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Res. 05616-2015 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 22/04/2015
OutcomeResultado
The unconstitutionality action was denied by majority, upholding the amendment that allows 220 mg/m³ emission limits for boilers installed before 2007.La acción de inconstitucionalidad fue declarada sin lugar por mayoría, manteniendo la vigencia de la reforma que permite límites de emisión de 220 mg/m3 para calderas instaladas antes de 2007.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber, by majority, rejected an unconstitutionality claim against Executive Decree No. 37301, which amended the Regulation on Atmospheric Pollutant Emissions from Indirect-Type Boilers and Furnaces. The amendment allowed boilers installed before March 26, 2007, to maintain a particulate emission limit of 220 mg/m³ (TPN), instead of the stricter limits of 120, 150, or 175 mg/m³ applicable to new equipment when using biomass fuel. Plaintiffs alleged violation of the principles of progressivity and objectivization of environmental law, arguing that protection standards were unjustifiably relaxed. The Chamber analyzed the regulatory evolution since Decree 30222 of 2002, which had granted a five-year term for existing boilers to comply with new limits (expired in 2007). It concluded that the amendment was not arbitrary, as it was based on technical criteria provided by the sugar cane sector and endorsed by the Technical Committee on Emission Standards. It held that the principle of progressivity is not absolute and allows technically justified regressions when other constitutional rights are weighed. It highlighted that assessing the underlying technical studies was a matter for the administrative litigation jurisdiction, not the constitutional one. The ruling included two dissenting votes that considered the amendment lacked sufficient technical-scientific support, violating the principle of non-regression.La Sala Constitucional, por mayoría, rechazó una acción de inconstitucionalidad contra el Decreto Ejecutivo No. 37301, que reformó el Reglamento sobre Emisión de Contaminantes Atmosféricos Provenientes de Calderas y Hornos de Tipo Indirecto (Decreto Ejecutivo No. 36551). La reforma permitió que calderas instaladas antes del 26 de marzo de 2007 mantuvieran un límite máximo de emisión de partículas de 220 mg/m3 (TPN), en lugar de los límites más estrictos de 120, 150 o 175 mg/m3 aplicables a equipos nuevos, siempre que utilicen biomasa como combustible. Los accionantes alegaron violación a los principios de progresividad y objetivación del derecho ambiental, al considerar que se relajaron injustificadamente los estándares de protección. La Sala analizó la evolución normativa desde el Decreto 30222 de 2002, que había otorgado un plazo de cinco años para que las calderas existentes se ajustaran a nuevos límites, plazo que venció en 2007. Concluyó que la reforma no fue arbitraria, pues se basó en criterios técnicos aportados por el sector azucarero y avalados por el Comité Técnico de Normas de Emisión, y que el principio de progresividad no es absoluto, admitiendo regresiones justificadas técnicamente cuando se ponderan otros derechos constitucionales. Destacó que la valoración de los estudios técnicos subyacentes era propia de la jurisdicción contencioso-administrativa, no constitucional. El fallo contó con dos votos salvados que consideraron que la reforma carecía de suficiente respaldo técnico-científico, violando el principio de no regresión.
Key excerptExtracto clave
The principle of progressivity of human rights drives the State to advance their protection, seeking their development, especially economic, social, and cultural rights... But one of the most important elements is its gradual increase so as not to affect other individual and social rights. Environmental law principles serve to integrate and systematize this legal branch with other branches of law, where although the balance normally tilts toward gradual advancement, it demands a balanced exercise guided by technical and scientific studies. The principle of non-regression of social achievements is also not absolute in this field; it has—for example—those limits, even recognized by international human rights bodies when they admit—in limited cases—the possibility that they can be modified, restricted, and even eliminated. (...) Hence, to reform environmental measures, the administration requires verification through technical and scientific criteria. (...) For this Court, it is clear that the suitability of the measure is under discussion in this case (amendment via Executive Decree No. 37031-S-MTSS-MINAET), which also requires the analysis of the technical and scientific reports that supported it... For the Chamber, it is clear that the discussion is open in a more plenary jurisdiction.El principio de progresividad de los derechos humanos impulsa la protección de éstos hacia adelante por parte del Estado, en procura de su desarrollo, especialmente los derechos económicos, sociales y culturales... Pero uno de los elementos más importantes, es su incremento gradual para no afectar otros derechos individuales y sociales. Los principios del derecho ambiental sirven para integrar y sistematizar esta rama jurídica con las demás ramas del Derecho, donde si bien la balanza normalmente se inclina hacia el avance gradual demanda un ejercicio equilibrado con la guía de los estudios técnicos y científicos. El principio de no-regresión de las conquistas sociales tampoco es absoluto en este campo, tiene -por ejemplo- esos límites, incluso reconocidos por los organismos internacionales de derechos humanos cuando admiten –en limitados casos- la posibilidad de que pueden modificarse, restringirse y hasta suprimirse. (...) De ahí que para reformar las medidas ambientales, la administración requiere de su constatación mediante los criterios técnicos y científicos. (...) Para este Tribunal, es claro que la idoneidad de la medida está en discusión en este caso (reforma mediante Decreto Ejecutivo No. 37031-S-MTSS-MINAET), lo que requiere, además, del análisis de los informes técnicos y científicos que le dieron sustento... Para la Sala, es claro que la discusión está abierta en una jurisdicción más plenaria.
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"El principio de no-regresión de las conquistas sociales tampoco es absoluto en este campo, tiene -por ejemplo- esos límites, incluso reconocidos por los organismos internacionales de derechos humanos cuando admiten –en limitados casos- la posibilidad de que pueden modificarse, restringirse y hasta suprimirse."
"The principle of non-regression of social achievements is also not absolute in this field; it has—for example—those limits, even recognized by international human rights bodies when they admit—in limited cases—the possibility that they can be modified, restricted, and even eliminated."
Considerando IV.B
"El principio de no-regresión de las conquistas sociales tampoco es absoluto en este campo, tiene -por ejemplo- esos límites, incluso reconocidos por los organismos internacionales de derechos humanos cuando admiten –en limitados casos- la posibilidad de que pueden modificarse, restringirse y hasta suprimirse."
Considerando IV.B
"Para la Sala, es claro que la discusión está abierta en una jurisdicción más plenaria."
"For the Chamber, it is clear that the discussion is open in a more plenary jurisdiction."
Considerando IV.C
"Para la Sala, es claro que la discusión está abierta en una jurisdicción más plenaria."
Considerando IV.C
"Si el objetivo del Estado es aumentar la protección del ambiente como un derecho fundamental, no le es lícito constitucionalmente ignorar otros derechos económicos y sociales, porque al llevar a cabo tal mandato debe procurar un equilibrio entre los derechos involucrados en la decisión, pero de manera informada."
"If the State’s objective is to increase environmental protection as a fundamental right, it is not constitutionally permissible to ignore other economic and social rights, because in carrying out such a mandate, it must seek a balance among the rights involved in the decision, but in an informed manner."
Considerando IV.C
"Si el objetivo del Estado es aumentar la protección del ambiente como un derecho fundamental, no le es lícito constitucionalmente ignorar otros derechos económicos y sociales, porque al llevar a cabo tal mandato debe procurar un equilibrio entre los derechos involucrados en la decisión, pero de manera informada."
Considerando IV.C
Full documentDocumento completo
*140086410007CO* Decision No. 005616-2015 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at eleven hours and three minutes on veintidós de abril del dos mil quince.
Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) brought by ALVARO SAGOT RODRIGUEZ, BERNARDITA ALFARO BOZA, GLORIANA CHAVARRIA SOLIS, MELANY SZYFER CASTILLO, and REBECA CHAVES RODRIGUEZ, holders of identity cards numbers 2-0365-0227, 2-0701-0309, 1-1565-0461, 1-1485-0400, and 1-1539-0855, respectively, against the Amendment to the Regulations on the Emission of Atmospheric Pollutants from Boilers and Indirect-Type Furnaces, Decreto Ejecutivo No. 37031-S-MTSS-MINAET, an amendment published in Supplement No. 137 to La Gaceta No. 184 of 24 de septiembre de 2012.
Findings:
It emphasizes that the principle of progressivity (principio de progresividad) was not violated, since what was done was to correct a technical error in the original wording of the provision. It adds Voto 11088-2013 of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), which states: “Now, in order to find that the principle of progressivity and non-regression (principio de progresividad y no regresividad) has been infringed, there must be a fundamental right that has been recognized and that is limited or restricted without any reasonable justification.” It states that the principle of objective substantiation (principio de objetivación) was not violated; rather, the lack of objective substantiation lay in the original wording of Article 7 of Decreto Nº36551, because there is no technical and scientific basis justifying a reduction in the particulate-emission limit. Consequently, Articles 21 and 50 of the Constitution are not violated, since the particulate-emission limits remain at the same levels that were in force before the promulgation of Decreto 36551-S-MINAE. It requests that this action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) be dismissed on the merits, thereby preserving the validity of the challenged phrase.
Justice Castillo Víquez writes the opinion; and,
Considering:
I.Admissibility. Article 75 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional governs the requirements determining the admissibility of actions of unconstitutionality, requiring the existence of a pending administrative or judicial matter in which unconstitutionality is invoked. This requirement is unnecessary in the cases provided for in the second and third paragraphs of that article, namely, when the nature of the provision precludes any individual or direct injury; when the action is based on the defense of diffuse interests (intereses difusos) or interests concerning the community as a whole; or when it is filed by procurador General de la República, contralor General de la República, fiscal General de la República, or defensor de los Habitantes, in the latter cases within their respective spheres of authority. The text in question provides that an action may proceed when, “because of the nature of the matter, there is no individual or direct injury.” Second, it provides for the possibility of bringing an action in defense of “diffuse interests”; this concept, whose content has gradually been delineated by Sala, may be summarized in the terms used in judgment No. 3750-93 of this Court, issued at fifteen hundred hours on thirty July nineteen ninety-three:
“... Diffuse interests, although difficult to define and even more difficult to identify, cannot under our law—as this Sala has already held—be merely collective interests; they may be neither so diffuse that their ownership is indistinguishable from that of the national community as a whole, nor so concrete that specific persons or defined groups are identified or readily identifiable in relation to them, whose standing would arise not from diffuse interests but from corporate interests concerning a community as a whole. They are therefore individual interests, yet at the same time dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and consequently suffer actual or potential harm that is more or less equal for all. It is therefore aptly said that these are common interests of groups situated in particular circumstances and, at the same time, of each of their members.
In other words, diffuse interests have a dual nature, because they are at once collective—being common to a broad class—and individual, and may therefore be asserted as such.” In summary, diffuse interests are those belonging to groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, and so forth. In these cases, the interest is dispersed and diluted (diffuse) among an unidentified plurality of persons. This Sala has listed various rights that it has characterized as “diffuse,” including the environment, cultural heritage, the protection of the country’s territorial integrity, and the proper management of public spending, among others. In this regard, two clarifications must be made: first, the aforementioned interests extend beyond the sphere traditionally recognized for diffuse interests because, in principle, they concern matters affecting the national community rather than particular groups within it.
Environmental harm does not affect only the residents of a region or the consumers of a product; rather, it damages or gravely endangers the natural heritage of the entire country and even of Humanity. Similarly, the defense of the proper management of public funds authorized in the Budget of the Republic is an interest concerning all inhabitants of Costa Rica, not merely any particular group among them. Second, the list developed by Sala Constitucional is merely descriptive, arising from its obligation—as a judicial body—to adjudicate only the cases submitted to it, and it cannot in any way be understood to mean that only those rights expressly recognized as such by Sala may be considered diffuse rights.
II.Standing in this case.- In the case before us, the relief sought in this action of unconstitutionality is the annulment of Decreto Ejecutivo 37301-S-MTS-MINAET, which amends article 7°, subsection A, sub-subsection 3 of Decreto Ejecutivo No. 36551-S-MINAET-MTSS, because, to that extent, it replaces the maximum limits with less stringent ones [of up to 220mg/m3 (TPN)], which the petitioners allege is contrary to the principles of the objective application of environmental law (objetivación del derecho ambiental) and non-regression of human rights (no-regresión de los derechos humanos). The petitioners’ standing is based on diffuse interests in environmental protection, and therefore standing does not necessarily vest in a single rights holder; instead, it is possible to identify a plurality of unspecified but ascertainable individuals who share that same interest. Accordingly, there is no requirement for a prior proceeding that would serve as a reasonable means of protecting the infringed right, and the action may instead be brought directly.
III.Subject Matter of the Challenge. The constitutional challenge seeks a declaration that Decreto Ejecutivo No. 37301 is unconstitutional insofar as it amends Article 7, subsection A, sub-subsection 3, of Decreto Ejecutivo 36551-S-MINAET-MTSS, which is the Reglamento sobre Emisión de Contaminantes Atmosféricos Provenientes de Calderas y Hornos de Tipo Indirecto. The provision establishes the following:
LARGE MEDIUM SMALL Category (*) A B C, D 120 150 175 (*) Boilers are classified in accordance with Decreto Ejecutivo No. 26789-MTSS: Reglamento de Calderas, published in La Gaceta No. 65 of 2 de abril de 1998, as amended. For boilers installed before 26 de marzo del 2007, the maximum permitted emission limit remains 220 mg/m3 (TPN).
Indirect-fired furnaces are classified pursuant to Article 1, subsection B), of these regulations.” (The portion of the provision highlighted is the portion challenged by the petitioners). The grounds for the challenge are that the amendment introduced by the Executive Branch disregards the principles of non-regression in environmental law (progresividad del derecho ambiental) and the principle of objective scientific support (principio de objetivación). According to the petitioners, the amendment violated these principles because it relaxed the maximum emission limits for boilers installed before 26 de marzo de 2007 to 220 mg/m3 (TPN), without technical studies supporting the increase in emission limits; in other words, they allege that there are no studies supporting the reversal of the regulations.
IV.Merits. Before ruling on this constitutional challenge, it is appropriate to review the historical development of the regulations governing particulate emissions into the environment. Through Decreto Ejecutivo No. 30222-S-MINAE, entitled Reglamento sobre Emisión de Contaminantes Atmosféricos Provenientes de Calderas, maximum emission values began to be regulated for industrial, commercial, and service establishments whose processes or activities included the operation of boilers (Art. 1). Among other matters, those regulations governed total suspended particulates (partículas totales en suspensión) emitted by liquid fossil fuels in boilers, solid fossil fuels in boilers, and biomass fuels in boilers. Likewise, limits were established for sulfur dioxide and nitrogen oxide emissions. These regulations established the following maximum values:
LARGE MEDIUM SMALL Category (*) A B C, D Existing () 220 220 220 New 120 150 175 (*) In accordance with Decreto Ejecutivo No. 26789-MTSS, Reglamento de Calderas, La Gaceta No. 65 of 2 de abril de 1998.
() A period of five years from the promulgation of these regulations is granted for all existing boilers (large, medium, and small) to emit suspended particulates at concentrations less than or equal to 220 mg/Nm3.
For that five-year period, the Generating Entity (Ente Generador) must submit a program to the DPAH together with its first Operational Report (Reporte Operacional), clearly stating the schedule that will be followed to comply with the established standards.
As can be seen from the foregoing, the provision regulated boilers under different criteria depending on their age or recent installation, in order to treat existing and operating boilers differently. These rules remained in effect until the promulgation of new regulations designed to increase the previously enacted requirements. Decreto Ejecutivo No. 30222-S-MINAE remained in force for ten years, beginning on 26 de marzo de 2002, and was repealed by Decreto Ejecutivo No. 36551-S-MINAET-MTSS, published in La Gaceta No. 140 of 20 de julio del 2011, which entered into force six months later, at the beginning of 2012. One of its characteristics is precisely that it reiterates the approach of establishing maximum emission limits for establishments whose processes or activities include the operation of boilers, and adds indirect-fired furnaces (hornos de tipo indirecto), classified in separate tables for each type of equipment. It is also important to emphasize that this Decreto Ejecutivo did, in fact, regulate the use of biomass as fuel in boilers while also incorporating indirect-fired furnaces, according to the following table:
“[…]
A.3) Use of biomass as fuel in boilers and indirect-fired furnaces.
LARGE MEDIUM SMALL CATEGORY (*) A B C, D 120 150 175 (*) Boilers are classified in accordance with Decreto Ejecutivo No. 26789-MTSS: Reglamento de Calderas, La Gaceta No. 65 of 2 de abril de 1998, as amended.
Indirect-fired furnaces are classified pursuant to Article 1, subsection B), of these regulations.
As can be seen from the foregoing, two things occurred: indirect-fired furnaces were included in the measurements for the first time and were placed on an equal footing with the boilers regulated by Decreto Ejecutivo No. 30222. In addition, the differentiated treatment for existing equipment was removed from the provision, reducing the maximum limits and, consequently, possibly eliminating such equipment. Thus, in attempting to standardize all agro-industrial equipment, the State effectively required a technological transition intended to compel companies to make a leap that, although conducive to protecting the environment and human health and purportedly supported by technical expertise and science, was imposed without regard to the realities of the agro-industrial sector, even before Decreto Ejecutivo No. 36551-S-MINAET-MTSS of 27 de abril de 2011 entered into force, in order to establish a single measurement standard. For all these reasons, Decreto Ejecutivo No. 37301-S-MTSS-MINAET was issued, amending Decreto Ejecutivo No. 36551-S-MINAET-MTSS of 27 de abril de 2011 to establish the following table:
LARGE MEDIUM SMALL CATEGORY (*) A B C, D 120 150 175 (*) Boilers are classified in accordance with Decreto Ejecutivo No. 26789-MTSS: Reglamento de Calderas, published in La Gaceta No. 65 of 2 de abril de 1998, as amended. For boilers installed before 26 de marzo del 2007, the maximum permitted emission limit remains 220mg/m3 (TPN).
Indirect-fired furnaces are classified pursuant to Article 1, subsection B), of these regulations.” (sic)
The petitioners’ claim concerns the final point highlighted in bold, which the passive intervenors (coadyuvantes pasivos) in the action defend, asserting that the challenged amendment was supported not only by studies submitted by the agro-industrial operators, but that those studies had even been submitted before the promulgation of Decreto Ejecutivo No. 36551-S-MINAET-MTSS.
To ensure that all the elements needed to decide this matter were available, and because this step had previously been omitted, the Ministry of Health was granted a hearing in its capacity as the governing authority in this field and as a party to the Decretos Ejecutivos under discussion. Accordingly, based on all the foregoing, the constitutional challenge must now be decided in accordance with the arguments submitted by the petitioners, the Ministries, and the passive intervenors, as follows:
A.- The Principle of Objective Scientific Support. With regard to this issue, in Judgment No. 2006-17126, this Chamber stated the following concerning that principle:
“4.- Objective scientific support for environmental protection (objetivación de la tutela ambiental): As this Court stated in Judgment No. 14293-2005, issued at fourteen hours and fifty-two minutes on diecinueve de octubre del dos mil cinco, this principle can in no way be confused with the preceding principle [the precautionary principle (principio precautorio)]. Rather, as a principle derived from Articles 16 and 160 of the Ley General de la Administración Pública, it entails the need to support decision-making in this field with technical studies, both with respect to acts and to provisions of general application—whether statutory or regulatory. From this arises the requirement of ‘adherence to science and technical expertise,’ which constrains the Administration’s discretion in this field. Therefore, based on the results of such technical studies—such as environmental impact studies (estudios de impacto ambiental)—if an objective technical criterion demonstrates the likelihood of evident harm to the environment, natural resources, or human health, the proposed project, work, or activity must be rejected; and where there is ‘reasonable doubt,’ decisions must favor the environment under the pro-nature principle (principio pro-natura), which may entail adopting both compensatory and precautionary measures in order to protect the environment adequately” (the text in brackets does not appear in the original).
The petitioners state that the measures adopted in Decreto Ejecutivo No. 36551-S-MINAET-MTSS were based on operational reports from boilers received by the Ministry of Health, information from accredited laboratories for the 2006-2009 periods, and other data (Considerando 5° del Decreto). In the matter before us, the authorities mention two factors reflected in the change to the regulations and the subsequent amendment: first, indirect-fired furnaces had not previously been regulated; and second, the distinction between new and existing equipment was disregarded. The petitioners maintain in the constitutional challenge that, despite the existence of technical and scientific studies, Decreto Ejecutivo No. 37301-S-MTSS-MINAET unjustifiably lowered the minimum emission requirements for the agro-industrial sector. The analyses mentioned in the decree were collected by the generating entities themselves pursuant to Article 6 of Reglamento 30222 and were performed by laboratories authorized under Ley No. 6038.
Nevertheless, this Chamber observes that, although the system used serves to implement a series of controls, those findings concerned only boilers and did not address what this Chamber understands to be a specialized type of boiler. This is because it is unclear which technical studies would apply to companies that might be regulated for the first time through the inclusion of indirect-fired furnaces, which lies at the heart of the constitutional challenge.
To this issue it must be added that, although the element common to both—an indirect-type boiler or furnace—is that they operate by harnessing the heat or energy produced by the combustion of hydrocarbon-based or biomass materials, with emissions of waste into the environment, it is clear that Decreto Ejecutivo No. 36551-S-MINAET-MTSS exceeds the scope of Decreto Ejecutivo No. 30222. A comparative study between the definition of a boiler (caldera) regulated in the legislation and Reglamento No. 30222 reveals the following meaning:
“Boiler: Any closed vessel in which, for any purpose other than the domestic cooking of food, water is heated or steam, generally water vapor, is generated for use outside the vessel at a pressure greater than atmospheric pressure. Superheaters, reheaters, economizers, or other pressurized parts directly connected to the boiler, without intervening valves, shall be considered part of the boiler.” There is no difference between this definition and the one provided in Decreto Ejecutivo No. 36551-S-MINAET-MTSS, since merely deleting the word “Any…” leaves the provision unchanged. This demonstrates that the technical and scientific standard for regulating boilers would be the same while both decrees are in force, but it differs from, or marks a distinction with, the definition of an indirect-type furnace (horno de tipo indirecto). Thus:
“Indirect-type furnace: A furnace in which the material to be heated is not in direct contact with the combustion products, for example: heating furnaces in petroleum refineries, thermal-fluid heaters, industrial water heaters, indirect-type dryers, and steam generators.” Indeed, when this Tribunal granted a hearing to the Ministerio de Salud, the latter stated that indirect-type furnaces had fallen outside the regulation established by Decreto Ejecutivo No. 30222-S-MINAE; accordingly, this represented progress in the matter rather than a regression, as the claimants seek to suggest. The Tribunal is well aware that either a boiler or an indirect-type furnace will produce suspended particulate matter (partículas en suspensión) that must be measured when different fuels are used, whether in a boiler or an indirect-type furnace. However, this warrants an analysis different from that presented by the claimants, one that lies beyond the mechanisms available to the constitutional jurisdiction (jurisdicción constitucional) itself.
For example, it could be questioned whether, by definition, an indirect-type furnace has a series of components that must also be evaluated, as demonstrated by the effects of gas scrubbers (lavadores de gases). As to the other factor mentioned above—the absence of differentiated treatment between new and existing equipment—it constitutes an argument closely related to the principle of progressivity (principio de progresividad), which also requires that regulatory advances not be divorced from the impacts they may generate in all affected sectors.
B.- The principle of progressivity of human rights (principio de progresividad de los derechos humanos).- The Sala Constitucional recently considered a legislative consultation concerning the Bill entitled “Desafectación y titulación de la zona fronteriza entre la República de Costa Rica y la República de Panamá,” legislative expediente number 16657, in which it held, through resolution No. 2014-018836 of sixteen hours and twenty minutes on the eighteenth of November of two thousand fourteen, that:
“In accordance with the principle of non-regression (principio de no regresividad), environmental legislation and case law should not be revised if doing so would represent a step backward from the level of protection already attained in this field. This prevents the elimination of protective legislation or the reduction of its requirements in response to interests contrary to such protection that have not been shown to be legally superior to the environmental public interest, since in most cases such regressions in environmental protection result in irreversible environmental damage or damage that is difficult to remedy. Accordingly, environmental protection standards already attained must not be undermined, nor may current legislation be repealed or amended if doing so results in a reduction, impairment, or any other form of adverse impact on the present level of environmental protection.
In this field, the path is forward, never backward.” That standard, when viewed in the context in which it was adopted, appears absolute, but it cannot be interpreted in that manner because, by its very nature, it must also be qualified by certain conditions that either propel or restrain it, as the Sala later acknowledged in the judgment. It must therefore be recognized that the principle has limits, particularly when it encounters other principles of a constitutional nature. Thus, the legislative procedure lacked technical and scientific studies supporting the legislative measure being advanced in the Poder Legislativo, reflecting one of the essential principles of environmental law: the principle of objectification (principio de objetivación). Accordingly, after citing judgment No. 2006-17126 transcribed above, the Sala reached the following conclusion:
“In the case of the bill under consultation, the complete absence of prior technical studies determining the consequences that the proposed removal of the southern border strip from the public domain might have for the Patrimonio Natural del Estado constitutes a clear threat to the environment, because it could permit the indiscriminate logging of forests and the disappearance of plant and animal species, without any objective data confirming or ruling this out” (see judgment No. 2014-018836).
Certainly, the principle of progressivity of human rights compels the State to advance their protection and promote their development, especially that of economic, social, and cultural rights, which are recognized through international instruments and national legislation in order to ensure stability for the achievements already made and to impose rationality in the exploitation and use of natural resources and in the production of goods. These efforts must be accompanied by a degree of gradual implementation, since the principle cannot operate without State support and logistical assistance through resources and policies, which are often imposed unilaterally against the wishes of private parties, particularly when the established measure is reasonable and proportionate to the rights involved. But one of its most important elements is gradual advancement so as not to impair other individual and social rights.
The principles of environmental law serve to integrate and systematize this branch of law with the other branches of law; although the balance normally tilts toward gradual progress, this requires a balanced exercise guided by technical and scientific studies. The principle of non-regression of social achievements (principio de no-regresión de las conquistas sociales) is not absolute in this field either; it is subject, for example, to those limits, which are even recognized by international human rights bodies when they acknowledge—in limited cases—the possibility that such achievements may be modified, restricted, or even eliminated. On this point, the Corte Interamericana de Derechos Humanos, in its judgment of 1 June 2009 in Acevedo et al. (“Cesantes y Jubilados de la Contraloría”) v. Perú, stated with respect to the progressive development of economic, social, and cultural rights that:
“… this gives rise to a duty—albeit a conditional one—of non-regression, which must not always be understood as a prohibition against measures restricting the exercise of a right. In this regard, the Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas has stated that ‘any deliberately re[gressive] measures in this regard would require the most careful consideration and would need to be fully justified by reference to the totality of the rights provided for in the [International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights] and in the context of the full use of the maximum available [State] resources.’ Along the same lines, the Comisión Interamericana has considered that, to assess whether a regressive measure is compatible with the Convención Americana, it is necessary to ‘determine whether it is justified by sufficiently compelling reasons.’ In light of all the foregoing, it may be affirmed that regression is subject to judicial review when economic, social, and cultural rights are involved.” In other words, although international bodies recognize only a limited possibility of restrictively modifying or rolling back economic, social, and cultural rights, there must be a social and public interest.
The amendment does, in fact, return the operation of certain boilers to a prior situation (with the Ministerio de Salud taking indirect-type furnaces into account for the first time), so as not to impose a greater burden on companies due to the environmental impact generated by their productive activities. Consequently, the transfer of a general human-rights principle to the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment—non-regression—cannot be required in this case; it is plausible only insofar as it is supported by technical and scientific standards that buttress the administrative decision. Those standards were indeed produced and demonstrated with sufficient force—in the administration’s judgment—to support the challenged amendment.
Likewise, however, a decision to maintain the environmental measure also requires such standards, thereby preventing the Administration’s decisions from being arbitrary, whimsical, or capricious. Whether in favor of or against the measure, interests and rights are implicated in these decisions, sometimes in greater conflict than at other times, which makes it necessary to balance them for the benefit of society without undermining environmental expectations because, prima facie, a degree of certainty is required to preserve the various supply chains, whose effects are particularly social in relation to workers, as well as the supply of sugar to the population or to other industrial users. The principle of non-regression in environmental law (principio de la no regresividad del derecho ambiental) may therefore be expressed as the prohibition against a measure established by public authorities running counter to an environmental achievement, understood as the attainment of an environmental objective; accordingly, sacrificing such an achievement is improper when it is not supported by technical and scientific studies.
It is indeed a principle that prevents the rollback of social achievements, but whether they may be modified will depend on the rigor, supporting rationale, and soundness of the studies from which they originated, or even on a change in the circumstances that gave rise to them, so that when the conditions under which they arose change, their real-world effects must also change. Therefore, to amend environmental measures, the Administration must substantiate the need to do so through technical and scientific standards. A clear example of all this is article 38 of the Ley Orgánica del Ambiente.
C.- The principle of technical reasonableness (razonabilidad técnica). LAICA argues in its lengthy submission that compliance with the Executive Decree is impossible for the sugar sector; without further clarification, it challenges the regulation on the basis of contradictions between the treatment of fossil fuels and biomass fuels, the differences involved in conducting controls with different oxygen levels in boilers, and the distinction between indirect-type furnaces and furnaces using biomass fuels. It asserts that the studies referenced in Executive Decree No. 36551-S-MINAE do not specify which studies were taken into account, the types of boilers involved, the types of tests reported, or RECOPE’s quality data; rather, it appears that the Decree’s references arose in the context of equipment powered by fossil fuels. It further alleges other violations of law, including sections 16, 158, 160, 361.1, 240 and 241 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública). To resolve the foregoing, it is necessary to turn to constitutional case law itself, which has identified the components of the principles of reasonableness, namely: legitimacy, suitability, necessity and proportionality in the strict sense, considering that:
“... Legitimacy refers to the requirement that the objective sought by the challenged act or provision must not, at a minimum, be legally prohibited; suitability indicates that the challenged state measure must be capable of effectively achieving the intended objective; necessity means that, among several measures equally capable of achieving that objective, the competent authority must choose the one that affects the person’s legal sphere as little as possible; and proportionality in the strict sense provides that, in addition to the requirement that the rule be suitable and necessary, what it orders must not be disproportionate to the intended objective—that is, it must not impose an ‘unreasonable demand’ upon the individual. (...) (Judgment of this Chamber number 03933-98, at nine hours fifty-nine minutes on twelve June nineteen ninety-eight).
Thus, an act restricting rights is reasonable when it satisfies three conditions: it is necessary, suitable and proportionate. The necessity of a measure refers directly to the existence of a factual basis requiring the protection of some collective interest or set of collective interests—or those of a particular group—through the adoption of a differentiating measure. In other words, if that action is not taken, important public interests will be harmed. If the restriction is unnecessary, it cannot be considered reasonable and, consequently, constitutionally valid. Suitability, for its part, entails an assessment of whether the type of restriction to be adopted fulfills the purpose of addressing the identified need. The measure’s lack of suitability would indicate that other mechanisms may exist that would better address the existing need, some of which might achieve the proposed purpose without restricting the enjoyment of the right in question.
Proportionality, for its part, calls for a necessary comparison between the purpose pursued by the act and the type of restriction imposed or intended to be imposed, so that the restriction is not markedly greater than the benefit it is intended to secure for the community. Of the latter two elements, it could be said that the first is based on a qualitative assessment, whereas the second proceeds from a quantitative comparison of the two matters analyzed” (see judgment No. 08858-98 of this Chamber). (...)
For this Court, it is clear that the suitability of the measure is at issue in this case (amendment through Executive Decree No. 37031-S-MTSS-MINAET), which also requires analysis of the technical and scientific reports supporting it because, as the supporting party indicates, when it was enacted the technical criteria favored incorporating the aforementioned amendment. Accordingly, LAICA states in its supporting brief that, prior to the enactment of Executive Decree No. 36551-S-MINAET-MTSS, an analysis setting forth the technical reasons why the levels proposed for the industry were inappropriate was submitted through official letter DE-022-2009/2010 of 8 June 2010. Opposition was thus raised to the levels established in Executive Decree No. 36551, and the grounds for that opposition were accepted by the Technical Committee on Emission and Ambient Concentration Standards (Comité Técnico de Normas de Emisión e Inmisión); nevertheless, signatures for that regulation continued to be collected even though there were indications that its provisions could not be applied to the affected parties because, from a technical standpoint, no sugar mill in Costa Rica could comply with those parameters.
In addition, the CNAA joined LAICA’s objections, such that even though an attempt was made to address those complaints (by the Minister of Health through official letter DM-3293-2010 of 6 September 2010), those efforts were unsuccessful. The objections raised were subsequently revisited when, through official letter DRS-UN-920-11 of 23 November 2011, the Health Regulation Directorate referred the CNAA to the Office of the Minister of Health to amend Executive Decree No. 36551-S-MINAET-MTSS. Following a high-level and middle-management meeting of the Ministries with various affected associations and chambers, it was decided to proceed with the aforementioned amendment.
The supporting parties refer to an error that LAICA and the Technical Committee on Emission and Ambient Concentration Standards (Comité Técnico de Normas de Emisiones e Inmisiones) had identified at the appropriate time. The technical criteria are reproduced in LAICA’s supporting brief and, as shown by Executive Decree 37301-S-MTSS-MINAET, recitals 5° and 6° deem the request for review to have been submitted on the basis of the respective supporting documentation and record the Executive Branch’s acceptance of the arguments outlined in the technical study. If the State’s objective is to increase environmental protection as a fundamental right, it may not constitutionally disregard other economic and social rights because, in carrying out that mandate, it must seek an informed balance among the rights involved in the decision. The foregoing would therefore lead the Court to question whether the acceptance of the scientific material submitted by the interested trade association was sound.
That matter, however, may not properly be analyzed in an action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad), whose discussion must be confined to pure questions of law, since assessing technical matters such as the classification of boilers and indirect-type furnaces and the manner in which they are measured would exceed the purpose of constitutional proceedings and would require analysis of technical criteria that can be undertaken only in ordinary proceedings or plenary proceedings before the contentious-administrative jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativo). For the Chamber, it is clear that the dispute remains open in a jurisdiction with broader review authority.
V.Conclusion. For the reasons stated, the action is denied. Justices Armijo Sancho and Cruz Castro dissent and would grant the action in all respects.-
Therefore:
The action is denied. Justices Armijo Sancho and Cruz Castro dissent and would grant the action in all respects.- Gilbert Armijo S.
Chief Justice Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.
Justices Armijo Sancho and Cruz Castro dissent and would grant the action in all respects, in an opinion authored by the latter.
For the reasons set forth below, we consider that this action should be granted in all respects and should not be dismissed, as the majority holds.
The amendment by Executive Decree 37301-S-MTS-MINAET to article 7°, subsection A, sub-subsection 3, of Executive Decree No. 36551-S-MINAET-MTSS, “Regulation on the Emission of Air Pollutants from Boilers and Indirect-Type Furnaces” (“Reglamento sobre Emisión de Contaminantes Atmosféricos Provenientes de Calderas y Hornos de Tipo Indirecto”), unquestionably weakens the maximum emission limits for boilers installed before 26 March 2007, previously set at 220 mg/m3 (TPN), by establishing less stringent limits. This contravenes the principles of the objective grounding of environmental law (objetivación del derecho ambiental) and the non-regression of human rights (no-regresión de los derechos humanos). Moreover, it is apparent that no studies exist to support the reversal of the regulation.
As this Chamber has stated regarding the principle of the progressive realization of human rights (principio de progresividad de los derechos humanos), that principle promotes progressive protection by the State with a view to developing those rights, particularly economic, social and cultural rights, which are recognized through international instruments and national legislation in order to ensure the stability of the gains achieved and impose rationality upon the exploitation and use of natural resources and the production of goods. These must be accompanied by a certain degree of gradual implementation, since this does not occur without State support and logistical resources, through funding and policies that are often imposed unilaterally against the will of private parties, especially when the established measure is reasonable and proportionate to the rights involved. One of the most important elements, however, is their gradual expansion so as not to affect other individual and social rights.
The principles of environmental law serve to integrate and systematize this branch of law with the other branches of the law. Although the balance normally favors gradual advancement, this requires a balanced exercise guided by technical and scientific studies. Nor is the principle of non-regression of social gains (no-regresión de las conquistas sociales) absolute in this field; it is subject, for example, to those limitations, which are recognized even by international human-rights bodies when they acknowledge—in limited cases—the possibility that such gains may be modified, restricted or even eliminated. On this point, the Inter-American Court of Human Rights, in its judgment of 1 June 2009 in Acevedo et al. (“Dismissed and Retired Employees of the Office of the Comptroller”) v. Peru, stated regarding the progressive development of economic, social and cultural rights that:
“... there arises a duty—albeit a conditional one—of non-regression, which should not always be understood as a prohibition against measures restricting the exercise of a right. In this regard, the United Nations Committee on Economic, Social and Cultural Rights has stated that ‘any deliberately re[gressive] measures in this respect would require the most careful consideration and would need to be fully justified by reference to the totality of the rights provided for in the [International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights] and in the context of the full use of the maximum available resources [of the State].’ Along the same lines, the Inter-American Commission has held that, in assessing whether a regressive measure is compatible with the American Convention, it is necessary to ‘determine whether it is justified by sufficiently weighty reasons.’ In light of all the foregoing, it may be stated that regression is justiciable when economic, social and cultural rights are involved.” Applying the foregoing to this case, we find no sufficiently compelling reasons for relaxing boiler emission limits.
As correctly noted in the majority opinion, the amendment effectively returns the operation of certain boilers to a previous situation (with the Ministerio de Salud taking indirect-type furnaces into account for the first time), so as not to impose a greater burden on companies because of the environmental impact generated by their productive activities. Thus, to make such a rollback possible, it was imperative to obtain the support of technical and scientific criteria underpinning the administrative decision. However, that is precisely what is lacking; we find no technical and scientific support. The fact that the majority opinion states that those criteria were produced and sufficiently demonstrated in the Administration’s judgment seems insufficient to us; the Administration should have fully justified those criteria in the decree’s own statement of reasons. Consequently, in this case an exception was made (relaxation of emission limits) without a well-founded and duly substantiated technical criterion.
In the same vein as expressed by the Procuraduría General de la República in its report, we therefore consider that the decision to exclude boilers predating 26 de marzo de 2007 from the maximum limits for suspended particulate emissions established in decreto ejecutivo 36551 is inconsistent with the State’s duty to protect and safeguard the environment, as established in Article 50 of the Constitution. The regulatory amendment challenged in this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) reduces the level of protection and violates the principle of non-regression in environmental matters (principio de no regresión en materia ambiental), because it lacks supporting technical and scientific justification. The amendment clearly weakens the level of protection, with the additional problem that the decree lacks technical and scientific information making it possible to determine the extent to which this exemption may result in a reduced level of protection.
Therefore, the amendment introduced, adopting emission limits that weaken the standards that had been in force for more than four years, violates the principle of non-regression and constitutes a disproportionate and irrational measure that reduces levels of protection. Thus, because there is no scientific and technical certainty that the increase in the oxygen reference levels for reporting the data does not entail a greater risk to human health or the environment, this provision would be unconstitutional under the principle establishing the State’s duty to safeguard and protect them, as indicated by judgments 6322-2003 and 7294-1998 of the Sala Constitucional.
Indeed, in his report, the Ministro de Ambiente y Energía requests an assessment of the provision’s constitutionality, given that the technical observations made by the Dirección de Gestión de Calidad Ambiental were not incorporated. This fact reinforces the finding of unconstitutionality because it reiterates the lack of technical criteria, since there is no opinion from the specialized body.
In conclusion, because there is no scientific and technical certainty that this increase in the oxygen reference levels for reporting the data does not entail a greater risk to human health or the environment, this provision would be unconstitutional for violating the rights to a healthy environment and to health, while disregarding the State’s duty to safeguard and protect them, as indicated by judgments 6322-2003 and 7294-1998 of the Sala Constitucional.
We consider the amendment to point A.3) of Article 7 of the Reglamento sobre la Emisión de Contaminantes Atmosféricos Provenientes de Calderas y Hornos Tipo Indirecto, introduced by Decreto Ejecutivo 37301, to be unconstitutional, as is the amendment to point C.2) of Article 7 of Decreto Ejecutivo 36551.
Gilbert Armijo Sancho Fernando Cruz Castro Justice Justice Telephone numbers: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6
*140086410007CO* Res. Nº 005616-2015 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas tres minutos del veintidós de abril del dos mil quince.
Acción de inconstitucionalidad promovida por ALVARO SAGOT RODRIGUEZ, BERNARDITA ALFARO BOZA, GLORIANA CHAVARRIA SOLIS, MELANY SZYFER CASTILLO, REBECA CHAVES RODRIGUEZ, portadores de las cédulas de identidad números 2-0365-0227, 2-0701-0309, 1-1565-0461, 1-1485-0400, y 1-1539-0855, respectivamente, contra la Reforma al Reglamento sobre Emisión de Contaminantes Atmosféricos, provenientes de Calderas y Hornos Tipo Indirecto, Decreto Ejecutivo No. 37031-S-MTSS-MINAET, reforma publicada en el Alcance No. 137 a La Gaceta No. 184 del 24 de septiembre de 2012.
Resultando:
Redacta el Magistrado Castillo Víquez ; y,
Considerando:
I.Sobre la admisibilidad. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa, cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el procurador General de la República, el contralor General de la República, el fiscal General de la República o el defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. Dispone el texto en cuestión que procede cuando "por la naturaleza del asunto, no exista lesión individual ni directa". En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de "intereses difusos"; este concepto, cuyo contenido ha ido siendo delineado paulatinamente por parte de la Sala, podría ser resumido en los términos empleados en la sentencia de este tribunal No. 3750-93 de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres:
"… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter".
En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de "difusos", tales como: el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. Al respecto, deben ser efectuadas dos precisiones: por un lado, los referidos bienes trascienden la esfera tradicionalmente reconocida a los intereses difusos, ya que se refieren, en principio, a aspectos que afectan a la colectividad nacional y no a grupos particulares de ésta; un daño ambiental no afecta apenas a los vecinos de una región o a los consumidores de un producto, sino que lesiona o pone en grave riesgo el patrimonio natural de todo el país e incluso de la Humanidad; del mismo modo, la defensa del buen manejo que se haga de los fondos públicos autorizados en el Presupuesto de la República es un interés que atañe a todos los habitantes de Costa Rica, no tan solo de un grupo cualquiera de ellos.
Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no pasa de una simple descripción propia de su obligación -como órgano jurisdiccional- de limitarse a conocer de los casos que le son sometidos, sin que pueda, de ninguna manera, llegar a entenderse que solo pueden ser considerados derechos difusos aquellos que la Sala expresamente haya reconocido como tales.
II.Legitimación en el caso.- En el caso que nos ocupa, la petitoria incoada en esta acción de inconstitucionalidad es para que se anule el Decreto Ejecutivo 37301-S-MTS-MINAET, que reforma el artículo 7° inciso A sub-inciso 3 del Decreto Ejecutivo No. 36551-S-MINAET-MTSS, porque, en ese tanto, suprime los limites máximos por otros menos rigurosos [de hasta 220mg/m3 (TPN)], lo cual alegan es contrario a los principios de objetivación del derecho ambiental y de no-regresión de los derechos humanos. La legitimación de los accionantes tiene como presupuesto los intereses difusos para la protección al ambiente, motivo por el cual la legitimación no recae necesariamente en un titular, sino es posible identificar una pluralidad de individuos no determinados pero determinables que comparten ese mismo interés, por lo que, no se requiere de la existencia de un asunto previo, que sirva de medio razonable para amparar el derecho lesionado, sino que puede promover la acción de forma directa.
III.Objeto de la impugnación. La acción de inconstitucionalidad pide la declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo No. 37301, en cuanto reforma el artículo 7° inciso A sub-inciso 3 del Decreto Ejecutivo 36551-S-MINAET-MTSS, que es el Reglamento sobre Emisión de Contaminantes Atmosféricos Provenientes de Calderas y Hornos de Tipo Indirecto. La disposición establece lo siguiente:
GRANDES MEDIANOS PEQUEÑOS Categoría (*) A B C, D 120 150 175 (*) Para calderas: se clasifican de acuerdo al Decreto Ejecutivo No. 26789-MTSS: Reglamento de Calderas, publicado en La Gaceta No. 65 del 2 de abril de 1998 y sus reformas. Para calderas instaladas antes del 26 de marzo del 2007 el límite máximo de emisión permitido se mantiene en 220 mg/m3 (TPN).
Para hornos de tipo indirecto se clasifican según el artículo 1°, inciso B) de este reglamento”.
(Lo resaltado de la norma es lo cuestionado por los accionantes). Los motivos de la impugnación residen en que la reforma introducida por el Poder Ejecutivo, irrespeta los principios de progresividad del derecho ambiental y el principio de objetivación, incumplidos por la reforma porque, según los accionantes, se relajaron los máximos de emisión para calderas instaladas antes del 26 de marzo de 2007 hasta 220 mg/m3 (TPN), sin estudios técnicos que sirvieran para aumentar los límites de las emisiones, es decir, alegan que no hay estudios para sustentar la reversión de la normativa.
IV.Sobre el fondo. Antes de resolver la presente acción de inconstitucionalidad, resulta pertinente reseñar el desarrollo histórico de las regulaciones sobre emisiones de partículas al ambiente, las que, mediante el Decreto Ejecutivo No. 30222-S-MINAE, denominado Reglamento sobre Emisión de Contaminantes Atmosféricos Provenientes de Calderas, empezó a regular los valores máximos de emisión para aquellos establecimientos industriales, comerciales y de servicios, que contaran con procesos o actividades que incluyeran la operación de calderas (art. 1°). En el reglamento mencionado se regularon, entre otras cosas, las partículas totales en suspensión emitidas por los combustibles fósiles líquidos en calderas, los combustibles fósiles sólidos en calderas, los combustibles biomásicos en calderas. De igual forma se regularon los límites de las emisiones de Dióxido de Azufre y Óxidos de Nitrógeno. En este Reglamento es estableció como máximos lo siguiente:
GRANDES MEDIANOS PEQUEÑOS Categoría (*) A B C, D Existentes () 220 220 220 Nuevas 120 150 175 (*) De acuerdo al Decreto Ejecutivo No. 26789-MTSS, Reglamento de Calderas, La Gaceta No. 65 del 2 de abril de 1998.
() Se otorga un plazo de cinco años, a partir de la promulgación de este Reglamento, para que todas las calderas existentes (grandes, medianas y pequeñas) emitan partículas en suspensión en concentraciones menores o iguales a 220 mg/Nm3.
Para el plazo de cinco años, el Ente Generador debe presentar un programa a la DPAH, junto con su primer Reporte Operacional, donde se indique claramente el cronograma que se seguirá con el fin de ajustarse a las normas establecidas.
Como se ve de lo anterior, la norma reguló las calderas con un criterio distinto según su antigüedad o de su recién instalación, con el fin de tratar distinto aquellas existentes y en operación. La vigencia de estas reglas se mantiene hasta la promulgación de la nueva normativa diseñada a aumentar las exigencias promulgadas con anterioridad. El Decreto Ejecutivo No. 30222-S-MINAE estuvo vigente por diez años, desde el 26 de marzo de 2002 y fue derogado por el Decreto Ejecutivo No. 36551-S-MINAET-MTSS, publicado a La Gaceta No. 140 del 20 de julio del 2011, que entró en vigencia seis meses después, iniciando el año 2012. Una de las características es, precisamente, que reitera la posición de establecer límites máximos de emisión a los establecimientos cuyos procesos o actividades incluyan la operación de calderas, y agrega, los hornos de tipo indirecto clasificados en tablas distintas, para las primeras como para las segundas. Interesa, adicionalmente resaltar que este Decreto Ejecutivo, en efecto, reguló la utilización de la biomasa como combustible en calderas cuando además incorporó los hornos de tipo indirecto, según la siguiente tabla:
“[…]
A.3) Utilización de biomasa como combustible en calderas y hornos de tipo indirecto.
GRANDES MEDIANOS PEQUEÑOS CATEGORÍA (*) A B C, D 120 150 175 (*) Para calderas se clasifican de acuerdo al Decreto Ejecutivo No. 26789-MTSS: Reglamento de Calderas, La Gaceta No. 65 del 2 de abril de 1998 y sus reformas.
Para hornos de tipo indirecto se clasifican según el artículo 1°, inciso B) de este reglamento.
Como se ve de lo anterior, ocurren dos cosas, la inclusión –por primera vez- de los hornos de tipo indirecto en la medición y su equiparación con aquellas calderas, reguladas en el Decreto Ejecutivo No. 30222. Además, se elimina de la norma, el tratamiento diferenciado para los equipos existentes, reduciendo los límites máximos y, en consecuencia, su posible erradicación. Entonces, el Estado, al intentar estandarizar todos los equipos de la agroindustria, en el fondo obliga a la transición de tecnologías, con las que se pretende obligar a las empresas a dar un salto, aunque propicio para la protección del ambiente y de la salud humana, presuntamente respaldado por la técnica y la ciencia, incluso aun antes de entrar en vigencia el Decreto Ejecutivo No. 36551-S-MINAET-MTSS del 27 de abril de 2011, para establecer un único grado de medición, pero de espaldas a una realidad de la agro-industria. Por todo ello, se dictó el Decreto Ejecutivo No. 37301-S-MTSS-MINAET, que reforma el Decreto Ejecutivo No. 36551-S-MINAET-MTSS del 27 de abril de 2011, para establecer la siguiente tabla:
GRANDES MEDIANOS PEQUEÑOS CATEGORÍA (*) A B C, D 120 150 175 (*) Para calderas se clasifican de acuerdo al Decreto Ejecutivo No. 26789-MTSS: Reglamento de Calderas, publicado en La Gaceta No. 65 del 2 de abril de 1998 y sus reformas. Para calderas instaladas antes del 26 de marzo del 2007 el límite máximo de emisión permitido se mantiene en 220mg/m3 (TPN).
Para hornos de tipo indirecto se clasifican según el artículo 1°, inciso B) de este reglamento.” (sic)
Sobre este último punto resaltado en negrita, radica el reclamo de los accionantes, y que, los coadyuvantes pasivos de la acción defienden, dado que afirman que la reforma impugnada no solo fue sustentada en los estudios aportados por los agro-industriales, fue aportada incluso antes de la promulgación del Decreto Ejecutivo No. 36551-S-MINAET-MTSS.
Con el fin de completar todos los elementos para resolver este asunto, por haberse omitido en su oportunidad, se otorgó audiencia al Ministerio de Salud, como el órgano rector en la materia y parte de los Decretos Ejecutivos en discusión, de manera que, con base en todo lo expuesto, procede a resolver la acción de inconstitucionalidad, de conformidad con los argumentos presentados por los accionantes, Ministerios y coadyuvantes pasivos, para resolverlos de la siguiente manera:
A.- El principio de objetivación. En cuanto a este tema, esta Sala por sentencia No. 2006-17126 estableció, respecto de este principio, lo siguiente:
“4.- De la objetivación de la tutela ambiental : el cual, tal y como lo señaló este Tribunal en sentencia número 14293-2005 , de las catorce horas cincuenta y dos horas del diecinueve de octubre del dos mil cinco, es un principio que en modo alguno puede confundirse con el anterior [principio precautorio], en tanto, como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la adopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de la manera adecuada el ambiente” (lo escrito en corchetas no es del original).
Los accionantes refieren que las medidas adoptadas en el Decreto Ejecutivo No. 36551-S-MINAET-MTSS se fundamentaron en los reportes operacionales de calderas recibidos por el Ministerio de Salud, e información proveniente de laboratorios acreditados de los períodos 2006-2009, y otros datos (Considerando 5° del Decreto). En el caso que nos ocupa, las autoridades mencionan dos factores que se reflejan con el cambio de las regulaciones, y posterior reforma, por un lado, no se habían regulado los hornos de tipo indirecto, y el desconocimiento que se hizo de los equipos nuevos y existentes. Los accionantes sostienen en la acción de inconstitucionalidad, que a pesar de la existencia de estudios técnicos y científicos, el Decreto Ejecutivo No. 37301-S-MTSS-MINAET disminuyó injustificadamente las exigencias de emisiones mínimas para la agro-industria. Ahora bien, los análisis mencionados en el decreto fueron recolectados por los propios entes generadores conforme al artículo 6° del Reglamento 30222, que eran realizados por los laboratorios autorizados bajo la Ley No. 6038, y sin embargo, observa esta Sala que, si bien el sistema utilizado sirve para llevar una serie de controles, estas conclusiones solo se emitieron sobre las calderas, sin referirse, a lo que entiende esta Sala, a una especialidad de ellas, porque no está claro cuáles serían los estudios técnicos aplicables para las empresas que podrían venirse a regular por primera vez con los hornos de tipo indirecto, que es el meollo del cuestionamiento de constitucionalidad.
A este tema se debe agregar que, aunque el elemento común de ambos, caldera u horno de tipo indirecto, es que funcionan a partir del aprovechamiento del calor o la energía que produce la combustión de materiales hidrocarburados o biomásicos, con emisión de residuos hacia el ambiente, es claro que el Decreto Ejecutivo No. 36551-S-MINAET-MTSS supera sus alcances al Decreto Ejecutivo No. 30222. Un estudio comparativo entre la definición de la caldera regulada en la normativa con el Reglamento No. 30222 revela el significado de:
“Caldera: Todo recipiente cerrado en el cual, para cualquier fin, excepto el cocimiento doméstico de alimentos, se calienta agua o se genera vapor, generalmente de agua, para ser usado fuera de él, a una presión mayor que la presión atmosférica. Los supercalentadores, recalentadores, economizadores, u otras partes a presión, conectadas directamente a la caldera, sin intervención de válvulas, serán consideradas como parte de la caldera”.
No hay diferencia entre esta definición con la dada en el Decreto Ejecutivo No. 36551-S-MINAET-MTSS, pues, con solo eliminar la palabra “Todo…”, la norma se mantiene igual, lo que evidencia que el criterio técnico y científico de control sobre las calderas sería la misma con la vigencia de ambos decretos, pero es distinta o hace la diferencia con la definición del horno de tipo indirecto. Así, “Horno de tipo indirecto: Horno en el cual el material a calentar no está en contacto directo con los productos de combustión, por ejemplo: hornos de calentamiento en refinería de petróleo, calentadores de fluido térmico, calentadores de agua industrial, secadores de tipo indirecto y generadores de vapor”.
Precisamente, al concederle este Tribunal la audiencia al Ministerio de Salud, manifiesta que los hornos de tipo indirecto habían escapado de la regulación del Decreto Ejecutivo No. 30222-S-MINAE, con lo cual, más bien, se dio un avance en la materia y no un retroceso, como se quiere dar a entender. No escapa al entendimiento del Tribunal que caldera u horno de tipo indirecto, producirán partículas en suspensión que deben medirse, con el uso de los distintos combustibles, sea como caldera u horno de tipo indirecto, pero amerita un análisis diferente al planteado por los accionantes, que escapa a los mecanismos que tiene la propia jurisdicción constitucional. Por ejemplo, podría cuestionarse que el horno de tipo indirecto tiene, por definición, una serie de aditamentos que deben también ser evaluados, como se advierte con el efecto de los lavadores de gases. Sobre el otro factor arriba mencionado, de la falta de un tratamiento diferenciado entre los equipos, nuevos como existentes, constituye un argumento que está estrechamente relacionado al principio de progresividad, que también exige que los avances regulatorios no estén desligados de los impactos que pueda generar en todos los sectores afectados.
B.- El principio de progresividad de los derechos humanos.- La Sala Constitucional, recientemente, conoció de una consulta legislativa que tenía relación con el Proyecto de Ley de “Desafectación y titulación de la zona fronteriza entre la República de Costa Rica y la República de Panamá", expediente legislativo número 16657, en el cual se sostuvo, mediante la resolución No. 2014-018836 de las dieciséis horas y veinte minutos del dieciocho de noviembre de dos mil catorce, que:
“De conformidad con el principio de no regresividad, la normativa y la jurisprudencia en materia ambiental, no debe ser revisada, si con ello se retrocede en relación con el nivel de protección que ya se había alcanzado en la materia. Con esto, se evita la supresión de la normativa proteccionista o la reducción de sus exigencias por intereses contrarios a ella que no demuestren ser jurídicamente superiores al interés público ambiental, pues en la mayoría de las veces, esas regresiones en la protección al ambiente, tienen como consecuencia daños ambientales irreversibles o de difícil reparación. De modo tal, que no se ha de afectar los estándares de protección ambiental ya alcanzados, ni derogar o modificar la normativa vigente si con ello se produce una disminución, menoscabo o cualquier otra forma de afectación negativa al nivel actual de protección del ambiente. En esta materia, el camino es hacia adelante, nunca hacia atrás”.
Tal criterio, en el contexto que se toma, parece ser absoluto, pero no puede interpretarse de ese modo, porque, por su propia naturaleza, también debe ser relativizado a ciertas condiciones que le sirven, o de precursor o freno, como en efecto la Sala reconoce posteriormente en la sentencia. Por ello, debe reconocerse que existen límites al principio, especialmente cuando se topa con otros de naturaleza constitucional. Así, el procedimiento legislativo estaba ayuno de estudios técnicos y científicos que respaldaran la medida legislativa que se impulsaba en el Poder Legislativo, reflejo de uno de los principios esenciales del derecho ambiental, como es el principio de objetivación. Por ello, la Sala luego de citar la sentencia No. 2006-17126 arriba transcrita llega a la siguiente conclusión:
“En el caso del proyecto consultado, la total ausencia de estudios técnicos previos que determinen las consecuencias que sobre el Patrimonio Natural del Estado podría tener la desafectación de la franja fronteriza sur que se pretende, constituye una clara amenaza al medio ambiente, ya que con ello se podría estar permitiendo la tala indiscriminada de bosques y la desaparición de especies de flora y fauna, sin que exista ningún dato objetivo que lo confirme o la descarte” (véase la sentencia No. 2014-018836).
Ciertamente, el principio de progresividad de los derechos humanos impulsa la protección de éstos hacia adelante por parte del Estado, en procura de su desarrollo, especialmente los derechos económicos, sociales y culturales, cuyo reconocimiento se hace por medio de instrumentos internacionales y la legislación nacional, con el fin de garantizar estabilidad a los alcances logrados e imponer racionalidad en la explotación, utilización de los recursos naturales y en la producción de bienes, las que deben venir acompañados de cierta gradualidad, pues no opera sin un apoyo y logística del Estado, mediante recursos y políticas, muchas veces impuestas unilateralmente contra la voluntad de los particulares, especialmente si la medida establecida es razonable y proporcional a los derechos involucrados. Pero uno de los elementos más importantes, es su incremento gradual para no afectar otros derechos individuales y sociales.
Los principios del derecho ambiental sirven para integrar y sistematizar esta rama jurídica con las demás ramas del Derecho, donde si bien la balanza normalmente se inclina hacia el avance gradual demanda un ejercicio equilibrado con la guía de los estudios técnicos y científicos. El principio de no-regresión de las conquistas sociales tampoco es absoluto en este campo, tiene -por ejemplo- esos límites, incluso reconocidos por los organismos internacionales de derechos humanos cuando admiten –en limitados casos- la posibilidad de que pueden modificarse, restringirse y hasta suprimirse. Sobre este punto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos en sentencia del 1 de junio de 2009, en el caso Acevedo y otros (“Cesantes y Jubilados de la Contraloría”) vs. Perú ha señalado respecto del Desarrollo progresivo de los derechos económicos, sociales y culturales, que:
“… se desprende un deber – si bien condicionado – de no-regresividad, que no siempre deberá ser entendido como una prohibición de medidas que restrinjan el ejercicio de un derecho. Al respecto, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas ha señalado que “las medidas de carácter deliberadamente re[gresivo] en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto [Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales] y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que [el Estado] disponga”. En la misma línea, la Comisión Interamericana ha considerado que para evaluar si una medida regresiva es compatible con la Convención Americana, se deberá “determinar si se encuentra justificada por razones de suficiente peso”. Por todo lo expuesto, cabe afirmar que la regresividad resulta justiciable cuando de derechos económicos, sociales y culturales se trate.” Es decir, si bien la tesis de los organismos internacionales concibe limitadamente la posibilidad de modificar o retroceder en los derechos económicos, sociales y culturales de manera restrictiva, debe haber un interés social y público.
La reforma, en efecto regresa el funcionamiento de ciertas calderas a una situación anterior (tomando en cuenta el Ministerio de Salud, por primera vez, a los hornos de tipo indirecto), para no imponer un mayor sacrificio a las empresas, por la carga ambiental que genera su labor productiva. De ahí que el traslado de un principio general de los derechos humanos al derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (no regresividad), no puede exigirse en este caso; solo es plausible siempre y cuando obtenga el respaldo de los criterios técnicos y científicos que acorazan la decisión administrativa, los que, en efecto, fueron producidos y demostrados suficientemente -a criterio de la administración- para sostener la reforma impugnada.
Pero de igual forma, una decisión para mantener la medida ambiental, también requiere de estos criterios, evitando así que las decisiones de la Administración sean arbitrarias, antojadizas o caprichosas, pues, de un lado, a favor, o del otro, en contra, hay intereses y derechos que se involucran en estas decisiones, algunas veces en confrontación unas más que otras, lo que requiere la necesidad que se calibren en beneficio de la sociedad, sin romper con las expectativas ambientales, porque, prima facie, requiere de cierta seguridad, para mantener los diferentes encadenamientos cuya incidencia, es especialmente social, de los trabajadores, así como en el abastecimiento de azúcares a la población o a los otros industriales. El principio de la no regresividad del derecho ambiental lo podemos expresar, entonces, como el impedimento de que una medida establecida por las autoridades públicas sea contrario a una conquista ambiental, como la consecución de un objetivo ambiental y, por ende, no es procedente su sacrificio cuando no esté sustentado en los estudios técnicos y científicos.
Es realmente un principio que impide el retroceso de las conquistas sociales, pero dependerá para modificarlas de la seriedad, fundamentación y solidez de los estudios que le dieron origen, o incluso, por la variación de las circunstancias que le dieron origen, de modo que, al modificarse las condiciones que la ven nacer, los efectos que tienen en la realidad deben también cambiar. De ahí que para reformar las medidas ambientales, la administración requiere de su constatación mediante los criterios técnicos y científicos. Un ejemplo claro de todo ello es el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente.
C.- El principio de la razonabilidad técnica. Alega LAICA, en su sendo escrito, que el Decreto Ejecutivo es de imposible cumplimiento para el sector azucarero, argumenta contra el reglamento las contradicciones entre el tratamiento de combustibles fósiles y los biomásicos, la diferencia para ejercer los controles con niveles de oxígeno diferentes en las calderas, hornos de tipo indirecto de los hornos que emplean combustibles biomásicos, sin mayor aclaración. Que los estudios a que hace referencia el Decreto Ejecutivo No. 36551-S-MINAE no especifica cuáles son los que se tomaron en cuenta, sobre qué tipo de calderas, el tipo de pruebas que se reportaron, y los datos de calidad de RECOPE; más bien es más aparente que las referencias del Decreto se dieron en un contexto de aquellos equipos a base de combustibles fósiles. Alega, además, otros quebrantamientos legales, entre ellos, los numerales 16, 158, 160, 361.1, 240 y 241 de la Ley General de la Administración Pública. Para resolver lo anterior, es necesario acudir a la propia jurisprudencia constitucional, cuando ha señalado los componentes de los principios de razonabilidad, sea los de: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, considerando que:
"... La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no debe estar, al menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada debe ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, o sea, no le sea "exigible" al individuo.(...) (Sentencia de esta Sala número 03933-98, de las nueve horas cincuenta y nueve minutos del doce de junio de mil novecientos noventa y ocho).
Así, un acto limitativo de derechos es razonable cuando cumple con una triple condición: es necesario, idóneo y proporcional. La necesidad de una medida hace directa referencia a la existencia de una base fáctica que haga preciso proteger algún bien o conjunto de bienes de la colectividad -o de un determinado grupo- mediante la adopción de una medida de diferenciación. Es decir, que si dicha actuación no es realizada, importantes intereses públicos van a ser lesionados. Si la limitación no es necesaria, tampoco podrá ser considerada como razonable, y por ende constitucionalmente válida. La idoneidad, por su parte, importa un juicio referente a si el tipo de restricción a ser adoptado cumple o no con la finalidad de satisfacer la necesidad detectada. La inidoneidad de la medida nos indicaría que pueden existir otros mecanismos que en mejor manera solucionen la necesidad existente, pudiendo algunos de ellos cumplir con la finalidad propuesta sin restringir el disfrute del derecho en cuestión.
Por su parte, la proporcionalidad nos remite a un juicio de necesaria comparación entre la finalidad perseguida por el acto y el tipo de restricción que se impone o pretende imponer, de manera que la limitación no sea de entidad marcadamente superior al beneficio que con ella se pretende obtener en beneficio de la colectividad. De los dos últimos elementos, podría decirse que el primero se basa en un juicio cualitativo, en cuanto que el segundo parte de una comparación cuantitativa de los dos objetos analizados” (véase sentencia No. 08858-98 de esta Sala). (...)
Para este Tribunal, es claro que la idoneidad de la medida está en discusión en este caso (reforma mediante Decreto Ejecutivo No. 37031-S-MTSS-MINAET), lo que requiere, además, del análisis de los informes técnicos y científicos que le dieron sustento, pues, como lo indica el coadyuvante, durante su promulgación los criterios técnicos apuntaban a incorporar la mencionada modificación. Por ello, en el escrito de coadyuvancia de LAICA señala que de previo a la promulgación del Decreto Ejecutivo No. 36551-S-MINAET-MTSS, se presentó por oficio DE-022-2009/2010 del 8 de junio de 2010 un análisis con criterios técnicos de las razones por las cuales los niveles propuestos para la industria no eran procedentes. Así, se produjo la oposición a los niveles establecidos en el Decreto Ejecutivo No. 36551, cuyos fundamentos fueron de recibo por el Comité Técnico de Normas de Emisión e Inmisión, pero aún así, se continuó con la recolección de firmas de esa normativa, aun existiendo señales de que las disposiciones no podían serles aplicadas, porque desde el punto de vista técnico, ningún ingenio de Costa Rica podía cumplir con esos parámetros.
A lo anterior, a la CNAA también se unió a las objeciones de LAICA, de manera que aun cuando se quiso atender esos reclamos (por parte de la Ministra de Salud por oficio DM-3293-2010 del 6 de septiembre de 2010), los mismos fueron infructuosos. Posteriormente, fueron retomados las objeciones formuladas, cuando por oficio DRS-UN-920-11 de 23 de noviembre de 2011, la Dirección de Regulación de la Salud remite a la CNAA al Despacho de la ministra de Salud para reformar el Decreto Ejecutivo No. 36551-S-MINAET-MTSS, lo que después de una reunión de alto nivel y de medios mandos de los Ministerio con diferentes asociaciones y cámaras afectadas, se decidió proceder a la mencionada reforma.
Refieren los coadyuvantes a un error que fue advertido en su oportunidad por LAICA y el Comité Técnico de Normas de Emisiones e Inmisiones. Los criterios técnicos están transcritos en el libelo de coadyuvancia de LAICA, los que, como se evidencia del Decreto Ejecutivo 37301-S-MTSS-MINAET, en los considerandos 5° y 6° tienen por presentada la solicitud de revisión con base en los respectivos atestados y la aceptación por parte del Poder Ejecutivo de los argumentos esbozados en el estudio técnico. Si el objetivo del Estado es aumentar la protección del ambiente como un derecho fundamental, no le es lícito constitucionalmente ignorar otros derechos económicos y sociales, porque al llevar a cabo tal mandato debe procurar un equilibrio entre los derechos involucrados en la decisión, pero de manera informada. De esta manera, lo anterior llevaría al Tribunal a cuestionar si hubo solidez en la aceptación de los elementos científicos aportados por el gremio interesado, lo que no es procedente analizar en la acción de inconstitucionalidad, cuya discusión debe reservarse a aspectos de puro derecho, pues entrar a valorar aspectos técnicos, como la clasificación de las calderas, hornos de tipo indirecto y su forma de medición, sobrepasaría el propósito del proceso constitucional y llevaría al análisis de los criterios técnicos que solo se podría hacer en un proceso ordinario o de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativo. Para la Sala, es claro que la discusión está abierta en una jurisdicción más plenaria.
V.Conclusión. Por lo expuesto, se declara sin lugar la acción. Los magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro salvan el voto, y declaran con lugar la acción en todos sus extremos.-
Por tanto:
Se declara sin lugar la acción. Los magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro salvan el voto, y declaran con lugar la acción en todos sus extremos.- Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.
Los magistrados Armijo Sancho y Cruz Castro salvan el voto y declaran con lugar la acción en todos sus extremos, con redacción del segundo.
Por las razones que expresamos a continuación, consideramos que la presente acción debe ser declarada con lugar en todos sus extremos, y no ser desestimada, como lo hace el criterio de mayoría.
La reforma al artículo 7° inciso A sub-inciso 3 del Decreto Ejecutivo No. 36551-S-MINAET-MTSS “Reglamento sobre Emisión de Contaminantes Atmosféricos Provenientes de Calderas y Hornos de Tipo Indirecto”, por parte del Decreto Ejecutivo 37301-S-MTS-MINAET, supone ciertamente un debilitamiento de los límites máximos de emisión para calderas instaladas antes del 26 de marzo de 2007 hasta 220 mg/m3 (TPN), instaurando otros menos rigurosos. Todo en contravención de los principios de objetivación del derecho ambiental y de no-regresión de los derechos humanos. Se observa por demás que no hay estudios para sustentar la reversión de la normativa.
Conforme lo ha dicho esta Sala sobre el principio de progresividad de los derechos humanos, este impulsa la protección progresiva del Estado, en procura de su desarrollo, especialmente los derechos económicos, sociales y culturales, cuyo reconocimiento se hace por medio de instrumentos internacionales y la legislación nacional, con el fin de garantizar estabilidad a los alcances logrados e imponer racionalidad en la bienes, las que deben venir acompañados de cierta gradualidad, pues no opera sin un apoyo y logística del Estado, mediante recursos y políticas, muchas veces impuestas unilateralmente contra la voluntad de los particulares, especialmente si la medida establecida es razonable y proporcional a los derechos involucrados. Pero uno de los elementos más importantes, es su incremento gradual para no afectar otros derechos individuales y sociales. Los principios del derecho ambiental sirven para integrar y sistematizar esta rama jurídica con las demás ramas del Derecho, donde si bien la balanza normalmente se inclina hacia el avance gradual demanda un ejercicio equilibrado con la guía de los estudios técnicos y científicos.
El principio de no-regresión de las conquistas sociales tampoco es absoluto en este campo, tiene -por ejemplo- esos límites, incluso reconocidos por los organismos internacionales de derechos humanos cuando admiten –en limitados casos- la posibilidad de que pueden modificarse, restringirse y hasta suprimirse. Sobre este punto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos en sentencia del 1 de junio de 2009, en el caso Acevedo y otros (“Cesantes y Jubilados de la Contraloría”) vs. Perú ha señalado respecto del Desarrollo progresivo de los derechos económicos, sociales y culturales, que:
“… se desprende un deber – si bien condicionado – de no-regresividad, que no siempre deberá ser entendido como una prohibición de medidas que restrinjan el ejercicio de un derecho. Al respecto, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas ha señalado que “las medidas de carácter deliberadamente re[gresivo] en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto [Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales] y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que [el Estado] disponga”. En la misma línea, la Comisión Interamericana ha considerado que para evaluar si una medida regresiva es compatible con la Convención Americana, se deberá “determinar si se encuentra justificada por razones de suficiente peso”. Por todo lo expuesto, cabe afirmar que la regresividad resulta justiciable cuando de derechos económicos, sociales y culturales se trate.” Aplicando lo dicho a este caso, aquí no se encuentran a dónde están las razones de suficiente peso para la relajación de los límites de emisión de calderas.
Como bien se señala en el voto de mayoría, la reforma, en efecto regresa el funcionamiento de ciertas calderas a una situación anterior (tomando en cuenta el Ministerio de Salud, por primera vez, a los hornos de tipo indirecto), para no imponer un mayor sacrificio a las empresas, por la carga ambiental que genera su labor productiva. De ahí que para hacer posible dicha regresión, debía imperativamente obtenerse el respaldo de los criterios técnicos y científicos que acorazan la decisión administrativa. Sin embargo, eso es justamente lo que echamos de menos, no encontramos un respaldo técnico y científico. El hecho de que el voto de mayoría indique que esos criterios fueron producidos y demostrados suficientemente a criterio de la administración, nos parece insuficiente; la Administración debió justificar plenamente dichos criterios en la propia fundamentación del decreto. Lo cual lleva a que en este caso, se incurrió en una excepción (relajamiento de límites de emisión) sin tener criterio técnico fundado y debidamente justificado.
En el mismo sentido en que lo expresa la Procuraduría General de la República en su informe, consideramos entonces que, la decisión de excluir a las calderas antes del 26 de marzo de 2007 de los límites máximos para la emisión de partículas de suspensión establecidas en el decreto ejecutivo 36551, es disconforme con el deber estatal de protección y tutela del ambiente establecido en el artículo 50 de la Constitución. La modificación de normativa que se impugna en esta acción de inconstitucionalidad, disminuye el nivel de tutela y es violatoria del principio de no regresión en materia ambiental, por falta de justificación técnica y científica que la respalde. La reforma es claramente una desmejora del nivel de tutela, con el problema adicional de que el decreto carece de información técnica y científica que permita determinar hasta qué punto esta exoneración puede dar lugar a una disminución en el nivel de protección.
Por lo tanto, la reforma introducida, adoptando límites de emisiones que desmejoran los niveles que durante más de cuatro años estuvieron vigentes, es violatoria del principio de no regresión, y constituye una medida desproporcionada e irracional, donde disminuyen los niveles de protección. Así que, al no haber certeza científica y técnica que el aumento en los niveles de referencia de oxígeno para el reporte de los datos, y no implique un mayor riesgo para la salud de las personas o para el ambiente, está disposición sería inconstitucional frente al principio que establece el deber estatal de su tutela y protección, así lo indican las sentencias 6322-2003 y 7294-1998 de la Sala Constitucional.
Incluso en su informe, el Ministro de Ambiente y Energía solicita valorar la constitucionalidad de la norma, toda vez que las observaciones técnicas señaladas por la Dirección de Gestión de Calidad Ambiental, no fueron incorporadas. Este dato fortalece la inconstitucionalidad, porque reitera la falta de criterios técnicos, pues no hay criterio del órgano especializado.
En conclusión, al no haber certeza científica y técnica de que este aumento en los niveles de referencia de oxígeno para el reporte de los datos, no implican un mayor riesgo para la salud de las personas o para el ambiente, está disposición sería inconstitucional por conculcar el derecho al ambiente y a la salud, ignorando el deber estatal de su tutela y protección, tal como lo indican las sentencias 6322-2003 y 7294-1998 de la Sala Constitucional.
Estimamos que la reforma al punto A.3) del artículo 7 del Reglamento sobre la Emisión de Contaminantes Atmosféricos Provenientes de Calderas y Hornos Tipo Indirecto, introducida por el Decreto Ejecutivo 37301, es inconstitucional, al igual que la reforma al punto C.2) del artículo 7º del Decreto Ejecutivo 36551.
Gilbert Armijo Sancho Fernando Cruz Castro Magistrado Magistrado 2295-3712. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Edificio Corte Suprema de Justicia, San José, Distrito Catedral, Barrio González Lahmann, calles 19 y 21, avenidas 8 y 6
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