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Res. 00038-2010 Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI · Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI · 11/01/2010
OutcomeResultado
The Court annulled the title and related acts, declared the property part of the State Natural Heritage, ordered its registration and delivery to the State, and held the IDA liable for damages while denying damages against the private defendants.El Tribunal anuló la titulación y los actos conexos, declaró la finca Patrimonio Natural del Estado, ordenó su inscripción y entrega al Estado y condenó al IDA por los daños, pero rechazó la indemnización contra los particulares.
SummaryResumen
The Court partially granted the complaint filed by the Office of the Comptroller General against the Agrarian Development Institute and private parties concerning the titling of a forested property in Tarrazú. It determined that the property forms part of the State Natural Heritage and is therefore public-domain property that cannot be attached, acquired by prescription, alienated, or traded, with its administration vested in MINAET. The Court declared the IDA titling decision, related deeds, subsequent transfers, and registry entries absolutely null and characterized the illegality as manifest. It ordered the property registered in the State’s name, marked with signs identifying its protected legal status, vacated by its occupants, and placed in MINAET’s possession. It also required the IDA to investigate the financial or disciplinary responsibility of participating officials and ordered the institution to pay damages, to be quantified during enforcement, for harm caused to the State Natural Heritage, together with procedural and attorneys’ costs.El Tribunal declaró parcialmente con lugar la demanda de la Contraloría General de la República contra el Instituto de Desarrollo Agrario y particulares por la titulación de una finca boscosa en Tarrazú. Determinó que el inmueble constituye Patrimonio Natural del Estado y, por tanto, es un bien de dominio público inembargable, imprescriptible, inalienable y fuera del comercio, cuya administración corresponde al MINAET. Anuló de manera absoluta el acuerdo de titulación del IDA, las escrituras relacionadas, los traspasos posteriores y los asientos registrales, y calificó la ilegalidad como manifiesta. Ordenó inscribir la finca a nombre del Estado, identificarla mediante rótulos, desalojar a sus ocupantes y ponerla en posesión del MINAET. Además, dispuso que el IDA investigara la responsabilidad pecuniaria o disciplinaria de los funcionarios intervinientes y lo condenó, en abstracto, por los daños y perjuicios causados al Patrimonio Natural del Estado, así como al pago de las costas.
Key excerptExtracto clave
1) It is declared that the property which the Board of Directors of the Agrarian Development Institute, through Article 32 of Session 016-04 of May 13, 2004, titled in favor of co-defendant Nombre141547 and which is described in cadastral plan SJ-703262-2001 constitutes State Natural Heritage and public-domain property that is immune from attachment, not subject to prescription, inalienable, and outside human commerce. The Ministry of Environment, Energy and Telecommunications (MINAET) is also the competent body to administer it. 2) The decision of the IDA Board of Directors contained in Article 32 of Session No. 016-04 of May 3, 2004, is declared absolutely null solely insofar as it concerns the titling in favor of Nombre141547 of the property described in cadastral plan No. SJ-703262-2001. 3) Pursuant to Articles 199 and 200 of the General Public Administration Law, the illegality declared herein is manifest. Pursuant to Articles 199, 200, 211, 212, and 213 of that same General Law, the head of the IDA must immediately initiate the appropriate internal proceedings to establish the financial and/or disciplinary responsibility of the officials who participated in the acts or omissions that led to unlawful conduct in the referenced titling proceeding.1) Se declara que el inmueble que la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, en su Artículo 32 de la Sesión 016-04 del 13 de mayo del 2004, tituló a favor de la codemandada Nombre141547 y que se describe en el plano catastrado SJ- 703262-2001 constituye Patrimonio Natural del Estado y un bien de dominio público que resulta inembargable, imprescriptible, inalienable y está fuera del comercio del ser humano. Asimismo, el órgano competente para ejercer su administración es el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET). 2) Se declara absolutamente nulo el acuerdo de la Junta Directiva del IDA contenido en el artículo 32 de la Sesión No. 016-04, de 3 de mayo de 2004, únicamente en lo que se refiere a la titulación de una finca a favor de Nombre141547 y descrita en el plano catastrado No. SJ-703262-2001. 3) De conformidad con los artículos 199 y 200 de la Ley General de la Administración Pública, la ilegalidad declarada es manifiesta. De conformidad con los artículos 199, 200, 211, 212 y 213 de la misma Ley General deberá el jerarca del IDA iniciar de manera inmediata los procedimientos internos de mérito a fin de establecer la responsabilidad pecuniaria y/o disciplinaria de los funcionarios que participaron en las acciones u omisiones que llevaron a acciones contrarias a legalidad en el procedimiento de titulación referido.
Pull quotesCitas destacadas
"Se ordena a la Procuraduría General de la República, por medio de la Notaría del Estado, que confeccione la escritura de traspaso, con su respectivo cambio de naturaleza y realizar las gestiones pertinentes para inscribir la propiedad descrita en el plano catastrado Placa22734 a nombre del Estado en el Registro Público de la Propiedad Inmueble."
"The Office of the Attorney General, acting through the State Notary, is ordered to prepare the transfer deed, including the corresponding change in the property’s legal classification, and to take the necessary steps to register the property described in cadastral plan Placa22734 in the State’s name in the Real Property Registry."
Por tanto, punto 8
"Se ordena a la Procuraduría General de la República, por medio de la Notaría del Estado, que confeccione la escritura de traspaso, con su respectivo cambio de naturaleza y realizar las gestiones pertinentes para inscribir la propiedad descrita en el plano catastrado Placa22734 a nombre del Estado en el Registro Público de la Propiedad Inmueble."
Por tanto, punto 8
"S e ordena desalojar del inmueble objeto de este proceso a los demandados Nombre141547 y Nombre141545 y poner en posesión de esa finca al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET) ."
"The defendants Nombre141547 and Nombre141545 are ordered evicted from the property at issue, and the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications (MINAET) shall be placed in possession of it."
Por tanto, punto 9
"S e ordena desalojar del inmueble objeto de este proceso a los demandados Nombre141547 y Nombre141545 y poner en posesión de esa finca al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET) ."
Por tanto, punto 9
"Se condena al IDA al pago al pago en abstracto de los daños y perjuicios ocasionados al Patrimonio Natural del Estado, y derivados de las conductas formales anuladas."
"The IDA is ordered to pay, in an amount to be determined, the damages caused to the State Natural Heritage arising from the annulled formal acts."
Por tanto, punto 10
"Se condena al IDA al pago al pago en abstracto de los daños y perjuicios ocasionados al Patrimonio Natural del Estado, y derivados de las conductas formales anuladas."
Por tanto, punto 10
"La propiedad se encuentra dedicada a la protección con bosque denso"
"The property is devoted to conservation and contains dense forest."
Considerando I, hecho probado 9
"La propiedad se encuentra dedicada a la protección con bosque denso"
Considerando I, hecho probado 9
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Tribunal Contencioso Administrativo, Main Line 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Email ...01 ________________________________________________________________________ CASE FILE:08-001308-1027-CA PLAINTIFF: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DEFENDANTS: INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO, Nombre125799, Nombre141545.
ACTIVE INTERVENOR (COADYUVANTE ACTIVO): THE STATE No. 0038-2010 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SIXTH SECTION. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANNEX A. Goicoechea, at fourteen hours and forty-five minutes on once de enero de dos mil diez.
Ordinary proceeding (proceso de conocimiento) declared subject to expedited processing, brought by the CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, represented by its special litigation attorneys-in-fact (apoderados especiales judiciales), Nombre141546 z, married, attorney, identity card CED413, and resident of Santa Bárbara de Heredia; Nombre603, married, attorney, identity card CED414, and resident of San Francisco de Heredia; and Nombre13586, married, attorney, identity card CED111357, and resident of Ciudad Colón, against the INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO (hereinafter IDA), represented by its Executive President, Nombre127833, married, identity card CED102868, and resident of San Isidro de Heredia; Nombre125799, twice married, retired, identity card CED111358, resident of Dirección17152; and Nombre141545, a United States citizen, twice divorced, welder, United States of America passport number cero tres siete seis seis ocho uno cinco dos, represented by defendant Nombre141547 in her capacity as general attorney-in-fact with unlimited authority (apoderada generalísima sin límite de suma).
The defendants Nombre141547 and Nombre141548 are represented by their special litigation attorney-in-fact José Aquiles Mata Porras, attorney, identity card CED111359. THE STATE participates as an active intervenor, represented by Procurador Víctor Bulgarelli Céspedes, whose personal particulars are unknown.
BACKGROUND (RESULTANDO)
10 . - Pursuant to articles 60 subsection 3) and 70 subsection 2) of the Código Procesal Contencioso Administrativo, this Tribunal convened a single hearing, which was held on 8 de diciembre de 2009. At that hearing, the claims were revised and established as described in the first Findings section (Resultando). The ruling on the statute-of-limitations defense (prescripción) raised by defendants Nombre125799 and Nombre141545 was also reserved for judgment, the disputed facts were established, and the relevant documentary evidence was admitted. Finally, pursuant to article 98 subsection 2) of the aforementioned Code, because there was no testimonial or expert evidence to be heard, the parties presented their closing arguments.
WHEREAS
The following facts relevant to these proceedings are deemed established:
A significant change in land use (uso del suelo) is evident between 1956 and 1980, since during those 24 years the forest regenerated on the property, leaving only a small area with pasture and scattered trees....” (Folios 539 to 550 of the judicial case file)
The following facts, which are determinative for the resolution of these proceedings, are deemed unproven: 1) That co-defendant Nombre125799 acted in bad faith when applying for title to the property at issue in these proceedings and during its subsequent titling. (There is no evidence proving this.) 2) That co-defendant Nombre141545 acted in bad faith when acquiring and registering in his name the property at issue in these proceedings. (There is no evidence in this regard.) 3) That transient agricultural activity had been carried out on the property at issue in these proceedings. (The evidence is silent in this regard.)
Based on the claims and defenses raised by the parties and the analysis of the arguments made at the sole hearing held, this Court considers that the central issue in these proceedings concerns the alleged invalidity of a series of administrative acts (conductas administrativas) of the IDA, public deeds, and registry entries through which, in the claimant’s view, the property described in cadastral plan No. SJ-703262-2001 and registered in the National Registry under the Real Property Folio System as Registration No. Placa27525 was unlawfully titled and registered in the name of defendant Nombre141547, who subsequently transferred it to defendant Nombre141545, the current owner of the property. In essence, the oversight body bases the invalidity of the formal acts on the following: 1. The Constitutional Chamber struck down the Regulations for Titling in National Reserves as unconstitutional; consequently, all administrative acts issued under those regulations are likewise void by connection.
Accordingly, the resolution of the IDA Board of Directors through which title to the property at issue in these proceedings was granted to co-defendant Nombre125799 is void by connection. All acts resulting from that titling would suffer from the same defect of invalidity, including the public deeds for the segregation (segregación) and transfer of the property, as well as the corresponding registration entry. 2. The respondent institute directly violated the legal system by disregarding constitutional principles related to the constitutional protection of the environment, including the precautionary principle (principio precautorio), the principle of objectification in environmental matters (principio de objetivización en materia ambiental), the requirement that technical criteria prevail in environmental decision-making, the absence of positive administrative silence (silencio positivo) in environmental matters, and the elements and characteristics of the public domain (dominio público). 3.
Due to legal, technical, and scientific impediments: the property titled by the IDA to defendant Nombre125799 consists of forests that form part of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado); the property is therefore part of the public domain, or public-domain property (bien demanial). Consequently, it is not subject to attachment, adverse possession, or alienation, and the IDA therefore could not grant title to property of this nature. It accordingly requests that the property be declared part of the State Natural Heritage and that its possession and ownership be transferred to the State, specifically to the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications (MINAET). 4. Due to the omission of essential substantive requirements in the titling procedure. It states in this regard that the Law on Soil Use, Management and Conservation requires the IDA, before granting title, to obtain a land-use capability study (estudio de capacidad de uso de suelo), a requirement that was unlawfully disregarded when title to the property at issue in these proceedings was granted to co-defendant Nombre141547.
Furthermore, the Regulations to the Law on Soil Use, Management and Conservation prohibited the IDA from titling lands that were not classified for agricultural purposes. It requests that, if the challenged acts are declared void, the defendants be ordered, with the amount to be determined, to pay the resulting damages and losses; and that it be established, for purposes of Article 200 of the General Public Administration Law, whether the invalidity declared is manifest. The State, acting as an active supporting party (coadyuvante activo), concurs with the claimant body’s arguments. It states that the protection of the State Natural Heritage even predates the Ley Forestal. It asserts that the challenged titling is void because it was carried out to the detriment of the State Natural Heritage, because substantial defects existed in the titling procedure, and because of the effects of judgment No. 2063-2007 of the Constitutional Chamber.
For its part, the IDA, a co-defendant in this matter, presented its defenses, principally stating the following: 1. The property at issue in these proceedings does not constitute State Natural Heritage or public-domain property. 2. Article 72.b of the Ley Forestal and Article 7 of the Law on Possessory Information allow title to be granted in national reserves. 3. The soil study was not essential to determine whether the property constituted State Natural Heritage. 4. The title granted to defendant Nombre125799 was proper and complied with the legislation then in force. A peasant who had already been in possession could not be required to provide a soil study. 5. There was no improper use of the property or any damage. 6. Co-defendant Nombre141547 fulfilled all requirements then applicable to the granting of title, and the IDA acted within the framework of legality and the regulations governing its activities. 7.
The certification prepared by the Central Pacific Conservation Area, Conservation Areas System of the Ministry of Environment and Energy, and submitted during the titling process stated that the property at issue in these proceedings was located outside the Protected Wild Areas (Áreas Silvestres Protegidas); the actions taken therefore complied with the law. 8. Although Article 27 of the Law on Soil Use, Management and Conservation establishes the need for the IDA to conduct land-use capability studies, that provision applies to farms purchased by the IDA with its own funds for the establishment of Peasant Settlements, and that is not the situation here, since what occurred was the transfer, by Executive Decree, of thousands of hectares throughout the national territory; that provision therefore cannot be applied in this matter. 9. Although the Regulations to the Law on Soil Use, Management and Conservation require an appropriate soil-conforming-use study (estudio adecuado de uso conforme de suelos) for titling procedures conducted by the IDA, it was considered that such studies were to be conducted by the Ministry of Agriculture and Livestock, which subsequently assigned that task to the Institute for Agricultural Innovation and Technology Transfer (hereinafter INTA); because of shortages of human and technical resources, those studies did not begin to be conducted until 2001. 10.
At the time title was granted to the defendant, INTA lacked the mechanism or structure needed to process soil-conforming-use certifications (certificaciones de uso conforme de suelos), even though that institution was responsible for issuing the IDA’s soil-conforming-use certifications, and INTA suspended this type of certification. Finally, counsel for co-defendants Nombre125799 and Nombre141545 argued in their defense that it was valid to execute the deed through which the property at issue in these proceedings was registered in favor of their client. Nombre9510, they submitted to the administrative procedure in force at the time, and the IDA granted them a right. Counsel states that it is necessary to understand the history of the Los Santos area in order to understand the system of private property. Counsel asserts that this is an agricultural, coffee-growing area in which the properties are suited for agricultural use.
Nombre9510, even if their client’s property were dedicated to a public purpose, the only means of depriving him of it would be to expropriate it and then transfer it to the State’s patrimony; otherwise, only restrictions could be imposed upon it. Counsel emphasizes that Agrarian Court case law permits possession even within protected areas. Counsel insists that the property is not located in a protected area. Counsel adds that they were already possessors of parcels and could likewise have obtained title through agrarian judicial proceedings. Counsel considers that the title may be annulled, but not possession, because that would constitute an improper expropriation. Counsel asserts that the studies do not classify forest-covered land as State Natural Heritage. Counsel concludes that they should be exempted from paying costs because they are merely defending themselves against a situation imposed upon them against their will.
IV.THE NATURAL HERITAGE OF THE STATE AS AN EXPRESSION OF THE FUNDAMENTAL RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT, RECOGNIZED AND PROTECTED BY CONSTITUTIONAL LAW. This collegial body considers that, prior to examining the legality of the administrative conduct whose annulment is sought, it is necessary to refer generally to the Natural Heritage of the State as property in the public domain. This is because, in this specific case, a fundamental part of the dispute lies in determining whether the real property that is the subject of these proceedings constitutes Natural Heritage of the State, for purposes of establishing whether the administrative conduct through which title to the property was granted to the defendant, Name125799, complied with the Legal System. In this regard, Judgment No. 0063-2009, issued by this Section at 4:00 p.m. on January 19, 2009, stated, insofar as relevant to this judgment, as follows: “....
Constitutional recognition of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. In Costa Rica, the recognition and protection of the aforementioned fundamental right under Constitutional Law did not originate with the amendment of Article 50 of the Political Constitution enacted by Law No. 7412 of June 3, 1994. This is because, since the promulgation of the constitutional text in 1949, the intent of the Constituent Assembly was clear in establishing in Article 89 that: ‘Among the cultural purposes of the Republic are: to protect natural beauty, preserve and develop the Nation’s historical and artistic heritage, and support private initiative for scientific and artistic progress’; this is complemented by the categorical declaration contained in Article 21 that, in our country, ‘Human life is inviolable.’ Reading both provisions together means that the need to preserve the environment—although at that time the Constituent Assembly used the term natural beauty—transcends a merely cultural purpose and becomes a vital necessity for every human being, since it constitutes an essential prerequisite for giving effect to other fundamental rights, such as life, health, and development.
(See, to that effect, Judgments Nos. 1993-03705, issued at 3:00 p.m. on July 30, 1993; 1993-06240, issued at 2:00 p.m. on November 26, 1993; 1993-04423, issued at noon on December 7, 1993; and 1994-02485, issued at 9:18 a.m. on May 27, 1994, all by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice.) In this regard, it should be recalled that Constitutional Law comprises not only the constitutional text, but also the values and principles that inform and permeate its content, as well as public treaties, international conventions, and concordats duly approved by the Legislative Assembly, together with international human rights instruments applicable in the Republic (see Articles 1, 7, 21, and 50 of the Political Constitution and Articles 1 and 3 of the Law on Constitutional Jurisdiction). Furthermore, the written and unwritten rules comprising Constitutional Law are characterized by their direct and immediate applicability.
Consequently, their addressees not only have the right to enforce them through administrative and judicial channels if they consider that they have been impaired by action or omission, but legal decision-makers also have a duty to apply them directly and immediately in their decision-making processes in order to satisfy constitutional requirements (see the considerations of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice in Judgment No. 1999-00644, issued at 11:24 a.m. on January 29, 1999). Taking as a basis Articles 7 and 48 of the Political Constitution and Articles 1 and 3 of the Law on Constitutional Jurisdiction, it may be affirmed that, even if the constitutional text had contained no provisions recognizing and protecting the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, that right and its correlative duty not only already existed in Costa Rican domestic law, but their effective protection was also enforceable both domestically and internationally.
This is because the Costa Rican State had signed a series of conventions, treaties, and international instruments concerning this subject before Article 50 of the Political Constitution was amended by Law No. 7412 of June 3, 1994. These instruments notably include: the ‘International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights’ (Articles 2.1, 12.1, and 12.2(c)); the ‘Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights’ (Article 11); the ‘Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage,’ signed in Paris on November 23, 1972, and approved by Law No. 5980 of October 23, 1976; the ‘Convention on Nature Protection and Wildlife Preservation in the Western Hemisphere,’ adopted in Washington on March 3, 1973, and approved by Law No. 3763 of October 19, 1976; the ‘Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat,’ signed in Ramsar on February 2, 1971, and approved by Law No. 7224 of 1991; the ‘Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer,’ adopted in Vienna on March 22, 1985, and approved by Law No. 7228 of April 22, 1991, and its ‘Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer,’ signed in Montreal on September 16, 1987, and approved by Law No. 7223 of April 2, 1991; and the ‘United Nations Convention on the Law of the Sea,’ signed in Montego Bay on December 10, 1982, and approved by Law No. 7291, published on July 15, 1992, among others.
All those international rules were incorporated into Costa Rican domestic law pursuant to Articles 7 and 48 of the Political Constitution and Articles 1 and 3 of the Law on Constitutional Jurisdiction. Therefore, ‘...all these international instruments are mandatory and fully enforceable insofar as their provisions do not require further legislative development and must accordingly be respected (...) because their normative rank is superior...’ (Judgment No. 1993-06240, issued by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice at 2:00 p.m. on November 26, 1993). Subconstitutional development of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. Undoubtedly, the recognition and protection of the aforementioned fundamental right prompted its subconstitutional development through the enactment of statutes and regulations governing its various manifestations, many of which were issued long before Article 50 of the Political Constitution was amended.
Examples include: the Water Law (No. 276 of August 27, 1942); the Urban Planning Law (No. 4240 of November 15, 1978); the Forestry Law (No. 4465 of November 25, 1979, since repealed); the Maritime-Terrestrial Zone Law (No. 6043 of March 2, 1977); the General Health Law (No. 5395 of October 30, 1973); the Law Creating the National Parks Service (No. 6084 of August 24, 1977); the Animal Health Law (No. 6243 of May 2, 1978); and the Wildlife Conservation Law (No. 7317 of October 21, 1992), among others. This means that, before Article 50 of the Political Constitution was amended, the fundamental right to which we have referred was not only recognized and protected under Constitutional Law, but had also been developed—albeit on a sector-by-sector basis rather than through a comprehensive approach—at the statutory and regulatory levels. In light of the foregoing, this Court considers that the amendment of Article 50 of the Political Constitution merely expressly and clearly identified a fundamental right that had already been enshrined and guaranteed under Constitutional Law; expressly declared the scope of the State’s preexisting obligation to guarantee, defend, and preserve the right to a healthy and ecologically balanced environment; and granted persons full standing to defend it through an actio popularis (see Judgments Nos. 1994-01394, issued at 3:21 p.m. on March 16, 1994, and 1994-05527, issued at 10:45 a.m. on September 23, 1994, both by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice).
Consequences of recognizing the guarantee contained in Article 50 of the Constitution in the terms explained above. Such recognition entails two aspects relevant to resolving these proceedings. First: the imposition of a duty upon both the State—understood as the Central and Decentralized Administration—and private-law persons themselves to guarantee, defend, and preserve that right. Second: the establishment of a series of legal and technical mechanisms to achieve effective protection of that right at both the administrative and judicial levels. Regarding the first of these aspects, it should be noted that ‘The impact of the right to a healthy and ecologically balanced environment on the activities of the State, and correspondingly on those of municipalities (bearing in mind Article 169 of the Constitution), is explained, first, by the fact that rights, by definition, are not confined to the private sphere of individuals but also extend to the very structure of the State in its role as their guarantor and, second, because the activities of the State are directed toward satisfying the interests of the community.
The Political Constitution provides that the State must guarantee, defend, and preserve that right. Prima facie, to guarantee means to secure and protect the right against any risk or need; to defend means to bar, prohibit, and prevent any activity that threatens the right; and to preserve means to take action aimed at safeguarding the right in advance against possible dangers so that it may endure for future generations. The State must adopt the dual conduct of acting and refraining from acting: on the one hand, it must refrain from itself infringing the right to a healthy and ecologically balanced environment and, on the other, it must undertake the task of adopting the measures necessary to satisfy constitutional requirements...’ (Judgment No. 1999-00644, issued by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice at 11:24 a.m. on January 29, 1999).
In this regard, “...The action that the Political Constitution requires the State to take in response to sources of environmental pollution is multidirectional and decidedly active, and absolutely intolerant of situations that threaten or adversely affect the optimal environmental conditions that the Constitution itself guarantees to the inhabitants. From this perspective, public authorities are not permitted to make concessions or grant extensions allowing continued harm to the environment, even when this is done with a view to bringing economic benefits to a particular geographical area...” (Judgment No. 1999-05906 issued by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice at 16:15 on 28 de julio de 1999). This constitutional duty of the State to ensure the protection, defense, and preservation of the environment is developed and expressed, among others, in the following provisions: Articles 1, 2.a. 2.c, 2 final paragraph, 3, 12, 28, 32, 34, 37, 56, 59, 78, 83, and 103 through 112 of the Ley Orgánica del Ambiente; Articles 1, 2, 9.4, 12, 22 through 30, 45, 49, 54, 86, and 88 of the Ley de Biodiversidad; Articles 3, 4, 6, 7, 15, 34, and 122 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre; Articles 1, 2, 5, 6, 13, 37, and 54 of the Ley Forestal; Articles 5, 6, 7, 11, 21, 29 through 33, and 37 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos; Articles 13.a and 13.o of the Código Municipal; Articles 11, 12, 13, 17, 18, 19, 21, 22, and 25 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre; Articles 1 and 2 of the Ley General de Salud; Articles 1, 2, 17, 175, and 176 of the Ley de Aguas; and Articles 15, 18, 19, 51, 56, 58.5, and Transitory Provision II of the Ley de Planificación Urbana.
That duty, however, applies not only to the State as a whole but also to private-law persons (sujetos de derecho privado), who have the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment, but also the duty to guarantee, preserve, and defend it, as may be inferred, among others, from Articles 1, first paragraph, 2.a, 6, 22, 23, and 99 of the Ley Orgánica del Ambiente; Articles 10.2, 10.13, 11.4, 88, 95, 101, and 105 of the Ley de Biodiversidad; Articles 15, 28 through 30, 36 through 38, 51, 53, 62 through 64, 83, and 88 through 121 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre; Articles 57 through 66 of the Ley Forestal; Articles 37, 40, 41 through 45, and 51 through 53 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos; Article 14 of the Ley de la Zona Marítimo Terrestre; and also from Judgments No. 1999-02219 of quince horas dieciocho minutos del veinticuatro de marzo de mil novecientos noventa y nueve and No. 1999-05906, issued by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice at dieciséis horas quince minutos del veintiocho de julio de mil novecientos noventa y nueve, among others.
With respect to the second aspect, concerning the establishment of a series of technical and legal mechanisms to achieve effective protection of that right at both the administrative and judicial levels, this Court considers that such means of protection may be classified into two broad groups: procedural and substantive. It must be clarified that, although specific examples relating to each of the aforementioned classification criteria will be referenced, this Court does not intend to establish an exhaustive list (numerus clausus), but merely to use those examples to highlight aspects that bear upon the subject matter of these proceedings. In this regard, three examples should be highlighted within the group of procedural protection mechanisms:
7575, Article 1, second paragraph, third paragraph, subsection i; Ley Orgánica del Ambiente, Article 32; Ley de Biodiversidad, Article 22 et seq. and 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales, Article 3, subsections d and f, in relation to the Ley Orgánica del MINAE and its Regulations; Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Article 82, subsection a); 2) All other forests and forestlands (terrenos forestales) within inalienable areas, on properties registered in its name, and on those belonging to the Municipalidades, autonomous institutions, and other agencies of the Public Administration, which are subject to an immediate legal dedication (afectación legal inmediata), except for properties securing credit transactions with the Sistema Bancario Nacional that become part of its assets (Article 13, first paragraph, of the Ley Forestal). It should be emphasized that both Protected Wildlife Areas (Áreas Silvestres Protegidas) and the remaining forested areas and lands suitable for forestry (terrenos de aptitud forestal) located within the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) are excluded from the scope of regulation of Ley No. 6043 and, consequently, from the jurisdiction of the Municipalidades, as will be explained further below.
These areas are subject to their own legislation (Ley Forestal), which means that their administration falls to the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones through the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (see, to this effect, Judgment number 2008-16975, issued by the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia at fourteen hours and fifty-three minutes on twelve November two thousand eight). As part of the duties incumbent upon MINAET and SINAC for the conservation and protection of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE), they must:
In this Tribunal’s view, another important aspect that must be borne in mind in deciding this matter is the effect of Voto No. 2063-07, issued by the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia at catorce horas con cuarenta minutos del catorce de febrero del dos mil siete. That decision annulled as unconstitutional the Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales, approved by resolution of the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Agrario at session 055-02 del doce de agosto del dos mil dos and published in La Gaceta No. 173, del diez setiembre del dos mil dos; that Regulation, in turn, served as the basis for the titling whose validity is challenged in these proceedings. Among the points that warrant emphasis is the decision’s confirmation that the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado), comprising national parks, forest reserves, biological reserves, protected zones, wildlife refuges, wetlands, and natural monuments, among others, forms part of the public domain (demanio público).
On that premise, the Sala reviews various provisions previously declared unconstitutional through which land in national reserves was sought to be titled (see, in this regard, the declaration of unconstitutionality of article 8 of the Ley de Titulación de Tierras en Reservas Nacionales, in sentencia número 2988-99, de las once horas cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve; and the annulment—as unconstitutional—of that same law in its entirety in Voto No. 2001-8560, de las quince horas treinta y siete minutos del veintiocho de agosto del dos mil uno). At that time, the Sala Constitucional found that these were areas “[…] protected precisely because of the importance and significance to our country of maintaining an ecologically balanced environment, together with the commitments the country has undertaken in a series of international conventions aimed at protecting the global environment. …In the case under review, the challenged provision seeks to grant title to areas that have been declared protected precisely because of the importance of conserving them against the various human activities that alter the ecosystems and environmental habitats found in these places, as well as preserving forests, which are important for generating essential and invaluable resources such as water.
In this law, the legislature expresses the need to grant ownership title to the occupants of the areas in question, indicating that acquisition is subject to the applicable environmental restrictions and protections. However, an examination of the challenged provision shows that the authority to grant title in these areas applies indiscriminately; if exercised in that manner, title could be granted to areas in which many human activities are incompatible and could seriously harm the ecosystem that has developed there, while also impairing the State’s ability to exercise proper oversight over them. Even assuming that these persons have occupied these areas, which are public-domain property (bienes de dominio público), for many years, this in no way justifies granting title to any such area, since the State itself, in order to protect the environment, may order these persons evicted from areas where their presence is instead producing a harmful effect.
Consequently, if title were granted to areas of this kind, the State would have to expropriate property that it may previously have had to expropriate in order to declare it a protected zone, thereby engaging in an unreasonable act. The foregoing does not mean that the State may not remove a particular area from the public domain (desafectar) because it no longer serves the purposes for which it was protected, or that title may not even be granted to specific areas. It may do so, however, only where a prior technical study demonstrates the nature of the area to be titled, the possible coexistence of human beings and the ecosystem, and the resulting consequences. Areas of this nature therefore cannot be titled indiscriminately, as this would run counter to the environmental conservation policies pursued by the State in accordance with the mandates of the Constitución Política and the international conventions it has signed… ” (sentencia número 2988-99, cited supra).
The decision further establishes that national reserves are immovable properties incorporated into the State Natural Heritage regime specifically to ensure the proper protection and conservation of the natural environment. The Reglamento de Titulación was declared unconstitutional, among other reasons, because it facilitated titling in protected areas without considering the public-domain legal status of this type of property. As relevant here, the decision stated that “…this reveals the serious situation permitted by this regulation, which disregards the essential characteristics of public-domain property—characteristics that specifically remove such property from private commerce, contrary to the earlier provisions of article 262 of the Código Civil, which dates from mil ochocientos ochenta y seis—and consequently make its possession, sale, or encumbrance absolutely impossible unless it has first been removed from the public domain, a matter that, it bears repeating, is reserved to formal and substantive legislation (enacted by the Asamblea Legislativa in accordance with the ordinary legislative procedures), following a technical study determining the effects of human coexistence with ecosystems, as required by the principle of environmental objectification or adherence to science and technology (principio de la objetivación ambiental o vinculación a la ciencia y técnica), developed in article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente.
This is because, although protected zones are not perpetual and may therefore be removed from the public domain, it is not legitimate to do so in order to protect other public or private interests—such as the provision of housing or land tenure—to the detriment of environmental protection and the enjoyment of a healthy and ecologically balanced environment (sentencia número 7294-98). Accordingly, any regulatory provision that generally permits or authorizes the Administration to grant title to public-domain property shall be unconstitutional, particularly when the property forms part of the State Natural Heritage, regardless of its designation or category—national parks, forest reserves, biological reserves, protected zones, wildlife refuges, wetlands, natural monuments—maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), watershed protection zones, indigenous reserves, historical and architectural heritage, mineral resources, archaeological heritage, or border zone—and subjects it to the private-property regime, especially where there is no prior technical and scientific study, as noted above….” Finally, regarding the effects of the declaration of unconstitutionality, that decision stated that they were declaratory and retroactive to the effective date of this regulatory instrument, namely, el doce de agosto del dos mil dos.
It likewise ordered the recovery of any property that, despite belonging to the public domain, had been titled under the provisions being annulled, without prejudice to any financial liability of the State arising from this unconstitutionality. It must also be borne in mind that Voto No. 8457-07, issued by the Sala Constitucional at las 16 horas 8 minutos del 13 de junio de 2007, declared various decrees unconstitutional by connection (inconstitucionales por conexidad), notably No. 28746-MINAE-MAG del 12 de junio del 2000, through which the Poder Ejecutivo transferred to the IDA land belonging to the Programa de Titulación Los Santos.
In this Court’s judgment, in order to determine whether the challenged administrative actions comply with the legal system, it must be established whether the property at issue in these proceedings, which was titled by the IDA in favor of defendant Nombre125799, constitutes part of the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado). This is because the remaining claims largely depend on that determination. It should be noted that, pursuant to Articles 13 and 14 of the Ley Forestal, the Natural Heritage of the State consists, among other things, of forests and forest lands (terrenos forestales) within national reserves, areas declared inalienable, properties registered in the State’s name, and properties belonging to municipalities, autonomous institutions, and other Public Administration bodies, except for real property securing credit transactions with the National Banking System that becomes part of its assets.
The cited provisions also state that nongovernmental organizations that acquire real property containing forest or suitable for forestry (aptitud forestal), using funds from donations or the public treasury obtained in the name of the State, must transfer such property into the State’s name. For its part, Article 15 of the same Law provides that the Public Administration may not exchange, assign, alienate in any manner, deliver, or lease rural land owned or administered by it unless such land has first been classified by the Ministry of the Environment and Energy. Nombre9510 also states that if such land is covered by forest, it shall automatically be incorporated into the Natural Heritage of the State, and a restriction shall be established and recorded in the Public Registry. Having set forth the foregoing, it should be stated that, upon assessing the evidence in the record, this collegiate body finds that the property at issue in these proceedings, located in Canet, San Marcos district, Tarrazú canton, San José province, measuring 12 hectares, 7380, 31 square meters, corresponding to registered survey map Placa22734, which was titled by the IDA in favor of defendant Nombre141547, and which is registered in the National Registry, Real Property Folio System, under Registration No. Placa27525, as titled property in the name of defendant Nombre141545, is forested in nature.
Consequently, pursuant to the regulations cited supra, it constitutes part of the Natural Heritage of the State. The forested nature of the land is established by various items of evidence. Indeed, in official letter DIRE-ACOPAC-154, dated 7 de abril de 1999—that is, before the Executive Branch transferred the land to the IDA—the Director of the Central Pacific Conservation Area of the National System of Conservation Areas (SINAC) had stated: “...the importance of this project incorporating the official land-use capability (capacidad de Uso de Suelo) methodology, so that soils classified as suitable for forestry are set aside for protection, since seeking to use these lands for agricultural and livestock activities poses a major risk to the socioeconomic and environmental well-being of the parcel holders...” (Folio 537 of the judicial case file). Likewise, in deed No. 175, executed at 14 horas 50 minutos on 5 de abril de 2001 before Notary Juan Bosco Umaña Abarca, through which co-defendant Nombre125799 acquired the property, the nature of the land was described as “woodland.” (Folios 344 and 345 of the judicial case file).
Moreover, the proceedings conducted before the IDA Board of Directors titled the property in question to co-defendant Nombre141547 contain documents that also establish the property’s forested nature. Specifically, in the sworn statement (declaración jurada) given by Ms. Nombre141547 on 27 de marzo de 2003 before Notary Juan Bosco Umaña Abarca, she stated, among other things: “...THAT SHE OWNS A PROPERTY NOT REGISTERED IN THE PUBLIC REGISTRY, DESCRIBED AS FOLLOWS: LAND CONSISTING OF OAK WOODLAND AND PASTURE...” (Folios 346 through 348 of the judicial case file). Official letter ACOPAC-OTC-119-03, dated 25 de abril de 2003, signed by the Land-Use Planning Coordinator of the Central Pacific Conservation Area, National System of Conservation Areas of the Ministry of the Environment and Energy, certifies, insofar as relevant to this judgment, that the property at issue in these proceedings “...is devoted to protection and contains dense forest...” (Folios 41 and 354 of the judicial case file).
Also of fundamental importance is the technical data sheet dated 17 de julio de 2003, supporting defendant Nombre125799’s titling application before the IDA, in which the institute official responsible for the assessment stated, under the heading concerning the nature of the land to be titled, that it consisted entirely of forest. (Folios 208 verso and 351 of the judicial case file). Likewise, registered survey map SJ-703262-2001, which corresponds to the land at issue in these proceedings, identifies oak woodland and woodland under the description of the land’s nature. (Undisputed fact—Folio 349 of the judicial case file). It is important to emphasize that all these documents establishing the forested nature of the property were available to the IDA before the titling occurred. Accordingly, the necessary technical evidence existed for that institute to recognize that it was dealing with property constituting part of the Natural Heritage of the State and to refrain from titling it.
At a minimum, the cited evidence should have caused the respondent entity to question the matter and request additional evidence to help it determine the nature of the property before titling it. This was required by the Precautionary Principle (Principio Precautorio) and the In Dubio Pro Natura Principle (Principio In Dubio Pro Natura). The defendants contend, however, that Decreto No. 28746-MINAE-MAG itself stated that, pursuant to official letter DIR-ACOPAC-154, dated 7 de abril de 1999, MINAE authorized the titling of the lands included in Programa de Titulación Los Santos because they did not fall within the management categories considered part of the Natural Heritage of the State. In this regard, a cursory reading of the cited official letter DIR-ACOPAC-154 is sufficient to show that it does not state what the decree says it does—namely, that those lands do not form part of the Natural Heritage of the State.
All that the official letter in question Nombre9510 is that: “...After analyzing and verifying the corresponding 1:50:000-scale map sheets, we have concluded that the area shown on the map submitted by the IDA to this Conservation Area concerning the ‘Proyecto de Dirección17153’ is located outside the boundaries of the Protected Wilderness Areas (Areas Silvestres Protegidas), Reserva Forestal Los Santos, and Reserva Biológica Cerro Vueltas. I must nevertheless emphasize the importance of this project incorporating the official land-use capability methodology, so that soils classified as suitable for forestry are set aside for protection, since seeking to use these lands for agricultural and livestock activities poses a major risk to the socioeconomic and environmental well-being of the parcel holders...” (Folio 537 of the judicial case file). It should be recalled that, pursuant to the Principle of the Search for Material Truth (Principio de la Búsqueda de la Verdad Real), which must guide administrative proceedings, the IDA should have recognized this issue, which is of vital importance in this case because, even though the property was said to be outside the boundaries of protected wilderness areas and forest and biological reserves, it continued to form part of the Natural Heritage of the State solely by virtue of its forested nature, as stated in Articles 13, 14, and 15 of the Ley Forestal.
A harmonious interpretation of Articles 13 and 33 of the cited Ley Forestal supports the conclusion that the Natural Heritage of the State encompasses properties covered by forest, regardless of whether they are located inside or outside national reserves or protected areas; consequently, the IDA’s defensive arguments in this regard cannot be accepted. This Court was also able to verify directly, on the property at issue in these proceedings, that the land does in fact have extensive forest cover (cobertura boscosa), as observed during the judicial inspection (reconocimiento judicial), a recording of which has been added to the judicial case file. In this regard, the land at issue in these proceedings is located amid a mountainous area of varied biodiversity, characterized predominantly by forest cover or suitability for forestry, considerable slopes, and trees of various sizes, including ferns, as well as some coffee plants.
It was also observed that the property in question borders a stream and contains no buildings or infrastructure of any kind, pastures, or agricultural or livestock activities. Although beehives were introduced at one point in an attempt to conduct beekeeping activities, the fact is that, pursuant to an order of this Court and the interim measures (medidas cautelares) adopted, they are not currently present on the property, as shown by the reports submitted by ACOPAC. Furthermore, no one lives on that land. Finally, the forested nature of the land is confirmed by the technical evidence prepared by both the Instituto Geográfico Nacional of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes and the Departamento de Servicios Técnicos of the Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA). In this regard, official letter No. DEGEO-064-09, dated 22 de mayo de 2009, prepared by the Instituto Geográfico Nacional, presents a study verifying land use (uso del suelo) on the property at issue in these proceedings through photographs from three different periods: 1956, 1980, and 2003.
Its conclusions stated that: “...According to the information provided by the aerial photographs from 1956, 1980, and 2003, the predominant land use on the property under study is forest and pasture with scattered trees. A significant change in land use is evident between 1956 and 1980, since the forest regenerated on the property during those 24 years, leaving only a small area of pasture with scattered trees....” (Folios 539 through 550 of the judicial case file). Similarly, the Detailed Study of Soils and Land-Use Capability (Estudio Detallado de Suelos y Capacidad de uso de Tierras) for the “Nombre141547” Project, prepared in noviembre del 2009 by Diógenes Cubero F, Ph.D., of the Departamento de Servicios Técnicos of the Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA), divided and analyzed land use on the property at issue in these proceedings and concluded, insofar as relevant, that: “....2.
The Land-Use Capability Study was conducted at the level of detail of Management Units (Unidades de Manejo), for which the specific limitations identified, in the order presented, were: slope, erosion sustained, effective depth, textures, stoniness, fertility, drainage, life zone, and dry months. The study identified 2 management units within the following classes: Class VI Lands within this class are used for forestry production, as well as for permanent crops such as fruit trees and coffee, although the latter require intensive soil- and water-management and conservation practices. Class VIII These lands do not meet the minimum conditions for any agricultural, livestock, or forestry production activities. Lands in this class are useful only as areas for preserving flora and fauna, protecting aquifer-recharge areas (áreas de recarga acuífera), maintaining genetic reserves, and preserving scenic beauty. 5. The area belonging to Class VIII has great biological diversity, particularly fungi, lichens, and epiphytic and terrestrial orchid vegetation. 6. RECOMMENDATIONS 1.
“Because the property is subject to the Ley Forestal (No. 7575), it is recommended that the pertinent observations be made regarding Article 33 thereof. 2. Conduct an exhaustive analysis of the property’s registered cadastral survey plan (plano catastrado) with respect to the cartographic location and specific area of the property, according to the data provided. 3. Given the biological richness present on the property, absolute protection of the property’s genetic resources is recommended.” (Pages 746 to 755 of the judicial case file) These technical findings confirm what is stated in the sworn declarations, official communications, and the cadastral survey plan itself regarding the forested nature of the property. They also confirm what was observed during the judicial inspection, namely, that forest has existed and continues to exist on the property titled by the IDA in favor of the defendant Nombre125799, emphasizing the regeneration of the forest since 1956.
Finally, the Detailed Study of Soils and Land-Use Capacity (Estudio Detallado de Suelos y Capacidad de Uso de Tierras) prepared by the INTA, in addition to confirming the forested nature of the land, classifies its land use under categories VI (43.75%) and VIII (66.25%), which supports the conclusion that a fairly high percentage of the hectares consists of forest that does not meet the minimum conditions for any agricultural, livestock, or forestry production activities. Accordingly, given the biological richness of the property, the study recommends absolute protection of its genetic resources. It further states that category VI soils require intensive soil management and conservation practices. Having established the existence of forest on the land at issue in these proceedings, as explained at length in Considerando IV, the immediate legal consequence is that it constitutes State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado, PNE), and its administration falls to MINAET, as established in Articles 13, 14, 15, 16, 17, and 18 of the Ley Forestal.
It is therefore appropriate to declare that the property titled in favor of co-defendant Nombre141547 by the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Agrario, under Article 32 of Session 016-04 of 13 de mayo del 2004, constitutes State Natural Heritage and property in the public domain (bien de dominio público) that is not subject to attachment, acquisitive prescription, or alienation and is outside private commerce. It bears repeating, as stated at length in Considerando IV, that this declaration merely confirms an existing legal status, because the property’s designation as PNE arises immediately by operation of law and had already been established even under the Ley Forestal that preceded the law currently in force.
Having declared that the property titled by the IDA in favor of the defendant constitutes State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) under the applicable regulations, its administration falls to MINAET. The challenged formal conduct shall therefore be examined. In this regard, it must be noted that, in the opinion of this panel, the mere fact that the property at issue in these proceedings constitutes State Natural Heritage, together with its public-domain status (carácter demanial), renders absolutely null and void all formal administrative conduct and actions through which the transfer of that property to co-defendants Nombre125799 and Nombre141545 was permitted. This is because, as public-domain property (bien de dominio público), it was outside private commerce, and there was a statutory prohibition against transferring title to it or creating rights in rem (derechos reales) over it.
By its very nature, it could not be privately appropriated, nor could the existence of possessory rights (derechos de posesión) over it be asserted. In addition to this ground for invalidity, the case record reveals other defects that also affect the validity of the administrative conduct and deeds whose nullity the plaintiff seeks and that warrant examination by this Court. In this regard, the titling (titulación) that the IDA Board of Directors illegitimately carried out with respect to the disputed property in favor of co-defendant Nombre125799 was based on the Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales, approved by the Board of Directors of the Instituto de Desarrollo Agrario and published in La Gaceta number 173 of diez de setiembre del dos mil dos. Subsequently, through Voto No. 02063-07, the Sala Constitucional annulled that regulation as unconstitutional. Given the declaratory and retroactive effects produced by that ruling, it is evident that the administrative conduct based on the provision declared unconstitutional is null and void by connection (nulidad por conexidad).
Indeed, the Constitutional Court itself ordered the recovery of any property that, despite being in the public domain, had been titled pursuant to the annulled regulations. This Court is concerned that, despite the order issued by the Sala Constitucional, the IDA has taken no action whatsoever in this particular case to secure that recovery. This reveals dysfunctional conduct and a clear breach of the duties incumbent upon all Public Administrations to protect the State Natural Heritage, constituting abnormal operation by that entity. In addition, it must also be noted that, through Voto No. 8457-2007, the same Sala Constitucional declared Decreto Ejecutivo No. 28746-MINAE-MAG, published in La Gaceta No. 134, of 12 de julio de 2000, unconstitutional by connection. Through that decree, the Executive Branch transferred an area of 35.000 hectares free of charge to the Instituto de Desarrollo Agrario to create the Programa de Titulación Los Santos, further supporting the nullity by connection of the titling carried out in favor of co-defendant Nombre125799.
Likewise, through Decreto Ejecutivo No. 34506-MAG-MINAE, of 14 de febrero de 2008, the aforementioned decreto No. 28746-MINAE-MAG, published in La Gaceta Nº 134 del 12 de julio del año 2000, among others, was repealed, and the Instituto de Desarrollo Agrario was authorized to cancel the registration in the Public Registry (Registro Público) of, among others, the property Partido de San José, real-property folio (folio real) 507253-000, which was precisely the parent property (finca madre) from which the land at issue in these proceedings was subdivided (segregó) and subsequently titled in favor of defendant Nombre125799. Once again, this Court observes that, despite the express order issued to the IDA in the cited Decreto Ejecutivo No. 34506-MAG-MINAE requiring it to initiate proceedings to cancel the registrations in the Public Registry, that institute’s failure to act persists, as it has not sought the nullity of the title granted to co-defendant Nombre141547, to the detriment of the State Natural Heritage.
A final ground for invalidity that must be examined concerns the omission of a series of substantive requirements in the titling proceeding. It is alleged that the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos requires the IDA, before granting title, to obtain a land-use capability study (estudio de capacidad de uso de suelo), a requirement with which the IDA unlawfully failed to comply when it titled the property at issue in these proceedings. It is further alleged that the Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos prohibited the IDA from titling land that was not classified for agricultural purposes. This Court agrees with the plaintiff’s argument. Indeed, it was established that when the Instituto de Desarrollo Agrario titled the property at issue in these proceedings in favor of co-defendant Nombre125799, it did not have the land-use capability study required by artículo 27 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos and sections 58, 59, 60, 61, 62 y 63 del Reglamento a dicha Ley.
The defendant institute itself admits this failure, both in its answer to the complaint and in its closing arguments, alleging that it had no obligation to request the study. In this regard, artículo 27 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos must be borne in mind. It provides: "The Instituto de Desarrollo Agrario shall be required to obtain land-use capability studies before acquiring land for titling purposes. Every allocation of land (adjudicación de terrenos) shall be subject to the restriction that the use of the allocated land may not conflict with its use capability. Failure to comply with this provision shall result in revocation of the allocation (revocatoria de la adjudicación), without prejudice to any other penalties that may be imposed for attributable offenses. It should be noted that the provision is very clear regarding the IDA’s obligation to obtain land-use capability studies before granting title and that failure to comply with that mandate will result in revocation of the allocation.
In this particular case, because the cited study had not been obtained at the time of titling, the cited provision was violated. In this regard, the IDA’s defense is based on the contention that although the aforementioned section 27 establishes the need for the IDA to conduct land-use capability studies, it believes that provision applies to properties purchased by the IDA with its own funds for use in establishing Peasant Settlements (Asentamientos Campesinos). It argues that this circumstance is not present in this particular case because the land was acquired through a transfer free of charge from the Executive Branch. This Court disagrees with that argument and finds such an interpretation inadmissible. Section 27 is absolutely clear regarding the obligation to obtain the study “before acquiring land for titling purposes.” The provision draws no distinction based on the manner in which the land to be titled was acquired, as the defendant institute mistakenly claims.
It is therefore immaterial whether the land acquired by the IDA for titling was purchased with its own funds or transferred free of charge, as occurred here. The fact remains that the obligation imposed by section 27 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos extends to every titling of real property carried out by the IDA. This conclusion is reinforced by artículos 58, 59, 60, 61, 62 y 63 del Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, Decreto Ejecutivo No. 29375 MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT. The cited provisions reiterate that, before titling and registering land, the IDA is required to conduct land-use capability studies. Correspondingly, the cited artículo 61 also prohibits the IDA from acquiring, allocating, or titling land that, according to the soil study (estudio de suelos), does not qualify for agricultural purposes. The failure to obtain that study made it possible to title in favor of defendant Nombre141547 a property that, according to the Estudio Detallado de Suelos y Capacidad de Uso de Tierras prepared by the INTA in noviembre de 2009, falls within categories VI (un 43.75%) y VIII (un 66.25%), with a fairly high percentage of hectares consisting of forests that do not meet the minimum conditions for any agricultural or forestry production activity; the study recommended absolute protection of the property’s genetic resources.
The foregoing establishes an additional ground for nullifying the titling carried out by the IDA, because nullity arises not only from the presence of forests on the property, which makes it part of the State Natural Heritage, but also because title was granted over land that is unsuitable for any agricultural or forestry production activity. Contrary to the defendants’ contention that these are omissions that do not give rise to absolute nullity (nulidad absoluta), this judicial body finds that a land-use capability study is a substantive requirement that must unquestionably be verified before any titling. This is because it constitutes a technical and scientific element enabling a determination that allocating or titling the property will not conflict with the land’s natural use capability. The study also establishes whether the land to be titled qualifies for agricultural purposes. Consider the penalties imposed by the regulations when those matters have not been verified: a prohibition against titling if the property does not qualify for agricultural purposes and even revocation of the allocation.
Accordingly, under artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública, this requirement constitutes a substantive procedural formality (formalidad sustancial del procedimiento), noncompliance with which gives rise to absolute nullity. Indeed, the evidence introduced in the proceedings, particularly the land-use studies (estudios de uso de suelo) omitted from the titling proceeding, establishes the forested nature of the property, its unsuitability for agricultural purposes, and the absolute protection it requires because of its existing biodiversity. Had that study been requested at the procedural stage required by law, a different decision would have been made and, in all likelihood, the property would not have been transferred and would have remained in the public domain (demanio público). Nor are the IDA’s arguments persuasive that, although the Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos requires an appropriate certification of conforming soil use (certificación de uso conforme de suelos) for titling proceedings carried out by the IDA, it was understood that such studies were to be performed by the Ministerio de Agricultura y Ganadería, with responsibility later assigned to the Instituto de Innovación y Transferencia de Tecnología Agropecuaria INTA, and that, due to a shortage of human and technical resources, those studies did not begin to be conducted until dos mil uno.
Nor does this Court accept the argument that when title was granted to the defendant, the INTA did not have the mechanism or structure needed to process conforming soil-use certifications and that this institution was responsible for conducting the IDA’s conforming soil-use certifications. Still less does it accept the argument that Decreto Ejecutivo No. 29884-MAG-MINAE-S-H-MOPT, de 21 de agosto de 2001, suspended the application of this requirement and the obligation to request such certifications. This is because, pursuant to artículo 66 de la Ley General de la Administración Pública, the exercise and fulfillment of public powers (potestades públicas) may not be waived, transferred, or barred by prescription. In addition, since the obligation to request the land-use study is imposed by section 27 of Ley No.
7979, it cannot be claimed that compliance with and verification of that legal obligation may be suspended through a lower-ranking provision, in this case an Executive Decree. An action of this kind would violate the Principle of Legality, the Hierarchy of Sources, and Article 66 of the LGAP itself. Nor may the IDA transfer its responsibility to other agencies, such as the Ministerio de Agricultura y Ganadería or INTA, because it was unable to conduct the land-use-capability studies (estudios de capacidad de uso de suelos), since it had a legal obligation to satisfy that requirement. Moreover, if the IDA did not have those studies because other institutions were responsible for conducting them and lacked the necessary human and technical resources, it should not have issued title to the land at all until it had the capacity to comply fully with Article 27 of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos.
Specifically, in this case the defendant institution granted title to public-domain property (bien de dominio público) without complying with the provisions of the cited article of the Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos and the indicated provisions of the Reglamento to that Law; consequently, the nullity of the IDA’s actions in this case is evident and manifest. Finally, the defendants argue that, pursuant to Article 72(b) of the Ley Forestal, which amends Article 7 of the Ley de Informaciones Posesorias, title may be obtained in protected or forested areas provided that the person proves that he or she holds the legal rights arising from ten-year possession (posesión decenal), exercised for at least ten years, and has protected that natural resource, and that the Agrarian Courts have interpreted it in this manner. In this regard, it must be noted that, for this Court, the central issue is that the property at issue in these proceedings is public-domain property.
That public-domain status (demanialidad) arises from an express statutory provision, not only Articles 13, 14, and 15 of the current Ley Forestal, but also Articles 32 through 35 of Ley No. 4465. Accordingly, that designation for public use (afectación al dominio público) precludes reliance on possessory rights over this type of property to justify title. This is why this collegiate body disagrees with the defendants’ interpretation: because it is public-domain property, it lies outside private legal commerce and therefore cannot be acquired through acquisitive prescription (usucapión). The contrary would entail an infringement upon the very nature of such property and its dedication to a public purpose. In conclusion, this Court finds that although it is permissible to grant administrative rights in rem (derechos reales administrativos) over public-domain property, subjecting them to a special regime that respects its designated purpose, it is legally impermissible to establish private rights in rem (derechos reales privados) over public-domain property, as occurred in this case.
Because the defects that have been declared render the titling performed by the IDA in favor of defendant Nombre125799 absolutely invalid, this Court considers it unnecessary to analyze whether the deeds transferring the property should have stated the restrictions established in Articles 67 and 68 of Ley No. 2825. To reiterate, the execution of those notarial instruments was invalid solely because the property involved was public-domain property. For the reasons set forth in this recital (considerando) and the preceding one, the IDA Board of Directors’ resolution contained in Article 32 of Session No. 016-04, dated 3 de mayo de 2004, must be declared absolutely null and void, solely insofar as it concerns the issuance of title to a parcel in favor of Nombre141547, described in cadastral plan No. SJ-703262-2001. Now, because the challenged formal administrative act has been declared invalid, as required by Article 200 of the Ley General de la Administración Pública and as requested by the oversight body, it is appropriate to determine whether the declared illegality is manifest.
This judicial body finds that it is, for several reasons. First, at the time the entire titling procedure at issue was carried out, the Ley Forestal was already in force and, as stated above, provided for the immediate incorporation into the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) of all forest-covered land, its inalienability, and the prohibition against its transfer to third parties. As explained, before and during the titling procedure at issue, sufficient documentation existed to enable the IDA to establish the forested nature of the land; indeed, the Technical Data Sheet states that the land consists entirely of forest. Had the defendant institution acted diligently and in accordance with law when assessing that circumstance, it would have prevented the transfer of that public-domain property into private ownership and avoided the resulting harm to the State Natural Heritage.
Furthermore, it is important to note that, even after the Reglamento de Titulación was declared unconstitutional—which ordered the recovery of public-domain property titled pursuant to those regulations—and despite the existence of an Executive Decree requiring the IDA to initiate proceedings to cancel the registrations in the Public Registry, that institute persisted in its failure to act and did not seek the nullification of the title granted to co-defendant Nombre141547, to the detriment of the State Natural Heritage. Actions of this kind are contrary to the legal system and are reprehensible. Accordingly, pursuant to Articles 192, 199, 200, 210, 211, and 213 of the Ley General de la Administración Pública, the head of the IDA must immediately initiate the appropriate internal proceedings to determine the financial and/or disciplinary liability of the officials who participated in the acts or omissions that led to unlawful actions in the aforementioned titling procedure.
A report on the actions taken must be submitted to this Court within three months from the date this judgment becomes final. Furthermore, because of its connection to the formal administrative act that has been invalidated, public deed No. 49-9, executed before notaries Xinia Mayela Campos Campos and Federico Villalobos Chacón at 11 hours on 18 de octubre del 2000, must also be declared absolutely null and void insofar as it placed into notarial record the provisions of Executive Decree No. 28746-MINAE-MAG, which has already been annulled as unconstitutional. Likewise, public deed No. 47, executed before notaries Giovanni Varela Dijeres and Alba Iris Ortiz Recio at 8 hours on 24 de mayo de 2004, must be annulled solely with respect to the formalization and placement into notarial record of the unlawful title issued by the IDA in favor of Nombre141547 over the parcel described in cadastral plan No. SJ-703262-2001; as must public deed No. 279, executed before notary Juan Bosco Umaña Abarca at 14 hours 43 minutes on 16 de mayo de 2007, which formalized the transfer of the titled parcel by Ms.
Nombre141547 to Mr. Nombre141545. The Archivo Nacional and the Registro Nacional must be notified of the annulment of the aforementioned notarial instruments so that marginal annotations may be entered in the original records of the respective notarial protocols and in the certified copies submitted to the Registro Nacional. Likewise, because the parcel registered under the Real Folio System as registration No. Placa27525 (titled parcel) was technically and legally registered improperly in the names of both Nombre141547 and Mr. Nombre141545, the corresponding registry entries (asientos registrales) must be annulled. This is so that the property may be registered in the name of the State, as it forms part of the State Natural Heritage. Finally, it should be noted that, as the Sala Constitucional itself stated, the nullities declared herein are without prejudice to any potential State liability; therefore, persons affected by them may seek judicial relief to establish the financial liability of the State or any of its institutions in the particular case, where appropriate.
VIII.REGARDING THE APPROPRIATE ACTIONS TO PREPARE THE DEED TRANSFERRING THE REAL PROPERTY AT ISSUE IN THESE PROCEEDINGS TO THE STATE AND THE PROCEDURES FOR ITS REGISTRATION IN THE NATIONAL REGISTRY. The Office of the Comptroller General of the Republic requests that the real property at issue in these proceedings be declared State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) (an issue already resolved in this decision), and that IDA adopt the appropriate actions to prepare the deed of transfer in favor of the State and process its registration in the Public Registry, with the corresponding change in property classification, updating of boundaries, and preparation of a new survey plan (plano topográfico). It further requests that three signs be made with the dimensions, measurements, materials, and other technical specifications determined by MINAET, bearing a notice stating that the property belongs to the State and constitutes State Natural Heritage.
Indeed, pursuant to Article 13 of the Ley Forestal, once the real property at issue in these proceedings has been declared State Natural Heritage, it must be registered in the name of the State. However, contrary to the position stated by the oversight body, under the cited provision it is the Office of the Attorney General of the Republic, through the State Notary’s Office, that must prepare the deed of transfer, with the corresponding change in property classification, and take the appropriate steps to register that deed in the Public Registry of Real Property. Likewise, pursuant to the general duty imposed upon the State by the legal system (Ordenamiento Jurídico) with respect to environmental protection—and extensively discussed in Considerando IV of this decision—this Court finds that the State, through MINAET and SINAC, is responsible for identifying the real property at issue in these proceedings as State Natural Heritage.
Accordingly, the Office of the Attorney General of the Republic, through the State Notary’s Office, is ordered to prepare the deed of transfer, with the corresponding change in property classification, and to take the appropriate steps to register the property described in registered cadastral plan (plano catastrado) SJ-703262-2001 in the name of the State in the Public Registry of Real Property. MINAET and SINAC must also prepare the signs necessary to identify the real property as State Natural Heritage.
IX.REGARDING THE CLAIM FOR AN AWARD OF UNLIQUIDATED DAMAGES (CONDENA EN DAÑOS Y PERJUICIOS EN ABSTRACTO) AGAINST THE DEFENDANTS. The oversight body requests that the defendants be ordered to pay the damages caused. This Court finds that the annulled administrative conduct (conductas administrativas) did, in fact, cause harm to the State Natural Heritage. Accordingly, the defendant institute must be held liable, with the amount to be determined subsequently, for payment of damages to the State as a consequence of its abnormal operation (funcionamiento anormal), pursuant to Articles 190 et seq. of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), in relation to Article 122, subsection m), subparagraph iii), of the Administrative Litigation Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo). With respect to the liability sought to be imposed on the private-law defendants, this collegial body finds that the evidence in the record does not establish that they acted with willful misconduct or gross negligence (dolo o culpa grave), or that their actions concerning the titling and acquisition of the real property at issue in these proceedings were undertaken in bad faith.
Their participation was limited to requesting title to the real property; IDA, as the competent entity, was responsible for denying the request because it was legally inadmissible. Indeed, the plaintiff itself acknowledges this at folio 580 of the judicial case file. Furthermore, although the defendants failed to comply with the ordered interim relief (tutela cautelar) by introducing beehives onto the property, those beehives have already been removed (as shown by the reports submitted by ACOPCA), and the defendants’ special litigation counsel acknowledged during closing arguments that the noncompliance occurred because he had failed to inform them of the order contained in the referenced interim measure (medida cautelar). Accordingly, this collegial body finds that an award of damages against defendants Nombre141547 and Nombre141545 is unwarranted. Consequently, IDA is held liable, with the amount to be determined subsequently, for payment of the damages caused to the State Natural Heritage and arising from the annulled formal administrative acts (conductas formales).
Pursuant to Article 122, subsection m), subparagraph iii), of the Administrative Litigation Procedure Code, the existence and amount of such damages shall be determined during the judgment-enforcement phase (fase de ejecución de sentencia). As to defendants Nombre141547 and Nombre141545, this claim is denied.
The Agrarian Development Institute raised only the affirmative defense of lack of jurisdiction (incompetencia), which was rejected by this Court. Moreover, as shown in the record, the First Chamber of the Supreme Court of Justice rejected the objection filed by the respondent entity and declared this Court competent to hear this matter. Defendants Nombre125799 and Nombre141545, for their part, raised the affirmative defenses of limitation (prescripción), lack of standing (falta de legitimación), both active and passive, and failure to state a legally cognizable right (falta de derecho). Regarding the limitation defense, because the public-domain nature (naturaleza demanial) of the real property at issue has been established, that defense must necessarily be rejected. It must be borne in mind that no limitation or expiration periods (prescripción ni caducidad) run with respect to the recovery and protection of public-domain property (bienes de dominio público), and the State’s actions for its effective recovery are not subject to limitation.
This follows from the particular characteristics of this type of property. This is expressly established by Article 14 of the Ley Forestal and Article 34, subsection 2, of the Administrative Litigation Procedure Code. Likewise, so long as an absolutely void act (acto absolutamente nulo) continues to produce effects, it may be annulled, as follows from Article 40 of that same Code and Article 175 of the General Law of Public Administration. Counsel for the private-law co-defendants must bear in mind that, in relation to claims seeking annulment of this type (pretensiones anulatorias), the governing principle is that acts affected by absolute nullity (nulidad absoluta) cannot be validated either by the passage of time or by a legal act, nor can they be cured, as provided by Article 172 of the LGAP. In this particular case, these principles must be considered: the challenged conduct relates to the protection of public-domain property and, moreover, continues to produce effects as of this date—the real property is registered in the name of a private party despite constituting State Natural Heritage and being public-domain property.
For the foregoing reasons, and because the plaintiff’s claims seek the absolute nullity of administrative conduct affecting public-domain property that continues to produce effects as of this date, and because this Court further found that defect and declared the challenged formal administrative acts absolutely null, the limitation defense raised must be rejected. As to lack of standing in both of its forms, this Court finds that it must be rejected. This is because, upon examining this procedural prerequisite, the conclusion is that, first, the plaintiff has sufficient standing to bring these proceedings under Article 10, subsection 3), of the Administrative Litigation Procedure Code. This is so because the matter concerns the defense and protection of assets comprising the Public Treasury (Hacienda Pública), as provided in Articles 8 and 9 of the Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic (Ley Orgánica de la Contraloría General de la República), since the case involves the recovery and protection of public-domain property.
Furthermore, the action is properly brought against the Agrarian Development Institute, as provided in Article 12, subsection 1), of the cited Procedure Code, because it issued the formal administrative acts challenged and annulled in this judgment. The action is also properly brought against defendants Nombre125799 and Nombre141545, as required by subsection 3) of the aforementioned Article 12, because one was the beneficiary of the titling that was declared null and the other registered in his name property that constitutes State Natural Heritage and must be returned to the public domain. As to the affirmative defense of failure to state a legally cognizable right, it too must be partially rejected for the reasons extensively discussed in the preceding Considerandos. The co-defendants contend that, because IDA granted a right in their favor, it is impossible to annul that declaratory act except through an annulment action against a favorable administrative act (proceso de lesividad), which was not pursued in this case.
At the outset, it must be stated that, because this matter concerns public-domain property, it is legally untenable to assert the existence of a subjective right (derecho subjetivo) over it in favor of third parties because, as repeatedly stated, this type of property is not subject to either acquisitive or extinctive prescription (prescripción adquisitiva ni negativa) and is also outside private commerce. Furthermore, it must be clarified that this is not the annulment action governed by Article 34 of the Administrative Litigation Procedure Code. This is an inter-administrative proceeding (proceso inter-administrativo) brought by a constitutional body—in this case, the Office of the Comptroller General of the Republic, which also has sufficient standing for that purpose, as explained supra—against a public entity, namely IDA. The relief sought is the nullity of administrative conduct and actions through which property titles were granted over land constituting State Natural Heritage; consequently, it must be recovered because it is public-domain property.
Accordingly, the subject matter of these proceedings concerns not only the content of the administrative legal relationship (relación jurídica administrativa) existing between the State and the beneficiaries of the titling, but also review of IDA’s exercise of administrative authority (potestad administrativa). Nor does this Court find that these proceedings deny the co-defendants an opportunity to defend themselves (indefensión). They were joined as defendants precisely to safeguard their right of defense because they had an interest that could be affected if the challenged conduct were declared null, as has in fact occurred. Finally, the co-defendants’ argument that the State must expropriate the property because it is registered in their names must be rejected. In this regard, it is reiterated that, because the property constitutes State Natural Heritage and belongs to the public domain, no private ownership may be asserted over it.
The State is simply recovering property that should never have left its domain. However, the affirmative defense of failure to state a legally cognizable right must be sustained solely with respect to the impropriety of recovering damages from the private-law co-defendants, for the reasons explained in Considerando IX.
For all the reasons set forth in this judgment, the claim must be granted on the following terms:
For the purpose of protecting the subject matter of these proceedings while this judgment becomes final, the precautionary measures ordered by this Court in judgment No. 2053-2009, at 4:20 p.m. on September 23, 2009, shall remain in effect. That judgment provided: “...1) The registry freeze (inmovilización registral) on the property recorded under the Real Property Folio System with registration No. Placa27525 (titled property), ordered by this Court in judgment No. 1128-2008, is affirmed.
Article 193 of the Código Procesal Contencioso Administrativo provides that court costs and attorneys’ fees (costas procesales y personales) constitute a burden imposed upon the unsuccessful party solely by virtue of having lost. Waiver of such an award is permissible only when, in the Court’s judgment, there was sufficient cause to litigate or when judgment is rendered on the basis of evidence whose existence was unknown to the opposing party. In this case, this panel finds no grounds for applying the exceptions established by the applicable law and departing from the principle that costs are assessed against the unsuccessful party with respect to the Instituto de Desarrollo Agrario; it is therefore ordered to pay both categories of costs. As to defendants Nombre125799 and Nombre141545, this Court finds that one of the statutory exceptions applies because they had sufficient cause to litigate and, moreover, acted in good faith; they are therefore exempted from such payment.
POR TANTO
The defenses of statute of limitations (prescripción), lack of standing to sue (falta de legitimación activa), and lack of standing to be sued (falta de legitimación pasiva) raised by defendants Nombre125799 and Nombre141545 are denied. The defense of lack of legal entitlement (falta de derecho) raised by those defendants is partially granted solely with respect to the inadmissibility of the payment of damages (daños y perjuicios). In all other respects, it is denied. This action is declared partially granted, under the following terms, and is deemed denied as to any relief not expressly awarded. Accordingly:
Cynthia Abarca Gómez Otto González Vílchez Roberto Garita Navarro CASE FILE:08-001308-1027-CA PLAINTIFF: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DEFENDANTS: INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO, Nombre125799, Nombre141545.
SUPPORTING PARTY FOR THE PLAINTIFF (COADYUVANTE ACTIVO): EL ESTADO
Tribunal Contencioso Administrativo, Central 2545-00-03 Fax 2545-00-33 Correo Electrónico ...01 ________________________________________________________________________ PROCESO DE TRÁMITE PREFERENTE ACTOR: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DEMANDADOS: INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO, Nombre125799 , Nombre141545 .
COADYUVANTE ACTIVO: EL ESTADO No. 0038-2010 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA . SECCIÓN SEXTA. SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANEXO A. Goicoechea, a las catorce horas cuarenta y cinco minutos del once de enero de dos mil diez.
Proceso de conocimiento declarado de trámite preferente interpuesto por la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, representada por sus apoderados especiales judiciales Nombre141546 z, casado, abogado, cédula de identidad CED413 y vecino de Santa Bárbara de Heredia ; Nombre603 , casada, abogada, cédula de identidad CED414 y vecina de San Francisco de Heredia e Nombre13586 , casado, abogado, cédula de identidad CED111357 y vecino de Ciudad Colón, contra el INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO (en adelante IDA) representado por su Presidente Ejecutivo, Nombre127833 , casado, cédula de identidad CED102868 y vecino de San Isidro de Heredia ; Nombre125799 , casada dos veces, pensionada, cédula de identidad CED111358 , vecina de Dirección17152 y Nombre141545 , estadounidense, divorciado dos veces, soldador, pasaporte de los Estados Unidos de Norteamérica número cero tres siete seis seis ocho uno cinco dos, representado por la demandada Nombre141547 en su condición de apoderada generalísima sin límite de suma. Los accionados Nombre141547 y Nombre141548 están representados por su apoderado especial judicial José Aquiles Mata Porras, abogado, cédula de identidad CED111359 . Participa como coadyuvante activo el ESTADO, representado por el Procurador Víctor Bulgarelli Céspedes, de calidades desconocidas.
RESULTANDO
2 . - Este proceso fue declarado de trámite preferente mediante resolución dictada por este Tribunal a las trece horas del diecinueve de noviembre del año dos mil ocho.
3 . - Mediante resolución No. 1128-2008, de las 16 horas del 19 de noviembre de 2008, este Tribunal acogió, prima facie, la tutela cautelar provisionalísima solicitada por el órgano contralor. En consecuencia, ordenó provisionalmente al Registro Público de la Propiedad Inmueble, inmovilizar registralmente, la finca inscrita bajo el sistema de Folio Real con matrícula No. Placa27525 (finca titulada), propiedad de Nombre141545 .
4 . - El Instituto de Desarrollo Agrario contestó en tiempo y forma la demanda, solicitando que ésta se declare sin lugar y se le exima de responsabilidad en cuanto a los daños y perjuicios, costas personales y procesales. Asimismo, interpuso la excepción de incompetencia en razón de la materia.
5 . - La demandad a Nombre125799 , actuando tanto en su condición personal como apoderada generalísima de sin límite de suma del codemandado Nombre141548 , contestó en tiempo y forma la demanda. Opuso las excepciones de prescripción, falta de legitimación activa y pasiva y falta de derecho.
6 . - La representación estatal se apersonó como coadyuvante activo, solicitando que se declare con lugar la demanda a fin de que el terreno indebidamente titulado retorne plenamente al Patrimonio Natural del Estado.
10 . - De conformidad con los artículos 60 inciso 3) y 70 inciso 2) del Código Procesal Contencioso Administrativo, este Tribunal convocó a una única audiencia que se celebró el día 8 de diciembre de 2009. En dicha audiencia, se ajustaron las pretensiones, fijándose según lo descrito en el Resultando primero. Asimismo, se reservó para la sentencia, la defensa de prescripción interpuesta por los demandados Nombre125799 y Nombre141545 , se fijaron los hechos controvertidos y se admitió la prueba documental pertinente. Finalmente, de conformidad con el artículo 98 inciso 2) del citado Código, al no existir probanzas testimoniales o periciales que evacuar, las partes rindieron conclusiones.
1 1. - Al finalizar las conclusiones de las partes, este Tribunal declaró este proceso como un asunto complejo, para los efectos de lo dispuesto en el artículo 111 inciso 1) del Código Procesal Contencioso Administrativo, en relación al numeral 82, inciso 1), del Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y Civil de Hacienda.
1 2. - En los procedimientos ante este Tribunal no se han observado nulidades que deban ser subsanadas o que generen indefensión. De conformidad con los artículos 111 del citado Código Procesal en relación con los numerales 79 y 82 de su Reglamento, previa deliberación, se procede con el dictado, redacción y comunicación de la presente sentencia dentro del término de ley, con redacción de la jueza ponente Abarca Gómez y el voto afirmativo de los juzgadores Garita Navarro y González Vílchez.
CONSIDERANDO
I . - HECHOS PROBADOS . De relevancia para efectos del presente proceso, se tienen por acreditados los siguientes: 1 ) Mediante oficio DIRE-ACOPAC-154, de 7 de abril de 1999, el Director del Área de Conservación Pacífico Central del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) del Ministerio de Ambiente y Energía, indicó al Director General del SINAC que "...Después de haber analizado y verificado en las hojas cartográficas escala 1:50:000 correspondientes, hemos llegado a la conclusión que en el plano presentado por el IDA a esta Area (sic) de Conservación, sobre el " Proyecto de Titulación Los Santos", se encuentra ubicado fuera de los límites de las Areas (sic) Silvestres Protegidas; Reserva Forestal Los Santos y la reserva Biológica Cerro Vueltas. No omito manifestarle la importancia de que este proyecto contemple la metodología oficial de capacidad de Uso de Suelo, con el objetivo de que se dejan para protección los suelos clasificados como de aptitud forestal, ya que pretende explotar estas tierras con actividades agropecuarias constituye un gran riesgo para el bienestar socioeconómico y ambiental de los parceleros..." (Folio 537 del expediente judicial)
Del marco de las pretensiones, defensas deducidas por las partes y el análisis de los alegatos formulados en la única audiencia realizada, considera este Tribunal que el punto medular del presente proceso versa sobre la alegada invalidez de una serie de conductas administrativas del IDA, escrituras públicas y asientos registrales mediante los cuales, a juicio de la accionante, se tituló e inscribió en forma ilegítima, el inmueble descrito en el plano catastrado No. SJ-703262-2001 e inscrito en el Registro Nacional bajo el Sistema Folio Real Matrícula No. Placa27525 a nombre de la demandada Nombre141547 , quien luego lo traspasó al demandado Nombre141545 , actual propietario del inmueble. En lo medular, el órgano contralor, fundamenta la invalidez de las conductas formales en lo siguiente: 1. La Sala Constitucional anuló por inconstitucional el Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales, por lo que de forma conexa todos los actos administrativos que se emitieron con base en esa normativa reglamentaria devienen en nulos.
Así las cosas, por conexidad resulta nulo el acuerdo de la Junta Directiva del IDA mediante el cual se le tituló a la codemandada Nombre125799 el inmueble objeto de este proceso. También padecerían del mismo vicio de invalidez todos los actos que son consecuencia de esa titulación, como las escrituras públicas de segregación y traspaso de la propiedad, así como el respectivo asiento registral de inscripción. 2. Existe violación directa del ordenamiento jurídico por parte del instituto accionado, al desconocer principios constitucionales relacionados con la tutela constitucional del ambiente, entre ellos el Precautorio, la Objetivización en materia ambiental y la necesidad de que priven criterios técnicos en la toma de decisiones en esta materia, la inexistencia de silencio positivo en materia ambiental, los elementos y características del dominio público. 3. Por impedimento legal, técnico y científico: la propiedad titulada por el IDA a la demandada Nombre125799 está constituida por bosques que son Patrimonio Natural del Estado, por lo que ese inmueble es de dominio público o demanial.
En consecuencia, es inembargable, imprescriptible, inalienable, por lo que el IDA no podía otorgar títulos de propiedad en un bien de esta naturaleza. Por ello pide que se declare Patrimonio Natural del Estado y se traslade su posesión, así como su propiedad, al Estado, específicamente al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET) . 4. Por omitir requisitos sustantivos esenciales en el procedimiento de titulación. Indica al efecto que la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, obliga al IDA a que previo a otorgar una titulación, cuente con el estudio de capacidad de uso de suelo, requisito que de forma ilegal se incumplió al momento de titular la propiedad objeto de este proceso a favor de la coaccionada Nombre141547 . Además, de que el Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, le imposibilitaba al IDA titular tierras que no clasifiquen para fines agrarios.
Solicita que de declararse la nulidad de las conductas impugnadas, se condene, en abstracto, a los demandados al pago de los daños y perjuicios ocasionados; y que se establezca, para los efectos del artículo 200 de la Ley General de la Administración Pública, si la invalidez que se declara es o no manifiesta. El Estado, actuando como coadyuvante activo, comparte los argumentos del órgano accionante. Manifiesta, la protección al Patrimonio Natural del Estado es, incluso, anterior a la Ley Forestal. Dice, la titulación que se ataca es nula por haberlo sido en perjuicio del Patrimonio Natural del Estado, por haber existido vicios sustanciales en el procedimiento de titulación, y por los efectos de la sentencia No. 2063-2007, de la Sala Constitucional. Por su parte el IDA, codemandado en este asunto, externó sus argumentos defensivos, indicando en lo medular, los siguientes: 1. La propiedad objeto de este proceso no constituye Patrimonio Natural del Estado ni dominio público. 2.
Los artículo 72.b de la Ley Forestal y 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, permiten titular en reservas nacionales. 3. El estudio de suelo no era esencial para determinar si el inmueble era o no Patrimonio Natural del Estado. 4. La titulación otorgada a la demandada Nombre125799 fue correcta y se ajustó a la legislación vigente. El requisito de estudio de suelo no podía pedírsele a un campesino que venía poseyendo. 5. No hubo una mala utilización del inmueble, ni daños. 6. La codemandada Nombre141547 cumplió con todos los requisitos exigidos en ese momento para el otorgamiento del título de propiedad, y el IDA actuó dentro del bloque de legalidad y bajo el marco de la normativa que regula su actividad. 7. La constancia elaborada por el Área de Conservación Pacífico Central, Sistema de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía, aportada durante el trámite de titulación, indicaba que la propiedad objeto de este proceso, se encontraba fuera de la Áreas Silvestres Protegidas, por lo que se actuó ajustado a derecho. 8.
El artículo 27 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, si bien es cierto establece la necesidad de que el IDA realice estudios de capacidad de uso de suelos, esa norma se aplica para fincas que compre el IDA con recursos propios para destinarlas a la formación de Asentamientos Campesinos, y éste no es el caso, ya que lo que sucedió fue que por Decreto Ejecutivo se traspasó miles de hectáreas en todo el territorio nacional, por lo que esa norma no se puede aplicar en este asunto. 9. Si bien es cierto que el Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, solicita un estudio adecuado de uso conforme de suelos para los procedimientos de titulación realizados por el IDA, se consideró que estos debían ser realizados por el Ministerio de Agricultura y Ganadería, que se le encargó posteriormente, al Instituto de Innovación y Transferencia de Tecnología Agropecuaria (en adelante INTA), y por motivos de escasez de recursos humanos y técnicos comenzaron a realizarse esos estudios hasta el año 2001. 10.
Para cuando se le otorgó el título al demandado el INTA, no contaba con el mecanismo o estructura para la atención de las certificaciones de uso conforme de suelos y es a esta institución la que le correspondía llevar a cabo las certificaciones de uso conforme de suelo del IDA, y el INTA, suspendió este tipo de certificaciones. Finalmente, la representación de los coaccionados Nombre125799 y Nombre141545 argumentó en su defensa, que resultaba válido otorgar la escritura mediante la cual se inscribió el inmueble objeto de este proceso en favor de su representada. Nombre9510, se sometieron al procedimiento administrativo vigente en ese entonces y el IDA les otorgó un derecho. Indica, es necesario conocer la historia de la zona de Los Santos para entender el sistema de la propiedad privada. Dice, se trata de una zona agrícola, cafetalera, donde los inmuebles tienen una vocación agrícola. Nombre9510, aún ante la eventualidad de que la propiedad de su representado estuviera afecta a un fin público, la única forma de privarlo de ella es que se le expropie y luego pase al patrimonio del Estado; de lo contrario, solo podrían imponerle limitaciones.
Destaca, hay jurisprudencia del Tribunal Agrario que permite posesión aún en áreas protegidas. Insiste, el inmueble no está en un área protegida. Agrega, ya ellos eran poseedores de parcelas: igual hubieran titulado en la sede jurisdiccional agraria. Estima, puede anularse el título pero no la posesión porque sería una expropiación indebida. Asevera, los estudio no clasifican los terrenos cubiertos de bosque como Patrimonio Natural del Estado. Concluye, debe eximírseles del pago de las costas, ya que solo se defienden de una situación en contra de su voluntad.
IV . -EL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO COMO EXPRESIÓN DEL DERECHO FUNDAMENTAL A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO, RECONOCIDO Y TUTELADO POR EL DERECHO DE LA CONSTITUCIÓN . Considera este órgano colegiado que, previo al examen de legalidad de las conductas administrativas cuya nulidad se reclama, es necesario referirse , de modo general, al Patrimonio Natural del Estado, como un bien demanial. Lo anterior toda vez que, en el caso concreto, parte fundamental de la controversia radica en determinar si el inmueble objeto de este proceso, constituye o no Patrimonio Natural del Estado, a efectos de establecer si las conductas administrativas mediante las cuales se tituló la propiedad en favor de la demandada Nombre125799 , se ajustaron o no al Ordenamiento Jurídico. En ese sentido, debe señalarse que mediante la resolución No. 0063-2009, dictada por esta Sección, a las 16 horas del 19 de enero de 2009, se indicó en lo que interesa para el dictado de esta sentencia, lo siguiente: "....
Reconocimiento constitucional del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En Costa Rica, el reconocimiento y tutela en el Derecho de la Constitución del citado derecho fundamental no tiene como punto de partida la reforma al artículo 50 de la Constitución Política, dispuesta por Ley número 7412 del tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro. Lo anterior toda vez que ya que desde la promulgación del texto constitucional en el año 1949, la voluntad del Constituyente fue clara al establecer en el artículo 89, que: “Entre los fines culturales de la República están: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación, y apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico”; lo cual, se complementa con la tajante declaración contenida en el artículo 21, en el sentido de que en nuestro país, “La vida humana es inviolable”.
La integración de lo dispuesto en ambos artículos implica, que la necesidad de preservar el medio ambiente –aunque en esa época el Constituyente utilizara el término de bellezas naturales-, trasciende una finalidad de carácter meramente cultural, para convertirse en una necesidad vital de todo ser humano, pues constituye un presupuesto esencial para hacer efectivos otros derechos fundamentales como lo son: la vida, la salud y el desarrollo. (véanse en ese sentido, las sentencias número 1993-03705 de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres; 1993-06240 de las catorce horas del veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres; 1993-04423 de las doce horas del siete de diciembre de mil novecientos noventa y tres, 1994-02485 de las nueve horas dieciocho minutos del veintisiete de mayo de mil novecientos noventa y cuatro, todas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).
En ese sentido, cabe recordar que el Derecho de la Constitución está compuesto no sólo por el texto constitucional, sino también por los valores y principios que informan y permean su contenido, como también por los Tratados Públicos, los Convenios Internacionales y los Concordatos debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, así como también, por los Instrumentos Internacionales sobre Derechos Humanos aplicables en la República (ver artículos 1, 7, 21, 50 de la Constitución Política; 1 y 3 de la Ley de la Jurisdicción Constitución Política). Aunado a ello, las normas escritas y no escritas que conforman el Derecho a la Constitución, se caracterizan por ser de aplicación directa e inmediata, por lo que, sus destinatarios no sólo tienen el derecho de hacerlas efectivas en vía administrativa y jurisdiccional, si estiman que por acción u omisión han sido menoscabadas, sino que además, ello implica que los operadores del derecho tienen el deber de aplicarlas de forma directa e inmediata en su proceso de toma de decisiones, a efecto de cumplir los requerimientos constitucionales (véase lo considerado por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en sentencia número 1999-00644 de las once horas veinticuatro minutos del veintinueve de enero de mil novecientos noventa y nueve).
Si se toma como base lo dispuesto en los artículos 7, 48 de la Constitución Política y, 1 y 3 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, podemos afirmar que aún y cuando el texto constitucional no hubiese contenido normas relativas al reconocimiento y tutela del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, ese derecho y deber correlativo no sólo ya existían en el derecho interno costarricense, sino que además su tutela efectiva era exigible tanto a nivel doméstico como internacional. Ello en virtud de que el Estado Costarricense había suscrito una serie de Convenios, Tratados e Instrumentos Internacionales relacionados con esta materia, antes de que por Ley número 7412 del tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, se reformara el artículo 50 de la Constitución Política, instrumentos entre los que destacan: el “Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales” (artículos 2.1, 12.1 y 12.2.c); el “Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales” (artículo 11); la “Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural”, suscrita en París el 23 de noviembre de mil novecientos setenta y dos y, aprobada por Ley número 5980 del veintitrés de octubre de mil novecientos setenta y seis; la “Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América”, adoptada en Washington el tres de marzo de mil novecientos setenta y tres y aprobada por Ley número 3763 del diecinueve de octubre de mil novecientos setenta y seis; la “Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas”, suscrito en Ramsar el dos de febrero de mil novecientos setenta y uno, y aprobado por Ley número 7224 de mil novecientos noventa y uno; el “Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono”, adoptado en Viena el veintidós de marzo de mil novecientos ochenta y cinco, y aprobado por Ley número 7228 de veintidós de abril de mil novecientos noventa y uno, y su “Protocolo de Montreal Relativo a Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono”, suscrito en Montreal el dieciséis de setiembre de mil novecientos ochenta y siete, y aprobado por Ley número 7223 del dos de abril de mil novecientos noventa y uno; la “Convención de la ONU sobre el Derecho del Mar”, suscrita en Montego Bay el diez de diciembre de mil novecientos ochenta y dos, y aprobada por Ley número 7291 publicada el quince de julio de mil novecientos noventa y dos, entre otras.
Todas esas normas internacionales se integraron al derecho interno costarricense de conformidad con lo dispuesto en los artículos 7 y 48 de la Constitución Política y, 1 y 3 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, por lo que, “...todos estos instrumentos internaciones son de obligado acatamiento y gozan de plena ejecutoriedad en tanto sus normas no precisen de mayor desarrollo legislativo y por ende deben ser respetadas (...) en tanto el rango normativo de aquéllas es superior...” (Sentencia número 1993-06240 dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia a las catorce horas del veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres). Desarrollo Infraconstitucional del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Sin duda, el reconocimiento y tutela del citado derecho fundamental, provocó el desarrollo infraconstitucional de aquel, por medio del dictado de normas legales o reglamentarias en las que se regulan diversas manifestaciones del mismo, las cuales fueron emitidas mucho antes de la reforma al artículo 50 de la Constitución Política.
Como ejemplo de ello tenemos: la Ley de Aguas (No. 276 del 27 de agosto de 1942; Ley de Planificación Urbana (No. 4240 del 15 de noviembre de 1978, la Ley Forestal (No. 4465 del 25 de noviembre de 1979, ya derogada); la Ley de la Zona Marítimo Terrestre (No. 6043 del 2 de marzo de 1977); la Ley General de Salud (No. 5395 del 30 de octubre de 1973); la Ley de Creación del Servicio de Parques Nacionales (No. 6084 del 24 de agosto de 1977); la Ley de Salud Animal (No. 6243 del 2 de mayo de 1978); la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (No. 7317 del 21 de octubre de 1992), entre otras. Lo anterior implica, que antes de la reforma al artículo 50 de la Constitución Política, el derecho fundamental a que hemos hecho referencia no sólo estaba reconocido y tutelado en el Derecho a la Constitución, sino también, se había desarrollado –aunque de manera sectorial y no con visión de conjunto- a nivel legal y reglamentario.
En virtud de lo hasta ahora expuesto, este Tribunal estima que la reforma al artículo 50 de la Constitución Política, no hizo sino reconocer de manera expresa y claramente individualizada, un derecho fundamental que ya estaba consagrado y garantizado por el Derecho de la Constitución; declarar en forma expresa, los alcances de la ya preexistente obligación del Estado, respecto a garantizar, defender y preservar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y otorgar a las personas plena acción para defenderlo, a través de una acción popular (ver sentencias número 1994-01394 de a las quince horas veintiún minutos del dieciséis de marzo de mil novecientos noventa y cuatro, y 1994-05527 de las diez horas cuarenta y cinco minutos del veintitrés de setiembre de mil novecientos noventa y cuatro, ambas de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia). Consecuencias del reconocimiento de la garantía del artículo 50 constitucional en los términos explicados.
Dicho reconocimiento lleva aparejado dos aspectos relevantes para la resolución del presente proceso. Primero. La imposición de un deber, tanto para el Estado –entendido como Administración Central y Descentralizada- como para los mismos sujetos de derecho privado, de garantizar, defender y preservar ese derecho. Segundo. El establecimiento de una serie de mecanismos de carácter técnico jurídico para lograr una tutela efectiva de ese derecho, tanto a nivel administrativo como jurisdiccional. En cuanto al primero de estos aspectos, cabe indicar que “La incidencia que tiene el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado dentro de la actividad del Estado, y congruentemente de las municipalidades (téngase presente el artículo 169 constitucional), encuentra su primera razón de ser en que por definición los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos sino que tienen asimismo trascendencia en la propia estructura del Estado en su papel de garante de los mismos y, en segundo término, porque la actividad del Estado se dirige hacia la satisfacción de los intereses de la colectividad.
La Constitución Política establece que el Estado debe garantizar, defender y preservar ese derecho. Prima facie garantizar es asegurar y proteger el derecho contra algún riesgo o necesidad, defender es vedar, prohibir e impedir toda actividad que atente contra el derecho, y preservar es una acción dirigida a poner a cubierto anticipadamente el derecho de posibles peligros a efectos de hacerlo perdurar para futuras generaciones. El Estado debe asumir un doble comportamiento de hacer y de no hacer; por un lado debe abstenerse de atentar él mismo contra el derecho a contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por otro lado, debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales...” (sentencia No. 1999-00644 dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a las 11:24 horas once horas del 29 de enero de 1999).
En ese sentido, “...La acción que la Constitución Política impone al Estado frente a los focos de contaminación ambiental es multidireccional y definitivamente activa, absolutamente intolerante frente a situaciones que amenazan o afectan las condiciones ambientales óptimas que están garantizadas por ella misma a los habitantes. Desde esta perspectiva no es permitido a la autoridades públicas hacer concesiones o conceder prórrogas para que se continúe afectando el medio ambiente, aún y cuando ello se haga con miras a traer beneficios económicos a una zona geográfica determinada...” (sentencia No. 1999-05906 dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia a las 16:15 horas del 28 de julio de 1999). Ese deber constitucional del Estado de velar por la protección, defensa y preservación del medio ambiente, se desarrolla y manifiesta, entre otras, en las siguientes normas: artículos 1, 2.a. 2.c, 2 párrafo último, 3, 12, 28, 32, 34, 37, 56, 59, 78, 83, 103 a 112 de la Ley Orgánica del Ambiente; artículos 1, 2, 9.4, 12, 22 a 30, 45, 49, 54, 86, 88 de la Ley de Biodiversidad; 3, 4, 6, 7, 15, 34, 122 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre; 1, 2, 5, 6, 13, 37, 54 de la Ley Forestal; 5, 6, 7, 11, 21, 29 a 33, 37 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos; 13.a ,13.o del Código Municipal; 11, 12, 13, 17, 18, 19, 21, 22, 25 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre; 1, 2 de la Ley General de Salud; 1, 2, 17, 175, 176 de la Ley de Aguas; 15,18, 19, 51, 56, 58.5, Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana.
Ahora bien, ese deber no sólo se circunscribe al Estado en su conjunto, sino también a los sujetos de derecho privado, quienes tienen el derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, pero también, a garantizarlo, preservarlo y defenderlo, tal y como se desprende, entre otros, de los artículos 1 párrafo primero, 2.a, 6, 22, 23, 99, de la Ley Orgánica del Ambiente; 10.2, 10.13, 11.4, 88 95, 101, 105 de la Ley de Biodiversidad; 15, 28 a 30, 36 a 38, 51 53, 62 a 64, 83, 88 a 121 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre; 57 a 66 de la ley Forestal; 37, 40, 41 a 45, 51 a 53 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos; 14 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre; como también, de las sentencias número 1999-02219 de las quince horas dieciocho minutos del veinticuatro de marzo de mil novecientos noventa y nueve; 1999-05906 dictada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia a las dieciséis horas quince minutos del veintiocho de julio de mil novecientos noventa y nueve, entre otras.
En cuanto al segundo aspecto, relacionado con el establecimiento de una serie de mecanismos de carácter técnico jurídico para lograr una tutela efectiva de ese derecho, tanto a nivel administrativo como jurisdiccional, este Tribunal considera que dichos medios de tutela pueden clasificarse en dos grandes grupos: procesales y materiales. Es preciso aclarar, que si bien es cierto, se hará referencia a ejemplos concretos relacionados con cada uno de los criterios de clasificación antes indicados, la intención de este Tribunal no es la de establecer una lista de números clausus, sino únicamente resaltar por medio de dichos ejemplos, aspectos que tienen incidencia en el objeto de este proceso. En ese sentido, dentro del grupo de los mecanismos de tutela de índole procesal, cabe resaltar tres ejemplos:
V.SOBRE LOS EFECTOS DE LA DECLARATORIA DE INCONSTITUCIONALIDAD DEL REGLAMENTO PARA LA TITULACIÓN DE TIERRAS EN RESERVAS NACIONALES. Para este Tribunal, otro aspecto importante que debe tenerse presente en la resolución del presente asunto son los efectos del Voto No. 2063-07, dictado por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, a las catorce horas con cuarenta minutos del catorce de febrero del dos mil siete. En dicha resolución se anuló por inconstitucional el Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales, aprobado por acuerdo de Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, en sesión 055-02 del doce de agosto del dos mil dos, y publicado en La Gaceta No. 173, del diez setiembre del dos mil dos; mismo que a su vez, sirvió de fundamento para la titulación cuya validez se cuestiona en este proceso. Entre los aspectos que interesa resaltar, se tiene que en dicha resolución se confirma que el Patrimonio Natural del Estado, conformado por parques nacionales, reservas forestales, reservas biológicas, zonas protectoras, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos naturales, entre otros, constituye parte del demanio público.
Partiendo de esa premisa, la Sala hace un recuento de diferentes normas ya declaradas inconstitucionales, mediante las cuales se pretendía la titulación en reservas nacionales (ver en ese sentido la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 8 de la Ley de Titulación de Tierras en Reservas Nacionales, en sentencia número 2988-99, de las once horas cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve; la anulación –por inconstitucional– de la totalidad de esa misma ley en el Voto No. 2001-8560, de las quince horas treinta y siete minutos del veintiocho de agosto del dos mil uno). Estimó en aquel entonces la Sala Constitucional que se estaba ante zonas "[...] protegidas precisamente por la importancia y relevancia que tiene para nuestro país, el mantener un ambiente ecológico equilibrado, aunado a los compromisos que ha asumido el país en una serie de convenios internacionales en busca de la protección mundial del medio ambiente ....En el caso bajo examen, la norma impugnada pretende titular unas zonas que han sido declaradas protegidas, precisamente por lo importante que resulta su conservación frente a las diversas actividades propias del hombre que vienen a alterar los ecosistemas y hábitat del medio ambiente que se desarrolla en estos lugares, así como la preservación de los bosques, los cuales son importantes para la generación de bienes esenciales e invaluables, como lo es el agua.
El legislador en la presente ley, pone de manifiesto la necesidad de otorgarle un título de propiedad a los ocupantes de las zonas en cuestión, haciendo ver que la adquisición es con las limitaciones y protecciones ambientales que al respecto existen, sin embargo, del estudio de la norma impugnada se tiene que la facultad de titular en estas áreas, recae sobre un ámbito indiscriminado de aplicación, lo cual, de suceder así, podría estarse titulando áreas en las que son incompatibles muchas de las actividades que realiza el hombre y que podrían perjudicar seriamente el ecosistema ahí desarrollado así como la vulneración que existiría por parte del Estado para poder ejercer una adecuada vigilancia en ellas, lo cual, aún en el caso de que se parta del supuesto de que esas personas han venido ocupando desde hace muchos años estas áreas que son bienes de dominio público, esto no justifica en forma alguna que se pueda titular cualquiera de estas áreas, puesto que, el mismo Estado en protección del medio ambiente puede ordenar el desalojo de estas personas, en aquellas áreas donde mas bien su presencia estén produciendo un efecto contraproducente, lo que provocaría consecuentemente, que en el caso de que se titularan este tipo de áreas, tendría el Estado que expropiar un bien que tal vez tuvo que expropiar alguna vez para declararlo zona de protección, incurriéndose en un acto irrazonable.
Lo anterior no implica que el Estado no pueda desafectar un área determinada en virtud de que ya no se cumplen los fines para los cuales se le protegió, o que inclusive, se pretenda titular zonas específicas, sin embargo, puede hacerse donde exista un estudio técnico previo que demuestre la naturaleza del área a titular y la posible convivencia tanto del hombre como del ecosistema así como las consecuencias que se deriven de ello, por lo que no se puede permitir que se titulen áreas de esta naturaleza en forma indiscriminada, ya que esto iría contra las mismas políticas conservacionistas del ambiente que ha procurado el Estado en virtud de los cometidos ordenados por la Constitución Política y los Convenios Internacionales que ha suscrito... " (sentencia número 2988-99, supra citada). Por otra parte, se establece que las reservas nacionales son inmuebles que han sido incorporados al régimen del Patrimonio Natural del Estado, precisamente para la debida tutela y conservación del ambiente natural.
Ahora bien, el Reglamento de Titulación se declaró inconstitucional entre otros motivos, porque facilitaba la titulación en zonas protegidas sin tomar en consideración la naturaleza jurídica demanial de este tipo de bienes. En lo que interesa se indicó que "...se evidencia la grave situación que permite esta regulación, desconociendo las características esenciales de los bienes de dominio público, que precisamente los sacan del comercio de los hombres –contrario a lo previsto con antelación el artículo 262 del Código Civil, que data de mil ochocientos ochenta y seis–, y que en consecuencia hace que sea absolutamente imposible su posesión, venta o gravación, sin antes haberse desafectado, materia que se repite, está reservada a la ley formal y material (emanada de la Asamblea Legislativa conforme a los procedimientos ordinarios de formación de las leyes), previo estudio técnico al efecto, que determine los efectos de la convivencia del hombre con los ecosistemas, como lo exige el principio de la objetivación ambiental o vinculación a la ciencia y técnica, desarrollado en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente; lo anterior por cuanto, aún cuando las zonas protectoras no son zonas perpetuas, y a tal efecto pueden ser desafectas, no resulta legítima su desafectación para proteger otros intereses públicos o privados –como lo es la dotación de vivienda o de la tenencia de la tierra– en menoscabo de la tutela ambiental y del disfrute a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (sentencia número 7294-98).
Por ello, será inconstitucional toda disposición normativa que permita o faculte a la Administración titular bienes de dominio público de manera genérica, y máxime cuando se trate de bienes que conforman el patrimonio natural del Estado cualquiera que sea su denominación o categoría –parques nacionales, reservas forestales, reservas biológicas, zonas protectoras, refugios de vida silvestre, humedales, monumentos naturales– zona marítimo terrestre, zonas de protección hidrográfica, reservas indígenas, patrimonio histórico-arquitectónico, recursos mineros, patrimonio arqueológico, zona limítrofe, para someterlas al régimen de dominio privado, máxime cuando no se cuenta con el estudio técnico-científico previo, según se ha anotado...." Finalmente, sobre los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad, indicó esa sentencia que éstos eran declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de este cuerpo reglamentario, sea el doce de agosto del dos mil dos.
Asimismo, dispuso que procedía la recuperación de los bienes que, siendo de dominio público, hayan sido objeto de titulación al tenor de la normativa que se anulaba, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial del Estado que derive de esta inconstitucionalidad. También debe tenerse presente que mediante Voto No. 8457-07, dictado por la Sala Constitucional a las 16 horas 8 minutos del 13 de junio de 2007, se declararon inconstitucionales por conexidad, diferentes decretos, entre los que destaca el No. 28746-MINAE-MAG del 12 de junio del 2000, mediante el cual el Poder Ejecutivo traspasó al al IDA tierras del Programa de Titulación Los Santos.
A juicio de este Tribunal, para determinar si las conductas administrativas impugnadas se ajustan o no al ordenamiento jurídico debe dilucidarse si el inmueble objeto de este proceso y que fuera titulado por el IDA en favor de la demandada Nombre125799 constituye o no Patrimonio Natural del Estado. Ello por cuanto, en gran medida, el resto de pretensiones dependen de ésta. Debe señalarse que de conformidad con los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal, el Patrimonio Natural del Estado está constituido, entre otros, por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.
Señalan las normas citadas también que las organizaciones no gubernamentales que adquieran bienes inmuebles con bosque o de aptitud forestal, con fondos provenientes de donaciones o del erario, que se hayan obtenido a nombre del Estado, deberán traspasarlos a nombre de este. Por su parte, el numeral 15 de la misma Ley indica que la Administración Pública no podrán permutar, ceder, enajenar, de ninguna manera, entregar ni dar en arrendamiento, terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que antes hayan sido clasificados por el Ministerio del Ambiente y Energía. También Nombre9510 que si esos terrenos están cubiertos de bosque, automáticamente quedarán incorporados al Patrimonio Natural del Estado y se constituirá una limitación que deberá inscribirse en el Registro Público. Expuesto lo anterior, debe indicarse que valorada la prueba que consta en autos, este órgano colegiado estima que, en efecto, el inmueble objeto de este proceso, situado en Canet, del distrito San Marcos, del cantón de Tarrazú de la provincia de San José, con una medida de 12 hectáreas, 7380, 31 metros cuadrados, que corresponde con el plano catastrado Placa22734 que fuera titulado por el IDA en favor de la demandada Nombre141547 , y que se encuentra inscrito en el Registro Nacional, Sistema Folio Real, Matrícula No. Placa27525, finca titulada, a nombre del demandado Nombre141545 , tiene una naturaleza boscosa.
En consecuencia, de conformidad con la normativa citada supra, constituye Patrimonio Natural del Estado. La naturaleza boscosa del terreno se acredita con distintas probanzas. Se tiene que ya en el oficio DIRE-ACOPAC-154, de 7 de abril de 1999, esto es, antes de que el Poder Ejecutivo traspasará los terrenos al IDA, el Director del Área de Conservación Pacífico Central del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) había señalado "... la importancia de que este proyecto contemple la metodología oficial de capacidad de Uso de Suelo, con el objetivo de que se dejan para protección los suelos clasificados como de aptitud forestal ya que pretende explotar estas tierras con actividades agropecuarias constituye un gran riesgo para el bienestar socioeconómico y ambiental de los parceleros..." (Folio 537 del expediente judicial). También, en la escritura No. 175, otorgada a las 14 horas 50 minutos del 5 de abril de 2001 ante el Notario Juan Bosco Umaña Abarca, mediante la cual la codemandada Nombre125799 adquirió el inmueble, se describió la naturaleza del terreno como "de montes".
(Folios 344 y 345 del expediente judicial). Por otra parte, durante el procedimiento previo a que la Junta Directiva del IDA, le titulara el inmueble en cuestión a la codemandada Nombre141547 , existen documentos que también acreditan esa naturaleza boscosa del inmueble. A saber, en la declaración jurada que la señora Nombre141547 rindiera el 27 de marzo de 2003 ante el Notario Juan Bosco Umaña Abarca, manifestó, entre otros, "...QUE ES DUEÑO DE UNA FINCA SIN INSCRIBIR EN EL REGISTRO PÚBLICO QUE SE DESCRIBE ASÍ: TERRENO DE ENCINAL Y POTRERO..." (Folios 346 al 348 del expediente judicial). El oficio ACOPAC-OTC-119-03, de 25 de abril de 2003, suscrito por el Coordinador Ordenamiento Territorial, del Área de Conservación Pacífico Central, Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio del Ambiente y Energía, hace constar, en lo que interesa para el dictado de esta sentencia, que el inmueble objeto de este proceso "... se encuentra dedicada a la protección con bosque denso.." (Folios 41 y 354 del expediente judicial).
Asimismo, de fundamental importancia resulta la ficha técnica del 17 de julio de 2003, que respalda el trámite de titulación de la demandada Nombre125799 ante el IDA, en la cual el funcionario de ese instituto encargado del estudio indicó en el rubro de la naturaleza del terreno a titular, que éste estaba conformado de bosque en su totalidad. (Folios 208 vuelto y 351 del expediente judicial) . También, en el plano catastrado SJ-703262-2001, que corresponde al terreno objeto de este proceso, en la naturaleza del terreno se puede apreciar la existencia de encinal y montes. (Hecho no controvertido-Folio 349 del expediente judicial) Es importante destacar que todos estos documentos que acreditaban la naturaleza boscosa del inmueble, estuvieron a disposición del IDA desde antes de la titulación. En este sentido, existían las pruebas técnicas necesarias, para que dicho instituto se percatara que estaba ante un inmueble que constituía Patrimonio Natural del Estado y no titulara el inmueble.
Al menos, las probanzas citadas, debieron provocar la duda en el ente accionado para que solicitara otras pruebas que le ayudaran a establecer la naturaleza del inmueble, antes de titularlo. Lo anterior en cumplimiento de los Principios Precautorio e In Dubio Pro Natura. Ahora bien, señalan los demandados que el propio Decreto No. 28746-MINAE-MAG, indicaba que conforme al oficio DIR-ACOPAC-154, de 7 de abril de 1999, el MINAE autorizó la titulación de las tierras comprendidas en el Programa de Titulación Los Santos por no estar las mismas dentro de las categorías de manejo consideradas Patrimonio Natural del Estado. Al respecto, debe señalarse que basta una lectura somera del contenido del oficio DIR-ACOPAC-154 citado para darse cuenta que éste no afirma lo que dice el decreto, sea, que esos terrenos no están dentro del Patrimonio Natural del Estado. Lo único que Nombre9510 el oficio de marras, es que "...Después de haber analizado y verificado en las hojas cartográficas escala 1:50:000 correspondientes, hemos llegado a la conclusión que en el plano presentado por el IDA a esta Area (sic) de Conservación, sobre el " Proyecto de Dirección17153 ", se encuentra ubicado fuera de los límites de las Areas (sic) Silvestres Protegidas; Reserva Forestal Los Santos y la reserva Biológica Cerro Vueltas.
No omito manifestarle la importancia de que este proyecto contemple la metodología oficial de capacidad de Uso de Suelo, con el objetivo de que se dejan para protección los suelos clasificados como de aptitud forestal, ya que pretende explotar estas tierras con actividades agropecuarias constituye un gran riesgo para el bienestar socioeconómico y ambiental de los parceleros..." (Folio 537 del expediente judicial). Debe recordarse que conforme al Principio de la Búsqueda de la Verdad Real que debe orientar los procedimientos administrativos, el IDA debió darse cuenta de ese aspecto, que resulta de vital importancia en este caso toda vez que, el inmueble, pese a que se indicara que estaba fuera de límites de áreas silvestres protegidas y reservas forestales y biológicas, seguía siendo Patrimonio Natural del Estado, por su sola naturaleza boscosa, tal como lo señalan los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal.
Una interpretación armónica de los ordinales 13 y 33 de la citada Ley Forestal permiten concluir que el Patrimonio Natural del Estado, se constituye en los inmuebles que se encuentren cubiertos de bosques, independientemente que se ubiquen dentro o fuera de las reservas nacionales o áreas de protección, por lo que los alegatos defensivos del IDA en ese sentido, no son de recibo. Se tiene también que este Tribunal pudo constatar directamente y en el propio inmueble objeto de este proceso, que efectivamente en el terreno existe una amplia cobertura boscosa, conforme fuera apreciado en el reconocimiento judicial efectuado y cuya grabación consta agregada al expediente judicial. En este sentido, el terreno objeto de este proceso está ubicado en medio de una zona montañosa de variada biodiversidad, caracterizada en su mayoría por su cobertura boscosa o con aptitud forestal, bastantes pendientes y árboles de distintos tamaños, entre ellos helechos y algunas plantas de café.
Pudo apreciarse también que la finca de referencia colinda con una quebrada y que no existe ningún tipo de construcción de edificios o infraestructuras, potreros o actividades agropecuarias. Si bien en algún momento se introdujeron colmenas pretendiendo el ejercicio de actividad apícola, lo cierto es, por orden de este Tribunal y las medidas cautelares adoptadas, actualmente no se encuentran en el inmueble, según consta en los informes rendidos por ACOPAC. Asimismo, ninguna persona vive en ese terreno. Finalmente, la naturaleza boscosa del terreno viene a ser confirmada por la prueba técnica elaborada tanto por el Instituto Geográfico Nacional del Ministerio de Obras Públicas y Transportes como por el Departamento de Servicios Técnicos del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA). En este sentido, el oficio No. DEGEO-064-09, de 22 de mayo de 2009, elaborado por el Instituto Geográfico Nacional muestra un Estudio para verificar el uso del suelo en el inmueble objeto de este proceso a través de fotografías de tres períodos diferentes: 1956, 1980 y 2003.
Como conclusiones se indicó que "...De acuerdo a la información suministrada por las fotografías aéreas de los años 1956, 1980, y 2003 el uso del suelo que predomina en la propiedad en estudio es bosque y pastos con árboles dispersos. Se evidencia un cambio relevante en el uso del suelo en el periodo 1956 y 1980, ya que el bosque en esos 24 años se regeneró en la propiedad, quedando solo un pequeño sector con pastos y árboles dispersos...." (Folios 539 al 550 del expediente judicial). Igualmente, el Estudio Detallado de Suelos y Capacidad de uso de Tierras en el Proyecto "Nombre141547 ", elaborado en noviembre del 2009 por Diógenes Cubero F, Ph.D, del Departamento de Servicios Técnicos del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA), dividió y analizó el uso del suelo en el inmueble objeto de este proceso, concluyó en lo que interesa que "....2. El estudio de Capacidad de Uso de las Tierras fue realizado hasta el nivel de detalle de Unidades de Manejo, para las cuales las limitantes específicas que se definieron, de acuerdo con el orden de presentación fueron: pendiente, erosión sufrida, profundidad efectiva, texturas, pedregosidad, fertilidad, drenaje zona de vida y meses secos.
En dicho estudio se definieron 2 unidades de manejo dentro de las siguientes clases: Clase VI Las tierras ubicadas dentro de esta clase son utilizadas para producción forestal, así como para cultivos permanentes tales como frutales, café, aunque estos últimos requieren prácticas intensivas de manejo y conservación de suelos y agua. Clase VIII Estas tierras no reúnen condiciones mínimas para actividades de producción agropecuaria o forestal alguna. Las tierras de esta clase tiene utilidad sólo como zonas de de preservación de flora y fauna, protección de áreas de recarga acuífera, reserva genética y belleza escénica. 5. El sector perteneciente a a la clase VIII presente una gran diversidad biológica principalmente en lo referente a hongos, líquenes y vegetación de orquídeas epífitas y terrestres. 6. RECOMENDACIONES 1. Por estar el inmueble afectado por la Ley Forestal (No. 7575), se recomienda hacer las observaciones del caso en lo referente al artículo 33 de la misma. 2.
Realizar un análisis exhaustivo del plano catastrado de la finca en lo referente a la ubicación cartográfica y área específica del inmueble, según los datos aportados. 3. Por la riqueza biológica presente en la finca, se recomienda la protección absoluta del recurso genético del inmueble." (Folios 746 a 755 del expediente judicial) Estos criterios técnicos, confirman lo indicado tanto en las declaraciones juradas, oficios y el mismo plano catastrado, en el sentido de la naturaleza boscosa del inmueble. También constata lo apreciado en el reconocimiento judicial, en el sentido que en la propiedad titulada por el IDA a favor de la demandada Nombre125799 ha existido y existe bosque, haciendo hincapié en la regeneración del bosque desde 1956. Finalmente, el Estudio Detallado de Suelos y Capacidad de Uso de Tierras elaborado por el INTA además de confirmar la naturaleza boscosa del terreno, clasifica el uso del suelo en las categorías VI (un 43.75%) y VIII (un 66.25%), lo que permite concluir que existe un porcentaje bastante elevado de hectáreas que son bosques, que no reúnen condiciones mínimas para actividades de producción agropecuarias o forestal alguna, por lo que recomienda, por la riqueza biológica de la finca, la protección absoluta del recurso genético del inmueble.
Incluso, para los suelos de la categoría VI se señalan que se requieren prácticas intensivas de manejo y conservación de suelos. Ahora bien, demostrada la existencia de bosque en el terreno objeto de este proceso, tal y como se explicara con amplitud en el Considerando IV, la consecuencia jurídica inmediata es que constituye Patrimonio Natural del Estado y su administración corresponde al MINAET, tal y como lo establecen los artículos 13, 14, 15, 16, 17 y 18 de la Ley Forestal. Por ello, procede declarar que el inmueble que la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario, en su Artículo 32 de la Sesión 016-04 del 13 de mayo del 2004, tituló a favor de la codemandada Nombre141547 constituye Patrimonio Natural del Estado y un bien de dominio público que resulta inembargable, imprescriptible, inalienable y está fuera del comercio de los hombres. Se insiste que, tal y como se indicara con amplitud en el Considerando IV, que esta declaración es una mera constatación, por cuanto la afectación al PNE es legal e inmediata y ya estaba definido, incluso, en la Ley Forestal anterior a la vigente.
Declarado que inmueble titulado por el IDA en favor de la demandada constituye Patrimonio Natural del Estado, conforme a la normativa vigente, su administración corresponde al MINAET. Se procederá, entonces, al examen de las conductas formales impugnadas. En sentido, debe señalarse que a juicio de este órgano colegiado, el solo hecho de que el inmueble objeto de este proceso constituya Patrimonio Natural del Estado así como el carácter demanial que lo caracteriza, vicia de nulidad absoluta todas las conductas administrativas formales y actuaciones mediante las cuales se permitió el traspaso de esa propiedad a los codemandados Nombre125799 y Nombre141545 . Ello toda vez que al tratarse de un bien de dominio público, estaba fuera del comercio del ser humano y existía prohibición legal para enajenar su dominio o constituir derechos reales sobre él. Por su misma naturaleza, no podía ser objeto de apropiación privada ni alegar la existencia de derechos de posesión sobre él.
Adicional a este motivo de invalidez, lo cierto es que de los autos se desprenden otros vicios que también afectan la validez de las conductas administrativas y escrituras cuya nulidad pretende la actora y que merecen examen de este Tribunal. En este sentido, se tiene que la titulación (que en forma ilegítima) efectuó la Junta Directiva del IDA, del inmueble en discordia, a favor de la codemandada Nombre125799 se sustentó en el Reglamento para la Titulación de Tierras en Reservas Nacionales aprobado por la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario y publicado en La Gaceta número 173 del diez de setiembre del dos mil dos. Posteriormente mediante Voto No. 02063-07 la Sala Constitucional anuló por inconstitucional dicho reglamento. Por los efectos declarativos y retroactivos que esa declaratoria produce, es evidente que la conducta administrativa que se fundamentó en la norma declarada inconstitucional, deviene nula por conexidad.
Tanto es así, que el propio Tribunal Constitucional ordenó la recuperación de los bienes que, siendo de dominio público, hubieran sido objeto de titulación al tenor de la normativa anulada. Preocupa a este Tribunal, que pese a lo ordenado por la Sala Constitucional, en este caso en particular, el IDA no haya realizado ninguna gestión tendente a esa recuperación. Ello denota una conducta disfuncional y una clara violación a los deberes que tienen todas las Administraciones Públicas de proteger el Patrimonio Natural del Estado, lo que constituye un funcionamiento anormal de dicho ente. Aunado a lo anterior debe también señalarse que por Voto No. 8457-2007, de la misma Sala Constitucional, se declaró inconstitucional por conexidad el Decreto Ejecutivo No. 28746-MINAE-MAG, publicado en La Gaceta No. 134, del 12 de julio de 2000, mediante el cual el Poder Ejecutivo traspasó en forma gratuita al Instituto de Desarrollo Agrario un área de 35.000 hectáreas para crear el Programa de Titulación Los Santos, lo que refuerza la nulidad por conexidad de la titulación realizada a favor de la codemandada Nombre125799 .
Asimismo, mediante Decreto Ejecutivo No. 34506-MAG-MINAE, de 14 de febrero de 2008, se derogó, entre otros, el citado decreto No. 28746-MINAE-MAG, publicado en La Gaceta Nº 134 del 12 de julio del año 2000 y se autorizó al Instituto de Desarrollo Agrario para que procediera a cancelar la inscripción en el Registro Público, entre otras, de la finca Partido de San José, folio real 507253-000, que era precisamente la finca madre de la cual se segregó terreno objeto de este proceso, que luego fue titulado en favor de la demandada Nombre125799 . Nuevamente, advierte este Tribunal que pese a la orden expresa dada en el Decreto Ejecutivo No. 34506-MAG-MINAE, citado al IDA en el sentido de que debía iniciar los procedimientos para cancelar las inscripciones en el Registro Público, persiste la conducta omisiva por parte de ese instituto que no ha gestionado la nulidad del título otorgado a la codemandada Nombre141547 , en perjuicio del Patrimonio Natural del Estado.
Un último motivo de invalidez que debe ser analizado es el referido a que en el procedimiento de titulación se omitieron una serie de requisitos sustanciales. Se acusa que la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, obliga al IDA a realizar de forma previa, a otorgar una titulación, contar con el estudio de capacidad de uso de suelo, requisito que de forma ilegal no cumplió el IDA, al momento de titular la propiedad objeto de este proceso. Además, se recrimina que el Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, le imposibilitaba al IDA titular tierras que no clasificaran para fines agrarios. Este Tribunal comparte el alegato de la actora. En efecto, se tuvo por demostrado que al momento de que el Instituto de Desarrollo Agrario tituló el inmueble objeto de este proceso, a favor de la codemandada Nombre125799 no se contó con el estudio de capacidad de uso del suelo, requerido por el artículo 27 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y los numerales 58, 59, 60, 61, 62 y 63 del Reglamento a dicha Ley.
El incumplimiento lo acepta el propio instituto demandado, tanto en su escrito de contestación de la demanda como en las conclusiones, alegando que no tenía la obligación de solicitarlo. Al respecto, debe tenerse presente que el artículo 27 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, que dispone: "Será obligatorio para el Instituto de Desarrollo Agrario disponer de estudios de capacidad de uso de la tierra, antes de adquirir terrenos para fines de titulación. Toda adjudicación de terrenos deberá tener como limitación que el uso del terreno adjudicado no pueda ir en contra de su capacidad de uso. El incumplimiento de esta disposición acarreará la revocatoria de la adjudicación, aparte de otras penas con que se pueda castigar por los delitos que le sean imputables. Nótese, que la norma es muy clara en la obligación del IDA, de contar con los estudios de capacidad de uso de suelos, de previo a titular, y que el incumplimiento de ese mandato acarreará la revocatoria de la adjudicación.
En el caso concreto al no contarse con el citado estudio al momento de la titulación, se violentó la norma citada. En este sentido, el argumento defensivo del IDA, se basa en que el mencionado numeral 27, si bien establece la necesidad de que el IDA realice estudios de capacidad de uso de suelos, ellos estiman que esa norma se aplica para fincas que compre el IDA con recursos propios para destinarlas a la formación de Asentamientos Campesinos. Alegan que ese supuesto no se presenta en el caso concreto toda vez que los terrenos se adquirieron por traspaso gratuito del Poder Ejecutivo. Este Tribunal difiere de tal argumento y estima que resulta improcedente tal interpretación. El ordinal 27 es absolutamente diáfano respecto de la obligación de contar con el estudio "antes de adquirir terrenos para fines de titulación". La norma no distingue respecto del modo de adquisición de los terrenos a titular, como equivocadamente pretende hacer ver el instituto accionado.
No interesa, por ende, si los terrenos que adquiera el IDA para titular lo son por compra con recursos propios o por traspaso gratuito, como en este caso. Lo cierto es que la obligación que impone el numeral 27 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, es extensiva a toda titulación de inmuebles que el IDA realice. Lo anterior se refuerza con lo disponen los artículos 58, 59, 60, 61, 62 y 63 del Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, Decreto Ejecutivo No. 29375 MAG-MINAE-S-HACIENDA-MOPT. Las normas citadas reiteran que antes de titular e inscribir terrenos, el IDA tiene la obligación de realizar los estudios de capacidad de uso de suelos. Asimismo, como corelativo, el citado artículo 61, le prohíbe al IDA adquirir, adjudicar o titular tierras que no clasifiquen para fines agrarios según el estudio de suelos. El no contar con ese estudio facilitó que se titulara en favor de la demandada Nombre141547 un inmueble que, de conformidad con el el Estudio Detallado de Suelos y Capacidad de Uso de Tierras elaborado por el INTA, en noviembre de 2009, clasifica en categorías VI (un 43.75%) y VIII (un 66.25%), con un porcentaje bastante elevado de hectáreas que son bosques y que no reúnen condiciones mínimas para actividades de producción agropecuarias o forestal alguna, recomendando la protección absoluta del recurso genético de inmueble.
Lo expuesto dice de un motivo adicional de nulidad de la titulación efectuada por el IDA, ya que no solo se presenta por la existencia de bosques en el inmueble, que lo constituye en patrimonio natural del Estado, sino también, en que se tituló sobre un terreno que no es apto para actividades producción agropecuaria o forestal alguna. Ahora, a diferencia de lo expuesto por los demandados en el sentido de que se trata de omisiones que no generan nulidad absoluta, estima este órgano jurisdiccional que el estudio de capacidad de uso de la tierra es un requisito sustancial que, sin duda, debe ser verificado antes de cualquier titulación. Ello porque se constituye en un elemento técnico y científico que permite establecer que la adjudicación o titulación del inmueble no va atentar contra la capacidad de uso natural del terreno. Asimismo, por medio de ese estudio se va a constatar que los terrenos a titular clasifiquen para fines agrarios.
Nótese, las sanciones que la normativa impone ante la ausencia de la verificación de esos aspectos: la prohibición de titular si el inmueble no clasifica para fines agrarios, e incluso, la revocación de la adjudicación. Así las cosas, a la luz del artículo 223 de la Ley General de la Administración Pública, ese requisito se impone como una formalidad sustancial del procedimiento, cuya inobservancia genera nulidad absoluta. Precisamente, las probanzas traídas al proceso, particularmente los estudios de uso de suelo que se omitieron en el procedimiento de titulación, permiten constatar la naturaleza boscosa del inmueble, que el mismo no es apto para fines agrarios y la protección absoluta que requiere en virtud de la biodiversidad existente. Si ese estudio hubiera sido solicitado en el momento procesal que la legislación exigía, la decisión adoptada hubiera sido otra y probablemente, el inmueble no hubiera sido traspasado y continuaría en el demanio público.
Tampoco resultan de recibo los argumentos del IDA en el sentido que si bien es cierto el Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, solicita un estudio adecuado de uso conforme de suelos para los procedimientos de titulación realizados por el IDA, se consideró que estos debían ser realizados por el Ministerio de Agricultura y Ganadería, que se le encargó posteriormente, al Instituto de Innovación y Transferencia de Tecnología Agropecuaria INTA, y por motivos de escasez de recursos humanos y técnicos comenzaron a realizarse esos estudios hasta el dos mil uno. Tampoco admite este Tribunal el argumento referido a que cuando se otorgó el título a la demandada, el INTA, no contaba con el mecanismo o estructura para la atención de las certificaciones de uso conforme de suelos y es a esta institución la que le correspondía llevar a cabo las certificaciones de uso conforme de suelo del IDA.
Menos aún, el referido a que mediante Decreto Ejecutivo No. 29884-MAG-MINAE-S-H-MOPT, de 21 de agosto de 2001, se suspendió la aplicación de este requisito y la exigencia de solicitar esas certificaciones. Lo anterior toda vez que, de conformidad con el artículo 66 de la Ley General de la Administración Pública, el ejercicio y cumplimiento de las potestades públicas es irrenunciable, intransmisible e imprescriptible. Aunado a lo anterior, siendo que la obligación de solicitar el estudio de uso de suelos lo impone el numeral 27 de la Ley No. 7979, no puede pretenderse que a través de una norma de rango jerárquico inferior, en este caso un Decreto Ejecutivo, se suspenda la verificación y cumplimiento de esa obligación legal. Una actuación de este tipo atentaría contra el Principio de Legalidad, Jerarquía de las Fuentes y el propio numeral 66 de la LGAP. Tampoco puede el IDA trasladar su responsabilidad a otras dependencias como el Ministerio de Agricultura y Ganadería o al INTA, por no poder realizar los estudios de capacidad de uso de suelos, ya que tenía la obligación legal de cumplir con ese requisito.
Por otra parte, si el IDA no contaba con esos estudios, porque otras instituciones eran las encargadas y no tenían los recursos humanos y técnicos necesarios para realizarlos, no debió titular del todo los terrenos, hasta tanto no tuviera la capacidad de dar cabal cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos. Precisamente, en este caso la institución demandada otorgó un título de propiedad sobre un bien de dominio público y sin cumplir con lo establecido en el citado artículo de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y las normas indicadas del Reglamento a dicha Ley, por lo que la nulidad de las actuaciones del IDA en este caso, son evidentes y manifiestas. Finalmente, alegan los demandados que conforme a los artículos 72 inciso b) de la Ley Forestal, que reforma el numeral 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, es posible titular en áreas protegidas o con bosques, siempre que se demuestre ser el titular de los derechos legales de posesión decenal, ejercida por lo menos durante diez años y haber protegido ese recurso natural, y que así lo ha venido interpretando los Tribunales Agrarios.
Al respecto, debe señalarse que para este Tribunal el punto medular es que el inmueble objeto de este proceso es un bien de dominio público. Esa demanialidad viene dada de norma legal expresa, no solo los numerales 13, 14 y 15 de la actual Ley Forestal, sino incluso desde la Ley No. 4465, en sus artículos 32 al 35. Así las cosas, esa afectación al dominio público impide que pueda alegarse derechos de posesión sobre este tipos de bienes para justificar un título de propiedad. Es por ello que este órgano colegiado difiere de la interpretación de los accionados: por ser un bien de dominio público está fuera del tráfico jurídico privado, y por ende, no es susceptible de adquisición por usucapión. Lo contrario implicaría una atentar contra la propia naturaleza y la afectación al fin público, propia de este tipo de bienes. En conclusión, es criterio de este Tribunal que si bien es procedente el otorgamiento de derechos reales administrativos sobre los bienes demaniales, sometiéndolos a un régimen especial que respete su afectación, lo que no es viable jurídicamente es constituir derechos reales privados sobre bienes de dominio público, tal y como sucedió en el presente caso.
En virtud de que los vicios que se han declarado generan la invalidez absoluta de la titulación realizada por el IDA en favor de la demandada Nombre125799 , estima este Tribunal que carece de interés entrar a analizar si las escrituras de traspaso del inmueble debieron señalar las limitaciones que establecen los artículos 67 y 68 de la Ley No. 2825. Se insiste, resultaba inválido el otorgamiento de los citados instrumentos notariales por el solo hecho de estar en presencia de un bien de dominio público. Por las razones expuestas tanto en este considerando como en el anterior, debe declararse la nulidad absoluta del acuerdo de la Junta Directiva del IDA contenido en el artículo 32 de la Sesión No. 016-04, de 3 de mayo de 2004, únicamente en lo que se refiere a la titulación de una finca a favor de Nombre141547 y descrita en el plano catastrado No. SJ-703262-2001. Ahora bien, habiéndose declarado la invalidez de la conducta formal del IDA que se impugnaba, conforme lo exige el numeral 200 de la Ley General de la Administración Pública y fuera solicitado por el órgano contralor, procede determinar si la ilegalidad declarada es manifiesta o no. Estima este órgano jurisdiccional que si lo es.
Lo anterior por varias razones. Debe partirse de que para el momento en que se llevó a cabo todo el procedimiento de titulación que nos ocupa, ya se encontraba vigente la Ley Forestal, la que, como se ha dicho establecía la incorporación inmediata del Patrimonio Natural del Estado de todos aquellos terrenos cubiertos de bosque, su inalienabilidad y la imposibilidad de que fueran traspasados a terceros. Conforme ha sido expuesto, de previo y durante el procedimiento de titulación que nos ocupa existía documentación suficiente que permitía al IDA establecer la naturaleza boscosa del terreno, incluso en la Ficha Técnica, se indica que el terreno, en su totalidad, es bosque. Una actuación diligente y ajustada a Derecho por parte de la institución demandada al valorar esa circunstancia hubiera impedido el traslado de ese bien demanial al dominio privado, y evitado el consecuente menoscabo al Patrimonio Natural del Estado.
Por otra parte, es importante hacer notar que, aún después de la declaratoria de inconstitucionalidad del Reglamento de Titulación, que ordenó la recuperación de los bienes de dominio público que se hubieren titulado al amparo de esa normativa y existiendo un Decreto Ejecutivo que imponía al IDA iniciar los procedimientos para cancelar las inscripciones en el Registro Público, persistió la conducta omisiva por parte de ese instituto que no gestionó la nulidad del título otorgado a la codemandada Nombre141547 , en perjuicio del Patrimonio Natural del Estado. Actuaciones de este tipo resultan contrarias al ordenamiento jurídico y reprochables. Es por ello que, de conformidad con los artículos 192, 199, 200, 210, 211y 213 de la Ley General de la Administración Pública, deberá el jerarca del IDA iniciar de manera inmediata los procedimientos internos de mérito a fin de establecer la responsabilidad pecuniaria y/o disciplinaria de los funcionarios que participaron en las acciones u omisiones que llevaron a acciones contrarias a legalidad en el procedimiento de titulación referido.
Sobre lo actuado, deberá rendir informe a este Tribunal en el plazo de tres meses contados a partir de la firmeza de esta sentencia. Por otra parte, debe señalarse que por su conexidad con la conducta formal administrativa que se ha invalidado, procede también declarar la nulidad absoluta de la escritura pública No. 49-9 otorgada ante los notarios Xinia Mayela Campos Campos y Federico Villalobos Chacón, a las 11 horas del 18 de octubre del 2000, en tanto protocolizó lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo No. 28746-MINAE-MAG, mismo que ya fue anulado por inconstitucional. Asimismo, deben anularse tanto la escritura pública No. 47 otorgada ante los notarios Giovanni Varela Dijeres y Alba Iris Ortiz Recio, a las 8 horas del 24 de mayo de 2004, únicamente en lo referido a la formalización y protocolización de la titulación ilegítima que emitiera el IDA en favor de Nombre141547 sobre la finca descrita en el plano catastrado No. SJ-703262-2001; como la escritura pública No. 279 otorgada ante el notario Juan Bosco Umaña Abarca, a las 14 horas 43 minutos del 16 de mayo de 2007, que formalizó el traspaso de la finca titulada, efectuado por la señora Nombre141547 en favor del señor Nombre141545 .
Deberá comunicarse al Archivo Nacional y al Registro Nacional las anulaciones de los instrumentos notariales referidos, a efectos de las anotaciones marginales en la matriz de los protocolos respectivos y los testimonios que se hubieran presentado al Registra Nacional. De igual forma, siendo que la finca inscrita bajo el Sistema de Folio Real matrícula No. Placa27525 (finca titulada) fue inscrita técnica y jurídicamente en forma indebida a favor, tanto de la Nombre141547 como del señor Nombre141545 , deben anularse los asientos registrales correspondientes. Lo anterior a efectos de que el citado inmueble se inscriba a nombre del Estado, por tratarse de Patrimonio Natural del Estado. Finalmente, cabe señalar que, tal y como la propia Sala Constitucional lo indicara, las nulidades que aquí se declaran lo son sin perjuicio de la eventual responsabilidad estatal, siendo que quienes se vean afectados por éstas, pueden acudir a la vía jurisdiccional para demostrar la responsabilidad patrimonial del Estado o alguna de sus instituciones en el caso concreto, cuando así corresponda.
VIII.SOBRE LAS ACCIONES PERTINENTES PARA CONFECCIONAR LA ESCRITURA DE TRASPASO DEL INMUEBLE OBJETO DE ESTE PROCESO A FAVOR DEL ESTADO Y LOS TRÁMITES DE INSCRIPCIÓN EN EL REGISTRO NACIONAL. La Contraloría General de la República, solicita que el inmueble objeto de este proceso se declare Patrimonio Natural del Estado (aspecto ya resuelto en esta resolución), debiendo el IDA adoptar las acciones pertinentes para confeccionar la escritura de traspaso a favor del Estado así como tramitar su inscripción en el Registro Público con el respectivo cambio de naturaleza, actualización de linderos con la confección de un nuevo plano topográfico. Pide, además, confeccionar tres rótulos con los cortes, medidas, material y demás especificaciones técnicas que determine el MINAET y que contengan una leyenda que indique que esa finca es propiedad del Estado y constituye Patrimonio Natural del Estado. En efecto, conforme al artículo 13 de la Ley Forestal, declarado el inmueble objeto de este proceso Patrimonio Natural del Estado, debe procederse a su inscripción a nombre del Estado.
Sin embargo, a diferencia de lo expuesto por el órgano contralor, conforme a la norma citada, debe ser la Procuraduría General de la República, por medio de la Notaría del Estado, quien se encargue de confeccionar la escritura de traspaso, con su respectivo cambio de naturaleza, y hacer las gestiones pertinentes para inscribir esa escritura en el Registro Público de la Propiedad Inmueble. Asimismo, conforme al deber genérico que, en lo referente a la tutela del ambiente, impone el Ordenamiento Jurídico al Estado (y que fuera ampliamente desarrollado en el Considerando IV de esta resolución), estima este Tribunal que es el Estado, por medio del MINAET y SINAC quien tiene la obligación de identificar el inmueble objeto de este proceso como Patrimonio Natural del Estado. En consecuencia, se ordena a la Procuraduría General de la República, por medio de la Notaría del Estado, que confeccione la escritura de traspaso, con su respectivo cambio de naturaleza y realizar las gestiones pertinentes para inscribir la propiedad descrita en el plano catastrado SJ-703262-2001 a nombre del Estado en el Registro Público de la Propiedad Inmueble. Asimismo, deben el MINAET y el SINAC, confeccionar los rótulos necesarios que permitan identificar el inmueble como Patrimonio Natural del Estado.
El órgano contralor solicita que se condene a los demandados al pago de los daños y perjuicios causados. Considera este Tribunal que, ciertamente, como consecuencia de las conductas administrativas anuladas se generó un daño al Patrimonio Natural del Estado. Así las cosas, el instituto demandado debe ser condenado al pago en abstracto de los daños y perjuicios en favor del Estado, como consecuencia del funcionamiento anormal en que incurrió, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 190 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, relacionado con el numeral 122, inciso m), subinciso iii) del Código Procesal Contencioso Administrativo. En relación con la responsabilidad que pretende endilgárseles a los sujetos de derecho privado demandados estima este órgano colegiado que los elementos demostrativos que constan en autos no permiten comprobar que éstos hayan actuado con dolo o culpa grave, ni que sus actuaciones en lo referente a la titulación y adquisición del bien inmueble objeto de este proceso, hayan sido de mala fe.
Su participación se limitó a solicitar la titulación del inmueble, siendo el IDA como ente competente, quien debió rechazarla por ser jurídicamente improcedente aquélla. Así lo reconoce, incluso, la propia actora a folio 580 del expediente judicial. Por otra parte, si bien los demandados incumplieron la tutela cautelar ordenada al introducir colmenas en la finca, lo cierto es que éstas ya fueron retiradas (según consta de los informes remitidos por ACOPCA) y que el apoderado especial judicial de los demandados reconoció durante las conclusiones que el referido incumplimiento lo fue porque él no les comunicó lo ordenado por medida cautelar referida. Así las cosas, es criterio de este órgano colegiado que es improcedente la condena en daños y perjuicios a los demandados Nombre141547 y Nombre141545 . En consecuencia, se condena al IDA al pago al pago en abstracto de los daños y perjuicios ocasionados al Patrimonio Natural del Estado, y derivados de las conductas formales anuladas.
De conformidad con el artículo 122 inciso m) iii) del Código Procesal Contencioso Administrativo, su existencia y cuantía se determinarán en la fase de ejecución de sentencia. Respecto de los demandados Nombre141547 y Nombre141545 , se declara improcedente tal pretensión.
El Instituto de Desarrollo Agrario únicamente opuso la excepción de incompetencia, la cual fue rechazada por este Tribunal. Además, según consta en autos, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, rechazó la inconformidad interpuesta por el ente accionado, declarando competente a este Tribunal para conocer de este asunto. Por su parte, los accionados Nombre125799 y Nombre141545 opusieron las excepciones de prescripción, falta de legitimación en su doble modalidad activa y pasiva, así como la de falta de derecho. En relación con la defensa de prescripción, habiéndose acreditado la naturaleza demanial del inmueble objeto, se impone necesariamente su rechazo. Debe tenerse presente que, tratándose de recuperación y tutela de bienes de dominio público, no corren plazos de prescripción ni caducidad, siendo que las acciones con las que cuenta el Estado para su efectiva recuperación son imprescriptibles.
Ello es así por las características particulares de este tipo de bienes. Así lo establece expresamente el numeral 14 de la Ley Forestal y el artículo 34 inciso 2 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Asimismo, en el tanto el acto absolutamente esté surtiendo efectos, es posible su anulación, según se desprende del ordinal 40 del mismo Código Procesal y el canon 175 de la Ley General de la Administración Pública. Debe tener presente la representación de los codemandados de derecho privado que frente a este tipo de pretensiones anulatorias debe privar el principio de que los actos viciados de nulidad absoluta no pueden convalidarse ni por el tiempo ni por acto jurídico, ni tampoco pueden sanearse, según lo preceptúa el artículo 172 de la LGAP. En el caso concreto es indispensable considerar estos principios: se impugnan conductas relacionadas con la tutela de bienes de dominio público y además, a la fecha surten efectos: el inmueble está inscrito a nombre de un particular, pese a ser Patrimonio Natural del Estado y su naturaleza demanial.
Por lo expuesto, y en virtud de que las pretensiones de la parte actora se destinan a requerir la nulidad absoluta de conductas administrativas que afectan bienes de dominio público y que a la fecha, siguen surtiendo efectos, siendo además que este Tribunal constató tal patología y declaró nulidad absoluta de las conductas formales impugnadas, debe rechazarse la defensa de prescripción alegada. En lo que toca a la falta de legitimación en su doble modalidad, considera este Tribunal que debe ser rechazada. Lo anterior por cuanto, analizado este presupuesto, se llega a la conclusión que, en primer lugar, la actora cuenta con suficiente legitimación activa para participar en este proceso a la luz del artículo 10 inciso 3) del Código Procesal Contencioso Administrativo. Ello por cuanto se trata de la defensa y tutela de bienes que componen la Hacienda Pública, según lo disponen los artículos 8 y 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, ya que estamos en presencia de la recuperación y tutela de un bien de dominio público.
Además, la acción se dirige correctamente contra el Instituto de Desarrollo Agrario, tal y como lo dispone el artículo 12 inciso 1) del citado Código Procesal, como autor de conductas formales impugnadas y anuladas en este fallo. También, la acción se dirige correctamente contra los demandados Nombre125799 y Nombre141545 , tal y como lo exige el ordinal 12 ya citado en su inciso 3) en tanto una fue beneficiaria de la titulación cuya nulidad se declaró y el otro, inscribió a su nombre un bien que constituye Patrimonio Natural del Estado y que debe retornar al dominio público. En lo que atañe a la excepción de falta de derecho, también se impone parcialmente su rechazo, por las razones que ya han sido ampliamente desarrolladas en los Considerandos anteriores. Señalan los codemandados que, por haber otorgado el IDA un derecho en favor los codemandados resulta imposible anular ese acto declaratorio salvo que lo sea por un proceso de lesividad, lo que no se cumplió en el caso concreto.
De pleno inicio debe indicarse que, por estar frente a un bien de dominio público, resulta jurídicamente improcedente afirmar la existencia de un derecho subjetivo sobre aquél en favor de terceros, ya que, como se ha insistido, sobre este tipo de bienes no cabe prescripción ni adquisitiva ni negativa, siendo que además están fuera del comercio de los hombres. Por otra parte, debe aclararse que no estamos frente al proceso de lesividad que regula el artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo. El presente es un proceso inter-administrativo interpuesto por un órgano constitucional en este caso, la Contraloría General de la República (además con suficiente legitimación para ello conforme fuera explicado supra) contra un ente público, como lo es el IDA. Se pretende, la nulidad de conductas administrativas y actuaciones mediante las cuales se ejecutó el otorgamiento de títulos de propiedad sobre un terreno que constituye Patrimonio Natural del Estado, debiendo, por ende, procederse a su recuperación por tratarse de un bien de dominio público.
Así las cosas, el objeto del proceso no solo refiere al contenido de la relación jurídica administrativa existente entre el Estado y los beneficiarios de la titulación, sino también al control del ejercicio de la potestad administrativa ejercida por el IDA. Tampoco encuentra este Tribunal que el presente proceso provoque indefensión a los codemandados. Fueron llamados al proceso como accionados precisamente para garantizar su derecho de defensa, al tener un interés podía verse afectado, en caso de declararse la nulidad de las conductas impugnadas, como efectivamente ha sucedido. Finalmente, debe rechazarse el argumento de los codemandados en el sentido que, por tratarse de bienes inscritos a su nombre, debe el Estado expropiarlos. Al respecto, se reitera que por estar ante un bien que constituye Patrimonio Natural del Estado y dominio público, no puede alegarse propiedad alguna sobre él.
Simplemente, el Estado está recuperando un bien que nunca debió haber salido de su dominio. Sin embargo, debe acogerse la excepción de falta de derecho únicamente respecto de la improcedencia del cobro de daños y perjuicios a los codemandados de derecho privado, por lo explicado en el Considerando IX.
Por todas las razones expuestas en esta resolución procede declarar con lugar la demanda, en los siguientes términos:
Con la finalidad de proteger el objeto de este proceso mientras esta resolución adquiere firmeza, se ordena mantener las medidas cautelares dictadas por este Tribunal mediante resolución No. 2053-2009, de las 16 horas 20 minutos del 23 de setiembre de 2009, y en la cual se dispuso: "...1) Se confirma la inmovilización registral a la finca inscrita bajo el sistema de folio real con matrícula No. Placa27525 (finca titulada) ordenada mediante resolución No. 1128-2008, dictada por este Tribunal.
El numeral 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo dispone que las costas procesales y personales constituyen una carga que se impone a la parte vencida por el solo hecho de serlo. La dispensa de esta condena solo es viable cuando hubiere, a juicio del Tribunal, motivo suficiente para litigar o bien, cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia desconociera la parte contraria. En la especie, no aprecia este órgano colegiado motivo para aplicar las excepciones que fija la normativa aplicable y quebrar el postulado de condena al vencido, respecto del Instituto de Desarrollo Agrario, razón por la cual se le impone el pago de ambas costas. En relación con los demandados Nombre125799 y Nombre141545 , estima este Tribunal que se configura una de las excepciones que fija la norma toda vez que contaban con suficiente motivo para litigar y además su actuación ha sido de buena fe, razón por la cual, se les exime de tal pago.
POR TANTO
Se rechazan las excepciones de prescripción, falta de legitimación activa y pasiva opuestas por los demandados Nombre125799 y Nombre141545 . Se acoge parcialmente la excepción de falta de derecho opuesta por los citados demandados únicamente en lo referente a la improcedencia del pago de daños y perjucios. En lo demás se rechaza. Se declara parcialmente con lugar la presente demanda, en los siguientes términos, entendiéndose denegada en lo no concedido expresamente. En consecuencia:
Cynthia Abarca Gómez Otto González Vílchez Roberto Garita Navarro PROCESO DE TRÁMITE PREFERENTE ACTOR: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DEMANDADOS: INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO, Nombre125799 , Nombre141545 .
COADYUVANTE ACTIVO: EL ESTADO
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