaciones de vivienda unifamiliar, respecto de las condiciones y valor de mercado que ostentaba esa propiedad en el año 2007.
Cabe destacar que dicho análisis deberá referirse únicamente el valor del terreno (sin edificaciones), pero considerando la potencialidad de uso constructivo que en ambos momentos históricos regía. (...)". (Imágenes 731-733 del expediente) Sin embargo, y pese a que la actora depositó los honorarios apercibidos en fecha 16 de febrero del 2017, a raíz de los recursos de revocatoria presentados por las co-accionadas, por auto de las 11 horas 50 minutos del 13 de marzo del 2017, este Tribunal resolvió las medidas recursivas aludidas en el siguiente sentido: "POR TANTO. Se acogen los recursos de revocatoria formulados por las partes co-accionadas. En consecuencia, se revoca el auto de las las diez horas del siete de febrero del dos mil diecisiete. No existiendo más aspectos que corregir, procédase a emitir la sentencia de fondo correspondiente. Se ordena la devolución inmediata a favor de la accionante, de las sumas depositadas por conceptos de honorarios profesionales provisionales.
NOTIFÍQUESE." Cabe señalar que como sustento de esta nueva decisión, este cuerpo colegiado expuso: "... Empero, como bien apuntan los reclamantes, en la audiencia preliminar, fase en la cual, al tenor del precepto 90 del CPCA, se dispone la admisión de los elementos de convicción, el juzgador de esa etapa dispuso el rechazo de la citada probanza experta, decisión que a la luz del canon 87 ejusdem, es susceptible de impugnación por la parte interesada de manera oral en ese mismo instante, facultad que la promovente no ejercitó, pues es claro, de la revisión de la grabación de esa audiencia, que contra ese rechazo de prueba, no formuló oposición alguna. Desde ese plano, de un mejor examen de los autos, es consideración de este Tribunal que no se lesiona la máxima del debido proceso con ese tratamiento dado en la fase de trámite, en la medida en que, se insiste, la parte demandante, al no plantear las medidas de recurso pertinentes, ni reiterar ante esta Sección de fondo la citada probanza, consintió esa supresión de la prueba oportunamente ofrecida (pero inadmitida).
De esa manera, y al tratarse de situaciones procesales disponibles de las partes, el criterio sobre el cual este Tribunal sustentó lo decidido en el auto de las diez horas del siete de febrero del dos mil diecisiete, no se ajusta al mérito de los autos, por lo que debe variar el criterio expuesto en el auto impugnado. Por otra parte, llevan razón las recurrente en cuanto a la falta de correspondencia entre el contenido material de la probanza pericial inadmitida en la audiencia preliminar y la que fuese requerida por este cuerpo colegiado en el auto impugnado, lo que resulta determinante para los efectos del debido proceso y el principio de igualdad procesal, si se considera que el objeto del presente asunto se refiere a un reclamo de orden indemnizatorio. Nótese además, que no corresponde a esta Autoridad Jurisdiccional suplir las deficiencias ni omisiones de las partes intervinientes en los procesos que se tramitan ante esta sede, máxime tratándose de materia disponible, como se indicó supra.(...)" La decisión de no impugnar el rechazo de la pericial, pese a que de conformidad con el ordinal 87 del CPCA, era facultad de la accionante hacerlo en el momento mismo de la decisión del juez de trámite, así como la circunstancia, que debe destacarse, de que la actora nunca peticionó una pericial para fijar la variación de valores derivados de la emisión del Plan de Manejo, que sustentaron la decisión recién aludida, deben reiterarse en esta sentencia como parte del fundamento de la postura de esta Cámara.
Si bien se mira, la demandante pretende se le repare civilmente por supuestas variaciones de valor en el mercado inmobiliario, empero, no acreditó que esa alteración en su detrimento se haya producido. No basta la simple alegación de existencia de daño para que este Tribunal pueda suponer su existencia. Tampoco las circunstancias de nuevas reglas de edificabilidad, que suponen un porcentaje de aprovechamiento menor al que fijaba el Reglamento de Zonificación, generan un derecho de indemnización sin acreditar de previo la existencia de un daño económico como el alegado. Debe insistirse en que la actora ofreció una pericia que buscaba determinar variaciones de precios ante un hecho concreto, cual era, la supresión del Reglamento de Zonificación. Sin embargo, esa prueba tenía lógica ante la incertidumbre de si el Plan de Manejo iba a permitir o no rangos de edificabilidad en esa zona. Con la emisión del Plan en cuestión y la fijación de pautas edilicias en esa finca, esa pericial pierde sentido, y no tendría la virtud de acreditar que el hecho al cual se atribuye la lesión patrimonial, efectivamente lo ha producido, ni mucho menos podría llegar a acreditar que ese Plan de Manejo alteró los valores en mercado del bien.
En todo caso, como se ha señalado, esa pericial ofrecida fue rechazada en etapa de trámite sin que la promovente haya accionado recurso alguno, mostrando con su indolencia una complacencia en cuanto a ese particular. Por tal motivo, y partiendo de que es la parte proponente quien debe procurar sus propias pruebas para la acreditación del daño, su causas (hechos en que sustenta su pedimento), es que este Tribunal dispuso revocar la decisión inicialmente adoptada de requerir una pericia para direccionada a cuantificar la incidencia en el precio en mercado inmobiliario que se haya producido respecto de la finca del Partido de San José, matrícula de Folio Real Placa26445, como parte del proyecto Condominio Residencial Los Bambúes, producto del régimen de disponibilidad y edificabilidad fijados por el Plan General de Manejo de la Zona Protectora Cerros de Escazú. Tal probanza nunca fue ofrecida por la accionante por lo que para todos los efectos, no puede ser considerada para la resolución del presente asunto.
En ese sentido, la demandante no ofreció prueba alguna que permita a este cuerpo colegiado determinar la existencia del daño que reclama, en concreto, que la emisión del Plan de Manejo haya producido un desmejoramiento de valor del bien en comparación a las condiciones vigentes al momento de adquirirlo. Ante esa ausencia de acreditación de la efectividad del daño, no podría este Tribunal conjeturar sobre su existencia, por lo cual, no queda más opción que disponer el rechazo de la pretensión tercera bajo examen. En el ajuste de sus pretensiones reclama además las cuotas de mantenimiento del condominio, pagadas desde la compra, impuestos municipales pagados desde la compra, honorarios profesionales de la adquisición del inmueble, intereses legales y costo de oportunidad de la inversión. Todas estas partidas han de ser rechazadas. A la luz del ordinal 196 de la LGAP, el daño indemnizable ha de ser cierto, lo que supone su acreditación por parte de quien lo reclama, según se desprende del canon 58 inciso e) del CPCA, tema ya debidamente explicado arriba.
En consecuencia, los daños no comprobados por quien los reclama, lleva, sin más remedio, a su rechazo. Respecto de esas partidas en concreto, la accionante no aporta elemento alguno que permita determinar la existencia de esos daños. Pese a ello, estima esta Cámara que por el fondo tampoco daría cabida a la admisión de esos reclamos. En cuanto a las cuotas de mantenimiento, honorarios profesionales de la adquisición, vale indicar que la pretensión principal planteada radica en el pago de la pérdida de valor comercial, lo que supone que la finca en cuestión permanece dentro del dominio de la actora, razón por la cual no se ve sentido lógico alguno en reclamar el pago de extremos que son propios de la titularidad del bien, que se conserva. En cuanto a los impuestos municipales, ese mismo criterio de impone, aunado a que se ha tenido como hecho probado que la finca matrícula Placa26448 inscrita a nombre de la entidad accionante no cancela impuestos ni servicios municipales desde el primer trimestre del año 2010, según se desprende del Oficio DV-016-16 del 07 de julio del 2016 que consta a imágenes 196-197 del expediente.
Sobre el costo de oportunidad por la inversión, por un lado, no se explica con el detalle de rigor las razones que den respaldo a ese ruego, ni mucho menos las alegaciones que permitan inferir en qué consiste. Esa inadvertencia de la parte gestionante lleva a su rechazo sin mayor consideración, pues no basta el simple requerimiento indemnizatorio sino se complementa con las justificaciones y probanzas de rigor. Por ende, estas partidas deben ser rechazadas, como en efecto se dispone.
XVIII.Sobre el reclamo de intereses legales y daño moral subjetivo. En su cuarta pretensión la accionante reclama el pago de intereses por las sumas de daños y perjuicios, y al daño moral ocasionado por la esperanza de compra y adquisición de lote para vivienda que se vio truncada. Sobre los réditos legales, se trata de una partida que guarda una evidente relación de accesoriedad con los daños reclamados, de suerte que ante el rechazo de esas partidas principales, la misma suerte y tratamiento ha de aplicarse a esos intereses legales como perjuicios financieros (art. 706 Código Civil). En cuanto al daño moral alegado (de naturaleza subjetiva), la demandante lo fundamenta en la frustración por la esperanza de compra y adquisición de lote para vivienda. Esta sección ha señalado de manera reiterada que si bien el ordinal 196 de la LGAP permite la indemnización de daños extrapatrimoniales, dentro de ellos, el moral subjetivo, que se produce en la esfera interna, anímica de la persona, y con independencia de que su acreditación sea considerada in re ipsa, pues se puede desprender de las reglas de experiencia humana, es menester de quien lo alega, acreditar las circunstancias de hecho en las que en teoría, se sustenta ese tipo de padecimiento.
Con todo, es claro que el padecimiento moral subjetivo, por generarse en el marco interno de la esfera psico-emocional, solo es posible en las personas físicas, no así en las jurídicas, que constituyen ficciones creadas por el Derecho para constituirse como entes con patrimonios y personalidad autónoma. Ciertamente está creada y pertenece a personas físicas, pero el mismo Derecho crea una distinción en términos de imputación de derechos y obligaciones entre el ente societario y sus socios o accionistas. La presente demanda es presentada por una entidad jurídica, la que por esa sola naturaleza, no puede padecer lesiones internas emocionales que pretenden ser tuteladas con el aludido daño moral subjetivo. No puede conjeturar este Tribunal que este reclamo moral es ejercitado por el mandatario del ente de capital en su ámbito peronal, siendo claro que la demanda es cursada por la entidad denominada Desarrollos Urbanísticos Bloque Sgrah Cuatro DDD S.A.. En consecuencia, sin necesidad de mayor abordaje del asunto, debe disponerse el rechazo del padecimiento moral subjetivo alegado.
XIX.Sobre la pretensión subsidiaria. Finalmente, la demanda formula como pretensión subsidiaria: "l. Que en virtud de la pérdida de valor de los lotes adquiridos por los demandantes en el Condominio Hacienda Los Bambúes adquiridos por los demandantes, y la imposibilidad de utilización para el fin que fueron adquiridos dichos inmuebles por parte de los demandantes, se ordene le expropiación forzosa a cargo del Estado de esos inmuebles, conforme al articulo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente." La pretensión subsidiaria busca como efecto material que este Tribunal disponga u ordena la expropiación de la finca de su propiedad. Para tales efectos, señala que la causa es la pérdida del valor y la imposibilidad de uso para los fines para los cuales fue adquirida. Al tenor de lo ya analizado en lo relativo a las pretensiones principales, no se ha logrado acreditar en la especie que el terreno titularidad de la demandante, perdiera valor en mercado como derivación de la emisión del Plan de Manejo en el mes de febrero del año 2016.
Tampoco se ha podido establecer que en esa filial, la petente no pudiera ejercer su derecho de edificación. Por el contrario, se ha tenido por establecido y demostrado que no se ha solicitado permiso de construcción alguno para la edificabilidad en esa franja. Tampoco se aporta en esta causa detalle alguno de diseños constructivos que tuviera la reclamante como para poder concluir que no puede construir lo que en principio, al momento de adquirir el inmueble, tenía por intención o finalidad levantar. A juicio de este Tribunal, esas reclamaciones se sustentan en conjeturas y suposiciones que no logran ser demostradas, y en esos términos, no pueden ser base objetiva de consecuencias jurídicas reparatorias o de otra índole. Desde esa óptica, la expropiación que se reclama debería sustentarse en la indisponibilidad del bien o en la disfuncionalidiad sustancial de esa filial, acorde a lo que se desprende de los ordinales 13 y 17 de la Ley de Expropiaciones, No. 7495, reformada integralmente por la Ley No. 9286. Empero, tales circunstancias no se producen en este caso, por lo que debe disponerse el rechazo de esa pretensión subsidiaria.
XX.Sobre las defensas opuestas. Corolario. Las partes demandadas opusieron las siguientes defensas: a) Estado: Falta de derecho y falta de legitimación pasiva (imágenes 105-116 del expediente); b) Municipalidad de Mora: falta de legitimación activa y pasiva, falta de derecho, falta de interés actual, culpa de la víctima y hecho de tercero (imágenes 120-146 del expediente); c) INVU: falta de derecho, falta de legitimación activa y pasiva (imágenes 61-80 del expediente) y d) SINAC: prescripción y falta de derecho (imágenes 81-97 del expediente). En audiencia preliminar además, formularon la defensa de prescripción. La excepción de prescripción debe ser rechazada por las razones ya indicadas. La defensa de falta de legitimación activa debe ser rechazada pues la demanda se formula por el titular de la situación jurídica cuya tutela se pretende. La acción se sustenta en el ordinal 10 inciso 1) supuesto a) del Código Procesal Contencioso Administrativo.
Lo mismo ha de indicarse respecto de la legitimación pasiva acusada. La demanda se direcciona contra las Administraciones Públicas a las cuales se ha imputado las causas del daño reclamado, por lo que, el vínculo con el objeto del proceso se deriva del ordinal 12 incisos 1 y 2 del Código Procesal Contencioso Administrativo. La falta de interés actual debe rechazarse siendo notoria la actualidad y vigencia del objeto debatido. La defensa de falta de derecho debe acogerse a plenitud al no haberse podido comprobar la existencia de los daños y perjuicios reclamados. Las alegaciones (que no defensas) de culpa de la víctima y hecho de tercero resultan de innecesario abordaje por haberse acogido la defensa de falta de derecho.
XXI.Costas. De conformidad con el numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, es criterio de este Tribunal, no se observa criterio alguno que permita aplicar la dispensa en la condenatoria en costas, en la medida en que las pretensiones indemnizatorias formuladas fueron desestimadas por la ausencia de elementos de convicción que permitieran la acreditación de las lesiones reclamadas. Ergo, deben ser impuestas a la parte promovente vencida.
POR TANTO.
Se rechaza la excepción de prescripción. Se rechazan las defensas de falta de legitimación activa y pasiva, así como la de falta de interés actual. Se acoge la defensa de falta de derecho. En consecuencia, se rechaza la demanda planteada por la entidad denominada Desarrollos Urbanísticos Bloque Sgrah Cuatro DDD S.A. contra la Municipalidad de Mora, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación y al Estado. Son ambas costas a cargo de la parte accionante vencida. José Roberto Garita Navarro/ Cynthia Abarca Gómez/Silvia Consuelo Fernández Brenes. *-*-*-*-*-*-*-* ASUNTO: PROCESO DE CONOCIMIENTO ACTOR: DESARROLLOS URBANÍSTICOS BLOQUE SGRAH CUATRO DDD S.A..
DEMANDADOS: EL ESTADO, MUNICIPALIDAD DE MORA, INSTITUTO NACIONAL DE VIVIENDA Y URBANISMO, SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN.
IGWTHUP.JRGN 2017
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