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Res. 00101-2012 Tribunal Contencioso Administrativo Sección V · Tribunal Contencioso Administrativo Sección V · 24/10/2012
OutcomeResultado
The Court rejects the lawsuit, declaring the plaintiff's lack of right and upholding the disciplinary sanction.El Tribunal rechaza la demanda, declarando la falta de derecho del actor y la validez de la sanción disciplinaria impuesta.
SummaryResumen
The Administrative Appeals Court rejected a lawsuit filed by an INCOP employee seeking annulment of a disciplinary sanction of thirty days of suspension without pay. The plaintiff argued that the sanction was illegal because it exceeded the eight-day limit under the Labor Code and that the disciplinary power had expired. The Court found that the misconduct was serious, meriting dismissal, and the thirty-day sanction was imposed as a more favorable substitute. It also concluded that the applicable statute of limitations was five years under public finance control and oversight laws, not one month, because the facts involved administrative procurement. Consequently, the plaintiff's lack of right was declared and he was ordered to pay costs.El Tribunal Contencioso Administrativo rechaza la demanda de un funcionario del INCOP que solicitaba la nulidad de una sanción disciplinaria de treinta días de suspensión sin goce de salario. El actor alegó que la sanción era ilegal por exceder el límite de ocho días del Código de Trabajo y que la potestad sancionatoria había prescrito. El Tribunal determinó que la falta cometida era grave, ameritaba el despido, y la sanción de treinta días se impuso como medida sustitutiva más favorable. Además, concluyó que el plazo de prescripción aplicable era de cinco años, conforme a la normativa de control y fiscalización de la hacienda pública, y no de un mes, ya que los hechos se vinculaban con contratación administrativa. En consecuencia, se declara la falta de derecho del actor y se le condena al pago de costas.
Key excerptExtracto clave
On the specific case: From the facts proven in this case, when analyzing the alleged grounds for annulment, this Court considers that there is no invalidity of the final act of the administrative procedure conducted against the plaintiff. This is because the resolution clearly explains that the misconduct is serious and warrants dismissal, in accordance with the invoked regulations. In this regard, reference is made to the violation of Article 19(b) of the General Procurement Regulations of INCOP, in relation to Article 83 of the Regulations to the Law on Administrative Procurement, as well as Articles 79(b) and 81(l) of the Labor Code. Furthermore, regarding the expiration of the disciplinary power, in accordance with the previous paragraph, this case is not expired, since the 5-year term contained in the cited rules applies: Article 71 of the Organic Law of the Comptroller General of the Republic, Article 43 of the General Law on Internal Control, and Article 44 of the Law Against Corruption and Illicit Enrichment in Public Office. This is because the misconduct determined in the administrative procedure against the plaintiff related to administrative procurement, an area that undoubtedly forms part of the control and oversight framework.Sobre el caso concreto: De los hechos que se han tenido por demostrados dentro de esta causa, al analizar los motivos de nulidad alegados, este Tribunal considera que no existe la invalidez del acto final de procedimiento administrativo seguido al actor. Lo anterior en virtud de que la resolución es clara al explicar que la falta es grave y amerita el despido, de conformidad con la normativa intimada. En tal sentido, se hace referencia a la transgresión del artículo 19 inciso b) del Reglamento General de Contrataciones del INCOP, en relación con lo que establece el numeral 83 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, así como los cánones 79 inciso b) y 81 inciso l) del Código de Trabajo. Por otro lado, en cuanto a la prescripción de la potestad sancionatoria, de conformidad con lo expuesto en el considerando anterior, la presente causa no se encuentra prescrita, dado que le aplica el plazo de los 5 años que contienen las normas citadas, artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, 43 de la Ley General de Control Interno y 44 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública. Lo anterior en virtud de que las faltas que se determinaron dentro del procedimiento administrativo al actor, se relacionaban con la materia de contratación administrativa, ámbito que sin duda alguna, forma parte del ordenamiento de control y fiscalización.
Pull quotesCitas destacadas
"Por lo antes expuesto, se impone una sanción de 30 días de suspensión sin goce de salario, en sustitución del despido, pues la falta cometida se considera grave y bien puede ser sancionada con el despido sin responsabilidad patronal del investigado."
"In light of the foregoing, a sanction of 30 days of suspension without pay is imposed, in lieu of dismissal, since the committed misconduct is considered serious and could well be sanctioned with dismissal without employer liability."
Considerando I, Hecho probado 5
"Por lo antes expuesto, se impone una sanción de 30 días de suspensión sin goce de salario, en sustitución del despido, pues la falta cometida se considera grave y bien puede ser sancionada con el despido sin responsabilidad patronal del investigado."
Considerando I, Hecho probado 5
"Se debe tener presente que la jurisprudencia como norma no escrita, de acuerdo con la jerarquía de las fuentes del artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública, sirve para integrar, interpretar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito y tendrán el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan."
"It should be kept in mind that case law, as unwritten norm according to the hierarchy of sources under Article 7 of the General Law on Public Administration, serves to integrate, interpret and delimit the scope of application of the written legal order and has the rank of the norm it interprets, integrates or delimits."
Considerando VII
"Se debe tener presente que la jurisprudencia como norma no escrita, de acuerdo con la jerarquía de las fuentes del artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública, sirve para integrar, interpretar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito y tendrán el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan."
Considerando VII
"Las faltas que se determinaron dentro del procedimiento administrativo al actor, se relacionaban con la materia de contratación administrativa, ámbito que sin duda alguna, forma parte del ordenamiento de control y fiscalización."
"The misconduct determined in the administrative procedure against the plaintiff related to administrative procurement, an area that undoubtedly forms part of the control and oversight framework."
Considerando VII
"Las faltas que se determinaron dentro del procedimiento administrativo al actor, se relacionaban con la materia de contratación administrativa, ámbito que sin duda alguna, forma parte del ordenamiento de control y fiscalización."
Considerando VII
Full documentDocumento completo
FILE: 10-00796-0643-lA FILE: 10-00796-0643-lA SUBJECT: STRICTLY LEGAL KNOWLEDGE PROCESS PLAINTIFF: Nombre114768 DEFENDANT: INCOP No. 101-2011-V CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE TRIBUNAL. SECTION FIVE. SECOND JUDICIAL CIRCUIT OF SAN JOSÉ. ANNEX A. Goicoechea, at fifteen hours thirty minutes on October twenty-fourth, two thousand twelve.- Knowledge process, filed by Mr. Nombre114768 , of legal age, identity card number CED90717, granting special judicial power of attorney to attorney Ronald Antonio Sánchez Trejos, of legal age, married once, attorney, identity card CED90718, Costa Rican Bar Association license number 6386, against the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, hereinafter INCOP, represented by its general judicial attorney-in-fact, Mr. Ramiro Fernández Elizondo, married, attorney, resident of Esparza, identity card number CED31273, granting special power of attorney to Nombre114769 , of legal age, married, attorney, identity card CED90719, resident of Esparza (f.77) .
WHEREAS:
Drafted by the presiding judge-rapporteur Mena García; with the affirmative vote of judges Vargas Vargas and Sánchez Navarro; and C O N S I D E R I N G:
In summary, the plaintiff states that the sanction applied in the administrative proceeding (procedimiento administrativo) was classified as a serious fault, in accordance with Article 71 subsection b) and 81 subsection 1) of the Labor Code. He considers that the foregoing is contradictory, since the cited sections establish a maximum of 8 days and not one month, as the sanction was imposed on him by the General Manager of INCOP. In his motion for reconsideration with appeal, he highlighted this situation; however, jurisprudence was used to justify his action, which has no relation whatsoever to his case. He also adds that jurisprudence cannot substitute the Law, since it serves only to interpret it. He points out that the sanctioning power is time-barred, given that from the moment the Board of Directors of INCOP became aware of the Audit report and the notification of the initiatory act, one month and two days elapsed. He argues that the statute of limitations period of the Ley de Control Interno does not apply to him, by virtue of the fact that he does not handle or administer public funds.
In summarized form, it indicates that the Administration's decision to apply the sanction was not unilateral, since due process was followed. Although the faults warranted dismissal, it was decided not to dismiss the plaintiff and to apply a one-month suspension. According to what it states, 30 days elapsed from the moment INCOP became aware of the proceeding, until the plaintiff was notified. In any case, it points out that the 5-year statute of limitations period of the Ley de Control Interno applies.
From what has been expressed by the parties, both in their claims and arguments, the purpose of this proceeding is the nullity of the act at 13:00 hours on October 14, 2010, as well as the condemnation for damages broken down as material damage in the sum of ₡527,713 (five hundred twenty-seven thousand seven hundred thirteen colones) for the month of salary not received, as subjective moral damages (daño moral subjetivo) the sum of ₡3,000,000 (three million colones), the indexation of the sums claimed and the costs of the proceeding.
The statute of limitations (prescripción) is an institution by means of which the passage of time produces the effect of consolidating de facto situations, allowing the extinction of rights or the acquisition of things belonging to others, which obeys the maxim that "Time leads to the consolidation of certain rights or to the loss thereof". As the commentator Rafael Caballero Sánchez well points out in his work "Prescripción y Caducidad en el Ordenamiento Administrativo", the Institution is of ancient date in other branches of law, as its application in Administrative Law is more recent. Its application in Public Law has reached maturity, offering a finished model, shaped by its own rules, regulations and principles. Thus stated, in the public employment regime, there are different statute of limitations (prescripción) periods for the disciplinary power, duly differentiated, applicable to public officials, which derive from regulatory bodies.
In the first place, there is Article 603 of the Labor Code, which applies as a general rule, unless there is a special provision to the contrary. Said norm provides that the statute of limitations (prescripción) operates in one month. On the other hand, Article 71 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República establishes a period of 5 years, when it involves transgressions to the Control and Oversight legal framework. In the same vein, canon 43 of the Ley General de Control Interno and 44 of the Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública establish the 5-year period when it involves transgressions to the control and oversight legal framework. Based on the foregoing, it can be affirmed, in general terms, that there are two statute of limitations (prescripción) periods, applicable to public officials, regarding the exercise of disciplinary power, without prejudice to other special legal frameworks that have their own periods, as is the case of the Ley General de Policía No. 7410.
It is important to bear in mind the provisions of the mentioned sections, which regulate the statute of limitations (prescripción) of the sanctioning power in the field of control and oversight. Article 71 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República was reformed through Law No. 8292 of July 31, 2002, and is the one that refers to the statute of limitations (prescripción) of the administrative responsibility of the public official for the infractions provided for in the Law and in the superior control and oversight legal framework, in the following terms: "Article 71.—Statute of Limitations of disciplinary responsibility. The administrative responsibility of the public official for the infractions provided for in this Law and in the superior control and oversight legal framework, shall be time-barred in accordance with the following rules: a) In cases where the irregular act is notorious, responsibility shall be time-barred in five years, counted from the occurrence of the act. b) In cases where the irregular act is not notorious – understood as that act which requires an inquiry or an audit study to report its possible irregularity – responsibility shall be time-barred in five years, counted from the date on which the report on the respective inquiry or audit is brought to the knowledge of the head or the competent official to initiate the respective proceeding.
The statute of limitations shall be interrupted, with continued effects, by the notification to the alleged responsible party of the act that orders the initiation of the administrative proceeding (procedimiento administrativo). When the author of the fault is the head, the period shall begin to run from the date on which he ends his service relationship with the entity, the company or the respective body. It shall be considered a serious fault of the competent official to initiate the sanctioning proceeding, to not initiate it in a timely manner or to allow the responsibility of the offender to become time-barred, without justified cause." (As thus reformed by subsection a) of Article 45 of Law No. 8292 of July 31, 2002, Ley de Control Interno). For its part, the Ley General de Control Interno, No. 8292, in section 43 indicates the following: "Article 43.—Statute of Limitations of administrative responsibility.
The administrative responsibility of the public official for the infractions provided for in this Law, shall be time-barred according to Article 71 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No. 7428, of September 7, 1994. It shall be considered a serious fault of the competent official to initiate the sanctioning proceeding, to not initiate it in a timely manner or to allow the responsibility of the offender to become time-barred, without justified cause." Finally, the Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, No. 8422, states: "Article 44.—Statute of Limitations of administrative responsibility. The administrative responsibility of the public official for the infractions provided for in this Law, and in the legal framework related to the Public Treasury, shall be time-barred, according to Article 43 of the Ley General de Control Interno and Article 71 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No. 7428, of September 7, 1994." From the mentioned sections, an objective material criterion emerges that allows determining when the mentioned statute of limitations applies to a fault against the Public Treasury.
In that sense, if there is a transgression to the control and oversight legal framework or related to the Public Treasury, the 5-year statute of limitations (prescripción) period for the disciplinary power applies. This criterion allows differentiating the applicable statute of limitations (prescripción) in cases of a labor nature of one month, in accordance with what Article 603 of the Labor Code provides. With the reform that Article 71 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República underwent, by changing the assessment criteria to determine the applicable statute of limitations (prescripción) period, it moved from a subjective regime to an objective one. Previously, it was necessary to carry out the exercise to determine, for the purposes of applying the statute of limitations (prescripción) period, if the individual was a servant of the Public Treasury (subjective aspect).
As mentioned supra, the currently governing criterion is objective material, which is determined by the transgression to the control and oversight legal framework, which is composed, among others, of the mentioned laws, as well as the Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, No. 8131 and its Regulation, the Ley de Contratación Administrativa No. 7494 and its Regulation. Thus then, it is clear that the understanding of the cited regulations allows applying the statute of limitations (prescripción) period to any public official who, regardless of whether or not they hold a Public Treasury position, incurs a breach of the control and oversight legal framework; if this occurs, the 5-year period applies to them.
The plaintiff appears before this court to request the annulment of the final act of the administrative procedure, which corresponds to the resolution issued at 1:00 p.m. on October 14, 2010, through which a sanction of 30 days of suspension was ordered, as well as strict liability (responsabilidad objetiva) and the award of damages itemized as material damage (daño material) in the sum of 527,713 (five hundred twenty-seven thousand seven hundred thirteen colones) for one month of unpaid salary, as subjective moral damage (daño moral subjetivo) the sum of 3,000,000 (three million colones), the indexation of the claimed sums, and the costs of the proceeding. As grounds for annulment of the aforementioned resolution, he argues that the sanction applied in the administrative procedure was classified as a serious fault (falta grave), in accordance with Article 71 subsection b) and 81 subsection 1) of the Labor Code (Código de Trabajo).
He considers the foregoing to be contradictory, since the cited articles establish a maximum of 8 days and not one month, as the sanction was imposed on him by the General Manager of INCOP. As stated by the plaintiff, in his appeal for reversal with subsidiary appeal (recurso de revocatoria con apelación) he pointed out this situation; however, case law was used to justify the action, which bears no relation to his case. He adds further that case law cannot substitute for the Law, as it serves only to interpret it. He also considers that the statute of limitations (prescripción) has run, in accordance with the provisions of Article 603 of the Labor Code. In accordance with the foregoing, the analysis focuses on the final resolution of the sanctioning administrative procedure carried out against the plaintiff. From the list of proven facts, it is accredited that the Board of Directors of INCOP was informed of the recommendations contained in the Statement of Facts No 001-2010, regarding alleged irregular actions in the processing of public tender (licitación pública) No. 2009LN-00002-01.
On the grounds of the foregoing, the General Manager of INCOP swore in Mr. William Sequeira Solís as the directing body (órgano director) of the administrative procedure followed to carry out a sanctioning administrative procedure. Subsequently, the directing body issued the opening act (acto de apertura), in which it detailed the facts and charged the plaintiff with the following charges: "Mr. Nombre114768 , in his capacity as the Technician responsible for evaluating the bids, is attributed as allegedly responsible for having recommended the award, without it appearing that an adequate evaluation of the assessed bids had been carried out, with possible omissions at the time of performing it, as stated, among others, in the resolution issued by the Comptroller Body (Órgano Contralor). Likewise, the fact of recommending the re-award under similar situations regarding the evaluations of the experience of the bidders, a fact that was subsequently acknowledged and which coincides with the new technical criterion issued by one of the Institution's Engineers, which demonstrates that said recommendation was incorrect and led to recommending a new re-award, which could eventually have had some impact on significant delays in the completion of this process and lead to the failure of this tender process, with the potential implications that the foregoing may have generated and provide a timely maintenance situation for the assets subject to this process.
Which could be to the detriment of what is indicated, among others, in Article No. 19 subsection b) of the General Procurement Regulations of INCOP (Reglamento General de Contrataciones de INCOP) and other applicable internal or external regulations." The opening act of the aforementioned procedure indicates the applicable regulations, among which are the Administrative Procurement Law (Ley de Contratación Administrativa), the Regulations to the Administrative Procurement Law (Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa), the General Procurement Regulations of INCOP, the Autonomous Service Regulations and Disciplinary Procedure of INCOP (Reglamento Autónomo de Servicio y el Procedimiento Disciplinario de INCOP), the General Internal Control Law (Ley General de Control Interno), the General Manual of Internal Control for the Comptroller General of the Republic and the Entities and Bodies Subject to its Oversight, the Law Against Corruption and Illicit Enrichment in Public Office (Ley Contra la Corrupción y Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública).
The aforementioned resolution scheduled a hearing (comparecencia) and indicated the documents added to the case file. Subsequently, the oral and private hearing of the disciplinary procedure was held, in which the plaintiff was present and presented his defense arguments. Later, on October 14, 2010, the General Management of INCOP issued the final act of the administrative procedure followed against the plaintiff, and in relation to his case considered the following: "In relation to Mr. Nombre114768 , in his capacity as the Technician responsible for evaluating the bids, it is proven that when qualifying the bids, inconsistencies and errors occurred in the appreciation of the information provided by the bidders, which caused that on several occasions changes were made in the evaluations of each of the bidders and that even the Comptroller General of the Republic annulled the award made, which could have been avoided if from the beginning the investigated party had rigorously followed the qualification criteria established in the tender specifications (cartel) and in accordance with the general principles of administrative procurement, executing his functions in a diligent, efficient manner and adhering to an objective evaluation of the bids, as corresponds to the officials of the Institution.
The foregoing is evident in the reports issued a) UFCO-0027-2009, dated April 21, 2009, where the bid submitted by Nombre110927 is qualified with 100%, b) UFCO-0046-2009, dated July 15, 2009, where the parameters are changed and the winning bid is no longer assigned 100% but rather 95%, c) UFCO-066-2009, where the parameters are changed again and the percentage of the winning bidder Nombre110927 is changed to 85.83%, d) UFCO-0012-2010, dated February 26, 2010, clarifications are made regarding the evaluated experience, and finally in memo d) UFCO-0015-2010, dated March 5, 2010, where he acknowledges his error in the technical evaluations and re-awards the tender to Consorcio Manglares del Sur S.A. e Industrial Fire and Rescue S.A., likewise these imprecisions and incorrect appreciations were evidenced by the Comptroller General of the Republic in resolution R-DJ-216-2009. It was demonstrated that, as expressly accepted by the investigated party in memo UFCO-0015-2010, dated March 5, 2010, the inconsistencies were due to an error in the evaluation of the documents taken to issue his criterion, with the result that he finally coincides with the technical criterion issued by another of the Institution's Engineers, finally recommending awarding the tender to a bidder different from the one he maintained in the four reports provided previously, all of which violates the provisions of Article 19 subsection b) of the General Procurement Regulations of INCOP.
The justification provided by the investigated party is also unacceptable, that since initially the bid of one of the interested parties was unacceptable due to price, all the points related to experience were awarded to it, and since the award was subsequently annulled, he then proceeded to correctly qualify all the works submitted to accredit experience, which demonstrates the neglect (desidia) and lack of interest with which the investigated party performs his work and also reveals his lack of loyalty to the institution and the scant care with which he carries out his work. The foregoing is considered a serious fault of his obligations as an official of INCOP, having violated the provisions of Article 19 subsection b) of the General Procurement Regulations of INCOP, in relation to the provisions of Article 83 of the Regulations to the Administrative Procurement Law, Articles 79 subsection b) and 81 subsection l) of the Labor Code, and having caused, through his mistakes, the administration to fail to make timely and convenient decisions for the interests of the institution, which caused the award made in the first instance to be annulled and subsequently delayed decision-making due to the changes in criteria or erroneous evaluation of the items to be qualified for each of the bidders by the investigated party, which even caused the Board of Directors to doubt which was truly the best bid for the institution's interests and to require a new evaluation of the bids.
For the foregoing reasons, a sanction of 30 days of suspension without pay is imposed, in substitution of dismissal, since the committed fault is considered serious and could well be sanctioned with dismissal without employer liability (responsabilidad patronal) of the investigated party, the foregoing in accordance with the provisions of Article 121 subsection c) of the Autonomous Service Regulations of INCOP (Reglamento Autónomo de Servicios del INCOP), in relation to Article 81 subsection l) of the Labor Code." Once the final act was notified, the plaintiff filed an appeal for reversal with subsidiary appeal against said resolution. On the grounds of the foregoing, the General Manager of INCOP resolved the appeal for reversal filed against the resolution of 1:00 p.m. on October 14, 2010. In relation to the argument raised by the plaintiff, on the issue of the 30-day suspension sanction, based on judgment 194 of 9:55 a.m. on March 5, 2008, of the Second Chamber (Sala Segunda), it was considered that it was possible to impose a substitute sanction for dismissal, all with the purpose of avoiding a less burdensome situation for the worker, since according to its criterion, the fault warranted dismissal without employer liability.
From the facts that have been proven in this case, upon analyzing the grounds for annulment alleged, this Court considers that there is no invalidity of the final act of the administrative procedure followed against the plaintiff. The foregoing by virtue of the fact that the resolution is clear in explaining that the fault is serious and warrants dismissal, in accordance with the regulations on which the charges were based (normativa intimada). In this regard, reference is made to the violation of Article 19 subsection b) of the General Procurement Regulations of INCOP, in relation to the provisions of Article 83 of the Regulations to the Administrative Procurement Law, as well as Article 79 subsection b) and 81 subsection l) of the Labor Code. The sanctioning regulations applied to the plaintiff are consistent with what was charged in the opening or initial act of the procedure, which contemplated dismissal as the punitive consequence of the imputed conducts.
The resolution being challenged applied said regulations related to dismissal, as it considered that the conducts were deserving of the most burdensome sanction; despite the foregoing, applying a more beneficial criterion, it imposed 30 days of suspension on the plaintiff. The foregoing, in the Court's judgment, is not contrary to the legal system, as what occurred was the substitution of the sanction for the benefit of the plaintiff. It must be kept in mind that case law as an unwritten norm, according to the hierarchy of sources in Article 7 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), serves to integrate, interpret, and delimit the field of application of the written legal system and will have the rank of the norm they interpret, integrate, or delimit. As can be deduced from the resolution being challenged, case law was not used to determine the dismissal, as this was supported by the norms originally charged; the jurisprudential criterion was used to support the substitution made for the benefit of the plaintiff, to apply a lesser sanction.
For the foregoing reasons, the plaintiff is not correct regarding this point. On the other hand, regarding the statute of limitations of the sanctioning power, in accordance with what was stated in the preceding recital (considerando), the present case is not time-barred, given that the 5-year period contained in the cited norms applies: Article 71 of the Organic Law of the Comptroller General of the Republic (Ley Orgánica de la Contraloría General de la República), 43 of the General Internal Control Law, and 44 of the Law Against Corruption and Illicit Enrichment in Public Office. The foregoing by virtue of the fact that the faults determined against the plaintiff within the administrative procedure were related to the matter of administrative procurement, an area that undoubtedly forms part of the control and oversight legal framework.
The plaintiff requests recognition of material damage (daño material), which he estimates at the sum of 527,713 (five hundred twenty-seven thousand seven hundred thirteen colones), for one month of unpaid salary, and as subjective moral damage (daño moral subjetivo) the sum of 3,000,000 (three million colones), and the indexation of the claimed sums. The claim is inadmissible and is rejected. By the manner in which the preceding recital of this resolution is decided, having found no grounds for annulment of the act that imposed the sanction on the plaintiff, recognition of material damage, which consists of the one month of unpaid salary, is not appropriate. Likewise, it is impossible to recognize moral damage, as the invalidity of the challenged conduct has not been found.
Although the defendant did not raise defenses in its response to the complaint, this Court considers that there must be a pronouncement on its own motion regarding the lack of right (falta de derecho) within the present case, reason for which it is appropriate to declare the lawsuit filed by Mr. Nombre114768 against the Instituto Costarricense de Puertos del Pacìfico without merit in all its aspects, since in accordance with all the statements made in recitals VI, VII, and VIII of this judgment, he is not correct in his claims, which are rejected.
In accordance with the provisions of Article 193 of the Administrative Contentious Procedural Code (Código Procesal Contencioso Administrativo), the Court finds no reason whatsoever to exempt the plaintiff from the payment of costs.
THEREFORE (POR TANTO) The lack of right is declared. Consequently, the lawsuit filed by Mr. Nombre114768 against EL Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico is declared without merit in all its aspects. The plaintiff is ordered to pay both costs.
Sergio Mena García Ileana Sánchez Navarro Ana Isabel Vargas Vargas
ASUNTO: PROCESO DE CONOCIMIENTO DE PURO DERECHO ACTOR: Nombre114768 DEMANDADO: INCOP n.º 101-2011-V TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN QUINTA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANEXO A. Goicoechea, a las quince horas treinta minutos del veinticuatro de octubre de dos mil doce.- Proceso de conocimiento, interpuesto por el señor Nombre114768 , mayor, cédula de identidad número CED90717, otorga poder especial judicial al licenciado Ronald Antonio Sánchez Trejos, mayor, casado una vez, abogado, cédula CED90718, carné del Colegio de Abogados 6386, contra el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, en adelante INCOP, representado por su apoderado general judicial, señor Ramiro Fernández Elizondo, casado, abogado, vecino de Esparza, cédula de identidad número CED31273, otorga poder especial a Nombre114769 , mayor, casada, abogada, cédula CED90719, vecina de Esparza (f.77) .
RESULTANDO:
Redacta el Juez ponente Mena García; con el voto afirmativo de las juezas Vargas Vargas y Sánchez Navarro; y C O N S I DE R A N D O:
En síntesis, la parte actora manifiesta que la sanción aplicada en el procedimiento administrativo se tipificó como falta grave, de conformidad con el artículo 71 inciso b) y 81 inciso 1) del Código de Trabajo. Considera que lo anterior resulta contradictorio, ya que los numerales citados establecen un máximo de 8 días y no un mes, como le fue impuesta la sanción por parte del Gerente General del INCOP. En su recurso de revocatoria con apelación hizo ver esta situación, sin embargo fue utilizada una jurisprudencia para justificar su actuación, que no tiene relación alguna con su caso. Agrega además que la jurisprudencia no puede sustituir la Ley, ya que sirve únicamente para interpretarla. Señala que la potestad sancionatoria se encuentra prescrita, dado que desde el momento en el que la Junta Directiva del INCOP conoció el informe de Auditoría y la notificación del acto de apertura, transcurrió un mes y dos días. Aduce que no le aplica el plazo de prescripción de la Ley de Control Interno, en virtud de que no maneja o administra fondos públicos.
En forma resumida, indica que la decisión de la Administración de aplicar la sanción no fue unilateral, ya que se siguió el debido proceso. Pese a que las faltas ameritaban el despido, se decidió no despedir al actor y aplicarle un mes de suspensión. Según manifiesta, transcurrieron 30 días desde el momento en que el INCOP tuvo conocimiento del procedimiento, hasta que fue notificado el actor. En todo caso, señala que aplica el plazo de prescripción de los 5 años de la Ley de Control Interno.
De lo expresado por las partes, tanto en sus pretensiones como argumentos, el objeto del presente proceso es la nulidad del acto de las 13:00 horas del 14 de octubre del 2010, así como la condena en daños y perjuicios que se desglosan a título de daño material en la suma de 527.713 (quinientos veintisiete mil setecientos trece colones) por el mes de salario no recibido, a título de daño moral subjetivo la suma de 3.000.000 (tres millones de colones), la indexación de las sumas reclamadas y las costas del proceso.
La prescripción es un instituto por medio del cual, el transcurso del tiempo produce el efecto de consolidar las situaciones de hecho, permitiendo la extinción de los derechos o la adquisición de las cosas ajenas, que obedece a la máxima de que "El tiempo lleva a la consolidación de cierto derechos o a la pérdida de los mismos". Como bien lo apunta el tratadista Rafael Caballero Sánchez en su obra "Prescripción y Caducidad en el Ordenamiento Administrativo", el Instituto es de antigua data en otras ramas, ya que su aplicación en el Derecho Administrativo es más reciente. Su aplicación en el Derecho Público ha alcanzado su madurez, ofreciendo un modelo acabado, conformado por sus propias normas, reglas y principios. Así planteadas las cosas, en el régimen de empleo público, existen distintos plazos de prescripción, de la potestad disciplinaria, debidamente diferenciados, aplicables a los funcionarios públicos, que derivan de los cuerpos normativos.
En primer término, se encuentra el artículo 603 del Código de Trabajo, que aplica como norma de carácter general, salvo disposición especial contraria. Dicha norma dispone que la prescripción opera en un mes. Por otro lado, el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, establece un plazo de 5 años, cuando se trata de transgresiones al ordenamiento de Control y Fiscalización. En el mismo sentido, el canon 43 de la Ley General de Control Interno y 44 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, establecen el plazo de los 5 años cuando se trata de transgresiones al ordenamiento de control y fiscalización. Con base en lo anterior, se puede afirmar, en términos generales, que existen dos plazos de prescripción, aplicables a los funcionarios públicos, en cuanto al ejercicio de la potestad disciplinaria, sin perjuicio de otros ordenamientos especiales que tienen sus propios plazos, como lo es el caso de la Ley General de Policía n.º 7410.
Resulta importante, tener presente lo dispuesto por los numerales mencionados, que regulan la prescripción de la potestad sancionatoria en el campo del control y la fiscalización. E l artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República fue reformado mediante la Ley Nº 8292 del 31 de julio de 2002, y es el que hace referencia a la prescripción de la responsabilidad administrativa del funcionario público por la infracciones previstas en la Ley y en el ordenamiento de control y fiscalización superiores, en los siguientes términos: "Artículo 71.—Prescripción de la responsabilidad disciplinaria. La responsabilidad administrativa del funcionario público por las infracciones previstas en esta Ley y en el ordenamiento de control y fiscalización superiores, prescribirá de acuerdo con las siguientes reglas: a) En los casos en que el hecho irregular sea notorio, la responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a partir del acaecimiento del hecho. b) En los casos en que el hecho irregular no sea notorio –entendido este como aquel hecho que requiere una indagación o un estudio de auditoría para informar de su posible irregularidad- la responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a partir de la fecha en que el informe sobre la indagación o la auditoría respectiva se ponga en conocimiento del jerarca o el funcionario competente para dar inicio al procedimiento respectivo.
La prescripción se interrumpirá, con efectos continuados, por la notificación al presunto responsable del acto que acuerde el inicio del procedimiento administrativo. Cuando el autor de la falta sea el jerarca, el plazo empezará a correr a partir de la fecha en que él termine su relación de servicio con el ente, la empresa o el órgano respectivo. Se reputará como falta grave del funcionario competente para iniciar el procedimiento sancionatorio, el no darle inicio a este oportunamente o el dejar que la responsabilidad del infractor prescriba, sin causa justificada." (Así reformado por el inciso a) del artículo 45 de la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno). Por su parte, la Ley General de Control Interno, n.º 8292, en el numeral 43 indica lo siguiente: "Artículo 43.—Prescripción de la responsabilidad administrativa. La responsabilidad administrativa del funcionario público por las infracciones previstas en esta Ley, prescribirá según el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Nº 7428, de 7 de setiembre de 1994.
Se reputará como falta grave del funcionario competente para iniciar el procedimiento sancionatorio, el no darle inicio a este oportunamente o el dejar prescribir la responsabilidad del infractor, sin causa justificada." Finalmente, la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, n.º 8422, señala: "Artículo 44.—Prescripción de la responsabilidad administrativa. La responsabilidad administrativa del funcionario público por las infracciones previstas en esta Ley, y en el ordenamiento relativo a la Hacienda Pública, prescribirá, según el artículo 43 de la Ley General de Control Interno y el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Nº 7428, de 7 de setiembre de 1994." De los numerales mencionados, se desprende un criterio material objetivo que permite determinar cuándo aplica la prescripción mencionada a una falta en contra de la Hacienda Pública.
En ese sentido, si existe una transgresión al ordenamiento de control y fiscalización o relativo a la Hacienda Pública, aplica el plazo de los 5 años de prescripción de la potestad disciplinaria. Este criterio permite diferenciar la prescripción aplicable en casos de naturaleza laboral de un mes, de acuerdo con lo que dispone el artículo 603 del Código de Trabajo. Con la reforma que sufrió el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, al variar el criterio de valoración, para determinar el plazo de prescripción aplicable, se pasa de un régimen subjetivo a uno objetivo. Anteriormente era necesario llevar a cabo el ejercicio para determinar, a efectos de aplicar el plazo de prescripción, si era un servidor de la Hacienda Pública (aspecto subjetivo). Como se mencionó supra, el criterio que rige en la actualidad es material objetivo, que se determina con la transgresión al ordenamiento de control y fiscalización, que lo componen entre otras las leyes mencionadas, así como la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, n.º 8131 y su Reglamento, la Ley de Contratación Administrativa n.º 7494 y su Reglamento.
Así pues, es claro que la inteligencia de la normativa citada, permite aplicar el plazo de prescripción, a cualquier funcionario público que, independientemente que ocupe o no un cargo de la Hacienda Pública, incurre en un quebrantamiento al ordenamiento de control y fiscalización, si esto se produce, le aplica el plazo de los 5 años.
La parte actora se apersona en esta sede, para solicitar la nulidad del acto final del procedimiento administrativo, que responde a la resolución de las 13:00 horas del 14 de octubre del 2010, mediante la cual se ordenó la aplicación de una sanción de 30 días de suspensión, así como la responsabilidad objetiva y la condena en daños y perjuicios que se desglosan a título de daño material en la suma de 527.713 (quinientos veintisiete mil setecientos trece colones) por el mes de salario no recibido, a título de daño moral subjetivo la suma de 3.000.000 (tres millones de colones), la indexación de las sumas reclamadas y las costas del proceso. Como motivos de nulidad de la resolución mencionada, aduce que la sanción aplicada en el procedimiento administrativo se tipificó como falta grave, de conformidad con el artículo 71 inciso b) y 81 inciso 1) del Código de Trabajo. Considera que lo anterior resulta contradictorio, ya que los numerales citados establecen un máximo de 8 días y no un mes, como le fue impuesta la sanción por parte del Gerente General del INCOP.
Según manifiesta el actor, e n su recurso de revocatoria con apelación hizo ver esta situación, sin embargo fue utilizada una jurisprudencia para justificar su actuación, que no tiene relación alguna con su caso. Agrega además que la jurisprudencia no puede sustituir la Ley, ya que sirve únicamente para interpretarla. Considera además que ha operado la prescripción, de conformidad con lo que dispone el artículo 603 del Código de Trabajo. De conformidad con lo expuesto, el análisis se centra en la resolución final del procedimiento administrativo sancionatorio llevado a cabo, en contra del accionante. Del elenco de hechos probados se tiene acreditado que la Junta Directiva del INCOP, conoció las recomendaciones contenidas en la Relación de Hechos No 001-2010, sobre presuntas actuaciones irregulares en la tramitación de la licitación pública No. 2009LN-00002-01. Con motivo de lo anterior, el Gerente General de INCOP, juramentó al licenciado William Sequeira Solís, como órgano director del procedimiento administrativo seguido para que llevara a cabo un procedimiento administrativo sancionatorio.
Posteriormente, el órgano director dictó el acto de apertura, en el cual intimó los hechos e imputó los cargos al actor, que eran los siguientes: “El Sr. Nombre114768 , en calidad de Técnico encargado de la valoración de las ofertas, se le atribuye como presunto responsable por haber recomendado la adjudicación, sin que al parecer se hubiera efectuado adecuadamente una valoración de las ofertas evaluadas, existiendo posibles omisiones al momento de realizarla, según lo manifestado, entre otros, en la resolución emitida por el Órgano Contralor. Asimismo, el hecho de recomendar la re-adjudicación bajo situaciones similares respecto a las valoraciones sobre la experiencia de los oferentes, hecho que posteriormente fue reconocido y que es coincidente con el nuevo criterio técnico efectuado por uno de los Ingenieros de la Institución, lo que evidencia que dicha recomendación era incorrecta y originó recomendar una nueva re-adjudicación, lo que eventualmente pudo haber incidido en alguna medida en retrasos importantes para la culminación de este proceso y dar al traste con este concurso licitatorio, con las eventuales implicaciones que lo anterior haya podido generar y dar una oportuna situación de mantenimiento a los bienes objeto de este concurso.
Lo cual podría ir en detrimento de lo indicado, entre otros, en el artículo N°. 19 inciso b) del Reglamento General de Contrataciones de INCOP y demás normativa interna ó externa que resulte aplicable”. El acto de apertura del procedimiento mencionado indica la normativa aplicable, entre las que se encuentran la Ley de Contratación Administrativa, el Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, Reglamento General de Contrataciones de INCOP, Reglamento Autónomo de Servicio y el Procedimiento Disciplinario de INCOP, Ley General de Control Interno, Manual General de Control Interno para la Contraloría General de la República y las Entidades y Órganos Sujetos a su Fiscalización, Ley Contra la Corrupción y Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública. La resolución mencionada citó a una comparecencia e indicó los documentos agregados al expediente. Con posterioridad se llevó a cabo la audiencia oral y privada del procedimiento disciplinario, en la cual estuvo presente el actor, en la que realizó sus alegatos de descargo.
Luego, el 14 de octubre del 2010, la Gerencia General del INCOP, emitió el acto final del procedimiento administrativo seguido en contra del actor, en relación con su caso consideró lo siguiente: "En relación al Sr. Nombre114768 , en calidad de Técnico encargado de la valoración de las ofertas, se tiene por demostrado que al calificar las ofertas se presentaron inconsistencias y errores en la apreciación de la información brindada por los oferentes, lo que provoco (sic) que en varias ocasiones se dieran cambios en las valoraciones de cada uno de los oferentes y que incluso la Contraloría General de la República anulara la adjudicación efectuada, lo cual se pudo haber evitado si desde el principio el investigado hubiera seguido en forma rigurosa los criterios de calificación establecidos en el cartel y de conformidad con los principios generales de contratación administrativa, ejecutando sus funciones en una forma diligente, eficiente y apegado a una valoración objetiva de las ofertas, tal y como le corresponde a los funcionarios de la Institución.
Lo anterior queda de manifiesto en los informes rendidos a) UFCO-0027-2009, de fecha 21 de abril de 2009, donde se califica con un 100% la oferta presentada por Nombre110927 , b) UFCO-0046-2009, de fecha 15 de julio de 2009, donde se cambia los parámetros y le asigna a la oferta ganadora ya no el 100% sino que un 95%, c) UFCO-066-2009, donde vuelve a cambiar los parámetros y cambia el porcentaje del oferente ganador Nombre110927 equivalente a un 85.83% d) UFCO-0012-2010, de fecha 26 de febrero de 2010, realiza aclaraciones respecto a la experiencia valorada y finalmente en oficio d) UFCO-0015-2010, de fecha 5 de marzo de 2010, donde reconoce su error en las valoraciones técnicas y re-adjudica la licitación al Consorcio Manglares del Sur S.A. e Industrial Fire and Rescue S.A., asimismo esas imprecisiones e incorrectas apreciaciones quedaron evidenciadas por la Contraloría General de la República en la resolución R-DJ-216-2009.
Quedó demostrado que, según expresamente lo aceptó el investigado, en oficio UFCO-0015-2010, de fecha 5 de marzo de 2010, que las inconsistencias se debieron a un error en la valoración de los documentos tomados para verter su criterio, siendo que finalmente coincide con el criterio técnico efectuado por otro de los Ingenieros de la Institución, recomendando finalmente adjudicar la licitación a un oferente distinto del que mantuvo en los cuatro informes brindados con anterioridad, todo lo cual violenta lo establecido en el artículo 19 inciso b) del Reglamento General de Contrataciones del INCOP. También resulta inaceptable la justificación vertida por el investigado de que como inicialmente la oferta de uno de los interesados resultaba inaceptable por el precio, se le adjudicó la totalidad de los puntos relativos a la experiencia y como posteriormente se anuló la adjudicación entonces si entró a calificar correctamente todos los trabajos presentados para acreditar la experiencia, lo que demuestra la desidia y el desinterés con que el investigado realiza su labor y además pone de manifiesto su falta de lealtad a la institución y el poco esmero con el que realiza su trabajo.
Lo anterior se considera falta grave a sus obligaciones como funcionario del INCOP, al haber violentado lo que establece el artículo 19 inciso b) del Reglamento General de Contrataciones del INCOP, en relación con lo que establece el artículo 83 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, artículos 79 inciso b) y 81 inciso l) del Código de Trabajo y haber provocado con sus desaciertos que la administración tomara decisiones oportunas y convenientes a los intereses de la institución, lo que provocó que se anular la adjudicación realizada en primera instancia y que posteriormente se retrasara la toma de decisiones en virtud de los cambios de criterio o errónea valoración de los ítems a calificar a cada uno de los oferentes, por parte del investigado, lo que causó incluso la Junta Directiva dudara de cual era realmente la mejor oferta para los intereses de la institución y se exigiera una nueva valoración de las ofertas.
Por lo antes expuesto, se impone una sanción de 30 días de suspensión sin goce de salario, en sustitución del despido, pues la falta cometida se considera grave y bien puede ser sancionada con el despido sin responsabilidad patronal del investigado, lo anterior de conformidad con lo que establece el artículo 121 inciso c) del Reglamento Autónomo de Servicios del INCOP, en relación con el artículo 81 inciso l) del Código de Trabajo." Una vez que le notificaron el acto final, el actor presentó recurso de revocatoria con apelación en contra dicha resolución. Con motivo de lo anterior, el Gerente General del INCOP resolvió el recurso de revocatoria presentado en contra de la resolución de las 13:00 horas del 14 de octubre del 2010. En relación con el alegato planteado por el actor, sobre el tema de la sanción de 30 días de suspensión, con fundamento en la sentencia 194 de las 9:55 horas del 5 de marzo del 2008, de la Sala Segunda, consideró que era posible la imposición de una sanción sustitutiva al despido, todo con la finalidad de evitarle al trabajador una situación menos gravosa, pues según su criterio, la falta ameritaba el despido sin responsabilidad patronal.
De los hechos que se han tenido por demostrados dentro de esta causa, al analizar los motivos de nulidad alegados, este Tribunal considera que no existe la invalidez del acto final de procedimiento administrativo seguido al actor. Lo anterior en virtud de que la resolución es clara al explicar que la falta es grave y amerita el despido, de conformidad con la normativa intimad a . En tal sentido, se hace referencia a la transgresión del artículo 19 inciso b) del Reglamento General de Contrataciones del INCOP, en relación con lo que establece el numeral 83 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, así como los cánones 79 inciso b) y 81 inciso l) del Código de Trabajo. La normativa sancionatoria aplicada al accionante, es congruente con lo que fue intimado en el acto de apertura o inicial del procedimiento, que contemplaba el despido como consecuencia punitiva de las conductas imputadas.
La resolución que se cuestiona, aplicó dicha normativa relacionada con el despido, pues consideró que las conductas eran acreedoras de la sanción más gravosa, pese a lo anterior, aplicando un criterio más benéfico le impuso 30 días de suspensión al accionante. Lo anterior, a juicio del Tribunal no resulta contrario al ordenamiento jurídico, pues lo que operó fue la sustitución de la sanción en beneficio del actor. Se debe tener presente que la jurisprudencia como norma no escrita, de acuerdo con la jerarquía de las fuentes del artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública, sirve para integrar, interpretar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito y tendrán el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan. Según se desprende de la resolución que se cuestiona, la jurisprudencia no fue utilizada para determinar el despido, ya que este tuvo sustento en las normas intimadas originalmente, el criterio jurisprudencial se utilizó para sustentar la sustitución que se hizo en beneficio del actor , para aplicar una sanción menor.
Por lo expuesto no lleva razón el ac cionante en cuanto a este punto respecta. Por otro lado, en cuanto a la prescripción de la potestad sancionatoria, de conformidad con lo expuesto en el considerando anterior, la presente causa no se encuentra prescrita, dado que le aplica el plazo de los 5 años que contienen las normas citadas, artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, 43 de la Ley General de Control Interno y 44 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública. Lo anterior en virtud de que las faltas que se determinaron dentro del procedimiento administrativo al actor, se relacionaban con la materia de contratación administrativa, ámbito que sin duda alguna, forma parte del ordenamiento de control y fiscalización.
El actor solicita el reconocimiento del daño material que lo estima en la suma de 527.713 (quinientos veintisiete mil setecientos trece colones), por el mes de salario no recibido, a título de daño moral subjetivo la suma de 3.000.000 (tres millones de colones), la indexación de las sumas reclamadas. El reclamo es improcedente y se rechaza . Por la forma en la que se resuelve en el considerando anterior, de la presente resolución, al no encontrar motivos de nulidad del acto que le impuso la sanción al actor, no procede el reconocimiento del daño materia l , que consiste en el mes de salario no recibido. De igual modo, resulta imposible reconocer el daño moral, ya que no se ha encontrado la invalidez de la conducta cuestionada.
Si bien la parte demandada no opuso excepciones en la contestación de su demanda, este Tribunal considera que debe existir un pronunciamiento de oficio sobre la falta de derecho, dentro de la presente causa, razón por la cual lo que corresponde es declarar sin lugar en todos sus extremos la demanda interpuesta por el señor Nombre114768 , contra el Instituto Costarricense de Puertos del Pacìfico, ya que de conformidad con todo lo expuesto en los considerandos VI, VII y VIII de esta sentencia, no lleva razón en sus pretensiones, las cuales se rechazan.
De conformidad con lo que dispone el artículo 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo, el Tribunal no encuentra motivo alguno para exonerar del pago de costas a la actora.
POR TANTO
Se declara la falta de derecho. En consecuencia, se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda interpuesta por el señor Nombre114768 , contra EL Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico. Se condena a la actora al pago de ambas costas.
Sergio Mena García Ileana Sánchez Navarro Ana Isabel Vargas Vargas
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