La Arboleda Preliminary Plan Dispute Belongs in Ordinary CourtsLegalidad del anteproyecto La Arboleda corresponde a la vía ordinaria

Document Review *180071330007CO* Decision No. 2018017707 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nueve horas veinte minutos on veintiseis de octubre de dos mil dieciocho.

Amparo proceeding (recurso de amparo) being heard under expediente N° 18-007133-0007-CO, filed by EDUARDO JOSÉ GUILLÉN GARDELA, identity card 0109930872, JOSÉ MARÍA VILLALTA FLÓREZ-ESTRADA, identity card 0109770645, and SUSAN MAYELA CAMPOS ORTEGA, identity card 0114170065, against the MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS.

Findings of Fact:

1. 1In a filing received by the Sala on 10 de mayo de 2018, the petitioners filed an amparo proceeding. They state that, according to the General List of Plant Species Present in Loma Salitral prepared by the Instituto Nacional de Biodiversidad, the life zone (zona de vida) of the Loma is premontane dry forest. They specify that, pursuant to Executive Decree No. 25902 of 12 de febrero de 1997, published in Supplement No. 15 of the Diario Oficial La Gaceta No. 66 of 7 de abril de 1997, Loma Salitral and its buffer zone (zona de amortiguamiento) are classified as a special forest protection zone (zona de protección forestal especial). They note that the Land-Use Plan (Plan de Ordenamiento Territorial) for the canton of Desamparados, San José, was published in the Diario Oficial La Gaceta No. 243 of 18 de diciembre de 2007 and imposes a series of land-use restrictions within Loma Salitral and its buffer zone.They contend that, on 21 de noviembre de 2008, despite the prohibition, the municipal administration of Desamparados decided proceeding No. 73179 and approved the preliminary design (anteproyecto) for the La Arboleda housing development, part of which is located within the buffer zone of Loma Salitral. They assert that the respondent authority relied on the exception to the applicability of the Plan de Ordenamiento Territorial de Desamparados contained in Transitory Provision IV (Transitorio IV). They emphasize the obligation to apply the Plan de Ordenamiento Territorial de Desamparados without exception beginning on 8 de agosto de 2008 (the date on which Transitory Provision IV expired and its legal effects were extinguished). They add that the approval occurred outside the established time limit and that the land-use certificate (certificado de uso de suelo) should therefore have been deemed expired, requiring the company to restart the proceeding because the area is subject to a prohibition against constructing new housing developments.They conclude that the approval of proceeding No. 73179, corresponding to the preliminary design submitted by Urbanizadora La Laguna, in contravention of the restrictions set forth in the Plan de Ordenamiento Territorial de Desamparados, violates the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment with respect to green areas and land-use planning (ordenamiento territorial). They request that the petition be granted, with the consequences prescribed by law.
2. 2By a decision issued at 8:22 on 21 de mayo de 2018, the amparo proceeding was admitted.
3. 3In a filing received by the Sala on 19 de diciembre de 2018, Gilbert Jiménez Siles, in his capacity as Mayor of Desamparados, reports under oath that the connection drawn by the petitioners between approval of the preliminary design for the La Arboleda housing development and Executive Decree N° 25902 is contradicted by their own statements, because they indicate that the Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón de Desamparados (POT) established the period of validity of land-use certificates for housing development projects that had been issued before the POT entered into force. He states that the developer of the housing development submitted all the requirements for approval of the preliminary design after the POT entered into force. He considers it contradictory to claim that proceeding N° 73179 was approved outside the period granted by Transitory Provision IV of the POT and to regard that as environmental harm.He states that the petitioners filed an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) against the aforementioned transitory provision, which was denied (decision N° 2017-16634). He considers that the petitioners have misread that decision. He states that the provision ceased to produce effects 10 years ago. He considers that the judgment did not require the application concerning the preliminary design for the housing development to be deemed expired. He states that Transitory Provision IV of the POT de Desamparados established a validity period of 8 months for land-use certificates issued before the POT entered into force; within that period, at least the preliminary design for the housing development had to have been approved. He clarifies that the developer of the La Arboleda project had a valid land-use certificate for the proposed housing development. If, ten years ago, the Municipalidad failed to decide the approval of this proceeding before the 8-month validity period established by Transitory Provision IV elapsed, that does not impair the proceeding for the applicant, because the developer had satisfied all the requirements by the expiration date; accordingly, the Municipalidad was obligated to issue the approval, even after the deadline.He considers that the Concejo’s duty to decide before the expiration of the 8 months cannot validly be asserted against the applicant’s interests, since the applicant had fully satisfied all the requirements before that expiration. He interprets this Tribunal’s judgment and states that “…upon submission of all the requirements necessary for approval of the preliminary design for the housing development, the provision ceased to have effect, and the act declaring approval was no longer governed by the transitory provision but had to be regarded as a legitimate interest (interés legítimo) in favor of the developer, the protection of which is guaranteed by Article 49 of the Political Constitution.” He states that approval of a preliminary design for a housing development does not constitute a violation of the right to the environment, because it does not have sufficient force to cause environmental damage and is merely a civil-engineering model reflecting the proposed manner of developing a housing development, without producing material effects.He argues that the legitimacy or validity of the approval act is unrelated to environmental damage. He considers that petitioners Campos Ortega and Guillén Gardela are attempting to evade their responsibility as council members in voting on the project’s subsequent proceeding. He notes that there are no environmental consequences ten years after approval of the act. He recounts that, several weeks earlier, the Municipalidad considered an application for annulment (gestión de nulidad) of the act approving the preliminary design, submitted by council member Guillén Gardela’s mother, that council member, and others. Through official letter AM-038-18, the Mayor’s Office ruled that the application for annulment was time-barred (caducidad), because the act in question does not produce continuing effects but was exhausted a decade ago. He transcribes the aforementioned official letter. He considers Section 35 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional applicable.He reiterates that action 17-002841-0007-CO was denied, that there is therefore no outstanding order requiring compliance, and that the disputed transitory provision ceased to have effect. He requests that the petition be denied.
4. 4In a filing received by the Sala on 4 de junio de 2018, Carlos Alberto Padilla Corella, in his capacity as President of the Concejo de Desamparados, reports under oath that he joins in the preceding report.
5. 5By a written submission sent to the Chamber on 18 de julio de 2018, Manuel Terán Jiménez, in his capacity as general attorney-in-fact without monetary limitation (apoderado generalísimo sin límite de suma) of Urbanizadora La Laguna S.A., requests that he be admitted as a passive intervenor (coadyuvante pasivo) in this proceeding and that the writ of amparo (recurso de amparo) be dismissed. He states that the developer’s legitimate interest lies in the fact that, as the developer of a project, approximately 9 years ago it obtained approval of a preliminary urban-development plan (anteproyecto urbanístico) known as La Arboleda, and it currently holds the land on which that project is intended to be developed. He notes that approval of the preliminary plan included environmental viability (viabilidad ambiental) and land-use authorization (uso de suelo), in compliance with Transitory Provision IV (Transitorio IV) of the Plan Regulador de Desamparados; these circumstances also demonstrate its interest in appearing and establishing that the petitioners’ arguments are false and illegitimate, since there are no, and will be no, violations of the fundamental rights invoked in the amparo action (acción de amparo).He asserts that the petitioners acted in bad faith by filing a writ of amparo based on a dispute concerning ordinary legality that has been procedurally foreclosed and adjudicated by this Constitutional Court in a recent ruling of this Chamber, namely decision No. 2017-016634 at 12:00 on 18 de octubre de 2017. In that judgment, this Constitutional Court categorically analyzed the constitutionality of Transitory Provision IV of the Plan de Ordenamiento Territorial and determined the effects of its ruling by finding that there were no infringements of the precautionary principle (principio precautorio), or issues affecting, restricting, limiting, or contravening the fundamental right contained in Article 50 of the Constitution. Accordingly, it appears to him that, with highly improper intent, the petitioner or petitioners are using this constitutional proceeding to attempt to reopen matters already subject to constitutional res judicata (cosa juzgada constitucional).Furthermore, the matters referred to in this amparo action concern ordinary legality rather than constitutionality; consequently, this is not the proper proceeding for resolving the dispute, and this Court should so declare. He requests that consideration be given to the fact that the matters the petitioners seek to dispute have already been discussed, analyzed, reanalyzed, substantiated, and reconfirmed through decisions and certifications issued by various public bodies, namely: a) Ministerio de Ambiente y Energía, b) Sistema Nacional de Áreas de Conservación de Vida Silvestre, c) Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, d) Secretaría Técnica Nacional Ambiental, and e) Municipalidad de Desamparados), all of which share the conclusion that there are no grounds for finding that approval of the preliminary plan harms or violates environmental regulations; on the contrary, they state that the site is not a protection zone (zona de protección) or a protected wildlife area (zona silvestre protegida), much less that any fundamental rights have been violated.He further states that the evidence attached to this submission conclusively demonstrates that, in the matter under consideration, the petitioners exhausted all administrative remedies (instancias administrativas) with the same result—the complete rejection of their arguments—which they now once again submit to this authority in an effort to cause confusion, delay the decision, or obtain a ruling contradicting what has already been decided. Nevertheless, for the reasons stated, this Constitutional Chamber, applying the principle of judicial restraint (principio de autocontención), must dismiss this action; it must also consider that there is no relevant evidence corroborating or substantiating any of the arguments presented by the petitioners. Moreover, he maintains that the petitioners do not have a collective interest (interés colectivo), but rather an individual and personal interest that does not coincide with any of the diffuse interests (intereses difusos) required by the legal system for filing this action.He states that certifications and official communications from various institutions, issued as a result of the same dispute presented here, demonstrate that the petitioners’ arguments are entirely false. Public bodies such as MINAE, SINAC, INVU, and SETENA have confirmed and ratified that the site where the urban-development project is intended to be built is neither a protection zone nor a protected wildlife area (área silvestre protegida), and that there will be no adverse environmental impact. Likewise, official communication No. SJ-119-2010 of 12 de enero de 2010, issued by the Dirección Legal de la Municipalidad de Desamparados, and official communications PU-C-D-012-2006 of 16 de enero de 2006 and C-PU-C-D-060-2010 of 4 de febrero de 2010, from the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, corroborated that the land at issue is not located within a buffer zone (zona de amortiguamiento); therefore, there is no impediment to sustainable development.He states that the La Arboleda project, which his principal intends to carry out, has environmental viability approved by SETENA, for which environmental fragility indices (índices de fragilidad ambiental, IFAS) at a scale of 1 sobre 10.000 were required, thereby establishing compliance with other requirements mandated by law. This guarantees that the urban project is sustainable and does not violate the precautionary principle or harm the environment. That level of technical rigor and certainty demonstrates to the Court that all legal parameters have been met with seriousness and prudence so as not to violate the Constitution or the fundamental rights of individuals. On the contrary, the petitioners have abused their rights (abuso del derecho), because approval of the project has been challenged on countless occasions and, having failed, they now seek to mislead the Constitutional Court despite knowing that this judicial body has already analyzed the matter and rejected the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) against the Plan de Ordenamiento Territorial de Desamparados through decision No. 20174016634, which specifically addresses issues connected with and arising from those they now raise again; consequently, those matters are already procedurally foreclosed and have been adjudicated, at least by the judicial body.According to the documentary evidence in the case file, there has been no violation of the principle prohibiting arbitrariness (principio de interdicción de la arbitrariedad), because four public bodies provided legal support and grounds for the determination that the property is not located in a protection or buffer zone or in a protected wildlife area; accordingly, no fundamental right has been violated. He insists that there are no legal grounds for asserting a threat to a healthy and ecologically balanced environment, green areas, or land-use planning (ordenamiento territorial). Similarly, he states that the proposed urban project satisfies the principle of objective substantiation (principio de objetivación), also known as the principle of reasonableness in environmental matters (principio de razonabilidad en materia ambiental), for the following reasons:1) Compliance has been established through technical and scientific studies supporting the decisions and certifications cited above, demonstrating that the environment will not be adversely affected.2) All procedures required by the legal, urban-planning, and environmental framework have been followed.3) The administrative decisions favoring the urban project have technical support, are duly reasoned, and are subject to administrative discretion under Articles 16 and 160 of the Ley General de la Administración Pública. The foregoing reasons are reinforced by the fact that the petitioners submitted no technical or scientific evidence supporting the allegations made in the writ of amparo; they neither prove nor establish any potential violation of the rights to a healthy and ecologically balanced environment, to land-use planning, and to surroundings conducive to leisure and tranquility—all attributes that the urban project does possess, that have already been weighed by the competent entities, and that the petitioners now seek to disregard. Furthermore, by approving the preliminary urban-development plan, the municipal administration issued a binding administrative act of its own (acto propio), protected by Article 34 of the Constitución Política, under which the developer was granted the right to carry out the proposed urban development. He therefore states that, as a matter of legal certainty (seguridad jurídica), this Court must be unequivocal and note the absolute and complete inadmissibility of the amparo action and of any others filed by the dissatisfied parties, since this matter represents the third attempt before this Court and the tenth in administrative proceedings to reopen the dispute. For the foregoing reasons, this amparo action must be dismissed in its entirety.
6. 6By a written submission sent to the Chamber on 26 de julio de 2018, Alonso Núñez Quesada added to the case file the certificate of legal representation (certificación de personería jurídica) of Urbanizadora La Laguna S.A.
7. 7By a written submission sent on 10 de octubre de 2018, José María Flórez-Estrada urgently requests that an interim measure (medida cautelar) be issued in this case. He states that the admission of the proceeding confirms the existence of a reasonable and objectively well-founded fear that the legal argument presented may, with some degree of probability, be upheld and the claim granted.
8. 8The legal requirements have been observed in the proceedings conducted.

Justice Rueda Leal is the reporting judge; and,

Whereas:

I.Preliminary Matter. Given that the case file is ready for a decision on the merits, no ruling will be issued on the interim measure requested by the petitioning party, as it is deemed unnecessary.

II.Regarding the motion to intervene (gestión de coadyuvancia). The passive intervention (coadyuvancia pasiva) sought by Manuel Terán Jiménez, in his capacity as general attorney-in-fact without monetary limitation of Urbanizadora La Laguna S.A., is accepted under the terms established in the final paragraph of Article 34 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, because he has demonstrated a legitimate interest in the claim under discussion in the matter sub examine. In any event, the applicant is advised that the effect of this ruling cannot apply to him directly and immediately, except pursuant to the erga omnes effect accorded to the case law of this Court under Article 13 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional.

III.Subject Matter of the Proceeding. The petitioners consider the right to a healthy and ecologically balanced environment to have been violated because the respondent authority arbitrarily authorized Urbanizadora La Laguna S.A. to develop the Urbanístico La Arboleda project in the buffer zone of Loma Salitral, improperly applying Transitory Provision IV of the Plan de Ordenamiento Territorial del cantón de Desamparados (POT), despite the prohibition established in Articles 146, 147, and 149 of that same regulation.

IV.Proven Facts. The following facts are deemed duly established and relevant to the determination of this matter, either because they have been substantiated or because the respondent failed to address them as directed in the initial order:

• a)La Laguna S.A., the developer, submitted to the respondent municipality the requirements for approval of the preliminary plan before the Plan de Ordenamiento Territorial del cantón de Desamparados (POT) entered into force; consequently, the respondent municipality applied Transitory Provision IV of that regulation (see report and attached evidence).
• b)The Comisión Técnica Administrativa de la Municipalidad de Desamparados recommended that the Concejo Municipal approve land-use certificate CTA-034-2004 (certificado de uso de suelo) for the construction of condominiums, which the Council approved in resolution No. 5 from session No. 168 of 29 de junio de 2004 (see attached evidence).
• c)According to a certification issued on 30 de setiembre de 2009 by the Director of the Área de Conservación Coordillera Volcánica Central, registered survey plan (plano catastrado) No. SJ-1123934-2006, in the names of Inmobiliaria el Salitral, Haciendas El Salitral S.A., Cafetalera El Patalillo S.A. and Urbanizadora La Laguna S.A., describes a parcel of land located outside any protected wild area (área silvestre protegida), regardless of its management category, administered by the Ministerio de Ambiente y Energía (see attached evidence).
• d)The buffer zone (zona de amortiguamiento) of Loma Salitral established by Decreto No. 25902-MIVAH-MP-MINAE was not included in the zoning maps (mapas de zonificación) published with the Plan, nor was it supported by location studies (see official letter C-PU-C-D-060-2010 of 4 de febrero de 2010 sent by INVU to SETENA).
• e)By resolution R-066-2010-MINAET at 12:05 hours on 19 de febrero de 2010, the Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones partially granted an appeal (recurso de apelación), ruling as follows: “…resolution 2975-2009-SETENA is declared absolutely null and void because it is vitiated by nullity and violates the constitutional principle of due process (debido proceso), thereby leaving the petitioner defenseless, and the proceedings are restored to the stage of resolution 2596-2009 SETENA, which had granted the motion for reconsideration (recurso de Revocatoria) filed; it is further clarified whether or not this project is located within a buffer zone, given that the competent bodies do not consider the project to be located within a buffer zone according to the administrative record maintained for that purpose, and, moreover, there is a legal inapplicability that renders the designation of the buffer zone under investigation invalid and ineffective, which constitutes an additional reason for partially granting the appeal filed; accordingly, the proper course is to refer this record to the Departamento de Evaluación de Proyectos so that, within ten days, it may submit to the Comisión Plenaria the draft final resolution concerning the environmental assessment process (proceso de evaluación ambiental) for the project ‘La Arboleda,’ administrative record DI-0205-2007-SETENA.

The granting is partial because the matter must be referred for review by the Comisión Plenaria; this Ministry cannot, on its own initiative, grant environmental viability (viabilidad ambiental) in this proceeding, and it shall be the Comisión Plenaria that deliberates on the matter. Refer the record to SETENA for the appropriate action.” (see attached evidence).

• f)On 17 de marzo de 2014, by resolution No. 539-2014-SETENA, environmental viability was granted to the project named La Arboleda, submitted by Mr. Manuel Terán Jiménez on behalf of Urbanizadora La Laguna S.A. in record No. D1-205-2007-SETENA (see attached evidence).
• g)By resolution No. 0533-2015-SETENA at 11:35 hours on 3 de marzo de 2015, SETENA denied the motion for reconsideration filed by Movimiento Salvemos la Loma Salitral against resolution No. 324-2014-SETENA at 8:40 hours on 14 de febrero de 2014 (see attached evidence).
• h)By resolution No. 2057-2015-SETENA at 10:00 hours on 21 de setiembre de 2015, SETENA denied the motion for reconsideration filed by appellant Guillén Gardela and others against resolution No. 539-2014-SETENA of 17 de marzo de 2014 (see attached evidence).
• i)By resolution R-292-2015-MINAE at 8:55 hours on 2 de octubre de 2015, the Ministro de Ambiente y Energía partially granted an appeal, ruling as follows: “FIRST: In accordance with the grounds set forth in the recitals of this resolution, to reject ‘ad portas,’ as untimely, the appeal filed by Alejandro García Valerio, Eduardo Guillén Gardela, Camilo Ureña Ureña and Gabriel Corrales Jiménez, in their capacity as representatives of Movimiento Salvemos la Loma de Salitral, against resolution No. 539-2014-SETENA, at seven hours and fifty minutes on 17 de mayo del 2014, and to uphold that resolution in all respects. SECOND: Administrative remedies (vía administrativa) are deemed exhausted in this matter.” (see attached evidence).
• j)In service-platform proceeding No. 170042015 of 30 de noviembre de 2015, Urbanizadora la Laguna submitted to the respondent municipality an application for building permits (permisos de construcción) for infrastructure works for residential-development projects (proyectos urbanísticos) (see attached evidence).
• k)By resolution No. 750-2015-SETENA of 5 de mayo de 2016, SETENA granted a one-year extension of the validity of the environmental viability (see attached evidence).
• l)On 19 de enero de 2017, by resolution No. 105-2017-SETENA, the period for Urbanizadora La Laguna S.A. to commence work was suspended, and it remained suspended when the amparo proceeding (recurso de amparo) processed under record No. 17-017217-0007-CO was filed (see attached evidence and record No. 17-017217-0007-CO for purposes of examination).
• m)On 28 de febrero de 2017, the respondent municipality informed SETENA that land-use certificate (certificado de uso de suelo) PPT CUS H 0258 2014, granted to the La Arboleda project, remained valid (see attached evidence).
• n)In article No. 03 of ordinary session No. 28-2017 of 16 de marzo de 2017, SETENA resolved: “FIRST: In accordance with the factual and legal grounds set forth, to Deny the motion for reconsideration, annulment, and suspension of the administrative act, filed against resolution number 105- 2017- SETENA of 19 de enero del 2017, which granted the continued validity of the Environmental Viability and suspended the period for commencement of work on the La Arboleda project until a building permit is obtained from the Municipalidad de Desamparados, because it is in accordance with Law and is based on matters already precluded, regarding which the discussion at the administrative level concluded in 2015 when Administrative Remedies were deemed exhausted. SECOND: Pursuant to article 87 of the Ley Orgánica del Ambiente and 349 of the Ley General de la Administración Pública, because an appeal was filed in the alternative, the record is forwarded to the Ministro de Ambiente y Energía for consideration.” (see attached evidence).
• ñ)In ordinary session No. 28-2017 of 16 de marzo de 2017, under article No. 02, SETENA resolved: “FIRST: To declare inadmissible the application for absolute nullity (nulidad absoluta) and application for an interim measure (medida cautelar) filed against resolution number 539-2014-SETENA of 22 de setiembre de 2015, which granted the Environmental Viability of the project named La Arboleda, record number D1-205-2007-SETENA, in accordance with the factual and legal grounds set forth, because the procedural stage and discussion thereof are precluded and were extensively addressed at the administrative level, pursuant to resolutions R-066-2010- MINAET, 533-2015- SETENA AND R-292-2015-MINAE, with administrative remedies having been exhausted since 2015, such that the decision issued at that time is final in the administrative proceeding. SECOND: In accordance with article 345 of the Ley General de la Administración Pública, no ordinary administrative appeal lies against this resolution.” (see attached evidence).

V.The specific case. In the sub examine, the appellants consider the right to the environment to have been violated because the respondent authority arbitrarily authorized Urbanizadora La Laguna S.A. to develop the La Arboleda Residential Development project within the buffer zone of Loma Salitral, thereby improperly applying the provisions of transitional provision IV (transitorio IV) of the Plan de Ordenamiento Territorial del cantón de Desamparados (POT), despite the prohibition established in sections 146, 147 and 149 of those same regulations. In this regard, as established in the record on the basis of the respondent municipality’s sworn report, the developer La Laguna S.A. submitted to that municipality the requirements for approval of the preliminary project (anteproyecto) before the Plan de Ordenamiento Territorial del cantón de Desamparados (POT) entered into force; therefore, in its view, transitional provision IV of those regulations did apply to it, and the project was consequently authorized.

The foregoing also took into consideration that, although a buffer zone of Loma Salitral was established by Decreto No. 25902-MIVAH-MP-MINAE, it was not included in the zoning maps published with the Plan, nor was it supported by location studies, and therefore could not be enforced against the developer La Laguna S.A. For purposes of this ruling, however, it is essential to note that this Court does not have jurisdiction to determine whether a transitional provision should or should not have been applied to a private party subject to administrative action (administrado), because that is a question of mere legality that must be resolved in ordinary proceedings (vía ordinaria). It must likewise be noted that this Court recently ruled on several matters brought before this Chamber concerning claims relating to protection of that buffer zone and the permits granted by the respondent municipality in Lomas de Salitral, as follows:

“III.- Merits. In the sub-examine, the appellants claim that the Municipalidad de Desamparados granted building permits for development within the special protection zone (zona de protección especial) ‘Loma Salitral,’ even though it had been established as a special protection zone under the regulations of the metropolitan regional plan. In this regard, based on the statement of proven facts and the other evidence in the record, it has been established that in 1994 the first stage of the Urbanización Llanos de Monteverde project began, during which the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo issued the land-use certificates because the Municipalidad de Desamparados did not have a zoning plan (plan regulador). Likewise, the Plan de Ordenamiento Territorial Parcial del Cantón de Desamparados was enacted in 2007 and published in La Gaceta N° 243 de 18 de diciembre de 2007. It defined the boundaries of the Protection Zones. Its article 146 also established the purposes of protecting La Loma de Salitral. In addition, several transitional provisions were established, including transitional provision IV, which provided as follows:

“TRANSITIONAL PROVISION IV. Land-use certificates for urban development (urbanización), housing-complex (conjunto habitacional), and condominium projects, granted before these regulations entered into force, shall remain valid for 8 months, within which period the interested parties must, at a minimum, have obtained municipal approval for the corresponding preliminary project, so that the projects to be developed retain the conditions granted in those land-use certificates. Otherwise, those certificates shall expire, and the projects must conform to the regulatory provisions of these Regulations. Land-use certificates for activities other than those cited above, granted before implementation of the POT, shall remain valid for 6 months, within which period the interested parties must have obtained the corresponding municipal licenses (licencias municipales) to conduct those activities; otherwise, those certificates shall expire, and the provisions of these Regulations shall apply.” Regarding that transitional provision, this Court addressed its constitutionality in Judgment N° 2017-016634 at 12:00 hours on 18 de octubre de 2017.

In that judgment, it stated that, during the period in which the transitional provision was in force, its specific purpose was to temporarily extend the validity of the land-use certificates already granted so that those able to take advantage of that status could secure approval of a preliminary project. From this, in the view of this Chamber, those holding land-use certificates had two possibilities, namely:

“(…) a) the interested parties did not obtain municipal approval of their preliminary plan (anteproyecto) within the established period of 8 months, and therefore became subject to the POT of Desamparados with respect to zoning (zonificación) and land use (uso de suelo); b) the interested parties obtained approval of their preliminary construction plan within the established period of eight months, and therefore their legal situation no longer derives from the transitional provision itself, but instead finds its protection and basis in the aforementioned Articles 24 and 48 of the POT, which govern the legal scope and value of a preliminary plan duly approved by the Municipality (…)”.

In that same judgment, this Court went on to state that, accordingly, in such cases, if the State decided to exercise its environmental-protection powers to halt private parties’ activities, it would not have to confront the effects of Transitional Provision IV, but rather the legal effects and consequences arising from a preliminary plan approved by the Municipality. Furthermore, the provision did not contravene the precautionary principle (principio precautorio), since it has neither the intent nor the legal capacity to impair the fundamental right to the environment or any of its principles, because the legal force of the land-use certificate (certificado de uso de suelo) governed therein does not extend to limiting the powers of the various bodies responsible for environmental protection. Thus, it held that the cited provision is not unconstitutional.

Accordingly, as previously stated, the Urbanización Llanos de Monteverde project was approved and developed before the approval and entry into force of the Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados, using land-use certificates issued by the Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo -INVU-, an institution that held such authority when municipalities did not have a regulatory plan (plan regulador), pursuant to the general land-use and zoning regulations established in the Plan Regional del Gran Área Metropolitana; as stated above, such certificates were not contrary to Constitutional Law. Likewise, properties 1-636213-000 and 1-636214-000 have registered cadastral plans (planos catastrados) SJ-0616567-2000 and SJ-0616566-2000, which were recorded with the Catastro Nacional in 2000, prior to the publication of the Plan de Ordenamiento Territorial Parcial del Cantón de Desamparados.

Given the approvals obtained by Urbanización Llanos de Monteverde, those lots, having registered plans that did not expire, were recorded with the Registro Público as individually registered properties. In addition, the lots belong to a project that predates the entry into force of the local plan and retain their land uses, which were granted for residential purposes, as shown in land-use certificates UPT-CUSH-H-780-2015 dated 12 de enero de 2015 and UPT-CUSH-H-782-2015 dated 12 de enero de 2015.

It should now be clarified that determining whether the Municipalidad del Cantón de Desamparados, when granting permits to develop the Urbanización Llanos de Monterverde project, was required to comply with the provisions of Decreto Ejecutivo N° 25902-MIVAH-MP-MINAE, which prohibits the construction of residential developments (urbanizaciones) in Loma de Salitral, is a matter of ordinary legality (legalidad ordinaria) beyond the purview of this Constitutional Jurisdiction and, moreover, exceeds the summary nature of the amparo proceeding (recurso de amparo). Accordingly, if they deem it appropriate, the petitioners must resort to the ordinary avenue—administrative or judicial—where they may fully litigate the merits of the matter.

As a corollary to the foregoing, this amparo proceeding must be dismissed in its entirety, as is hereby ordered.” (judgment No. 2018-15102 at 9:20 hours on 14 de setiembre de 2018).

This position was also reiterated by this Court in judgment No. 2018-16549 at 9:15 hours on 5 de octubre de 2018, which additionally stated the following:

“In the present matter, the petitioner appears before this Constitutional Jurisdiction and states that, on behalf of Grupo Ecologista de Desamparados, she considers SETENA’s granting of environmental approval (viabilidad ambiental) to the III Etapa Camposanto La Piedad project improper, as the project provides for the development of 2.905 spaces or units divided into individual lots, family lots, or cinerary spaces. She also challenges the granting of construction permit No. 72-2018 by the Municipalidad de Desamparados. This is because the works to be performed undermine the rationale for creating that buffer zone (zona de amortiguamiento). In this regard, the representatives of the respondent Municipality, in their report submitted under oath and with notice of the consequences, including criminal consequences, provided for in Article 44 of the Law governing this Jurisdiction, together with the evidence entered into the record, state that the project in question is located in the Zona de Amortiguamiento de la Loma Salitral, where cemetery use was designated a conforming use (Uso Conforme), pursuant to the Municipality’s Plan de Ordenamiento Territorial published in La Gaceta in 2007.

They report that Loma Salitral was established under the Plan GAM, Decreto Ejecutivo N°13583-VAH-OFIPLAN, dated 03 de mayo de 1982 and published in La Gaceta N°95 on 18 de mayo de 1982, as a special forest-protection zone (zona especial de protección forestal). It was established that construction permit PC-072-2018, in accordance with official letter DU-300-18 dated 25 de junio del 2018, satisfied all requirements imposed on the company that owns Campo Santo La Piedad. It was likewise established, based on information provided by the Secretario General de la Secretaria Técnica Nacional Ambiental, that on 14 de junio del 2018 the Departamento de Auditoria y Seguimiento Ambiental conducted an inspection of the site, and on 15 de junio del 2018 the Departamento Legal de la SETENA requested an opinion through official letter SETENA-AJ-305-2018. The inspection resulted in report No. DT-ASA-375-2018, which determined that (…) the project is located outside the boundaries of both the buffer zone and the special forest-protection zone (…).

The facts deemed duly established in this matter, viewed in relation to the judgment partially transcribed above, demonstrate that the underlying issue is the petitioner’s disagreement with the granting of permits for continuation of the project in the name of Campo Santo S.A. Furthermore, the petitioner submits no evidence contradicting either the reports or the evidence submitted in this matter by the respondent authorities that would support a finding that the III Etapa Camposanto La Piedad project presents any irregularity. On the contrary, it has permits from the respondent Municipality, which, in response to concerns raised by certain residents, ordered inspections that determined that the cemetery-expansion project is located in the Zona de Amortiguamiento de la Loma Salitral and not in the Zona de Protección Especial. Likewise, the inspection of the project conducted by SETENA on 02 de junio de 2018 (EXPEDIENTE n° d1-17562-SETENA) shows that SETENA has monitored the progress of the work and made the appropriate recommendations to strengthen stabilization of the area through concrete measures.

V.Conclusion. Consistent with the cited precedent, if the petitioner believes that SETENA and the respondent Municipality are violating environmental and land-use regulations by granting construction permits, such that the described cemetery-construction expansion activity could potentially violate the cited regulations, she is advised that this Constitutional Court lacks jurisdiction to determine whether the project developer fully complies with the requirements imposed by the legal system for carrying out that construction expansion. Therefore, if she deems it appropriate, she may raise any objections she considers relevant through the ordinary legal avenues established for that purpose. Under this understanding, the Chamber finds that the alleged constitutional injury did not occur. In view of the foregoing, the petition must be denied with respect to this issue.”

In particular, in judgment No. 2018-15434 at 13:20 hours on 14 de setiembre de 2018, this Chamber also dismissed the amparo proceeding filed by Grupo Ecologista de Desamparados against SETENA and the Municipalidad de Desamparados, which challenged, as does this petition, the permits granted to Urbanizadora La Laguna S.A. in connection with the Proyecto Urbanístico La Arboleda on the ground that they affected the buffer zone of Loma Salitral. Therefore, no infringement of the right to a healthy environment was deemed established in this jurisdiction. As stated in the aforementioned precedents, in the matter under review (sub examine), the petitioners submit no additional evidence demonstrating the alleged impact. Moreover, various authorities have issued opinions approving the land-use certificate granted and have issued environmental approval, finding that the project complies with the territorial and environmental land-use plan.

Consequently, the record likewise did not establish any impact on a protection zone (zona de protección). As previously stated, however, this Court expresses no favorable or unfavorable opinion regarding the alleged improper application of Transitional Provision IV of the Plan de Ordenamiento Territorial del cantón de Desamparados (POT) to the project in question, despite the prohibition established in provisions 146, 147 and 149 of those same regulations, because this is a dispute concerning mere legality (mera legalidad). Any objection by the petitioners in this regard must therefore be raised in the corresponding ordinary proceeding, where the matter may be resolved on the basis of more extensive evidence and an analysis specific to legality. In view of the foregoing and in accordance with the authorities cited above, this Court dismisses this petition.

V. DIFFERING REASONS OF JUSTICE SALAZAR ALVARADO

Although, like the majority, I deny the petition, I do so for the following reasons:

The protection of a healthy and ecologically balanced environment, under the Costa Rican legal system (Ordenamiento Jurídico Costarricense), is safeguarded not only by Article 50 of the Political Constitution, but also by a series of laws and executive decrees (regulations) currently in force, such as the Organic Law of the Environment (Ley Orgánica del Ambiente), Law No. 7554 of October 4, 1995; the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad), Law No. 7788 of April 30, 1998; the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre), Law No. 7317 of October 21, 1992; and Executive Decree No. 31849 of May 24, 2004, General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, EIA), to cite only a few. This makes it necessary, in environmental matters, to distinguish constitutional review (control de constitucionalidad) from legality review (control de legalidad).

In this regard, it is the undersigned’s view that this Chamber, through a constitutional amparo proceeding (recurso de amparo), should hear a matter alleging a violation of the right to a healthy and ecologically balanced environment only if the Administration has not yet intervened and the violation of that right is manifest and evident, readily ascertainable, of some importance or seriousness, and directly affects a specific person or community. Otherwise, the issue must be raised and litigated through ordinary legality proceedings. Accordingly, the mere failure to comply with obligations and duties legally imposed on the various public administrations in environmental matters is properly heard through legality proceedings—whether administrative or judicial—where the alleged failures or omissions may be reviewed much more comprehensively. It must be borne in mind that an amparo proceeding is summary, informal, simple, and expeditious; consequently, from the moment the Administration intervenes in an environmental matter in the exercise of its powers and conducts a proceeding involving the issuance of administrative acts (actos administrativos), the matter falls outside the scope of this specialized jurisdiction.

Therefore, review of administrative actions undertaken in connection with an environmental issue that, to be properly assessed, requires a plenary proceeding (proceso de conocimiento pleno) is possible only before the ordinary courts, since the design of the amparo proceeding is incompatible with comparing or reviewing technical or legal criteria developed pursuant to the laws or regulations in force, or with receiving additional and more extensive evidence necessary to compare or review the criteria already contained in the administrative record for the case. Holding otherwise would transform the amparo proceeding into an ordinary plenary proceeding, thereby distorting its nature and frustrating the purposes for which it was designed, and thus depriving it of its status as an instrument for the effective protection of fundamental rights. As a consequence of the foregoing, I consider that when a public entity or body has intervened in various ways, or has issued administrative acts concerning an environmental matter, jurisdiction to hear and review it lies with the administrative litigation courts (jurisdicción de lo contencioso-administrativo).

It is precisely the verification that such administrative intervention exists that determines that the matter falls within the jurisdiction of ordinary legality proceedings. Consequently, this proceeding should have been summarily dismissed, because its subject matter is an issue properly litigated, analyzed, and resolved through legality proceedings. Nevertheless, since that was not done, the appropriate disposition is to deny the proceeding, without ruling on the merits of the issue raised, because it is for the ordinary courts—specifically, the administrative litigation courts—to determine whether the challenged administrative actions and conduct substantively comply with the provisions of the legal system at the statutory level concerning the protection, safeguarding, and preservation of the right to a healthy and ecologically balanced environment.

VI.Note by Justice Rueda Leal. I note that, by majority vote, the Chamber ruled in Judgment No. 2017-016634 at 12:00 hours on October 18, 2017, on the constitutionality of Transitional Provision IV of the Land-Use Plan for the Canton of Desamparados (Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón de Desamparados), the application of which is challenged here. In that matter, together with Justice Cruz, I dissented. Nevertheless, in the matter sub examine, the subject of constitutional review is not the aforementioned provision itself, but the specific dispute as to whether that regulation has been correctly applied to the project at issue, a question that exceeds the summary nature of amparo and ultimately constitutes a legality dispute. I therefore concur in denying the amparo, without this in any way precluding its possible examination before the ordinary courts. In any event, I reiterate the separate considerations I set forth in the referenced judgment:

“The judgment issued in this case denies the action on the basis of two arguments. The first is that the provision currently has no legal effect. Under the second, the majority of this Court considers that the provision does not violate the precautionary principle (principio precautorio).

As to the alleged absence of current legal effects, we consider that the aforementioned argument—far from constituting an issue on the merits—imposes on the party an admissibility requirement that clearly departs from the approach followed by this Chamber in environmental matters, where countless judgments have recognized the existence of a diffuse interest (interés difuso) (for example, decision 2016-561 7 at l l:50 hours on April 27, 2016).

In this case, the party would be required to demonstrate the existence of a specific case in which the provision has an effect. This distorts standing based on a diffuse interest (legitimación por interés difuso) and instead turns it into standing based on an underlying case (legitimación por asunto base), pursuant to the first paragraph of Article 75 of the Law on Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional). The reasoning of this judgment forces the majority of the Chamber to venture into the hypothetical realm to speculate about the provision’s possible current application, with the evident risk of overlooking a situation in which it may apply, such as, for example, a dispute involving application of the provision that has not yet been resolved.

However, our principal ground for disagreement concerns the merits. As we explained in Judgment N° 2016-15501 at ll:4l hours on October 21, 2016, land-use certificates (certificados de uso de suelo) have declaratory effects only, since their sole purpose is to certify the use established by regulation for a property. In other words, they neither create nor confer rights, but merely certify a particular legal situation, namely, the conformity of a use with zoning parameters (parámetros de zonificación). Thus, a land-use change (cambio de uso de suelo) is possible and, in environmental matters, may even be required. In this regard, reference may be made to the position adopted by this Chamber in Judgment N° 201 1-15 109 at l 1:20 hours on November 4, 201l:

“This land-use certificate is an administrative act of a declaratory nature; that is, it certifies facts or circumstances but does not create or modify legal situations. Specifically, through it, the local Administration certifies whether or not the use of the land conforms to the applicable zoning, but it does not grant a building permit; it merely certifies the proper use under the applicable regulations. Accordingly, that certificate may be required as one—but not the only—prerequisite for the municipal entity to issue the corresponding authorization to build or a license permitting a particular activity; that is, to issue an administrative act that does create individual rights (see, to that effect, Judgment No. 4336 at 14:24 hours on June 04, 1 999).” In the case at issue, the challenged article allows land-use certificates granted before the regulations entered into force to remain valid for 6 or 8 months, exempting them from “… conforming to the regulatory provisions of these regulations...” if they have obtained municipal approval or a municipal license, as applicable.

In other words, any environmental-protection provision or zoning change imposed by the cited regulations would be inapplicable to projects covered by those land-use certificates. This essentially amounts to a “grace period” during which the interested parties would be exempt from application of the environmental-protection rules and parameters introduced by the municipal regulations.

Returning to the fact that land-use certificates are exclusively declaratory in nature, they lack the force to prevail over provisions intended to protect the environment. Moreover, there is no technical evidence justifying the administrative action in this case or guaranteeing the effective protection of a balanced and healthy environment. Given these shortcomings, it is manifestly unreasonable and unconstitutional to exempt projects covered by those certificates from compliance with the environmental-protection rules and parameters contained in the municipal regulations.

“Above all, in urban-planning matters, public authorities must ensure that their decisions give balanced precedence to the highest interests, since human life lies at the heart of the matter. It is therefore also necessary to apply criteria of natural conservation, given the dual condition in which human beings live: their subsistence depends on a healthy and ecologically balanced environment, which they must use rationally in order to survive, without exploiting their natural habitat to such an extent that they place themselves in danger. When the Political Constitution refers to a healthy environment, this does not refer solely to respect for the natural environment, but also to an even broader consideration: the comprehensive development of human beings—physical and mental—and sound urban conditions for both the immediate and the broader population. The significance of certain public decisions made without technical support, especially in environmental matters, must be recognized as an issue requiring the utmost care.

It is true that once human beings settle in a natural environment, they inevitably affect it and exert a transformative influence to adapt it; whether successfully or not, that environment may foster or constrain their development. As the Chamber stated on another occasion, ‘It may well be said that these are two complementary aspects of a single reality, like two sides of the same coin: the natural environment and the urban environment.’ (Judgment No. 2003-03656).

In this regard, the importance of the State maintaining policies for orderly urban development through the legal mechanisms it has established to preserve a balance with the environment must be recognized.” (Judgment N° 2009-3684 at 10:32 hours on March 6, 2009).

In view of the foregoing, we grant the action and annul the challenged transitional article, with declaratory and retroactive effect as of the date on which the provision entered into force, without prejudice to rights acquired in good faith.”

VII. DOCUMENTATION SUBMITTED TO THE CASE FILE

The parties are hereby advised that, if they have submitted any document in paper form, as well as objects or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device, or produced using new technologies, these must be collected from the court office within a maximum period of 30 business days from notification of this judgment. Otherwise, any material not collected within this period shall be destroyed, pursuant to the "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", approved by the Full Court at session N° 27-11 of 22 de agosto del 2011, article XXVI, and published in Judicial Bulletin number 19 of 26 de enero del 2012, as well as the resolution approved by the Superior Council of the Judiciary at session N° 43-12 held on 3 de mayo del 2012, article LXXXI.

Por tanto:

The appeal is denied. Justice Salazar Alvarado concurs on different grounds. Justice Rueda Leal adds a note.

Fernando Castillo V.

President Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A.

Alejandro Delgado F.

Mauricio Chacón J.

Hubert Fernández A.

Ileana Sánchez N.

*XRZSDQZNR9U61* Telephone numbers: 2549-1500 / 800-SALA-4TA (800-7252-482). Fax: 2295-3712 / 2549-1633. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Sabana Sur, Calle Morenos, 100 mts.Sur of the Perpetuo Socorro church). Filing of matters involving vulnerable groups: Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, streets 19 and 21, avenues 8 and 6

Revisión del Documento *180071330007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del veintiseis de octubre de dos mil dieciocho .

Recurso de amparo que se tramita en el expediente N° 18-007133-0007-CO, interpuesto por EDUARDO JOSÉ GUILLÉN GARDELA, cédula de identidad 0109930872, JOSÉ MARÍA VILLALTA FLÓREZ-ESTRADA, cédula de identidad 0109770645, y SUSAN MAYELA CAMPOS ORTEGA, cédula de identidad 0114170065, contra la MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Sala el 10 de mayo de 2018, los accionantes interponen un recurso de amparo. Manifiestan que de conformidad con el Listado General de las Especies de Plantas Presentes en la Loma Salitral del Instituto Nacional de Biodiversidad, la zona de vida de la Loma es un bosque seco premontano. Precisan que según el Decreto Ejecutivo No. 25902 del 12 de febrero de 1997, publicado en el Alcance No. 15 del Diario Oficial La Gaceta No. 66 del 7 de abril de 1997, la Loma Salitral y su zona de amortiguamiento tienen categoría de zona de protección forestal especial. Acotan que en el Diario Oficial La Gaceta No. 243 del 18 de diciembre de 2007 se publicó el Plan de Ordenamiento Territorial del cantón de Desamparados de San José, que impone una serie de limitaciones al uso de suelo dentro La Loma Salitral y su zona de amortiguamiento. Sostienen que, el 21 de noviembre de 2008, a pesar de la prohibición, la administración municipal de Desamparados resolvió el trámite No. 73179 y aprobó el anteproyecto del proyecto urbanístico La Arboleda, en parte ubicado dentro de la zona de amortiguamiento de la Loma Salitral.Afirman que la autoridad recurrida se amparó en la excepción de aplicabilidad del Plan de Ordenamiento Territorial de Desamparados, contenida en el Transitorio IV. Subrayan que la obligación de aplicar sin excepción el Plan de Ordenamiento Territorial de Desamparados a partir del 8 de agosto de 2008 (fecha en la que el transitorio IV feneció y se extinguieron sus efectos jurídicos). Agregan que la aprobación se dio fuera del plazo establecido, por lo que el certificado de uso de suelo debió haberse estimado caduco, debiendo la empresa reiniciar el trámite en tanto se está en una zona con prohibición de construir nuevas urbanizaciones. Concluyen que al aprobarse el trámite No. 73179, correspondiente al anteproyecto a la Urbanizadora La Laguna, en contra de las limitaciones contempladas en el Plan de Ordenamiento Territorial de Desamparados, se está lesionando el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado con respecto a las áreas verdes y al ordenamiento territorial. Solicitan que se declare con lugar el recurso con las consecuencias de ley.
2. 2Por resolución de las 8:22 horas del 21 de mayo de 2018, se dio curso al amparo.
3. 3Por escrito recibido en la Sala el 19 de diciembre de 2018, informan bajo juramento Gilbert Jiménez Siles, en su condición de Alcalde de Desamparados, que el vínculo que formulan los recurrentes entre la aprobación del anteproyecto de la urbanización La Arboleda y el decreto ejecutivo N° 25902 se desvirtúa con sus propios dichos, pues indican que el Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón de Desamparados (POT) vino a establecer la vigencia de los certificados de uso de suelo, respecto de los proyectos urbanísticos que habían sido emitidos antes de la entrada en vigencia del POT. Afirma que la desarrolladora de la urbanización habría presentado todos los requisitos para la aprobación del anteproyecto una vez que el POT entró en vigencia. Estima contradictorio afirmar que el trámite N° 73179 fue aprobado fuera del plazo otorgado por el transitorio IV del POT y considerar que eso representa un menoscabo al ambiente.Refiere que los recurrentes presentaron una acción de inconstitucionalidad en contra del citado transitorio, que fue declarada sin lugar (voto N° 2017-16634). Considera que los accionantes no hacen una lectura correcta del voto citado. Afirma que la norma cesó de producir efectos hace 10 años. Considera que la sentencia no obligó a tener por caduca la gestión del anteproyecto de la urbanización. Manifiesta que el transitorio IV del POT de Desamparados establecía una vigencia de 8 meses a favor de los certificados de uso de suelo dictados con anterioridad a la entrada en vigencia del POT; en ese tiempo debía al menos tenerse aprobado el anteproyecto de la urbanización. Aclara que la empresa desarrolladora del proyecto La Arboleda tenía vigente su certificado de uso de suelo conforme a la urbanización que se pretende desarrollar. Si, hace diez años, la Municipalidad no logró resolver la aprobación de este trámite antes que alcanzara el plazo de vigencia de 8 meses del transitorio IV, ello no genera un demérito en el trámite para el administrado, pues, a la fecha de vencimiento, la urbanizadora contaba con todos los requisitos; por eso, en la Municipalidad recae la obligación de dictar la aprobación, aunque sea fuera del plazo.Estima que el deber del Concejo de resolver antes del vencimiento de los 8 meses no puede oponerse válidamente a los intereses del gestionante, el cual sí había cumplido cabalmente todos los requisitos antes del citado vencimiento. Interpreta la sentencia de este Tribunal y dice que “…al presentar todos los requisitos necesarios para la aprobación del anteproyecto de la urbanización, la norma cesa sus efectos y el acto de declarar la aprobación ya no se regía por el transitorio, sino que debía ser considerada un interés legítimo a favor de la empresa desarrolladora, cuya protección está amparada por el artículo 49 de lo Constitución Política.” Afirma que la aprobación de un anteproyecto urbanístico no constituye una violación al derecho al ambiente, pues no tiene fuerza suficiente para generar un daño al ambiente y es solo un modelo de ingeniería civil que responde a la forma en que pretende desarrollarse una urbanización, sin tener efectos materiales.Aduce que la legitimidad o validez del acto de aprobación no tiene que ver con daño al ambiente. Considera que los recurrentes Campos Ortega y Guillén Gardela pretenden evadir su responsabilidad como regidores en la votación del trámite subsecuente del proyecto. Apunta que no hay consecuencias ambientales diez años después de la aprobación del acto. Relata que la Municipalidad conoció hace algunas semanas una gestión de nulidad contra el acto de aprobación del anteproyecto, presentada por la madre del regidor Guillén Gardela, dicho regidor y otros. Mediante oficio AM-038-18, la Alcaldía resolvió la caducidad de la gestión de nulidad por cuanto el acto en cuestión no es de efectos continuados, sino que se agotó hace un decenio. Transcribe el oficio citado. Considera que resulta aplicable el numeral 35 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Reitera que la acción 17-002841-0007-CO fue declarada sin lugar, por lo que no hay ninguna orden pendiente de cumplimiento, y que el transitorio disputado cesó sus efectos. Solicita que se declare sin lugar el recurso.
4. 4Por escrito recibido en la Sala el 4 de junio de 2018, informa bajo juramento Carlos Alberto Padilla Corella, en su condición de Presidente del Concejo de Desamparados, que se adhiere al informe anterior.
5. 5Por escrito remitido a la Sala el 18 de julio de 2018, Manuel Terán Jiménez, en su condición de apoderado generalísimo sin límite de suma de la empresa Urbanizadora La Laguna S.A., solicita se le tenga como coadyuvante pasivo en este recurso y se desestime el amparo. Señala que el interés legítimo de la urbanizadora radica en que como desarrolladora de un proyecto, aproximadamente hace unos 9 años obtuvo la aprobación de un anteproyecto urbanístico denominado La Arboleda, que es la actual poseedora de los terrenos donde se pretende desarrollar dicho proyecto. Advierte que con la aprobación del anteproyecto se obtuvo la viabilidad ambiental y, además, el uso de suelo, cumpliendo con lo establecido en el Transitorio IV del Plan Regulador de Desamparados, circunstancias que a su vez demuestran el interés para apersonarse y demostrar que los argumentos de los recurrentes son falsos e ilegítimos, ya que no existen, ni existirán lesiones a los derechos fundamentales invocados en la acción de amparo.Refiere que existe mala fe de los recurrentes al interponer un recurso de amparo, cuya base es una discusión de legalidad precluida y juzgada por este Tribunal Constitucional en un fallo reciente de esta Sala, a saber el voto No. 2017-016634 de las 12:00 horas del 18 de octubre de 2017. En la sentencia de cita, categóricamente, este Tribunal Constitucional analizó la constitucionalidad del Transitorio IV del Plan de Ordenamiento Territorial y dimensionó que no existían afectaciones al principio precautorio ni a temas que influyan, restrinjan, limiten o contraríen el derecho fundamental contenido en el artículo 50 de la Constitución. Así las cosas, le parece que de forma muy mal intencionada, el o los actores están utilizando esta vía constitucional para tratar de reabrir asuntos, donde ya existe una cosa juzgada constitucional. Por otra parte, los temas a que se hacen alusión en esta acción de amparo son de legalidad, y no de constitucionalidad, por lo cual esta no es la vía para resolver la controversia, y así lo debe declarar este tribunal.Solicita que se tome en consideración, que los temas que pretenden discutir los actores, ya fueron discutidos, analizados, reanalizados, fundamentados y reconfirmados por resoluciones y certificaciones de distintos órganos públicos, a saber: a) el Ministerio de Ambiente y Energía, b) el Sistema Nacional de Áreas de Conservación de Vida Silvestre, c) el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, d) la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, y e) la Municipalidad de Desamparados), las cuales tienen como hecho común considerar y ratificar que no existen motivos para determinar que la aprobación del anteproyecto perjudique o violente normas ambientales, al contrario, se indica que no es una zona de protección o una zona silvestre protegida ni mucho menos que existan lesiones a derechos fundamentales. Indica que, por otra parte, con la prueba que se adjunta en este memorial, se demuestra de forma contundente, que para el caso en discusión, los actores agotaron todas las instancias administrativas con el mismo resultado, el rechazo absoluto de sus argumentos, y que ahora nuevamente exponen a su autoridad, con el ímpetu de confundir, dilatar la decisión, o bien, encontrar una resolución contradictoria a lo resuelto.Sin embargo, por las razones apuntadas, esta Sala Constitucional, en aplicación del principio de autocontención, debe rechazar esta acción; incluso debe considerar que no existen pruebas pertinentes que corroboren o demuestren ninguno de los argumentos expuestos por los actores. Por otra parte, asegura que los recurrentes no ostentan un interés colectivo, sino individual y personal, que no confluye con alguno de los intereses difusos que exige el ordenamiento para interponer esta acción. Señala que existen certificaciones y oficios de diversas instituciones, acaecidos debido a la misma controversia planteada, donde se demuestra que son totalmente falsos los argumentos que exponen los actores. Órganos públicos, como el MINAE, SINAC, INVU y SETENA, han confirmado y ratificado que donde se pretende realizar el proyecto urbanístico no es una zona de protección o un área silvestre protegida, ni se da alguna afectación al ambiente.Asimismo, en el oficio No. SJ-119-2010 del 12 de enero de 2010, emitido por la Dirección Legal de la Municipalidad de Desamparados, y los oficios PU-C-D-012-2006 del 16 de enero de 2006 y C-PU-C-D-060-2010 del 4 de febrero de 2010, del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, se ha corroborado que el terreno en discusión no se encuentra en una zona de amortiguamiento, por lo que no existe inconveniente alguno para un desarrollo sostenible. Refiere que el proyecto La Arboleda, que pretende efectuar su representada, ostenta una viabilidad ambiental aprobada por SETENA, para la cual se exigieron índices de fragilidad ambiental (IFAS) a un nivel de 1 sobre 10.000, con lo que quedó demostrado el cumplimiento de otros requisitos solicitados por ley. Así se garantiza que tal proyecto urbano es sostenible y no viola el principio precautorio ni el ambiente. Ese nivel de técnica y certeza le demuestra al tribunal, que con seriedad y prudencia se han cumplido todos los parámetros del ordenamiento para no violar la constitución o los derechos fundamentales de las personas.Al contrario, lo que existe es un abuso del derecho por parte de los recurrentes, debido a que la aprobación del proyecto ha sido impugnado en innumerables ocasiones, y como no han obtenido éxito, ahora pretenden inducir a error al tribunal constitucional, a sabiendas de que este órgano jurisdiccional ya analizó el tema y rechazó la acción de inconstitucionalidad en contra del Plan de Ordenamiento Territorial de Desamparados, mediante el voto No. 20174016634, precisamente donde se abordan temas conexos y derivados de los que exponen ahora de nuevo y por ende, ya están precluidos y han sido juzgados, al menos por el órgano jurisdiccional. Según la prueba documentada en los autos, queda demostrado que no hay lesión al principio de interdicción de la arbitrariedad, ya que existe sustento y fundamento jurídico por parte de cuatro órganos públicos que indicaron que la propiedad no se encuentra en una zona de protección o de amortiguamiento y tampoco en un área silvestre protegida, por lo que no existe lesión a algún derecho fundamental.Insiste en que no hay fundamentos jurídicos para indicar que existe una amenaza a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, a las áreas verdes y al ordenamiento territorial. En el mismo sentido, indica que el proyecto urbano propuesto satisface el principio de objetivación, que también es conocido como el principio de razonabilidad en materia ambiental, por las siguientes razones:1) Se ha cumplido con acreditar mediante estudios técnicos y científicos que fundamentan las resoluciones y certificaciones anteriormente expuestas, demostrando que no se va afectar el ambiente.2) Se ha respetado todos los trámites exigidos por el ordenamiento jurídico, urbano y ambiental.3) Las decisiones administrativas a favor del proyecto urbano, cuentan con sustento técnico, están debidamente motivadas y condicionadas a la discrecionalidad de la administración, según los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública. Las razones anteriores se complementan con el hecho de que los recurrentes no presentaron alguna prueba técnica o científica para fundamentar lo expuesto en el recurso de amparo, no comprueban ni acreditan la posible lesión a los derechos a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, al derecho a un ordenamiento territorial y al derecho a un entorno que permita el ocio, la tranquilidad, todos esos atributos con los que sí cuenta el proyecto urbano, que ya fueron sopesados por las entidades competentes y que ahora pretenden desconocer los actores. Por otra parte, al aprobarse el anteproyecto urbanístico, la administración municipal confirió un acto propio, tutelado por el numeral 34 de la Constitución Política, en donde se les ha otorgado el derecho a realizar el desarrollo urbano propuesto. De tal forma, indica que, por un tema de seguridad jurídica, este Tribunal debe ser preciso y advertir la absoluta y total improcedencia de la acción de amparo y de otras que presenten los inconformes, pues con el caso en discusión esta sería la tercera vez en esta sede y décima vez en sede administrativa, donde se pretende reabrir la discusión.Por las razones anteriores, esta acción de amparo debe ser rechazada en todos sus extremos.
6. 6Mediante escrito remitido a la Sala el 26 de julio de 2018, Alonso Núñez Quesada aportó al expediente la certificación de personería jurídica de la empresa Urbanizadora La Laguna S.A.
7. 7Por escrito remitido el 10 de octubre de 2018, José María Flórez-Estrada solicita con carácter de urgencia, que se emita una medida cautelar en este expediente. Señala que al haber sido admitido el recurso, se confirma que se está ante un temor razonable y objetivamente fundado de que con alguna probabilidad se confirme el planteamiento jurídico realizado y se declare con lugar la pretensión.
8. 8En los procedimientos seguidos se han observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,

Considerando:

I.Cuestión Preliminar. Visto que el expediente está instruido para ser resuelto por el fondo, se omite pronunciamiento alguno sobre la medida cautelar solicitada por la parte recurrente, al considerarse innecesario.

II.Sobre la gestión de coadyuvancia. Se acepta la coadyuvancia pasiva planteada por Manuel Terán Jiménez, en su condición de apoderado generalísimo sin límite de suma de la empresa Urbanizadora La Laguna S.A. en los términos que establece el último párrafo del ordinal 34 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, al haber demostrado ostentar un interés legítimo en el planteamiento que es objeto de discusión en el sub examine. Se advierte en todo caso al solicitante, que la eficacia de este pronunciamiento no podrá alcanzarle de manera directa e inmediata, más que en los términos del carácter erga omnes de la que goza la jurisprudencia de este Tribunal, conforme lo dispuesto en el numeral 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

III.Objeto del recurso. Los recurrentes estiman lesionado el derecho al ambiente sano y ecológicamente equilibrado, toda vez que la autoridad recurrida autorizó arbitrariamente a la Urbanizadora La Laguna S.A. a desarrollar el proyecto Urbanístico La Arboleda en la zona de amortiguamiento de Loma Salitral, para cuyos efectos aplicó indebidamente lo dispuesto en el transitorio IV del Plan de Ordenamiento Territorial del cantón de Desamparados (POT), a pesar de la prohibición establecida en los ordinales 146, 147 y 149 de esa misma normativa.

IV.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ellos, según lo prevenido en el auto inicial:

• a)La desarrolladora La Laguna S.A. presentó ante el municipio recurrido los requisitos para la aprobación del anteproyecto antes de entrar en vigencia el Plan de Ordenamiento Territorial del cantón de Desamparados (POT), por lo que la municipalidad recurrida le aplicó lo dispuesto en el transitorio IV de esa normativa (ver informe y prueba adjunta).
• b)La Comisión Técnica Administrativa de la Municipalidad de Desamparados recomendó al Concejo Municipal la aprobación de un certificado de uso de suelo CTA-034-2004 para la construcción de condominios, lo cual fue aprobado por el concejo en el acuerdo No. 5 de la sesión No. 168 del 29 de junio de 2004 (ver prueba adjunta).
• c)Según certificación expedida el 30 de setiembre de 2009 por el Director del Área de Conservación Coordillera Volcánica Central, el plano catastrado nombre No. SJ-1123934-2006, a nombre de Inmobiliaria el Salitral, Haciendas El Salitral S.A., Cafetalera El Patalillo S.A. y Urbanizadora La Laguna S.A., describe un terreno que se ubica fuera de cualquier área silvestre protegida sea cual sea su categoría de manejo administrada por el Ministerio de Ambiente y Energía (ver prueba adjunta).
• d)La zona de amortiguamiento de Loma Salitral establecida en el Decreto No. 25902-MIVAH-MP-MINAE no fue incluida en los mapas de zonificación que se publicaron con el Plan, ni contó con estudios de ubicación (ver oficio C-PU-C-D-060-2010 del 4 de febrero de 2010 remitido por el INVU a SETENA).
• e)Por resolución R-066-2010-MINAET de las 12:05 horas del 19 de febrero de 2010, el Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones acogió parcialmente un recurso de apelación, en el cual dispuso lo siguiente: “…se declara la nulidad absoluta de la resolución 2975-2009-SETENA por estar viciada de nulidad y violentar el principio constitucional del debido proceso, y crear un estado de indefensión al petente y se retrotraen los efectos a la resolución 2596-2009 SETENA la cual declaraba con lugar al recurso de Revocatoria interpuesto, y se aclara el punto de que si el presente proyecto se encuentra en zona de amortiguamiento o no, siendo que no se considera por los órganos competentes que el proyecto se encuentra en zona de amortiguamiento según el expediente administrativo que se lleva al efecto, además que hay una inaplicabilidad legal la cual hace que la declaración de la zona de amortiguamiento que se ha venido investigando no tenga validez ni eficacia por lo que es una razón de más para declarar parcialmente con lugar el recurso planteado, por lo que lo procedente es remitir el presente expediente al Departamento de Evaluación de Proyectos para que en el término de diez días remita a la Comisión Plenaria el borrador de la Resolución final sobre el proceso de evaluación ambiental proyecto "La Arboleda", expediente administrativo DI-0205-2007-SETENA.

Es parcial por cuanto se debe remitir para el estudio de la Comisión Plenaria, no puede este Ministerio otorgar de oficio la viabilidad ambiental, en este acto y será la Comisión Plenaria que deliberará al respecto. Remítase el expediente a SETENA para lo que proceda.” (ver prueba adjunta).

• f)El 17 de marzo de 2014, por resolución No. 539-2014-SETENA se otorgó la viabilidad ambiental al proyecto denominado La Arboleda, presentado por el señor Manuel Terán Jiménez a nombre de la Urbanizadora La Laguna S.A. en el expediente No. D1-205-2007-SETENA (ver prueba adjunta).
• g)Por resolución No. 0533-2015-SETENA de las 11:35 horas del 3 de marzo de 2015, SETENA declaró sin lugar el recurso de revocatoria planteado por el Movimiento Salvemos la Loma Salitral en contra de la resolución No. 324-2014-SETENA de las 8:40 horas del 14 de febrero de 2014 (ver prueba adjunta).
• h)Por resolución No. 2057-2015-SETENA de las 10:00 horas del 21 de setiembre de 2015, SETENA declaró sin lugar el recurso de revocatoria planteado por el recurrente Guillén Gardela y otros en contra de la resolución No. 539-2014-SETENA del 17 de marzo de 2014 (ver prueba adjunta).

i)Mediante resolución R-292-2015-MINAE de las 8:55 horas del 2 de octubre de 2015, el Ministro de Ambiente y Energía acogió parcialmente un recurso de apelación, en el cual dispuso lo siguiente: “PRIMERO: De conformidad con lo expuesto en los considerandos de la presente resolución, rechazar "ad portas", por extemporáneo el recurso de apelación incoado por los señores Alejandro García Valerio, Eduardo Guillén Gardela, Camilo Ureña Ureña y Gabriel Corrales Jiménez, en su condición de representantes del Movimiento Salvemos la Loma de Salitral, contra la resolución No. 539-2014-SETENA, de la siete horas con cincuenta minutos del 17 de mayo del 2014, y mantener en firme en todos sus extremos la resolución de marras. SEGUNDO: En el presente asunto se da por agotada la vía administrativa.” (ver prueba adjunta).

• j)En trámite de plataforma de servicios No. 170042015 del 30 de noviembre de 2015, Urbanizadora la Laguna planteó ante el municipio recurrido una solicitud de permisos de construcción para obras de infraestructura de proyectos urbanísticos (ver prueba adjunta).
• k)Mediante resolución No. 750-2015-SETENA del 5 de mayo de 2016, SETENA concedió una prórroga a la vigencia de la viabilidad ambiental por un año adicional (ver prueba adjunta).

l)El 19 de enero de 2017, mediante resolución No. 105-2017-SETENA, se procedió a suspender el plazo para el inicio de las obras de Urbanizadora La Laguna S.A. y este se encontraba aún suspendido al plantearse el recurso de amparo tramitado en el expediente No. 17-017217-0007-CO (ver prueba adjunta y el expediente No. 17-017217-0007-CO a efectos videndi).

• m)El 28 de febrero de 2017, la municipalidad recurrida le comunicó a SETENA que el certificado de uso de suelo PPT CUS H 0258 2014, concedido al proyecto La Arboleda, se encontraba vigente (ver prueba adjunta).
• n)En artículo No. 03 de la sesión ordinaria No. 28-2017 del 16 de marzo de 2017, SETENA acordó: “PRIMERO: De conformidad con las razones de hecho y derecho expuestas, declarar Sin Lugar el recurso de revocatoria, nulidad y suspensión el acto administrativo, interpuesta en contra de la resolución número 105- 2017- SETENA del 19 de enero del 2017, que otorgó mantener la Viabilidad Ambiental y suspender el plazo para el inicio de labores del proyecto La Arboleda, hasta que se obtenga el permiso de construcción por parte de la Municipalidad de Desamparados, por estar conforme a Derecho y por sustentarse en hechos ya prelucidos y sobre los cuales la sede administrativa quedó concluida la discusión, desde al año 2015, al darse por agotada la Vía Administrativa. SEGUNDO: En aplicación del artículo 87 de la Ley Orgánica del Ambiente, y 349 de la Ley General de la Administración Pública, por haberse presentado en forma subsidiaria recurso de apelación, se eleva el expediente para conocimiento del Ministro de Ambiente y Energía.” (ver prueba adjunta).
• ñ)En sesión ordinaria No. 28-2017 del 16 de marzo de 2017, en el artículo No. 02, SETENA acordó: “PRIMERO: Declarar inadmisible la solicitud de nulidad absoluta y solicitud de medida cautelar interpuesta en contra de la resolución número 539-2014-SETENA del 22 de setiembre de 2015, que otorgó la Viabilidad Ambiental del proyecto, denominado La Arboleda, expediente número D1-205-2007-SETENA, de conformidad con las razones de hecho y derecho expuestas: debido a que la etapa procesal y sus discusión están prelucidas. y ampliamente discutidas en sede administrativa, según las resoluciones R-066-2010- MINAET, 533-2015- SETENA Y R-292-2015-MINAE, dándose por agotada la vía administrativa desde el año 2015, de manera que lo resuelto en su oportunidad se encuentra en firme en el proceso administrativo. SEGUNDO: De conformidad con lo establecido en el artículo 345 de la Ley General de la Administración Pública, la presente resolución carece de recurso ordinario administrativo.” (ver prueba adjunta).

V.Sobre el caso concreto. En el sub examine, los recurrentes estiman lesionado el derecho al ambiente, toda vez que la autoridad recurrida arbitrariamente autorizó a la Urbanizadora La Laguna S.A. a que desarrollara el proyecto Urbanístico La Arboleda en la zona de amortiguamiento de Loma Salitral, con lo que aplicó indebidamente lo dispuesto en el transitorio IV del Plan de Ordenamiento Territorial del cantón de Desamparados (POT), a pesar de la prohibición establecida en los ordinales 146, 147 y 149 de esa misma normativa. Al respecto, según se acreditó en autos con base en el informe bajo juramento de la municipalidad recurrida, la desarrolladora La Laguna S.A. presentó ante dicho municipio los requisitos para la aprobación del anteproyecto antes de entrar en vigencia el Plan de Ordenamiento Territorial del cantón de Desamparados (POT), de ahí que, en su criterio, sí le aplicaba lo dispuesto en el transitorio IV de esa normativa y, por ende, se autorizó tal proyecto.

Lo anterior se dio tomando en consideración, además, que si bien existe una zona de amortiguamiento de Loma Salitral establecida en el Decreto No. 25902-MIVAH-MP-MINAE, esta no fue incluida en los mapas de zonificación que se publicaron con el Plan, ni contó con estudios de ubicación, por lo que no resultaban oponibles a la desarrolladora La Laguna S.A. Ahora, a los efectos de este pronunciamiento resulta imprescindible señalar, que a este Tribunal no le compete verificar, si una norma transitoria correspondía o no ser aplicada a un administrado, por tratarse de un análisis de mera legalidad que compete ser dilucidada en la vía ordinaria. Asimismo, debe advertirse, que este Tribunal recientemente se pronunció sobre varios asuntos planteados ante esta Sala, en virtud de los reclamos relativos a la protección de dicha zona de amortiguamiento y los permisos concedidos por el municipio recurrido en Lomas de Salitral, en el siguiente sentido:

“III.- Sobre el fondo. En el sub-examine, los recurrentes reclaman que la Municipalidad de Desamparados otorgó permisos de construcción para el desarrollo de en la zona de protección especial “Loma Salitral”, pese a que esta fue establecida como zona especial de protección en la normativa del plan regional metropolitano. Al respecto, a partir del cuadro de hechos probados y demás elementos que obran en autos, se tiene por acreditado que en el año 1994, se inició el proyecto Urbanización Llanos de Monteverde, en su primera etapa, en la cual, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo otorgó los certificados de uso de suelo, porque la Municipalidad de Desamparados no tenía plan regulador. Asimismo, el Plan de Ordenamiento Territorial Parcial del Cantón de Desamparados fue promulgado en el año 2007, siendo que se publicó en La Gaceta N° 243 de 18 de diciembre de 2007. A partir de este se definieron los límites de las Zonas de Protección. Asimismo, en su artículo 146, se establecieron los propósitos de la protección a La Loma de Salitral. Además, se establecieron varios transitorios, entre los cuales se encuentra el transitorio IV, mediante el cual se dispuso lo siguiente:

“TRANSITORIO IV. Los certificados de uso del suelo para proyectos de urbanización, conjunto habitacional y condominios, otorgados con anterioridad a la entrada en vigencia del presente reglamento, tendrán una vigencia de 8 meses, tiempo dentro del cual los interesados al menos deberán haber obtenido la aprobación municipal para el respectivo anteproyecto. A efecto de que los proyectos a desarrollar conserven las condiciones otorgadas en esos certificados de uso del suelo. Caso contrario los mismos caducarán y los proyectos deben de adecuarse a las disposiciones normativas del presente Reglamento. Los certificados de uso del suelo para actividades que no sean las anteriormente citadas, otorgados con anterioridad a la ejecución del POT, tendrán una vigencia de 6 meses, plazo dentro de los cuales los interesados deben haber obtenido las respectivas licencias municipales para el ejercicio de las mismas, caso contrario esos certificados caducarán y se aplicara lo contenido en el presente Reglamento”.

Respecto a tal transitorio, este Tribunal, mediante Sentencia N° 2017-016634 de las 12:00 horas de 18 de octubre de 2017, se refirió sobre su constitucionalidad. Así, en dicho fallo indicó que durante el plazo en el que el transitorio estuvo vigente, se pretendía, como finalidad específica, una extensión temporal de la validez de sus certificados de uso de suelo otorgados para que, quienes pudieron aprovechar dicha condición, lograran la aprobación de un anteproyecto. De esto, a criterio de esta Sala, se tenían dos posibilidades para quienes poseían certificados de uso de suelo, a saber:

“(…) a) los interesados no lograron una aprobación municipal de su anteproyecto en el plazo de 8 meses establecido, con lo cual quedaron sometidos al POT de Desamparados en lo que respecta al tema de zonificación y uso de suelo; b) los interesados lograron obtener dentro del lapso establecido de ocho meses, la aprobación de su anteproyecto de construcción, con lo cual la situación jurídica de tales interesados ya no se deriva del transitorio en sí mismo, sino que traslada su amparo y fundamento a los recién mencionados artículos 24 y 48 del POT que regulan cuál es el alcance jurídico y el valor de un anteproyecto debidamente aprobado por la Municipalidad (…)”.

En ese misma sentencia, continuó este Tribunal indicando que, de ese modo, en esos casos, si el Estado decidiera ejercer sus potestades de protección al ambiente para paralizar actividades de los particulares, no tendría que enfrentarse a los efectos del transitorio IV, sino a los efectos y consecuencias jurídicas que se derivan de un anteproyecto aprobado por la Municipalidad. Además, la norma no contravenía el principio precautorio, pues no tiene la intención ni la capacidad jurídica de afectar el derecho fundamental al ambiente o alguno de sus principios, porque el peso jurídico del certificado de uso de suelo que allí regula, no alcanza a limitar las potestades de diferentes órganos encargados de la protección del ambiente. Así, declaró que la norma en cita no resulta inconstitucional.

Así las cosas, como se dijo con anterioridad, se tiene que el proyecto Urbanización Llanos de Monteverde se aprobó y se desarrollo con antelación a la aprobación y entrada en vigencia del Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad de Desamparados, con el uso de certificados de uso de suelo emitidos por la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo -INVU-, institución que, cuando las municipalidades no tenían plan regulador, por la regulación general de uso de suelo y zonificación establecida en el Plan Regional del Gran Área Metropolitana, tenía tal potestad, siendo que tales certificados, como se dijo anteriormente, no resultaban contrarios al Derecho de la Constitución. Asimismo, se tiene las fincas 1-636213-000 y 1-636214-000, cuentan con planos catastrados SJ-0616567-2000 y SJ-0616566-2000, los cuales se inscribieron ante el Catastro Nacional desde el año 2000, con anterioridad a la publicación del Plan de Ordenamiento Territorial Parcial del Cantón de Desamparados, siendo que, ante las aprobaciones que había obtenido la Urbanización Llanos de Monteverde, esos lotes al contar con planos inscritos y que no caducaban, se inscribieron ante el Registro Público como fincas individualizadas.

Sumado a lo anterior, los lotes pertenecen a un proyecto que existe con antelación a la vigencia del plan local, siendo que mantienen sus usos de suelo, que fueron dados con fines residenciales, tal como consta en certificados de usos de suelo UPT-CUSH-H-780-2015 de 12 de enero de 2015 y UPT-CUSH-H-782-2015 de 12 de enero de 2015.

Ahora bien, corresponde aclarar, que dilucidar si la Municipalidad del Cantón de Desamparados, al conferir los permisos para desarrollar el proyecto Urbanización Llanos de Monterverde, debía observar o no las disposiciones del Decreto Ejecutivo N° 25902-MIVAH-MP-MINAE, que veda la edificación de urbanizaciones en la Loma de Salitral, corresponde a un asunto de legalidad ordinaria y que resulta ajena a esta Jurisdicción Constitucional, lo cual, además, desborda el carácter sumario del recurso de amparo. De tal forma, si lo tienen a bien, deberán los recurrentes acudir a la vía común -administrativa o jurisdiccional-, donde podrán discutir, de forma amplia, el fondo del asunto.

Corolario de lo anterior, corresponde desestimar este proceso de amparo en todos sus extremos, como en efecto se dispone.” (sentencia No. 2018-15102 de las 9:20 horas del 14 de setiembre de 2018).

Dicho criterio también fue reiterado por este Tribunal en la sentencia No. 2018-16549 de las 9:15 horas del 5 de octubre de 2018, en la que, además, se indicó lo siguiente:

“En el presente asunto, la recurrente acude ante esta Jurisdicción Constitucional y expone que en representación del Grupo Ecologista de Desamparados, considera improcedente el otorgamiento de la viabilidad ambiental al proyecto III Etapa Camposanto La Piedad por parte de SETENA, que contempla la habilitación de 2.905 espacios o unidades, divididas en lotes individuales, familiares o cenizarios. Además, cuestiona el otorgamiento del permiso de construcción No. 72-2018, por parte de la Municipalidad de Desamparados. Ello las obras a ejecutar desvirtúan la razón de la creación de esa zona de amortiguamiento. Al respecto, los representantes de la Municipalidad recurrida, en el informe rendido bajo juramento, con advertencia de las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley que rige esta Jurisdicción, y las pruebas aportadas a los autos, indican que el proyecto en cuestión se ubica en la Zona de Amortiguamiento de la Loma Salitral, en la cual se determinó el uso de suelo de cementerio como Uso Conforme, según el Plan de Ordenamiento Territorial de la Municipalidad publicado en la Gaceta en el años 2007.

Informa que la Loma Salitral fue creada en el Plan GAM Decreto Ejecutivo N°13583-VAH-OFIPLAN, del 03 de mayo de 1982, publicado en la Gaceta N°95 del 18 de mayo de 1982, como una zona especial de proyección forestal. Se acreditó que el permiso de construcción PC-072-2018 de conformidad con el oficio DU-300-18 del 25 de junio del 2018, cumplió todos los requisitos que se solicitaron a la empresa propietaria del Campo Santo La Piedad. Asimismo se acreditó, por parte de Secretario General de la Secretaria Técnica Nacional Ambiental que, el 14 de junio del 2018, el Departamento de Auditoria y Seguimiento Ambiental realizó una inspección al sitio y el 15 de junio del 2018, el Departamento Legal de la SETENA solicitó criterio por medio del oficio SETENA-AJ-305-2018. De la inspección realizada se emitió el informe No. DT-ASA-375-2018 y determinó que (…) el proyecto se encuentra tanto fuera de los límites tanto de la Zona de Amortiguamiento, como de la zona de protección especial forestal (…).

De los hechos que se tienen por debidamente demostrados en este asunto, en relación con la sentencia parcialmente transcrita, se evidencia que lo que existe en el fondo es una disconformidad por parte del recurrente, con el otorgamiento de permisos para la continuación del proyecto a nombre de la empresa Campo Santo S.A. Por otro lado, la parte recurrente no aporta prueba alguna que contradiga los informes rendidos, ni la prueba aportada en este asunto por parte de las autoridades recurridas que permita concluir que el proyecto III Etapa Camposanto La Piedad presente alguna irregularidad. Por el contrario, cuenta con los permisos de la Municipalidad accionada, que en atención a las dudas planteadas por algunos vecinos ordenó se realizaran inspecciones de las que se ha determinado que el proyecto de ampliación de camposanto se ubica en la Zona de Amortiguamiento de la Loma Salitral y no en la Zona de Protección Especial.

Asimismo, de la inspección realizada el 02 de junio de 2018 al proyecto por parte de la SETENA (EXPEDIENTE n° d1-17562-SETENA) se concluye que esa Secretaría ha dado seguimiento del avance de las obras y ha realizado las recomendaciones pertinentes para reforzar con medidas concretas la estabilización del área.

V.Conclusión. En el mismo sentido indicado en el precedente citado, si la parte recurrente estima que la SETENA y la Municipalidad recurridas, incumplen la normativa ambiental y de suelo, al dar los permisos de construcción, por lo que eventualmente la actividad de ampliación de la construcción de camposanto que describe, puede llegar a provocar las lesiones a la normativa citada; se le advierte que este Tribunal Constitucional no es competente - para determinar si la empresa desarrolladora del proyecto cumple o no, a cabalidad, con los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico, a efecto de llevar a cabo dicha ampliación de una construcción. De ahí que, si a bien lo tiene, puede plantear las disconformidades que estime pertinentes ante las vías de legalidad ordinarias establecidas para tal efecto. Bajo esta inteligencia, estima la Sala que no se produjo el agravio reclamado a nivel constitucional. En mérito de lo expuesto, se impone declarar sin lugar el recurso planteado en cuanto este extremo.”

Particularmente, en la sentencia No. 2018-15434 de las 13:20 horas del 14 de setiembre de 2018, esta Sala también desestimó el recurso de amparo planteado por el Grupo Ecologista de Desamparados contra SETENA y la Municipalidad de Desamparados, al cuestionar, al igual que en este recurso, que los permisos concedidos a la empresa Urbanizadora La Laguna S.A. respecto del Proyecto Urbanístico La Arboleda, afectaban la zona de amortiguamiento de Loma Salitral. Ergo, no se tuvo por demostrada en esta jurisdicción una lesión al derecho a un ambiente sano. Al igual que se indicó en tales precedentes supracitados, en el sub examine, los recurrentes no aportan elemento probatorio adicional alguno que demuestre la afectación acusada. De otro lado, diferentes autoridades han emitido su criterio aprobando el certificado de uso de suelo concedido y otorgaron la viabilidad ambiental, estimando que el proyecto es conforme con el plan de ordenamiento territorial y del ambiente.

En consecuencia, tampoco se tuvo por demostrado en autos, la afectación de zona de protección alguna. Ahora bien, como se indicó previamente, este Tribunal no vierte criterio positivo o negativo alguno respecto de la acusada aplicación indebida de lo dispuesto en el transitorio IV del Plan de Ordenamiento Territorial del cantón de Desamparados (POT) al proyecto en cuestión, a pesar de la prohibición establecida en los ordinales 146, 147 y 149 de esa misma normativa, por tratarse de una discusión de mera legalidad; por lo que cualquier inconformidad de los recurrentes al respecto, deberá ser alegada en la vía ordinaria respectiva, donde con mayores elementos probatorios y en un análisis propio de legalidad, se llegue a dilucidar dicho aspecto. En razón de lo expuesto y conforme los criterios supra citados, este Tribunal desestima este recurso.

V. RAZONES DIFERENTES DEL MAGISTRADO SALAZAR ALVARADO

Si bien, al igual que la mayoría, declaro sin lugar el recurso, lo hago con base en las siguientes razones:

La protección a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en el Ordenamiento Jurídico Costarricense, está tutelado no solo en el artículo 50, de la Constitución Política, sino también en una serie de leyes y decretos ejecutivos (reglamentos) vigentes, tales como la Ley Orgánica del Ambiente, Ley N° 7554 de 4 de octubre de 1995; la Ley de Biodiversidad, Ley N° 7788 de 30 de abril de 1998; la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Ley N° 7317 de 21 de octubre de 1992; y el Decreto Ejecutivo N° 31849 de 24 de mayo de 2004, Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), para citar solo algunos. Esto hace necesario, en materia ambiental, separar el control de constitucionalidad del control de legalidad. En este sentido, es criterio del suscrito, que esta Sala, por vía de amparo, solo debe conocer un asunto en que se alega violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, si la Administración no ha intervenido aún y cuando la violación a ese derecho sea manifiesta y evidente, de fácil constatación, de cierta importancia o gravedad y que afecte, de forma directa, a alguna persona o comunidad en concreto.

De lo contrario, el tema debe plantearse y discutirse en la vía de legalidad. Por ello, el simple incumplimiento de obligaciones y deberes impuestos legalmente a las diversas administraciones públicas en materia ambiental, es propio de ser conocido en la vía de legalidad -administrativa o jurisdiccional-, donde, con mucha mayor amplitud, podrán fiscalizarse los incumplimientos u omisiones que se acusen. Debe tenerse presente, que el recurso de amparo es un proceso sumario, informal, sencillo y rápido, de manera tal, que desde el momento mismo en que la Administración interviene en un asunto ambiental, en ejercicio de sus competencias, y sustancia un procedimiento, con el dictado de actos administrativos, su conocimiento resulta ajeno al ámbito de acción de esta jurisdicción especializada. Por ello, la revisión de las actuaciones administrativas llevadas a cabo en torno a un tema ambiental que requiera, para su correcta valoración, de un proceso de conocimiento pleno, solo es posible en la jurisdicción ordinaria, toda vez que el diseño del proceso de amparo es incompatible con la contrastación o revisión de criterios técnicos o jurídicos elaborados al amparo de las normas legales o reglamentarias vigentes o con la evacuación de nuevos y mayores elementos de convicción necesarios para la contrastación o revisión de los criterios que ya consten en el expediente administrativo del caso.

Lo contrario implicaría transformar el amparo en un proceso ordinario de pleno conocimiento, con lo cual se desnaturalizaría y se tornarían nugatorios los fines para los cuales ha sido diseñado, con lo cual, perdería su condición de instrumento para la tutela eficaz de los derechos fundamentales. Como consecuencia de lo anterior, estimo que cuando un ente u órgano público ha intervenido, en diversas formas, o ha dictado actos administrativos en relación con un asunto ambiental, su conocimiento y fiscalización corresponde a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. Es, precisamente, la verificación de la existencia de esa intervención administrativa lo que determina que el asunto sea competencia de la vía legalidad. En consecuencia, este recurso debió haberse rechazado de plano, ya que su objeto es una cuestión propia de ser discutida, analizada y resuelta en la vía de legalidad. Empero, como no se hizo así, lo procedente es declararlo sin lugar, sin hacer pronunciamiento alguno con respecto al fondo de la cuestión planteada por corresponderle a la jurisdicción ordinaria, en específico, a la contencioso-administrativa, determinar si las actuaciones y conductas administrativas acusadas se ajustan o no, en sustancia, a lo preceptuado en el ordenamiento jurídico de rango legal, en cuanto a la protección, tutela y conservación del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

VI.Nota del Magistrado Rueda Leal. Advierto que la Sala por Mayoría, en la sentencia No. 2017-016634 de las 12:00 horas del 18 de octubre de 2017, se pronunció sobre la constitucionalidad del transitorio IV del Plan de Ordenamiento Territorial del Cantón de Desamparados, cuya aplicación aquí se cuestiona. En ese asunto, junto con el Magistrado Cruz, salvé el voto. No obstante, en el sub examine, el objeto de control de constitucionalidad no es la norma antedicha en sí, sino la controversia en concreto respecto de si esa regulación ha sido aplicada de manera correcta o no al proyecto de marras, cuestión que excede la naturaleza sumaria del amparo y termina por ser un conflicto de legalidad. De ahí que concurro en desestimar el amparo, sin que ello obste en modo alguno su eventual análisis en la vía de la jurisdicción ordinaria. En todo caso, reitero las consideraciones particulares que consigné en la sentencia de referencia:

“La sentencia dictada en este caso declara sin lugar la acción con base en dos argumentos. El primero de ellos es que la norma carece de efectos jurídicos en la actualidad. En el segundo, la mayoría de este Tribunal estima que la norma no lesiona el principio precautorio.

En cuanto a la supuesta ausencia de efectos jurídicos actuales, consideramos que el argumento mencionado -lejos de constituir un tema de fondo- impone a la parte un requisito de admisibilidad que se separa claramente de la línea seguida por esta Sala en materia ambiental, donde se ha reconocido en innumerables sentencias la existencia de un interés difuso (por ejemplo. la resolución 2016-561 7 de las l l:50 horas del 27 de abril de 2016).

En este caso, se estaría exigiendo a la parte la existencia de un caso concreto donde surta efecto la norma. lo que desnaturaliza la legitimación por interés difuso y la toma, más bien, en legitimación por asunto base, conforme al párrafo primero del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. El razonamiento de esta sentencia obliga a la mayoría de la Sala a adentrarse en el plano hipotético para especular sobre la posible aplicación actual de la norma, con el evidente peligro de obviar algún supuesto de aplicación, como sería, por ejemplo, el caso de una situación litigiosa que involucrara la aplicación de la norma y que aún no haya sido resuelta.

Sin embargo, nuestro principal motivo de desacuerdo radica en el fondo del asunto. Según hemos explicado en la sentencia N° 2016-15501 de las ll:4l horas del 21 de octubre de 2016, los certificados de uso de suelo únicamente tienen efectos declarativos, pues solo tienen la finalidad de certificar cuál es el uso establecido reglamentariamente para un inmueble. Es decir, no crean ni confieren derechos, sino que acredita una situación jurídica en particular, como es la conformidad de un uso con los parámetros de zonificación. De ahí que el cambio de uso de suelo sea posible y, en materia ambiental, incluso debido. AI respecto. puede citarse el criterio emitido por esta Sala en la sentencia N° 201 1-15 109 de las l 1:20 horas del 4 de noviembre de 201l:

“Este certificado de uso del suelo es un acto administrativo de naturaleza declarativa, es decir, acredita hechos o circunstancias pero no crea ni modifica situaciones jurídicas: específicamente, por medio de él la Administración local acredita la conformidad o no del uso del suelo con lo establecido en la zonificación respectiva, pero no otorga un permiso de construcción, sino que solamente acredita cuál es el uso debido según lo establecido reglamentariamente. De ahí que ese certificado sea exigible como uno de los requisitos -no el único- necesarios para que el ente municipal emita la respectiva autorización para construir o para emitir una licencia que permita ejercer determinada actividad, es decir, para dictar un acto administrativo que si crea derechos subjetivos (ver en ese sentido sentencia número 4336 de las 14:24 horas del 04 de junio de 1 999).” En el caso de marras, el artículo impugnado permite que los certificados de uso de suelo, otorgados con anterioridad a la entrada en vigor del reglamento, mantengan su vigencia por 6 u 8 meses, eximiéndolos de “… adecuarse a las disposiciones normativas del presente reglamento...” si han obtenido la aprobación o licencia municipal, según el caso.

En otras palabras, cualquier disposición de protección ambiental o cambio de zonificación que fuera impuesta por el reglamento citado sería inaplicable a los proyectos amparados en dichos certificados de uso de suelo. Esto se traduce, básicamente, en un "periodo de gracia", dentro del cual se eximirá a los interesados de la aplicación de las normas y parámetros de protección ambiental que introduzca el reglamento municipal.

Retomando el hecho de que los certificados de uso de suelo tienen un carácter exclusivamente declarativo, estos carecen de fuerza para imponerse frente a normas que buscan la protección del ambiente. Además, se observa que no existe prueba técnica que justifique el actuar administrativo en este caso o garantice la tutela efectiva de un ambiente equilibrado y sano. Ante estas carencias, resulta a todas luces irrazonable e inconstitucional eximir a los proyectos, amparados en dichos certificados, del cumplimiento de las normas y parámetros de protección ambiental que contenga el reglamento municipal.

"Ante todo, en materia urbanística, las autoridades públicas deben garantizar que sus decisiones primen equilibradamente los más altos intereses, toda vez que en el centro está la vida humana, de ahí que también se hace necesario manejar criterios de conservación natural, por la doble condición en que se desenvuelve el ser humano: por medio de su subsistencia a través de medio ambiente .v ecológicamente equilibrado, de la que se debe servir racionalmente. y para sobrevivir, sin que pueda explotar su hábitat natural a tal extremo que se ponga a si mismo en peligro. Cuando la Constitución Política se re/¡ere a un ambiente sano. ello no sólo refiere al respeto para el medio ambiente como naturaleza. sino que también a un aspecto aún mayor, como es el desarrollo integral del ser humano -físico y mental-, de sanidad urbanístico frente la población inmediata como mediata. La trascendencia de determinadas decisiones de carácter público, sin sustento técnico, especialmente en materia ambiental debe reconocerse como una cuestión de sumo cuidado.

Es cierto que, una vez que el ser humano se instala en un medio natural, inevitablemente lo impacta y ejerce su influencia transformadora para adaptarlo, sea esto con buen suceso o no, le puede desarrollar o lo puede limitar. Como lo refirió la Sala en otra oportunidad, "Bien puede afirmarse que se trata de dos aspectos complementarios de una realidad como las dos caras de una misma moneda: el ambiente natural y el ambiente urbano. " (sentencia No. 2003-03656).

En este sentido, debe reconocerse la importancia de que el Estado mantenga vigentes políticas para un desarrollo urbano ordenado, a través de los mecanismos legales que ha formulado para resguardar un equilibrio con el medio ambiente." (Sentencia N° 2009-3684 de las 10:32 horas del 6 de marzo de 2009).

En virtud de lo expuesto, declaramos con lugar la acción y anulamos el artículo transitorio impugnado, con efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe.”

VII. DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE

Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se declara sin lugar el recurso. El Magistrado Salazar Alvarado da razones diferentes. El Magistrado Rueda Leal pone nota.

Fernando Castillo V.

Paul Rueda L.

Luis Fdo. Salazar A.

Alejandro Delgado F.

Mauricio Chacón J.

Hubert Fernández A.

Ileana Sánchez N.

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