Validity of Public Health Order Addressing Landfill RiskValidez de orden sanitaria por riesgo en relleno sanitario

EV Template Generation: F:\Gestion-Judicial\Servidor de Archivos\Modelos\Contencioso\TCRESOL016.dpj ADMINISTRATIVE AND TAX CIVIL COURT Second Judicial Circuit of San José, Anexo A (Former Motorola Building) __________________________________________________________________________ CASE FILE:19-007507-1027-CA PROCEEDING: Ordinary Proceeding PLAINTIFF: WPP Continental de Costa Rica S.A.

DEFENDANTS: The State and Andrea Anelisse Morales Fiesler N° 2025006518 ADMINISTRATIVE AND TAX CIVIL COURT, SECTION III, SECOND JUDICIAL CIRCUIT, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, at nine forty-two a.m. on the second day of July, two thousand twenty-five.- Ordinary Proceeding brought by WPP Continental de Costa Rica Sociedad Anónima, corporate identification number 3-101-155289, represented by Ileana María González Paniagua, holder of identification card 1-0490-0011, advised by attorney Julio Fonseca Pion, holder of professional license 13814; against The State, represented on this occasion by State Attorney María del Rosario León Yannarella, identification card 1-0851-0444; and Andrea Anelisse Morales Fiesler, holder of identification card 1-0986-0993, who has received professional counsel from attorney Andrea Blanco Alfaro, professional license N°22410.- Drafted by Judge Chaves Torres; and,

WHEREAS

I.Procedural background. It must first be clarified that this judgment is issued in accordance with the minimum formal requirements established in the Civil Procedure Code (Código Procesal Civil) –Ley N°9342–, applied subsidiarily pursuant to Article 220 of the Administrative Litigation Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo); and that references to the pagination of the case file refer to the electronic document generated as a single PDF file, obtained from the Virtual Desktop (an information-technology tool used by the country’s judicial offices to process case files electronically), with the “Descending Order” and “View Document Description (PDF)” options unchecked and “View Case Cover Details” set to “Final.” If requested from the Court, the parties may access a copy of the case file downloaded in this manner, subject to prior coordination. The following procedural actions are relevant to the issuance of this decision:

1. 1The plaintiff filed the complaint that gave rise to this proceeding, seeking the following relief—as clarified and specified at the preliminary hearing held beginning at 10:09 on 24 de setiembre del 2020—requesting a ruling that: “1.- Health Order CE-ARSC-OS-0138-2019, decision DM-RC-1069-2019, and every other related administrative act are absolutely null and void; 2.- The State and co-defendant Morales Fiesler must be held jointly and severally liable for the damages caused to my client, consisting of the following and estimated as indicated below: a.- Pecuniary damage (daño material): Under this heading, compensation is sought for the profits that would not be received from the waste that would not enter the sanitary landfill, based on the project’s remaining capacity of 620,757.99 cubic meters, equivalent to 620,757.99 metric tons of waste-receiving capacity. Using an average market price of thirteen thousand five hundred colones per metric ton as the benchmark, this item is estimated at 8,380,232,865 colones.B.- Objective non-pecuniary damage (daño moral objetivo): Under this heading, compensation is sought for the harm to my client’s business reputation, since the Ministry of Health itself has unlawfully undertaken to inform the various municipalities that deposit their waste in the sanitary landfill that the project will be closed. This item is conservatively estimated at 50,000,000 colones. C.- Losses (perjuicios): Under this heading, an award of statutory interest against the co-defendants is sought, to be calculated at the statutory rate on the amounts awarded for both pecuniary damage and objective non-pecuniary damage, from the date the decision awarding them becomes final until the date of actual payment. (See images 16, 52, and 184 of the judicial case file).
2. 2After the defendants were duly served, both the State’s representative and Ms. Andrea Fiesler denied the allegations of the complaint and raised the preliminary objection of compulsory joinder of necessary defendants (litisconsorcio pasivo necesario), as well as the substantive defense of lack of legal entitlement (falta de derecho). They requested that the complaint be dismissed in its entirety and that the plaintiff be ordered to pay procedural costs and the corresponding interest until actual payment. (See answers to the complaint at images 63 and 93 of the judicial case file).
3. 3By decision N°984-2020, issued at 13:30 on 5 de junio del 2020, the Court denied “...the preliminary defense of Compulsory Joinder of Necessary Defendants raised by the State’s representative and co-defendant Morales Fiesler, because the inclusion of Municipalidad de Cartago as a defendant in this dispute is not deemed indispensable. Notwithstanding the foregoing, for the reasons stated in the final portion of Considerando III of this decision, the MUNICIPALIDAD DE CARTAGO shall be notified of the existence of this judicial proceeding so that, within the third business day following service, it may inform the Court whether it wishes to appear as an assisting party (coadyuvante) or interested third party (tercero interesado). The plaintiff is hereby ordered, within THREE BUSINESS DAYS, to submit to the proceeding, in accordance with Articles 13, 15, and 49(1) of the Administrative Litigation Procedure Code, one set of copies of the entire record for service upon the municipal entity, under penalty of having future submissions disregarded in the event of noncompliance.” The municipal entity was duly served on 29 de julio del 2020; nevertheless, no appearance by the Municipality appears in the record. (See images 114 and 166 of the judicial case file).
4. 4The preliminary hearing began at 10:09 on 24 de setiembre del 2020, and the proceeding was recorded in the system. The case-management judge (persona juzgadora de trámite) established the claims and disputed facts. The documentary evidence offered by the parties was admitted, including the complete administrative record and official letter DCA-3481 from Contraloría General de la República, offered by defendant Morales Fiesler. The witness testimony and party testimony were ruled inadmissible; consequently, the case-management judge declared the proceeding to involve questions of law only (proceso de puro derecho) and granted the parties an opportunity to submit written closing arguments. (See the minutes at image 186 of the case file and the audio and video recording contained in the Virtual Desktop system).
5. 5No nullities requiring correction or resulting in a denial of the right to a defense have occurred in the proceedings before this Court, and the judgment is rendered unanimously.

II.Arguments of the parties. Following a comprehensive and detailed review of the arguments raised by the parties, they may be summarized as follows: A) Counsel for the plaintiff alleges the absolute nullity (nulidad absoluta) of sanitary order (orden sanitaria) No. CE-ARSC-OS-0138-2019 and resolution DM-RC-1069-2019, which upheld it, as well as of any other related act issued by the Ministerio de Salud. It is alleged that co-defendant Morales Fiesler, in her capacity as Director of the Área Rectora de Salud de Cartago, acted with at least gross negligence (culpa grave) in the performance of her duties; this claim is based entirely on the following: “1.- ABSOLUTE NULLITY OF THE ADMINISTRATION’S FORMAL ACTION.” This section sets forth the following defects (vicios) affecting the administrative action (actuación administrativa). “A.- Defects in the statement of reasons, content, and even the authority to issue the sanitary order.” It is argued that sanitary order CE-ARSC-OS-0138-2019 contains various defects in its statement of reasons (motivación), content, and authority (competencia).

Although the administrative act (acto administrativo) is based on technical report CR-ARSC-R-0096-2019, the sanitary order departs from the report’s recommendations without justification. This contravenes Article 136.1.c) of the Ley General de la Administración Pública, which requires an adequate statement of reasons. This omission was identified during the administrative challenge stage (fase de impugnación administrativa), but the Ministerio did not correct it. The sanitary order also includes a “clarification” not contained in the technical report, which could constitute an unlawful act (acto ilícito), including malfeasance in office (prevaricato), in violation of Articles 132.1), 133, and 136 of the Ley General de la Administración Pública. That clarification conflicts with the designs initially approved by CFIA and the Ministerio, creating serious inconsistencies in its content. It is further asserted that co-defendant Morales Fiesler lacked authority to issue the sanitary order because the technical report recommended that the matter be referred to a higher level, given the public and national significance of the Relleno Sanitario Los Pinos project.

This also reflects a violation of the regulatory framework and further supports the absolute nullity of the challenged action. “B.- The order’s content is not only unlawful but also impossible to comply with.” It is asserted that the sanitary order not only contains unlawful provisions but is also materially impossible to comply with because, without the admission of solid waste, it cannot comply with the closure plan (plan de cierre) approved by CFIA and the other institutions. It explains that Relleno Sanitario Los Pinos operates on three properties owned by different parties, who originally approved the designs and permits required by SETENA and the Ministerio de Salud. The problem arose, however, because the Municipalidad de Cartago prevented waste from being received on the land it owns, demonstrating a dispute between that entity and the plaintiff rather than an environmental or public-health violation attributable to the latter.

In these circumstances, co-defendant Morales Fiesler allegedly acted outside her authority by unilaterally resolving a dispute that falls within the jurisdiction of the Poder Judicial and by taking the side of the Municipalidad de Cartago. This is reflected in her decision to prohibit waste from being received on municipal land while simultaneously ordering work whose performance depends upon the admission of that waste, creating an irreconcilable contradiction. It is also questioned why modifications not contemplated in the original design were required when they had not been proposed, evaluated, or approved by the competent authorities. It is further asserted that the project’s purported redesign should be paid for by the registered owner (propietaria registral) of the property and should comply with the procedures established by the legal system, neither of which has occurred. Because the plaintiff does not own the land, it lacks standing (legitimación) to apply for permits or make modifications.

It is therefore concluded that the provisions of the sanitary order, in addition to being unlawful and having been issued without authority, are materially impossible to comply with, further supporting the request that the order be declared null. “C.- The sanitary order disregards the regulations issued by the Ministerio itself.” It is argued that the sanitary order is absolutely null because it conflicts with the regulations in force, particularly the Reglamento Sobre Rellenos Sanitarios (Decreto Ejecutivo No. 38928-S). It is improper and manifestly unlawful to require the technical closure (cierre técnico) of a sanitary landfill before all its cells have been filled to maximum capacity, because doing so contravenes the principles of legality (principio de legalidad) and the prohibition against case-specific derogation from regulations (inderogabilidad singular de las normas). Under Article 3 of the cited regulation, the definitions of “cell” (celda), “sanitary landfill” (relleno sanitario), and “service life” (vida útil) are essential to understanding how these projects operate.

The cells form the core of the sanitary landfill and are designed to receive compacted waste and cover material. Service life, in turn, refers to the estimated period required to complete all cells in accordance with the originally approved design. The administrative directive at issue violates this principle by modifying the established parameters and ordering a technical closure before the projected capacity has been exhausted. The Reglamento Sobre Rellenos Sanitarios requires a landfill to be used to 100% of its capacity, as demonstrated by other provisions, including Article 12. That article provides that calculations relating to volumetric capacity and service life are essential during the project’s design and approval. Based on those calculations, the Ministerio de Salud granted the health operating permit (permiso sanitario de funcionamiento), which was extended through 2023. Lastly, by prohibiting waste from being received on municipal land, the challenged order departs from the approved designs without proposing, evaluating, or approving a redesign in accordance with the applicable regulations.

This not only conflicts with the project’s environmental and technical objectives but also constitutes conduct contrary to the legal system, further supporting the alleged nullity. “D.- Supervening absolute nullity (nulidad absoluta sobrevenida) due to the disappearance of the purported ‘basis’ (motivo).” The plaintiff asserts that co-defendant Morales Fiesler acted with gross negligence by intervening in a dispute between a company and the Municipalidad de Cartago. It is argued that Morales Fiesler, despite lacking judicial authority to do so, issued a sanitary order that harmed the company. It maintains that this action constitutes usurpation of official functions (usurpación de funciones), because resolving legal disputes is the exclusive responsibility of the Poder Judicial. The central argument is that the sanitary order issued by Morales Fiesler is invalid because the original dispute between the company and the Municipalidad de Cartago was resolved through a settlement agreement (acuerdo conciliatorio).

It is maintained that this agreement eliminated the basis that justified the sanitary order, leading to the conclusion that the order must be declared null. In summary, the plaintiff requests that the sanitary order issued by Morales Fiesler be declared null, arguing that it was improperly issued and that the dispute that gave rise to it no longer exists. The legal basis for this request is Article 159 of the Ley General de la Administración Pública, which establishes supervening nullity (nulidad sobrevenida) when the basis for an administrative act disappears. “2.- PECUNIARY LIABILITY FOR UNLAWFUL CONDUCT.” Section 122.m.iii) of the Código Procesal Contencioso Administrativo authorizes the Tribunal to rule in the abstract on damages (daños y perjuicios), even when their existence or amount has not been established, provided that it can be concluded that they arise from the administrative conduct or administrative-law relationship (relación jurídico-administrativa) at issue in the action.

In the case under review, the order to cease receiving solid waste entails not only the loss of revenue associated with the project’s service-life capacity but also the premature closure of the sanitary landfill’s commercial operation. It is maintained that the absolute nullity of the Ministerio de Salud’s action, pursuant to Articles 190 and 191 of the Ley General de la Administración Pública, gives rise to the State’s pecuniary liability (responsabilidad patrimonial) for its unlawful conduct and that co-defendant Morales Fiesler must be held personally jointly and severally liable (responder solidariamente). The damages claimed include: (i) the revenue not received for each ton of solid waste that was not admitted, and (ii) the loss of business opportunities resulting from the premature closure of the sanitary landfill. Regarding the personal liability of co-defendant Morales Fiesler, it is argued that her conduct was marked, at a minimum, by gross negligence.

She disregarded express recommendations from the technical office of the Área Rectora de Salud, including the recommendation to refer the matter to the Nivel Regional, and failed to provide an adequate statement of reasons. She also exceeded her authority, added unlawful content, and failed to adhere to the designs initially approved. It is concluded that the official failed to satisfy the duty of care (deber de cuidado), demonstrating a lack of diligence, skill, and prudence. Such conduct is characterized as inexcusable, and it is therefore requested that she be held jointly and severally liable with the Administration for the resulting damages. B) Counsel for the Procuraduría General de la República responds as follows. “a. Authority of the Área Rectora de Salud de Cartago.” It states that, pursuant to Article 50 of the Constitución Política and Articles 2, 285, 287, and 288 of the Ley General de Salud, the State, acting through the Ministerio de Salud, is responsible for determining the national policies necessary to protect public health.

In this context, the Ministerio de Salud acts as the governing body responsible for monitoring compliance with measures promoting a healthy environment, including through coordination with municipalities, as provided by Ley N° 8839, Ley para la Gestión Integral de Residuos (Article 7). It adds that these regulations provide that the sectoral plans prepared in each region must be registered, monitored, and supervised by the Ministerio de Salud (Article 13). Likewise, waste-generating programs must be submitted to the Ministerio for oversight and monitoring (Article 15). Articles 16, 46, and 53 further reinforce the Ministerio’s authority to conduct oversight and inspections and to adopt the corrective measures necessary in cases of pollution, including imposing penalties on those responsible to prevent environmental harm. With respect to Relleno Sanitario Los Pinos, the Ministerio de Salud’s legal authority over the handling and operation of solid waste is emphasized.

Following an inspection that revealed environmental pollution at the site, the Ministerio is required to take the legal measures necessary to remedy the situation, strictly within the scope of its statutory authority. The Ministerio’s legitimacy and responsibility in this area are therefore considered undeniable. “b. Regarding the legality of sanitary order n° CE-ARSC-OS-0138-2019.” It argues that, in the present case, the Ministerio de Salud, acting through the Área Rectora de Salud de Cartago, is responsible for conducting inspections and determining the measures necessary to ensure compliance with the waste-management plan (plan de manejo de residuos) and, in the event of pollution, for implementing the corresponding mitigation measures (acciones de mitigación). This duty arose because the contractual disputes between the Municipalidad de Cartago and the plaintiff company left the section of the sanitary landfill located on municipal land without maintenance, causing environmental pollution.

It states that, following the inspections conducted at the Los Pinos sanitary landfill (relleno sanitario), environmental contamination was found to exist due to the lack of proper sanitary disposal on the Municipalidad de Cartago’s property. In response, the Área Rectora de Salud de Cartago issued a sanitary order (orden sanitaria) to prevent and remedy the environmental problem, in fulfillment of its legal authority and in defense of the public interest. The actions taken are considered consistent with the current regulatory framework and contain no elements of illegality. It adds that the contract between the Municipalidad de Cartago and the claimant company established the latter’s obligation to carry out the technical closure (cierre técnico) of the sanitary landfill once it reached the end of its useful life. Although its estimated useful life was seven years, it was shortened because of access restrictions affecting the municipal property.

Furthermore, the claimant company argues that those works generate additional costs not contemplated in the original contract, which has led to a dispute between the parties and the filing of this action. However, the State Attorney concludes that the actions taken by the Área Rectora de Salud de Cartago are based on a prior technical study that determined the existence of environmental contamination. Both the claimant company and the Municipalidad have shared responsibility for implementing the measures necessary to mitigate the contamination. Therefore, no nullity or illegality is apparent in the challenged actions, and dismissal of the action is requested in favor of the representative of the Ministerio de Salud, given the public interest in preventing contamination and protecting environmental health. “c. The inadmissibility of damages and losses (daños y perjuicios).” It is argued that the claimant’s request for an award of damages and losses is unfounded.

First, it reiterates that the claimant has no legal entitlement in this regard. Second, this proceeding is not the proper forum in which to attribute to the defendant’s representative responsibility for the alleged loss of income arising from the contract entered into between the claimant and the Municipalidad de Cartago, or for the expenses associated with the technical closure work on the municipal property. It is emphasized that those contractual obligations exist exclusively between the signatory parties and that the defendant’s representative is not a party to that contract. Nevertheless, the latter, in its capacity as the competent authority, is responsible for overseeing compliance with the applicable legal provisions in order to prevent and mitigate environmental damage, as in this case. Accordingly, the actions of the defendant’s representative fall within its legal authority. C) The representative of defendant Andrea Morales Feisler argues that the Relleno Sanitario Los Pinos, located in Dulce Nombre de Cartago, has been the subject of a dispute for several years and is extensively documented in the administrative record (expediente administrativo).

She explains that this project operates on two adjoining properties: one belonging to the Municipalidad de Cartago and the other to the claimant company. The two parties previously entered into a contract for the operation and final disposal of waste, including the construction of a treatment plant on the municipal property that served both properties. She states that the dispute arose from contractual disagreements between the Municipalidad de Cartago and the claimant company, which led the municipal body to prevent the latter from performing maintenance and final waste-disposal work on the municipal property. At the same time, the claimant company continued disposing of solid waste (residuos sólidos) on its own property without treating the leachate (lixiviados), because the treatment plant is located on the municipal property, which allegedly resulted in a lack of environmental and sanitary control.

In the absence of a resolution to the contractual dispute between the two parties, the Área Rectora de Salud de Cartago began receiving complaints from neighboring residents. In fulfillment of its obligations, the Ministerio de Salud increased its monitoring of the project through inspections and visits. During those interventions, the inspectors identified irregularities in the management of solid waste, prompting the repeated issuance of reports and sanitary orders, as reflected in the administrative record. “AUTHORITY OF THE MINISTERIO DE SALUD AND ÁREA DE SALUD DE CARTAGO TO ISSUE SANITARY ORDER CEARSC-OS- 0138-2019.” It states that Article 50 of the Constitución Política guarantees everyone the right to a healthy and ecologically balanced environment, recognized as an essential pillar for exercising the right to health contained in Article 21. In addition, Article 89 imposes upon the State the duty to protect and conserve natural resources.

This regulatory framework has been reinforced by judicial decisions, such as judgment number 3705-93 of the Tribunal Contencioso Administrativo, which identifies environmental quality as a fundamental component of quality of life and emphasizes the obligation to preserve the environment for present and future generations. In this regard, both individuals and the State have specific responsibilities. It indicates that individuals must use natural resources rationally, while the State must ensure their protection and conservation and is empowered to impose penalties for breaches of these duties. Article 50 also grants any person standing to report violations of environmental law and demand remediation of the harm caused. It adds that the Ley para la Gestión Integral de Residuos (N° 8839) assigns the Ministerio de Salud regulatory authority (rectoría) over comprehensive solid-waste management (gestión integral de residuos sólidos), including direction, monitoring, evaluation, and control.

This law grants Ministerio officials the authority to conduct oversight and adopt the corrective measures necessary to ensure compliance with legal provisions relating to environmental and sanitary management. It further explains that the Ministerio de Salud de Costa Rica, as the governing authority for comprehensive waste management under Ley N° 8839, formulates policies, drafts regulations, monitors, coordinates, and promotes sustainable practices. Its officials are authorized to conduct unannounced inspections to oversee compliance with waste-management programs, collaborating with the Ministerio de Ambiente when necessary, as also supported by the Ley General de Salud to ensure compliance with sanitary regulations and protect the environment. It specifies that, in the case of sanitary order CE-ARSC-OS-0138-2019 issued by the Área Rectora de Salud de Cartago, the agency acted within its territorial jurisdiction, based on technical inspections (report CE-ARSC-R-0096-2019) that revealed sanitary violations at the Relleno Sanitario Los Pinos, creating public-health risks because of improper waste management.

The order sought to correct these irregularities and ensure compliance with current regulations to prevent contamination; it is therefore argued that the Ministerio acted within the legal framework, given that it was established that the portion located on property belonging to the Municipalidad de Cartago did not comply with the proper sanitary disposal requirements for solid waste. This situation has created hazardous conditions, such as pooled leachate, exposed waste, and improper sanitary management, which pose a significant risk to public health. It responds that the sanitary order issued by the Director of the Área Rectora de Salud de Cartago was based on the recommendations of the Dirección Regional and sought to correct the detected irregularities and ensure compliance with the Reglamento sobre Rellenos Sanitarios and Ley N° 8839. The primary purpose of this administrative action is to prevent environmental contamination in its various forms, in strict compliance with current regulations.

Regarding the claim for damages and losses, it is argued that the claimant has misinterpreted the matter. Damages, as this court is aware, correspond to the loss sustained, while losses encompass unrealized profits or earnings that were not received, known as lost profits (lucro cesante). In this regard, an award for the alleged losses is considered unwarranted because the purported loss of income is connected to contracts entered into between the claimant and third parties (municipalities), over which the administration has no control. It is emphasized that the Director of the Área Rectora acted in the lawful exercise of her oversight duties to safeguard public health.

III.Subject matter of the proceedings. The purpose of these proceedings is to obtain a judgment declaring Sanitary Order CE-ARSC-OS-0138-2019 null and void, as well as Resolution DMRC-1069-2019, which ruled on the appeal, and any other related administrative act. Accordingly, the claim for compensation for damages brought by the plaintiff company against both defendants must be analyzed under the liability regime for unlawful conduct. Pursuant to the principle of congruence governing the exercise of the judicial function, expressly provided for in Article 119(1) of the Code of Administrative Litigation Procedure as follows: “...The judgment shall rule on all claims and matters permitted by this Code...,” as well as Articles 28.1 and 61.2 of the Code of Civil Procedure, only the requests transcribed in point 1 of the preceding recital, as confirmed by the case-management judge, shall be addressed.

IV.Proven facts (hechos probados). For purposes of the proper resolution of these proceedings, the following relevant facts are deemed established:

• 1)On 23 de enero del 2002, the Municipalidad de Cartago and WPP Continental de Costa Rica Sociedad Anónima entered into the contract entitled “Final Disposal and Treatment of Solid Waste from the Cantón Central de Cartago,” as a result of Licitación por Registro N°001-2001. That contractual instrument provides the following clarification: “...A) Vertedero de Navarro del Socorro: This is the garbage dump owned by the Municipalidad del Cantón Central de Cartago, located in Navarro del Socorro, which, at the time this contract is signed, is fully operational, providing final disposal and treatment services for ordinary solid waste from that canton through the technical process known as ‘IMPROVED OPERATION,’ which the successful bidder must continue on a temporary basis until the sanitary landfill (relleno sanitario) owned by the latter becomes operational, in accordance with the provisions of the third clause of this contract. B) Relleno Sanitario Mecanizado Regional los Pinos: This is the sanitary landfill owned by the successful bidder, which the latter shall construct to carry out the activity constituting the subject matter of this contract, on land it possesses adjacent to the Vertedero de Navarro del Socorro, and whose commencement shall be stipulated in the fourth clause. C) Technical Closure (Cierre Técnico): This is the technical closure of the Vertedero de Navarro del Socorro, which shall be carried out in accordance with the provisions of the third clause of this contract (...) THIRD: STAGES: This contract shall be performed in 3 distinct stages: a) An initial improved-operation stage, which shall take place at the current improved dump known as Relleno de Navarro del Socorro; b) Technical Closure of the Vertedero de Navarro del Socorro; c) Relleno Sanitario Mecanizado Regional de los Pinos. (...) FOURTH: COMMENCEMENT OF THE STAGES: Performance of the services contracted through this instrument shall begin: IMMEDIATELY. The first stage shall begin within the first three business days following the date on which this document is endorsed by the Contraloría General de la República. The second stage shall be carried out through operations scheduled in parallel with the daily operation of the Relleno Sanitario Mecanizado Regional los Pinos. The third stage shall begin on the calendar day following the date on which WPP obtains the operating permit for the sanitary landfill, provided that such permit is obtained within one year from the signing of this contract. If, for justified reasons, the company has not obtained the corresponding permit for the Relleno Sanitario y Mecanizado Regional los Pinos within that period, the Municipalidad may extend it once, for a maximum period of three months...”. (See folio 3 of volume 1 of the administrative record (expediente administrativo)).
• 2)On 12 de junio de 2013, the Municipalidad de Cartago and the plaintiff company signed supplemental contract N°000031, which states: “...FIRST, PURPOSE OF THE CONTRACT: The Contractor undertakes to provide services for the final disposal treatment of solid waste from the Cantón Central de Cartago and the corresponding technical closure of the affected area, as provided in the third clause, subsection B), of the original contract. All in accordance with the terms of the tender specifications (cartel), the characteristics and technical specifications described in the bidding terms and conditions (Pliego de Condiciones) for Licitación por Registro N°01-2001, and the preceding original contract (...) SECOND: TERM OF THE CONTRACT: The term of this supplemental contract shall be up to (5) five years from the date on which this procurement is awarded by the Concejo Municipal and its commencement date (...) FOURTH: PRICE: It is agreed that the price of the service for the final disposal and treatment of ordinary solid waste, which the Municipalidad shall pay the Company, shall be 8.348,00 (eight thousand three hundred forty-eight colones exactly) per metric ton treated, in accordance with the price adjustments approved as of the date this supplemental contract is signed (...) EIGHTH: PLANS AND DESIGNS: The design, plans, and other technical details that WPP undertook to prepare through its respective bid and annexes form an integral part of this supplemental contract. If WPP requests changes to the technical design and construction plans for justified technical reasons, such changes may be made with the express authorization of the Competent Authority (Ente Competente), which shall be processed through an addendum to this contract. The foregoing is in accordance with the provisions of the ninth clause of the original contract (...) NINTH: OBLIGATIONS OF THE COMPANY: (...) c) In the event of an emergency, act of God (caso fortuito), or force majeure (fuerza mayor), WPP shall make available, as an immediate and strictly temporary alternative, other landfills operated by the company, thereby enabling the municipality to address the contingency arising from a temporary closure of the site designated for the receipt and treatment of solid waste, whether due to natural disasters, improvements, temporary closure, or any other eventuality that may render the offered site unusable. In such an eventuality, WPP shall comply with the authorization issued by the Ministerio de Salud for the operation of the indicated sites, as well as with the provisions of national legislation (...) e) WPP undertakes to comply with environmental laws and regulations and to ensure that the sanitary landfills have all permits authorized by the Ministerio de Salud and meet the requirements established by the regulations governing sanitary landfills, published in La Gaceta número 206 del viernes 23 de octubre de 1998, and all other related laws (...) h) WPP undertakes to comply with the regulations governing the discharge and reuse of wastewater, in accordance with the regulations in force. (...) l) WPP shall be responsible before the Ministerio de Salud and all other national entities throughout the period during which the site is operated and the works within the boundaries of its operational area are carried out...”. (See folio 1348 of volume 8 of the administrative record).
• 3)On 29 de enero de 2019, through official letter (oficio) CE-ARS-R-0096-2019, the Proceso de Regulación de la Salud submitted a detailed report to the Directora del Área Rectora de Cartago, Dra. Andrea Morales Fiesler, containing the following conclusions and recommendations: “...CONCLUSIONS: Sanitary Orders (órdenes Sanitarias) N°CE-ARSC-OS-0160-2018 and N°CE-ARSC-OS-0235-2018 were complied with through the submission of improvement plans to the Ministerio de Salud. It was verified that the improvements specified in the remedial plans were carried out and that the nonconformities described in reports N°CE-URS-0430-2018 and N°CE-ARSC-R-0629-2018 were corrected, thereby satisfying the requirements of the Ministerio de Salud. The contractual and legal dispute between WPP and the Municipalidad de Cartago has resulted in a lack of maintenance and technical-closure work in areas of the sanitary landfill, causing leachate (lixiviados) to pool on the land and waste to remain exposed, which poses a risk to public health. RECOMMENDATIONS. WPP must continue the outstanding technical-closure and slope-formation work throughout the sanitary-landfill project, in accordance with the latest plans approved by the Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA). Refer the matter to the Regional Level for legal and technical advice regarding the course of action to be taken by this Área Rectora de Salud in connection with the public-health problem caused by the lack of maintenance and closure work on the municipal land forming part of Relleno Sanitario Los Pinos. Request that WPP provide an updated assessment of the useful life of Relleno Sanitario Los Pinos, indicating whether there have been any changes in volumetric capacity and the justification for such changes. Serve WPP with a Sanitary Order requiring it to: Submit a drinking-water quality-control plan expanding upon the information provided in the laboratory report and clearly identifying the water-intake site, the operating entity, sampling frequency, sampling points, disinfection measures, and a diagram of the system supplying the landfill. Perform maintenance on the sump (cárcamo) where moisture was observed during the inspection visit...”. (See folio 2130 of volume 12 of the administrative record).
• 4)On 3 de mayo del 2019, Sanitary Order N°CE-ARSC-OS-0138-2019 was served. Through that document, the plaintiff company was informed that: “...Based on report N°CE-ARSC-R-00096-2019 (copy attached), which states that an inspection visit to Relleno Sanitario los Pinos confirmed that, in the area owned by the Municipalidad de Cartago where sanitary disposal of solid waste is no longer carried out, the situation has deteriorated into the improper and hazardous disposal of ordinary and toxic waste because no maintenance or corresponding technical-closure work is being performed, resulting in leachate pooling on the land, exposed waste, and inadequate sanitary conditions, all of which pose a risk to public health and must be corrected within the period indicated above; accordingly, the following actions must be taken: 1. Continue the outstanding technical-closure procedures and work for the sanitary landfill in the area owned by the Municipalidad de Cartago where Relleno Sanitario los Pinos is located, fully complying with the provisions of the regulations in force under the Reglamento sobre el Relleno Sanitarios and Ley N° 8839 para la Gestión Integral de Residuos, because the law requires waste to be disposed of in a sanitary manner and it is not currently being disposed of in that manner. It is clarified that the technical-closure work must be performed without bringing in any additional waste; such operation and technical closure must be carried out in a manner that prevents contamination of the soil, subsoil, water, air, and ecosystems. 2. Submit to the Área Rectora de Salud Cartago Del Ministerio de Salud the plan corresponding to the post-technical-closure maintenance manual, together with its implementation schedule, including compliance dates and deadlines; it must also identify the persons responsible for each activity. The schedule shall be prepared by the Ministerio de salud and, if approved, shall be mandatory. The foregoing is based on artículo 21-50 s.c de la Constitución Política, artículos 1-2-3-4-7-262-263-293-337-338-340-349-355-356 y 363 s.c de la Ley General de Salud...”. (See folio 2268 of volume 13 of the administrative record).
• 5)On 14 de mayo del 2019, through resolution MSR-DR-CE-0453-2019, Dra. Andrea Morales Fiesler, in her capacity as Directora del Área Rectora de Salud de Cartago, decided to deny the motion for reconsideration (recurso horizontal de revocatoria) previously filed by the representative of WPP Continental de Costa Rica S.A. against Sanitary Order N°CE-ARSC-OS-0138-2019 and forwarded the appeal (recurso de apelación) to the Ministro de Salud. (See folio 2294 of volume 13 of the administrative record).
• 6)On 6 de setiembre del 2019, through resolution DM-RC-1069-2019, the Ministro de Salud decided to deny the appeal filed against N°CE-ARSC-OS-0138-2019, reasoning as follows: “...11.-That, in response to the request made by Lic. Alejandro Acevedo Meneses and by MLA.

Ronald Chinchilla González, Head of the Legal Management Unit of this Institution’s Legal Affairs Directorate, Dr. Oscar Bermúdez García, Director of the Central East Regional Health Governance Directorate, and Eng. Eugenio Androvetto Villalobos, Director of the Human Environment Protection Directorate, report as follows: By means of official letter MS-DRRSCE-0795-2019, Dr. Oscar Bermúdez García reports, in summary, the following: “...there is an internal dispute between the Municipalidad de Cartago and WPP Continental Costa Rica (WPP), as a result of which the deposit of material on the Municipality’s property is currently suspended, and therefore waste is being received only for placement on the private company’s property. Given this situation, the useful life (vida útil), or estimated duration of the landfill’s service in fulfilling the function for which it was created, cannot be estimated in terms of time,... the data indicated below refer to the report submitted by WPP to the Cartago Health Governance Area on May 16 of this year ... according to the report submitted, as of June 2018 there was approximately 730462.5 Ton. of remaining capacity, with an average daily intake of 400 tons, and it would therefore have a useful life of 6,4 years.

However, during 2019, the average has been approximately 275.13 Ton per day ... According to WPP’s recalculation, the difference could indicate a useful life of approximately 7 years and one month for this area... At some locations, possible waste from the past may be visible, since the hours necessary to perform the required technical closure (cierre técnico) are not available ... it is highly advisable for the company WPP to comply with the sanitary order (orden sanitaria) issued, in order to prevent any environmental damage and risk to human health in the near future...”. For their part, by means of official letter MS-DPAH-UNSSAH-154- 2019, Eng. Ricardo Morales Vargas, Acting Head, and Eng. Francisco Amen Funk, officials of the Health Services Standardization Unit for the Human Environment, report, in summary, the following: “... By means of an official letter dated August 17, 2018, WPP Continental, the company operating the Los Pinos sanitary landfill (relleno sanitario),... states that it has a useful life of 6.4 years based on an average daily intake of 400 t per day.

• 2)Useful life of the sanitary landfill owned by the Municipalidad de Cartago: we have no data regarding that estimate.
• 3)Useful life of the sanitary landfill located on property owned by WPP Continental: we have no data regarding that estimate.
• 4)We are unaware whether the Cartago Health Governance Area has issued any administrative act (acto administrativo) concerning the Municipalidad de Cartago... From the operational standpoint and that of the technical closure of the entire project, we believe it would be advisable for the Municipalidad de Cartago and the company WPP Continental to reach a satisfactory agreement. Otherwise, the division of the original project into two independent projects would, from an operational standpoint, constitute a design modification entailing additional costs for both entities, since in some cases they share infrastructure, while in others they are located on different properties. Likewise, if they decide to continue disposing of waste on both properties, they will also have different useful lives. Both the Municipalidad de Cartago and the company WPP Continental must comply with the provisions of the current Reglamento sobre Rellenos Sanitarios on their respective properties...” (...) 13.- That, as evidence to facilitate adjudication (prueba para mejor resolver), by means of official letter N°MS-DRRSCE-0941-2019, dated September 4, 2019, Licda. Gaudy Mabel Abarca Gutiérrez, attorney for the Central East Regional Health Governance Directorate, forwards Technical Report N°MS-DRRSCE-URS-IT-0434-2019, signed by Engineers Jesús Zamora Hidalgo and Nelson Artavia Vega, officials of the Regulatory Process of the Central East Health Governance Unit, and addressed to Dr. Oscar Bermúdez García, Director of the aforementioned Health Governance Directorate, in which they conclude and recommend as follows: “CONCLUSIONS 1. Considering an average intake of 275.13 Ton/day, the useful life of the active site operated by Empresa WPP would end, and it would cease receiving fill material, by the end of January 2020. 2. There is no sanitary order or official letter directing the Municipalidad de Cartago to conduct soil studies at the Relleno Sanitario Los Pinos, nor is the Municipality’s need for such a study called into question. However, a decision by the Central Level of this Ministry remains pending in order to provide a definitive response as to who is responsible for the technical closure and maintenance of the project...”. (See folios 2624 through 2634 of volume 14 of the administrative record (expediente administrativo))

V.Unproven facts. The following are deemed unproven facts because there is no evidence thereof in the case record and they are relevant to the resolution of this dispute: 1) That Dr. Andrea Morales Fiesler issued a decision to resolve the dispute between the Municipalidad de Cartago and the company WPP Continental de Costa Rica S.A. (The case record).-

VI.On the merits. According to the evidence, the Municipality of Cartago and WPP Continental de Costa Rica S.A. entered into the contract “Final Disposal and Treatment of Solid Waste from the Canton of Cartago” on 23 de enero del 2002; it was subsequently amended through addenda concerning the collection and treatment of solid waste, as well as the operation of the Los Pinos sanitary landfill (relleno sanitario). This landfill has operated on several properties, one of which belongs to the Municipality of Cartago. Thus, in 2018, the principal and supplemental contracts entered into between the plaintiff company and the Municipality of Cartago came to an end, whereupon the Municipal Government took possession of the property and urged the plaintiff company to carry out the work corresponding to the closure phase (etapa de cierre), as specified in the contract and within the indicated property.

It was in this context that a series of disagreements arose between the Municipality and the plaintiff company, directly affecting the disposal and treatment of solid waste within the Los Pinos sanitary landfill. This caused a series of environmental pollution events that endangered public health and served as the basis for the administrative decision issued by the Ministerio de Salud. Accordingly, on 3 de mayo del 2019, the plaintiff company was served with the health order (orden sanitaria) at issue herein, N°CE-ARSC-OS-0138-2019, which stated: “...Based on report N°CE-ARSC-R-00096-2019 (copy attached), which indicates that, during an inspection visit conducted at the Relleno Sanitario los Pinos, it was verified that the section owned by the Municipality of Cartago, where the sanitary disposal of solid waste is no longer performed, has deteriorated into an improper and hazardous disposal site for ordinary and toxic waste because no maintenance is being provided and the corresponding technical-closure work (obras de cierre técnico) is not being carried out, resulting in leachate (lixiviados) pooling on the land, exposed waste, and inadequate sanitary conditions, which pose a risk to public health and must be corrected within the period indicated above; therefore, the following actions shall be taken: 1.

Continue the outstanding procedures for the technical-closure work at the sanitary landfill, in the section owned by the Municipality of Cartago where the Relleno Sanitario los Pinos is located, complying fully with the provisions of the applicable Reglamento sobre el Relleno Sanitarios and Ley N° 8839 para la Gestión Integral de Residuos, given that the law requires waste to be disposed of under sanitary conditions and it is not currently being disposed of in that manner. It is clarified that the technical-closure work must be performed without bringing in any additional waste; such operation and technical closure must be carried out in a manner that prevents contamination of the soil, subsoil, water, air, and ecosystems. 2. Submit to the Área Rectora de Salud Cartago Del Ministerio de Salud the applicable plan, together with the post-technical-closure maintenance manual and its corresponding implementation schedule, including compliance dates and deadlines, as well as the persons responsible for each activity.

The schedule shall be prepared by the Ministerio de salud and, if approved, compliance therewith shall be mandatory. The foregoing is based on artículo 21-50 s.c de la Constitución Política, artículos 1-2-3-4-7-262-263-293-337-338-340-349-355-356 y 363 s.c de la Ley General de Salud...”. Having reviewed the record, this Chamber finds that the complaint filed is unfounded and must be dismissed because the plaintiff has failed to establish any ground for nullity (nulidad) of that administrative action. As set forth in the complaint and in the written closing arguments, the plaintiff’s arguments focus on the following: “A.- Defects in the statement of reasons (motivación), content (contenido), and even authority (competencia) to issue the health order.” The plaintiff states that health order CE-ARSC-OS-0138-2019 is defective as to its statement of reasons, content, and authority. Specifically, it is alleged that the order unjustifiably departs from the recommendations in technical report CR-ARSC-R-0096-2019, thereby failing to satisfy the duty to provide an adequate statement of reasons (article 136.1.c) of the Ley General de la Administración Pública).

Furthermore, it contains a “clarification” not found in the report, which could constitute an unlawful act, even malfeasance in office (prevaricato) (articles 132.1), 133 and 136 of the same law), and which is inconsistent with the designs initially approved. Finally, the authority of codefendant Morales Fiesler to issue the order is challenged because the technical report suggested referring the matter to a higher level given the project’s public and national significance; this is alleged to constitute a violation of the regulatory framework and grounds for absolute nullity (nulidad absoluta). Court’s criterion. In this regard, it must be noted that formal conduct emanating from the Public Administration, generically termed “administrative acts” (actos administrativos), must indeed satisfy a series of requirements established by the legal system. These requirements or elements must, in turn, possess certain characteristics and must be established in each specific administrative act unless the body of law applicable to the particular case expressly provides otherwise.

Thus, elements such as the grounds (motivo) or content must necessarily be present for any administrative act to be issued; the situation differs with other elements known as “incidental” elements (elementos accidentales). The formal procedural and statement-of-reasons requirements must be satisfied in the circumstances expressly established by the legal system. In view of the arguments made by the plaintiff company, it is important to analyze the duty to provide reasons as one of those incidental elements that a particular formal administrative action must satisfy in order to be valid and consistent with the legal system. Regarding this point, subsection 1) of article 136 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública, LGAP) states: “...1. The following shall state, at least briefly, the grounds on which they are based: a) Acts imposing obligations or restricting, extinguishing, or denying individual rights; b) Acts deciding appeals; c) Acts departing from the criterion followed in prior proceedings or from the opinion of advisory bodies; d) Acts suspending acts that have been challenged; e) Regulations and discretionary acts of general scope; and f) Acts required by law to provide such grounds...”.

In all the circumstances covered by the partially transcribed provision, it is undeniable that Public Administrations must provide an analysis of the facts and the law applicable to the specific case. As to the manner in which an administrative act must state its reasons, subsection 2) of the same article provides: “2. The statement of reasons may consist of an explicit or unequivocal reference to the grounds for the interested party’s petition, or to prior proposals, opinions, or decisions that actually determined the adoption of the act, provided that a copy thereof is attached.” (emphasis not in the original). It follows from the cited subsection that the statement of reasons refers to the reasoning that justifies the Administration’s decision. Merely citing legal provisions, irrelevant facts, arithmetic data, or generic excerpts from judicial or administrative decisions, without presenting an analysis intended to justify a particular decision, is insufficient; when technical or advisory opinions serve as the basis for the decision, the corresponding copy must be attached.

Along these lines, the Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia has explained: “...there is an intrinsic relationship between the statement of reasons and the grounds (an objective substantive element), since the former must make the latter knowable, insofar as this is essential to understanding and reviewing the content established in the act, which ultimately defines its effect. Now, pursuant to numeral 136 of the LGAP, the statement of reasons may be ‘brief’ and may even ‘consist of an explicit or unequivocal reference to the grounds for the interested party’s petition, or to prior proposals, opinions, or decisions.’ Of course, the provision under discussion also establishes that, in the latter circumstance, such materials must be communicated; this is intended to permit knowledge and assessment of the factual and legal bases supporting the decision adopted. It follows from the foregoing that the absence of a statement of reasons would invalidate the act insofar as the reasons for ordering a particular legal effect (the content of the act) could not be ascertained.” (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto 1266-2012, de las 10:05 hrs del 4 de octubre de 2012).

In this case, the challenged health order unquestionably contains the statement of reasons required by the legal system, insofar as it informs its recipients of the factual circumstances and legal grounds underlying the administrative decision. It even states that it is based on report N°CE-ARSC-R-00096-2019, a copy of which was attached and which literally states: “...The contractual and legal difficulties existing between WPP and the Municipality of Cartago have resulted in certain sections of the sanitary landfill not receiving maintenance and technical-closure work not being performed, resulting in leachate pooling on the land and exposed waste, which pose a risk to public health...”. Consequently, the recommendation invoked by the plaintiff, which appears in that report, that the matter be referred to the Regional Level and that legal and technical advice be requested regarding the course of action, is not exclusively a technical recommendation but rather one concerning expediency and advisability.

It is therefore a decision to be made at that time by the holder of public authority, particularly because the legally protected interest was public health, all within the parameters of administrative discretion (discrecionalidad administrativa). It should be noted that the limits of discretion have not been challenged in this case. Nevertheless, this Court finds that the decision made by the Directora del Área de Salud has a clear and evident justification, given the precarious conditions in the closed section of the sanitary landfill, which were objectively established by the Ministerio’s technical personnel. At this point, it bears emphasizing that the technical closure of the sanitary-landfill section had already been agreed upon by the Municipality and the plaintiff company. Nevertheless, after evaluating the matters set forth in the technical reports, the Directora del Área Rectora determined that allowing additional waste to continue being dumped would be contrary to public health.

It must also be recalled that administrative action and the law governing it constitute the first ratio; that is, when faced with a social or environmental problem such as the one at issue here, the Administration’s powers must move to the “front line” to address immediately the situation affecting the collective interest. Furthermore, it should be clarified for the plaintiff that not everything stated in a technical opinion forms part of the advisory body’s technical criterion; some statements do not constitute part of the technical assessment. Accordingly, in the case at bar, it is clear that the context described in the technical report was sufficient for the Ministerio official to consider the administrative action justified.

In that regard, as the addressee of the effects of the administrative act, it was incumbent upon the plaintiff company to set forth precisely its arguments contesting the factual framework underlying the adoption of the measure contained in the health order (orden sanitaria). Under the principle that a party making an allegation must also substantiate it, thereby rebutting the presumption of legality (presunción de legalidad) of the administrative act, which is so necessary for administrative efficiency and effectiveness, the plaintiff nevertheless failed to satisfy that procedural burden (carga procesal), because neither its arguments nor the evidence contain any element that this Court could analyze in order to reach the requested finding of nullity. Furthermore, regarding the authority of the Directora del Área Rectora de Cartago, Dra. Andrea Morales Fiesler, to issue the health order challenged in these proceedings, the State’s representative is correct.

The Sala Constitucional has repeatedly held that “...Article 50 of the Constitution establishes, as a fundamental purpose and essential value of the Costa Rican State, the pursuit of ‘the greatest well-being of all the country’s inhabitants.’ Accordingly, a ‘healthy and ecologically balanced environment’ forms part of the substance of the greatest well-being of all inhabitants and is a cause, purpose, and also a condition and limitation upon the exercise of public powers and authority...” (Voto N°4621-2016 del 5 de abril del 2016); consequently, all public entities are responsible for serving as guarantors of and ensuring respect for that healthy and ecologically balanced environment, and the defendant Instituto is no exception. Furthermore, Ley General de Salud N°5395 provides in Article 4 that every “natural or legal person shall be subject to the provisions of this law”; section 37 states that “no person may engage in or assist with acts that pose a danger to or impair or harm the health of third parties or the population, and every person must refrain from any omission in taking measures or precautions to protect the health of third parties”; and section 39, even more precisely, establishes that the “...owner and custodian of movable or immovable property shall prevent any nuisance or harm to the health of third parties that may arise from the poor quality or poor state of repair or hygiene of such property.

(...) In both cases, such owners and custodians shall take the measures ordered by the health authority within the period established for that purpose, without prejudice to any measures the authority may take according to the dangerousness or seriousness of the case....” Similarly, section 282 orders that “owners of vacant land in urban areas are required to keep it enclosed and in good sanitary condition. They shall likewise be required to carry out the practices or works, within the period ordered by the health authority, when such land constitutes a source of environmental contamination.” Articles 262, 263, 293, and 294 refer to the obligation of every natural and legal person to protect the environment and public health, and, finally, section 378 establishes the penalty for failure to comply with health orders issued by health authorities within the scope of their authority. In addition, Ley para la Gestión Integral de Residuos N°8839 describes a series of acts that constitute violations and their corresponding penalties.

Among them, section 53 includes “Managing, storing, recovering, treating, depositing, and disposing of hazardous waste or special-management waste designated by the Ministerio de Salud in locations not authorized or approved by the competent authorities, or under conditions contrary to those established in the applicable provisions” as an extremely serious violation; Article 54 penalizes “Disposing of ordinary waste by burning, burying nonorganic waste, or abandoning ordinary waste on public roads, in sewer systems, springs (nacientes), watercourses and their protection zones, or on private property not authorized for such purposes”; and section 60 describes the following criminal offense of illicit waste trafficking: “...A prison sentence of two to fifteen years shall be imposed upon any person who, without authorization, exports, imports, transports, stores, markets, or places into circulation hazardous, bioinfectious, or radioactive waste or substances.

The penalty shall be six months to three years if such conduct involves other types of waste and is carried out without authorization.” In this regard, Article 62 of the same Ley N°8839 establishes a form of joint and several liability (responsabilidad solidaria) for damage and loss caused to the environment as a result of the administrative and criminal violations described above, which falls upon the “owners of the businesses or activities where the damage is caused.” This is an additional reason for finding that the plaintiff also has a duty to prevent the environmental harm repeatedly identified. Thus, section 66 of the LGAP provides that “...sovereign powers and their exercise, and public duties and their performance, shall be nonwaivable, nontransferable, and not subject to any statute of limitations....” In this specific case, this means that the Directora del Área Rectora de Salud was bound by that power and duty to decide upon the legal situation that, from a technical standpoint, had been affecting the collective interest in the area of health.

“B.- The content of the order is not only unlawful but also impossible to comply with.” In this section, the plaintiff company again contends that the health order issued is unlawful, without adding any arguments different from those addressed in the preceding section, but further asserts that compliance is impossible because the ordered works cannot be performed without receiving waste. It explains that proceeding with the technical closure (cierre técnico) without exhausting the project’s useful life (vida útil) constitutes a substantial modification of the original concept of the Relleno Sanitario, as well as of the original designs, permits, and procedures approved by SETENA and the Ministerio de Salud itself. It insists that it was materially impossible to comply with the plans approved by CFIA if, at the same time, a design change was imposed by prohibiting waste from being brought into the largest portion of the project.

It therefore considers that the codefendant acted, at a minimum, with gross negligence (culpa grave) by never considering that she was altering the original design, restricting the capacity to receive waste, and substantially altering the operation of the project. It further states that the intervention of codefendant Morales Fiesler, who unilaterally resolved the dispute without authority to do so, and the imposition of works that depend upon the receipt of waste constitute contradictions and actions outside her jurisdiction. It also challenges the obligation to make modifications that were neither authorized nor approved by the authorities, while noting that the owner of the property must bear the cost of any redesign, which has not occurred, and that the plaintiff lacks standing (legitimación) to process permits or modify projects on land it does not own. It therefore concludes that the health order is unlawful, issued without authority, and impossible to comply with, and accordingly requests that it be declared null and void.

Court’s Analysis. At this stage, the determination is based on a comprehensive analysis of the legal framework and the specific circumstances surrounding the case. The plaintiff bases its argument on the existence of a contractual relationship with the Municipalidad de Cartago, as well as on the approval of the technical-closure project by SETENA (Secretaria Técnica Nacional Ambiental) and CFIA (Colegio Federados de Ingenieros y Arquitectos). However, the recitals of health order number CE-ARSC-OS-0138-2019 clearly show that this action is based on technical report CE-ARS-R-0096-2019, prepared by the Proceso de Regulación de la Salud. This technical report conclusively demonstrates the imminent and serious risk to public health arising from the improper management of the landfill (relleno sanitario) at issue. In particular, the document warns that a deterioration in and hazardous condition of waste management have developed in the sector owned by the Municipalidad de Cartago, where the proper sanitary disposal of solid waste is no longer taking place.

Specifically, it states that neither maintenance work nor technical-closure works are being performed, resulting in the pooling of leachate (lixiviados), exposed waste, and the site’s severely deteriorated sanitary condition. These conditions pose a direct risk to the population’s health and therefore, by themselves, justify the adoption of immediate corrective measures consistent with the principles governing the protection of public health and the environmental regulations in force. In light of the foregoing, it is evident that the basis for the administrative action cannot be subject to interpretations that restrict the administration’s obligations to the detriment of public health. As to the plaintiff’s argument, its conclusions contain a fundamental inconsistency because they proceed from an erroneous premise: it maintains that the contractual clauses or project conditions under which the management activities were approved could somehow bind the Ministerio de Salud, particularly the Directora del Área Rectora de Salud, by limiting her legal authority.

This interpretation has no basis in the legal system, because health and environmental regulations clearly establish the authority and responsibilities of those entities, without any subordination or imposition limiting their actions to safeguard public health. Therefore, modification of the project, even if it had previously been approved, does not prevent the competent authority from complying with orders issued to protect public health. A failure to observe or comply with the implementation of the project or the technical-closure obligations cannot serve as an excuse to postpone measures intended to prevent irreparable harm to the community. Technical or administrative impossibility at a particular time does not extinguish the obligation to act to protect health, provided that a demonstrable and actual risk exists, as has been detected in this case. In conclusion, the health order and the actions intended to correct the situation may require modifications to prior contractual or administrative provisions, but they are nevertheless mandatory by virtue of the legal and constitutional duty to protect health and the environment.

There is no technical evidence that compliance is impossible, nor that the purpose of the health order was the third-party resolution (solución heterocompositiva) of the dispute between the Ayuntamiento de Cartago and the plaintiff company. The evidence presented and the applicable legal considerations make clear that the health authority acted within the scope of its authority, in full compliance with the regulatory framework, and in response to a situation posing a serious risk to the community. “C.- The health order disregards the regulations issued by the Ministerio itself.” The plaintiff company states that the challenged health order fails to comply with the regulations in force, specifically Reglamento Sobre Rellenos Sanitarios (Decreto Ejecutivo No. 38928-S), by ordering the technical closure of a landfill before all its cells (celdas) have reached their maximum capacity, which contravenes the principle of legality (principio de legalidad) and the definitions of “useful life” and “cell” established in those regulations.

The use of the cells (celdas) to their full capacity is essential to ensure the legality of the landfill’s operation, and the order, by preventing the receipt of waste without an approved redesign, disregards these technical and regulatory parameters and departs from the calculations and permits issued by the Ministry of Health. This not only violates the provisions of the regulations but also contravenes the project’s environmental and technical objectives, warranting a declaration that the order is null and void because it is unlawful and contrary to the regulations in force. The Court’s Assessment. With regard to the restriction on receiving waste, the defendant is correct in noting, as shown in the administrative record (expediente administrativo) at folios 3122 et seq., the existence of official letter MS-DRRSCE-URS-0714-2019, signed by Eng. Jesús Zamora Hidalgo of the Unidad de Rectoría de la Salud del Proceso de Regulación del Ministerio de Salud.

That document establishes that the decision to limit the entry of waste into the sanitary landfill (relleno sanitario) merely constitutes a restriction on the capacity initially established, without affecting the stability, integrity, or maintenance of the works. The health authority concludes that this measure neither contravenes the technical regulations in force nor affects the landfill’s original design or operation, since it is a limitation on normal operations that does not alter the final disposal (disposición final) of waste or compromise the system’s stability. The same communication clarifies that the actions taken do not in any way violate the landfill’s design principles, because they merely restrict intake capacity without modifying the works or affecting structural safety; moreover, if they had been carried out in strict compliance with the regulations, neither reengineering of the project nor a new design would be necessary.

The plaintiff, by contrast, sought permission to continue partial operation of the landfill, basing its argument on the assertion that the violations were confined to land owned by the Municipalidad, without acknowledging that the restriction imposed by the health order (orden sanitaria) was intended to protect public health and was not based on a technical or contractual condition precluding the complete cessation of operations. Likewise, with respect to the grounds for nullity (nulidad), the plaintiff invokes the alleged violation of Articles 3 and 12 of the Reglamento Sobre Rellenos Sanitarios, Executive Decree No. 38928-S, basing its arguments on the principles of legality and the absolute non-derogability of rules (inderogabilidad absoluta de las normas). However, as interpreted by the plaintiff, the cited articles do not establish mandatory obligations that preclude the adoption of health measures requiring early closure.

Indeed, Article 3 defines essential concepts such as “cell,” “sanitary landfill,” and “useful life” (vida útil) in a merely conceptual and informative sense intended to facilitate understanding of the regulations, without creating legal obligations that restrict the health authority’s power to make decisions for the protection of public health. Article 12, for its part, establishes the requirements for submitting plans and a design report (memoria de diseño), as well as the operation and maintenance manual, relating to the project’s planning and technical justification. The plaintiff’s proposed interpretation—that these definitions and requirements limit or condition the health authority’s power to order the landfill closed before its capacity is exhausted—finds no support in the regulatory text, because the definitions contain no mandatory provision preventing action in situations of imminent risk to public health.

Ultimately, the cited provisions establish no express mandate precluding the adoption of health measures in response to emergencies or imminent risks, such as the challenged health order, which is based on protecting public health from uncontrolled hazards. Accordingly, the proper interpretation of those provisions cannot contradict the authority and necessity to adopt health measures that safeguard the population’s well-being, in accordance with the legal system and the regulations in force. It is argued that the health order issued is absolutely null and void (nulidad absoluta) because it contradicts the regulations in force, particularly the Reglamento Sobre Rellenos Sanitarios (Executive Decree No. 38928-S). Seeking the technical closure (cierre técnico) of a sanitary landfill without all its cells being filled to maximum capacity is improper and manifestly unlawful, because it contravenes the principles of legality and the rule against individual derogation from regulations (inderogabilidad singular de las normas).

Under Article 3 of the cited regulations, the definitions of “cell,” “sanitary landfill,” and “useful life” are fundamental to understanding how these projects operate. Cells are the core of a sanitary landfill and are designed to receive compacted waste and cover material (material de cobertura). Useful life, in turn, means the estimated period required to complete all cells in accordance with the approved original design. The administrative provision at issue violates this principle by modifying the established parameters and ordering a technical closure before the projected capacity has been exhausted. The Reglamento Sobre Rellenos Sanitarios requires a landfill to be used at 100% capacity, as evidenced by other provisions, such as Article 12. That article states that calculations relating to volumetric capacity and useful life are essential during the project’s design and approval. The Ministry of Health relied on those calculations when it issued the health operating permit (permiso sanitario de funcionamiento), which was extended through 2023.

Finally, by prohibiting the receipt of waste on municipal land, the challenged order departs from the approved designs without proposing, evaluating, or approving a redesign in accordance with the regulations. This not only contradicts the project’s environmental and technical objectives but also constitutes conduct contrary to the legal system, thereby further supporting the alleged nullity. “D.- Supervening absolute nullity (nulidad absoluta sobrevenida) due to the disappearance of the alleged ‘grounds’ (motivo). In this section, the plaintiff company bases its argument that the health order became absolutely null and void on the assertion that co-defendant Morales Fiesler, lacking judicial jurisdiction, intervened in a dispute between a company and the Municipalidad de Cartago, to the detriment of the affected party. The plaintiff maintains that the order is invalid because the dispute was already resolved through a settlement agreement (acuerdo conciliatorio), thereby eliminating the grounds that justified its issuance.

Relying on Article 159 of the Ley General de la Administración Pública, it argues that the order must be declared null and void on the basis of that supervening circumstance because the grounds supporting it have disappeared. The Court’s Assessment. First, it is appropriate to note that the plaintiff errs in correctly identifying the grounds for the challenged administrative act (acto administrativo). The primary purpose of the health order issued by the Director of the Área de Salud is to prevent harm to public health arising from the improper management of the sanitary landfill, given that the Unidad Técnica del Ministerio de Salud has established, in the context of the administrative proceeding (procedimiento administrativo), the existence of a health risk requiring immediate intervention. It is important to emphasize that, under the applicable regulatory framework and the text of the act itself, the basis for this formal administrative action is not limited to resolving a contractual dispute; rather, its principal rationale is the protection of the public interest in health matters.

In that regard, the purpose of the health order extends beyond the mere legal relationship between the Municipalidad and the plaintiff company, because it responds to the State’s obligation to guarantee appropriate sanitary conditions and prevent risks to the population, irrespective of the disputed issues between private parties. In this context, the existence of a dispute concerning the legal-administrative relationship (relación jurídico-administrativa) between the Municipalidad and the company does not, by itself, affect the validity or purpose of the health measure. The function of this order is, in essence, to protect public health preventively, in a manner consistent with the governing principles of administrative health law (derecho administrativo sanitario) and with the constitutional and statutory obligations assumed by the health authorities. Consequently, the conclusion that the resolution of the private dispute or the existence of a conflict between the parties renders the health order null and void lacks legal support.

The order was issued for a clear and legitimate purpose: protecting residents from a health-risk situation, not resolving civil or contractual disputes. This argument must therefore be rejected without further delay. Finally, in view of the foregoing, the Court will proceed in the following recitals (considerandos) to analyze the liability and compensation that may be required.”

VII.Claim for damages (pretensión indemnizatoria). As its final claim, the plaintiff requests, pursuant to numeral 122.m.iii) of the Contentious-Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo), which authorizes the Court to issue an abstract ruling on damages (daños y perjuicios), even when their existence or amount has not been established, provided it may be concluded that they arise from the administrative conduct or legal-administrative relationship at issue in the complaint. In this case, it contends that the order to cease receiving solid waste entails not only the loss of revenue associated with the project’s remaining useful capacity, but also the premature termination of the sanitary landfill’s commercial operation. It is argued that the absolute nullity (nulidad absoluta) of the Ministry of Health’s action, pursuant to Articles 190 and 191 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), gives rise to the State’s financial liability (responsabilidad patrimonial) for its unlawful conduct, and that co-defendant Morales Fiesler must be held personally jointly and severally liable (responder solidariamente).

The damages claimed include: (i) the unearned billings for each ton of solid waste not received, and (ii) the loss of business opportunities due to the premature closure of the sanitary landfill. Regarding the personal liability of co-defendant Morales Fiesler, it is argued that her conduct was characterized, at a minimum, by gross negligence (culpa grave). She disregarded express recommendations from the technical unit of the Health Governing Area (Área Rectora de Salud), including the recommendation to refer the case to the Regional Level (Nivel Regional), and failed to provide adequate reasoning (motivación). Furthermore, she exceeded her authority, adding unlawful provisions and failing to comply with the designs initially approved. It is concluded that the official failed to fulfill her duty of care, demonstrating a lack of diligence, skill, and prudence. Such conduct is characterized as inexcusable, and she is therefore sought to be held jointly and severally liable with the Administration for the damages caused.

Court’s assessment. Nevertheless, because the record establishes that the administrative conduct is not contrary to law, the attribution criterion (criterio de imputación) established by administrative law for liability arising from unlawful conduct has not been met. Consequently, given that the damages were sought as ancillary relief, the claim for damages must meet the same fate as the rejected claim for declaratory relief (pretensión declarativa); accordingly, the complaint is dismissed in its entirety. -

VII.Defenses (excepciones). For the reasons set forth in the preceding recitals (considerandos), the defense of lack of legal entitlement (excepción de falta de derecho) raised by both defendants, the State and Ms. Andrea Fiesler, is sustained, and the complaint filed against them is therefore dismissed in its entirety, since the legal system does not support the plaintiff’s arguments and requests concerning the nullity of the challenged acts, namely, the health order issued against the plaintiff.

VIII.Costs. Article 193 of the CPCA establishes that litigation costs and attorney’s fees (costas procesales y personales) are imposed upon the losing party solely by virtue of having lost, and that such a ruling must be made even sua sponte, pursuant to that same provision, in conjunction with numeral 119.2 thereof. Articles 193 and 194 of the CPCA provide the following exceptions to the preceding rule: a) when the judgment is rendered on the basis of evidence whose existence the opposing party could reasonably not have known and, because of that circumstance, the party’s opposition was justified; b) when, due to the nature of the issues debated, the Court finds that there was sufficient reason to litigate; and c) no award of costs shall be entered when the prevailing party has made an excessive claim (plus petitio), and there shall be plus petitio when the difference between the amount claimed and the amount ultimately awarded is fifteen percent (15%) or more, unless the bases of the complaint are expressly deemed provisional or their determination depends on judicial discretion or expert opinion.

In this case, the Court does not find that any of the aforementioned exceptions permitting departure from the rule imposing costs on the losing party applies; accordingly, the plaintiff must be ordered to pay the costs and interest thereon arising from these proceedings in favor of the State and Ms. Andrea Fiesler, which shall be determined during the judgment-enforcement stage (ejecución de sentencia). -

POR TANTO:

The defense of lack of legal entitlement raised by both defendants, the State and Ms. Andrea Fiesler, is sustained, and the complaint filed against them is therefore dismissed in its entirety. The plaintiff is ordered to pay the costs and interest thereon in favor of the defendants, which shall be determined and assessed during the judgment-enforcement stage once this judgment becomes final. Francisco José Chaves Torres, Judge. Evelyn Solano Ulloa, Judge. Aline Solano Ramírez, Judge. - ???????????????

FRANCISCO CHAVES TORRES, DECIDING JUDGE ALINNE SOLANO RAMIREZ, DECIDING JUDGE EVELYN SOLANO ULLOA, DECIDING JUDGE

EV Generación de Machote: F:\Gestion-Judicial\Servidor de Archivos\Modelos\Contencioso\TCRESOL016.dpj TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA Segundo Circuito Judicial de San José, Anexo A (Antiguo Edificio Motorola) __________________________________________________________________________ PROCESO: Conocimiento ACTOR/A: WPP Continental de Costa Rica S.A.

DEMANDADO/A: El Estado y Andrea Anelisse Morales Fiesler N° 2025006518 TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA, SECCIÓN III, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL, SAN JOSÉ, GOICOECHEA, a las nueve horas con cuarenta y dos minutos del dos de julio del dos mil veinticinco.- Proceso de Conocimiento de WPP Continental de Costa Rica Sociedad Anónima con cédula jurídica 3-101-155289, representada por Ileana María González Paniagua, portadora de la cédula 1-0490-0011, asesorada por el abogado Julio Fonseca Pion portador del carné profesional 13814; contra El Estado representado en esta ocasión por la Procuradora María del Rosario León Yannarella con cédula de identidad 1-0851-0444; y Andrea Anelisse Morales Fiesler, portadora de la cédula 1-0986-0993, quien ha contado con la asesoría profesional de la abogada Andrea Blanco Alfaro con carné profesional N°22410.- Redacta el juez Chaves Torres; y,

CONSIDERANDO

I.Antecedentes procesales. De previo se debe aclarar que esta sentencia se emite de conformidad con las formalidades mínimas establecidas en el Código Procesal Civil –Ley N°9342- aplicado de forma supletoria por disposición del 220 del Código Procesal Contencioso Administrativo; y las referencias a la foliatura del expediente son del documento electrónico generado en un único archivo con formato PDF, obtenido del Escritorio Virtual (herramienta informática para la tramitación de los expedientes de forma electrónica en los despachos Judiciales del país) con las opciones "Orden Descendente" y "Ver descripción de Documento (PDF)" desmarcadas, y con "Ver detalles carátula del Expediente" seleccionado en "Final"; siendo que en caso de requerirlo al Despacho, las partes podrán tener acceso a una copia del expediente descargado de dicha manera, previa coordinación. Para el dictado de la presente resolución resultan de interés las siguientes actuaciones procesales:

1. 1La parte actora formula la demanda que ha dado origen al presente proceso, con las siguientes pretensiones –aclaradas y precisadas en la audiencia preliminar efectuada a partir de las 10:09 horas del 24 de setiembre del 2020-, con el objetivo que se dicte: “1.- Que la orden sanitaria CE-ARSC-OS-0138-2019, la resolución DM-RC-1069-2019 y todo otro acto administrativo conexo, son absolutamente nulos; 2.- Que El Estado y la codemandada Morales Fiesler, de manera solidaria, deben responder por los daños y perjuicios causados a mi representada, que consisten en lo siguiente y se estiman según se indica a continuación: a.- Daño material: Se reclama por este extremo, la utilidad que se dejaría de percibir por los desechos que no ingresarían al relleno sanitario en los 620,757.99 metros cúbicos de capacidad remanente del proyecto: equivalentes a 620,757.99 toneladas métricas de capacidad de recepción de desechos.Tomando como parámetro un precio promedio de mercado de trece mil quinientos colones por cada tonelada métrica, se estima este extremo en la suma de 8,380,232,865 colones. B.- Daño moral objetivo: Se reclama por este extremo, la afectación al buen nombre comercial de mi representada, toda vez que el propio Ministerio de Salud se ha encargado, ilegítimamente, de difundir entre las diversas municipalidades que depositan sus desechos en el relleno sanitario, que el proyecto será cerrado. Se estima prudencialmente este extremo en la suma de 50,000,000 de colones. C- Perjuicios: Se reclama por este extremo, la condena en intereses legales a cargo de los codemandados, que se calcularán a la tasa legal, sobre los montos concedidos tanto por daño material como por daño moral objetivo, desde la fecha de firmeza de la resolución que los otorgue y hasta la fecha de su efectivo pago. (Ver imágenes 16, 52 y 184 del expediente judicial).
2. 2Conferido el traslado de rigor, a las partes demandadas, tanto la representación del Estado como de la señora Andrea Fiesler, contestaron en forma negativa la demanda e interpusieron la excepción previa de litisconsorcio pasivo necesario, así como la defensa material de falta de derecho, solicitaron que se declare sin lugar la demanda en todos sus extremos, y sea condenada la parte actora al pago de las costas procesales y sus respectivos intereses hasta su efectivo pago. (Ver escritos de contestación de la demanda a imágenes 63 y 93, del expediente judicial).
3. 3Con resolución N°984-2020, de las 13:30 horas del 5 de junio del 2020, se declara sin lugar “...la defensa previa de Litis Consorcio Pasivo Necesaria interpuesta por la representación estatal y la codemandada Morales Fiesler, al no considerarse indispensable la integración de la Municipalidad de Cartago como parte demandada en la presente litis. No obstante lo anterior, por lo indicado en la parte final del Considerando III de la presente resolución, póngase en conocimiento a la MUNICIPALIDAD DE CARTAGO, sobre la existencia del presente proceso judicial, para que dentro del tercer día hábil, una vez notificado, comunique al Tribunal si desea apersonarse como coadyuvante o tercero interesado. En este acto se le previene a la parte actora para que en el plazo de TRES DÍAS HÁBILES proceda aportar al proceso de conformidad con los numerales 13, 15 y 49 inciso 1) del Código Procesal Contencioso Administrativo, un juego de copias de todo lo actuado para notificar al ente municipal, so pena de no atender futuras gestiones en caso de incumplimiento”. El ente Municipal fue debidamente notificado el 29 de julio del 2020, no obstante, se extraña apersonamiento del Ayuntamiento. (Ver imagen 114 y 166 del expediente judicial)
4. 4La audiencia preliminar se inició a las 10:09 horas del 24 de setiembre del 2020, diligencia que fue grabada en el sistema; por parte de la persona juzgadora de trámite se fijaron las pretensiones y los hechos controvertidos. Se admite la prueba documental ofrecida por las partes, entre ello, el expediente administrativo completo, y el oficio DCA-3481 de la Contraloría General de la República ofrecido por la demandada Morales Fiesler. En cuanto a la prueba testimonial y declaración de parte, son inadmitidas en consecuencia la jueza de tramite declara el proceso de puro derecho, con ello otorga audiencia por escrito para emitir las conclusiones. (Ver minuta a imagen 186 del expediente y grabación de audio y video que consta en el sistema de escritorio virtual).
5. 5En los procedimientos ante este Tribunal no se han observado nulidades que deban ser subsanadas o que generen indefensión y la sentencia se dicta de forma unánime.

II.Argumentos de las partes. Una vez realizada la lectura integral y pormenorizada de los argumentos planteados por las partes, en resumen, indican: A) La representación de la parte actora reprocha la nulidad absoluta de la orden sanitaria No. CE-ARSC-OS-0138-2019, y la resolución DM-RC-1069-2019 que la confirmó, así como cualquier otro acto conexo del Ministerio de Salud. Se alega que la codemandada Morales Fiesler, en su calidad de Directora del Área Rectora de Salud de Cartago, actuó con al menos culpa grave en el ejercicio de su cargo; todo lo fundamenta en lo siguiente: “1.- NULIDAD ABSOLUTA DE LA ACTUACIÓN FORMAL DE LA ADMINISTRACIÓN.” En este apartado expone los siguientes vicios que afectan la actuación administrativa. “A.- Vicios en la motivación, el contenido y hasta la competencia para dictar la orden sanitaria”. Se argumenta que la orden sanitaria CE-ARSC-OS-0138-2019 presenta diversos vicios en su motivación, contenido y competencia.

A pesar de que el acto administrativo se fundamenta en el informe técnico CR-ARSC-R-0096-2019, la orden sanitaria dictada se aparta de las recomendaciones del informe sin justificación. Esto contraviene lo establecido en el artículo 136.1.c) de la Ley General de la Administración Pública, que exige una motivación adecuada. Tal omisión fue señalada en la fase de impugnación administrativa, sin que se corrigiera por parte del Ministerio. Asimismo, la orden sanitaria emitida incluye una “aclaración” ajena al informe técnico, lo cual podría constituir un acto ilícito, incluso prevaricato, violando los artículos 132.1), 133 y 136 de la Ley General de la Administración Pública. Dicha aclaración resulta contradictoria con los diseños aprobados inicialmente por el CFIA y el Ministerio, generando inconsistencias graves en su contenido. Además, se señala que la codemandada Morales Fiesler carecía de competencia para dictar la orden sanitaria, ya que el informe técnico recomendaba que el caso fuera elevado a un nivel superior, dada la relevancia pública y nacional del proyecto Relleno Sanitario Los Pinos.

Este aspecto también refleja una vulneración al marco normativo y refuerza la nulidad absoluta de la actuación impugnada. “B.- El contenido de la orden no sólo es ilícito, sino que es de imposible cumplimiento.” Se plantea que la orden sanitaria emitida no solo contiene disposiciones ilícitas, sino que además resulta materialmente imposible de cumplir, ya que sin el ingreso de desechos sólidos no puede cumplir con el plan de cierre aprobado por el CFIA y demás instituciones. Explica que el Relleno Sanitario Los Pinos opera en tres inmuebles con diferentes propietarios, quienes originalmente aprobaron los diseños y permisos necesarios ante SETENA y el Ministerio de Salud. Sin embargo, la problemática surge debido a que la Municipalidad de Cartago ha impedido la recepción de desechos en el terreno de su propiedad, lo que evidencia un conflicto entre dicha entidad y la parte demandante, más que un incumplimiento ambiental o sanitario atribuible a esta última.

Ante este escenario, la codemandada Morales Fiesler habría actuado fuera de su competencia al resolver unilateralmente un conflicto que corresponde al Poder Judicial, tomando partido a favor de la Municipalidad de Cartago. Esto se refleja en su decisión de prohibir la recepción de desechos en el terreno municipal y, al mismo tiempo, imponer la realización de obras que dependen del ingreso de dichos desechos para su ejecución, lo cual constituye una contradicción insalvable. Además, se cuestiona por qué se obliga a realizar modificaciones no contempladas en el diseño original, sin que estas hayan sido propuestas, evaluadas ni aprobadas por las autoridades competentes. También se señala que el supuesto rediseño del proyecto debería ser costeado por la propietaria registral del inmueble y cumplir con los trámites previstos en el ordenamiento jurídico, lo que no ha ocurrido. Dado que la parte demandante no es propietaria del terreno, no tiene legitimación para tramitar permisos ni efectuar modificaciones.

Por ende, se concluye que las disposiciones contenidas en la orden sanitaria, además de ser ilícitas e incompetentes, son materialmente imposibles de cumplir, lo que refuerza la solicitud de nulidad de la misma.“C.- La orden sanitaria irrespeta la reglamentación emitida por el mismo Ministerio". Se argumenta que la orden sanitaria emitida genera nulidad absoluta debido a su contradicción con la normativa vigente, en particular con el Reglamento Sobre Rellenos Sanitarios (Decreto Ejecutivo No. 38928-S). Resulta improcedente y abiertamente ilegal pretender el cierre técnico de un relleno sanitario sin que todas sus celdas se encuentren ocupadas hasta su capacidad máxima, ya que esto contraviene los principios de legalidad y de inderogabilidad singular de las normas. De acuerdo con el artículo 3 del reglamento citado, las definiciones de “celda”, “relleno sanitario” y “vida útil” son fundamentales para entender el funcionamiento de estos proyectos.

Las celdas son el núcleo del relleno sanitario, diseñadas para recibir residuos compactados y material de cobertura. La vida útil, por su parte, se refiere al período estimado para completar todas las celdas conforme al diseño original aprobado. La disposición administrativa en cuestión implica el incumplimiento de este principio al modificar los parámetros establecidos y al ordenar un cierre técnico sin agotar la capacidad proyectada. El Reglamento Sobre Rellenos Sanitarios exige que un relleno se utilice al 100%, tal como lo evidencian otras disposiciones, como el artículo 12. Este artículo señala que los cálculos relacionados con la capacidad volumétrica y la vida útil son esenciales durante el diseño y aprobación del proyecto. Fue con base en estos cálculos que el Ministerio de Salud otorgó el permiso sanitario de funcionamiento, prorrogado hasta el año 2023. Por último, la orden cuestionada, al prohibir la recepción de desechos en terrenos municipales, se aparta de los diseños aprobados, sin proponer, evaluar ni aprobar un rediseño conforme a la normativa.

Esto no solo contradice los objetivos ambientales y técnicos del proyecto, sino que también representa una actuación contraria al ordenamiento jurídico, reforzando así la nulidad alegada.“D.- Nulidad absoluta sobrevenida, por la desaparición del supuesto “motivo”. Señala la parte actora que la codemandada, Morales Fiesler, actuó con negligencia grave al intervenir en una disputa entre una empresa y la Municipalidad de Cartago. Se argumenta que Morales Fiesler, sin tener la competencia judicial para hacerlo, emitió una orden sanitaria que perjudicó a la empresa. Considera que dicha acción es una usurpación de funciones, ya que la resolución de conflictos legales es responsabilidad exclusiva del Poder Judicial. El punto central del argumento es que la orden sanitaria emitida por Morales Fiesler carece de validez debido a que la disputa original entre la empresa y la Municipalidad de Cartago ha sido resuelta mediante un acuerdo conciliatorio.

Este acuerdo, según se sostiene, elimina el motivo que justificaba la orden sanitaria, lo que lleva a la conclusión de que esta debe ser declarada nula. En resumen, solicita la nulidad de la orden sanitaria emitida por Morales Fiesler, argumentando que su emisión fue indebida y que el conflicto que la originó ya no existe. La base legal para esta solicitud es el artículo 159 de la Ley General de la Administración Pública, que establece la nulidad sobrevenida cuando desaparece el motivo de un acto administrativo. “2.- RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL POR CONDUCTA ILÍCITA”. El Código Procesal Contencioso Administrativo, en su numeral 122.m.iii), faculta al Tribunal para pronunciarse en abstracto sobre daños y perjuicios, aun cuando no se constate su existencia o cuantía, siempre que pueda concluirse que derivan de la conducta administrativa o relación jurídico-administrativa objeto de la demanda.

En el caso analizado, la orden de dejar de recibir desechos sólidos no solo implica la pérdida de ingresos por el volumen de vida útil del proyecto, sino que además ocasiona el cierre anticipado de la operación comercial del relleno sanitario. Se sostiene que la nulidad absoluta de la actuación del Ministerio de Salud, conforme a los artículos 190 y 191 de la Ley General de la Administración Pública, genera responsabilidad patrimonial del Estado por su conducta ilícita, y que la codemandada Morales Fiesler debe responder solidariamente en lo personal. Entre los daños y perjuicios reclamados se incluyen: (i) la facturación dejada de percibir por cada tonelada de desechos sólidos no ingresada, y (ii) la pérdida de oportunidades comerciales debido al cierre anticipado del relleno sanitario. En cuanto a la responsabilidad personal de la codemandada Morales Fiesler, se argumenta que su actuación estuvo marcada, como mínimo, por culpa grave.

Contravino recomendaciones expresas de la instancia técnica del Área Rectora de Salud, incluyendo la de remitir el caso al Nivel Regional, careciendo de motivación adecuada. Además, actuó excediéndose en sus competencias, añadiendo contenidos ilícitos e incumpliendo los diseños aprobados inicialmente. Se concluye que la funcionaria no cumplió con el deber de cuidado, evidenciando falta de diligencia, pericia y prudencia. Dicho proceder es calificado como inexcusable, y por ello, se demanda que responda de manera solidaria con la Administración por los daños causados. B) Por su parte la representación de la Procuraduría General de la República, responde en los siguientes términos. “a. De la competencia del Área Rectora de Salud de Cartago”. Expone que de acuerdo con los artículos 50 de la Constitución Política y 2, 285, 287 y 288 de la Ley General de Salud, corresponde al Estado, a través del Ministerio de Salud, la determinación de las políticas nacionales necesarias para preservar la salud.

En este contexto, el Ministerio de Salud actúa como el órgano rector encargado de vigilar el cumplimiento de acciones en pro de un ambiente sano, trabajando incluso en coordinación con las municipalidades, tal como establece la Ley N° 8839, Ley para la Gestión Integral de Residuos (artículo 7). Agrega que dicha normativa dispone que los planes sectoriales realizados en cada región deben ser registrados, monitoreados y supervisados por el Ministerio de Salud (artículo 13). Asimismo, los programas generadores de residuos deben someterse al conocimiento del Ministerio para su control y seguimiento (artículo 15). Los artículos 16, 46 y 53 también refuerzan la competencia del Ministerio en la fiscalización, inspección y adopción de medidas correctivas necesarias en casos de contaminación, incluyendo sanciones contra los responsables para prevenir daños ambientales. En relación con el relleno sanitario Los Pinos, se destaca la facultad legal del Ministerio de Salud en el trámite y operación de residuos sólidos.

Tras una inspección que evidenció contaminación ambiental en el lugar, el Ministerio está obligado a adoptar las acciones legales necesarias para rectificar la situación, en estricto apego a sus competencias legales. Por ende, se considera innegable la legitimidad y responsabilidad del Ministerio en este ámbito. “b. Sobre la legalidad de la orden sanitaria n° CE-ARSC-OS-0138-2019”. Argumenta que en el presente caso, se establece que corresponde al Ministerio de Salud, a través del Área Rectora de Salud de Cartago, realizar inspecciones y determinar las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento del plan de manejo de residuos y, en caso de contaminación, implementar las acciones de mitigación correspondientes. Este deber surge a raíz de las diferencias contractuales entre la Municipalidad de Cartago y la empresa actora, las cuales han dejado sin mantenimiento el sector del relleno sanitario ubicado en terrenos municipales, provocando contaminación ambiental.

Señala que tras las inspecciones realizadas en el relleno sanitario Los Pinos, se constató la existencia de contaminación ambiental debido a la falta de disposición sanitaria adecuada en el terreno de la Municipalidad. Ante ello, el Área Rectora de Salud de Cartago emitió una orden sanitaria para prevenir y resolver la problemática ambiental, en cumplimiento con sus competencias legales y en defensa del interés público. Las actuaciones realizadas se consideran ajustadas al marco normativo vigente y no presentan elementos de ilegalidad. Agrega que el contrato entre la Municipalidad de Cartago y la empresa actora establecía como obligación de esta última llevar a cabo las acciones de cierre técnico del relleno sanitario una vez alcanzada su vida útil. Aunque la vida útil estimada era de siete años, esta se redujo debido a las restricciones de acceso al terreno municipal. Además, la empresa actora argumenta que dichas obras generan costos adicionales no contemplados en el contrato original, lo que ha llevado a un conflicto entre las partes y a la presentación de esta demanda.

Sin embargo, concluye la señora Procuradora, que las acciones tomadas por el Área Rectora de Salud de Cartago están fundamentadas en un estudio técnico previo que determinó la existencia de contaminación ambiental. Tanto la empresa actora como la Municipalidad tienen responsabilidad compartida en la ejecución de las medidas necesarias para mitigar la contaminación. Por tanto, no se observa nulidad ni ilegalidad en las actuaciones impugnadas, y se solicita el rechazo de la demanda en favor de la representación del Ministerio de Salud, dado el interés público en prevenir la contaminación y proteger la salud ambiental.“c. De la improcedencia de los daños y perjuicios.” Se argumenta que no es procedente la solicitud de reconocimiento de daños y perjuicios presentada por la parte actora. En primer lugar, reitera la falta de derecho de la actora en este aspecto. En segundo lugar, no corresponde que en este proceso se pretenda atribuir a la representación demandada la responsabilidad por las supuestas pérdidas de ingresos derivadas del contrato suscrito entre la actora y la Municipalidad de Cartago, ni por los gastos asociados a las obras de cierre técnico en el terreno municipal.

Se subraya que dichas obligaciones contractuales son exclusivas entre las partes firmantes, sin que la representación demandada sea parte de ese contrato. No obstante, corresponde a esta última, en su calidad de autoridad competente, la fiscalización del cumplimiento de las disposiciones legales aplicables, con el propósito de prevenir y mitigar daños ambientales, como ocurre en este caso. Por ello, la actuación de la representación demandada se enmarca dentro de sus competencias legales. C) La representación de la demandada Andrea Morales Feisler, argumenta que el Relleno Sanitario Los Pinos, ubicado en Dulce Nombre de Cartago, lleva varios años en disputa y está ampliamente documentado en el expediente administrativo. Explica que este proyecto opera en dos propiedades colindantes: una perteneciente a la Municipalidad de Cartago y otra a la empresa actora. Ambas partes suscribieron en su momento un contrato para la operación y disposición final de los desechos, incluyendo la construcción de una planta de tratamiento en la propiedad municipal que daba servicio a ambos terrenos.

Manifiesta que el conflicto surge debido a desacuerdos contractuales entre la Municipalidad de Cartago y la empresa actora, lo que llevó al órgano municipal a restringir a esta última la realización de obras de mantenimiento y disposición final de residuos en el terreno municipal. Simultáneamente, la empresa actora continuó realizando la disposición de residuos sólidos en su propia propiedad sin tratar los lixiviados, dado que la planta de tratamiento está ubicada en la propiedad municipal, lo que presuntamente implicó una falta de control ambiental y sanitario. Ante la falta de solución al conflicto contractual entre ambas partes, comenzaron a recibirse denuncias de los vecinos al Área Rectora de Salud de Cartago. En cumplimiento de sus obligaciones, el Ministerio de Salud incrementó el seguimiento al proyecto mediante inspecciones y visitas. Durante dichas intervenciones, los inspectores identificaron irregularidades en el manejo de los residuos sólidos, lo que motivó la emisión de informes y órdenes sanitarias en repetidas ocasiones, conforme consta en el expediente administrativo.

“DE LA COMPETENCIA DEL MINISTERIO DE SALUD Y ÁREA DE SALUD DE CARTAGO PARA EMITIR LA ORDEN SANITARIA CEARSC-OS- 0138-2019". Expone que el artículo 50 de la Constitución Política garantiza a todas las personas el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, reconociéndose como un pilar esencial para el ejercicio del derecho a la salud, contenido en el artículo 21. Además, el artículo 89 impone al Estado el deber de proteger y conservar las riquezas naturales. Este marco normativo ha sido reforzado por pronunciamientos jurisprudenciales, como la sentencia número 3705-93 del Tribunal Contencioso Administrativo, que destaca la calidad ambiental como un componente fundamental de la calidad de vida y enfatiza la obligación de preservar el ambiente para las generaciones presentes y futuras. En este sentido, tanto las personas como el Estado tienen responsabilidades concretas. Indica que las personas deben hacer un uso racional de los recursos naturales, mientras que el Estado debe garantizar su protección y conservación, facultándosele para imponer sanciones por incumplimientos a estos deberes.

El artículo 50 también legitima a cualquier persona para denunciar infracciones al derecho ambiental y exigir la reparación del daño causado. Agrega que la Ley para la Gestión Integral de Residuos (N° 8839) asigna al Ministerio de Salud la rectoría en la gestión integral de residuos sólidos, incluyendo la dirección, monitoreo, evaluación y control. Esta ley otorga a los funcionarios del Ministerio la facultad de realizar fiscalizaciones y adoptar medidas correctivas necesarias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones legales relacionadas con la gestión ambiental y sanitaria. Y explica que el Ministerio de Salud de Costa Rica, como ente rector en la gestión integral de residuos según la Ley N° 8839, formula políticas, elabora reglamentos, monitorea, coordina y promueve prácticas sostenibles. Sus funcionarios están facultados para realizar inspecciones sin previo aviso para fiscalizar el cumplimiento de programas de manejo de residuos, colaborando con el Ministerio de Ambiente si es necesario, tal como lo respalda también la Ley General de Salud para garantizar normativas sanitarias y proteger el ambiente.

Puntualiza que en el caso de la orden sanitaria CE-ARSC-OS-0138-2019 emitida por el Área Rectora de Salud de Cartago, se actuó dentro de su competencia territorial, basándose en inspecciones técnicas (informe CE-ARSC-R-0096-2019) que evidenciaron incumplimientos sanitarios en el Relleno Sanitario Los Pinos, generando riesgos para la salud pública debido al manejo inadecuado de residuos. La orden buscó corregir estas irregularidades y asegurar el cumplimiento de la normativa vigente para prevenir la contaminación, por lo que se argumenta que el Ministerio actuó dentro del marco legal siendo que se constató que en el sector ubicado en propiedad de la Municipalidad de Cartago no se cumplía con la disposición sanitaria adecuada de los residuos sólidos. Esta situación ha generado condiciones peligrosas, como el empozamiento de lixiviados, la exposición de residuos y un manejo sanitario inadecuado, que representan un riesgo significativo para la salud pública.Contesta que La emisión de la orden sanitaria por parte de la Directora del Área Rectora de Salud de Cartago se fundamenta en las recomendaciones de la Dirección Regional, buscando la corrección de irregularidades detectadas y la observancia del Reglamento sobre Rellenos Sanitarios y la Ley N° 8839.

La finalidad primordial de esta actuación administrativa es la prevención de la contaminación ambiental en sus diversas formas, en estricto apego a la normativa vigente. Respecto a la reclamación por daños y perjuicios, se argumenta una interpretación errónea por parte de la actora. Los daños, como es conocido por este tribunal, corresponden a la pérdida sufrida, mientras que los perjuicios abarcan las ganancias o utilidades frustradas o dejadas de percibir, conocidas como lucro cesante. En este sentido, se considera improcedente el reconocimiento de los perjuicios alegados, ya que la supuesta pérdida de ingresos se vincula a contratos suscritos entre la actora y terceros (municipalidades), sobre los cuales la administración carece de injerencia. Se enfatiza que la actuación de la Directora del Área Rectora se enmarcó en el ejercicio legítimo de sus funciones de fiscalización en salvaguarda de la salud pública.

III.Objeto del proceso. El objeto del presente proceso, lo es para que en sentencia se declare la nulidad de la orden sanitaria CE-ARSC-OS-0138-2019, así como la resolución DMRC-1069-2019 que resolvió la apelación y todo otro acto administrativo conexo, siendo que a partir de lo anterior, deben ser analizada la indemnización de daños y perjuicios pretendida por la empresa actora contra ambas partes demandadas, es decir en aplicación del régimen de responsabilidad por conducta ilícita. Conforme al principio de congruencia que rige el ejercicio de la función jurisdiccional, y que regula expresamente el numeral 119 inciso 1) del Código Procesal Contencioso Administrativo del siguiente modo "...La sentencia resolverá todas las pretensiones y los extremos permitidos por este Código...", así como los ordinales 28.1 y 61.2 del Código Procesal Civil, se atenderá solo a los pedimentos transcritos en el punto 1 del considerando anterior, confirmados por la persona juzgadora de trámite.

IV.Hechos probados. De importancia para la correcta solución de este proceso, se tienen por acreditados los siguientes hechos relevantes:

• 1)Que el 23 de enero del 2002, la Municipalidad de Cartago y la empresa WPP Continental de Costa Rica Sociedad Anónima suscribieron el contrato denominado “Disposición y Tratamiento Final de Los Desechos Solidos del Cantón Central de Cartago”, como consecuencia de la Licitación por Registro N°001-2001. En dicho instrumento contractual se aclara lo siguiente: “...A) Vertedero de Navarro del Socorro: Es el vertedero de basura propiedad de la Municipalidad del Cantón Central de Cartago, localizado en Navarro del Socorro y el cual, al momento de la firma del presente contrato, se encuentra en pleno funcionamiento, brindando el servicio de disposición y tratamiento final de los desechos sólidos ordinarios de ese cantón, mediante el proceso técnico denominado “OPERACION MEJORADA”, la cual la empresa adjudicataria deberá continuar en forma transitoria hasta que entre en funcionamiento el relleno sanitario propiedad de esa última de conformidad con lo que se estipulará en la cláusula tercera de este contrato. B) Relleno Sanitario Mecanizado Regional los Pinos: Es el relleno sanitario propiedad de la empresa adjudicataria, que esta última construirá para desarrollar la actividad a la que se refiere el objeto del presente contrato, sobre un terreno que posee contiguo al Vertedero de Navarro del Socorro y cuyo inicio se estipulará en la cláusula cuarta. C) Cierre Técnico: Es el cierre técnico del vertedero de Navarro del Socorro, el cual se verificará de conformidad con lo que estipula en la cláusula tercera del presente contrato (...) TERCERO: ETAPAS: El presente contrato se verificará en 3 etapas distintas: a) Una etapa inicial de operación mejorada la cual se desarrolla en el actual vertedero mejorado conocido como Relleno de Navarro del Socorro; b) Cierre Técnico del Vertedero de Navarro del Socorro; c) Relleno Sanitario Mecanizado Regional de los Pinos. (...) CUARTO: INICIO DE LAS ETAPAS: El inicio para la prestación de los servicios contratados en este instrumento será: DE INMEDIATO. El inicio de la primera etapa será dentro de los primeros tres días hábiles siguientes a la fecha en que este documento sea refrendado por la Contraloría General de la República. La segunda etapa se llevará a cabo en operaciones programadas en forma paralela a la operación diaria del Relleno Sanitario Mecanizado Regional los Pinos. La tercera etapa de inicio al día natural siguiente en que WPP obtenga el permiso de funcionamiento y operación del relleno sanitario, siempre y cuando, dicho permiso se verifique dentro de un año, contado a partir de la firma de este contrato. en caso de que la empresa por causas justificadas, no haya obtenido dentro de ese último plazo, el permiso correspondiente para el Relleno Sanitario y Mecanizado Regional los Pinos, la Municipalidad podrá prorrogarlo por única vez por un período máximo de tres meses...”. (Ver folio 3 del tomo 1 correspondiente al expediente administrativo).
• 2)Que el 12 de junio de 2013, la Municipalidad de Cartago y la empresa actora, firman el contrato adicional N°000031, en el cual se indica: “...PRIMERA OBJETO DEL CONTRATO: El Contratista se compromete a prestar los servicios para el Tratamiento de disposición final de los desechos sólidos del Cantón Central de Cartago y su respectivo cierre técnico del área impactada, según lo contemplado en la cláusula tercera inciso B) del contrato original. Todo de conformidad con los términos del cartel, de las características y especificaciones técnicas descritas en el Pliego de Condiciones de la Licitación por Registro N°01-2001 y el contrato original precedente (...) SEGUNDA: PLAZO DEL CONTRATO: El plazo del presente contrato adicional es de hasta por (5) cinco años, a partir de la fecha de adjudicación de la presente contratación, por parte del Concejo Municipal y fecha de inicio de la misma (...) CUARTA: PRECIO: Se acuerda establecer el precio del servicio de disposición y tratamiento final de los desechos sólidos ordinarios que la Municipalidad pagará a la Empresa en 8.348,00 (ocho mil trescientos cuarenta y ocho colones exactos, por tonelada métrica tratada. según los reajustes de precios aprobados a la fecha de suscripción del presente contrato adicional (...) OCTAVA: PLANOS Y DISEÑOS: Forma parte integral del presente contrato adicional el diseño, planos y demás detalles técnicos que WPP se obligó a efectuar mediante la respectiva oferta y sus anexos. En el caso de que WPP solicité cambios en el diseño técnico y en los planos constructivos por motivos técnicos justificados, estos podrán producirse por autorización expresa del Ente Competente, la cual se tramitará mediante un addendum al presente contrato. Lo anterior de conformidad con lo contemplado en la cláusula novena del contrato original (...) NOVENA: OBLIGACIONES DE LA EMPRESA: (...) c) En caso de emergencia, caso fortuito o fuerza mayor, WPP dispondrá como alternativa inmediata y de carácter estrictamente temporal otros rellenos operados por la empresa y que le permita enfrentar a la municipalidad la contingencia de un cierre temporal del lugar destinado para la recepción y tratamiento de los desechos sólidos, sea por aspectos relacionados con catástrofes naturales, mejoramiento, cierre temporal o cualquier otra eventualidad que se pueda presentar que inhabilite el sitio ofrecido. Ante tal eventualidad, WPP cumplirá con la autorización del Ministerio de Salud para el funcionamiento de los sitios indicados, así como también lo estipulado en la Legislación Nacional (...) e) WPP se compromete a respetar la normativa legal ambiental y que los rellenos sanitarios cuenten con todos los permisos autorizados por el Ministerio de Salud y los requisitos señalados por el reglamento sobre rellenos sanitarios, publicado en la Gaceta número 206 del viernes 23 de octubre de 1998 y demás leyes conexas (...) h) WPP, se compromete a respetar el reglamento sobre vertido y re-uso de aguas residuales de acuerdo con la normativa vigente. (...) l) WPP será la responsable ante el Ministerio de Salud y demás entes nacionales, durante el periodo que dure la operación del sitio y de las obras que se realicen dentro de los límites de su explotación...”. (Ver folio 1348 del tomo 8 correspondiente al expediente administrativo).
• 3)Que el 29 de enero de 2019, con el oficio CE-ARS-R-0096-2019, el Proceso de Regulación de la Salud rinde un informe detallado a la Directora del Área Rectora de Cartago, Dra. Andrea Morales Fiesler, con las siguientes conclusiones y recomendaciones: “...CONCLUSIONES: Se cumplió con las órdenes Sanitarias N°CE-ARSC-OS-0160-2018 y N°CE-ARSC-OS-0235-2018 al presentar los planes de mejora por el Ministerio de Salud. Se constató que se realizaron las mejoras indicadas en los planes remediales y se corrigieron las no conformidades descritas en los informes N°CE-URS-0430-2018 y N°CE-ARSC-R-0629-2018, cumpliendo con lo solicitado por el Ministerio de Salud. La problemática contractual y de índole legal que existe entre la empresa WPP y la Municipalidad de Cartago, ha ocasionado que en sectores del relleno sanitario no se esté brindando mantenimiento ni se estén realizando obras de cierre técnico, teniendo como resultado el empozamiento de lixiviados en el terreno y exposición de residuos, lo cual representa un riesgo para la salud pública. RECOMENDACIONES. La empresa WPP debe continuar con las obras faltantes de cierre técnico y conformación de taludes en todo el proyecto de relleno sanitario, ajustándose a lo establecido en los últimos planos aprobados por el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA). Elevar el caso al Nivel Regional para solicitar asesoría legal y técnica sobre el proceder de esta Área Rectora de Salud, en relación con la problemática sanitaria generada por falta de mantenimiento y obras de cierre en el terreno municipal que forma parte del relleno sanitario Los Pinos. Solicitar a la empresa WPP una actualización de la vida útil del Relleno Sanitario Los Pinos, en la que se señale si existen cambios en espacio volumétrico y su justificación. Notificar Orden Sanitaria a la empresa WPP en la que solicite: Presentar el plan de control de calidad del agua potable en el que se amplíe la información aportada en el reporte de laboratorio e indicar claramente el sitio de captación del agua, el ente operador, la frecuencia de muestreo, puntos de muestreo, acciones de desinfección y un croquis del sistema que abastece el relleno. Dar mantenimiento al cárcamo donde se observó humedad en la visita de inspección...”. (Ver folio 2130 del tomo 12 correspondiente al expediente administrativo).
• 4)Que el 3 de mayo del 2019, se notifica la orden sanitaria N°CE-ARSC-OS-0138-2019, mediante dicho documento se le explica a la empresa actora, que: “...Con base en el informe N°CE-ARSC-R-00096-2019 (se adjunta copia), en el cual se indica que en visita de inspección realizada el Relleno Sanitario los Pinos, se comprobó que en el sector propiedad de la Municipalidad de Cartago en la cual ya no se realiza la disposición sanitaria de residuos sólidos y que ha degenerado en una situación inadecuada y peligrosa disposición de desechos ordinarios y tóxicos, esto por cuanto no se está brindando mantenimiento, ni se están realizando las obras de cierre técnico correspondientes, teniendo como resultado el empozamiento de lixiviados en el terreno, exposición de residuos y condiciones sanitarias inadecuadas, lo cual representa un riesgo para la salud pública y debe ser corregido; en el plazo arriba indicado, por lo que se deberá proceder a: 1. Continuar con los procedimientos faltantes de las obras para cierre técnico del relleno sanitario, en el sector propiedad de la Municipalidad de Cartago en el que se encuentra el Relleno Sanitario los Pinos, ajustándose en todo a lo establecido en la normativa vigente del Reglamento sobre el Relleno Sanitarios y Ley N° 8839 para la Gestión Integral de Residuos, toda vez que la ley establece que los residuos se deben disponer de manera sanitaria y actualmente no se encuentran dispuestos de dicha manera. Se aclara que deberá realizar las obras de cierre técnico sin ingresar más residuos, dicha operación y cierre técnico, que deberá realizarse de forma tal que se prevenga la contaminación de los suelos, los subsuelos, el agua, el aire y los ecosistemas. 2. Presentar ante el Área Rectora de Salud Cartago Del Ministerio de Salud el plan que corresponda con el manual de mantenimiento posterior al cierre técnico con su respectivo cronograma de ejecución que incluye a fechas y plazos de cumplimiento, también debe incluir responsables de cada actividad. El cronograma será realizado por el Ministerio de salud y en caso de aprobación será de acatamiento obligatorio. Lo anterior con fundamento en artículo 21-50 s.c de la Constitución Política, artículos 1-2-3-4-7-262-263-293-337-338-340-349-355-356 y 363 s.c de la Ley General de Salud...”. (Ver folio 2268 del tomo 13 correspondiente al expediente administrativo).
• 5)Que el 14 de mayo del 2019, con la resolución MSR-DR-CE-0453-2019 la Dra. Andrea Morales Fiesler, en su condición de Directora del Área Rectora de Salud de Cartago, decide rechazar el recurso horizontal de revocatoria presentado en su momento por la representante de la empresa WPP Continental de Costa Rica S.A. contra la orden sanitaria N°CE-ARSC-OS-0138-2019, y eleva para ante el Ministro de Salud el recurso de apelación. (Ver folio 2294 del tomo 13 correspondiente al expediente administrativo).
• 6)Que el 6 de setiembre del 2019, mediante resolución DM-RC-1069-2019 el Ministro de Salud, decide declarar sin lugar el recurso de apelación incoado contra la N°CE-ARSC-OS-0138-2019, al considerar: “...11.-Que en respuesta a lo solicitado por el Lic. Alejandro Acevedo Meneses y por el MLA. Ronald Chinchilla González, jefe de la Unidad de Gestión Jurídica, de la Dirección de Asuntos Jurídicos de esta Institución, al Dr. Oscar Bermúdez García, director de la Dirección Regional de Rectoría de la Salud Central Este y al Ing. Eugenio Androvetto Villalobos, director de la Dirección de Protección al Ambiente Humano, éstos informan lo siguiente: Mediante oficio MS-DRRSCE-0795-2019, informa el Dr. Oscar Bermúdez García, en resumen, lo siguiente: “...existe un conflicto interno entre la Municipalidad de Cartago y WPP Continental Costa Rica (WPP) por lo que actualmente se encuentra detenido el depósito de material en la propiedad de la municipalidad, por lo que únicamente se están recibiendo desechos para ser ubicados en la propiedad de la empresa privada. Al presentarse esta situación, la vida útil o duración estimada del servicio del relleno, cumpliendo con la función para el cual ha sido creado, no se puede estimar en función del tiempo,... los datos que a continuación se indican son referidos al informe presentado por WPP al Área Rectora de Salud de Cartago, el pasado 16 de mayo del presente año ... según el informe presentado, para junio 2018 existía un espacio remanente de aproximadamente 730462.5 Ton. con un promedio de ingreso diario de 400 toneladas por lo que tendría una vida útil de 6,4 años. Sin embargo, durante el año 2019 se tiene un promedio de alrededor de 275.13 Ton diarias ... Según el recalculo efectuado por WPP, por diferencia se podría dilucidar una vida útil de alrededor de 7 años y un mes a esta área... En algunos puntos se puede visualizar posibles desechos del pasado, ya que no se cuenta con las horas necesarias para realizar el cierre técnico requerido ... es de suma conveniencia que la empresa WPP atienda la orden sanitaria girada, para evitar cualquier daño ambiental y de riesgo a la salud humana en un futuro próximo...”. Por su parte mediante oficio MS-DPAH-UNSSAH-154- 2019 el Ing. Ricardo Morales Vargas jefe a.i y el Ing. Francisco Amen Funk, funcionarios de la Unidad de Normalización en Servicios de Salud en Ambiente Humano, informan, en resumen, lo siguiente: “... Mediante oficio del 17 de agosto del 2018 la empresa administradora del relleno sanitario los pinos WPP Continental... señala una vida útil de 6.4 años para un ingreso promedio diario de 400 t diarias.
• 2)Vida útil del relleno sanitario propiedad de la Municipalidad de Cartago: no tenemos datos sobre esa estimación.
• 3)Vida útil del relleno sanitario en propiedad de la empresa WPP Continental: no tenemos datos sobre esa estimación.
• 4)No tenemos conocimiento si el Área Rectora de Cartago haya emitido algún acto administrativo de la Municipalidad de Cartago... Consideramos desde el punto de vista operativo y del cierre técnico de todo el proyecto es conveniente que la Municipalidad de Cartago y la empresa WPP continental lleguen a un arreglo satisfactorio. De no ser así, la separación del proyecto original en dos proyectos independientes representa desde el punto de vista operativo una variación de diseño que representan costos adicionales para ambas dependencias, ya que en algunos casos comparten infraestructura y en otros están ubicados en diferentes propiedades. Asimismo, si deciden seguir disponiendo de residuos en ambas propiedades, también tendrán vidas útiles diferentes. Tanto la Municipalidad de Cartago como la empresa WPP Continental deben de cumplir con lo estipulado en el Reglamento sobre Rellenos Sanitarios vigente en sus respectivas propiedades...” (...) 13.- Que como prueba para mejor resolver, Mediante oficio N°MS-DRRSCE-0941-2019, del 4 de septiembre del 2019, la Licda. Gaudy Mabel Abarca Gutiérrez, abogada de la Dirección Regional de la Rectoría de la Salud Central Este, remite el Informe Técnico N°MS-DRRSCE-URS-IT-0434-2019, suscrito por los Ingenieros Jesús Zamora Hidalgo y Nelson Artavia Vega, funcionarios del Proceso de Regulación de la Unidad de Rectoría de la Salud Central Este, dirigido al Dr. Oscar Bermúdez García, Director de la citada Dirección de Rectoría de la Salud, mediante el cual concluyen y recomiendan lo que sigue: “CONCLUSIONES 1. Considerando un ingreso promedio de 275.13 Ton/día, la vida útil del terreno activo por parte de la Empresa WPP estaría finalizando la recepción de material de relleno para finales del mes de enero del año 2020. 2. No existe una orden sanitaria ni oficio que indique a la Municipalidad de Cartago la realización de estudios de suelos en el Relleno Sanitario Los Pinos, ni se pone en entredicho la necesidad de dicho estudio por su parte. Sin embargo, sí está pendiente la resolución por parte del Nivel Central de este Ministerio para dar respuesta definitoria sobre el responsable del cierre técnico y mantenimiento del proyecto...”. (Ver folios 2624 al 2634 del tomo 14 del expediente administrativo)

V.Hechos no probados. De tal naturaleza por no existir constancia en autos y ser de relevancia para la solución de esta controversia se tienen como hechos no probados los siguientes: 1) Que la Dra. Andrea Morales Fiesler dictara una resolución para resolver el conflicto entre la Municipalidad de Cartago y la empresa WPP Continental de Costa Rica S.A. (Los autos).-

VI.Sobre el fondo. De acuerdo con las probanzas, se obtiene que entre la Municipalidad de Cartago y la empresa WPP Continental de Costa Rica S.A., suscribieron el contrato “Disposición y Tratamiento Final de los Desechos Sólidos del Cantón de Cartago”, desde el 23 de enero del 2002, posteriormente fue objeto de adendas, relacionadas con la recolección y tratamiento de residuos de desechos sólidos, así como la operación del relleno sanitario Los Pinos. Este relleno ha venido operando sobre varios inmuebles, entre ellos uno es propiedad de la Municipalidad de Cartago. Así en el año 2018 el contrato principal y adicional suscrito entre la empresa actora y la Municipalidad de Cartago llegó a su término por lo que el Ayuntamiento tomó posesión del inmueble y le insta a la empresa actora a realizar las obras correspondientes a la etapa de cierre determinadas en el contrato y dentro del inmueble indicado.

Es en ese contexto que se dan una serie de discrepancias entre la Municipalidad y la empresa actora, que inciden directamente en la disposición y tratamiento de desechos sólidos dentro del relleno sanitario Los Pinos. Esto provocó una serie de eventos contaminantes del ambiente y que ponían en peligro la salud pública, los cuales fundamentaron la decisión administrativa emanada por el Ministerio de Salud. Es así como el 3 de mayo del 2019, se notifica a la empresa actora, la orden sanitaria aquí debatida, N°CE-ARSC-OS-0138-2019, en la cual se le indica, que: “...Con base en el informe N°CE-ARSC-R-00096-2019 (se adjunta copia), en el cual se indica que en visita de inspección realizada el Relleno Sanitario los Pinos, se comprobó que en el sector propiedad de la Municipalidad de Cartago en la cual ya no se realiza la disposición sanitaria de residuos sólidos y que ha degenerado en una situación inadecuada y peligrosa disposición de desechos ordinarios y tóxicos, esto por cuanto no se está brindando mantenimiento, ni se están realizando las obras de cierre técnico correspondientes, teniendo como resultado el empozamiento de lixiviados en el terreno, exposición de residuos y condiciones sanitarias inadecuadas, lo cual representa un riesgo para la salud pública y debe ser corregido; en el plazo arriba indicado, por lo que se deberá proceder a: 1.

Continuar con los procedimientos faltantes de las obras para cierre técnico del relleno sanitario, en el sector propiedad de la Municipalidad de Cartago en el que se encuentra el Relleno Sanitario los Pinos, ajustándose en todo a lo establecido en la normativa vigente del Reglamento sobre el Relleno Sanitarios y Ley N° 8839 para la Gestión Integral de Residuos, toda vez que la ley establece que los residuos se deben disponer de manera sanitaria y actualmente no se encuentran dispuestos de dicha manera. Se aclara que deberá realizar las obras de cierre técnico sin ingresar más residuos, dicha operación y cierre técnico, que deberá realizarse de forma tal que se prevenga la contaminación de los suelos, los subsuelos, el agua, el aire y los ecosistemas. 2. Presentar ante el Área Rectora de Salud Cartago Del Ministerio de Salud el plan que corresponda con el manual de mantenimiento posterior al cierre técnico con su respectivo cronograma de ejecución que incluye a fechas y plazos de cumplimiento, también debe incluir responsables de cada actividad.

El cronograma será realizado por el Ministerio de salud y en caso de aprobación será de acatamiento obligatorio. Lo anterior con fundamento en artículo 21-50 s.c de la Constitución Política, artículos 1-2-3-4-7-262-263-293-337-338-340-349-355-356 y 363 s.c de la Ley General de Salud...”. Ahora bien, analizados los autos, encuentra esta Cámara que la demanda incoada resulta improcedente y debe ser desestimada, al no poder acreditar la actora nulidad alguna sobre dicha conducta administrativa. Conforme fue planteada la demanda y las conclusiones realizadas de manera escrita, las argumentaciones de la parte actora se centran en lo siguiente: “A.- Vicios en la motivación, el contenido y hasta la competencia para dictar la orden sanitaria”. Expone la parte actora, que la orden sanitaria CE-ARSC-OS-0138-2019 adolece de vicios en su motivación, contenido y competencia. Específicamente, se alega que la orden se aparta injustificadamente de las recomendaciones del informe técnico CR-ARSC-R-0096-2019, incumpliendo el deber de motivación adecuado (artículo 136.1.c) de la Ley General de la Administración Pública).

Además, contiene una "aclaración" ajena al informe, lo que podría constituir un acto ilícito, incluso prevaricato (artículos 132.1), 133 y 136 de la misma ley), y que resulta contradictoria con los diseños aprobados inicialmente. Finalmente, se cuestiona la competencia de la codemandada Morales Fiesler para emitir la orden, ya que el informe técnico sugería elevar el caso a un nivel superior dada la relevancia pública y nacional del proyecto, lo que se considera una vulneración del marco normativo y un motivo de nulidad absoluta. Criterio del Tribual. Al respecto es menester indicar que la conducta formal emanada de la Administración Pública denominada genéricamente “actos administrativos”, efectivamente deben cumplir una serie de requerimientos establecidos por el “ordenamiento” jurídico. Estos requisitos o elementos, a su vez deben cumplir con ciertas características, y deben acreditarse en cada acto administrativo concreto, a menos que el propio bloque de legalidad aplicable al caso específico así lo exonere.

Por lo que, elementos como el motivo o el contenido necesariamente deben concurrir para la emisión de cualquier acto administrativo, caso distinto es el que se presenta con otros elementos denominados como los "accidentales". Los elementos formales de procedimiento y motivación, deberán satisfacerse en los supuestos expresamente establecidos por el ordenamiento jurídico. Dado lo argumentado por la empresa accionante, resulta de importancia el análisis del deber de motivación, como uno de esos elementos accidentales que debe satisfacer una determinada conducta administrativa formal para ser válida, y estar conforme con el “ordenamiento” jurídico. En relación a este punto el inciso 1) del artículo 136 de la LGAP señala: "...1. Serán motivados con mención, sucinta al menos, de sus fundamentos: a) Los actos que impongan obligaciones o que limiten, supriman o denieguen derechos subjetivos; b) Los que resuelvan recursos; c) Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos; d) Los de suspensión de actos que hayan sido objeto del recurso; e) Los reglamentos y actos discrecionales de alcance general; y f) Los que deban serlo en virtud de ley...”.

En todos los supuestos de la norma parcialmente transcrita es innegable que las Administraciones Públicas deben ofrecer un análisis de los hechos y el derecho aplicable al caso concreto; sobre la forma en que debe motivarse un acto administrativo, el inciso 2) del mismo artículo establece: “2. La motivación podrá consistir en la referencia explícita o inequívoca a los motivos de la petición del administrado, o bien a propuestas, dictámenes o resoluciones previas que hayan determinado realmente la adopción del acto, a condición de que se acompañe su copia.” (lo resaltado no es parte del original). Del inciso citado se desprende que la motivación hace referencia al razonamiento que justifica la decisión de la administración, siendo insuficiente la sola cita de normas jurídicas, hechos sin relevancia, datos aritméticos o transcripciones genéricas de sentencias o resoluciones administrativas, sin que se manifieste un análisis dirigido a justificar una decisión en particular, y en el caso de utilizar de base dictámenes técnicos o consultivos se debe acompañar la copia respectiva.

En esta dirección la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha precisado: “...existe una intrínseca relación entre motivación y motivo (elemento material objetivo), toda vez que la primera debe permitir el conocimiento del segundo, pero ello en la medida en que resulta esencial para la comprensión y revisión del contenido dispuesto en el acto, y que a la postre define su efecto. Ahora bien, de conformidad con el numeral 136 de la LGAP, la motivación puede ser “sucinta” e incluso “podrá consistir en la referencia explícita o inequívoca a los motivos de la petición del administrado, o bien a propuestas, dictámenes o resoluciones previas”. Claro está, también se dispone en la norma de comentario que en este último supuesto, estas deben ser comunicadas; ello con la finalidad de permitir el conocimiento y la apreciación de los sustentos, fácticos y jurídicos, sobre los que se basa la decisión adoptada.

De lo expuesto se sigue que la falta de motivación viciaría el acto en la medida en que resulten incognoscibles las razones por las cuales se dispuso un determinado efecto jurídico (contenido del acto).” (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto 1266-2012, de las 10:05 hrs del 4 de octubre de 2012). En la especie, indubitablemente la orden sanitaria cuestionada, cuenta con la motivación requerida por el “ordenamiento” jurídico en el tanto, pone en conocimiento de sus destinatarios el cuadro fáctico y las razones jurídicas por las cuales se adopta la decisión administrativa, inclusive señala que se basa en el informe N°CE-ARSC-R-00096-2019, del cual adjunta una copia y que literalmente dice: “...La problemática contractual y de índole legal que existe entre la empresa WPP y la Municipalidad de Cartago, ha ocasionado que en sectores del relleno sanitario no se esté brindando mantenimiento no se están realizando obras de cierre técnico, teniendo como resultado el empozamiento de lixiviados en el terreno y exposición de residuos, lo cual representa un riesgo para la salud pública...”.

Por ello la recomendación a la que alude la parte actora, y que consta en dicho informe, para que se eleve el caso al Nivel Regional y solicitar asesoría legal y técnica sobre el proceder, no es una recomendación exclusivamente de carácter técnico sino de oportunidad y conveniencia, y por ende es una decisión que debe tomar el detentador del poder público en ese momento, máxime que el bien jurídico por proteger era la salud pública, todo bajo los parámetros de la discrecionalidad administrativa. Véase que, en este caso, no se ha cuestionado los límites a la discrecionalidad, no obstante, encuentra este Tribunal que la decisión tomada por la Directora del Área de Salud, cuenta con un clara y evidente justificación, dadas las precarias condiciones de la sección clausurada del relleno sanitario, que son acreditadas de manera objetiva por la parte técnica del Ministerio. En este punto cabe resaltar, que el cierre técnico de la sección del relleno sanitario, ya había sido pactada por la Municipalidad y la empresa actora, no obstante, la Directora del Área Rectora al valorar lo expuesto en los informes técnico decidió que era contrario a la salud pública permitir que se continuara vertiendo más desechos.

También se debe recordar que el actuar administrativo y el derecho que le regula es la primera ratio, es decir, ante la problemática social o ambiental como es el caso que nos ocupa, las potestades de la Administración deben salir a la “primera línea” para atender de inmediato la situación que aqueja al interés de la colectividad. Por otra parte, aclarar a la parte actora que no todo lo expuesto en un dictamen técnico es parte del criterio técnico del órgano consultor, existen algunas manifestaciones que no constituyen parte de la técnica, así las cosas, en el subjúdice queda claro que el contexto descrito en el informe técnico fue suficiente para que la funcionaria ministerial considerara justificado el actuar administrativo. En ese tanto le correspondía a la empresa actora como destinatario de los efectos del acto administrativo, exponer con precisión sus argumentos para contradecir el cuadro factico que fundamentó la adopción de la medida, contenida en la orden sanitaria.

Bajo el principio de que quien alega debe también acreditar su dicho, y así poder destruir la presunción de legalidad del acto administrativo, tan necesaria para la eficiencia y eficacia administrativa, no obstante, la accionante omite cumplir con dicha carga procesal, porque tanto argumentativamente como en el ámbito de las pruebas, no hay un elemento que pueda ser objeto de análisis por este Tribunal, para arribar la consecuencia de nulidad pretendida. Por otra parte, sobre la competencia de la Directora del Área Rectora de Cartago, Dra. Andrea Morales Fiesler, para emitir la orden sanitaria cuestionada en este proceso, lleva razón la representación del Estado, la Sala Constitucional ha afirmado de manera reiterada que “...El artículo 50, constitucional, establece como fin fundamental y valor esencial del Estado costarricense procurar "el mayor bienestar a todos los habitantes del país".

De tal manera que, el "ambiente sano y ecológicamente equilibrado" forma parte del contenido del mayor bienestar de todos los habitantes, causa, fin y también condición y límite del ejercicio de las potestades y competencias públicas...” (Voto N°4621-2016 del 5 de abril del 2016); por lo que corresponde a todos los entes públicos, constituirse en garantes y velar por el respeto a ese ambiente sano y ecológicamente equilibrado, del cual no escapa el Instituto demandado. Por otra parte, la Ley General de Salud N°5395, dispone en su artículo 4 que toda “persona natural o jurídica, queda sujeta a los mandatos de esta ley”; y en el ordinal 37 dice que “ninguna persona podrá actuar o ayudar en actos que signifiquen peligro, menoscabo o daño para la salud de terceros o de la población y deberá evitar toda omisión en tomar medidas o precauciones en favor de la salud de terceros.”; y el 39 aún más preciso establece que el “...propietario y el encargado de bienes muebles o inmuebles deberán evitar las molestias y daños que puedan derivarse, para la salud de terceros, de la mala calidad o mal estado de conservación o de higiene de tales bienes.

(...) En ambos casos tales propietarios y encargados deberán tomar las medidas que la autoridad sanitaria ordene dentro del plazo que el efecto se fije, sin perjuicio de las providencias que la autoridad pueda tomar según la peligrosidad o gravedad del caso...”. En un sentido similar el numeral 282 ordena que los “propietarios de terrenos desocupados en áreas urbanas están obligados a mantenerlos cerrados y en buenas condiciones higiénicas. Quedarán obligados, asimismo, a realizar las prácticas u obras, dentro del plazo que la autoridad de salud les ordene, cuando tales terrenos constituyen un foco de contaminación ambiental”. Los artículos 262, 263, 293, 294 hacen referencia a la obligación de toda persona física y jurídica de proteger el ambiente, y la salud pública, para finalmente recordar que el 378 establece la sanción por el incumplimiento de las ordenes sanitarias giradas por las autoridades de salud dentro de sus competencias.

Adicionalmente, la Ley para la Gestión Integral de Residuos N°8839, describe una serie de hechos que constituyen infracciones y la correspondiente sanción, entre ellas en el ordinal 53 se incluye “Gestionar, almacenar, valorizar, tratar, depositar y disponer residuos peligrosos o residuos de manejo especial declarados por el Ministerio de Salud, en lugares no autorizados o aprobados por las autoridades competentes o en condiciones contrarias a las establecidas en las disposiciones correspondientes”; como una infracción gravísima, y en el artículo 54 se sanciona “Disponer residuos ordinarios por vía de quema, enterramiento de residuos no orgánicos o abandono de residuos ordinarios en la vía pública, sistemas de alcantarillados, nacientes, cauces de agua y sus zonas de protección; así como en propiedad privada no autorizada para tales fines”; y el ordinal 60 describe la siguiente acción delictiva de tráfico ilícito de residuos, siendo que “...Se impondrá la pena de prisión de dos a quince años a la persona que sin autorización exporte, importe, transporte, almacene, comercialice o ponga en circulación residuos o sustancias peligrosas, bioinfecciosos o radioactivos.

La pena será de seis meses a tres años si estas conductas se realizan con otros tipos de residuos y sin autorización”. En este orden, el artículo 62 de la misma Ley N°8839, establece un tipo de responsabilidad solidaria sobre los daños y perjuicios ocasionados al ambiente, en razón de las infracciones administrativas y penales antes reseñadas, que recae sobre los “titulares de las empresas o las actividades donde se causan los daños”, siendo esta otra razón más para considerar que la actora tiene también el deber de evitar que se produzca la afectación ambiental tantas veces indicada. Así el ordinal 66 de la LGAP, dispone que las ”...potestades de imperio y su ejercicio, y los deberes públicos y su cumplimiento, serán irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles...”; en el caso concreto tiene por consecuencia que la Directora del Área Rectora de Salud, estaba vinculada por ese poder-deber de decidir sobre la situación jurídica que técnicamente venía afectando el interés colectivo, en el ámbito de la salud.

“B.- El contenido de la orden no sólo es ilícito, sino que es de imposible cumplimiento”. En este apartado la empresa accionante sostiene, de nuevo, que la orden sanitaria emitida es ilícita sin agregar argumentos distintos a los atendidos en el espacio anterior, pero adiciona que es de imposible cumplimiento, porque las obras que se le ordenó no pueden hacerse sin la recepción de desechos. Explica que proceder con el cierre técnico sin colmar la vida útil del proyecto, es una modificación sustancial de la concepción original del Relleno Sanitario, así como de los diseños originales, permisos y tramites aprobados en SETENA y en el mismo Ministerio de Salud. Insiste en que era materialmente imposible respetar los planos aprobados por el CFIA, si, al mismo tiempo, se imponía una variación de diseño al prohibirse el ingreso de desechos a la porción más grande del proyecto. Por lo que considera que la codemandada, como mínimo, actuó con culpa grave, al no considerar nunca en que estaba alterando el diseño original, restringiendo la capacidad de recepción de desechos y alterando sustancialmente la operación del proyecto.

Además, señala que la intervención de la codemandada Morales Fiesler, quien resolvió unilateralmente el conflicto sin competencia para ello, y la imposición de obras que dependen del ingreso de desechos, constituyen contradicciones y acciones fuera de su jurisdicción. También se cuestiona la obligación de realizar modificaciones no autorizadas ni aprobadas por las autoridades, además de señalar que la propietaria del inmueble debe costear cualquier rediseño, lo cual no ha ocurrido, y que la parte demandante carece de legitimación para tramitar permisos o modificar proyectos en un terreno que no le pertenece. En consecuencia, se concluye que la orden sanitaria es ilícita, incompetente y de imposible cumplimiento, por lo que se solicita su nulidad. Criterio de Tribunal. En esta instancia, la posición para resolver, se sustenta en un análisis exhaustivo del marco legal y las circunstancias específicas que rodean el caso.

La parte actora fundamenta su argumento en la existencia de un proceso contractual con la Municipalidad de Cartago, así como en la aprobación del proyecto de cierre técnico por parte de la SETENA (Secretaria Técnica Nacional Ambiental) y del CFIA (Colegio Federados de Ingenieros y Arquitectos). Sin embargo, de la parte considerativa de la orden sanitaria emitida bajo el número CE-ARSC-OS-0138-2019, se desprende con claridad que esta acción se fundamenta en el informe técnico CE-ARS-R-0096-2019 elaborado por el Proceso de Regulación de la Salud. Este informe técnico evidencia de manera concluyente el riesgo inminente y grave para la salud pública derivado de un manejo inadecuado del relleno sanitario en cuestión. En particular, el documento advierte que en el sector propiedad de la Municipalidad de Cartago, donde ya no se realiza una disposición sanitaria adecuada de residuos sólidos, se ha generado una situación de deterioro y peligrosidad en la gestión de los desechos.

Específicamente, se señala que no se están realizando labores de mantenimiento ni obras de cierre técnico, lo cual ha llevado al empozamiento de lixiviados, la exposición de residuos y la condición sanitaria sumamente deteriorada del sitio. Estas condiciones constituyen un riesgo directo para la salud de la población y, por tanto, justifican en sí mismas la adopción de medidas correctivas inmediatas, en línea con los principios de protección de la salud pública y la normativa ambiental vigente. De acuerdo con lo anterior, resulta evidente que la base del actuar administrativo no puede estar sujeta a interpretaciones que limiten sus obligaciones en perjuicio de la salud pública. En cuanto a la argumentación de la parte actora, se aprecia una inconsistencia fundamental en sus conclusiones, dado que parte de una premisa errónea: sostiene que las cláusulas del contrato o las condiciones del proyecto, en virtud de las cuales se ha aprobado la gestión, podrían vincular de alguna manera al Ministerio de Salud, en particular a la Directora del Área Rectora de Salud, limitando sus competencias legales.

Esta interpretación carece de fundamento en el ordenamiento jurídico, puesto que la normativa sanitaria y ambiental establece claramente las competencias y responsabilidades de dichas entidades, sin que exista una subordinación o imposición que limite su actuación para salvaguardar la salud pública. Por tanto, la modificación del proyecto, aún cuando hubiese sido aprobada previamente, no constituye un impedimento para que la autoridad competente cumpla con las órdenes emanadas en resguardo de la salud pública. La inobservancia o incumplimiento en la ejecución del proyecto o en las obligaciones de cierre técnico no puede servir como excusa para postergar medidas que eviten un daño irreparable a la comunidad. La imposibilidad técnica o administrativa en un determinado momento no exime la obligación de actuar en protección de la salud, siempre y cuando exista un riesgo demostrable y real, como el que se ha detectado en este caso.

En conclusión, la orden sanitaria y las acciones dirigidas a corregir la situación pueden que obliguen a modificar las disposiciones contractuales o administrativas previas, pero de igual manera son obligatorias en virtud del deber legal y constitucional de proteger la salud y el ambiente, y no hay evidencia que técnicamente sea de imposible cumplimiento, ni que la finalidad de la orden sanitaria fuese la solución hetero compositiva del conflicto entre el Ayuntamiento de Cartago y la empresa actora. La evidencia presentada y las consideraciones jurídicas aplicables dejan en claro que la autoridad sanitaria actuó en el ejercicio de sus competencias, con pleno respeto del marco normativo, y en respuesta a una situación de grave riesgo para la comunidad.“C.- La orden sanitaria irrespeta la reglamentación emitida por el mismo Ministerio". Expone la empresa accionante, que la orden sanitaria cuestionada incumple la normativa vigente, específicamente el Reglamento Sobre Rellenos Sanitarios (Decreto Ejecutivo No. 38928-S), al ordenar el cierre técnico de un relleno sin que todas sus celdas hayan alcanzado su capacidad máxima, lo cual contraviene los principios de legalidad y la definición de “vida útil” y “celda” establecidas en dicho reglamento.

La utilización de las celdas hasta su capacidad total es fundamental para garantizar la legalidad del funcionamiento del relleno, y la orden, al impedir la recepción de residuos sin un rediseño aprobado, desconoce estos parámetros técnicos y normativos, además de apartarse de los cálculos y permisos otorgados por el Ministerio de Salud. Esto no solo viola las disposiciones del reglamento, sino que también contraviene los objetivos ambientales y técnicos del proyecto, lo que impulsa la declaratoria de nulidad de la orden por su ilegalidad y contradicción con la normativa vigente. Criterio del Tribunal. En cuanto a la restricción de no recepción de residuos, la parte demandada tiene razón al señalar, conforme consta en el expediente administrativo a folios 3122 y siguientes, la existencia del oficio MS-DRRSCE-URS-0714-2019, suscrito por el Ing. Jesús Zamora Hidalgo, de la Unidad de Rectoría de la Salud del Proceso de Regulación del Ministerio de Salud.

En dicho documento, se acredita que la decisión de limitar la entrada de residuos en el relleno sanitario simplemente representa una restricción en la capacidad inicialmente establecida, sin que ello derive en afectación a la estabilidad, integridad o mantenimiento de las obras. La autoridad sanitaria concluye que esta medida no contraviene la normativa técnica vigente ni afecta el diseño ni funcionamiento original del relleno, toda vez que se trata de una limitación en la operación normal, sin alterar la disposición final de los residuos ni comprometer la estabilidad del sistema. La misma comunicación aclara que, en ninguna forma, las actuaciones realizadas vulneran los principios de diseño del relleno, pues únicamente restringen la capacidad de ingreso, sin modificar las obras ni afectar la seguridad estructural, y además, si se hubieran ejecutado en cumplimiento estricto de la normativa, no sería necesaria una reingeniería del proyecto ni un nuevo diseño.

La parte actora, en cambio, pretendía que se le permitiera continuar con el funcionamiento parcial del relleno, fundando su argumento en que los incumplimientos estaban restringidos a terrenos propiedad de la Municipalidad, sin reconocer que la restricción impuesta por la orden sanitaria responde a la protección de la salud pública y no a una condición técnica o contractual que impida el cierre total del operativo. Asimismo, respecto a la fundamentación de la nulidad, la parte actora invoca la presunta violación de los artículos 3 y 12 del Reglamento Sobre Rellenos Sanitarios, Decreto Ejecutivo No. 38928-S, en la que basa sus argumentos en los principios de legalidad y de inderogabilidad absoluta de las normas. Sin embargo, los artículos citados en su interpretación no establecen obligaciones imperativas que impidan la adopción de medidas sanitarias de cierre anticipado. En efecto, el artículo 3 define conceptos esenciales como “celda”, “relleno sanitario” y “vida útil”, en un sentido meramente conceptual y de carácter informativo, destinado a facilitar la comprensión normativa, sin crear obligaciones jurídicas que restrinjan la potestad de la autoridad sanitaria para tomar decisiones en la protección de la salud pública.

Por su parte, el artículo 12 establece los requisitos para la presentación de planos y memoria de diseño, así como el manual de operación y mantenimiento, relacionados con la planificación y justificación técnica del proyecto. La interpretación que intenta la parte actora, en el sentido de que estas definiciones y requisitos limitan o condicionan la facultad de la autoridad sanitaria para ordenar el cierre del relleno antes de agotar su capacidad, carece de respaldo en el texto normativo, puesto que las definiciones no contienen mandato imperativo que impida actuar en situaciones de riesgo inminente para la salud pública. En definitiva, las normas citadas no establecen un mandato expreso que impida la adopción de medidas sanitarias en respuesta a emergencias o riesgos inminentes, como la orden sanitaria cuestionada, la cual está fundamentada en la protección de la salud pública ante la existencia de peligros incontrolados.

Por ello, la interpretación adecuada de dichas disposiciones no puede contradecir la autoridad y la necesidad de adoptar medidas sanitarias que precautelen el bienestar de la población, en consonancia con el ordenamiento jurídico y la normativa vigente. Se argumenta que la orden sanitaria emitida genera nulidad absoluta debido a su contradicción con la normativa vigente, en particular con el Reglamento Sobre Rellenos Sanitarios (Decreto Ejecutivo No. 38928-S). Resulta improcedente y abiertamente ilegal pretender el cierre técnico de un relleno sanitario sin que todas sus celdas se encuentren ocupadas hasta su capacidad máxima, ya que esto contraviene los principios de legalidad y de inderogabilidad singular de las normas. De acuerdo con el artículo 3 del reglamento citado, las definiciones de “celda”, “relleno sanitario” y “vida útil” son fundamentales para entender el funcionamiento de estos proyectos.

Las celdas son el núcleo del relleno sanitario, diseñadas para recibir residuos compactados y material de cobertura. La vida útil, por su parte, se refiere al período estimado para completar todas las celdas conforme al diseño original aprobado. La disposición administrativa en cuestión implica el incumplimiento de este principio al modificar los parámetros establecidos y al ordenar un cierre técnico sin agotar la capacidad proyectada. El Reglamento Sobre Rellenos Sanitarios exige que un relleno se utilice al 100%, tal como lo evidencian otras disposiciones, como el artículo 12. Este artículo señala que los cálculos relacionados con la capacidad volumétrica y la vida útil son esenciales durante el diseño y aprobación del proyecto. Fue con base en estos cálculos que el Ministerio de Salud otorgó el permiso sanitario de funcionamiento, prorrogado hasta el año 2023. Por último, la orden cuestionada, al prohibir la recepción de desechos en terrenos municipales, se aparta de los diseños aprobados, sin proponer, evaluar ni aprobar un rediseño conforme a la normativa.

Esto no solo contradice los objetivos ambientales y técnicos del proyecto, sino que también representa una actuación contraria al ordenamiento jurídico, reforzando así la nulidad alegada. “D.- Nulidad absoluta sobrevenida, por la desaparición del supuesto “motivo”. En este apartado la empresa accionante centra su argumento de nulidad absoluta sobrevenida de la orden sanitaria, en que la codemandada Morales Fiesler, sin competencia judicial, intervino en una disputa entre una empresa y la Municipalidad de Cartago, perjudicando a la parte afectada. La parte actora sostiene que dicha orden carece de validez porque la disputa ya fue resuelta mediante un acuerdo conciliatorio, lo que elimina el motivo que justificaba su emisión. Basándose en el artículo 159 de la Ley General de la Administración Pública, argumenta que la orden debe ser declarada nula por esa causa sobrevenida, al desaparecer el motivo que la sustentaba.

Criterio del Tribunal. En primer lugar, resulta pertinente señalar que la parte demandante incurre en un error en la correcta identificación del motivo del acto administrativo cuestionado. La orden sanitaria dictada por la Directora del Área de Salud tiene por finalidad primordial prevenir una afectación a la salud pública derivada del manejo inadecuado del relleno sanitario, en virtud de que la Unidad Técnica del Ministerio de Salud ha acreditado, en el contexto del procedimiento administrativo, que se presenta un riesgo sanitario que requiere una intervención inmediata. Es importante destacar que, de acuerdo con el marco normativo aplicable y el texto propio del acto, el fundamento de esta conducta administrativa formal no se circunscribe a la resolución de un conflicto de naturaleza contractual, sino que su motivación principal obedece a la protección del interés público en materia de salud.

La finalidad de la orden sanitaria, en ese sentido, trasciende la mera relación jurídica entre la Municipalidad y la empresa actora, puesto que responde a la obligación del Estado de garantizar condiciones sanitarias apropiadas y prevenir riesgos a la población, independientemente de los aspectos litigiosos entre particulares. En este contexto, la existencia de una controversia sobre la relación jurídico-administrativa entre la Municipalidad y la empresa, por sí misma, no afecta la validez ni la finalidad del acto sanitario. La función de esta orden es, en esencia, proteger la salud pública de manera preventiva, congruente con los principios rectores del derecho administrativo sanitario, así como con las obligaciones constitucionales y legales asumidas por las autoridades sanitarias. Por consiguiente, la conclusión de que la controversia particular disuelta o la existencia de un conflicto entre las partes implique la nulidad de la orden sanitaria carece de sustento jurídico.

La orden se dictó con una finalidad clara y legítima, que es la protección de los habitantes ante una situación de riesgo sanitario, y no para resolver disputas de carácter civil o contractual. Por ello, se debe rechazar este argumento sin mayores dilaciones. Finalmente, atendiendo a lo anteriormente expuesto, el Tribunal procederá a analizar en los siguientes considerandos la responsabilidad y la indemnización que, en su caso, se requiera.

VII.Pretensión indemnizatoria. Como última pretensión la parte actora solicita que de conformidad con el Código Procesal Contencioso Administrativo, en su numeral 122.m.iii), que faculta al Tribunal para pronunciarse en abstracto sobre daños y perjuicios, aun cuando no se constate su existencia o cuantía, siempre que pueda concluirse que derivan de la conducta administrativa o relación jurídico-administrativa objeto de la demanda. En el caso sostiene que la orden de dejar de recibir desechos sólidos no solo implica la pérdida de ingresos por el volumen de vida útil del proyecto, sino que además ocasiona el cierre anticipado de la operación comercial del relleno sanitario. Se sostiene que la nulidad absoluta de la actuación del Ministerio de Salud, conforme a los artículos 190 y 191 de la Ley General de la Administración Pública, genera responsabilidad patrimonial del Estado por su conducta ilícita, y que la codemandada Morales Fiesler debe responder solidariamente en lo personal.

Entre los daños y perjuicios reclamados se incluyen: (i) la facturación dejada de percibir por cada tonelada de desechos sólidos no ingresada, y (ii) la pérdida de oportunidades comerciales debido al cierre anticipado del relleno sanitario. En cuanto a la responsabilidad personal de la codemandada Morales Fiesler, se argumenta que su actuación estuvo marcada, como mínimo, por culpa grave. Contravino recomendaciones expresas de la instancia técnica del Área Rectora de Salud, incluyendo la de remitir el caso al Nivel Regional, careciendo de motivación adecuada. Además, actuó excediéndose en sus competencias, añadiendo contenidos ilícitos e incumpliendo los diseños aprobados inicialmente. Se concluye que la funcionaria no cumplió con el deber de cuidado, evidenciando falta de diligencia, pericia y prudencia. Dicho proceder es calificado como inexcusable, y por ello, se demanda que responda de manera solidaria con la Administración por los daños causados.

Criterio del Tribunal. No obstante, al haberse demostrado en autos que la conducta administrativa no es contraria a la legalidad, no se cumple el criterio de imputación establecido por el ordenamiento jurídico administrativo para que se configure la responsabilidad por conducta ilícita. Por consecuencia, y siendo que los daños pedidos lo fueron de manera accesoria, al haberse rechazado la pretensión declarativa, la indemnizatoria debe correr la misma suerte, y con ello se rechaza la demanda en todos sus extremos. -

VII.Excepciones. Por lo expuesto en los anteriores considerandos, se acoge la excepción de falta de derecho interpuesta por ambas partes demandadas, el Estado y la señora Andrea Fiesler, y por ende declarar sin lugar en todos sus extremos la demanda interpuesta en su contra; toda vez que el ordenamiento jurídico no ampara lo argumentado y pedido por la parte actora sobre los extremos de nulidad de los actos cuestionados, es decir la orden sanitaria girada contra la actora.

VIII.Sobre las costas. El artículo 193 del CPCA establece que las costas procesales y personales son impuestas al vencido por el solo hecho de serlo, pronunciamiento que debe hacerse incluso de oficio, al tenor de lo dispuesto en esa misma norma, en concordancia con el numeral 119.2 ibídem. Del mismo ordinal 193 y 194 del CPCA, se extrae que las excepciones a la regla anterior, son: a) cuando la sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia verosímilmente no haya conocido la contraria y, por causa de ello, se haya ajustado la oposición de la parte. b) Por la naturaleza de las cuestiones debatidas haya existido, a juicio del Tribunal, motivo bastante para litigar; y c) No habrá lugar a la condenatoria en costas, cuando la parte vencedora haya incurrido en plus petitio, y habrá plus petitio, cuando la diferencia entre lo reclamado y lo obtenido en definitiva sea de un quince por ciento (15%) o más, a no ser que las bases de la demanda sean expresamente consideradas provisionales o su determinación dependa del arbitrio judicial o dictamen de peritos.

En la especie, no encuentra este Tribunal que estemos frente a alguna de las excepciones dichas que permita quebrar el postulado de imposición de costas al vencido, y en ese tanto, lo procedente es condenar a la parte actora al pago de costas y sus intereses, del presente proceso, a favor del Estado y la señora Andrea Fiesler, las mismas que se determinarán en la etapa de ejecución de sentencia. -

POR TANTO:

Se acoge la excepción de falta de derecho interpuesta por ambas partes demandadas, el Estado y la señora Andrea Fiesler, y por ende se declara sin lugar en todos sus extremos la demanda interpuesta en su contra. Se condena a la parte actora al pago de las costas y sus intereses, a favor de los demandados, las cuales se determinarán y liquidarán en fase de ejecución de sentencia, una vez firme esta sentencia. Francisco José Chaves Torres, Juez. Evelyn Solano Ulloa, Jueza. Aline Solano Ramírez, Jueza. - ???????????????