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Res. 15102-2018 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 14/09/2018
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Revisión del Documento *170020580007CO* Res. Nº 2018015102 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del catorce de setiembre de dos mil dieciocho .
Recurso de amparo que se tramita en expediente N° 17-002058-0007-CO, interpuesto por ALEJANDRO AUGUSTO GARCÍA VALERIO, cédula de identidad 0104890785 y FRANCISCO SÁNCHEZ JIMÉNEZ, cédula de identidad 0105160008, contra la MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS y el MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA.
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:40 horas de 8 de febrero de 2017, el recurrente interpone recurso de amparo contra la Municipalidad de Desamparados y el Ministerio de Ambiente y Energía, y manifiesta que son miembros del Grupo Ecologista de Desamparados. Explican que en el Cantón de Desamparados se cuenta con una zona de protección denominada "Loma Salitral", que fue establecida como zona especial de protección en la normativa del plan regional metropolitano, publicada en La Gaceta N° 119 de 22 de junio de 1982, lo cual se reiteró en el plan de ordenamiento territorial, artículos 146 y 147. Agregan que, según un estudio realizado por el Instituto Nacional de Biodiversidad en el 2009, denominado Listado General de las Especies de Plantas Presentes en la Loma Salitral, este sitio debe ser protegido a largo plazo por su valor en biodiversidad. Pese a lo anterior, reclaman que la Municipalidad de Desamparados otorgó los permisos de construcción N° PC-625-16 y N° PC-624-16. Señalan que el 5 de enero de 2017, el Grupo Ecologista de Desamparados remitió el oficio N° 033-ASECODES- 2016, dirigido al Alcalde Municipal, Gilberto Jiménez Siles, mediante el cual solicitaron que se anularan dichos permisos de construcción, dado que se otorgaron para levantar edificaciones en terrenos ubicados en la zona de protección especial "Loma Salitral". Exponen que, por oficio N° CR-054-17 de 31 de enero de 2017, la autoridad recurrida les respondió lo siguiente: "(…) 2. Zonificación: Que según el POT, las propiedades consultadas se encuentran en Zona Recreativa y Deportiva, sin embargo, esta zonificación del POT, no consideró, la zonificación previa del desarrollo urbanístico denominado como Urbanización Llanos de Monteverde, siendo que este desarrollo determinó esta zona de carácter habitacional y en este sentido, prima la zonificación de la urbanización, oficializada en su diseño de sitio, sobre la zonificación de la ZPEF. Siendo que las propiedades tienen un destino de uso residencial de forma previa a la publicación de POT, las mismas mantienen su destino desde el punto de vista jurídico. De no ser así, la Urbanización habría tenido desarrollo constructivo en los últimos años. 3. En el mismo sentido, aplica lo mencionado anteriormente respecto a la definición del límite de la Zona de Protección Especial Forestal (ZPEF). Pues la consolidación del uso residencial de la Urbanización Llanos de Monteverde, proviene de la aprobación del proyecto urbanístico, por parte del Concejo Municipal de Desamparados en el año 2000. De esta manera, el trazo de la urbanización se encuentra fuera del límite de la ZPEF que oficializó el POT. En vista a los argumentos citados y al cumplimiento de los requisitos publicados en el POT, la unidad de Control Urbano aprobó los permisos de construcción en referencia (…)". Alegan que el argumento utilizado por la municipalidad recurrida es erróneo, toda vez que, el plan regulador, denominado con las siglas POT, fue publicado en el 2007, es decir, con posterioridad a la publicación del plan regional metropolitano de 1982. Aducen que los terrenos donde se otorgaron los permisos de construcción N° PC-625-16 y N° PC-624-16, son afectados por la normativa de 1982, de modo que estos invaden los límites de la zona de protección especial "Loma Salitral", con una edificación que no cumple con las especificaciones dadas para la construcción en la zona, en este caso, apartamentos en lotes, aproximadamente, de 100 m² de área y desatienden los límites establecidos por el anillo de contención urbano. Solicita que se declare con lugar el recurso.
2.- Por resolución de las 9:46 horas de 15 de febrero de 2017, se le dio curso a este recurso de amparo y se le solicitó informe al Ministro de Ambiente y Energía -MINAE- y al Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental -SETENA-, así como al Alcalde y al Presidente del Concejo Municipal, ambos de la Municipalidad de Desamparados.
3.- Por constancia suscrita por el Técnico Judicial correspondiente y el Secretario de la Sala Constitucional, se indica que no aparece que del 22 al 24 de febrero de 2017, el Ministro de Ambiente y Energía haya presentado escrito o documento alguno con el fin de rendir el informe que se le solicitó en la resolución dictada a las 9:46 horas de 15 de febrero de 2017.
4.- Informan, bajo juramento, Edgar E. Gutiérrez Espeleta y Marco Vinicio Arroyo Flores, por su orden, Ministro de Ambiente y Energía y Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, que de conformidad con el informe SG-AJK-143-2017, la Secretaria Técnica Nacional Ambiental, rinde informe indicando que la competencia para brindar o no permisos de construcción es meramente de la Municipalidad, en el caso concreto, de la Municipalidad de Desamparados. En lo que compete a la Secretaria Técnica Nacional Ambiental al respecto, para el otorgamiento de la licencia de viabilidad ambiental se analiza y solicita al desarrollador de un proyecto u obra que presente el uso de suelo de la zona en la que va a establecerse, la cual es la Municipalidad de Desamparados, quien tiene competencia en cuanto al Uso de Suelo. Su aporte en el estudio de impacto ambiental, es un requisito indispensable para el otorgamiento de la licencia de viabilidad ambiental, siendo que dicho Uso de Suelo debe ser conforme a la actividad, obra o proyecto que se pone en conocimiento de SETENA para que sea sometido a evaluación. De acuerdo a la Ley Orgánica del Ambiente, cualquier actividad que vaya a alterar los elementos del ambiente, requiere de una evaluación sobre el nivel de impacto que la misma puede o va a generar, la cual es competencia de SETENA, como evaluador. Asimismo, dicha evaluación de impacto ambiental es un requisito indispensable y previo para poder iniciar cualquier tipo de actividad, obra o proyecto, tal como lo establecen los artículos 17 y 18. La Secretaría Técnica consultó en la base de datos, con el fin de identificar si existe expediente administrativo bajo el nombre de Urbanización Llanos de Monteverde, que es el que se indica en el recurso de amparo; más no apareció ningún proyecto con dicha denominación. Solicita que se desestime el recurso planteado.
5.- Informa, bajo juramento, Carlos Alberto Padilla Corella, en su condición de Presidente del Concejo Municipal de Desamparados, que no puede hacer referencia al fondo de los hechos descritos en el recurso de amparo, ya que los recurrentes acusan que en terrenos que en apariencia se ubican dentro del límite de la Loma de Salitral, por parte de la Unidad de Planificación Territorial, y tales permisos no fueron del conocimiento del Concejo Municipal, ya que ese órgano no conoce ni aprueba permisos de construcción individual en lotes de urbanización. Solicita que se desestime el recurso planteado.
6.- Informa, bajo juramento, Gilbert Jiménez Siles, en su condición de Alcalde Municipal de la Municipalidad de Desamparados, que el señor Gustavo Zeledón Céspedes, en su calidad de Coordinador de la Unidad de Planificación Urbana y quien aprueba los permisos de construcción, elaboró el oficio CR-124-17 de fecha 23 de febrero de 2017. En dicho oficio, se indicó que la Urbanización Llanos de Monteverde data, según registros municipales, desde el año 1994, época en la cual la Municipalidad de Desamparados no contaba con un Plan Regulador, sino que se regía por la regulación general de uso de suelo y zonificación establecida en el Plan Regional del Gran Área Metropolitana. Fue mediante el Plan GAM que se creó la zona de protección forestal de la Loma Salitral; empero, para la época en que se empezó a tramitar la construcción de esa urbanización, era el INVU la institución que otorgaba los certificados de usos de suelo para urbanizaciones, siendo, por ende, la institución responsable de verificar la ubicación de los proyectos en las áreas urbanizables que permitía dicho decreto, utilizando, para tales efectos, los mapas que acompañaba dicha reglamentación. Así que en lo que respecta a la Urbanización Llano de Monteverde, nunca se advirtió por el INVU que parte de esa residencia se encontraba afectada, parcialmente, por el límite de la Loma Salitral, el cual fue establecido por el INVU. En el caso de la Municipalidad de Desamparados, es hasta la publicación del Plan de Ordenamiento Territorial Parcial del Cantón de Desamparados, que cuenta con un plan regulador local, con su respectiva reglamentación y mapas. Al momento de elaborar dicho plan local, se procedió a graficar los límites de las zonas de protección ambiental. Cuando se graficó el límite de la Loma de Salitral fue el momento en que la administración municipal advirtió que varios lotes de la Urbanización Llanos de Monteverde se ubican dentro del límite de la Loma de Salitral, pero las fincas a las que se otorgaron los permisos de construcción, no se ubican dentro del límite de la Loma de Salitral, sino que se ubican en lo que el Plan de Ordenamiento Parcial de Cantón de Desamparados zonificó como una zona recreativa deportiva. De los informes registrales de las fincas 1-636213-000 y 1-636214-0000, se desprende que cuentan con planos catastrados SJ-0616567-2000 y SJ-0616566-2000, los cuales se inscribieron ante el Catastro Nacional desde el año 2000, con anterioridad a la publicación del Plan de Ordenamiento Territorial Parcial del Cantón de Desamparados. De tal forma, ante las aprobaciones que había obtenido la Urbanización Llanos de Monteverde, dichos lotes, por contar con planos inscritos y que no caducaban, se inscribieron ante el Registro Público como fincas individualizadas. Esto, aunque los lotes se encuentren dentro de una zona recreativa deportiva que pertenecen a una Urbanización, cuya existencia es previa a la vigencia del plan local. Solicita que se desestime el recurso planteado.
7.- Mediante resolución de las 13:53 horas de 11 de diciembre de 2017, se amplió el curso de este recurso de amparo y se le solicitó informe al Presidente Ejecutivo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo -INVU-.
8.- Rinde informe, bajo juramento, Sonia Montero Díaz, en su calidad de Presidenta Ejecutiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo -INVU-. Manifiesta que, mediante oficio DU-182-12-2017 de 15 de diciembre de 2017, emitido por la Jefatura del Departamento de Urbanismo del INVU, se tiene que el proyecto “Urbanización Llanos de Monterverde fue aprobado, en su primera etapa, en el año 1994, siendo que en esa época el cantón de Desamparados no contaba con Plan Regulador, el cual se hizo vigente a partir del año 2007. En el documento en cita, además, se indicó que la institución, a través de la Dirección de Urbanismo, lo que otorga es un visado de planos de urbanización, según el artículo 10, inciso 2, de la Ley de Planificación Urbana, siendo que el permiso definitivo es otorgado por la municipalidad. Para el año 1994, los certificados de uso de suelo los otorgaba el INVU, cuando las municipalidades no tenían plan regulador, lo cual era declarativo al uso de suelo, pero no daba derecho alguno. Si la municipalidad no hubiera estado de acuerdo con el certificado de uso de suelo, o con otra decisión de la Dirección de Urbanismo del INVU, esta pudo acogerse al artículo 13, de la Ley de Planificación Urbana –Ley N° 4240-, pero la municipalidad accionada no lo hizo y otorgó los permisos de construcción. Según las publicaciones del Plan GAM 1982, y su última edición, en 1997, según decreto N° 25902 de 7 de abril de 1997, la Loma de Salitral es un área protegida, lo cual quedó reglamentado en el citado decreto y que tiene como fundamento el decreto N° 13583 VAH-OFIPLAN, de 3 de mayo de 1982, el cual, en su artículo 5, indica la zonas de protección forestal. El proyecto fue visado por el INVU, en su primera etapa, en noviembre de 1994 y, luego, tuvo varias etapas y modificaciones. La Municipalidad de Desamparados otorgó los permisos de construcción de la primera etapa, así como de las etapas siguientes, por medio del Concejo Municipal y los órganos técnicos competentes de la Municipalidad. Así, mediante acuerdo N° 4, de la sesión ordinaria 801 de 29 de abril de 2002, el Concejo Municipal de Desamparados aprobó la sexta modificación del proyecto conjunto residencial Llanos de Monterverde, segunda etapa. Al respecto, la Dirección de Urbanismo aprobó la segunda etapa el 6 de mayo de 2003, posterior a lo aprobado por el Concejo Municipal, según consta en acta N° 026-2002 de la sesión celebrada el 24 de setiembre de 2002, acatando la recomendación de la Comisión de Obras de Urbanismo. La Dirección de Urbanismo del INVU visó los planos de la urbanización, de conformidad con el Plan GAM, en el entendido que estaba fuera de la zona de protección forestal de Loma Salitral y, que la Municipalidad, como ente responsable del ordenamiento territorial y de otorgar los permisos de construcción, no objetó, al igual que el certificado de uso de suelo, según artículo 13, de la Ley de Planificación Urbana -Ley N°4240-. Por el contrario, en el año 2002, la municipalidad aprobó las modificaciones de la segunda etapa del proyecto Llanos de Monteverde, cumpliendo el desarrollador con lo solicitado por la esta y el INVU, de conformidad con lo que establecía el Plan Regional Metropolitano Plan GAM de 1982 y su última modificación, según Decreto Ejecutivo N° 25902 de 1997, pues el Cantón de Desamparados no contaba con plan regulador. Acota que, hasta el año 2005, en aplicación del artículo 28, de la Ley de Planificación Urbana, el INVU otorgaba los certificados de uso de suelo en aquellos casos en que una municipalidad no contaba con plan regulador, lo cual cambió a partir del Dictamen de la Procuraduría General de la República N° C-312-2005 de 30 de agosto de 2005, en el que indicó que correspondía a las municipalidad otorgar dichos certificados, tanto en caso que contaran o no con plan regulador. Reitera que el proyecto Llanos de Monteverde fue aprobado en el año 1994, momento en que le INVU otorgaba el certificado de uso de suelo, localizando el proyecto fuera de la Zona Especial de Protección Loma Salitral. Posteriormente, se dio la segunda modificación a la segunda etapa, la cual, por tener aprobación previa, se le podía aplicar el Decreto Ejecutivo N° 13583 VAH-OFIPLAN y, de igual forma, se encontraba ubicada fuera de la Zona Especial de Protección Loma Salitral. Añade que, si bien, la modificación fue aprobada en el año 2003, la normativa sigue siendo aplicada porque el Decreto Ejecutivo N° 25902, conocido como GAM 97, mantuvo lo relativo a la Zona Especial de Protección Loma Salitral, que había sido normada en el GAM 82, siendo que no existe conflicto normativo. Expone que, a la fecha de presentación de este informe, no han recibido denuncias por posibles violaciones por parte del Concejo Municipal o de la dependencia municipal encargada de otorgar los permisos de construcción que resultan contrarios a lo aprobado por el INVU en el año 1994 y su modificación en el año 2003.
9.- Mediante resolución de las 9:08 horas de 25 de abril de 2018, se le previno a los recurrentes que aportaran la personería jurídica vigente de la empresa desarrolladora del proyecto Urbanización Llanos de Monteverde, así como la dirección exacta donde puede ser habido su representante legal, para efectos de recibir notificaciones.
10.- Mediante escrito presentado en la Secretaría de esta Sala a las 21:10 horas de 1° de mayo de 2018, los recurrentes cumplieron con la prevención hecha en resolución de las 9:08 horas de 25 de abril de 2018.
11.- En resolución de Magistrado Instructor a.i. de las 11:57 horas del 15 de junio del 2018, como prueba para mejor resolver, se solicitó al Director General del Instituto Geográfico Nacional, que certifique si los lotes involucrados en este amparo se ubican o no en zona especial de protección.
12.- En documento presentado en la Secretaría de la Sala el 4 de julio del 2018, se apersonan Omar Alexánder Sotelo Porras, Christian Núñez Solís y Max Lobo Hernández, todos funcionarios del Instituto Geográfico Nacional, e informan bajo juramento que, para que ese Instituto pueda emitir el respectivo criterio técnico solicitado, es requisito fundamental contar con información oficial que suministre la entidad competente sobre los límites de la zona especial de protección “Loma Salitral” y su zona de amortiguamiento, así como los usos del suelo en el sector geográfico donde se ubica la zona especial de protección “Loma Salitral” y su zona de amortiguamiento conforme al Plan de Ordenamiento Territorial del cantón de Desamparados vigente. Indican que el Plan Regional de Desarrollo Urbano “Gran Área Metropolitana” (GAM) fue aprobado por acuerdo de la Junta Directiva del INVU en Sesión N° 3332 artículo XV del 26 de abril de 1982, acuerdo firme del 21 de mayo de 1982 y que para el caso concreto, dicho Plan establece en su artículo 5 sobre las zonas especiales de protección forestal, lo siguiente: “Artículo 5º- Se mantienen como zonas protectoras, aquellas que fueron creadas mediante los Decretos N° 6112-A de fecha de 23 de junio de 1976, publicado en “La Gaceta” N° 136 del 17 de julio de 1976 y aquellas creadas por el Decreto N° 13583 VAH-OFIPLAN del 03 de mayo de 1982 publicado en “La Gaceta” N° 95 del 18 de mayo de 1982 y que aparecen en el Plan Regional de Desarrollo Urbano, publicado en La Gaceta N° 119 del veintidós de junio de mil novecientos ochenta y dos; o sea las de La Carpintera, Tiribí, Cerros de Atenas, Cerro de Las Palomas y Cerros de Escazú, la Loma San Antonio (Tirrases) y la Loma Salitral, con la porción entre el límite norte de esta última y el proyecto de “carretera intercantonal” con un uso público institucional y de zona de amortiguamiento y para protección de la Loma Salitral...”. Añaden, que por intermedio del Decreto Ejecutivo N° 6112-A del 23 de junio de 1982 se crearon varias Zonas Protectoras, entre ellas Loma Salitral, cuya administración se define como sigue: “Artículo 5º- La administración de estas zonas protectoras, estará a cargo de la Dirección General Forestal”. Argumentan, que conforme con la Ley de Biodiversidad y su reglamento, se establecieron varias categorías de manejo que prevalecen para el país, siendo una de éstas la categoría de zonas protectoras bajo administración del Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía al integrar este sistema las competencias en materia forestal. Señalan que mediante el Decreto Ejecutivo N° 13583-VAH-OFIPLAN del 3 de mayo de 1982, artículo 1: “Artículo 1º- Se acoge en todas sus partes el Plan Regional de Desarrollo Urbano “Gran Àrea Metropolitana” (GAM), preparado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, con la participación del Ministro y la Secretaría del Sector de Vivienda y Asentamientos Humanos y de la Oficina de Planificación Nacional y Política Económica, con base en directriz programada por el Poder Ejecutivo y de conformidad con las disposiciones de la Ley de Planificación Urbana No 4240 del 15 de noviembre de 1968”. Agregan, que el Plan de Ordenamiento Territorial del cantón de Desamparados, Provincia de San José, corresponde al Reglamento Municipal N° 428 del 6 de noviembre del 2007, que en su capítulo XIII sobre zonas especiales de protección forestal (ZEPF) y transitorios, señala: “Artículo 146. Propósito: Proteger, prevenir y mitigar el impacto directo e indirecto de las actividades humanas sobre las Zonas de Protección Forestal y sus límites: Loma Salitral, San Antonio, Cerros de la Carpintera, Loma Salitral y su zona de amortiguamiento, los cuales se señalan en el plano de zonificación de usos del suelo (...) Artículo 148. Zona de Amortiguamiento de la Loma Salitral: a. Propósito: delimitar una franja de transición de una zona residencial a una zona de protección, con el fin de promover usos amigables con el medio ambiente b. Sus límites se establecen específicamente en el plano de zonificación de usos del suelo. Transitorio VI: El Proceso de Ordenamiento Territorial tendrá un plazo de seis meses a partir de la publicación de este Reglamento, para determinar la factibilidad de ampliar o modificar los usos y requisitos en la Zona Especial de Protección Forestal (Loma Salitral y San Antonio) de acuerdo con los estudios requeridos y en coordinación con las instituciones competentes, entre estas MINAE e INVU”. Añaden que en razón de lo anterior, hacen respetuosa petitoria a la Sala para que se instruya a las entidades que dirán, que suministren oficialmente a dicho Tribunal y/o directamente al Instituto Geográfico Nacional, las capas digitales en formato SHAPE o similar y en el Sistema Nacional de Coordenadas CRTM05 según detallan: 1) Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio del Ambiente y Energía: los límites de la zona especial de protección "Loma Salitral", conforme fue creada vía Decreto Ejecutivo N° 6112-A de fecha 23 de junio de 1976 (publicado en La Gaceta N° 136 del 17 de julio de 1976); 2) Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo: los límites de la zona especial de protección "Loma Salitral" conforme la declara el Decreto Ejecutivo N° 13583-VAH-OFIPLAN del 3 de mayo de 1982 (publicado en La Gaceta N° 95 del 18 de mayo de 1982) y que aparece en el Plan Regional de Desarrollo Urbano(publicado en La Gaceta N° 119 del 22 de junio de 1982), a saber: "... la Loma Salitral, con la porción entre el límite norte de esta última y el proyecto de"carretera intercantonal" con un uso público institucional y de zona deamortiguamiento y para protección de la Loma Salitral..."; 3) Municipalidad de Desamparados: los límites de usos del suelo del sector geográfico donde se localiza la zona especial de protección "Loma Salitral", y su zona de amortiguamiento, conforme fueron determinados en el Plan de Ordenamiento Territorial del cantón de Desamparados vigente.
13.- En resolución de Magistrado Instructor de las 09:26 horas del 31 de julio de 2018 y en atención a la solicitud que ha planteado el Instituto Geográfico Nacional dentro de este amparo, como prueba para mejor resolver, se solicitó al Director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía, al Presidente Ejecutivo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y al Alcalde de Desamparados, que remitieran, a aquel instituto, lo que pidió por intermedio de la Sala.
14.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:06 horas del 10 de agosto de 2018, informa bajo juramento Gilbert Jiménez Siles, en su condición de Alcalde de Desamparados, que adjuntan el informe preparado por la Directora de Gestión de Desarrollo Territorial Sostenible de esa municipalidad. Refiere que, asimismo, se le solicitó al Sistema Nacional de Áreas de Conservación para que se pronunciaran respecto a dichas zonas protectoras, la Loma Salitral y San Antonio. Indica que esta solicitud fue atendida mediante oficio N° DE-839, el cual explica que los decretos no cuentan con referencia a coordenadas que permitan delimitar en campo estas zonas protectoras, dichas informaciones se encuentran en planos que a la fecha el Sistema Nacional de Áreas de Conservación no tiene a disposición, sino que se está trabajando para la elaboración de dicho informe, lo cual los hace estar a la espera de datos fidedignos de parte del Sistema Nacional de Áreas de Conservación.
15.- Según constancia visible en el expediente electrónico, al ser las 08:45 horas del 7 de septiembre de 2018, se sostuvo comunicación vía telefónica al número 2202-0601 del Instituto Geográfico Nacional de Costa Rica, siendo que en dicha llamada telefónica, el funcionario identificado con el nombre de Fernando manifestó que ya cuentan con la información necesaria para rendir a la Sala el informe solicitado mediante resolución de las 11:57 horas del 15 de junio de 2018, en la cual se les solicitó que certificaran si los lotes involucrados en este recurso de amparo, se encuentran o no en zona especial de protección.
16.- Mediante documento incorporado al expediente digital a las 12:30 horas del 10 de setiembre de 2018, se apersonan Max Lobo Hernández, en su condición de Director del Instituto Geográfico Nacional Registro Nacional, así como Omar Alexánder Sotelo Porras y Christian Núñez Solís, como funcionarios de ese Instituto, e informan bajo juramento que su representado remitió el oficio DIG-TOT-0288-2018 del 4 de julio de 2018, en el cual le solicitaron a la Sala: “instruir a las siguientes entidades, que suministren oficialmente a este Tribunal y/o directamente al Instituto Geográfico Nacional, las capas digitales en formato SHAPE o similar y en el Sistema Nacional de Coordenadas CRTM05, según se detalla a continuación: a)Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio del Ambiente y Energía:Los límites de la zona especial de protección “Loma Salitral” conforme fue creada vía Decreto Ejecutivo N° 6112-A de fecha de 23 de junio de 1976 (publicado en "La Gaceta" N° 136 del 17 de julio de 1976); b) Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU): Los límites de la zona especial de protección “Loma Salitral” conforme la declara el Decreto Ejecutivo N° 13583 VAH-OFIPLAN del 03 de mayo de 1982 (publicado en "La Gaceta" N° 95 del 18 de mayo de 1982) y que aparece en el Plan Regional de Desarrollo Urbano (publicado en "La Gaceta" N°119 del 22 de junio 1982), a saber: “… la Loma Salitral, con la porción entre el límite norte de esta última y el proyecto de "carretera intercantonal" con un uso público institucional y de zona de amortiguamiento y para protección de la Loma Salitral…”; c) Municipalidad de Desamparados:Los límites de usos del suelo del sector geográfico donde se localiza la zona especial de protección “Loma Salitral”, y su zona de amortiguamiento, conforme fueron determinados en el Plan de ordenamiento territorial del cantón de Desamparados vigente". Agregan que, con base en las resoluciones de la Sala Constitucional dirigidas hacia dichas entidades y en atención a la petitoria que se les planteó, el Instituto Geográfico Nacional ha recibido respuesta como sigue: a) Municipalidad de Desamparados: Oficio N° DT-CU-699-2018 del 14 de agosto de 2018 (ingresó al IGN 16-08-2018 a 10:32 horas) de Gustavo Zeledón Céspedes funcionario de Proceso Control Urbano y Rural de Municipalidad de Desamparados, dirigido a Director IGN en el que se indica:“…mediante oficios DU-094-17 del 28 de marzo de 2017, DU-197-17 del 04 de mayo de 2017 y DU-054-18 del 07 de febrero de 2018, la Dirección de Urbanismo de la Municipalidad, consultó sobre el tema de la delimitación oficial de la Loma, en vista al proceso de actualización del Plan de Ordenamiento Territorial en que se encuentra la institución. El SINAC mediante oficio SINAC DE-839 del 123 de mayo de 2017, señaló lo siguiente: “la norma le otorga la categoría de ZONA PROTECTORA A LOMA SALITRAL SAN ANTONIO Y LOMA SALITRAL, al igual que La Carpintera y Cerros de Escazú. Lo anterior, con las consideraciones de propiedad privada que implica.Sin embargo, los decretos no cuentan con referencia a coordenadas que permitan delimitar en campo estas zonas protectoras.”De esta manera, la Municipalidad no cuenta con la delimitación “oficial” de la loma salitral, pues compete al SINAC (...) tal tarea, al tratarse de una Zona Protectora…”; b) Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio del Ambiente y Energía: Oficio N° SINAC-DE-1129 del 13 de agosto 2018 (ingresó al IGN en tres ocasiones 1) vía fax del 16-08-2018 a las 14 horas 48 minutos; 2) físico el 17-08-2018 a las 9horas 01 minutos y; 3) físico el 21-08-2018 a las 11 horas 05 minutos de la Directora Ejecutiva del SINAC, dirigido al Instituto Geográfico Nacional y en el cual, les indica:“…he de informarle que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), no cuenta con los mencionados SHAPE de los límites de la Zona Especial de Protección Forestal denominada Loma Salitral por cuanto no es competencia del SINAC, la administración y regulación de dicho territorio, por tratarse de un espacio destinado para la contención de la expansión urbana y no estar circunscrita a las áreas silvestres protegidas administradas por el SINAC, siendo dicho territorio de injerencia y administración propia del Municipio de Desamparados...”; c) Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU): Oficio N° PE-0676-08-2018 del 20 de agosto de 2018 (ingresó al IGN el 21-08-2018 a las 10 horas 42 minutos) de Tomás Martínez Baldares, Presidente Ejecutivo del INVU, dirigido a Director del Instituto Geográfico Nacional, en el que se indica:“…aclaramos también que la publicación de los mapas del plan GAM-82, no aparece zona de amortiguamiento de la Loma Salitral, lo que hace que este aspecto no sea obligatoria su aplicación (negrita no del original), ya que al no haberse cumplido con el requisito de la publicidad, no tiene efectos vinculantes, a pesar de que en el Reglamento se mencione…”. Continúan informando a la Sala que, como conclusión sobre las respuestas institucionales recibidas, se tiene que “existe una divergencia de criterios en las respuestas brindadas por la Municipalidad de Desamparados, el SINAC/MINAE y el INVU, y en definitiva ninguna de estas entidades citadas hizo entrega a este Instituto de las capas digitales en formato .SHAPE o similar y en el Sistema de Coordenadas Nacional CRTM05 los límites de la zona especial de protección “Loma Salitral” referidos al plan GAM-1982, por lo que resulta materialmente imposible para este Instituto atender la solicitud de la Altísima Sala Constitucional de la República de Costa Rica. Reiteramos en el caso de la SETENA si hizo entrega de información digital, pero referida al PROYECTO ARBOLEDA, no de la zona especial de protección “Loma Salitral”.Es fundamental para el IGN obtener estas capas digitales para poder respuesta precisa y detallada de lo solicitado por la Sala Constitucional, por ser estas capas indispensables para la correcta determinación de las afectaciones realizadas; debido a que el IGN no cuenta con la información y sin la misma resulta materialmente imposible dar respuesta a los instruido por la Sala Constitucional (...). Ahora bien; en aras de tener una respuesta neutral y al margen de la divergencia de respuestas dadas por la Municipalidad de Desamparados, el SINAC/MINAE y el INVU, requerimos de urgencia que se haga una solicitud extraordinaria al Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos, el cual ha tomado bajo su responsabilidad los más recientes proyectos de desarrollo del Gran Área Metropolitana, esto con la finalidad de agotar las posibilidades que dicha entidad ministerial posea información oficial sobre los límites de la zona especial de protección “Loma Salitral”. Finalizan solicitando a la Sala que se le pida al Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH) “que suministre oficialmente a dicho Tribunal y/o directamente al Instituto Geográfico Nacional, las capas digitales en formato .SHAPE o similar y en el Sistema de Coordenadas Nacional CRTM05, correspondientes a los límites de la zona especial de protección “Loma Salitral” conforme la declara el Decreto Ejecutivo N° 13583 VAH-OFIPLAN, del 03 de mayo de 1982 (publicado en "La.Gaceta" N° 95 del 18 de mayo de 1982) y que aparece en el Plan Regional de Desarrollo Urbano (publicado en "La Gaceta" N°119 del 22 de junio 1982), a saber: “… la Loma Salitral, con la porción entre el límite norte de esta última y el proyecto de "carretera intercantonal" con un uso público institucional y de zona de amortiguamiento y para protección de la Loma Salitral…”.
17.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Hernandez Gutierrez; y,
Considerando:
I.- OBJETO DEL RECURSO. Los recurrentes reclaman que la Municipalidad de Desamparados otorgó los permisos de construcción N° PC-625-16 y PC-624-16, para el levantamiento de edificaciones en terrenos ubicados en la zona de protección especial “Loma Salitral”, pese a que esta fue establecida como zona especial de protección en la normativa del plan regional metropolitano, por lo que estiman lesionado el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, consagrado en el artículo 50, de la Constitución Política.
II.- HECHOS PROBADOS. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos, según lo prevenido en el auto inicial:
III.- Sobre el fondo. En el sub-examine, los recurrentes reclaman que la Municipalidad de Desamparados otorgó permisos de construcción para el desarrollo de en la zona de protección especial “Loma Salitral”, pese a que esta fue establecida como zona especial de protección en la normativa del plan regional metropolitano. Al respecto, a partir del cuadro de hechos probados y demás elementos que obran en autos, se tiene por acreditado que en el año 1994, se inició el proyecto Urbanización Llanos de Monteverde, en su primera etapa, en la cual, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo otorgó los certificados de uso de suelo, porque la Municipalidad de Desamparados no tenía plan regulador. Asimismo, el Plan de Ordenamiento Territorial Parcial del Cantón de Desamparados fue promulgado en el año 2007, siendo que se publicó en La Gaceta N° 243 de 18 de diciembre de 2007. A partir de este se definieron los límites de las Zonas de Protección. Asimismo, en su artículo 146, se establecieron los propósitos de la protección a La Loma de Salitral. Además, se establecieron varios transitorios, entre los cuales se encuentra el transitorio IV, mediante el cual se dispuso lo siguiente:
“TRANSITORIO IV. Los certificados de uso del suelo para proyectos de urbanización, conjunto habitacional y condominios, otorgados con anterioridad a la entrada en vigencia del presente reglamento, tendrán una vigencia de 8 meses, tiempo dentro del cual los interesados al menos deberán haber obtenido la aprobación municipal para el respectivo anteproyecto. A efecto de que los proyectos a desarrollar conserven las condiciones otorgadas en esos certificados de uso del suelo. Caso contrario los mismos caducarán y los proyectos deben de adecuarse a las disposiciones normativas del presente Reglamento. Los certificados de uso del suelo para actividades que no sean las anteriormente citadas, otorgados con anterioridad a la ejecución del POT, tendrán una vigencia de 6 meses, plazo dentro de los cuales los interesados deben haber obtenido las respectivas licencias municipales para el ejercicio de las mismas, caso contrario esos certificados caducarán y se aplicara lo contenido en el presente Reglamento”.
Respecto a tal transitorio, este Tribunal, mediante Sentencia N° 2017-016634 de las 12:00 horas de 18 de octubre de 2017, se refirió sobre su constitucionalidad. Así, en dicho fallo indicó que durante el plazo en el que el transitorio estuvo vigente, se pretendía, como finalidad específica, una extensión temporal de la validez de sus certificados de uso de suelo otorgados para que, quienes pudieron aprovechar dicha condición, lograran la aprobación de un anteproyecto. De esto, a criterio de esta Sala, se tenían dos posibilidades para quienes poseían certificados de uso de suelo, a saber:
“(…) a) los interesados no lograron una aprobación municipal de su anteproyecto en el plazo de 8 meses establecido, con lo cual quedaron sometidos al POT de Desamparados en lo que respecta al tema de zonificación y uso de suelo; b) los interesados lograron obtener dentro del lapso establecido de ocho meses, la aprobación de su anteproyecto de construcción, con lo cual la situación jurídica de tales interesados ya no se deriva del transitorio en sí mismo, sino que traslada su amparo y fundamento a los recién mencionados artículos 24 y 48 del POT que regulan cuál es el alcance jurídico y el valor de un anteproyecto debidamente aprobado por la Municipalidad (…)”.
En ese misma sentencia, continuó este Tribunal indicando que, de ese modo, en esos casos, si el Estado decidiera ejercer sus potestades de protección al ambiente para paralizar actividades de los particulares, no tendría que enfrentarse a los efectos del transitorio IV, sino a los efectos y consecuencias jurídicas que se derivan de un anteproyecto aprobado por la Municipalidad. Además, la norma no contravenía el principio precautorio, pues no tiene la intención ni la capacidad jurídica de afectar el derecho fundamental al ambiente o alguno de sus principios, porque el peso jurídico del certificado de uso de suelo que allí regula, no alcanza a limitar las potestades de diferentes órganos encargados de la protección del ambiente. Así, declaró que la norma en cita no resulta inconstitucional.
Así las cosas, como se dijo con anterioridad, se tiene que el proyecto Urbanización Llanos de Monteverde se aprobó y se desarrollo con antelación a la aprobación y entrada en vigencia del Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados, con el uso de certificados de uso de suelo emitidos por la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo -INVU-, institución que, cuando las municipalidades no tenían plan regulador, por la regulación general de uso de suelo y zonificación establecida en el Plan Regional del Gran Área Metropolitana, tenía tal potestad, siendo que tales certificados, como se dijo anteriormente, no resultaban contrarios al Derecho de la Constitución. Asimismo, se tiene las fincas 1-636213-000 y 1-636214-000, cuentan con planos catastrados SJ-0616567-2000 y SJ-0616566-2000, los cuales se inscribieron ante el Catastro Nacional desde el año 2000, con anterioridad a la publicación del Plan de Ordenamiento Territorial Parcial del Cantón de Desamparados, siendo que, ante las aprobaciones que había obtenido la Urbanización Llanos de Monteverde, esos lotes al contar con planos inscritos y que no caducaban, se inscribieron ante el Registro Público como fincas individualizadas. Sumado a lo anterior, los lotes pertenecen a un proyecto que existe con antelación a la vigencia del plan local, siendo que mantienen sus usos de suelo, que fueron dados con fines residenciales, tal como consta en certificados de usos de suelo UPT-CUSH-H-780-2015 de 12 de enero de 2015 y UPT-CUSH-H-782-2015 de 12 de enero de 2015.
Ahora bien, corresponde aclarar, que dilucidar si la Municipalidad del Cantón de Desamparados, al conferir los permisos para desarrollar el proyecto Urbanización Llanos de Monterverde, debía observar o no las disposiciones del Decreto Ejecutivo N° 25902-MIVAH-MP-MINAE, que veda la edificación de urbanizaciones en la Loma de Salitral, corresponde a un asunto de legalidad ordinaria y que resulta ajena a esta Jurisdicción Constitucional, lo cual, además, desborda el carácter sumario del recurso de amparo. De tal forma, si lo tienen a bien, deberán los recurrentes acudir a la vía común -administrativa o jurisdiccional-, donde podrán discutir, de forma amplia, el fondo del asunto.
Corolario de lo anterior, corresponde desestimar este proceso de amparo en todos sus extremos, como en efecto se dispone.
IV.- NOTA DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ. De la lectura del libelo de interposición, se desprende que el reclamo de los recurrentes radica en que la Municipalidad de Desamparados otorgaran los permisos de construcción números PC-625-16 y PC-624-16 en la zona de protección denominada Loma Salitral, pues, a su parecer, ello implica una violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Sobre el particular, conviene mencionar que de la prueba y el informe rendido bajo juramento por el alcalde de Desamparados, se desprende que los permisos antes mencionados fueron otorgados fuera de la zona de protección de cita, por lo que no se configuraría una lesión al numeral 50 constitucional. Ahora bien, en virtud de lo anterior considero innecesario que en esta sentencia la Sala analice otros permisos de construcción que fueran otorgados en la Urbanización Llanos de Monteverde y no únicamente a los que hacen alusión los accionantes, pues ello constituye un aspecto que no fue alegado expresamente en el escrito inicial de este recurso.
V.- NOTA SEPARADA DE LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ RESPECTO DEL RECLAMO POR INFRACCIÓN DEL ARTÍCULO 50 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.
1. El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual –caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior, en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada, le impuso a la Sala un papel de protagonista, casi único, en la defensa del precitado derecho constitucional.
2. Hoy en día, nos encontramos frente a un “denso entramado” de normativa ambiental –tal y como acertadamente lo ha descrito el Magistrado Jinesta Lobo en su voto salvado sobre este tema- lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación –predominantemente legislativa y reglamentaria– trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental.
3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente, ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace, o -peor aún- sustituya, a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que –ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos. Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.
4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años.
5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado, así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica.
6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución. Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que –entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes. Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro.- 7. En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas, o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.
8. En el caso concreto, de conformidad con los hechos probados no se presenta ninguna de las excepciones que mencionan y la situación planteada se ubica dentro de aquellos casos en las que la intervención de los medios de protección de la Administración y la justicia ordinaria, resultan ser una vía más amplia y completa para el tema discutido, el cual involucra una discusión sobre ventajas y desventajas y valoración de los beneficios, que requiere abundante prueba, seguimientos y estudios que exceden el ámbito del amparo. De tal modo, debió aplicarse el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y rechazar de plano el recurso, no obstante, al no haber ocurrido así, procede ahora declarar sin lugar el amparo interpuesto VI.- RAZONES DIFERENTES DEL MAGISTRADO SALAZAR ALVARADO. Si bien, al igual que la mayoría, declaro sin lugar el recurso, lo hago con base en las siguientes razones:
La protección a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en el Ordenamiento Jurídico Costarricense, está tutelado no solo en el artículo 50, de la Constitución Política, sino también en una serie de leyes y decretos ejecutivos (reglamentos) vigentes, tales como la Ley Orgánica del Ambiente, Ley N° 7554 de 4 de octubre de 1995; la Ley de Biodiversidad, Ley N° 7788 de 30 de abril de 1998; la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Ley N° 7317 de 21 de octubre de 1992; y el Decreto Ejecutivo N° 31849 de 24 de mayo de 2004, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), para citar solo algunos. Esto hace necesario, en materia ambiental, separar el control de constitucionalidad del control de legalidad. En este sentido, es criterio del suscrito, que esta Sala, por vía de amparo, solo debe conocer un asunto en que se alega violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, si la Administración no ha intervenido aún y cuando la violación a ese derecho sea manifiesta y evidente, de fácil constatación, de cierta importancia o gravedad y que afecte, de forma directa, a alguna persona o comunidad en concreto. De lo contrario, el tema debe plantearse y discutirse en la vía de legalidad. Por ello, el simple incumplimiento de obligaciones y deberes impuestos legalmente a las diversas administraciones públicas en materia ambiental, es propio de ser conocido en la vía de legalidad -administrativa o jurisdiccional-, donde, con mucha mayor amplitud, podrán fiscalizarse los incumplimientos u omisiones que se acusen. Debe tenerse presente, que el recurso de amparo es un proceso sumario, informal, sencillo y rápido, de manera tal, que desde el momento mismo en que la Administración interviene en un asunto ambiental, en ejercicio de sus competencias, y sustancia un procedimiento, con el dictado de actos administrativos, su conocimiento resulta ajeno al ámbito de acción de esta jurisdicción especializada. Por ello, la revisión de las actuaciones administrativas llevadas a cabo en torno a un tema ambiental que requiera, para su correcta valoración, de un proceso de conocimiento pleno, solo es posible en la jurisdicción ordinaria, toda vez que el diseño del proceso de amparo es incompatible con la contrastación o revisión de criterios técnicos o jurídicos elaborados al amparo de las normas legales o reglamentarias vigentes o con la evacuación de nuevos y mayores elementos de convicción necesarios para la contrastación o revisión de los criterios que ya consten en el expediente administrativo del caso. Lo contrario implicaría transformar el amparo en un proceso ordinario de pleno conocimiento, con lo cual se desnaturalizaría y se tornarían nugatorios los fines para los cuales ha sido diseñado, con lo cual, perdería su condición de instrumento para la tutela eficaz de los derechos fundamentales. Como consecuencia de lo anterior, estimo que cuando un ente u órgano público ha intervenido, en diversas formas, o ha dictado actos administrativos en relación con un asunto ambiental, su conocimiento y fiscalización corresponde a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. Es, precisamente, la verificación de la existencia de esa intervención administrativa lo que determina que el asunto sea competencia de la vía legalidad. En consecuencia, este recurso debió haberse rechazado de plano, ya que su objeto es una cuestión propia de ser discutida, analizada y resuelta en la vía de legalidad. Empero, como no se hizo así, lo procedente es declararlo sin lugar, sin hacer pronunciamiento alguno con respecto al fondo de la cuestión planteada por corresponderle a la jurisdicción ordinaria, en específico, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas acusadas se ajustan o no, en sustancia, a lo preceptuado en el ordenamiento jurídico de rango legal, en cuanto a la protección, tutela y conservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
VII.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de treinta días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en Sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial N° 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la Sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se declara sin lugar el recurso. El Magistrado Castillo Víquez y la Magistrada Hernández López consignan notas. El Magistrado Salazar Alvarado da razones diferentes.- Fernando Castillo V.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jose Paulino Hernández G.
Marta Eugenia Esquivel R.
Alejandro Delgado F.
Hubert Fernández A.
Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador -- *CV5CRNBZLA461*
Revisión del Documento *170020580007CO* Res. Nº 2018015102 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del catorce de setiembre de dos mil dieciocho .
Recurso de amparo que se tramita en expediente N° 17-002058-0007-CO, interpuesto por ALEJANDRO AUGUSTO GARCÍA VALERIO, cédula de identidad 0104890785 y FRANCISCO SÁNCHEZ JIMÉNEZ, cédula de identidad 0105160008, contra la MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS y el MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA.
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:40 horas de 8 de febrero de 2017, el recurrente interpone recurso de amparo contra la Municipalidad de Desamparados y el Ministerio de Ambiente y Energía, y manifiesta que son miembros del Grupo Ecologista de Desamparados. Explican que en el Cantón de Desamparados se cuenta con una zona de protección denominada "Loma Salitral", que fue establecida como zona especial de protección en la normativa del plan regional metropolitano, publicada en La Gaceta N° 119 de 22 de junio de 1982, lo cual se reiteró en el plan de ordenamiento territorial, artículos 146 y 147. Agregan que, según un estudio realizado por el Instituto Nacional de Biodiversidad en el 2009, denominado Listado General de las Especies de Plantas Presentes en la Loma Salitral, este sitio debe ser protegido a largo plazo por su valor en biodiversidad. Pese a lo anterior, reclaman que la Municipalidad de Desamparados otorgó los permisos de construcción N° PC-625-16 y N° PC-624-16. Señalan que el 5 de enero de 2017, el Grupo Ecologista de Desamparados remitió el oficio N° 033-ASECODES- 2016, dirigido al Alcalde Municipal, Gilberto Jiménez Siles, mediante el cual solicitaron que se anularan dichos permisos de construcción, dado que se otorgaron para levantar edificaciones en terrenos ubicados en la zona de protección especial "Loma Salitral". Exponen que, por oficio N° CR-054-17 de 31 de enero de 2017, la autoridad recurrida les respondió lo siguiente: "(…) 2. Zonificación: Que según el POT, las propiedades consultadas se encuentran en Zona Recreativa y Deportiva, sin embargo, esta zonificación del POT, no consideró, la zonificación previa del desarrollo urbanístico denominado como Urbanización Llanos de Monteverde, siendo que este desarrollo determinó esta zona de carácter habitacional y en este sentido, prima la zonificación de la urbanización, oficializada en su diseño de sitio, sobre la zonificación de la ZPEF. Siendo que las propiedades tienen un destino de uso residencial de forma previa a la publicación de POT, las mismas mantienen su destino desde el punto de vista jurídico. De no ser así, la Urbanización habría tenido desarrollo constructivo en los últimos años. 3. En el mismo sentido, aplica lo mencionado anteriormente respecto a la definición del límite de la Zona de Protección Especial Forestal (ZPEF). Pues la consolidación del uso residencial de la Urbanización Llanos de Monteverde, proviene de la aprobación del proyecto urbanístico, por parte del Concejo Municipal de Desamparados en el año 2000. De esta manera, el trazo de la urbanización se encuentra fuera del límite de la ZPEF que oficializó el POT. En vista a los argumentos citados y al cumplimiento de los requisitos publicados en el POT, la unidad de Control Urbano aprobó los permisos de construcción en referencia (…)". Alegan que el argumento utilizado por la municipalidad recurrida es erróneo, toda vez que, el plan regulador, denominado con las siglas POT, fue publicado en el 2007, es decir, con posterioridad a la publicación del plan regional metropolitano de 1982. Aducen que los terrenos donde se otorgaron los permisos de construcción N° PC-625-16 y N° PC-624-16, son afectados por la normativa de 1982, de modo que estos invaden los límites de la zona de protección especial "Loma Salitral", con una edificación que no cumple con las especificaciones dadas para la construcción en la zona, en este caso, apartamentos en lotes, aproximadamente, de 100 m² de área y desatienden los límites establecidos por el anillo de contención urbano. Solicita que se declare con lugar el recurso.
2.- Por resolución de las 9:46 horas de 15 de febrero de 2017, se le dio curso a este recurso de amparo y se le solicitó informe al Ministro de Ambiente y Energía -MINAE- y al Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental -SETENA-, así como al Alcalde y al Presidente del Concejo Municipal, ambos de la Municipalidad de Desamparados.
3.- Por constancia suscrita por el Técnico Judicial correspondiente y el Secretario de la Sala Constitucional, se indica que no aparece que del 22 al 24 de febrero de 2017, el Ministro de Ambiente y Energía haya presentado escrito o documento alguno con el fin de rendir el informe que se le solicitó en la resolución dictada a las 9:46 horas de 15 de febrero de 2017.
4.- Informan, bajo juramento, Edgar E. Gutiérrez Espeleta y Marco Vinicio Arroyo Flores, por su orden, Ministro de Ambiente y Energía y Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, que de conformidad con el informe SG-AJK-143-2017, la Secretaria Técnica Nacional Ambiental, rinde informe indicando que la competencia para brindar o no permisos de construcción es meramente de la Municipalidad, en el caso concreto, de la Municipalidad de Desamparados. En lo que compete a la Secretaria Técnica Nacional Ambiental al respecto, para el otorgamiento de la licencia de viabilidad ambiental se analiza y solicita al desarrollador de un proyecto u obra que presente el uso de suelo de la zona en la que va a establecerse, la cual es la Municipalidad de Desamparados, quien tiene competencia en cuanto al Uso de Suelo. Su aporte en el estudio de impacto ambiental, es un requisito indispensable para el otorgamiento de la licencia de viabilidad ambiental, siendo que dicho Uso de Suelo debe ser conforme a la actividad, obra o proyecto que se pone en conocimiento de SETENA para que sea sometido a evaluación. De acuerdo a la Ley Orgánica del Ambiente, cualquier actividad que vaya a alterar los elementos del ambiente, requiere de una evaluación sobre el nivel de impacto que la misma puede o va a generar, la cual es competencia de SETENA, como evaluador. Asimismo, dicha evaluación de impacto ambiental es un requisito indispensable y previo para poder iniciar cualquier tipo de actividad, obra o proyecto, tal como lo establecen los artículos 17 y 18. La Secretaría Técnica consultó en la base de datos, con el fin de identificar si existe expediente administrativo bajo el nombre de Urbanización Llanos de Monteverde, que es el que se indica en el recurso de amparo; más no apareció ningún proyecto con dicha denominación. Solicita que se desestime el recurso planteado.
5.- Informa, bajo juramento, Carlos Alberto Padilla Corella, en su condición de Presidente del Concejo Municipal de Desamparados, que no puede hacer referencia al fondo de los hechos descritos en el recurso de amparo, ya que los recurrentes acusan que en terrenos que en apariencia se ubican dentro del límite de la Loma de Salitral, por parte de la Unidad de Planificación Territorial, y tales permisos no fueron del conocimiento del Concejo Municipal, ya que ese órgano no conoce ni aprueba permisos de construcción individual en lotes de urbanización. Solicita que se desestime el recurso planteado.
6.- Informa, bajo juramento, Gilbert Jiménez Siles, en su condición de Alcalde Municipal de la Municipalidad de Desamparados, que el señor Gustavo Zeledón Céspedes, en su calidad de Coordinador de la Unidad de Planificación Urbana y quien aprueba los permisos de construcción, elaboró el oficio CR-124-17 de fecha 23 de febrero de 2017. En dicho oficio, se indicó que la Urbanización Llanos de Monteverde data, según registros municipales, desde el año 1994, época en la cual la Municipalidad de Desamparados no contaba con un Plan Regulador, sino que se regía por la regulación general de uso de suelo y zonificación establecida en el Plan Regional del Gran Área Metropolitana. Fue mediante el Plan GAM que se creó la zona de protección forestal de la Loma Salitral; empero, para la época en que se empezó a tramitar la construcción de esa urbanización, era el INVU la institución que otorgaba los certificados de usos de suelo para urbanizaciones, siendo, por ende, la institución responsable de verificar la ubicación de los proyectos en las áreas urbanizables que permitía dicho decreto, utilizando, para tales efectos, los mapas que acompañaba dicha reglamentación. Así que en lo que respecta a la Urbanización Llano de Monteverde, nunca se advirtió por el INVU que parte de esa residencia se encontraba afectada, parcialmente, por el límite de la Loma Salitral, el cual fue establecido por el INVU. En el caso de la Municipalidad de Desamparados, es hasta la publicación del Plan de Ordenamiento Territorial Parcial del Cantón de Desamparados, que cuenta con un plan regulador local, con su respectiva reglamentación y mapas. Al momento de elaborar dicho plan local, se procedió a graficar los límites de las zonas de protección ambiental. Cuando se graficó el límite de la Loma de Salitral fue el momento en que la administración municipal advirtió que varios lotes de la Urbanización Llanos de Monteverde se ubican dentro del límite de la Loma de Salitral, pero las fincas a las que se otorgaron los permisos de construcción, no se ubican dentro del límite de la Loma de Salitral, sino que se ubican en lo que el Plan de Ordenamiento Parcial de Cantón de Desamparados zonificó como una zona recreativa deportiva. De los informes registrales de las fincas 1-636213-000 y 1-636214-0000, se desprende que cuentan con planos catastrados SJ-0616567-2000 y SJ-0616566-2000, los cuales se inscribieron ante el Catastro Nacional desde el año 2000, con anterioridad a la publicación del Plan de Ordenamiento Territorial Parcial del Cantón de Desamparados. De tal forma, ante las aprobaciones que había obtenido la Urbanización Llanos de Monteverde, dichos lotes, por contar con planos inscritos y que no caducaban, se inscribieron ante el Registro Público como fincas individualizadas. Esto, aunque los lotes se encuentren dentro de una zona recreativa deportiva que pertenecen a una Urbanización, cuya existencia es previa a la vigencia del plan local. Solicita que se desestime el recurso planteado.
7.- Mediante resolución de las 13:53 horas de 11 de diciembre de 2017, se amplió el curso de este recurso de amparo y se le solicitó informe al Presidente Ejecutivo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo -INVU-.
8.- Rinde informe, bajo juramento, Sonia Montero Díaz, en su calidad de Presidenta Ejecutiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo -INVU-. Manifiesta que, mediante oficio DU-182-12-2017 de 15 de diciembre de 2017, emitido por la Jefatura del Departamento de Urbanismo del INVU, se tiene que el proyecto “Urbanización Llanos de Monterverde fue aprobado, en su primera etapa, en el año 1994, siendo que en esa época el cantón de Desamparados no contaba con Plan Regulador, el cual se hizo vigente a partir del año 2007. En el documento en cita, además, se indicó que la institución, a través de la Dirección de Urbanismo, lo que otorga es un visado de planos de urbanización, según el artículo 10, inciso 2, de la Ley de Planificación Urbana, siendo que el permiso definitivo es otorgado por la municipalidad. Para el año 1994, los certificados de uso de suelo los otorgaba el INVU, cuando las municipalidades no tenían plan regulador, lo cual era declarativo al uso de suelo, pero no daba derecho alguno. Si la municipalidad no hubiera estado de acuerdo con el certificado de uso de suelo, o con otra decisión de la Dirección de Urbanismo del INVU, esta pudo acogerse al artículo 13, de la Ley de Planificación Urbana –Ley N° 4240-, pero la municipalidad accionada no lo hizo y otorgó los permisos de construcción. Según las publicaciones del Plan GAM 1982, y su última edición, en 1997, según decreto N° 25902 de 7 de abril de 1997, la Loma de Salitral es un área protegida, lo cual quedó reglamentado en el citado decreto y que tiene como fundamento el decreto N° 13583 VAH-OFIPLAN, de 3 de mayo de 1982, el cual, en su artículo 5, indica la zonas de protección forestal. El proyecto fue visado por el INVU, en su primera etapa, en noviembre de 1994 y, luego, tuvo varias etapas y modificaciones. La Municipalidad de Desamparados otorgó los permisos de construcción de la primera etapa, así como de las etapas siguientes, por medio del Concejo Municipal y los órganos técnicos competentes de la Municipalidad. Así, mediante acuerdo N° 4, de la sesión ordinaria 801 de 29 de abril de 2002, el Concejo Municipal de Desamparados aprobó la sexta modificación del proyecto conjunto residencial Llanos de Monterverde, segunda etapa. Al respecto, la Dirección de Urbanismo aprobó la segunda etapa el 6 de mayo de 2003, posterior a lo aprobado por el Concejo Municipal, según consta en acta N° 026-2002 de la sesión celebrada el 24 de setiembre de 2002, acatando la recomendación de la Comisión de Obras de Urbanismo. La Dirección de Urbanismo del INVU visó los planos de la urbanización, de conformidad con el Plan GAM, en el entendido que estaba fuera de la zona de protección forestal de Loma Salitral y, que la Municipalidad, como ente responsable del ordenamiento territorial y de otorgar los permisos de construcción, no objetó, al igual que el certificado de uso de suelo, según artículo 13, de la Ley de Planificación Urbana -Ley N°4240-. Por el contrario, en el año 2002, la municipalidad aprobó las modificaciones de la segunda etapa del proyecto Llanos de Monteverde, cumpliendo el desarrollador con lo solicitado por la esta y el INVU, de conformidad con lo que establecía el Plan Regional Metropolitano Plan GAM de 1982 y su última modificación, según Decreto Ejecutivo N° 25902 de 1997, pues el Cantón de Desamparados no contaba con plan regulador. Acota que, hasta el año 2005, en aplicación del artículo 28, de la Ley de Planificación Urbana, el INVU otorgaba los certificados de uso de suelo en aquellos casos en que una municipalidad no contaba con plan regulador, lo cual cambió a partir del Dictamen de la Procuraduría General de la República N° C-312-2005 de 30 de agosto de 2005, en el que indicó que correspondía a las municipalidad otorgar dichos certificados, tanto en caso que contaran o no con plan regulador. Reitera que el proyecto Llanos de Monteverde fue aprobado en el año 1994, momento en que le INVU otorgaba el certificado de uso de suelo, localizando el proyecto fuera de la Zona Especial de Protección Loma Salitral. Posteriormente, se dio la segunda modificación a la segunda etapa, la cual, por tener aprobación previa, se le podía aplicar el Decreto Ejecutivo N° 13583 VAH-OFIPLAN y, de igual forma, se encontraba ubicada fuera de la Zona Especial de Protección Loma Salitral. Añade que, si bien, la modificación fue aprobada en el año 2003, la normativa sigue siendo aplicada porque el Decreto Ejecutivo N° 25902, conocido como GAM 97, mantuvo lo relativo a la Zona Especial de Protección Loma Salitral, que había sido normada en el GAM 82, siendo que no existe conflicto normativo. Expone que, a la fecha de presentación de este informe, no han recibido denuncias por posibles violaciones por parte del Concejo Municipal o de la dependencia municipal encargada de otorgar los permisos de construcción que resultan contrarios a lo aprobado por el INVU en el año 1994 y su modificación en el año 2003.
9.- Mediante resolución de las 9:08 horas de 25 de abril de 2018, se le previno a los recurrentes que aportaran la personería jurídica vigente de la empresa desarrolladora del proyecto Urbanización Llanos de Monteverde, así como la dirección exacta donde puede ser habido su representante legal, para efectos de recibir notificaciones.
10.- Mediante escrito presentado en la Secretaría de esta Sala a las 21:10 horas de 1° de mayo de 2018, los recurrentes cumplieron con la prevención hecha en resolución de las 9:08 horas de 25 de abril de 2018.
11.- En resolución de Magistrado Instructor a.i. de las 11:57 horas del 15 de junio del 2018, como prueba para mejor resolver, se solicitó al Director General del Instituto Geográfico Nacional, que certifique si los lotes involucrados en este amparo se ubican o no en zona especial de protección.
12.- En documento presentado en la Secretaría de la Sala el 4 de julio del 2018, se apersonan Omar Alexánder Sotelo Porras, Christian Núñez Solís y Max Lobo Hernández, todos funcionarios del Instituto Geográfico Nacional, e informan bajo juramento que, para que ese Instituto pueda emitir el respectivo criterio técnico solicitado, es requisito fundamental contar con información oficial que suministre la entidad competente sobre los límites de la zona especial de protección “Loma Salitral” y su zona de amortiguamiento, así como los usos del suelo en el sector geográfico donde se ubica la zona especial de protección “Loma Salitral” y su zona de amortiguamiento conforme al Plan de Ordenamiento Territorial del cantón de Desamparados vigente. Indican que el Plan Regional de Desarrollo Urbano “Gran Área Metropolitana” (GAM) fue aprobado por acuerdo de la Junta Directiva del INVU en Sesión N° 3332 artículo XV del 26 de abril de 1982, acuerdo firme del 21 de mayo de 1982 y que para el caso concreto, dicho Plan establece en su artículo 5 sobre las zonas especiales de protección forestal, lo siguiente: “Artículo 5º- Se mantienen como zonas protectoras, aquellas que fueron creadas mediante los Decretos N° 6112-A de fecha de 23 de junio de 1976, publicado en “La Gaceta” N° 136 del 17 de julio de 1976 y aquellas creadas por el Decreto N° 13583 VAH-OFIPLAN del 03 de mayo de 1982 publicado en “La Gaceta” N° 95 del 18 de mayo de 1982 y que aparecen en el Plan Regional de Desarrollo Urbano, publicado en La Gaceta N° 119 del veintidós de junio de mil novecientos ochenta y dos; o sea las de La Carpintera, Tiribí, Cerros de Atenas, Cerro de Las Palomas y Cerros de Escazú, la Loma San Antonio (Tirrases) y la Loma Salitral, con la porción entre el límite norte de esta última y el proyecto de “carretera intercantonal” con un uso público institucional y de zona de amortiguamiento y para protección de la Loma Salitral...”. Añaden, que por intermedio del Decreto Ejecutivo N° 6112-A del 23 de junio de 1982 se crearon varias Zonas Protectoras, entre ellas Loma Salitral, cuya administración se define como sigue: “Artículo 5º- La administración de estas zonas protectoras, estará a cargo de la Dirección General Forestal”. Argumentan, que conforme con la Ley de Biodiversidad y su reglamento, se establecieron varias categorías de manejo que prevalecen para el país, siendo una de éstas la categoría de zonas protectoras bajo administración del Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía al integrar este sistema las competencias en materia forestal. Señalan que mediante el Decreto Ejecutivo N° 13583-VAH-OFIPLAN del 3 de mayo de 1982, artículo 1: “Artículo 1º- Se acoge en todas sus partes el Plan Regional de Desarrollo Urbano “Gran Àrea Metropolitana” (GAM), preparado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, con la participación del Ministro y la Secretaría del Sector de Vivienda y Asentamientos Humanos y de la Oficina de Planificación Nacional y Política Económica, con base en directriz programada por el Poder Ejecutivo y de conformidad con las disposiciones de la Ley de Planificación Urbana No 4240 del 15 de noviembre de 1968”. Agregan, que el Plan de Ordenamiento Territorial del cantón de Desamparados, Provincia de San José, corresponde al Reglamento Municipal N° 428 del 6 de noviembre del 2007, que en su capítulo XIII sobre zonas especiales de protección forestal (ZEPF) y transitorios, señala: “Artículo 146. Propósito: Proteger, prevenir y mitigar el impacto directo e indirecto de las actividades humanas sobre las Zonas de Protección Forestal y sus límites: Loma Salitral, San Antonio, Cerros de la Carpintera, Loma Salitral y su zona de amortiguamiento, los cuales se señalan en el plano de zonificación de usos del suelo (...) Artículo 148. Zona de Amortiguamiento de la Loma Salitral: a. Propósito: delimitar una franja de transición de una zona residencial a una zona de protección, con el fin de promover usos amigables con el medio ambiente b. Sus límites se establecen específicamente en el plano de zonificación de usos del suelo. Transitorio VI: El Proceso de Ordenamiento Territorial tendrá un plazo de seis meses a partir de la publicación de este Reglamento, para determinar la factibilidad de ampliar o modificar los usos y requisitos en la Zona Especial de Protección Forestal (Loma Salitral y San Antonio) de acuerdo con los estudios requeridos y en coordinación con las instituciones competentes, entre estas MINAE e INVU”. Añaden que en razón de lo anterior, hacen respetuosa petitoria a la Sala para que se instruya a las entidades que dirán, que suministren oficialmente a dicho Tribunal y/o directamente al Instituto Geográfico Nacional, las capas digitales en formato SHAPE o similar y en el Sistema Nacional de Coordenadas CRTM05 según detallan: 1) Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio del Ambiente y Energía: los límites de la zona especial de protección "Loma Salitral", conforme fue creada vía Decreto Ejecutivo N° 6112-A de fecha 23 de junio de 1976 (publicado en La Gaceta N° 136 del 17 de julio de 1976); 2) Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo: los límites de la zona especial de protección "Loma Salitral" conforme la declara el Decreto Ejecutivo N° 13583-VAH-OFIPLAN del 3 de mayo de 1982 (publicado en La Gaceta N° 95 del 18 de mayo de 1982) y que aparece en el Plan Regional de Desarrollo Urbano(publicado en La Gaceta N° 119 del 22 de junio de 1982), a saber: "... la Loma Salitral, con la porción entre el límite norte de esta última y el proyecto de"carretera intercantonal" con un uso público institucional y de zona deamortiguamiento y para protección de la Loma Salitral..."; 3) Municipalidad de Desamparados: los límites de usos del suelo del sector geográfico donde se localiza la zona especial de protección "Loma Salitral", y su zona de amortiguamiento, conforme fueron determinados en el Plan de Ordenamiento Territorial del cantón de Desamparados vigente.
13.- En resolución de Magistrado Instructor de las 09:26 horas del 31 de julio de 2018 y en atención a la solicitud que ha planteado el Instituto Geográfico Nacional dentro de este amparo, como prueba para mejor resolver, se solicitó al Director del Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía, al Presidente Ejecutivo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y al Alcalde de Desamparados, que remitieran, a aquel instituto, lo que pidió por intermedio de la Sala.
14.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:06 horas del 10 de agosto de 2018, informa bajo juramento Gilbert Jiménez Siles, en su condición de Alcalde de Desamparados, que adjuntan el informe preparado por la Directora de Gestión de Desarrollo Territorial Sostenible de esa municipalidad. Refiere que, asimismo, se le solicitó al Sistema Nacional de Áreas de Conservación para que se pronunciaran respecto a dichas zonas protectoras, la Loma Salitral y San Antonio. Indica que esta solicitud fue atendida mediante oficio N° DE-839, el cual explica que los decretos no cuentan con referencia a coordenadas que permitan delimitar en campo estas zonas protectoras, dichas informaciones se encuentran en planos que a la fecha el Sistema Nacional de Áreas de Conservación no tiene a disposición, sino que se está trabajando para la elaboración de dicho informe, lo cual los hace estar a la espera de datos fidedignos de parte del Sistema Nacional de Áreas de Conservación.
15.- Según constancia visible en el expediente electrónico, al ser las 08:45 horas del 7 de septiembre de 2018, se sostuvo comunicación vía telefónica al número 2202-0601 del Instituto Geográfico Nacional de Costa Rica, siendo que en dicha llamada telefónica, el funcionario identificado con el nombre de Fernando manifestó que ya cuentan con la información necesaria para rendir a la Sala el informe solicitado mediante resolución de las 11:57 horas del 15 de junio de 2018, en la cual se les solicitó que certificaran si los lotes involucrados en este recurso de amparo, se encuentran o no en zona especial de protección.
16.- Mediante documento incorporado al expediente digital a las 12:30 horas del 10 de setiembre de 2018, se apersonan Max Lobo Hernández, en su condición de Director del Instituto Geográfico Nacional Registro Nacional, así como Omar Alexánder Sotelo Porras y Christian Núñez Solís, como funcionarios de ese Instituto, e informan bajo juramento que su representado remitió el oficio DIG-TOT-0288-2018 del 4 de julio de 2018, en el cual le solicitaron a la Sala: “instruir a las siguientes entidades, que suministren oficialmente a este Tribunal y/o directamente al Instituto Geográfico Nacional, las capas digitales en formato SHAPE o similar y en el Sistema Nacional de Coordenadas CRTM05, según se detalla a continuación: a)Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio del Ambiente y Energía:Los límites de la zona especial de protección “Loma Salitral” conforme fue creada vía Decreto Ejecutivo N° 6112-A de fecha de 23 de junio de 1976 (publicado en "La Gaceta" N° 136 del 17 de julio de 1976); b) Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU): Los límites de la zona especial de protección “Loma Salitral” conforme la declara el Decreto Ejecutivo N° 13583 VAH-OFIPLAN del 03 de mayo de 1982 (publicado en "La Gaceta" N° 95 del 18 de mayo de 1982) y que aparece en el Plan Regional de Desarrollo Urbano (publicado en "La Gaceta" N°119 del 22 de junio 1982), a saber: “… la Loma Salitral, con la porción entre el límite norte de esta última y el proyecto de "carretera intercantonal" con un uso público institucional y de zona de amortiguamiento y para protección de la Loma Salitral…”; c) Municipalidad de Desamparados:Los límites de usos del suelo del sector geográfico donde se localiza la zona especial de protección “Loma Salitral”, y su zona de amortiguamiento, conforme fueron determinados en el Plan de ordenamiento territorial del cantón de Desamparados vigente". Agregan que, con base en las resoluciones de la Sala Constitucional dirigidas hacia dichas entidades y en atención a la petitoria que se les planteó, el Instituto Geográfico Nacional ha recibido respuesta como sigue: a) Municipalidad de Desamparados: Oficio N° DT-CU-699-2018 del 14 de agosto de 2018 (ingresó al IGN 16-08-2018 a 10:32 horas) de Gustavo Zeledón Céspedes funcionario de Proceso Control Urbano y Rural de Municipalidad de Desamparados, dirigido a Director IGN en el que se indica:“…mediante oficios DU-094-17 del 28 de marzo de 2017, DU-197-17 del 04 de mayo de 2017 y DU-054-18 del 07 de febrero de 2018, la Dirección de Urbanismo de la Municipalidad, consultó sobre el tema de la delimitación oficial de la Loma, en vista al proceso de actualización del Plan de Ordenamiento Territorial en que se encuentra la institución. El SINAC mediante oficio SINAC DE-839 del 123 de mayo de 2017, señaló lo siguiente: “la norma le otorga la categoría de ZONA PROTECTORA A LOMA SALITRAL SAN ANTONIO Y LOMA SALITRAL, al igual que La Carpintera y Cerros de Escazú. Lo anterior, con las consideraciones de propiedad privada que implica.Sin embargo, los decretos no cuentan con referencia a coordenadas que permitan delimitar en campo estas zonas protectoras.”De esta manera, la Municipalidad no cuenta con la delimitación “oficial” de la loma salitral, pues compete al SINAC (...) tal tarea, al tratarse de una Zona Protectora…”; b) Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio del Ambiente y Energía: Oficio N° SINAC-DE-1129 del 13 de agosto 2018 (ingresó al IGN en tres ocasiones 1) vía fax del 16-08-2018 a las 14 horas 48 minutos; 2) físico el 17-08-2018 a las 9horas 01 minutos y; 3) físico el 21-08-2018 a las 11 horas 05 minutos de la Directora Ejecutiva del SINAC, dirigido al Instituto Geográfico Nacional y en el cual, les indica:“…he de informarle que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), no cuenta con los mencionados SHAPE de los límites de la Zona Especial de Protección Forestal denominada Loma Salitral por cuanto no es competencia del SINAC, la administración y regulación de dicho territorio, por tratarse de un espacio destinado para la contención de la expansión urbana y no estar circunscrita a las áreas silvestres protegidas administradas por el SINAC, siendo dicho territorio de injerencia y administración propia del Municipio de Desamparados...”; c) Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU): Oficio N° PE-0676-08-2018 del 20 de agosto de 2018 (ingresó al IGN el 21-08-2018 a las 10 horas 42 minutos) de Tomás Martínez Baldares, Presidente Ejecutivo del INVU, dirigido a Director del Instituto Geográfico Nacional, en el que se indica:“…aclaramos también que la publicación de los mapas del plan GAM-82, no aparece zona de amortiguamiento de la Loma Salitral, lo que hace que este aspecto no sea obligatoria su aplicación (negrita no del original), ya que al no haberse cumplido con el requisito de la publicidad, no tiene efectos vinculantes, a pesar de que en el Reglamento se mencione…”. Continúan informando a la Sala que, como conclusión sobre las respuestas institucionales recibidas, se tiene que “existe una divergencia de criterios en las respuestas brindadas por la Municipalidad de Desamparados, el SINAC/MINAE y el INVU, y en definitiva ninguna de estas entidades citadas hizo entrega a este Instituto de las capas digitales en formato .SHAPE o similar y en el Sistema de Coordenadas Nacional CRTM05 los límites de la zona especial de protección “Loma Salitral” referidos al plan GAM-1982, por lo que resulta materialmente imposible para este Instituto atender la solicitud de la Altísima Sala Constitucional de la República de Costa Rica. Reiteramos en el caso de la SETENA si hizo entrega de información digital, pero referida al PROYECTO ARBOLEDA, no de la zona especial de protección “Loma Salitral”.Es fundamental para el IGN obtener estas capas digitales para poder respuesta precisa y detallada de lo solicitado por la Sala Constitucional, por ser estas capas indispensables para la correcta determinación de las afectaciones realizadas; debido a que el IGN no cuenta con la información y sin la misma resulta materialmente imposible dar respuesta a los instruido por la Sala Constitucional (...). Ahora bien; en aras de tener una respuesta neutral y al margen de la divergencia de respuestas dadas por la Municipalidad de Desamparados, el SINAC/MINAE y el INVU, requerimos de urgencia que se haga una solicitud extraordinaria al Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos, el cual ha tomado bajo su responsabilidad los más recientes proyectos de desarrollo del Gran Área Metropolitana, esto con la finalidad de agotar las posibilidades que dicha entidad ministerial posea información oficial sobre los límites de la zona especial de protección “Loma Salitral”. Finalizan solicitando a la Sala que se le pida al Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH) “que suministre oficialmente a dicho Tribunal y/o directamente al Instituto Geográfico Nacional, las capas digitales en formato .SHAPE o similar y en el Sistema de Coordenadas Nacional CRTM05, correspondientes a los límites de la zona especial de protección “Loma Salitral” conforme la declara el Decreto Ejecutivo N° 13583 VAH-OFIPLAN, del 03 de mayo de 1982 (publicado en "La.Gaceta" N° 95 del 18 de mayo de 1982) y que aparece en el Plan Regional de Desarrollo Urbano (publicado en "La Gaceta" N°119 del 22 de junio 1982), a saber: “… la Loma Salitral, con la porción entre el límite norte de esta última y el proyecto de "carretera intercantonal" con un uso público institucional y de zona de amortiguamiento y para protección de la Loma Salitral…”.
17.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Hernandez Gutierrez; y,
Considerando:
I.- OBJETO DEL RECURSO. Los recurrentes reclaman que la Municipalidad de Desamparados otorgó los permisos de construcción N° PC-625-16 y PC-624-16, para el levantamiento de edificaciones en terrenos ubicados en la zona de protección especial “Loma Salitral”, pese a que esta fue establecida como zona especial de protección en la normativa del plan regional metropolitano, por lo que estiman lesionado el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, consagrado en el artículo 50, de la Constitución Política.
II.- HECHOS PROBADOS. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos, según lo prevenido en el auto inicial:
III.- Sobre el fondo. En el sub-examine, los recurrentes reclaman que la Municipalidad de Desamparados otorgó permisos de construcción para el desarrollo de en la zona de protección especial “Loma Salitral”, pese a que esta fue establecida como zona especial de protección en la normativa del plan regional metropolitano. Al respecto, a partir del cuadro de hechos probados y demás elementos que obran en autos, se tiene por acreditado que en el año 1994, se inició el proyecto Urbanización Llanos de Monteverde, en su primera etapa, en la cual, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo otorgó los certificados de uso de suelo, porque la Municipalidad de Desamparados no tenía plan regulador. Asimismo, el Plan de Ordenamiento Territorial Parcial del Cantón de Desamparados fue promulgado en el año 2007, siendo que se publicó en La Gaceta N° 243 de 18 de diciembre de 2007. A partir de este se definieron los límites de las Zonas de Protección. Asimismo, en su artículo 146, se establecieron los propósitos de la protección a La Loma de Salitral. Además, se establecieron varios transitorios, entre los cuales se encuentra el transitorio IV, mediante el cual se dispuso lo siguiente:
“TRANSITORIO IV. Los certificados de uso del suelo para proyectos de urbanización, conjunto habitacional y condominios, otorgados con anterioridad a la entrada en vigencia del presente reglamento, tendrán una vigencia de 8 meses, tiempo dentro del cual los interesados al menos deberán haber obtenido la aprobación municipal para el respectivo anteproyecto. A efecto de que los proyectos a desarrollar conserven las condiciones otorgadas en esos certificados de uso del suelo. Caso contrario los mismos caducarán y los proyectos deben de adecuarse a las disposiciones normativas del presente Reglamento. Los certificados de uso del suelo para actividades que no sean las anteriormente citadas, otorgados con anterioridad a la ejecución del POT, tendrán una vigencia de 6 meses, plazo dentro de los cuales los interesados deben haber obtenido las respectivas licencias municipales para el ejercicio de las mismas, caso contrario esos certificados caducarán y se aplicara lo contenido en el presente Reglamento”.
Respecto a tal transitorio, este Tribunal, mediante Sentencia N° 2017-016634 de las 12:00 horas de 18 de octubre de 2017, se refirió sobre su constitucionalidad. Así, en dicho fallo indicó que durante el plazo en el que el transitorio estuvo vigente, se pretendía, como finalidad específica, una extensión temporal de la validez de sus certificados de uso de suelo otorgados para que, quienes pudieron aprovechar dicha condición, lograran la aprobación de un anteproyecto. De esto, a criterio de esta Sala, se tenían dos posibilidades para quienes poseían certificados de uso de suelo, a saber:
“(…) a) los interesados no lograron una aprobación municipal de su anteproyecto en el plazo de 8 meses establecido, con lo cual quedaron sometidos al POT de Desamparados en lo que respecta al tema de zonificación y uso de suelo; b) los interesados lograron obtener dentro del lapso establecido de ocho meses, la aprobación de su anteproyecto de construcción, con lo cual la situación jurídica de tales interesados ya no se deriva del transitorio en sí mismo, sino que traslada su amparo y fundamento a los recién mencionados artículos 24 y 48 del POT que regulan cuál es el alcance jurídico y el valor de un anteproyecto debidamente aprobado por la Municipalidad (…)”.
En ese misma sentencia, continuó este Tribunal indicando que, de ese modo, en esos casos, si el Estado decidiera ejercer sus potestades de protección al ambiente para paralizar actividades de los particulares, no tendría que enfrentarse a los efectos del transitorio IV, sino a los efectos y consecuencias jurídicas que se derivan de un anteproyecto aprobado por la Municipalidad. Además, la norma no contravenía el principio precautorio, pues no tiene la intención ni la capacidad jurídica de afectar el derecho fundamental al ambiente o alguno de sus principios, porque el peso jurídico del certificado de uso de suelo que allí regula, no alcanza a limitar las potestades de diferentes órganos encargados de la protección del ambiente. Así, declaró que la norma en cita no resulta inconstitucional.
Así las cosas, como se dijo con anterioridad, se tiene que el proyecto Urbanización Llanos de Monteverde se aprobó y se desarrollo con antelación a la aprobación y entrada en vigencia del Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados, con el uso de certificados de uso de suelo emitidos por la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo -INVU-, institución que, cuando las municipalidades no tenían plan regulador, por la regulación general de uso de suelo y zonificación establecida en el Plan Regional del Gran Área Metropolitana, tenía tal potestad, siendo que tales certificados, como se dijo anteriormente, no resultaban contrarios al Derecho de la Constitución. Asimismo, se tiene las fincas 1-636213-000 y 1-636214-000, cuentan con planos catastrados SJ-0616567-2000 y SJ-0616566-2000, los cuales se inscribieron ante el Catastro Nacional desde el año 2000, con anterioridad a la publicación del Plan de Ordenamiento Territorial Parcial del Cantón de Desamparados, siendo que, ante las aprobaciones que había obtenido la Urbanización Llanos de Monteverde, esos lotes al contar con planos inscritos y que no caducaban, se inscribieron ante el Registro Público como fincas individualizadas. Sumado a lo anterior, los lotes pertenecen a un proyecto que existe con antelación a la vigencia del plan local, siendo que mantienen sus usos de suelo, que fueron dados con fines residenciales, tal como consta en certificados de usos de suelo UPT-CUSH-H-780-2015 de 12 de enero de 2015 y UPT-CUSH-H-782-2015 de 12 de enero de 2015.
Ahora bien, corresponde aclarar, que dilucidar si la Municipalidad del Cantón de Desamparados, al conferir los permisos para desarrollar el proyecto Urbanización Llanos de Monterverde, debía observar o no las disposiciones del Decreto Ejecutivo N° 25902-MIVAH-MP-MINAE, que veda la edificación de urbanizaciones en la Loma de Salitral, corresponde a un asunto de legalidad ordinaria y que resulta ajena a esta Jurisdicción Constitucional, lo cual, además, desborda el carácter sumario del recurso de amparo. De tal forma, si lo tienen a bien, deberán los recurrentes acudir a la vía común -administrativa o jurisdiccional-, donde podrán discutir, de forma amplia, el fondo del asunto.
Corolario de lo anterior, corresponde desestimar este proceso de amparo en todos sus extremos, como en efecto se dispone.
IV.- NOTA DEL MAGISTRADO CASTILLO VÍQUEZ. De la lectura del libelo de interposición, se desprende que el reclamo de los recurrentes radica en que la Municipalidad de Desamparados otorgaran los permisos de construcción números PC-625-16 y PC-624-16 en la zona de protección denominada Loma Salitral, pues, a su parecer, ello implica una violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Sobre el particular, conviene mencionar que de la prueba y el informe rendido bajo juramento por el alcalde de Desamparados, se desprende que los permisos antes mencionados fueron otorgados fuera de la zona de protección de cita, por lo que no se configuraría una lesión al numeral 50 constitucional. Ahora bien, en virtud de lo anterior considero innecesario que en esta sentencia la Sala analice otros permisos de construcción que fueran otorgados en la Urbanización Llanos de Monteverde y no únicamente a los que hacen alusión los accionantes, pues ello constituye un aspecto que no fue alegado expresamente en el escrito inicial de este recurso.
V.- NOTA SEPARADA DE LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ RESPECTO DEL RECLAMO POR INFRACCIÓN DEL ARTÍCULO 50 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.
1. El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual –caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior, en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada, le impuso a la Sala un papel de protagonista, casi único, en la defensa del precitado derecho constitucional.
2. Hoy en día, nos encontramos frente a un “denso entramado” de normativa ambiental –tal y como acertadamente lo ha descrito el Magistrado Jinesta Lobo en su voto salvado sobre este tema- lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación –predominantemente legislativa y reglamentaria– trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental.
3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente, ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace, o -peor aún- sustituya, a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que –ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos. Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.
4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años.
5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado, así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica.
6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución. Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que –entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes. Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro.- 7. En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas, o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.
8. En el caso concreto, de conformidad con los hechos probados no se presenta ninguna de las excepciones que mencionan y la situación planteada se ubica dentro de aquellos casos en las que la intervención de los medios de protección de la Administración y la justicia ordinaria, resultan ser una vía más amplia y completa para el tema discutido, el cual involucra una discusión sobre ventajas y desventajas y valoración de los beneficios, que requiere abundante prueba, seguimientos y estudios que exceden el ámbito del amparo. De tal modo, debió aplicarse el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y rechazar de plano el recurso, no obstante, al no haber ocurrido así, procede ahora declarar sin lugar el amparo interpuesto VI.- RAZONES DIFERENTES DEL MAGISTRADO SALAZAR ALVARADO. Si bien, al igual que la mayoría, declaro sin lugar el recurso, lo hago con base en las siguientes razones:
La protección a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en el Ordenamiento Jurídico Costarricense, está tutelado no solo en el artículo 50, de la Constitución Política, sino también en una serie de leyes y decretos ejecutivos (reglamentos) vigentes, tales como la Ley Orgánica del Ambiente, Ley N° 7554 de 4 de octubre de 1995; la Ley de Biodiversidad, Ley N° 7788 de 30 de abril de 1998; la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Ley N° 7317 de 21 de octubre de 1992; y el Decreto Ejecutivo N° 31849 de 24 de mayo de 2004, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), para citar solo algunos. Esto hace necesario, en materia ambiental, separar el control de constitucionalidad del control de legalidad. En este sentido, es criterio del suscrito, que esta Sala, por vía de amparo, solo debe conocer un asunto en que se alega violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, si la Administración no ha intervenido aún y cuando la violación a ese derecho sea manifiesta y evidente, de fácil constatación, de cierta importancia o gravedad y que afecte, de forma directa, a alguna persona o comunidad en concreto. De lo contrario, el tema debe plantearse y discutirse en la vía de legalidad. Por ello, el simple incumplimiento de obligaciones y deberes impuestos legalmente a las diversas administraciones públicas en materia ambiental, es propio de ser conocido en la vía de legalidad -administrativa o jurisdiccional-, donde, con mucha mayor amplitud, podrán fiscalizarse los incumplimientos u omisiones que se acusen. Debe tenerse presente, que el recurso de amparo es un proceso sumario, informal, sencillo y rápido, de manera tal, que desde el momento mismo en que la Administración interviene en un asunto ambiental, en ejercicio de sus competencias, y sustancia un procedimiento, con el dictado de actos administrativos, su conocimiento resulta ajeno al ámbito de acción de esta jurisdicción especializada. Por ello, la revisión de las actuaciones administrativas llevadas a cabo en torno a un tema ambiental que requiera, para su correcta valoración, de un proceso de conocimiento pleno, solo es posible en la jurisdicción ordinaria, toda vez que el diseño del proceso de amparo es incompatible con la contrastación o revisión de criterios técnicos o jurídicos elaborados al amparo de las normas legales o reglamentarias vigentes o con la evacuación de nuevos y mayores elementos de convicción necesarios para la contrastación o revisión de los criterios que ya consten en el expediente administrativo del caso. Lo contrario implicaría transformar el amparo en un proceso ordinario de pleno conocimiento, con lo cual se desnaturalizaría y se tornarían nugatorios los fines para los cuales ha sido diseñado, con lo cual, perdería su condición de instrumento para la tutela eficaz de los derechos fundamentales. Como consecuencia de lo anterior, estimo que cuando un ente u órgano público ha intervenido, en diversas formas, o ha dictado actos administrativos en relación con un asunto ambiental, su conocimiento y fiscalización corresponde a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. Es, precisamente, la verificación de la existencia de esa intervención administrativa lo que determina que el asunto sea competencia de la vía legalidad. En consecuencia, este recurso debió haberse rechazado de plano, ya que su objeto es una cuestión propia de ser discutida, analizada y resuelta en la vía de legalidad. Empero, como no se hizo así, lo procedente es declararlo sin lugar, sin hacer pronunciamiento alguno con respecto al fondo de la cuestión planteada por corresponderle a la jurisdicción ordinaria, en específico, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas acusadas se ajustan o no, en sustancia, a lo preceptuado en el ordenamiento jurídico de rango legal, en cuanto a la protección, tutela y conservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
VII.- DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE. Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de treinta días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en Sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial N° 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la Sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se declara sin lugar el recurso. El Magistrado Castillo Víquez y la Magistrada Hernández López consignan notas. El Magistrado Salazar Alvarado da razones diferentes.- Fernando Castillo V.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jose Paulino Hernández G.
Marta Eugenia Esquivel R.
Alejandro Delgado F.
Hubert Fernández A.
Documento Firmado Digitalmente -- Código verificador -- *CV5CRNBZLA461*
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