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Res. 15102-2018 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 14/09/2018
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Revisión del Documento *170020580007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del catorce de setiembre de dos mil dieciocho .
Recurso de amparo que se tramita en expediente N° 17-002058-0007-CO, interpuesto por ALEJANDRO AUGUSTO GARCÍA VALERIO, cédula de identidad 0104890785 y FRANCISCO SÁNCHEZ JIMÉNEZ, cédula de identidad 0105160008, contra la MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS y el MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA.
Resultando:
Redacta el Magistrado Hernandez Gutierrez; y,
Considerando:
Los recurrentes reclaman que la Municipalidad de Desamparados otorgó los permisos de construcción N° PC-625-16 y PC-624-16, para el levantamiento de edificaciones en terrenos ubicados en la zona de protección especial “Loma Salitral”, pese a que esta fue establecida como zona especial de protección en la normativa del plan regional metropolitano, por lo que estiman lesionado el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, consagrado en el artículo 50, de la Constitución Política.
De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos, según lo prevenido en el auto inicial:
III.Sobre el fondo. En el sub-examine, los recurrentes reclaman que la Municipalidad de Desamparados otorgó permisos de construcción para el desarrollo de en la zona de protección especial “Loma Salitral”, pese a que esta fue establecida como zona especial de protección en la normativa del plan regional metropolitano. Al respecto, a partir del cuadro de hechos probados y demás elementos que obran en autos, se tiene por acreditado que en el año 1994, se inició el proyecto Urbanización Llanos de Monteverde, en su primera etapa, en la cual, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo otorgó los certificados de uso de suelo, porque la Municipalidad de Desamparados no tenía plan regulador. Asimismo, el Plan de Ordenamiento Territorial Parcial del Cantón de Desamparados fue promulgado en el año 2007, siendo que se publicó en La Gaceta N° 243 de 18 de diciembre de 2007. A partir de este se definieron los límites de las Zonas de Protección. Asimismo, en su artículo 146, se establecieron los propósitos de la protección a La Loma de Salitral. Además, se establecieron varios transitorios, entre los cuales se encuentra el transitorio IV, mediante el cual se dispuso lo siguiente:
“TRANSITORIO IV. Los certificados de uso del suelo para proyectos de urbanización, conjunto habitacional y condominios, otorgados con anterioridad a la entrada en vigencia del presente reglamento, tendrán una vigencia de 8 meses, tiempo dentro del cual los interesados al menos deberán haber obtenido la aprobación municipal para el respectivo anteproyecto. A efecto de que los proyectos a desarrollar conserven las condiciones otorgadas en esos certificados de uso del suelo. Caso contrario los mismos caducarán y los proyectos deben de adecuarse a las disposiciones normativas del presente Reglamento. Los certificados de uso del suelo para actividades que no sean las anteriormente citadas, otorgados con anterioridad a la ejecución del POT, tendrán una vigencia de 6 meses, plazo dentro de los cuales los interesados deben haber obtenido las respectivas licencias municipales para el ejercicio de las mismas, caso contrario esos certificados caducarán y se aplicara lo contenido en el presente Reglamento”.
Respecto a tal transitorio, este Tribunal, mediante Sentencia N° 2017-016634 de las 12:00 horas de 18 de octubre de 2017, se refirió sobre su constitucionalidad. Así, en dicho fallo indicó que durante el plazo en el que el transitorio estuvo vigente, se pretendía, como finalidad específica, una extensión temporal de la validez de sus certificados de uso de suelo otorgados para que, quienes pudieron aprovechar dicha condición, lograran la aprobación de un anteproyecto. De esto, a criterio de esta Sala, se tenían dos posibilidades para quienes poseían certificados de uso de suelo, a saber:
“(…) a) los interesados no lograron una aprobación municipal de su anteproyecto en el plazo de 8 meses establecido, con lo cual quedaron sometidos al POT de Desamparados en lo que respecta al tema de zonificación y uso de suelo; b) los interesados lograron obtener dentro del lapso establecido de ocho meses, la aprobación de su anteproyecto de construcción, con lo cual la situación jurídica de tales interesados ya no se deriva del transitorio en sí mismo, sino que traslada su amparo y fundamento a los recién mencionados artículos 24 y 48 del POT que regulan cuál es el alcance jurídico y el valor de un anteproyecto debidamente aprobado por la Municipalidad (…)”.
En ese misma sentencia, continuó este Tribunal indicando que, de ese modo, en esos casos, si el Estado decidiera ejercer sus potestades de protección al ambiente para paralizar actividades de los particulares, no tendría que enfrentarse a los efectos del transitorio IV, sino a los efectos y consecuencias jurídicas que se derivan de un anteproyecto aprobado por la Municipalidad. Además, la norma no contravenía el principio precautorio, pues no tiene la intención ni la capacidad jurídica de afectar el derecho fundamental al ambiente o alguno de sus principios, porque el peso jurídico del certificado de uso de suelo que allí regula, no alcanza a limitar las potestades de diferentes órganos encargados de la protección del ambiente. Así, declaró que la norma en cita no resulta inconstitucional.
Así las cosas, como se dijo con anterioridad, se tiene que el proyecto Urbanización Llanos de Monteverde se aprobó y se desarrollo con antelación a la aprobación y entrada en vigencia del Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados, con el uso de certificados de uso de suelo emitidos por la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo -INVU-, institución que, cuando las municipalidades no tenían plan regulador, por la regulación general de uso de suelo y zonificación establecida en el Plan Regional del Gran Área Metropolitana, tenía tal potestad, siendo que tales certificados, como se dijo anteriormente, no resultaban contrarios al Derecho de la Constitución. Asimismo, se tiene las fincas 1-636213-000 y 1-636214-000, cuentan con planos catastrados SJ-0616567-2000 y SJ-0616566-2000, los cuales se inscribieron ante el Catastro Nacional desde el año 2000, con anterioridad a la publicación del Plan de Ordenamiento Territorial Parcial del Cantón de Desamparados, siendo que, ante las aprobaciones que había obtenido la Urbanización Llanos de Monteverde, esos lotes al contar con planos inscritos y que no caducaban, se inscribieron ante el Registro Público como fincas individualizadas.
Sumado a lo anterior, los lotes pertenecen a un proyecto que existe con antelación a la vigencia del plan local, siendo que mantienen sus usos de suelo, que fueron dados con fines residenciales, tal como consta en certificados de usos de suelo UPT-CUSH-H-780-2015 de 12 de enero de 2015 y UPT-CUSH-H-782-2015 de 12 de enero de 2015.
Ahora bien, corresponde aclarar, que dilucidar si la Municipalidad del Cantón de Desamparados, al conferir los permisos para desarrollar el proyecto Urbanización Llanos de Monterverde, debía observar o no las disposiciones del Decreto Ejecutivo N° 25902-MIVAH-MP-MINAE, que veda la edificación de urbanizaciones en la Loma de Salitral, corresponde a un asunto de legalidad ordinaria y que resulta ajena a esta Jurisdicción Constitucional, lo cual, además, desborda el carácter sumario del recurso de amparo. De tal forma, si lo tienen a bien, deberán los recurrentes acudir a la vía común -administrativa o jurisdiccional-, donde podrán discutir, de forma amplia, el fondo del asunto.
Corolario de lo anterior, corresponde desestimar este proceso de amparo en todos sus extremos, como en efecto se dispone.
De la lectura del libelo de interposición, se desprende que el reclamo de los recurrentes radica en que la Municipalidad de Desamparados otorgaran los permisos de construcción números PC-625-16 y PC-624-16 en la zona de protección denominada Loma Salitral, pues, a su parecer, ello implica una violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Sobre el particular, conviene mencionar que de la prueba y el informe rendido bajo juramento por el alcalde de Desamparados, se desprende que los permisos antes mencionados fueron otorgados fuera de la zona de protección de cita, por lo que no se configuraría una lesión al numeral 50 constitucional. Ahora bien, en virtud de lo anterior considero innecesario que en esta sentencia la Sala analice otros permisos de construcción que fueran otorgados en la Urbanización Llanos de Monteverde y no únicamente a los que hacen alusión los accionantes, pues ello constituye un aspecto que no fue alegado expresamente en el escrito inicial de este recurso.
V.NOTA SEPARADA DE LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ RESPECTO DEL RECLAMO POR INFRACCIÓN DEL ARTÍCULO 50 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.
1. El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual –caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior, en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada, le impuso a la Sala un papel de protagonista, casi único, en la defensa del precitado derecho constitucional.
2. Hoy en día, nos encontramos frente a un “denso entramado” de normativa ambiental –tal y como acertadamente lo ha descrito el Magistrado Jinesta Lobo en su voto salvado sobre este tema- lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación –predominantemente legislativa y reglamentaria– trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental.
3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente, ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace, o -peor aún- sustituya, a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que –ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos. Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.
4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años.
5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado, así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica.
6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución. Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que –entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes. Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro.- 7.
En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas, o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.
8. En el caso concreto, de conformidad con los hechos probados no se presenta ninguna de las excepciones que mencionan y la situación planteada se ubica dentro de aquellos casos en las que la intervención de los medios de protección de la Administración y la justicia ordinaria, resultan ser una vía más amplia y completa para el tema discutido, el cual involucra una discusión sobre ventajas y desventajas y valoración de los beneficios, que requiere abundante prueba, seguimientos y estudios que exceden el ámbito del amparo. De tal modo, debió aplicarse el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y rechazar de plano el recurso, no obstante, al no haber ocurrido así, procede ahora declarar sin lugar el amparo interpuesto
Si bien, al igual que la mayoría, declaro sin lugar el recurso, lo hago con base en las siguientes razones:
La protección a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en el Ordenamiento Jurídico Costarricense, está tutelado no solo en el artículo 50, de la Constitución Política, sino también en una serie de leyes y decretos ejecutivos (reglamentos) vigentes, tales como la Ley Orgánica del Ambiente, Ley N° 7554 de 4 de octubre de 1995; la Ley de Biodiversidad, Ley N° 7788 de 30 de abril de 1998; la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Ley N° 7317 de 21 de octubre de 1992; y el Decreto Ejecutivo N° 31849 de 24 de mayo de 2004, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), para citar solo algunos. Esto hace necesario, en materia ambiental, separar el control de constitucionalidad del control de legalidad. En este sentido, es criterio del suscrito, que esta Sala, por vía de amparo, solo debe conocer un asunto en que se alega violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, si la Administración no ha intervenido aún y cuando la violación a ese derecho sea manifiesta y evidente, de fácil constatación, de cierta importancia o gravedad y que afecte, de forma directa, a alguna persona o comunidad en concreto.
De lo contrario, el tema debe plantearse y discutirse en la vía de legalidad. Por ello, el simple incumplimiento de obligaciones y deberes impuestos legalmente a las diversas administraciones públicas en materia ambiental, es propio de ser conocido en la vía de legalidad -administrativa o jurisdiccional-, donde, con mucha mayor amplitud, podrán fiscalizarse los incumplimientos u omisiones que se acusen. Debe tenerse presente, que el recurso de amparo es un proceso sumario, informal, sencillo y rápido, de manera tal, que desde el momento mismo en que la Administración interviene en un asunto ambiental, en ejercicio de sus competencias, y sustancia un procedimiento, con el dictado de actos administrativos, su conocimiento resulta ajeno al ámbito de acción de esta jurisdicción especializada. Por ello, la revisión de las actuaciones administrativas llevadas a cabo en torno a un tema ambiental que requiera, para su correcta valoración, de un proceso de conocimiento pleno, solo es posible en la jurisdicción ordinaria, toda vez que el diseño del proceso de amparo es incompatible con la contrastación o revisión de criterios técnicos o jurídicos elaborados al amparo de las normas legales o reglamentarias vigentes o con la evacuación de nuevos y mayores elementos de convicción necesarios para la contrastación o revisión de los criterios que ya consten en el expediente administrativo del caso.
Lo contrario implicaría transformar el amparo en un proceso ordinario de pleno conocimiento, con lo cual se desnaturalizaría y se tornarían nugatorios los fines para los cuales ha sido diseñado, con lo cual, perdería su condición de instrumento para la tutela eficaz de los derechos fundamentales. Como consecuencia de lo anterior, estimo que cuando un ente u órgano público ha intervenido, en diversas formas, o ha dictado actos administrativos en relación con un asunto ambiental, su conocimiento y fiscalización corresponde a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. Es, precisamente, la verificación de la existencia de esa intervención administrativa lo que determina que el asunto sea competencia de la vía legalidad. En consecuencia, este recurso debió haberse rechazado de plano, ya que su objeto es una cuestión propia de ser discutida, analizada y resuelta en la vía de legalidad. Empero, como no se hizo así, lo procedente es declararlo sin lugar, sin hacer pronunciamiento alguno con respecto al fondo de la cuestión planteada por corresponderle a la jurisdicción ordinaria, en específico, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas acusadas se ajustan o no, en sustancia, a lo preceptuado en el ordenamiento jurídico de rango legal, en cuanto a la protección, tutela y conservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de treinta días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en Sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial N° 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la Sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se declara sin lugar el recurso. El Magistrado Castillo Víquez y la Magistrada Hernández López consignan notas. El Magistrado Salazar Alvarado da razones diferentes.- Fernando Castillo V.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jose Paulino Hernández G.
Marta Eugenia Esquivel R.
Alejandro Delgado F.
Hubert Fernández A.
*CV5CRNBZLA461*
Revisión del Documento *170020580007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del catorce de setiembre de dos mil dieciocho .
Recurso de amparo que se tramita en expediente N° 17-002058-0007-CO, interpuesto por ALEJANDRO AUGUSTO GARCÍA VALERIO, cédula de identidad 0104890785 y FRANCISCO SÁNCHEZ JIMÉNEZ, cédula de identidad 0105160008, contra la MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS y el MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA.
Resultando:
Redacta el Magistrado Hernandez Gutierrez; y,
Considerando:
Los recurrentes reclaman que la Municipalidad de Desamparados otorgó los permisos de construcción N° PC-625-16 y PC-624-16, para el levantamiento de edificaciones en terrenos ubicados en la zona de protección especial “Loma Salitral”, pese a que esta fue establecida como zona especial de protección en la normativa del plan regional metropolitano, por lo que estiman lesionado el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, consagrado en el artículo 50, de la Constitución Política.
De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos, según lo prevenido en el auto inicial:
III.Sobre el fondo. En el sub-examine, los recurrentes reclaman que la Municipalidad de Desamparados otorgó permisos de construcción para el desarrollo de en la zona de protección especial “Loma Salitral”, pese a que esta fue establecida como zona especial de protección en la normativa del plan regional metropolitano. Al respecto, a partir del cuadro de hechos probados y demás elementos que obran en autos, se tiene por acreditado que en el año 1994, se inició el proyecto Urbanización Llanos de Monteverde, en su primera etapa, en la cual, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo otorgó los certificados de uso de suelo, porque la Municipalidad de Desamparados no tenía plan regulador. Asimismo, el Plan de Ordenamiento Territorial Parcial del Cantón de Desamparados fue promulgado en el año 2007, siendo que se publicó en La Gaceta N° 243 de 18 de diciembre de 2007. A partir de este se definieron los límites de las Zonas de Protección. Asimismo, en su artículo 146, se establecieron los propósitos de la protección a La Loma de Salitral. Además, se establecieron varios transitorios, entre los cuales se encuentra el transitorio IV, mediante el cual se dispuso lo siguiente:
“TRANSITORIO IV. Los certificados de uso del suelo para proyectos de urbanización, conjunto habitacional y condominios, otorgados con anterioridad a la entrada en vigencia del presente reglamento, tendrán una vigencia de 8 meses, tiempo dentro del cual los interesados al menos deberán haber obtenido la aprobación municipal para el respectivo anteproyecto. A efecto de que los proyectos a desarrollar conserven las condiciones otorgadas en esos certificados de uso del suelo. Caso contrario los mismos caducarán y los proyectos deben de adecuarse a las disposiciones normativas del presente Reglamento. Los certificados de uso del suelo para actividades que no sean las anteriormente citadas, otorgados con anterioridad a la ejecución del POT, tendrán una vigencia de 6 meses, plazo dentro de los cuales los interesados deben haber obtenido las respectivas licencias municipales para el ejercicio de las mismas, caso contrario esos certificados caducarán y se aplicara lo contenido en el presente Reglamento”.
Respecto a tal transitorio, este Tribunal, mediante Sentencia N° 2017-016634 de las 12:00 horas de 18 de octubre de 2017, se refirió sobre su constitucionalidad. Así, en dicho fallo indicó que durante el plazo en el que el transitorio estuvo vigente, se pretendía, como finalidad específica, una extensión temporal de la validez de sus certificados de uso de suelo otorgados para que, quienes pudieron aprovechar dicha condición, lograran la aprobación de un anteproyecto. De esto, a criterio de esta Sala, se tenían dos posibilidades para quienes poseían certificados de uso de suelo, a saber:
“(…) a) los interesados no lograron una aprobación municipal de su anteproyecto en el plazo de 8 meses establecido, con lo cual quedaron sometidos al POT de Desamparados en lo que respecta al tema de zonificación y uso de suelo; b) los interesados lograron obtener dentro del lapso establecido de ocho meses, la aprobación de su anteproyecto de construcción, con lo cual la situación jurídica de tales interesados ya no se deriva del transitorio en sí mismo, sino que traslada su amparo y fundamento a los recién mencionados artículos 24 y 48 del POT que regulan cuál es el alcance jurídico y el valor de un anteproyecto debidamente aprobado por la Municipalidad (…)”.
En ese misma sentencia, continuó este Tribunal indicando que, de ese modo, en esos casos, si el Estado decidiera ejercer sus potestades de protección al ambiente para paralizar actividades de los particulares, no tendría que enfrentarse a los efectos del transitorio IV, sino a los efectos y consecuencias jurídicas que se derivan de un anteproyecto aprobado por la Municipalidad. Además, la norma no contravenía el principio precautorio, pues no tiene la intención ni la capacidad jurídica de afectar el derecho fundamental al ambiente o alguno de sus principios, porque el peso jurídico del certificado de uso de suelo que allí regula, no alcanza a limitar las potestades de diferentes órganos encargados de la protección del ambiente. Así, declaró que la norma en cita no resulta inconstitucional.
Así las cosas, como se dijo con anterioridad, se tiene que el proyecto Urbanización Llanos de Monteverde se aprobó y se desarrollo con antelación a la aprobación y entrada en vigencia del Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados, con el uso de certificados de uso de suelo emitidos por la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo -INVU-, institución que, cuando las municipalidades no tenían plan regulador, por la regulación general de uso de suelo y zonificación establecida en el Plan Regional del Gran Área Metropolitana, tenía tal potestad, siendo que tales certificados, como se dijo anteriormente, no resultaban contrarios al Derecho de la Constitución. Asimismo, se tiene las fincas 1-636213-000 y 1-636214-000, cuentan con planos catastrados SJ-0616567-2000 y SJ-0616566-2000, los cuales se inscribieron ante el Catastro Nacional desde el año 2000, con anterioridad a la publicación del Plan de Ordenamiento Territorial Parcial del Cantón de Desamparados, siendo que, ante las aprobaciones que había obtenido la Urbanización Llanos de Monteverde, esos lotes al contar con planos inscritos y que no caducaban, se inscribieron ante el Registro Público como fincas individualizadas.
Sumado a lo anterior, los lotes pertenecen a un proyecto que existe con antelación a la vigencia del plan local, siendo que mantienen sus usos de suelo, que fueron dados con fines residenciales, tal como consta en certificados de usos de suelo UPT-CUSH-H-780-2015 de 12 de enero de 2015 y UPT-CUSH-H-782-2015 de 12 de enero de 2015.
Ahora bien, corresponde aclarar, que dilucidar si la Municipalidad del Cantón de Desamparados, al conferir los permisos para desarrollar el proyecto Urbanización Llanos de Monterverde, debía observar o no las disposiciones del Decreto Ejecutivo N° 25902-MIVAH-MP-MINAE, que veda la edificación de urbanizaciones en la Loma de Salitral, corresponde a un asunto de legalidad ordinaria y que resulta ajena a esta Jurisdicción Constitucional, lo cual, además, desborda el carácter sumario del recurso de amparo. De tal forma, si lo tienen a bien, deberán los recurrentes acudir a la vía común -administrativa o jurisdiccional-, donde podrán discutir, de forma amplia, el fondo del asunto.
Corolario de lo anterior, corresponde desestimar este proceso de amparo en todos sus extremos, como en efecto se dispone.
De la lectura del libelo de interposición, se desprende que el reclamo de los recurrentes radica en que la Municipalidad de Desamparados otorgaran los permisos de construcción números PC-625-16 y PC-624-16 en la zona de protección denominada Loma Salitral, pues, a su parecer, ello implica una violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Sobre el particular, conviene mencionar que de la prueba y el informe rendido bajo juramento por el alcalde de Desamparados, se desprende que los permisos antes mencionados fueron otorgados fuera de la zona de protección de cita, por lo que no se configuraría una lesión al numeral 50 constitucional. Ahora bien, en virtud de lo anterior considero innecesario que en esta sentencia la Sala analice otros permisos de construcción que fueran otorgados en la Urbanización Llanos de Monteverde y no únicamente a los que hacen alusión los accionantes, pues ello constituye un aspecto que no fue alegado expresamente en el escrito inicial de este recurso.
V.NOTA SEPARADA DE LA MAGISTRADA HERNÁNDEZ LÓPEZ RESPECTO DEL RECLAMO POR INFRACCIÓN DEL ARTÍCULO 50 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.
1. El contexto histórico que motivó en su momento la amplia intervención de la Sala en materia ambiental, ha tenido una considerable variación que impone a este órgano reconsiderar las condiciones para su participación en el aseguramiento del derecho de las personas a un ambiente sano y equilibrado, tal y como ha sido tutelado en el artículo 50 de la Constitución Política. En efecto, la situación actual –caracterizada por una amplísima producción legal y reglamentaria que incluye reglas de fondo, procedimientos y creación de órganos para el cumplimiento de lo ordenado en la Carta Fundamental- es radicalmente diferente de la anterior, en la cual la ausencia de normativa y de instancias estatales con competencia apropiada, le impuso a la Sala un papel de protagonista, casi único, en la defensa del precitado derecho constitucional.
2. Hoy en día, nos encontramos frente a un “denso entramado” de normativa ambiental –tal y como acertadamente lo ha descrito el Magistrado Jinesta Lobo en su voto salvado sobre este tema- lo cual ha producido dos fenómenos relevantes: el primero y más obvio, es el surgimiento de una abarcadora regulación jurídica respecto de actividades cuya incidencia en el ambiente estaba poco o nada ordenada, así la creación de órganos estatales con potestades de vigilancia y control sobre los efectos de la actividad humana en el entorno. El segundo fenómeno consiste en que esa creciente juridificación –predominantemente legislativa y reglamentaria– trae aparejada una ineludible entrada en escena tanto de la justicia administrativa como de la jurisdicción ordinaria -prioritariamente la contencioso administrativa, pero también la penal. En ellas, acorde con la importancia del derecho ambiental, se han regulado de forma amplia vías procesales y medios de legitimación incluyentes, de manera que los administrados puedan hacer valer lo establecido en ese amplio orden jurídico que se relaciona con el tema ambiental.
3. En ese contexto, no resulta apropiado jurídicamente, ni desde el punto de vista funcional, que la Sala Constitucional desplace, o -peor aún- sustituya, a los órganos de justicia ordinarios en la realización de su tarea, también de rango constitucional, de velar por el efectivo cumplimiento de leyes y reglamentos. Es impropio jurídicamente porque en la inmensa mayoría de estos casos lo que se solicita es que interprete y haga valer normas legales y reglamentarias con lo que arriesga traslapar sus competencias con las de otros órganos jurisdiccionales que –ellos sí- han sido creados para ejecutar tales tareas; y resulta también funcionalmente incorrecto, porque el diseño de sus procesos se aviene mal con la complejidad que está presente en numerosos conflictos ambientales que se componen de series de hechos y actos técnica y jurídicamente complejos. Sobre ambas cuestiones existen conocidos ejemplos en los que la Sala ha arrojado una resolución a medias o técnicamente incompleta, o bien se han generado fricciones innecesarias y afectación de la seguridad jurídica.
4. Como parte de los aspectos técnicos que he valorado, añado que está el hecho de que esta jurisdicción no cuenta con jueces ejecutores de sentencia que permitan darle seguimiento adecuado a las mismas -generalmente complejas-, que implican en ocasiones el seguimiento de planes remediales, entre otros, con coordinación interinstitucional y seguimiento de meses y hasta años.
5. Desde esa perspectiva, la decisión de dar un paso al lado en la materia ambiental por parte de este Tribunal no debe ser vista como un abandono de la materia ambiental, sino al contrario, de su adecuada tutela en la instancia que mejor se aviene a la naturaleza de su complejidad y diversidad. Asimismo tampoco debe ser visto como la declinación de esta instancia en su tarea de protección de los derechos constitucionales que le imponen la Constitución Política y su Ley Orgánica, que desde mi punto de vista, queda reservada en esta materia para casos específicos. Se trata más bien, de un ejercicio de reacomodo de las cargas y tareas que corresponden a los distintos órganos estatales, de manera que cada uno de ellos, pueda desplegar plenamente su labor dentro del ámbito que se le ha asignado, así como del ejercicio de fijar su propia competencia, según lo establece el artículo 7 de su Ley Orgánica.
6. Queda claro que la Sala no se plantea abandonar a otras jurisdicciones la labor de protección de los derechos de las personas en materia ambiental. Es conocido que si bien todo reclamo por infracción de normas legales y reglamentarias puede ser reconducido hasta el ámbito constitucional, existen casos cuya resolución no exige más que la aplicación del derecho de la Constitución. Se trata entonces de lograr que la Sala se convierta en protagonista junto con otros, de manera que –entre todos y cada uno en su espacio- se pueda cubrir toda la variedad de situaciones que presenta una protección del derecho a un medio ambiente sano y equilibrado dentro de una sociedad en la que también existen otras necesidades igual de acuciantes. Con esta posición creo firmemente que el ciudadano no pierde un ápice de protección pero se gana sustancialmente en amplitud, en perspectiva y en respeto al equilibrio y distribución de poderes, principio este último de obligada consideración, puesto que rige la dinámica constitucional de cualquier sistema liberal y democrático como el nuestro.- 7.
En línea con lo anterior, sostengo que esta Sala debe abstenerse de conocer los reclamos que se le presenten por supuesta infracción al artículo 50 de la Constitución Política para dejar en manos de la justicia administrativa y la jurisdicción contenciosa administrativa su conocimiento. Lo anterior se deja afirmado con carácter general, sin perjuicio de reconocer la existencia de casos particulares o grupos de casos que, según mi criterio, si resultarían aún mejor tutelados por esta Sala y por tanto deben ser conocidos y resueltos por ella.- Dentro de tales grupos de casos, y sin que esta enunciación pueda considerarse como una lista cerrada y definitiva, puedo señalar que la Sala debe reservarse el conocimiento de situaciones como por ejemplo los reclamos por infracciones ambientales que además pongan en riesgo directo la salud de las personas, o el acceso o calidad del agua; los casos de violaciones groseras y directas al ambiente y en los cuales se constate una palmaria ausencia de la protección por parte de las autoridades estatales, siempre y cuando además la naturaleza del reclamo permita ser abordado mediante el instrumento del amparo como instituto procesal sumario y especial, ya que estimo que tampoco se debe “ordinariar” el amparo para abordar, aún en estos casos citados, temas que rebasen la capacidad de ser atendidos adecuadamente en el mismo.
8. En el caso concreto, de conformidad con los hechos probados no se presenta ninguna de las excepciones que mencionan y la situación planteada se ubica dentro de aquellos casos en las que la intervención de los medios de protección de la Administración y la justicia ordinaria, resultan ser una vía más amplia y completa para el tema discutido, el cual involucra una discusión sobre ventajas y desventajas y valoración de los beneficios, que requiere abundante prueba, seguimientos y estudios que exceden el ámbito del amparo. De tal modo, debió aplicarse el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y rechazar de plano el recurso, no obstante, al no haber ocurrido así, procede ahora declarar sin lugar el amparo interpuesto
Si bien, al igual que la mayoría, declaro sin lugar el recurso, lo hago con base en las siguientes razones:
La protección a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en el Ordenamiento Jurídico Costarricense, está tutelado no solo en el artículo 50, de la Constitución Política, sino también en una serie de leyes y decretos ejecutivos (reglamentos) vigentes, tales como la Ley Orgánica del Ambiente, Ley N° 7554 de 4 de octubre de 1995; la Ley de Biodiversidad, Ley N° 7788 de 30 de abril de 1998; la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Ley N° 7317 de 21 de octubre de 1992; y el Decreto Ejecutivo N° 31849 de 24 de mayo de 2004, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), para citar solo algunos. Esto hace necesario, en materia ambiental, separar el control de constitucionalidad del control de legalidad. En este sentido, es criterio del suscrito, que esta Sala, por vía de amparo, solo debe conocer un asunto en que se alega violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, si la Administración no ha intervenido aún y cuando la violación a ese derecho sea manifiesta y evidente, de fácil constatación, de cierta importancia o gravedad y que afecte, de forma directa, a alguna persona o comunidad en concreto.
De lo contrario, el tema debe plantearse y discutirse en la vía de legalidad. Por ello, el simple incumplimiento de obligaciones y deberes impuestos legalmente a las diversas administraciones públicas en materia ambiental, es propio de ser conocido en la vía de legalidad -administrativa o jurisdiccional-, donde, con mucha mayor amplitud, podrán fiscalizarse los incumplimientos u omisiones que se acusen. Debe tenerse presente, que el recurso de amparo es un proceso sumario, informal, sencillo y rápido, de manera tal, que desde el momento mismo en que la Administración interviene en un asunto ambiental, en ejercicio de sus competencias, y sustancia un procedimiento, con el dictado de actos administrativos, su conocimiento resulta ajeno al ámbito de acción de esta jurisdicción especializada. Por ello, la revisión de las actuaciones administrativas llevadas a cabo en torno a un tema ambiental que requiera, para su correcta valoración, de un proceso de conocimiento pleno, solo es posible en la jurisdicción ordinaria, toda vez que el diseño del proceso de amparo es incompatible con la contrastación o revisión de criterios técnicos o jurídicos elaborados al amparo de las normas legales o reglamentarias vigentes o con la evacuación de nuevos y mayores elementos de convicción necesarios para la contrastación o revisión de los criterios que ya consten en el expediente administrativo del caso.
Lo contrario implicaría transformar el amparo en un proceso ordinario de pleno conocimiento, con lo cual se desnaturalizaría y se tornarían nugatorios los fines para los cuales ha sido diseñado, con lo cual, perdería su condición de instrumento para la tutela eficaz de los derechos fundamentales. Como consecuencia de lo anterior, estimo que cuando un ente u órgano público ha intervenido, en diversas formas, o ha dictado actos administrativos en relación con un asunto ambiental, su conocimiento y fiscalización corresponde a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. Es, precisamente, la verificación de la existencia de esa intervención administrativa lo que determina que el asunto sea competencia de la vía legalidad. En consecuencia, este recurso debió haberse rechazado de plano, ya que su objeto es una cuestión propia de ser discutida, analizada y resuelta en la vía de legalidad. Empero, como no se hizo así, lo procedente es declararlo sin lugar, sin hacer pronunciamiento alguno con respecto al fondo de la cuestión planteada por corresponderle a la jurisdicción ordinaria, en específico, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas acusadas se ajustan o no, en sustancia, a lo preceptuado en el ordenamiento jurídico de rango legal, en cuanto a la protección, tutela y conservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de treinta días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en Sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial N° 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la Sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.
Por tanto:
Se declara sin lugar el recurso. El Magistrado Castillo Víquez y la Magistrada Hernández López consignan notas. El Magistrado Salazar Alvarado da razones diferentes.- Fernando Castillo V.
Nancy Hernández L.
Luis Fdo. Salazar A.
Jose Paulino Hernández G.
Marta Eugenia Esquivel R.
Alejandro Delgado F.
Hubert Fernández A.
*CV5CRNBZLA461*
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