Res. 00227-2016 Sala Primera de la CorteRes. 00227-2016 Sala Primera de la Corte

20130004000929-1231575-1.rtf *120020001027CA* Res. 000227-F-S1-2016 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas diez minutos del diez de marzo de dos mil dieciséis.

Proceso de conocimiento declarado de puro derecho establecido en el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda por la MUNICIPALIDAD DE TALAMANCA, representada por su alcalde Melvin Cordero Cordero, educador, vecino de Limón; contra el ESTADO, representado por el procurador Julio Jurado Fernández y la procuradora Gloria Solano Martínez, no indica calidades ni domicilio, y el SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN, representado por su director ejecutivo Rafael Gutiérrez Rojas, soltero, máster en turismo ecológico, vecino de Heredia. Figuran como apoderados especiales judiciales, de la parte actora, Nombre3826, no indica domicilio, Nombre3827, vecino de Limón; por el SINAC, Óscar Romero Aguilar, vecino de Heredia. Las personas físicas son mayores de edad, y con las salvedades hechas, casados, abogados y vecinos de San José.

RESULTANDO

1.- Con base en los hechos que expuso y disposiciones legales que citó, el actor estableció proceso de conocimiento, cuya pretensión se adicionó en audiencia preliminar, para que en sentencia se declare: “1. La nulidad parcial del Decreto Ejecutivo No. 16614-MAG del 1° de julio de 1985, publicado en La Gaceta No. 206 del 29 de octubre de 1985, que creo el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, en el área que se sobrepone con el Decreto de creación de la Reserva Indígena Bribrí de Cocles (Kekoldi), No. 7267-G del 9 de agosto de 1977, por contrariar lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley No. 6172 y el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública por estar viciado de nulidad absoluta y como tal no puede ser arreglado, saneado ni convalidado art. 172 LGAP. 2. Que la Municipalidad de Talamanca es la única y exclusiva administradora de esa zona afectada que compromete la Zona Marítimo Terrestre y zonas aledañas y por lo tanto deberá proceder a ejercer facultades que le corresponden sobre la referida zona costera de conformidad con lo que dispone la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre No. 6043. 3. Como consecuencia de lo anterior desde el año 1985, la Municipalidad perdió la administración ilegalmente del área que traslapara el Refugio de Vida Silvestre, tanto dentro como fuera de la zona marítimo terrestre y como consecuencia de ello, dejó de percibir recaudación de impuestos por concepto del impuesto de bienes inmuebles, cánones de permisos de uso y construcciones en la zona marítimo terrestre, daños y perjuicios que oscilan en la suma de cuatro millones de dólares y que deben ser fijados en ejecución de sentencia. 4. Que se condene a las demandadas al pago de los daños y perjuicios citados y de ambas costas. En audiencia preliminar de fecha 18 de diciembre de 2012 la parte actora adicionó la pretensión solicitando: " …la nulidad parcial del decreto 16614-MAG, por cuanto el area (sic) afectada (sic) reserva indígena Bribi (sic) de Croques (kolbi), confirmada en el articulo (sic) primero de la Ley Indígena #6172, corresponden a terrenos urbanos que no tienen las condiciones técnicas requeridas para una area (sic) silvestre protegida, bajo ninguna de sus categorías establecidas en la ley.” Y en la continuación de la audiencia preliminar, el representante de la parte actora adicionó una pretensión subsidiaria: “Que en esa zona afectada no se ubican los recursos naturales que distinguen y caracterizan el Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, y (sic) cuya protección fue emitido el decreto que creo (sic) el Refugio según lo establecido en sus propios considerandos y que esa zona es fundamentalmente habitacional urbana por lo que no existe motivo para su protección como Refugio de Vida Silvestre.” 2.- Los apoderados de la parte demandada contestaron negativamente. El apoderado estatal opuso las excepciones de caducidad de la acción, cosa juzgada, falta de legitimación activa, falta de interés y falta de derecho. Por su parte, el representante del SINAC las de litis consorcio pasivo necesaria (resuelta interlocutoriamente), falta de derecho, falta de legitimación en su doble modalidad y prescripción.

3.- Al ser las 8 horas 23 minutos del 18 de diciembre de 2012 inició la audiencia preliminar y su continuación a las 8 horas 30 minutos del 5 de abril de 2013; oportunidad en que hicieron uso de la palabra los apoderados de las partes. En esta se ajustó la pretensión. La Jueza Tramitadora declaró el asunto de puro derecho.

4.- El Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Sexta, integrada por las juezas Cinthya Abarca Gómez, Priscilla Quirós Muñoz y el juez José Roberto Garita Navarro, en sentencia no. 088-2013-VI de las 9 horas 35 minutos del 24 de junio de 2013, resolvió: “Se rechaza la defensa de falta de legitimación activa y pasiva formulada por el Estado y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Se acoge la defensa de caducidad de la acción en lo que se refiere a la pretensión anulatoria principal. Se acoge la defensa de falta de derecho en lo que atañe a la pretensión declarativa de la competencia de la Municipalidad de Talamanca sobre la zona objeto de controversia y el pedimento indemnizatorio de daños y perjuicios. En cuanto a la pretensión subsidiaria, se rechaza la defensa de caducidad. Respecto de este extremo de la demanda, se acoge la defensa de falta de derecho opuesta por el mandatario estatal. En consecuencia, lo debido es disponer el rechazo de la demanda planteada por la Municipalidad de Talamanca contra el Estado y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Son ambas costas a cargo del ente local accionante vencido. En el caso de las costas del Estado, por petición expresa de parte, se conceden los intereses legales correspondientes, a fijarse en fase de ejecución del presente fallo.” 5.- El apoderado de la Municipalidad formula recurso de casación.

6.- En los procedimientos ante esta Sala se han observado las prescripciones de ley. Interviene en la decisión de este asunto el magistrado suplente Jorge López González.

Redacta el magistrado López González

CONSIDERANDO

I.- La Municipalidad de Talamanca (en adelante la Municipalidad o el Gobierno Local) demandó al Estado y al Sistema Nacional de Áreas de conservación (en lo sucesivo el Sinac), al estimar nulo el Decreto Ejecutivo 16614-MAG del 1° de julio de 1985, mediante el cual se creó el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (en adelante Refugio Gandoca-Manzanillo). Según refirió en el escrito de demanda, dicho Decreto incluyó dentro del Refugio la zona costera ubicada entre los puntos N 400 240, E 601 950, N 399 325 y E 604 150, la cual, formaba parte del territorio de la Reserva Indígena Bribrí de Cocles, delimitada por el Decreto Ejecutivo 7267-G del 9 de agosto de 1977 y confirmada por la Ley Indígena, no 6172 de 1977. Límites que se mantuvieron hasta 1996, cuando por Decreto Ejecutivo 25296 del 25 de junio se modificaron las coordenadas de la Reserva Indígena (la cual pasó a llamarse “Reserva Indígena Bribrí de Kekoldi)”, excluyéndose la zona costera descrita, delimitación que se estableció de forma definitiva en el Decreto Ejecutivo 29956 del 22 de marzo de 2001 (en él se confirma los límites fijados en el Decreto 25296 y se adicionó un área en el sector noroeste de la Reserva, entre las nacientes de los Ríos Carbón "Uno" y Carbón "Dos"). Al estimar que la inclusión de la zona costera dentro del Refugio Gandoca-Manzanillo, siendo que esta se encontraba bajo el régimen legal de la Reserva Indígena Bribrí de Cocles, es nula de pleno derecho, en consecuencia, que dicha la zona se encuentra bajo la jurisdicción del Gobierno Local, quien desde la creación del Decreto Ejecutivo 16614-MAG (1985) se ha visto impedido para administrarla (refiere al cobro por los permisos de uso de suelo y los impuestos territoriales correspondientes), interpone la demanda objeto de este proceso. Solicita en sentencia (pretensiones ajustadas en audiencia preliminar): la nulidad parcial del Decreto Ejecutivo 16614-MAG, en cuanto al área que se sobrepone con el Decreto de creación de la Reserva Indígena Bribrí de Cocles, por estar viciado de nulidad absoluta; se declare a la Municipalidad de Talamanca única y exclusiva administradora de la zona costera en disputa, de conformidad con la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, no 6043 (LZMT); se condene a los co-demandados al pago de los daños y perjuicios ocasionados, a liquidar en ejecución de sentencia. Pide ambas costas de la acción. Subsidiariamente requirió que se declare: "Que en esa zona afectada no se ubican los recursos naturales que distinguen y caracterizan el Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, y cuya protección fue emitida por el decreto que creó el Refugio según lo establecido en sus propios considerandos y que esa zona es fundamentalmente habitacional urbana por lo que no existe motivo para su protección como Refugio de Vida Silvestre". Los co-demandados contestaron de forma negativa. El Estado opuso las excepciones de caducidad de la acción, cosa juzgada, falta de: legitimación ad causam activa, interés actual y derecho. El Sinac planteó la defensa previa de litisconsorcio pasivo necesario (rechazada en lo interlocutorio) y las excepciones de falta de: legitimación ad causam activa, derecho y prescripción. El Tribunal, rechazó la falta de legitimación activa y pasiva. Acogió: la caducidad de la acción, en lo que se refiere a la pretensión anulatoria principal y la falta de derecho, en lo que atañe a la competencia de la actora sobre la zona objeto de controversia y el pedimento indemnizatorio de daños y perjuicios. En cuanto al requerimiento subsidiario acogió la falta de derecho opuesta por la representación estatal. En consecuencia, declaró sin lugar la demanda. Impuso ambas costas a cargo del Gobierno Local. En el caso de las costas del Estado, por petición expresa de parte, concedió intereses legales a liquidarse en etapa de ejecución. Inconforme la parte actora formula recurso de casación, el cual fue admitido por esta Sala.

Casación por violación de normas sustantivas II.- El recurrente formula dos agravios de naturaleza sustantiva. Como primer reparo, acusa, al analizar la caducidad de la acción el Tribunal incurre en una indebida aplicación del artículo 175 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP). Apunta, la norma de cita encuentra respaldo en el principio legal según el cual, los actos absolutamente nulos no producen efectos, ni pueden ser saneados ni arreglados conforme a derecho, por ende, no pueden imponerse o convalidarse por el transcurso del tiempo. En la especie, reclama, la creación del Refugio Gandoca-Manzanillo mediante Decreto Ejecutivo 16614-MAG de 1985, infringió lo dispuesto en el mandato 1° de la Ley Indígena de 1977, respecto a los límites de la Reserva Indígena Bribrí de Cocles. Aún y cuando, reprocha, dejó de existir el traslape entre la Reserva y el referido Refugio, no es razón suficiente para estimar que el Decreto Ejecutivo que lo creó resulta conforme a derecho, por cuanto este último se impuso en terrenos que formaban parte de esa Reserva, en violación de la Ley Indígena, por ende, deviene absolutamente nulo. Además, destaca, al momento cuando los límites de la referida Reserva fueron modificados por Decreto Ejecutivo 25296-G de 1996, ya se encontraba vigente el ordinal 84 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, norma según la cual, para afectar territorios parte de la zona marítimo terrestre, legalmente administrados por la Municipalidad, el Estado debe realizar la consulta a dicho ente. Requisito de validez y eficacia para la creación de refugios de vida silvestres en terrenos de la zona marítimo terrestre. En resumen, arguye, los vicios de nulidad del Decreto Ejecutivo 16614-MAG obedecen a dos razones: 1) en cuanto incluyó dentro del Refugio Gandoca-Manzanillo parte del terrero de la Reserva Indígena (zona costera propiamente) y; 2) porque al modificarse los límites de dicha Reserva en el año de 1996, esa área quedó bajo la administración de la Municipalidad de Talamanca, de manera que, para considerarla parte del Refugio en disputa, el Poder Ejecutivo debió haber obtenido el previo acuerdo favorable del Gobierno Local, lo cual, afirma, no sucedió en la especie. En su parecer, sostiene, los efectos del Decreto Ejecutivo 16614-MAG no han cesado, por el contrario, continuando ocasionando un daño irreparable a la Municipalidad, ante la imposibilidad de administrar la zona en cuestión, así como, a las personas que ahí habitan. El acto de incorporación en el Refugio de un área de administración municipal con efectos continuados y sin el consentimiento del Gobierno Local, tal y como dispone imperativamente la Ley de Conservación de Vida Silvestre, añade, debe declararse nulo de pleno derecho, como consecuencia, resulta improcedente la caducidad dispuesta por los Juzgadores. Como segunda censura, reprocha, quebranto del canon 49 de la Constitución Política, con la consecuente infracción de los principios constitucionales de seguridad jurídica, igualdad y acceso a la justicia. Mediante sentencia, apunta, solicitó la nulidad absoluta de un acto administrativo puro y simple, cual es el Decreto de creación del Refugio Gandoca-Manzanillo, por incluir áreas que no cumplen con los requisitos de las áreas protegidas, violentando lo dispuesto en los numerales 32, 35 y 36 de la Ley Orgánica del Ambiente. No obstante, aduce, el Tribunal negó toda posibilidad de examinar dicho motivo de nulidad, argumentando que no le es posible reducir los limites de un área protegida, lo cual, agrega, infringe lo establecido en los cánones 3 y 4 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), 39, 41 y 49 de la Carta Magna. Del análisis que realizan los Juzgadores, critica, se concluye que los Decretos Ejecutivos mediante los cuales se crean las Áreas Silvestres Protegidas constituyen una especie de actos administrativos “blindados”, cuyos efectos deber ser considerados reserva de ley, de manera que, se encuentran fuera del alcance de la jurisdicción contenciosa administrativa. Tal posición, asevera, conlleva una indebida interpretación de lo dispuesto por la Sala Constitucional en la sentencia 1056-2009, así como, del precepto 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, los cuales no prohíben a los Tribunales Jurisdiccionales conocer, determinar y dejar sin efecto aquellos Decretos Ejecutados que crean Áreas Protegidas cuando contengan vicios de nulidad absoluta.

III.- En torno al tema de la caducidad de la acción, sostuvo el Tribunal: “(…) dada la fecha de emisión del decreto objeto de cuestionamiento, sea, en data 01 de julio de 1985 y su publicación el 29 de octubre de 1985, las reglas de impugnación aplicables y por ende, a considerar en este caso son las que fijaba el ordenamiento jurídico vigente al momento de adquirir firmeza ese acto. Así en efecto lo fija el transitorio III del CPCA. (…) el análisis del elemento temporal de la acción ha de ser abordado desde la óptica de las regulaciones vigentes para ese momento en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y la LGAP”. Señalaron los Juzgadores que la impugnación del Decreto 16614-MAG, en cuanto a la caducidad de la acción, ha de regularse por los plazos establecidos en los ordinales 175 de la LGAP (previo a la reforma realizada por el CPCA), 10.2 en relación al 18.2 y 20.1, todos de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), es decir, un plazo de cuatro años computado desde la publicación o entrada en vigencia de la disposición de alcance general, en caso de nulidad absoluta. Para el supuesto de la nulidad relativa, el numeral 37 de la LRJCA fijaba un plazo de dos meses desde el mismo punto de inicio. Además, indicaron los Jueces, por excepción, el ordinal 21.2 de la LRJCA, permite la impugnación de actos (individuales o generales) que aunque no hayan sido cuestionados en tiempo y forma sean absolutamente nulos (nulos de pleno derecho dice el precepto) y sigan surtiendo efectos, pero ello para su inaplicabilidad futura. Con base en ese marco referencial analizó el Tribunal el acto cuestionado (Decreto Ejecutivo 16614-MAG), a fin de determinar la existencia o no de alguna nulidad de grado absoluto, en cuyo caso, consideró que se estaría en el último de los supuestos señalados. Examinó que, la Municipalidad reclama la invalidez del referido Decreto, al alegar la indebida inclusión dentro del Refugio Gandoca-Manzanillo de una parte de la Reserva Indígena Bribrí de Cocles, la cual el Gobierno Local considera como zona costera. Al respecto manifestaron los Juzgadores: “Ahora bien, del montaje cartográfico que rola a folios 39 y 40 del expediente principal, emitido por el Programa de Regularización de Catastro y Registro mediante el oficio UE-936-2012 del 07 de junio del 2012, que corresponde a la Reserva Indígena Bribrí de Keköldi, según los límites actuales del decreto 29956 y al Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, conforme al área fijada por el Decreto 16614, se observa que en la actualidad, no existe la yuxtaposición o traslape que acusa la accionante. Incluso, en la actualidad, la reserva en cuestión no presenta zona costera alguna. No acredita la Municipalidad que tal traslape se presente en la actualidad, ni logra rebatir la prueba cartográfica aportada por el Estado. Por ende, ante la variación de límites establecidos para esa reserva, no se presenta el vicio de nulidad acusado”. Por otro lado, consideraron los Juzgadores que no existe lesión alguna al ordenamiento jurídico por la inclusión de zona costera dentro de los límites del referido Refugio, por cuanto la creación de este último supone un régimen particular con regulaciones especiales, que en orden a lo expuesto, genera asignaciones competenciales a cargo del Minaet y sus órganos internos. Agrega el Tribunal que, la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, de acuerdo al canon 73, no resulta aplicable a las zonas marítimos terrestres incluidas en parques nacionales y reservas equivalentes, dentro de estas últimas, dice, la Sala Constitucional ha incluido al Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, respecto al cual ha sostenido que no le resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 3 de dicha Ley, en el sentido de que el usufructo y la administración de la zona corresponde a la municipalidad de la jurisdicción respectiva (sentencia no. 1886-95 del 07 de abril de 1995). Para los Jueces, llama la atención que la Municipalidad en el hecho tercero de la demanda, relate que el traslape que acusa estuvo vigente desde el 20 de diciembre de 1977 al 15 de julio de 1996, por cuanto ello pone en evidencia que la causa de nulidad en que sustenta su reclamo es inexistente desde esa segunda data. Incluso, afirman: “dentro del oficio SINAC-ACLAC-PNE-09/2012 del 09 de febrero del 2012, emitido por el SINAC, Área de Conservación La Amistad Caribe, que aporta como prueba documental (folio 5 del principal), se señala que el traslape o área común cesó al ser modificados los límites de la reserva indígena mediante el Decreto Ejecutivo No. 29956-G, lo que se insiste, se observa además en el montaje cartográfico visible a folios 6 y 40 del legajo principal. Tal circunstancia hace cuestionar la utilidad actual del alegato, siendo que la causa de invalidez que reprocha, ha sido superada mediante instrumentos de cuya existencia la mismas Municipalidad informa. De ese modo, en todo caso, aún dentro de las alegaciones de la demanda, la fuente de la supuesta patología estaría superada, por lo que esa deficiencia alegada (caso que en realidad lo fuese), no se encuentra surtiendo efectos a la fecha, supuesto en el cual, dada la fecha de emisión del decreto 16614-MAG cuestionado (1985), no podría ya ser cuestionado en esta sede, siendo que la posibilidad de impugnación de este tipo de disposiciones fuera de los 4 años que establecía el numeral 175 LGAP (régimen vigente a esa fecha), solo es factible frente a actos de efecto continuado. En este caso, si bien el citado decreto sigue surtiendo efectos, no lo hace en cuanto a las particularidades que expone la Corporación Local, al haberse superado el vicio que recrimina, lo que llevaría, aún en esa hipótesis, a acoger la defensa de caducidad de la acción”. En términos generales, al interponerse la acción fuera de los límites temporales que le imponía el ordinal 175 LGAP, estimaron procedente acoger la defensa de caducidad.

IV.- En lo medular, según la tesis de la recurrente, en la especie no procede declarar la caducidad de la acción respecto a la pretendida nulidad del Decreto Ejecutivo 16614-MAG, básicamente, por tratarse de un acto nulo de pleno derecho con efectos continuados. Como bien indicó el Tribunal, ese Decreto entró a regir antes de la vigencia del CPCA (pues se promulgó el 1° de julio de 1985 y se publicó el 29 de octubre siguiente), por ende, conforme al Transitorio III, las reglas de impugnación aplicables son las que establece la LRJCA. En ese sentido preceptúa dicho Transitorio: “El régimen de impugnación de los actos que hayan quedado firmes en la vía administrativa antes de la vigencia del presente Código, se regirá por la legislación vigente en ese momento”. Cabe destacar, la norma no se refiere con exclusividad a cierta categoría de actos administrativos, se trata más bien, de una disposición abierta, referente a actos a los cuales solo deslinda en términos de tiempo, limitando la aplicación normativa correspondiente, a aquellos que hayan quedado firmes antes de la vigencia del CPCA, sin que medie alguna otra calificación. Ahora bien, siguiendo lo dispuesto en el precepto 121 de la LGAP, los Decretos Ejecutivos constituyen actos administrativos de alcance general, de ahí que, a tenor del Transitorio III del Código de cita, la impugnación de cualquier Decreto que hubiese entrado a regir antes de la vigencia de la nueva normativa procesal contencioso administrativa, se regula por la LRJCA, según la cual, el plazo para tal efecto es de dos meses (canon 37). En igual sentido puede consultarse la sentencia del Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda no.000010 de las 8 horas 35 minutos del 5 de febrero de 2013. No obstante, si se trata de la nulidad absoluta, dicho plazo se extenderá a cuatro años, conforme el régimen de impugnación consagrado en el artículo 175 de la LGAP antes de la reforma incorporada por el mismo CPCA. Valga aclarar, en cuanto a la fecha de vigencia del acto cuya nulidad se pretende, esta Sala ha dicho: “Es aceptado doctrinariamente, así lo recoge la legislación costarricense que, el acto administrativo que afecta la esfera jurídica de los administrados, sea eficaz hasta que le sea notificado al destinatario. Por ello, es dable expresar que según se trate de actos de carácter general o individual, su vigencia se supedita en los primeros, al momento de la publicación, -tal como sucede con los Decretos y ordenanzas, entre otros-; en los segundos al instante de su notificación, -en aquellos actos concretos destinados a determinado sujeto- (…)” (Resolución no. 1070-2009 de las 11 horas 50 minutos del 16 de octubre de 2009). Tal regla general se encuentra regulada en los preceptos 140 y 240 de la LGAP, que a la letra disponen: 140.- “El acto administrativo producirá su efecto después de comunicado al administrado, excepto si le concede únicamente derechos, en cuyo caso lo producirá desde que se adopte”. 240.- “Se comunicaran por publicación los actos generales y por notificación los concretos (…)”. Aplicado lo anterior al caso concreto se tiene que, la parte actora impugna un acto administrativo de alcance general, publicado el 29 de octubre de 1985, fecha a partir de cuando resultó eficaz, de tal suerte que el período de caducidad debe computarse desde de esa fecha. Entonces en un primer escenario, sea que el vicio endilgado fuera relativo, para lo cual contaba con dos meses para impugnarlo (canon 37 de la LRJCA), o bien, absoluto, en cuyo caso tal plazo era de cuatro años (artículo 175 de la LGAP), resulta evidente que al interponerse la demanda objeto de este proceso el 24 de abril de 2012, ambos plazos trascurrieron sobradamente, lo que confirma la caducidad de la acción dispuesta por los Juzgadores. En todo caso, a mayor abundamiento de razones, el alegato referente a la existencia de efectos continuados resulta improcedente, en tanto el acto de interés, no causa los efectos reprochados. Ciertamente, al momento de su emisión, 1° de julio de 1985, el Decreto Ejecutivo en cuestión creó el Refugio Gandoca-Manzanillo, incidiendo en la delimitación territorial de la Reserva Indígena Bribrí de Cocles, por cuanto incorporó dentro del Refugio la zona costera que formaba parte de los límites de dicha Reserva. No obstante, de darse tal afectación ésta surtió efectos en forma inmediata o máximo hasta el año de 1996, cuando por Decreto Ejecutivo 25296-G fueron modificadas las coordenadas de la Reserva, pues a partir de ese momento dejó de existir el traslape objeto de este proceso (la zona costera dejó de forma parte de la Reserva). Véase, como bien analizó el Tribunal, a partir de 1996 desapareció la causa de la nulidad que se reclama, de manera que, los cuatro años que prevé el mandato 175 de la LGAP caducaron en el año 2000, por lo tanto, al interponerse la demanda en el 2012, se reitera, tal plazo había trascurrido. Por otra parte, no lleva razón la recurrente al acusar que los efectos del Decreto Ejecutivo 16614-MAG no han cesado, ocasionando un daño irreparable al Gobierno Local, ante la imposibilidad de administrar, conforme a la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, la zona costera en disputa, incorporada dentro del Refugio Gandoca-Manzanillo sin el consentimiento del Gobierno Local, tal y como dispone la Ley de Conservación de Vida Silvestre (artículo 84). En primer lugar, la casacionista arguye efectos continuados aún y cuando carece de una condición jurídica sobre la zona costera en cuestión. Busca en vía judicial el reconocimiento de derechos que nunca ha tenido, pues desde 1977 dicha zona estuvo bajo la administración de la Reserva Indígena Bribrí de Cocles (creada por Decreto Ejecutivo 7267-G), posteriormente, al crearse el Refugio Gandoca-Manzanillo en 1985 esta fue encargada al Departamento de Vida Silvestre de la Dirección General Forestal (artículo 2 del Decreto 16614). Es decir, la condición jurídica de la Municipalidad actora sobre dicha zona nunca ha sido de administradora (situación no desvirtuada en este proceso), por ende, contrario a los reproches no existe el daño irreparable o la perdida económica que acusa (no se puede perder lo que no se ha tenido). Véase, la teoría del efecto continuado la genera a partir de una supuesta titularidad no acreditada en el proceso, cual sería, la administración asignada conforme a derecho de la zona costera en disputa, lo que deviene improcedente. En segundo término, la Sala Constitucional desde 1995, por sentencia 1886-95 del 07 de abril, estableció que al Refugio Gandoca-Manzanillo no le aplican las disposiciones de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, como consecuencia, la administración de la zona costera que ahí se ubica no corresponde a la Municipalidad de Talamanca. En relación dijo el Tribunal Constitucional: “Si bien es cierto el territorio del Refugio contiene áreas que conceptualmente estarían comprendidas dentro del ámbito de aplicación de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre número 6043 de 2 de marzo de 1977, es lo cierto que de conformidad con el artículo 73 de esa Ley, su aplicación resulta excluida de esos terrenos. (...) Aunque el texto trascrito no incluye expresamente la denominación "refugios de vida silvestre", deben entenderse éstos incluidos dentro de la frase "reservas equivalentes", ya que necesariamente, en atención a los fines de protección ambiental que los informan, su manejo debe considerar aspectos técnicos en la materia, que son más propios de los organismos especializados respectivos que de las corporaciones municipales: de allí que su administración se regule por normativa específica. En consecuencia, no resulta de aplicación al Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo lo dispuesto por el artículo 3 de dicha Ley en el sentido de que el usufructo y la administración de la zona corresponde a la municipalidad de la jurisdicción respectiva, sea en este caso la municipalidad de Talamanca". Con base en lo expuesto, no resulta procedente el agravio en cuanto a que los efectos del Decreto Ejecutivo 16614-MAG sean continuados, por lo tanto, llevan razón los Juzgadores al acoger la caducidad de la acción opuesta por el Estado. Por los motivos expuestos corresponderá desestimar la censura. Dada la naturaleza de la segunda censura, en cuanto trae aparejado, nuevamente, el análisis de nulidad del acto administrativo cuestionado (en esta ocasión, ante el supuesto de incluir zonas que no cumplen los requisitos para ser consideradas áreas protegidas), por innecesario se omite pronunciamiento al respecto.

V.- En mérito de lo expuesto, deberá denegarse el recurso, y establecer sus costas a cargo de la recurrente conforme al canon 150 inciso 3) del CPCA.

POR TANTO

Se declara sin lugar el recurso. Son sus costas a cargo de quien lo interpuso.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Carmenmaría Escoto Fernández William Molinari Vílchez Jorge Alberto López González cchavesv

20130004000929-1231575-1.rtf *120020001027CA* Res. 000227-F-S1-2016 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas diez minutos del diez de marzo de dos mil dieciséis.

Proceso de conocimiento declarado de puro derecho establecido en el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda por la MUNICIPALIDAD DE TALAMANCA, representada por su alcalde Melvin Cordero Cordero, educador, vecino de Limón; contra el ESTADO, representado por el procurador Julio Jurado Fernández y la procuradora Gloria Solano Martínez, no indica calidades ni domicilio, y el SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN, representado por su director ejecutivo Rafael Gutiérrez Rojas, soltero, máster en turismo ecológico, vecino de Heredia. Figuran como apoderados especiales judiciales, de la parte actora, Nombre3826, no indica domicilio, Nombre3827, vecino de Limón; por el SINAC, Óscar Romero Aguilar, vecino de Heredia. Las personas físicas son mayores de edad, y con las salvedades hechas, casados, abogados y vecinos de San José.

RESULTANDO

1.- Con base en los hechos que expuso y disposiciones legales que citó, el actor estableció proceso de conocimiento, cuya pretensión se adicionó en audiencia preliminar, para que en sentencia se declare: “1. La nulidad parcial del Decreto Ejecutivo No. 16614-MAG del 1° de julio de 1985, publicado en La Gaceta No. 206 del 29 de octubre de 1985, que creo el Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, en el área que se sobrepone con el Decreto de creación de la Reserva Indígena Bribrí de Cocles (Kekoldi), No. 7267-G del 9 de agosto de 1977, por contrariar lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley No. 6172 y el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública por estar viciado de nulidad absoluta y como tal no puede ser arreglado, saneado ni convalidado art. 172 LGAP. 2. Que la Municipalidad de Talamanca es la única y exclusiva administradora de esa zona afectada que compromete la Zona Marítimo Terrestre y zonas aledañas y por lo tanto deberá proceder a ejercer facultades que le corresponden sobre la referida zona costera de conformidad con lo que dispone la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre No. 6043. 3. Como consecuencia de lo anterior desde el año 1985, la Municipalidad perdió la administración ilegalmente del área que traslapara el Refugio de Vida Silvestre, tanto dentro como fuera de la zona marítimo terrestre y como consecuencia de ello, dejó de percibir recaudación de impuestos por concepto del impuesto de bienes inmuebles, cánones de permisos de uso y construcciones en la zona marítimo terrestre, daños y perjuicios que oscilan en la suma de cuatro millones de dólares y que deben ser fijados en ejecución de sentencia. 4. Que se condene a las demandadas al pago de los daños y perjuicios citados y de ambas costas. En audiencia preliminar de fecha 18 de diciembre de 2012 la parte actora adicionó la pretensión solicitando: " …la nulidad parcial del decreto 16614-MAG, por cuanto el area (sic) afectada (sic) reserva indígena Bribi (sic) de Croques (kolbi), confirmada en el articulo (sic) primero de la Ley Indígena #6172, corresponden a terrenos urbanos que no tienen las condiciones técnicas requeridas para una area (sic) silvestre protegida, bajo ninguna de sus categorías establecidas en la ley.” Y en la continuación de la audiencia preliminar, el representante de la parte actora adicionó una pretensión subsidiaria: “Que en esa zona afectada no se ubican los recursos naturales que distinguen y caracterizan el Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, y (sic) cuya protección fue emitido el decreto que creo (sic) el Refugio según lo establecido en sus propios considerandos y que esa zona es fundamentalmente habitacional urbana por lo que no existe motivo para su protección como Refugio de Vida Silvestre.” 2.- Los apoderados de la parte demandada contestaron negativamente. El apoderado estatal opuso las excepciones de caducidad de la acción, cosa juzgada, falta de legitimación activa, falta de interés y falta de derecho. Por su parte, el representante del SINAC las de litis consorcio pasivo necesaria (resuelta interlocutoriamente), falta de derecho, falta de legitimación en su doble modalidad y prescripción.

3.- Al ser las 8 horas 23 minutos del 18 de diciembre de 2012 inició la audiencia preliminar y su continuación a las 8 horas 30 minutos del 5 de abril de 2013; oportunidad en que hicieron uso de la palabra los apoderados de las partes. En esta se ajustó la pretensión. La Jueza Tramitadora declaró el asunto de puro derecho.

4.- El Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Sexta, integrada por las juezas Cinthya Abarca Gómez, Priscilla Quirós Muñoz y el juez José Roberto Garita Navarro, en sentencia no. 088-2013-VI de las 9 horas 35 minutos del 24 de junio de 2013, resolvió: “Se rechaza la defensa de falta de legitimación activa y pasiva formulada por el Estado y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Se acoge la defensa de caducidad de la acción en lo que se refiere a la pretensión anulatoria principal. Se acoge la defensa de falta de derecho en lo que atañe a la pretensión declarativa de la competencia de la Municipalidad de Talamanca sobre la zona objeto de controversia y el pedimento indemnizatorio de daños y perjuicios. En cuanto a la pretensión subsidiaria, se rechaza la defensa de caducidad. Respecto de este extremo de la demanda, se acoge la defensa de falta de derecho opuesta por el mandatario estatal. En consecuencia, lo debido es disponer el rechazo de la demanda planteada por la Municipalidad de Talamanca contra el Estado y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Son ambas costas a cargo del ente local accionante vencido. En el caso de las costas del Estado, por petición expresa de parte, se conceden los intereses legales correspondientes, a fijarse en fase de ejecución del presente fallo.” 5.- El apoderado de la Municipalidad formula recurso de casación.

6.- En los procedimientos ante esta Sala se han observado las prescripciones de ley. Interviene en la decisión de este asunto el magistrado suplente Jorge López González.

Redacta el magistrado López González

CONSIDERANDO

I.- La Municipalidad de Talamanca (en adelante la Municipalidad o el Gobierno Local) demandó al Estado y al Sistema Nacional de Áreas de conservación (en lo sucesivo el Sinac), al estimar nulo el Decreto Ejecutivo 16614-MAG del 1° de julio de 1985, mediante el cual se creó el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo (en adelante Refugio Gandoca-Manzanillo). Según refirió en el escrito de demanda, dicho Decreto incluyó dentro del Refugio la zona costera ubicada entre los puntos N 400 240, E 601 950, N 399 325 y E 604 150, la cual, formaba parte del territorio de la Reserva Indígena Bribrí de Cocles, delimitada por el Decreto Ejecutivo 7267-G del 9 de agosto de 1977 y confirmada por la Ley Indígena, no 6172 de 1977. Límites que se mantuvieron hasta 1996, cuando por Decreto Ejecutivo 25296 del 25 de junio se modificaron las coordenadas de la Reserva Indígena (la cual pasó a llamarse “Reserva Indígena Bribrí de Kekoldi)”, excluyéndose la zona costera descrita, delimitación que se estableció de forma definitiva en el Decreto Ejecutivo 29956 del 22 de marzo de 2001 (en él se confirma los límites fijados en el Decreto 25296 y se adicionó un área en el sector noroeste de la Reserva, entre las nacientes de los Ríos Carbón "Uno" y Carbón "Dos"). Al estimar que la inclusión de la zona costera dentro del Refugio Gandoca-Manzanillo, siendo que esta se encontraba bajo el régimen legal de la Reserva Indígena Bribrí de Cocles, es nula de pleno derecho, en consecuencia, que dicha la zona se encuentra bajo la jurisdicción del Gobierno Local, quien desde la creación del Decreto Ejecutivo 16614-MAG (1985) se ha visto impedido para administrarla (refiere al cobro por los permisos de uso de suelo y los impuestos territoriales correspondientes), interpone la demanda objeto de este proceso. Solicita en sentencia (pretensiones ajustadas en audiencia preliminar): la nulidad parcial del Decreto Ejecutivo 16614-MAG, en cuanto al área que se sobrepone con el Decreto de creación de la Reserva Indígena Bribrí de Cocles, por estar viciado de nulidad absoluta; se declare a la Municipalidad de Talamanca única y exclusiva administradora de la zona costera en disputa, de conformidad con la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, no 6043 (LZMT); se condene a los co-demandados al pago de los daños y perjuicios ocasionados, a liquidar en ejecución de sentencia. Pide ambas costas de la acción. Subsidiariamente requirió que se declare: "Que en esa zona afectada no se ubican los recursos naturales que distinguen y caracterizan el Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, y cuya protección fue emitida por el decreto que creó el Refugio según lo establecido en sus propios considerandos y que esa zona es fundamentalmente habitacional urbana por lo que no existe motivo para su protección como Refugio de Vida Silvestre". Los co-demandados contestaron de forma negativa. El Estado opuso las excepciones de caducidad de la acción, cosa juzgada, falta de: legitimación ad causam activa, interés actual y derecho. El Sinac planteó la defensa previa de litisconsorcio pasivo necesario (rechazada en lo interlocutorio) y las excepciones de falta de: legitimación ad causam activa, derecho y prescripción. El Tribunal, rechazó la falta de legitimación activa y pasiva. Acogió: la caducidad de la acción, en lo que se refiere a la pretensión anulatoria principal y la falta de derecho, en lo que atañe a la competencia de la actora sobre la zona objeto de controversia y el pedimento indemnizatorio de daños y perjuicios. En cuanto al requerimiento subsidiario acogió la falta de derecho opuesta por la representación estatal. En consecuencia, declaró sin lugar la demanda. Impuso ambas costas a cargo del Gobierno Local. En el caso de las costas del Estado, por petición expresa de parte, concedió intereses legales a liquidarse en etapa de ejecución. Inconforme la parte actora formula recurso de casación, el cual fue admitido por esta Sala.

Casación por violación de normas sustantivas II.- El recurrente formula dos agravios de naturaleza sustantiva. Como primer reparo, acusa, al analizar la caducidad de la acción el Tribunal incurre en una indebida aplicación del artículo 175 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP). Apunta, la norma de cita encuentra respaldo en el principio legal según el cual, los actos absolutamente nulos no producen efectos, ni pueden ser saneados ni arreglados conforme a derecho, por ende, no pueden imponerse o convalidarse por el transcurso del tiempo. En la especie, reclama, la creación del Refugio Gandoca-Manzanillo mediante Decreto Ejecutivo 16614-MAG de 1985, infringió lo dispuesto en el mandato 1° de la Ley Indígena de 1977, respecto a los límites de la Reserva Indígena Bribrí de Cocles. Aún y cuando, reprocha, dejó de existir el traslape entre la Reserva y el referido Refugio, no es razón suficiente para estimar que el Decreto Ejecutivo que lo creó resulta conforme a derecho, por cuanto este último se impuso en terrenos que formaban parte de esa Reserva, en violación de la Ley Indígena, por ende, deviene absolutamente nulo. Además, destaca, al momento cuando los límites de la referida Reserva fueron modificados por Decreto Ejecutivo 25296-G de 1996, ya se encontraba vigente el ordinal 84 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, norma según la cual, para afectar territorios parte de la zona marítimo terrestre, legalmente administrados por la Municipalidad, el Estado debe realizar la consulta a dicho ente. Requisito de validez y eficacia para la creación de refugios de vida silvestres en terrenos de la zona marítimo terrestre. En resumen, arguye, los vicios de nulidad del Decreto Ejecutivo 16614-MAG obedecen a dos razones: 1) en cuanto incluyó dentro del Refugio Gandoca-Manzanillo parte del terrero de la Reserva Indígena (zona costera propiamente) y; 2) porque al modificarse los límites de dicha Reserva en el año de 1996, esa área quedó bajo la administración de la Municipalidad de Talamanca, de manera que, para considerarla parte del Refugio en disputa, el Poder Ejecutivo debió haber obtenido el previo acuerdo favorable del Gobierno Local, lo cual, afirma, no sucedió en la especie. En su parecer, sostiene, los efectos del Decreto Ejecutivo 16614-MAG no han cesado, por el contrario, continuando ocasionando un daño irreparable a la Municipalidad, ante la imposibilidad de administrar la zona en cuestión, así como, a las personas que ahí habitan. El acto de incorporación en el Refugio de un área de administración municipal con efectos continuados y sin el consentimiento del Gobierno Local, tal y como dispone imperativamente la Ley de Conservación de Vida Silvestre, añade, debe declararse nulo de pleno derecho, como consecuencia, resulta improcedente la caducidad dispuesta por los Juzgadores. Como segunda censura, reprocha, quebranto del canon 49 de la Constitución Política, con la consecuente infracción de los principios constitucionales de seguridad jurídica, igualdad y acceso a la justicia. Mediante sentencia, apunta, solicitó la nulidad absoluta de un acto administrativo puro y simple, cual es el Decreto de creación del Refugio Gandoca-Manzanillo, por incluir áreas que no cumplen con los requisitos de las áreas protegidas, violentando lo dispuesto en los numerales 32, 35 y 36 de la Ley Orgánica del Ambiente. No obstante, aduce, el Tribunal negó toda posibilidad de examinar dicho motivo de nulidad, argumentando que no le es posible reducir los limites de un área protegida, lo cual, agrega, infringe lo establecido en los cánones 3 y 4 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), 39, 41 y 49 de la Carta Magna. Del análisis que realizan los Juzgadores, critica, se concluye que los Decretos Ejecutivos mediante los cuales se crean las Áreas Silvestres Protegidas constituyen una especie de actos administrativos “blindados”, cuyos efectos deber ser considerados reserva de ley, de manera que, se encuentran fuera del alcance de la jurisdicción contenciosa administrativa. Tal posición, asevera, conlleva una indebida interpretación de lo dispuesto por la Sala Constitucional en la sentencia 1056-2009, así como, del precepto 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, los cuales no prohíben a los Tribunales Jurisdiccionales conocer, determinar y dejar sin efecto aquellos Decretos Ejecutados que crean Áreas Protegidas cuando contengan vicios de nulidad absoluta.

III.- En torno al tema de la caducidad de la acción, sostuvo el Tribunal: “(…) dada la fecha de emisión del decreto objeto de cuestionamiento, sea, en data 01 de julio de 1985 y su publicación el 29 de octubre de 1985, las reglas de impugnación aplicables y por ende, a considerar en este caso son las que fijaba el ordenamiento jurídico vigente al momento de adquirir firmeza ese acto. Así en efecto lo fija el transitorio III del CPCA. (…) el análisis del elemento temporal de la acción ha de ser abordado desde la óptica de las regulaciones vigentes para ese momento en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y la LGAP”. Señalaron los Juzgadores que la impugnación del Decreto 16614-MAG, en cuanto a la caducidad de la acción, ha de regularse por los plazos establecidos en los ordinales 175 de la LGAP (previo a la reforma realizada por el CPCA), 10.2 en relación al 18.2 y 20.1, todos de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), es decir, un plazo de cuatro años computado desde la publicación o entrada en vigencia de la disposición de alcance general, en caso de nulidad absoluta. Para el supuesto de la nulidad relativa, el numeral 37 de la LRJCA fijaba un plazo de dos meses desde el mismo punto de inicio. Además, indicaron los Jueces, por excepción, el ordinal 21.2 de la LRJCA, permite la impugnación de actos (individuales o generales) que aunque no hayan sido cuestionados en tiempo y forma sean absolutamente nulos (nulos de pleno derecho dice el precepto) y sigan surtiendo efectos, pero ello para su inaplicabilidad futura. Con base en ese marco referencial analizó el Tribunal el acto cuestionado (Decreto Ejecutivo 16614-MAG), a fin de determinar la existencia o no de alguna nulidad de grado absoluto, en cuyo caso, consideró que se estaría en el último de los supuestos señalados. Examinó que, la Municipalidad reclama la invalidez del referido Decreto, al alegar la indebida inclusión dentro del Refugio Gandoca-Manzanillo de una parte de la Reserva Indígena Bribrí de Cocles, la cual el Gobierno Local considera como zona costera. Al respecto manifestaron los Juzgadores: “Ahora bien, del montaje cartográfico que rola a folios 39 y 40 del expediente principal, emitido por el Programa de Regularización de Catastro y Registro mediante el oficio UE-936-2012 del 07 de junio del 2012, que corresponde a la Reserva Indígena Bribrí de Keköldi, según los límites actuales del decreto 29956 y al Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, conforme al área fijada por el Decreto 16614, se observa que en la actualidad, no existe la yuxtaposición o traslape que acusa la accionante. Incluso, en la actualidad, la reserva en cuestión no presenta zona costera alguna. No acredita la Municipalidad que tal traslape se presente en la actualidad, ni logra rebatir la prueba cartográfica aportada por el Estado. Por ende, ante la variación de límites establecidos para esa reserva, no se presenta el vicio de nulidad acusado”. Por otro lado, consideraron los Juzgadores que no existe lesión alguna al ordenamiento jurídico por la inclusión de zona costera dentro de los límites del referido Refugio, por cuanto la creación de este último supone un régimen particular con regulaciones especiales, que en orden a lo expuesto, genera asignaciones competenciales a cargo del Minaet y sus órganos internos. Agrega el Tribunal que, la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, de acuerdo al canon 73, no resulta aplicable a las zonas marítimos terrestres incluidas en parques nacionales y reservas equivalentes, dentro de estas últimas, dice, la Sala Constitucional ha incluido al Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, respecto al cual ha sostenido que no le resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 3 de dicha Ley, en el sentido de que el usufructo y la administración de la zona corresponde a la municipalidad de la jurisdicción respectiva (sentencia no. 1886-95 del 07 de abril de 1995). Para los Jueces, llama la atención que la Municipalidad en el hecho tercero de la demanda, relate que el traslape que acusa estuvo vigente desde el 20 de diciembre de 1977 al 15 de julio de 1996, por cuanto ello pone en evidencia que la causa de nulidad en que sustenta su reclamo es inexistente desde esa segunda data. Incluso, afirman: “dentro del oficio SINAC-ACLAC-PNE-09/2012 del 09 de febrero del 2012, emitido por el SINAC, Área de Conservación La Amistad Caribe, que aporta como prueba documental (folio 5 del principal), se señala que el traslape o área común cesó al ser modificados los límites de la reserva indígena mediante el Decreto Ejecutivo No. 29956-G, lo que se insiste, se observa además en el montaje cartográfico visible a folios 6 y 40 del legajo principal. Tal circunstancia hace cuestionar la utilidad actual del alegato, siendo que la causa de invalidez que reprocha, ha sido superada mediante instrumentos de cuya existencia la mismas Municipalidad informa. De ese modo, en todo caso, aún dentro de las alegaciones de la demanda, la fuente de la supuesta patología estaría superada, por lo que esa deficiencia alegada (caso que en realidad lo fuese), no se encuentra surtiendo efectos a la fecha, supuesto en el cual, dada la fecha de emisión del decreto 16614-MAG cuestionado (1985), no podría ya ser cuestionado en esta sede, siendo que la posibilidad de impugnación de este tipo de disposiciones fuera de los 4 años que establecía el numeral 175 LGAP (régimen vigente a esa fecha), solo es factible frente a actos de efecto continuado. En este caso, si bien el citado decreto sigue surtiendo efectos, no lo hace en cuanto a las particularidades que expone la Corporación Local, al haberse superado el vicio que recrimina, lo que llevaría, aún en esa hipótesis, a acoger la defensa de caducidad de la acción”. En términos generales, al interponerse la acción fuera de los límites temporales que le imponía el ordinal 175 LGAP, estimaron procedente acoger la defensa de caducidad.

IV.- En lo medular, según la tesis de la recurrente, en la especie no procede declarar la caducidad de la acción respecto a la pretendida nulidad del Decreto Ejecutivo 16614-MAG, básicamente, por tratarse de un acto nulo de pleno derecho con efectos continuados. Como bien indicó el Tribunal, ese Decreto entró a regir antes de la vigencia del CPCA (pues se promulgó el 1° de julio de 1985 y se publicó el 29 de octubre siguiente), por ende, conforme al Transitorio III, las reglas de impugnación aplicables son las que establece la LRJCA. En ese sentido preceptúa dicho Transitorio: “El régimen de impugnación de los actos que hayan quedado firmes en la vía administrativa antes de la vigencia del presente Código, se regirá por la legislación vigente en ese momento”. Cabe destacar, la norma no se refiere con exclusividad a cierta categoría de actos administrativos, se trata más bien, de una disposición abierta, referente a actos a los cuales solo deslinda en términos de tiempo, limitando la aplicación normativa correspondiente, a aquellos que hayan quedado firmes antes de la vigencia del CPCA, sin que medie alguna otra calificación. Ahora bien, siguiendo lo dispuesto en el precepto 121 de la LGAP, los Decretos Ejecutivos constituyen actos administrativos de alcance general, de ahí que, a tenor del Transitorio III del Código de cita, la impugnación de cualquier Decreto que hubiese entrado a regir antes de la vigencia de la nueva normativa procesal contencioso administrativa, se regula por la LRJCA, según la cual, el plazo para tal efecto es de dos meses (canon 37). En igual sentido puede consultarse la sentencia del Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda no.000010 de las 8 horas 35 minutos del 5 de febrero de 2013. No obstante, si se trata de la nulidad absoluta, dicho plazo se extenderá a cuatro años, conforme el régimen de impugnación consagrado en el artículo 175 de la LGAP antes de la reforma incorporada por el mismo CPCA. Valga aclarar, en cuanto a la fecha de vigencia del acto cuya nulidad se pretende, esta Sala ha dicho: “Es aceptado doctrinariamente, así lo recoge la legislación costarricense que, el acto administrativo que afecta la esfera jurídica de los administrados, sea eficaz hasta que le sea notificado al destinatario. Por ello, es dable expresar que según se trate de actos de carácter general o individual, su vigencia se supedita en los primeros, al momento de la publicación, -tal como sucede con los Decretos y ordenanzas, entre otros-; en los segundos al instante de su notificación, -en aquellos actos concretos destinados a determinado sujeto- (…)” (Resolución no. 1070-2009 de las 11 horas 50 minutos del 16 de octubre de 2009). Tal regla general se encuentra regulada en los preceptos 140 y 240 de la LGAP, que a la letra disponen: 140.- “El acto administrativo producirá su efecto después de comunicado al administrado, excepto si le concede únicamente derechos, en cuyo caso lo producirá desde que se adopte”. 240.- “Se comunicaran por publicación los actos generales y por notificación los concretos (…)”. Aplicado lo anterior al caso concreto se tiene que, la parte actora impugna un acto administrativo de alcance general, publicado el 29 de octubre de 1985, fecha a partir de cuando resultó eficaz, de tal suerte que el período de caducidad debe computarse desde de esa fecha. Entonces en un primer escenario, sea que el vicio endilgado fuera relativo, para lo cual contaba con dos meses para impugnarlo (canon 37 de la LRJCA), o bien, absoluto, en cuyo caso tal plazo era de cuatro años (artículo 175 de la LGAP), resulta evidente que al interponerse la demanda objeto de este proceso el 24 de abril de 2012, ambos plazos trascurrieron sobradamente, lo que confirma la caducidad de la acción dispuesta por los Juzgadores. En todo caso, a mayor abundamiento de razones, el alegato referente a la existencia de efectos continuados resulta improcedente, en tanto el acto de interés, no causa los efectos reprochados. Ciertamente, al momento de su emisión, 1° de julio de 1985, el Decreto Ejecutivo en cuestión creó el Refugio Gandoca-Manzanillo, incidiendo en la delimitación territorial de la Reserva Indígena Bribrí de Cocles, por cuanto incorporó dentro del Refugio la zona costera que formaba parte de los límites de dicha Reserva. No obstante, de darse tal afectación ésta surtió efectos en forma inmediata o máximo hasta el año de 1996, cuando por Decreto Ejecutivo 25296-G fueron modificadas las coordenadas de la Reserva, pues a partir de ese momento dejó de existir el traslape objeto de este proceso (la zona costera dejó de forma parte de la Reserva). Véase, como bien analizó el Tribunal, a partir de 1996 desapareció la causa de la nulidad que se reclama, de manera que, los cuatro años que prevé el mandato 175 de la LGAP caducaron en el año 2000, por lo tanto, al interponerse la demanda en el 2012, se reitera, tal plazo había trascurrido. Por otra parte, no lleva razón la recurrente al acusar que los efectos del Decreto Ejecutivo 16614-MAG no han cesado, ocasionando un daño irreparable al Gobierno Local, ante la imposibilidad de administrar, conforme a la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, la zona costera en disputa, incorporada dentro del Refugio Gandoca-Manzanillo sin el consentimiento del Gobierno Local, tal y como dispone la Ley de Conservación de Vida Silvestre (artículo 84). En primer lugar, la casacionista arguye efectos continuados aún y cuando carece de una condición jurídica sobre la zona costera en cuestión. Busca en vía judicial el reconocimiento de derechos que nunca ha tenido, pues desde 1977 dicha zona estuvo bajo la administración de la Reserva Indígena Bribrí de Cocles (creada por Decreto Ejecutivo 7267-G), posteriormente, al crearse el Refugio Gandoca-Manzanillo en 1985 esta fue encargada al Departamento de Vida Silvestre de la Dirección General Forestal (artículo 2 del Decreto 16614). Es decir, la condición jurídica de la Municipalidad actora sobre dicha zona nunca ha sido de administradora (situación no desvirtuada en este proceso), por ende, contrario a los reproches no existe el daño irreparable o la perdida económica que acusa (no se puede perder lo que no se ha tenido). Véase, la teoría del efecto continuado la genera a partir de una supuesta titularidad no acreditada en el proceso, cual sería, la administración asignada conforme a derecho de la zona costera en disputa, lo que deviene improcedente. En segundo término, la Sala Constitucional desde 1995, por sentencia 1886-95 del 07 de abril, estableció que al Refugio Gandoca-Manzanillo no le aplican las disposiciones de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, como consecuencia, la administración de la zona costera que ahí se ubica no corresponde a la Municipalidad de Talamanca. En relación dijo el Tribunal Constitucional: “Si bien es cierto el territorio del Refugio contiene áreas que conceptualmente estarían comprendidas dentro del ámbito de aplicación de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre número 6043 de 2 de marzo de 1977, es lo cierto que de conformidad con el artículo 73 de esa Ley, su aplicación resulta excluida de esos terrenos. (...) Aunque el texto trascrito no incluye expresamente la denominación "refugios de vida silvestre", deben entenderse éstos incluidos dentro de la frase "reservas equivalentes", ya que necesariamente, en atención a los fines de protección ambiental que los informan, su manejo debe considerar aspectos técnicos en la materia, que son más propios de los organismos especializados respectivos que de las corporaciones municipales: de allí que su administración se regule por normativa específica. En consecuencia, no resulta de aplicación al Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo lo dispuesto por el artículo 3 de dicha Ley en el sentido de que el usufructo y la administración de la zona corresponde a la municipalidad de la jurisdicción respectiva, sea en este caso la municipalidad de Talamanca". Con base en lo expuesto, no resulta procedente el agravio en cuanto a que los efectos del Decreto Ejecutivo 16614-MAG sean continuados, por lo tanto, llevan razón los Juzgadores al acoger la caducidad de la acción opuesta por el Estado. Por los motivos expuestos corresponderá desestimar la censura. Dada la naturaleza de la segunda censura, en cuanto trae aparejado, nuevamente, el análisis de nulidad del acto administrativo cuestionado (en esta ocasión, ante el supuesto de incluir zonas que no cumplen los requisitos para ser consideradas áreas protegidas), por innecesario se omite pronunciamiento al respecto.

V.- En mérito de lo expuesto, deberá denegarse el recurso, y establecer sus costas a cargo de la recurrente conforme al canon 150 inciso 3) del CPCA.

POR TANTO

Se declara sin lugar el recurso. Son sus costas a cargo de quien lo interpuso.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Carmenmaría Escoto Fernández William Molinari Vílchez Jorge Alberto López González cchavesv