Denial of use permit in island zone applying the precautionary principleDenegación de permiso de uso en zona insular aplicando principio precautorio

N°174-2009 N°174-2009 TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. THIRD SECTION. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANNEX A. Goicoechea, at fifteen hours thirty-five minutes on treinta de enero del dos mil nueve.- Municipal appeal (apelación municipal), filed by “Cocoteros del Mar, Sociedad Anónima,” represented by its general attorney-in-fact without limitation as to amount (apoderado generalísimo sin límite de suma), Nombre101188, of legal age, married, a merchant, and a resident of San José, against the resolution adopted by the Concejo Municipal de Distrito Paquera at ordinary session Nº384 of primero de mayo del dos mil ocho.- Opinion drafted by Judge Fernández Argüello, and:

WHEREAS:

I).- The following is deemed proven:

• 1)That by public instrument (escritura pública) number one hundred seven, executed before Notary Julio Corvetti at fifteen hours on cinco de abril de mil novecientos sesenta y ocho, Mr. Alberto París Molina transferred to Nombre101189 and Richard Gantt Harris the leasehold rights (derechos de arrendamiento) over an area of twelve hectares on Isla Harper, also known as Isla Tortuga, as recorded in contract number six hundred ninety-nine.I, in expediente number seven thousand eight hundred forty-eight of the Sección de Tierras del Instituto de Tierras y Colonización (folios 1 and 2);
• 2)That the foregoing transfer was reported to the Instituto de Tierras y Colonización on dieciséis de abril de mil novecientos sesenta y ocho, and that entity authorized it at eleven hours on seis de marzo de mil novecientos sesenta y nueve (folios 3 and 5);
• 3)That the transfer of lease agreement (contrato de arrendamiento) number 699-I referred to above was approved by the aforementioned Institute at ten hours on veinticinco de junio de mil novecientos sesenta y nueve (folio 6);
• 4)That subsequently, in an instrument executed before Notaries Bernal Ulloa Flores and Julio Corvetti Sáenz at ten hours on veintiuno de junio de mil novecientos sesenta y nueve, Mr. Robert Law Thompsom sold Richard Gantt Harris his interest in the aforementioned lease (folios 7 and 8);
• 5)That on veintisiete de febrero de mil novecientos setenta y tres, Mr. Nombre101190 applied to lease 126 hectares on Isla Tortuga (folios 10 through 13);
• 6)That Mr. Alberto París Molina, in a filing (memorial) dated 14 de marzo de mil novecientos setenta y tres, requested renewal of the contract he had transferred to Gantt (folio 17);
• 7)That on dieciséis de agosto de mil novecientos setenta y cuatro, Mr. Gustavo Iglesias Zeller, Vice President of “Grupo Ejecutivo Cariari S.A.,” submitted to the Instituto Costarricense de Turismo (ICT) for its consideration a proposal to carry out a tourism development project on Isla Tortuga (folios 19 through 30);
• 8)That the Board of Directors of the I.C.T., at session 2493 of diecinueve de agosto de mil novecientos setenta y cuatro, article 1º, awarded Proin & Cariari S.A. a lease for tourism development on Islas Tolinga y Alcatraz or Isla Tortuga. It also authorized the Administration to execute the contract (folios 31 and 32);
• 9)That, in connection with Mr. Nombre101190’s application, an inspection was conducted and the corresponding public notice (edicto) was published (folios 40, 41, and 48);
• 10)That on veintidós de setiembre de mil novecientos setenta y cinco, Mr. Gustavo Iglesias Zeller, on behalf of “Desarrollo e Inversiones Tortuga S.A.,” requested that the ICT cancel the tourism project on the Island without liability to either party, a request granted by the Entity’s Board of Directors at session Nº2610 of seis de octubre siguiente (folios 71 through 75 and 78);
• 11)That the Board of Directors of the Instituto de Tierras y Colonización (ITCO), by resolution issued at nine hours thirty-five minutes on diecinueve de noviembre de mil novecientos setenta y cinco, granted lease agreement Nº2970-I to Mr. Nombre101191 for a 126-hectare parcel on Isla Tortuga (folios 81 and 82);
• 12)That Mr. Nombre101190, in a filing dated cuatro de diciembre de mil novecientos setenta y cinco and addressed to the Sección de Arrendamiento de Tierras del ITCO, requested authorization to transfer his leasehold rights under 2970-I on the Island to Nombre101188 (folios 86 and 87);
• 13)That the Board of Directors of the ITCO authorized the foregoing transfer at seven hours on veintiuno de enero de mil novecientos setenta y seis (folio 97);
• 14)That Mr. Nombre101188 is recorded as paying the lease amount to the ITC since noviembre de 1976 (folios 100 through 102);
• 15)That on veintiuno de diciembre de mil novecientos setenta y siete, Mr. Nombre101188 requested an extension (prórroga) of the contract, which was due to expire on diecinueve de noviembre de mil novecientos ochenta (folios106 through 109, 114);
• 16)That the lease agreement was extended in minutes 651 of catorce de marzo de mil novecientos setenta y ocho of the Municipalidad de Puntarenas, for the period from 28 de noviembre de mil novecientos ochenta to veintiocho de noviembre de mil novecientos noventa y cinco (folios 117 and 118);
• 17)That on once de diciembre de mil novecientos ochenta y uno, Mr. Nombre101188 and Francisco Cubero Ramírez incorporated the company named “Cocoteros del Mar, Sociedad Anónima” (folios 136 through 144);
• 18)That Mr. Nombre101188 requested that the Municipalidad de Puntarenas transfer lease agreement 2970-I to Cocoteros del Mar S.A., which was approved at session 637 of veintitrés de febrero de mil novecientos ochenta y dos, article 2 subsection g. (folios 147 through 149);
• 19)That on cinco de octubre de mil novecientos ochenta y seis, the Departamento de Avalúos de la Dirección General de Tributación Directa appraised the 126 hectares of Isla Tortuga and determined that it contained 120 hectares for agricultural use and 6 hectares for tourism use (folio 156);
• 20)That on diecisiete de abril de mil novecientos ochenta y nueve, Cocoteros del Mar requested that the Municipalidad authorize the Instituto Geográfico Nacional to survey and place boundary markers (amojonamiento) along the fifty meters of the public beach zone (zona pública de playa) on Isla Tortuga, which was approved at ordinary session Nº421 of veinticuatro de abril del mismo año, article 2º, subsection II-1. The boundary survey was conducted and notice thereof was published in La Gaceta Nº25 of cinco de febrero de mil novecientos noventa (folios 162 through 164, 176);
• 21)That in a form received on treinta de noviembre de dos mil, “Cocoteros del Mar S.A. submitted to the Municipalidad de Puntarenas a formal application for a concession (concesión) over Isla Tortuga or Tolinga, for the use ‘specified by the land-use plan (plan regulador)’” (folios 293 and 294);
• 22)That the local entity, at ordinary session No. 311 of tres de setiembre de dos mil uno, article 3, subsection h), authorized Cocoteros del Mar S.A. to engage a consulting firm to prepare the land-use plan for the restricted zone (zona restringida) of Isla Tolinga (Tortuga), “so that it might eventually enable that same entity to be granted a concession right over the zone” (folios 147 through 149);
• 23)That the company engaged Eco Plan to prepare the land-use plan (folio 302);
• 24)That the Instituto Geográfico Nacional conducted a new boundary survey of the coastal sector of Isla Tolinga between the following approximate Lambert coordinates from map MBCR 1/50000 Hoja Tambor Placa16562: 195267 N- 438236-E, Placa16563 , 195171 N -439139 E NIE62- 438293 E (notice 05-02, Gaceta Nº 86 of 5 de mayo de 2005, folio 311);
• 25)That in official letter (oficio) ZMT-86-01-05 of diecinueve de enero del dos mil seis, the coordinator of the Zona Marítimo Terrestre de Puntarenas stated as follows: “We hereby inform you of the outcome of your application to obtain land-use authorization (uso de suelo) at Dirección11243. In this regard, we advise you that, under instructions and with advice from the Legal Department of this Municipality, and based on this department’s review of your expediente, your proceeding has been irregular from its inception because it arose from an assignment of rights (cesión de derechos) or transfer, practices that are unlawful but had been permitted and granted by the Municipality and that did not comply with Ley 6043, de la Zona Marítimo Terrestre, particularly article 45 thereof. Por tanto, the corresponding proceeding to obtain land-use authorization cannot continue, and your expediente will be placed in the inactive files. Should you wish to restart the proceeding under a new expediente number, you must submit the following documentation to this office (...) You are granted 15 days from receipt of this notice to submit whatever you deem appropriate. Please note that, should you require any document or documents from the expediente being archived that may be useful for the new expediente, we are fully prepared to transfer them to it” (folio 313);
• 26)That the company filed a motion for reconsideration (revocatoria) and an appeal (apelación) against official letter 86-01-05 (folios 316 through 320);
• 27)That in official letter ZMT-101-01-06 of treinta de enero del dos mil seis, the motion for reconsideration was denied and the appeal to the higher authority (alzada) was admitted (folio 324);
• 28)That on veinte de marzo del dos mil siete, Cocoteros del Mar S.A. requested from the Concejo Municipal de Distrito de Paquera de Puntarenas the granting of a use permit (permiso de uso) on Isla Tortuga, between markers 1 through 4 of the Instituto Geográfico Nacional, comprising an area of 4.334 meters, twenty-three square decimeters, for the purpose of installing shelters at the site. The application stated: “The aforementioned facilities will be used by tourists traveling on excursions or arriving at the site by their own means, who will be attended to by the permit holder (permisionario). The term of validity of the use permit would be subject to the actual possibility of granting concessions in the relevant coastal zone, and the assessment of a fee (canon) as monetary consideration would be required” (folios 329 through 342);
• 29)That the Concejo Municipal de Distrito de Paquera, by notice served on trece de setiembre del dos mil siete, informed Cocoteros del Mar S.A. of the existence of unauthorized structures in the Island’s public zone, as documented in the notarial record (acta notarial) of the inspection conducted at the site, as well as the existence of fences and “private property” signs. It granted the company 15 days to submit evidence in its defense (pruebas de descargo) (folios 349 through 351);
• 30)That the company, in a filing dated veintiséis del mismo mes y año, addressed the notarial record on which the foregoing notice was based, alleging that it was contrary to the Código Notarial, and requested that the notice served be declared null and void (nulidad) as unlawful (folios 352 through 356);
• 31)That the Intendente de Paquera, in official letter ZMT-0101-10-07 of primero de octubre de ese mismo año, rejected the alleged nullity (folios 365 through 368);
• 32)That on 14 de noviembre siguiente, Cocoteros del Mar S.A. responded to and challenged official letter ZMT-0101-10-07, while also reporting on progress in preparing the land-use plan (folios 379 through 382);
• 33)That in official letter ZMT-0129-01-08 of veintinueve de enero del dos mil ocho, the Municipal Intendant informed Cocoteros del Mar S.A. that he would proceed to clear the entire public-zone sector of the Island, “principally the structures and beach equipment occupying that entire sector,” to which the company agreed (folios 394, 395 through 397);
• 34)That the Concejo Municipal de Distrito, at ordinary session Nº384 of primero de mayo del dos mil ocho, denied the application for land-use authorization and construction (folios 405 through 408);
• 35)The company filed a motion for reconsideration and an appeal against the foregoing decision (folios 411 through 417);
• 36)That the Council, at extraordinary session Nº392 of diez de junio, denied the motion for reconsideration and admitted the appeal (folio 423).- II).- The following was not proven: 1) That the structures located on Isla Tolinga or Tortuga, visible in the photographs at folios 346 through 348, had a municipal building permit (permiso municipal de construcción). No conclusive evidence was offered in that regard.- III).- In its appeal, the company’s legal representative states that the challenged resolution contains a series of serious errors, as well as procedural and substantive defects that render it absolutely invalid.- First, he complains that a motion for reconsideration and appeal (recurso de revocatoria y apelación) against resolution ZMT-0101-10-07 of the Municipal Intendant has not been decided, which, in his view, evidences disorder and lack of interest in the handling of the case.- That, contrary to what the Council asserts, it was indeed granted permission to erect a structure in the restricted area (área restringida) of the lot it possesses, as recorded in document 2847; that it did not request permission to build a cabin, but rather to establish several shelters of specified characteristics, on the understanding that they are removable, that is, without permanent attachment to the ground. This, he states, was intended to propose a viable solution for the company he represents, aimed at improving conditions in the tourist visitation area and thereby organizing the activities conducted there. That the Regulatory Plan (Plan Regulador) is currently being prepared by a consulting firm retained for that purpose by the company he represents, and that, as it informed the Municipal District Council, the final proposal is subject to the State’s determination regarding the new requirements imposed by the Ministry of Environment. That, furthermore, the company requested and was granted a hearing to explain the Plan proposal, and therefore the municipality’s alleged lack of knowledge in that regard is not true. That the file concerning the concession application (solicitud de concesión) submitted by the company for the restricted area of Isla Tortuga contains construction permit No. 2847, approved at session 421 of April 24, 1989, and that, in addition, it has in its favor the existence of lease agreements and their respective extensions, granted at the relevant time by ITCO, and it has the legal status of an occupant of the restricted area of Isla Tortuga, given that its management of that coastal sector dates from before law 6043 entered into force in 1977. That, consequently, there is extensive documentation establishing the structures existing at the site and their age, all of which were always built with municipal permits.- That it is indeed possible to grant a use permit (permiso de uso) at the site—given the absence of a regulatory plan—as well as to authorize temporary structures, but that the Municipality, by denying both possibilities, confuses the legal concept of a permit with that of a concession (concesión), which, in his view, is entirely incongruous and misguided. That such denial lacks any basis whatsoever and rests on merely subjective assessments that are also imprecise, contradictory, and false, and he therefore requests that it be so declared.- IV).- The Court confines its analysis to the resolution being challenged, adopted by the Concejo Municipal de Distrito de Paquera at ordinary session Nº384 of May 1, 2008, whereby it denied a request submitted by Cocoteros del Mar S.A. for a use permit on Isla Tortuga, between markers 1 through 4 of the Instituto Geográfico Nacional, covering an area of 4.334 meters, 23 square decimeters, for the purpose of installing several shelters at the site to be used in serving tourists traveling there on excursions or arriving at the site by their own means, under the responsibility of the permit holder (permisionario).- By way of background, the Court notes that, as alleged, the company has occupied the island for a long time; indeed, it was the island’s lessee until 1995, pursuant to an agreement executed at the relevant time by the Municipalidad de Puntarenas, which has since expired upon completion of its term.- As of this date, however, neither a concession nor a use permit has been granted to Cocoteros del Mar S.A., although it applied for both before the Concejo Municipal de Distrito de Paquera.- The first application remains pending, and the second—as stated—was denied by the decision challenged herein.- The reasons given by the Council for that denial are analyzed below in order to determine whether or not they justify that decision.- V).- As a preliminary matter, it is essential to recall that our country’s island territories are, in their entirety, public-domain property (bienes de dominio público) forming part of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) and that, moreover, by express provision of law 6043, they are subject to a special legal regime that goes beyond the general regime governing the other territories comprising that zone.- The legislature exercised particular caution regarding this matter, to the extent of requiring legislative approval for any concessions that might eventually be granted on national islands, a special safeguard that, mutatis mutandis, must also apply to the review and analysis not only of such acts, but also of any others that municipalities or other competent bodies may issue in those territories, as in the case of use permits.- In judgment Nº250-2008, issued at eleven o’clock on April 29, 2008, this Court stated in that regard:

“Islands require a concession from the State because they are public-domain property belonging to the Nation—Article 6 of the Constitución Política, Articles 3.1 and 75 of Ley de Aguas N° 276 of August 26, 1942, and Articles 1°. 10 and 11 of Ley de la Zona Marítimo Terrestre—. Islands and islets form part of the maritime-terrestrial zone and may be granted under concession, except for islands subject to a special regime, such as Isla el Coco, San Lucas, Caño, Cabo Blanco, Negritos and Nombre101192ájaros. Pursuant to the final paragraph of Article 42 Nombre101192 of law N° 6043, ‘...If the concession concerns a maritime island or islet, or any part thereof, legislative approval shall be required’ (emphasis not in the original). Along the same lines, Article 37 ibídem provides that tourism development projects on islands and islets declared to be tourist destinations require prior legislative authorization.

Because this is an area forming part of the maritime-terrestrial zone and property of the Nation, the ordinary legislature, in full harmony with Article 121, subsection 14), of the Carta Política, provided in the cited provision of Ley de la Zona Marítimo Terrestre that such concessions require legislative approval. It must be clearly understood that Municipalities are merely administrators of the aforementioned zone and that title thereto is held by the ‘Nation,’ according to the classification of property made by the Sala Constitucional (Vid Judgment N° 2006-00454); this entails a highly distinctive form of ownership—it belongs to all members of the Nation—a concept that transcends ownership by a particular Public Administration (Administración Nombre101192ública) and even the concept of the State understood as the comprehensive legal entity representing that community. The legislative approval required by Ley de la Zona Marítimo Terrestre for this type of concession is an act of oversight that, by virtue of the nature of the body exercising it, encompasses political and legality considerations, rather than only the latter—as the plaintiff understands it—because legislative intervention modifies the original, essentially administrative processing regime established in Ley de la Zona Marítimo Terrestre.

Consequently, it is only upon legislative approval, and not before, that the concessions granted may become fully perfected. The administrative contract (contrato administrativo) executed in this case ‘is neither complete nor capable of producing its natural effects’ until legislative approval is subsequently granted (Judgment of Sala Constitucional 06-454).” The Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia also recently addressed the matter, establishing certain principles that reinforce the special status of islands and islets.- That Chamber stated:

“IV.- The first provision of Ley de la Zona Marítimo Terrestre, number 6043, establishes the public-domain status (demanialidad) or public ownership of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), stating that it forms part of the national patrimony belonging to the State and, therefore, is inalienable and not subject to acquisition by prescription (imprescriptible). Pursuant to provision (canon) 9 thereof, that zone consists of the two-hundred-meter-wide strip along the Atlantic and Pacific coasts of the Republic, regardless of its nature, measured horizontally from the ordinary high-tide line, as well as the land and rocks exposed by the sea at low tide. It adds that, for all legal purposes, it also includes islands, islets, and offshore rocks, as well as any land or natural formation rising above ocean level within the territorial sea of the Republic. Isla del Coco is excepted, as it is under the direct ownership and possession of the State, as are any other islands whose ownership or administration is determined in that law or in special laws.

That zone is composed of two sections—Article 10 thereof—: 1) the public zone (zona pública), which is the 50-meter-wide strip measured from the ordinary high-tide line and the areas exposed during low tide; and 2) the restricted zone (zona restringida), that is, the remaining 150-meter strip or the remaining land in the case of islands. Islets, offshore rocks, and other small areas and natural formations rising above the sea belong to the public zone. Provisions 39 and 40 of that legislation, for their part, provide that the municipalities have jurisdiction to grant concessions (concesiones) in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone located within their territory. Provision 42 requires, for the administrative act (acto administrativo) granting the concession to become effective, the approval of several decentralized entities as well as Parliament, depending on the intended use and nature of the property.

That article of Ley 6043 provides: “Concessions in tourist areas require the approval of the Instituto Costarricense de Turismo. In all other areas of the maritime-terrestrial zone, approval shall be the responsibility of the Instituto de Tierras y Colonización. / These institutes may not deny approval unless the concession violates the law, which they must expressly state, with reasons. / If the concession concerns an offshore island or islet, or any part thereof, the approval of the Asamblea Legislativa shall be required.” (The underlining and bold emphasis are not in the original). Regarding the concession of offshore islands or islets, the foregoing is reaffirmed by provision 43 of the Regulations to that Law, Decreto Ejecutivo number 7841-P of 16 de diciembre de 1977, as amended, which provides: “In the case of applications for a concession over part or all of offshore islands or islets, the original concession agreement and a copy of the case file, together with all the background materials in the case, shall be forwarded to the Asamblea Legislativa for approval.” For the case at bar (sub júdice), it must be determined whether the approval granted by Parliament concerns legality alone, in which case it would constitute a mandatory act (acto reglado), and approval could therefore be denied only on that ground; or whether, on the contrary, it also encompasses considerations of expediency and advisability.

Before undertaking the corresponding analysis, it must be noted that the requirement of legislative approval, contrary to the appellant in cassation’s contention, finds constitutional support or foundation in provision 140, subsection 19, of the Carta Política. That provision states: “The following are duties and powers jointly vested in the President and the respective Minister of Government: … 19) To execute administrative contracts not covered by subsection 14) of Article 121 of this Constitution, subject to submitting them for approval by the Asamblea Legislativa when they provide for an exemption from taxes or fees, or when their purpose is the exploitation of public services or of the State’s natural resources or wealth. / Legislative approval of these contracts shall neither give them the status of laws nor exempt them from the administrative legal regime applicable to them. The provisions of this subsection shall not apply to loans or other similar agreements referred to in subsection 15) of Article 121, which shall be governed by their special rules.” (The underlining is not in the original).

That provision is unequivocal in stating that contracts whose purpose concerns, among other things, the State’s natural resources or wealth, such as offshore islands or islets, necessarily require the approval of the Asamblea Legislativa, without this entailing any change in the applicable administrative legal regime. Although that constitutional provision refers to contracts signed by the Poder Ejecutivo, when agreements are entered into by other bodies or entities, such as municipalities, and their purpose is one of those specified therein—for example, the “State’s natural resources or wealth,” as occurs in the case at bar (sub lite)—legislative approval is, as a matter of principle, not only advisable but necessary, by virtue of the public interest, or indeed the national interest, involved, as stated by the Sala Constitucional in decisions numbers 2006-454 of 14 horas 45 minutos of 25 de enero del 2006 and 2007-2063 of 14 horas 40 minutos of 14 de febrero del 2007.

Furthermore, the literal wording of provision 42 of Ley 6043 clearly shows that the second paragraph’s provision—namely, the prohibition against denying approval except on grounds of legality—refers only to the Instituto Costarricense de Turismo (ICT) and the Instituto de Tierras y Colonización (ITCO), now the Instituto de Desarrollo Agrario (IDA). That paragraph states: “These institutes may not deny approval unless the concession violates the law, which they must expressly state, with reasons.” (Underlining supplied). Which institutes? Those identified in the first paragraph: ICT and ITCO, now IDA. It is also significant that the provision concerning approval by the Asamblea Legislativa appears in a subsequent paragraph of that provision, which supports the inference that approval is not mandatory and that the reviewing body’s oversight is not limited merely to legality. Were that not so, the current third paragraph would have been inserted after the first, so that the second paragraph’s provision would apply to it.

Moreover, that arrangement appears logical. It makes no sense to require the members of the Asamblea Legislativa to assess whether the legal requirements for granting concessions were satisfied. That is an administrative function that the municipality or the corresponding institute is called upon to perform, and it would not justify forwarding a concession case file to the Asamblea Legislativa. In any event, any doubt concerning how to interpret provision 42 of Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, specifically regarding the approval that Parliament must grant when the subject matter of the concession is an island or islet, was resolved in the aforementioned judgment 454 of 14 horas 55 minutos of 25 de enero del 2006 of the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, which states, insofar as relevant: “XI.- USE AND EXPLOITATION OF ISLANDS AND ISLETS. … Accordingly, the requirement of legislative approval for this type of contract (concessions over islands and islets) is considered not only necessary but advisable, insofar as it operates as a form of political oversight over a ‘national asset’ of fundamental importance because it is located in the territorial sea, over which the State exercises its sovereignty fully and exclusively (constitutional Article 6).

Likewise, a broad debate in the Plenario Legislativo is useful and necessary so that the legislators may examine the subject matter, purpose, expediency, and legality of the concession. It should be noted that the exploitation and use of this ‘national asset’ have major economic and social repercussions, in addition to environmental and ecological, and even political, repercussions; for which reason all represented caucuses must be allowed to participate … XII.- CONTINUATION. (1).- It is likewise important to note that legal doctrine has understood approval to constitute a declaration based on assessments of the merits, expediency, usefulness, and legality of the act submitted for consideration; from which it follows that the approving party does not participate in the formation of the act submitted for approval, but merely declares that the act under review is useful and expedient, thereby deeming satisfied the condition upon which the law makes the act’s effectiveness dependent.

That is, legislative action in this area operates as a condition for the legal effectiveness of this type of contract, insofar as the contract is neither complete nor produces its natural effects until such approval is granted; it therefore constitutes oversight not only of legality but also of a political nature. Accordingly, in this case, the Asamblea Legislativa is not authorized to incorporate its will into the contract it approves, because that will was expressed by the party that processed the concession and before which it was pursued, namely, the respective municipality that submits the matter to the Asamblea for consideration. Thus, the legislative body may approve or reject it in its entirety—not partially—depending on the expediency, legality, and intrinsic merits of the contract, but without modifying or transforming it, because the power to execute the concession belongs exclusively to the municipalities.

Accordingly, any intervention by the Asamblea in the content of concessions over islands or islets by legislators would render the act unconstitutional, to the detriment of municipal autonomy, which is constitutionally recognized in Article 170.” (Only the underlining is not in the original). In light of the foregoing precedent, it is clear that the approval granted by the Asamblea Legislativa with respect to concessions awarded by municipalities over offshore islands or islets concerns not only legality but, given its intrinsic nature (fundamentally political), also encompasses considerations of expediency and advisability, which means that it is not a mandatory act. On the contrary, it entails the exercise of first-degree governmental discretion (discrecionalidad gubernativa) (...)” (RES: 000771-F-S1-2008, of dieciséis horas of dieciocho de noviembre de dos mil ocho).- VI).- That said, the first ground of appeal challenges the statement in the resolution of the Concejo Municipal de Distrito that the permit was denied, among other reasons, because the interested party did not submit the concession application with the required documentation.- That reason is indeed invalid, because the assessment of the requirements for obtaining a concession is a matter that must be addressed within the specific application submitted for that purpose by the interested party, and not within the application for a land-use permit (permiso de uso de suelo), which is the matter under consideration here.

On this specific issue, the Concejo Municipal de Distrito improperly confuses and combines two proceedings that, although interconnected, always retain their independence and must be decided accordingly.- This constitutes an irregularity in the act; however, as will be explained, it is not substantial in nature, because valid and reasonable grounds consistent with municipal powers do exist for deciding the matter as was done.- VII).- Another reason given for denying the permit is the absence, to date, of a duly approved regulatory plan (the validity of a plan prepared by a private company is not analyzed here, since that is not the subject matter of the appeal).- In this regard, it should be noted that approval of such a plan is certainly not a sine qua non requirement for granting permits of that type—which, by their very nature, have precarious effects—; however, if the intention is to use part of the island’s restricted zone, which, as stated, enjoys special legislative protection, for tourism purposes, it must at least be known with certainty which areas within the island territory are suited to such use.

In accordance with a basic principle of planning and sustainable development (Ley Orgánica del Ambiente), and in order to protect the zone, the type of use that will or may be made of those areas must be reliably established based on the particular conditions of the land, since the granting of a use permit (permiso de uso) cannot be separated from the existing technical criteria regarding the land’s “suitability” (vocación).- According to the information contained in the expediente, Isla Tortuga has land suited to both tourism and agricultural and livestock uses, as indicated by a Tributación Directa appraisal prepared several years ago; however, neither area has been clearly identified by either the Municipalidad or the interested party, or at least the documentary evidence comprising the administrative record does not so indicate. In fact, the only action taken thus far is the marking of the boundaries (amojonamiento) of the public zone by the Instituto Geográfico Nacional.- Therefore, if, to date, it is not known even on a preliminary basis which areas may be developed for tourism, the Municipalidad is justified in relying on that circumstance to exercise prudence and reasonably discharge its powers by denying both the use permit and the construction of any type of building at the site.- Furthermore, the Municipalidad has verified the existence of several structures in the island’s restricted zone, and, as this Office has been able to observe, there is no evidence that they were erected with prior municipal authorization.- Although the appellant company disputes the evidentiary value of an inspection conducted at the site on grounds relating to noncompliance with the requirements for the notarized record (acta notarial) prepared and the manner of service of notice, the existence of the structures is not disputed; indeed, several photographs of them were submitted (folios 346 a 348).

Nor has it been established, either before the municipal authorities or in this nonhierarchical appellate proceeding (jerarquía impropia), that the company had authorization from the Municipalidad de Puntarenas for all of them. That circumstance—the absence of permits—could even result in the demolition of the structures, without prejudice to other types of liability. Under those circumstances, it was reasonable and therefore lawful for the Concejo Municipal de Distrito to choose first to clarify that situation and to deny the use permit, so as not to risk authorizing the use of public-domain property (bien de dominio público) by a party that may have violated the legal system in its use of that particular zone.- VIII).- The denial was likewise based on the fact that, as of today, the Ministerio de Ambiente y Energía has not issued certification of the protected area in that zone.- That circumstance is determinative because, if there are forested areas on the island—as indeed there are—and it remains to be determined whether there should or should not be protected areas and how they are to be delimited, the actions taken by the municipal authorities are consistent with the proper application of the precautionary principle (principio precautorio) governing environmental matters, given the need to protect the State’s forest heritage (patrimonio forestal del Estado) before granting any authorization on the island.

In that event, jurisdiction over those areas would pass to the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET).- It should be noted in this regard that the company itself stated in its appeal that the final regulatory-plan proposal is subject to the State’s determination concerning the new requirements imposed by the Ministerio de Ambiente. This Office therefore considers that the Concejo Municipal de Distrito de Paquera merely ensured the continued effectiveness of Article 50 of the Constitution and, to that extent, finds no illegality in the decision.- IX).- Finally, it is appropriate to address the appellant’s complaint that a motion for reconsideration and appeal (recurso de revocatoria y apelación) against resolution ZMT-0101-10-07 of the Intendente Municipal de Paquera has not been decided.- The information in the expediente shows that, by notice dated trece de setiembre del dos mil siete, the Concejo Municipal de Distrito de Paquera informed Cocoteros del Mar S.A. of the existence of unauthorized structures in the island’s public zone, as recorded in the notarized record of the inspection conducted at the site, as well as the existence of fences and “private property” signs, and granted it 15 days to submit evidence in its defense (folios 349 a 351).

In a filing dated veintiséis del mismo mes y año, the company addressed the notarized record on which the preceding notice was based, alleging that it was contrary to the Código Notarial, and sought to have the notice declared null and void as unlawful (folios 352 a 356). That application was denied by the Intendente de Paquera in official letter ZMT-0101-10-07 del primero de octubre de ese mismo año (folios 365 a 368).- Subsequently, on 14 de noviembre siguiente, Cocoteros del Mar S.A. addressed official letter ZMT-0101-10-07, disputing it and reporting on progress in preparing the regulatory plan (folios 379 a 382).- This last filing is the only document in the expediente relating to the official letter cited in the appeal, and its text does not support the inference that it constitutes a motion for reconsideration with a subsidiary appeal (recurso de revocatoria con apelación en subsidio), since it was not identified as such in that submission.

The interested party merely stated that “in due time and proper form, I respond to points 2 and 3 of Official Letter ZMT-0101-10-07,” and provided a series of explanations from which it cannot in any way be inferred that ordinary appeals (recursos ordinarios) were being lodged against the Intendente’s decision.- Accordingly, the alleged omission did not occur, and this argument must therefore be rejected.- X).- In light of all the foregoing, the challenged resolution must be affirmed, since it substantially conforms to the administrative legal system.- The administrative remedies (vía administrativa) must likewise be deemed exhausted, since no further appeal lies from this decision.-

POR TANTO:

The appealed resolution is affirmed, and the administrative remedies are deemed exhausted.- Rose Mary Chambers Rivas Hubert Fernández Argüello I. Rocío Rojas Morales Municipal Cocoteros del Mar S.A. v. Municipalidad de Paquera Nombre5139

N°174-2009 N°174-2009 TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN TERCERA. II CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ. ANEXO A. Goicoechea, a las quince horas treinta y cinco minutos del treinta de enero del dos mil nueve.- Apelación municipal, interpuesta por "Cocoteros del Mar, Sociedad Anónima", representada por su apoderado generalísimo sin límite de suma Nombre101188 , quien es mayor, casado, comerciante, vecino de San José, contra el acuerdo tomado por el Concejo Municipal de Distrito Paquera, en la sesión ordinaria Nº384 del primero de mayo del dos mil ocho.- Redacta el Juez Fernández Argüello, y:

CONSIDERANDO:

I).- Se tiene por probado lo siguiente:

• 1)Que mediante escritura pública número ciento siete, suscrita ante el Notario Julio Corvetti a las quince horas del cinco de abril de mil novecientos sesenta y ocho, el señor Alberto París Molina traspasó a Nombre101189 y Richard Gantt Harris, los derechos de arrendamiento sobre un área de doce hectáreas en la Isla Harper, también conocida como Isla Tortuga, según consta en el contrato número seiscientos noventa y nueve.I, del expediente número siete mil ochocientos cuarenta y ocho de la Sección de Tierras del Instituto de Tierras y Colonización (folios 1 y 2);
• 2)Que el anterior traspaso fue comunicado al Instituto de Tierras y Colonización el dieciséis de abril de mil novecientos sesenta y ocho, ente que le dio su autorización a las once horas del seis de marzo de mil novecientos sesenta y nueve (folios 3 y 5);
• 3)Que el traspaso del contrato de arrendamiento numero 699-I antes indicado, fue aprobado por el Instituto citado, a las diez horas del veinticinco de junio de mil novecientos sesenta y nueve (folio 6);
• 4)Que posteriormente, en escritura otorgada ante los notarios Bernal Ulloa Flores y Julio Corvetti Sáenz, a las diez horas del veintiuno de junio de mil novecientos sesenta y nueve, el señor Robert Law Thompsom, le vendió a Richard Gantt Harris, su derecho sobre el mencionado arrendamiento (folios 7 y 8) 5) Que el veintisiete de febrero de mil novecientos setenta y tres, el señor Nombre101190 solicitó en arrendamiento 126 hectáreas en Isla Tortuga (folios 10 a 13);
• 6)Que el señor Alberto París Molina, en memorial del 14 de marzo de mil novecientos setenta y tres, pidió la renovación del contrato que le traspasó a Gantt (folio 17);
• 7)Que el dieciséis de agosto de mil novecientos setenta y cuatro, el señor Gustavo Iglesias Zeller, Vice-Presidente del "Grupo Ejecutivo Cariari S.A.", presentó a conocimiento del Instituto Costarricense de Turismo (ICT), una propuesta para la ejecución de un proyecto de desarrollo turístico en Isla Tortuga (folios 19 a 30);
• 8)Que la Junta Directiva del I.C.T., en la sesión 2493 del diecinueve de agosto de mil novecientos setenta y cuatro, artículo 1º, adjudicó en arrendamiento para la explotación turística en las Islas Tolinga y Alcatraz o Isla Tortuga a las firmas Proin & Cariari S.A. Asimismo, autorizó a la Administración para suscribir el contrato (folios 31 y 32);
• 9)Que en relación con la solicitud del señor Nombre101190 , se realizó la inspección y la respectiva publicación del edicto (folios 40, 41 y 48);
• 10)Que el veintidós de setiembre de mil novecientos setenta y cinco, el señor Gustavo Iglesias Zeller, en representación de "Desarrollo e Inversiones Tortuga S.A.", solicitó al ICT no ejecutar el proyecto turístico en la Isla, sin responsabilidad para las partes, gestión que fue acogida por la Junta Directiva de la Entidad en la sesión Nº2610 del seis de octubre siguiente (folios 71 a 75 y 78);
• 11)Que la Junta Directiva del Instituto de Tierras y Colonización (ITCO), en resolución de las nueve horas treinta y cinco minutos del diecinueve de noviembre de mil novecientos setenta y cinco, otorgó el contrato de arrendamiento Nº2970-I al señor Nombre101191 , de un lote de 126 hectáreas en Isla Tortuga (folios 81 y 82);
• 12)Que el señor Nombre101190 , en memorial del cuatro de diciembre de mil novecientos setenta y cinco, dirigido a la Sección de Arrendamiento de Tierras del ITCO, solicitó que se autorizara el traspaso de sus derechos de arriendo 2970-I en la isla a Nombre101188 (folios 86 y 87);
• 13)Que la Junta Directiva del ITCO autorizó el anterior traspaso, a las siete horas del veintiuno de enero de mil novecientos setenta y seis (folio 97);
• 14)Que el señor Nombre101188 aparece pagando el monto del arrendamiento al ITC desde noviembre de 1976 (folios 100 a 102);
• 15)Que el veintiuno de diciembre de mil novecientos setenta y siete, el señor Nombre101188 solicitó la prórroga del contrato, que vencía el diecinueve de noviembre de mil novecientos ochenta (folios106 a 109, 114);
• 16)Que el contrato de arrendamiento se prorrogó en el acta 651 del catorce de marzo de mil novecientos setenta y ocho de la Municipalidad de Puntarenas, por el período comprendido entre el 28 de noviembre de mil novecientos ochenta al veintiocho de noviembre de mil novecientos noventa y cinco (folios 117 y 118);
• 17)Que los señores Nombre101188 y Francisco Cubero Ramírez, constituyeron el once de diciembre de mil novecientos ochenta y uno la sociedad denominada "Cocoteros del Mar, Sociedad Anónima" (folios 136 a 144);
• 18)Que el señor Nombre101188 solicitó a la Municipalidad de Puntarenas, traspasar el contrato de arriendo 2970-I a la sociedad Cocoteros del Mar S.A., lo que fue aprobado en la sesión 637del veintitrés de febrero de mil novecientos ochenta y dos, artículo 2 inciso g. (folios 147 a 149);
• 19)Que el cinco de octubre de mil novecientos ochenta y seis, el Departamento de Avalúos de la Dirección General de Tributación Directa, valoró las 126 hectáreas de la Isla Tortuga y determinó que en ella había 120 hectáreas de uso agropecuario y 6 hectáreas de uso turístico (folio 156);
• 20)Que el diecisiete de abril de mil novecientos ochenta y nueve, Cocoteros del Mar solicitó a la Municipalidad, autorizar al Instituto Geográfico Nacional a realizar el amojonamiento de los cincuenta metros de la zona pública de playa en la Isla Tortuga, lo que se aprobó en la sesión ordinaria Nº421 del veinticuatro de abril del mismo año, artículo 2º, inciso II-1. El amojonamiento se realizó y de ello se informó en La Gaceta Nº25 del cinco de febrero de mil novecientos noventa (folios 162 a 164, 176);
• 21)Que en formulario recibido el treinta de noviembre de dos mil, "Cocoteros del Mar S.A. presentó ante la Municipalidad de Puntarenas, formal solicitud de concesión de la Isla Tortuga o Tolinga, para el uso que "el plan regulador indique" (folios 293 y 294);
• 22)Que la entidad local, en la sesión ordinaria No. 311, del tres de setiembre de dos mil uno, artículo 3, inciso h), autorizó a Cocoteros del Mar S.A., para contratar una empresa consultora que elabore el Plan Regulador sobre la zona restringida de la Isla Tolinga (Tortuga)"para que eventualmente posibilite el otorgamiento a favor de esa misma entidad en un derecho de concesión sobre la zona (folios 147 a 149);
• 23)Que la empresa contrató a la compañía Eco Plan, para la elaboración del plan regulador (folio 302);
• 24)Que el Instituto Geográfico Nacional, realizó un nuevo amojonamiento del sector costero de Isla Tolinga, entre las siguientes coordenadas Lambert aproximadas del mapa MBCR 1/50000 Hoja Tambor Placa16562: 195267 N- 438236-E, Placa16563 , 195171 N -439139 E NIE62- 438293 E (aviso 05-02, Gaceta Nº 86 del 5 de mayo de 2005, folio 311);
• 25)Que en oficio ZMT-86-01-05 del diecinueve de enero del dos mil seis, la coordinadora de la Zona Marítimo Terrestre de Puntarenas, indicó lo siguiente: "Por este medio nos permitimos informarle obre el resultado de su solicitud para obtener un uso de suelo ubicado en Dirección11243 . Al respecto le comunicamos que con instrucciones y asesoría del Departamento Legal de esta Municipalidad en relación al análisis realizado por este departamento a su expediente indicamos que su trámite tiene irregularidades desde el inicio por provenir de cesión de derechos o traspaso y a que éstas son prácticas ilegales que se venían dando y otorgando por la Municipalidad las cuales no se ajustaban a lo dispuesto por la Ley 6043, de la Zona Marítimo Terrestre, especialmente en su artículo 45. Por tanto, no es posible continuar con el respectivo trámite, con la finalidad de que obtenga un uso de suelo y se procederá al archivo de pasivos de su expediente. De estar anuente a reiniciar el trámite bajo un nuevo número de expediente, deberá presentar ante esta oficina la siguiente documentación (...) Se le conceden 15 días a partir del recibo de esta notificación para que presente lo que estime conveniente. Cabe indicarle que de necesitar usted algún o algunos documentos del expediente a archivar que le puedan servir al nuevo expediente, estamos en la mejor disposición de trasladárselo" (folio 313);
• 26)Que contra ese oficio 86-01-05, la empresa interpuso revocatoria y apelación (folios 316 a 320);
• 27)Que en oficio ZMT-101-01-06 del treinta de enero del dos mil seis, se rechazó la revocatoria y se admitió la alzada (folio 324);
• 28)Que el veinte de marzo del dos mil siete, Cocoteros del Mar S.A., solicitó al Concejo Municipal de Distrito de Paquera de Puntarenas, el otorgamiento de un permiso de uso en la Isla Tortuga, entre los mojones del Instituto Geográfico Nacional 1 a 4 con un área de 4.334 metros, veintitrés decímetros cuadrados, con el fin de instalar unos ranchos en el lugar. Se indicó en la gestión que: "Las instalaciones antes dichas serán utilizadas por los turistas que viajen en excursión o que lleguen al sitio por sus propios medios, cuya atención estará a cargo del permisionario. El plazo de vigencia del permiso de uso se encontraría sujeto a la posibilidad efectiva de otorgamiento de concesiones en la zona costera de interés y sería necesaria la estimación de un canon en calidad de contraprestación pecuniaria" (folios 329 a 342);
• 29)Que el Concejo Municipal de Distrito de Paquera, mediante notificación efectuada el trece de setiembre del dos mil siete informó a Cocoteros del Mar S.A. la existencia de construcciones sin autorización en la zona pública de la isla, según acta notarial de la inspección realizada en el lugar, la existencia de cercas y de letreros de "propiedad privada". Le concedió 15 días para presentar las pruebas de descargo (folios 349 a 351);
• 30)Que la empresa, en escrito del veintiséis del mismo mes y año, se refirió al acta notarial que sirvió de base a la notificación anterior, alegando que era contraria al Código Notarial, y pidió la nulidad de la notificación efectuada por ilegal (folios 352 a 356);
• 31)Que el Intendente de Paquera, en oficio ZMT-0101-10-07 del primero de octubre de ese mismo año, rechazó la nulidad alegada (folios 365 a 368);
• 32)Que el 14 de noviembre siguiente, Cocoteros del Mar S.A., se refirió al oficio ZMT-0101-10-07, rebatiendolo, y a su vez informando de los avances en la elaboración del plan regulador (folios 379 a 382);
• 33)Que en oficio ZMT-0129-01-08 del veintinueve de enero del dos mil ocho, el intendente municipal le comunicó a Cocoteros del Mar S.A., que procedería a realizar una limpieza de todo el sector de la zona pública de la isla "principalmente las estructuras y implementos de playa que están ocupando todo ese sector", con lo que se manifestó conforme la empresa (folios 394, 395 a 397);
• 34)Que el Concejo Municipal de Distrito, en la sesión ordinaria Nº384 del primero de mayo del dos mil ocho, rechazó la solicitud de uso de suelo y de construcciones (folios 405 a 408);
• 35)Contra lo anterior, la empresa interpuso revocatoria y apelación (folios 411 a 417);
• 36)Que el Concejo, en la sesión extraordinaria Nº392 del diez de junio, rechazó la revocatoria y admitió la apelación (folio 423).- II).- No se probó: 1) Que las construcciones ubicadas en la Isla Tolinga o Tortuga, visibles en las fotografías de folios 346 a 348, hayan contado con permiso municipal de construcción. No se procuró prueba fehaciente al respecto.- III).- En su recurso, manifiesta el apoderado de la empresa que el acuerdo cuestionado contiene una serie de graves errores, así como vicios de forma y de fondo que lo invalidan de manera absoluta.- En primer lugar, se queja de que no se ha resuelto un recurso de revocatoria y apelación contra la resolución ZMT-0101-10-07 del Intendente Municipal, lo que a su juicio evidencia desorden y desinterés en el manejo del caso.- Que contrario a lo que afirma el Concejo, sí se le concedió permiso para hacer una construcción en el área restringida del lote que posee, según consta en el documento 2847; que no pidió permiso para construir cabaña, sino para habilitar unos ranchos de determinadas características, en el entendido de que éstos son removibles, es decir, sin una adherencia permanente al suelo. Ello, afirma, con el objeto de proponer una solución viable a su representada, tendiente a mejorar las condiciones del área de visita de turistas y con ello ordenar las actividades que allí se realizan. Que el Plan Regulador se encuentra actualmente en proceso de elaboración, por parte de una empresa consultora contratada al efecto por parte de su representada, y que según lo indicó al Concejo Municipal de distrito, la propuesta final está sujeta a la definición estatal en cuanto a los nuevos requisitos exigidos por el Ministerio de Ambiente. Que además, la empresa solicitó y fue recibida en audiencia para explicar la propuesta del Plan, por lo que no es cierto el supuesto desconocimiento de la municipalidad al respecto. Que dentro del expediente de solicitud de concesión gestionado por la empresa sobre la zona restringida de Isla Tortuga, consta el permiso de construcción No. 2847 aprobado en la sesión 421 del 24 de abril de 1989 y que además, tiene a favor la existencia de contratos de arrendamiento y sus respectivas prórrogas, otorgadas en su oportunidad por el ITCO, y que cuenta con el status legal de ocupante sobre la zona restringida de la Isla Tortuga, dada que su gestión sobre dicho sector costero data desde antes de entrar en vigencia la ley 6043 en el año 1977. Que consecuentemente, hay numerosa documentación que da cuenta de las construcciones existentes en el lugar y de su antigüedad, las cuales siempre se han hecho con permisos municipales.- Que sí es posible otorgar un permiso de uso en el lugar -dada la inexistencia de plan regulador-, lo mismo que autorizar construcciones temporales, pero que la Municipalidad, al negar ambas posibilidades, confunde la figura del permiso con la de la concesión, lo que resulta a su juicio totalmente incongruente y desacertado. Que esa denegatoria carece de toda fundamentación y que se basa en apreciaciones meramente subjetivas que además son imprecisas, contradictorias y falsas y así pide que se declare.- IV).- El Tribunal limita su análisis al acuerdo que se impugna, tomado por el Concejo Municipal de Distrito de Paquera en la sesión ordinaria Nº384 del primero de mayo del dos mil ocho, mediante el cual, denegó una solicitud planteada por la empresa Cocoteros del Mar S.A., para que se le otorgue un permiso de uso en la Isla Tortuga, entre los mojones del Instituto Geográfico Nacional 1 a 4, en un área de 4.334 metros, 23 decímetros cuadrados, con el fin de instalar unos ranchos en el lugar, a fin de usarlos en la atención de turistas que viajen en excursión o que lleguen al sitio por sus propios medios, a cargo del permisionario.- Como antecedente, advierte el Tribunal, que tal y como se alega, la empresa ha ocupado la isla durante mucho tiempo, de hecho, fue arrendataria de ésta hasta el año de mil novecientos noventa y cinco, según contrato suscrito en su oportunidad por la Municipalidad de Puntarenas, que ya se extinguió por cumplimiento del plazo.- Ahora bien, a la fecha, no se ha otorgado ni concesión ni permiso de uso a Cocoteros del Mar S.A., aunque ésta solicitó ambas cosas al Concejo Municipal de Distrito de Paquera.- La primera gestión está pendiente de resolver, y la segunda -como se dijo- fue denegada en el acto que aquí se cuestiona.- A continuación, se analizan las razones que adujo el Concejo para tal denegatoria, a fin de determinar si justifican o no esa decisión.- V).- Como primera cuestión, resulta esencial recordar que los territorios insulares de nuestro país son, en su totalidad, bienes de dominio público que forman parte de la zona marítimo terrestre y que además, por disposición expresa de la ley 6043, están sometidos a un régimen especial, que trasciende el común que regula los demás territorios que integran esa zona.- El legislador, guardó especial recelo en el tema, al punto de exigir una aprobación legislativa de las concesiones que eventualmente se lleguen a otorgar en las islas nacionales, cuidado particular que mutatis mutandi debe trasladarse también al estudio y análisis, no sólo de ese tipo de actos, sino también de cualesquiera otros que puedan dictar las municipalidades o los demás órganos competentes, en esos territorios, como lo es el caso de los permisos de uso.- Este Tribunal, en la sentencia Nº250-2008 de las once horas del veintinueve de abril de dos mil ocho, al respecto indicó:

"Las Islas requieren concesión por parte del Estado, en tanto son un bien de dominio Nombre101192úblico, que pertenece a la Nación -artículo 6 de la Constitución Política, 3.1 y 75 de la Ley de Aguas N° 276 de 26 de agosto de 1942, artículo 1°. 10, 11 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre-. Las islas e islotes forman parte de la zona marítimo terrestre y son susceptibles de concesión a excepción de las islas sometidas a un régimen especial, como es el caso de Isla el Coco, San Lucas, Caño, Cabo Blanco, Negritos y Nombre101192ájaros. Al tenor de lo establecido en el artículo 42 Nombre101192árrafo último de la ley N° 6043, "...Si la concesión se refiere a una isla o islote marítimos, o parte de las mismas, será necesaria la aprobación legislativa" (el destacado no es del original). En la misma dirección el artículo 37 ibídem dispone que, los proyectos de desarrollo turístico en islas e islotes declaradas turísticas, requieren autorización legislativa previa.

En virtud de que se trata de un área que integra la zona marítimo terrestre y, de un bien de la Nación, el legislador ordinario, en plena armonía con el numeral 121 inciso 14) y de la Carta Política, dispuso en el numeral citado de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, que ese tipo de concesiones requiere aprobación legislativa. Debe tenerse claro que, las Municipalidades son simples administradoras de la referida zona y que la titularidad de las mismas es de la "Nación", según clasificación de bienes hecha por la Sala Constitucional ( Vid Sentencia N° 2006-00454); lo que implica una titularidad especialísima - es de todos los integrantes de la Nación-, concepto que supera el de pertenencia a una determinada Administración Nombre101192ública e inclusive el concepto de Estado entendido como persona jurídica global que representa a aquella colectividad. La aprobación legislativa que exige la Ley de la Zona Marítimo Terrestre para este tipo de concesiones, es un acto de control, que por la naturaleza del órgano que la realiza, incluye aspectos políticos y de legalidad y no solo éste último aspecto -como lo entiende la actora- puesto que la intervención legislativa modifica el régimen original de tramitación esencialmente administrativo, previsto en la Ley de la Zona Marítimo Terrestre.

En consecuencia, con la aprobación legislativa y no antes, es que las concesiones otorgadas podrían alcanzar su plena perfección. El contrato administrativo que en este caso se ha suscrito "no queda completo, ni produce efectos naturales", hasta tanto no sobrevenga la aprobación legislativa (Sentencia de Sala Constitucional 06-454)".

La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, recientemente, también se refirió al tema, estableciendo algunos principios que refuerzan ese carácter especial de las islas e islotes.- Dijo esa Sala:

"IV.- El numeral primero de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre, número 6043, dispone la demanialidad o dominio público de la zona marítimo terrestre, al señalar que forma parte del patrimonio nacional perteneciente al Estado y, por lo tanto, es inalienable e imprescriptible. De conformidad con el canon 9 ejúsdem, dicha zona está conformada por la franja de doscientos metros de ancho a lo largo de los litorales Atlántico y Pacífico de la República, cualquiera que sea su naturaleza, medidos horizontalmente a partir de la línea de pleamar ordinaria y los terrenos y rocas que deje el mar en descubierto en la marea baja. Agrega que, para todos los efectos legales, comprende también a las islas, islotes y peñascos marítimos, así como toda tierra o formación natural que sobre salga del nivel del océano dentro del mar territorial de la República. Queda exceptuada la Isla del Coco, la cual es del dominio y posesión directos del Estado y aquellas otras islas cuyo dominio o administración se determinen en esa ley o en leyes especiales.

Esa zona se compone de dos secciones –artículo 10 ibídem-: 1) zona pública, que es la franja de 50 metros de ancho a contar de la pleamar ordinaria y las áreas que quedan al descubierto durante la marea baja; y 2) zona restringida, es decir, la franja de los 150 metros restantes o por los demás terrenos en casos de islas. Los islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar corresponden a la zona pública. Por su parte, los cánones 39 y 40 de dicha legislación disponen que las municipalidades son las competentes para otorgar las concesiones en la zona restringida de la zona marítimo terrestre ubicada en su territorio. El numeral 42 exige, para que el acto administrativo de concesión resulte eficaz, la aprobación de varios entes descentralizados así como del Parlamento, según el destino y naturaleza del bien. Dispone ese artículo de la Ley 6043: “ Las concesiones en las áreas turísticas requieren la aprobación del Instituto Costarricense de Turismo.

En las demás áreas de la zona marítimo terrestre la aprobación corresponderá al Instituto de Tierras y Colonización ./ Estos institutos no podrán denegar la aprobación, salvo que ésta viole la ley, lo que deberán indicar expresamente, en forma razonada. / Si la concesión se refiere a una isla o islote marítimos, o parte de las mismas, será necesaria la aprobación de la Asamblea Legislativa. ”(Lo subrayado y resaltado en negrita no son del original). Tocante a la concesión de islas o islotes marítimos, lo anterior es reafirmado por el canon 43 del Reglamento de esa Ley, Decreto Ejecutivo número 7841-P del 16 de diciembre de 1977 y sus reformas, al disponer: “ En el caso de solicitudes de concesión sobre parte o el total de islas o islotes marítimos, deberá remitirse a la Asamblea Legislativa, el original del contrato de concesión y copia del expediente, con todos los antecedentes del caso para su aprobación. ” Para el sub júdice, interesa determinar si la aprobación impartida por el Parlamento es solamente de legalidad, en cuyo caso se estaría ante un acto reglado, y, por tanto, sólo por ese motivo podría denegarse la aprobación; o si por el contrario, también abarca aspectos de oportunidad y conveniencia.

Es menester indicar, previo al análisis respectivo, que el requerimiento de la aprobación legislativa, distinto a lo señalado por el casacionista, encuentra asidero o fundamento constitucional en el canon 140 inciso 19 de la Carta Política. Dispone esa norma: “ Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno: … 19) Suscribir los contratos administrativos no comprendidos en el inciso 14) del artículo 121 de esta Constitución, a reserva de someterlos a la aprobación de la Asamblea Legislativa cuando estipulen exención de impuestos o tasas, o tengan por objeto la explotación de servicios públicos, recursos o riquezas naturales del Estado. / La aprobación legislativa a estos contratos no les dará carácter de leyes ni los eximirá de su régimen jurídico administrativo . No se aplicará lo dispuesto en este inciso a los empréstitos u otros convenios similares, a que se refiere el inciso 15) del artículo 121, los cuales se regirán por sus normas especiales. ”(Lo subrayado no es del original).

Es diáfana esa disposición al señalar que, tratándose de contratos cuyo objeto esté referido, entre otros, a recursos o riquezas naturales del Estado, como son las islas o islotes marítimos, se requiere, necesariamente, la aprobación de la Asamblea Legislativa, sin que ello implique una variación en el régimen jurídico administrativo aplicable. No obstante que dicha disposición constitucional está referida a contratos firmados por el Poder Ejecutivo, tratándose de convenios suscritos por otros órganos o entes, por ejemplo las municipalidades, si su objeto es alguno de los ahí señalados, verbigracia, los “ recursos o riquezas naturales del Estado ”, tal y como sucede en el sub lite, por principio, no sólo resulta conveniente, sino necesaria la aprobación legislativa, en virtud del interés público, o más aún, interés nacional involucrado según lo indica la Sala Constitucional en los votos números 2006-454 de las 14 horas 45 minutos del 25 de enero del 2006 y 2007-2063 de las 14 horas 40 minutos del 14 de febrero del 2007.

Por otro lado, del tenor literal del canon 42 de la Ley 6043, se deduce con claridad que lo dispuesto en el párrafo segundo, sea la imposibilidad de negar la aprobación salvo por razones de legalidad, sólo está referido al Instituto Costarricense de Turismo (ICT) y al Instituto de Tierras y Colonización (ITCO), hoy Instituto de Desarrollo Agrario (IDA). Señala dicho párrafo: “ Estos institutos no podrán denegar la aprobación , salvo que ésta viole la ley, lo que deberán indicar expresamente, en forma razonada. ”(Lo subrayado es suplido). ¿Cuáles institutos?, pues los señalados en el párrafo primero: ICT e ITCO, hoy IDA. Asimismo, resulta sintomático el hecho de que lo señalado en torno a la aprobación de la Asamblea Legislativa se ubique en un párrafo posterior de esa disposición, lo cual hace presumir que no deviene obligatoria y tampoco que el contralor sea de mera legalidad. Si no fuese de esta manera, el actual párrafo tercero se habría insertado luego del primero, para que lo cubriera lo dispuesto en el segundo.

Por demás, parece lógico que así sea. No tiene ningún sentido poner a los señores Diputados a valorar si se cumplieron los requisitos legales para el otorgamiento de concesiones. Esa es una función administrativa que la municipalidad o el instituto correspondiente están llamados a hacer, y por la que no se justificaría elevar un expediente de concesión a la Asamblea Legislativa. En todo caso, cualquier duda acerca de la manera de interpretar dicho canon 42 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, concretamente, respecto de la aprobación que debe impartir el Parlamento cuando la concesión tenga como objeto una isla o islote, quedó zanjada en la señalada sentencia 454 de las 14 horas 55 minutos del 25 de enero del 2006 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en donde, en lo de interés, se indica: “ XI.- DEL USO Y APROVECHAMIENTO DE LAS ISLAS E ISLOTES. … Por ello, se estima, que además de necesaria es conveniente la exigencia de la aprobación legislativa en este tipo de contratos (concesión sobre islas e islotes), en tanto actúa a modo de control político respecto de un " bien de la Nación " de fundamental importancia, al estar ubicado en el mar territorial, sobre el que el Estado ejerce su soberanía, en forma completa y exclusiva (artículo 6 constitucional).

Asimismo, es útil y necesario un amplio debate en el Plenario Legislativo, a fin de que los diputados examinen el objeto, fin, oportunidad y legalidad de la concesión. Nótese que la explotación y aprovechamiento de este " bien de la Nación " tiene fuertes repercusiones a nivel económico, social, además de las ambientales y ecológicas, e inclusive políticas; motivo por el cual debe darse participación a todas las fracciones representadas … XII.- CONTINUACIÓN. (1).- Asimismo, es importante advertir que la doctrina ha entendido que la aprobación representa una declaración fundada en valoraciones sobre el mérito, oportunidad, utilidad y legalidad del acto sometido a su conocimiento; de donde se constata que el sujeto que aprueba no coopera a la formación del acto sometido a su aprobación, únicamente declara que el acto sometido a su examen es útil y oportuno, para tener así por realizada la condición de la cual la ley hace depender la eficacia del acto.

Es decir, que la actuación legislativa en esta materia actúa como condicionante de eficacia jurídica de este tipo de contratos, en tanto el contrato no queda completo ni produce efectos naturales hasta tanto no sobreviene esta aprobación; constituyéndose en un control, no sólo de legalidad, sino también de orden político. De manera que, en este caso, la Asamblea Legislativa no está legitimada para integrar su voluntad al contrato que aprueba, por cuanto ésta fue expresada por el sujeto que tramitó y ante quien se gestionó la concesión, sea, la respectiva municipalidad que formula la consulta ante la Asamblea. Así, el órgano legislativo, puede aprobarlo o improbarlo en su totalidad -no parcialmente-, dependiendo de la oportunidad, legalidad y bondad misma del contrato , pero sin modificarlo o transformarlo, porque la potestad de suscripción de la concesión corresponde exclusivamente a las municipalidades.

De manera que una eventual intervención de la Asamblea en cuanto al contenido de las concesiones de islas o islotes por parte de los legisladores, haría inconstitucional el acto, en perjuicio de la autonomía municipal, constitucionalmente reconocida en el artículo 170. ”(Sólo lo subrayado no es del original). A la luz del anterior precedente, resulta claro que la aprobación impartida por la Asamblea Legislativa tocante a concesiones otorgadas por las municipalidades respecto de islas o islotes marítimos, no sólo es de legalidad, sino que, atendiendo a su naturaleza intrínseca (fundamentalmente política) abarca también aspectos de oportunidad y conveniencia, lo cual implica que no se está ante un acto reglado. Por el contrario, hay manifestación de discrecionalidad gubernativa de primer grado (...)" (RES: 000771-F-S1-2008, de las dieciséis horas del dieciocho de noviembre de dos mil ocho).- VI).- Ahora bien, el primer agravio del recurso cuestiona que el acuerdo del Concejo Municipal de Distrito, indicara que la denegatoria del permiso se dio, entre otras razones, porque la interesada no aportó la solicitud de concesión, con los requisitos exigidos.- Esa razón ciertamente no resulta válida, pues la valoración de los requisitos para obtener una concesión, es un asunto que debe ventilarse dentro de la gestión concreta que en ese sentido formuló la interesada y no dentro de la petición de un permiso de uso de suelo, que es el que aquí se conoce.

El Concejo Municipal de Distrito confunde y mezcla, indebidamente en este tema específico, dos procedimientos, que aunque están vinculados entre sí, mantienen siempre su independencia, y así deben ser resueltos.- Se trata de una irregularidad en el acto, sin embargo, y como se verá, no es de naturaleza sustancial, ya que sí hay motivos válidos, razonables y ajustados a las competencias municipales para decidir en la forma en que se hizo.- VII).- Otra de las razones aducidas para la denegación del permiso, lo es la inexistencia, a la fecha, de un plan regulador debidamente aprobado (no se entra aquí a analizar la validez de un plan preparado por una empresa privada, en tanto ello no es objeto del recurso).- Al respecto cabe señalar, que ciertamente, la aprobación de dicho plan no es un requisito sine qua non para el otorgamiento de aquel tipo de permisos -que por su propia naturaleza tienen efectos precarios-, sin embargo, si lo que se pretende es utilizar para fines turísticos una parte de la zona restringida de la isla, que como se dijo tiene una protección legislativa especial, al menos debe conocerse a ciencia cierta, cuáles son las áreas que tienen tal vocación dentro del territorio insular, y de acuerdo con un principio básico de planificación y desarrollo sostenible (Ley Orgánica del Ambiente), en protección de la zona debe conocerse de manera fehaciente, el tipo de uso que se le dará o podrá darse a esas áreas, según las condiciones particulares del terreno, pues el otorgamiento de un permiso de uso no puede separarse de los criterios técnicos que existen sobre la "vocación" del suelo.- De acuerdo con la información que obra en el expediente, en Isla Tortuga hay terrenos tanto de vocación turística como agropecuaria, así lo señaló un avalúo de Tributación Directa elaborado hace varios años, sin embargo, ambas áreas no están claramente identificadas, ni por la Municipalidad, ni por la interesada, por lo menos no consta así en la documental que compone el legajo administrativo, y de hecho, lo único que existe de momento es el amojonamiento de la zona pública por parte del Instituto Geográfico Nacional.- Por eso, si a la fecha no se sabe ni siquiera de una forma inicial, cuáles son las áreas explotables turísticamente, lleva razón la Municipalidad al utilizar con base en esa circunstancia, un criterio de prudencia y de ejercicio razonable de sus competencias, denegando el permiso de uso, lo mismo que el levantamiento de cualquier tipo de edificación en el lugar.- Además, la Municipalidad ha constatado la existencia de varias construcciones en la zona restringida de la isla, y según ha podido observar este Despacho, no hay constancia de que se hayan levantado previa autorización municipal.- Aunque la empresa recurrente discute el valor de una inspección efectuada en el lugar, por cuestiones relativas al incumplimiento de requisitos del acta notarial levantada y a la forma de notificación, es lo cierto que no se discute la existencia de las construcciones, pues incluso se aportaron varias fotografías de ellas (folios 346 a 348), y tampoco se ha logrado acreditar, ni en sede municipal ni en esta de jerarquía impropia, que la compañía haya contado con permiso de la Municipalidad de Puntarenas para todas ellas.

Esa circunstancia -inexistencia de permisos-, podría incluso dar lugar a la demolición de lo construido, sin perjuicio de otro tipo de responsabilidades, y en tales condiciones, resulta razonable y por lo tanto ajustado a derecho, que el Concejo Municipal de Distrito haya optado por aclarar primero esa situación y denegar el permiso de uso, a fin de no correr el riesgo de autorizar el uso de un bien de dominio público, a quien podría haber incurrido en violaciones al ordenamiento jurídico, en la utilización de esa zona concreta.- VIII).- Asimismo, la denegatoria se fundó en el hecho de que al día de hoy, el Ministerio de Ambiente y Energía no ha emitido la certificación del área protegida en esa zona.- Esa circunstancia resulta determinante, dado que si hay zonas boscosas en la isla -como en efecto existen-, y aún está pendiente concretar si debe hay o no áreas protegidas, y su delimitación, lo actuado entonces por las autoridades municipales, es conteste con la correcta aplicación del principio precautorio, que rige en materia ambiental, dada la necesidad de proteger, previo al otorgamiento de cualquier autorización en la isla, el patrimonio forestal del Estado, en cuyo caso, la competencia del asunto, respecto de ellas, pasaría a ser del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (MINAET).- Adviértase en este sentido, que la propia empresa manifestó, en su recurso, que la propuesta final del plan regulador está sujeta a la definición estatal en cuanto a los nuevos requisitos exigidos por el Ministerio de Ambiente, por lo cual estima este Despacho que el Concejo Municipal de Distrito de Paquera, no hizo sino garantizar la vigencia del artículo 50 constitucional, y en esa medida, no se encuentra ilegalidad alguna en lo decidido.- IX).- Finalmente, resulta oportuno referirse a la queja del recurrente, en el sentido de que no se ha resuelto un recurso de revocatoria y apelación contra la resolución ZMT-0101-10-07 del Intendente Municipal de Paquera.- De la información que hay en el expediente se advierte que, el Concejo Municipal de Distrito de Paquera, mediante notificación del trece de setiembre del dos mil siete informó a Cocoteros del Mar S.A. la existencia de construcciones sin autorización en la zona pública de la isla, según acta notarial de la inspección realizada en el lugar, la existencia de cercas y de letreros de "propiedad privada", concediéndole 15 días para presentar las pruebas de descargo (folios 349 a 351); la empresa, en escrito del veintiséis del mismo mes y año, se refirió al acta notarial que sirvió de base a la notificación anterior, alegando que era contraria al Código Notarial, y pidió la nulidad de la notificación efectuada por ilegal (folios 352 a 356); gestión que fue denegada por el Intendente de Paquera, en oficio ZMT-0101-10-07 del primero de octubre de ese mismo año (folios 365 a 368).- Ahora bien, el 14 de noviembre siguiente, Cocoteros del Mar S.A., se refirió al oficio ZMT-0101-10-07, rebatiéndolo e informando de los avances en la elaboración del plan regulador (folios 379 a 382).- Este último escrito es el único que consta en el expediente, en relación con el oficio que se invoca en el recurso, y de su texto no puede inferirse que se trata de un recurso de revocatoria con apelación en subsidio, pues así no se indicó en ese memorial.

El interesado, se limitó a indicar que "en tiempo y forma doy respuesta a los puntos 2 y 3 del Oficio ZMT-0101-10-07", dando una serie de explicaciones, de las cuales no se desprende en modo alguno que se estén interponiendo recursos ordinarios contra lo decidido por el Intendente.- En esa medida, la omisión que se acusa no se dio, por lo que debe rechazarse este alegato.- X).- En virtud de todo lo expuesto, lo procedente es confirmar el acuerdo impugnado, dado que es sustancialmente conforme con el ordenamiento jurídico administrativo.- Igualmente, debe darse por agotada la vía administrativa, pues lo aquí resuelto carece de ulterior recurso.-

POR TANTO:

Se confirma el acuerdo apelado y se da por agotada la vía administrativa.- Rose Mary Chambers Rivas Hubert Fernández Argüello I. Rocío Rojas Morales Municipal Cocoteros del Mar S.A. c/ Municipalidad de Paquera Nombre5139