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Res. 18665-2012 Sala Constitucional · Sala Constitucional · 21/12/2012
OutcomeResultado
The Chamber annulled Executive Decree No. 34303-MP-MIVAH as unconstitutional because it reduced protection for Hatillo’s green areas without prior technical studies or the legally required consultation.La Sala anuló por inconstitucional el Decreto Ejecutivo N.º 34303-MP-MIVAH porque redujo la protección de áreas verdes de Hatillo sin estudios técnicos previos ni la consulta exigida legalmente.
SummaryResumen
The Constitutional Chamber granted the constitutional challenge against Executive Decree No. 34303-MP-MIVAH, which had allowed much of a reserve established for parks, green areas, and community facilities in Hatillo to be used for housing, services, or commerce. The Chamber concluded that the Executive Branch changed the use of property connected to environmental protection without first obtaining technical studies justifying the reserve’s reduction and demonstrating that the measure would not harm the environment or the community’s quality of life. That omission violated the right to a healthy and ecologically balanced environment under Article 50 of the Constitution. The majority also held that the hearing required by Article 361.2 of the General Public Administration Law had to occur before the decree was issued. Failure to conduct that consultation violated the participatory-government principle protected by Article 9 of the Constitution. The judgment annulled the decree retroactively while preserving good-faith acquired rights and legally consolidated situations.La Sala Constitucional declaró con lugar la acción contra el Decreto Ejecutivo N.º 34303-MP-MIVAH, que había permitido destinar a vivienda, servicios o comercio buena parte de una reserva creada para parques, áreas verdes y facilidades comunales en Hatillo. La Sala concluyó que el Poder Ejecutivo varió el destino de bienes relacionados con la materia ambiental sin contar previamente con estudios técnicos que justificaran la reducción de la reserva y demostraran que la medida no perjudicaría el ambiente ni la calidad de vida de la comunidad. Esa omisión infringió el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado del artículo 50 constitucional. La mayoría también determinó que debía realizarse la audiencia prevista en el artículo 361.2 de la Ley General de la Administración Pública antes de emitir el decreto. Al omitirse esa consulta, se vulneró el principio de gobierno participativo del artículo 9 constitucional. La sentencia anuló el decreto con efectos retroactivos, preservando los derechos adquiridos de buena fe y las situaciones jurídicas consolidadas.
Key excerptExtracto clave
Accordingly, this Court finds that, in the present case, the consultation required by Article 361.2 of the General Public Administration Law should have been conducted before Executive Decree No. 34303-MP-MIVAH of November 23, 2007, was issued, because the hearing contemplated by that provision has constitutional significance by virtue of the principle of participatory government established in Article 9 of the Constitution. Because the record does not establish compliance with this consultation, the action must also be granted as to this claim. Based on the foregoing, Judgment No. 2012-018298 of 2:30 p.m. on December 19, 2012, must be annulled and, consequently, the constitutional challenge must be granted and Executive Decree No. 34303-MP-MIVAH of November 23, 2007, annulled, insofar as that provision changed the designated use of property connected to environmental matters without the required technical studies mandated by this Court’s case law, an omission that violates the right contained in Article 50 of the Constitution. Furthermore, the consultation required by Article 361.2 of the General Public Administration Law was disregarded before Executive Decree No. 34303-MP-MIVAH of November 23, 2007, was issued, an omission that violated Article 9 of the Constitution.Así las cosas, este Tribunal estima que en el presente caso se debió cumplir con la consulta dispuesta en el numeral 361.2 de la Ley General de la Administración Pública, previo a la emisión del Decreto Ejecutivo Nº Nº 34303-MP-MIVAH del 23 de noviembre de 2007, en razón de que la audiencia contemplada en esa norma guarda relevancia constitucional en virtud del principio del gobierno participativo, contemplado en el artículo 9 de la Constitución Política. Como de autos no se constata el cumplimiento de esta consulta, lo pertinente es acoger la acción también en cuanto a este agravio. En mérito de lo expuesto, se impone anular la sentencia número 2012-018298 de las 14:30 horas del 19 de diciembre de 2012 y, en consecuencia, declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad planteada y anular el Decreto Ejecutivo Nº 34303-MP-MIVAH del 23 de noviembre de 2007, en tanto que por medio de esa norma se varió el destino de un bien relacionado con la materia ambiental, sin los debidos estudios técnicos exigidos por la jurisprudencia de este Tribunal, omisión que infringe el derecho contenido en el numeral 50 de la Constitución Política. Además, se inobservó la consulta dispuesta en el numeral 361.2 de la Ley General de la Administración Pública, previo a la emisión del Decreto Ejecutivo Nº Nº 34303-MP-MIVAH del 23 de noviembre de 2007, omisión que vulneró el artículo 9 de la Constitución Política.
Pull quotesCitas destacadas
"La audiencia del numeral 361.2 de la Ley General de la Administración Pública es obligatoria, salvo cuando se opongan a ello razones de interés público o de urgencia, las que, en todo caso, deben quedar consignadas en el anteproyecto."
"The hearing under Article 361.2 of the General Public Administration Law is mandatory unless reasons of public interest or urgency preclude it, in which case those reasons must be recorded in the draft."
Considerando IX
"La audiencia del numeral 361.2 de la Ley General de la Administración Pública es obligatoria, salvo cuando se opongan a ello razones de interés público o de urgencia, las que, en todo caso, deben quedar consignadas en el anteproyecto."
Considerando IX
"Finalmente, debe tenerse presente que un gobierno participativo es aquel donde los ciudadanos cuentan con una serie de medios disponibles para participar del proceso de toma de decisiones de interés público."
"Finally, it must be borne in mind that participatory government is one in which citizens have a range of means available to participate in the process of making decisions of public interest."
Considerando IX
"Finalmente, debe tenerse presente que un gobierno participativo es aquel donde los ciudadanos cuentan con una serie de medios disponibles para participar del proceso de toma de decisiones de interés público."
Considerando IX
"Derecho respecto del cual, en vasta jurisprudencia he señalado la importancia que tiene la participación ciudadana y su necesaria incidencia en todos aquellos casos que puedan alterar o afectar de una u otra manera el ambiente y con ello, la salud humana, por lo que la audiencia en cuestión, no constituye en mi criterio, bajo estos términos un simple requisito de legalidad."
"With respect to that right, I have emphasized in extensive case law the importance of public participation and its necessary role in every case that may alter or otherwise affect the environment and, consequently, human health; under these circumstances, the hearing at issue is not, in my view, merely a requirement of ordinary legality."
Nota de la Magistrada Calzada Miranda
"Derecho respecto del cual, en vasta jurisprudencia he señalado la importancia que tiene la participación ciudadana y su necesaria incidencia en todos aquellos casos que puedan alterar o afectar de una u otra manera el ambiente y con ello, la salud humana, por lo que la audiencia en cuestión, no constituye en mi criterio, bajo estos términos un simple requisito de legalidad."
Nota de la Magistrada Calzada Miranda
"Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe y las relaciones o situaciones jurídicas que se hubieran consolidado por prescripción, caducidad o en virtud de sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada material."
"This judgment has declaratory and retroactive effect as of the effective date of the annulled provision, without prejudice to rights acquired in good faith or legal relationships or situations consolidated through prescription, expiration, or a judgment having the force of res judicata."
Por tanto
"Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe y las relaciones o situaciones jurídicas que se hubieran consolidado por prescripción, caducidad o en virtud de sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada material."
Por tanto
Full documentDocumento completo
*110065510007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at eleven hours and zero minutes on veintiuno de diciembre del dos mil doce.
Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) brought by José María Villalta Flórez-Estrada, of legal age, Costa Rican, in a domestic partnership, attorney, resident of Sabanilla de Montes de Oca, bearer of identity card number 1-977-645, member of the Asamblea Legislativa, seeking a declaration that Decreto Ejecutivo número 34303-MP-MIVAH del 23 de noviembre de 2007 is unconstitutional. The Procuraduría General de la República is participating in the proceedings. Edgar Danilo Rodríguez Montero appears as an intervenor in support (coadyuvante).
Findings of fact:
situation, the residents of Hatillo have repeatedly requested that INVU refrain from developing new housing projects in that area. In short, the purpose of creating the aforementioned reserve area (zona de reserva) was to address the need of Hatillo residents for green areas and recreational spaces in the face of uncontrolled urban growth. This provision was created to improve the quality of life of the population of this district and guarantee its right to a healthy and ecologically balanced environment. The challenged provision authorizes land-use change (cambio del uso del suelo) and drastically reduces the reserve area without conducting the technical studies needed to justify this measure. Through the promulgation of decree N° 34303-MP-MIVAH, the Executive Branch dramatically altered the reserve area created by decree N° 22778-MP-MIVAH. Under this new decree, only those areas whose use, according to the Plan Director Urbano de San José, corresponds to protection zones (zonas de protección) will retain reserve status.
Immediately thereafter, however, it establishes that all areas—originally declared reserve areas—that may be developed for housing, service, and/or commercial purposes may be allocated to these other uses, thereby losing their exclusive designation for parks, green areas, and related community facilities. According to considerando III of the challenged decree, the areas in this situation (currently designated as parks but eligible for urban development under the Plan Director Urbano de San José) encompass up to 70% of the original reserve area. In other words, this is a gross mutilation of the communal property (patrimonio comunal) of the residents of Hatillo. More than two-thirds of the area originally designated for parks and community facilities in one of the most overcrowded districts in the country may suddenly be allocated to new housing developments and construction projects, without any technical studies justifying the change.
Most seriously, this drastic reduction of the environmental protection zone (zona de protección ambiental) created in 1993 was carried out by the challenged decree without any technical studies demonstrating that the change would not affect the environment or the quality of life of Hatillo residents, or that the reasons that led to the creation of the protection zone had ceased to exist. Such studies are conspicuously absent from the justification for Decreto Ejecutivo N° 34303-MP-MIVAH. The provision contains no record of any of the technical studies that, in accordance with the rules of science, logic, and experience, might justify a measure of such magnitude and with such implications. On the contrary, the recitals (considerandos) of the challenged decree cite only economic reasons and political criteria of expediency, such as the fact that the reserve areas are located in zones whose land use (uso del suelo) permits residential or institutional development.
In other words, parks and green areas are eliminated because it is possible to build on them. The only studies referred to in the statement of reasons for the challenged decree are those conducted by the Proceso de Proyectos Terminados del INVU to determine the percentage of the reserve area that could be used for new housing developments (considerando III). This means that the studies considered by the Executive Branch in support of the challenged provision concerned the feasibility of converting the green areas of the original reserve area into housing projects and other works for commercial and/or service uses. In other words, studies were conducted solely to determine whether the area affected by the land-use change could be exploited for urban development or commercial activities. Yet there are no studies concerning the impact of this measure on the environment or on the quality of life of Hatillo’s population, which is in such great need of green areas and spaces for recreation and leisure.
Although the reserve area was created to protect the environment, the Executive Branch conducted no study demonstrating that the parks affected by the challenged provision no longer serve the purposes that led to their creation. There is no scientific basis whatsoever demonstrating that these green areas are no longer necessary or that maintaining and consolidating them is no longer justified. Although the reserve area was created with the fundamental objective of improving the quality of life of Hatillo’s population by promoting green areas for recreation and leisure, there are likewise no technical studies demonstrating that this laudable objective is no longer relevant. In issuing the challenged decree, the Executive Branch simply failed to consider the need of Hatillo residents for parks and green areas. There is no technical criterion demonstrating that this population no longer requires those areas.
On the contrary, the challenged decree removes protection from the reserve area for the clear purpose of promoting urban development, disregarding the fact that, as early as 1993, studies on Hatillo’s residential density indicated that green areas were needed and residents were requesting that further urban development in the area cease (Decreto N° 22778, considerando IV). If these criteria were valid in 1993, they were even more compelling fifteen years later, when it was a publicly and widely known fact that the problem of overpopulation in the Gran Área Metropolitana had worsened in recent years and that communities such as Hatillo were experiencing increasingly severe overcrowding. Thus, if these communities urgently needed parks and green areas in 1993, those needs were even more pressing in 2008. Nevertheless, the challenged provision astonishingly ignored this reality. The Sala Constitucional has declared it unconstitutional to eliminate, mutilate, or reduce protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) or reserve areas created for environmental protection purposes when such a decision is not duly supported and justified by previously conducted technical studies.
Indeed, our highest Constitutional Court has reached this conclusion even in the case of statutes that failed to meet this essential requirement during the legislative process. In more recent decisions, the Sala has also declared unconstitutional provisions that affected or eliminated protection zones that prevented the urban development of certain areas designated for environmental conservation, precisely because—just as in this case—they lacked technical studies justifying the measure and guaranteeing that no environmental harm would occur. In this case, the scientifically unsupported mutilation of the green areas of the district of Hatillo not only affects the environment but also directly infringes the human rights and quality of life of thousands of residents of this district of the capital, who will lose a significant part of their community property (patrimonio comunitario) through the reduction of the parks and community facilities currently available to them.
In this regard, it should be recalled that our constitutional case law has identified the elimination, without technical justification, of parks and green areas designated for community recreation and leisure as a violation of the fundamental right to a healthy environment. The issuance of the challenged provision constitutes a violation of the Preventive or Prevention Principle (Principio Preventivo o de Prevención) in environmental matters. This principle was violated because the protection regime (régimen de protección) was eliminated for a substantial part of the aforementioned reserve area without conducting the prior technical studies needed to prevent and anticipate the impact on the environment and on the quality of life of the communities. It is not enough for the competent authorities to conduct technical studies on the matter. In addition, the tenets of the Precautionary Principle (Principio Precautorio) require the results of those studies to be conclusive that the proposed measure will not harm the environment.
In the present matter, it is clear that neither were the technical studies required by law conducted, nor is there any guarantee that would support a finding, based on the proper application of the Preventive and Precautionary Principles, that the challenged provision will not cause serious and irreparable harm to the right to a healthy environment and to the quality of life of Hatillo residents, who will see a drastic reduction in the green areas currently available to their community. Constitutional right to citizen participation (derecho constitucional a la participación ciudadana) in matters that may affect the environment. This is a regulatory provision (norma reglamentaria) whose subject matter is the modification of a reserve area created for environmental protection and the recreational enjoyment of the residents of the Hatillo community. Its direct consequence is the elimination of reserve status and of the exclusive use for parks and green areas of most of the land designated for that purpose, expressly authorizing the land-use change for its urban development and commercial exploitation.
Despite the foregoing, the cited executive decree was not submitted to a process of public disclosure or consultation with the Costa Rican population before its final promulgation, thereby failing to comply with the obligation to consult on draft provisions of general application (anteproyectos de disposiciones de carácter general) established in article 361 of the Ley General de la Administración Pública. The Executive Branch entirely failed to inform the residents of the Republic about the draft decree in question before it was finally issued and published. Nor did it provide the public with any opportunity to express its views or submit comments regarding that provision. This opportunity was denied both to the general population, which has a diffuse interest (interés difuso) in the effective protection of the environment and the conservation of reserve areas, and to organizations representing general or corporate interests that may likewise be affected by any regulatory innovation or amendment concerning parks and green areas created for the population’s recreation and leisure.
Neither the residents of Hatillo directly affected by the urban development of their parks and the elimination of their communal property nor any of their community or grassroots organizations were consulted before the promulgation of decree N° 34.303-MP-MIVAH. Violation of the constitutional right to citizen participation and of the Democratic Principle (Principio Democrático). The procedure followed by the Executive Branch in issuing the provision challenged in this action violated the first paragraph of article 9 of the Constitución Política. This means that, from now on, the Public Administration (Administración Pública), in the broad sense, has the inescapable duty to create effective mechanisms and establish the conditions necessary for such participation to occur, as well as to implement the mechanisms already in existence. Before this amendment to article 9 of the Constitution entered into force, noncompliance and even the failure of the authorities to apply the existing instruments of participation had been regarded as matters of mere legality.
However, that situation changed radically upon the entry into force of the aforementioned constitutional reform, as the Sala Constitucional has recognized in its most recent case law. Violation of the right to participate in matters capable of affecting the environment, derived from the right to a healthy and ecologically balanced environment.
If participation by the people in public decision-making (toma de decisiones públicas) is a right of constitutional primacy, the State’s responsibility to guarantee its effective exercise is directly related to the nature of the decisions to which the exercise of that right pertains. The more significant the impact of a particular governmental decision or measure on the population, the greater the State’s duty to respect and promote the people’s right to be consulted and to participate in shaping it. In this regard, few public decisions can have a more decisive and profound impact on the life, health, and other rights of inhabitants than those related to the use and conservation of natural resources and the environment in general. Hence, the need to broadly guarantee the right to citizen participation (participación ciudadana) in matters affecting the environment has acquired particular importance in recent years in our country, including through commitments undertaken in international forums where environmental matters are discussed.
Violation of the citizen consultation and participation mechanism (mecanismo de consulta y participación ciudadana) contained in article 361, subsection 2) of the Ley General de la Administración Pública. Executive Decree N° 34.303-MP-MIVAH, challenged through this action, falls within the factual circumstances provided for in the transcribed provision, which is a general provision that directly and substantially affects the Costa Rican population’s right to a healthy and ecologically balanced environment (derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado), especially that of the inhabitants of the district of Hatillo and neighboring communities, who will suffer a reduction in the parks and green areas existing in their neighborhoods as a result of the curtailment of the reserve area caused by the challenged provision. It is evident that the draft of the aforementioned executive decree should have been submitted for consultation by the Executive Branch for a period of ten days prior to its promulgation, in compliance with the legal obligation established in article 361.2 of the Ley General de la Administración Pública.
The Executive Branch should have submitted this provision for consultation with the Costa Rican population in general, since every person has the right to be consulted, to express an opinion, and to participate in the process of drafting a provision capable of affecting this right, in accordance with the principles derived from articles 9 and 50 of the Constitution. However, the Executive Branch failed to conduct this consultation, thereby completely disregarding its legal obligation and violating the citizen participation mechanism established in article 361.2 of the Ley General de la Administración Pública. If the parks are destroyed and the few remaining green areas in Hatillo are developed, those who will suffer the consequences most directly will be the inhabitants of this overcrowded community, who will lose the scarce spaces for recreation, leisure, and environmental protection that they still have.
As is clear from the constitutional case law (jurisprudencia constitucional) issued after that amendment: following the aforementioned amendment to article 9 of the Constitution, citizen participation in public decision-making provided for in the Constitution and the laws acquires the rank and force of a fundamental constitutional right, whose violation may be remedied through amparo proceedings (amparable) (voto 2005-14659). The minimum content of the constitutional right to citizen participation is that the State has an obligation to respect at least the consultation and participation mechanisms established in the legislation in force. If the law created a participatory mechanism, it must be implemented. It cannot be ignored or withheld from the population, as clearly occurred in this case. Logically, this right acquires far greater relevance, and its violation is even more reprehensible, when the subject matter regarding which the right to participate is denied relates to the protection of the environment, health, and the population’s quality of life, because in that case there is a heightened constitutional obligation to respect the participation of inhabitants pursuant to the second paragraph of article 50 of the Constitution.
Failure to conduct the consultation established in the Ley General de la Administración Pública before the final promulgation of Executive Decree N°34.303-MP-MIVAH denied the residents of Hatillo and the Costa Rican people in general any opportunity to express an opinion and respond to a provision of such importance for environmental protection. We conclude that the procedure followed by the Executive Branch for the final approval of the challenged provision violated the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución). They request that Executive Decree N° 34303-MP-MIVAH of 23 de noviembre de 2007 be declared unconstitutional and that Executive Decree N° 22778-MP-MIVAH of 16 de diciembre de 1993 be restored to full force and effect, with the text in effect before the amendment made by the challenged provision.
3.- By a written submission received by the Secretariat of the Chamber at 15:50 hours on 28 de julio de 2011 (available in the Judicial Offices Management System), the Office of the Attorney General of the Republic submitted its report. It states that the purpose of this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) is to have the provisions of Decreto Ejecutivo 34303-MP-MIVAH, published in La Gaceta N° 31 of 13 de febrero de 2008, declared unconstitutional on the ground that they conflict with Articles 1, 9, and 50 of the Constitution. Specifically, it states that the cited decree changes the land use (cambio de uso de suelo) of 70% of the reserve area created for the protection and recreational enjoyment of the residents of Hatillo, without any supporting technical studies or prior consultation with the community. With regard to standing (legitimación), it should be emphasized that, in this particular case, the Chamber has been emphatic in allowing a direct challenge when preservation of the environment is at issue, having traditionally recognized the existence of diffuse interests (intereses difusos) in this field (Judgment No. 1991-03705).
In this regard, it notes that this Chamber has recognized that standing to enforce the constitutional guarantee of environmental preservation belongs to every member of the community, encompassing its protection within the concept of interests “that concern the community as a whole,” under the terms established in the second paragraph of Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Act. It therefore considers that the petitioner has full standing to bring the constitutional challenge at issue, not necessarily by virtue of his status as a member of the Legislative Assembly, but as a resident of our country. It explains that, regarding the nature of government assets and the process for removing public-domain assets (bienes de dominio público o demaniales) from the public domain (desafectación), this Chamber held in Judgment No. 1991-2306 that such assets are those that “do not belong individually to private persons, are intended for public use, and are subject to a special regime, outside the stream of commerce.
In other words, they are dedicated by virtue of their nature and purpose. Consequently, those assets belong to the State in the broadest sense of the term, are dedicated to the service they provide, and that service is invariably essential by virtue of an express provision. Characteristic features of these assets are that they are inalienable, not subject to acquisitive prescription, immune from attachment, incapable of being mortgaged, and not subject to encumbrance under Civil Law; administrative action replaces possessory proceedings for recovery of ownership.” By contrast, the government’s patrimonial assets (bienes patrimoniales de la Administración) are those that do not possess the characteristics of public-domain assets because they are neither for public use nor permanently dedicated by law to a public-utility service. On this basis, it highlights the distinction between public-domain assets and the government’s patrimonial assets, while recognizing that both are public assets, not only because they are owned by a public entity, but also because public entities justify their existence through the fulfillment of the public interest, and therefore the assets they own must be used and disposed of in pursuit of that fulfillment.
Government assets thus always have a connection to a public purpose: a stronger connection in the case of public-domain assets and a lesser, but always existing, connection in the case of patrimonial assets. Another essential distinction between public-domain assets and patrimonial assets is that, when dedication to the public domain (afectación) occurs by law, when the procedure used for that dedication is not recorded, or when there is no express provision to the contrary, their disposal requires an express and specific legislative act removing them from the public domain. Accordingly, as a matter of principle, every removal of a public-domain asset from the public domain must be effected by statute, unless the dedication procedure was not carried out by that means and this is expressly recorded, or unless the law expressly permits otherwise, in which case the asset may be removed from the public domain by the same means by which it was dedicated, without necessarily requiring a statutory provision.
Protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), which are considered part of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), constitute an exception to the foregoing rule because, in every case, Article 38 of the Organic Environmental Act requires that their extent may be reduced only by a statute of the Republic, after completion of technical studies justifying the measure. Consequently, even where the dedication was established by regulation, removal from the public domain may be effected only by statute because of the environmental purpose of such lands. It maintains that the foregoing explanation is vitally important to its opinion in this constitutional challenge because, for lands dedicated to a public purpose that do not form part of the State’s natural heritage, the law authorizes removal from the public domain by the same means through which they were dedicated to that purpose, without requiring a statutory provision if dedication was not effected by statute.
Regarding the present case, it should be noted that Decreto Ejecutivo 22778-MP-MIVAH—in its original wording—established in Article 1 a public-utility reserve area consisting of a 629 563 m2 parcel owned by INVU, so that the institution would use it exclusively for parks and community facilities in Ciudad Satélite de Hatillo. It follows that, by regulation, the Executive Branch dedicated INVU patrimonial assets to a specific public purpose, namely the creation of parks and community facilities. These are not protected wilderness areas, but rather properties owned by INVU and dedicated to a specific public purpose. Subsequently, through the issuance of Decreto Ejecutivo 34303—the challenged provision—that rule was amended because INVU’s Completed Projects Process determined that 70% of the specified property could be used for housing development, since only 30% is affected by steep slopes or constitutes a protection area under Article 33 of Ley Forestal, as stated in the recitals (considerandos) of the Decree.
It further explains that, in the recitals of that decree, the Executive Branch stated that the San José Urban Master Plan establishes the land use (uso de suelo) of some of those areas as “protection zones subject to study and conditional use,” while expressly allowing housing, commercial, and service uses in others. On this basis, the wording approved in the Decree at issue provides: “Article 1°—Amend Article 1 of Decreto Ejecutivo Nº 22778MP-MIVAH, published in La Gaceta N 9 of 13 de enero de 1994, to read as follows: Article 1°—The INVU properties located within the reserve areas of Ciudad Satélite de Hatillo, corresponding to the 10th district of the canton of San José, whose use, in accordance with the San José Urban Master Plan, is designated for protection zones, are hereby declared reserve zones for public-utility purposes. The remaining properties that may be developed for housing, service, and/or commercial purposes in accordance with the same Urban Regulatory Plan (Plan Regulador Urbano) shall be devoted to the use defined in the Master Plan.
In all cases, INVU shall retain its ownership rights over the properties, without prejudice to the provisions of special laws.” The regulatory amendment described above gives rise to the first concern regarding removal of public-domain assets from the public domain, which, as previously explained, must generally be carried out by statute if that was the mechanism used for their dedication or if there is no record of how the asset was dedicated. Furthermore, Article 121, subsection 14, of the Constitution grants the Legislative Assembly the authority to dispose of the Nation’s assets or devote them to public uses. In this case, it was through a regulatory provision, namely Decreto Ejecutivo 22778-MP-MIVAH, that a 629.563 m2 area owned by INVU was dedicated to a public purpose so that INVU would use it exclusively for parks and community facilities. It is clear that the act of dedication does not have statutory rank; therefore, under the principle of parallelism of forms (principio de paralelismo de las formas) and the provisions of Article 69 of the Administrative Procurement Act discussed above, the Executive Branch had the authority to remove part of the area at issue from the public domain, as occurred through Decreto Ejecutivo 34303.
It must likewise be taken into account that the properties are INVU patrimonial assets and not lands declared part of the State’s natural heritage. Accordingly, in the opinion of this advisory body, Article 121, subsection 14, of the Constitution was not violated. It notes that the second paragraph of Article 69 of the Administrative Procurement Act provides that “Assets may be released from their dedication through the same procedure used to establish their current purpose.” Consequently, if their purpose was initially established by regulation, there is no impediment to a provision of the same rank modifying that purpose and allowing the properties, pursuant to the Regulatory Plan (Plan Regulador), to be devoted to other purposes, thereby converting them once again into the government’s private assets, specifically those of INVU, which has among its statutory powers the authority to transfer its land by sale or allocation (adjudicación).
From this perspective, in the case under challenge, the removal from the public domain effected through Decreto 34303 becomes a prerequisite for authorizing INVU to use its land for purposes other than those originally established in Decreto 22778-MP-MIVAH and in fulfillment of the public purpose assigned to it. The challenged Decree arose specifically from a request made by the INVU Board of Directors, based on the resolution adopted at Session N° 5719 of 13 de junio de 2007, at which the need for land on which to build housing was discussed in light of the provisions of the Canton’s Regulatory Plan and the opinion prepared by INVU’s Completed Projects Process, which establish that, of the 629.563 m2 initially dedicated, 70% could be used for housing development and the remaining 30% must be preserved because it consists of slopes or protection areas. It must be taken into consideration that INVU’s powers include seeking housing solutions for the population and planning the development and growth of cities in order to promote the best use of land.
Thus, in this case, a balance must be struck between maintaining INVU’s private land for parks and community facilities and finding a housing solution for the population—a determination that only that institution may make in the exercise of its land-use planning authority (ordenamiento territorial). It therefore requests that this Chamber summon INVU in these constitutional challenge proceedings so that it may address the technical grounds supporting the change made. Nevertheless, although there is no impediment to using the same procedure to remove a public-domain asset from the public domain, this could never be done in violation of a statutory or constitutional provision requiring otherwise.
Accordingly, higher-ranking regulations establishing specific rules on urban planning (materia urbanística) must always be observed, as is the case, for example, with the percentages defined in Article 40 of the Urban Planning Law as the minimum areas that must be allocated to parks and community facilities. It follows from the foregoing that the law establishes the minimum and maximum percentages allocated to such park and community-facility areas and even authorizes those percentages to be reduced when an improvement or greater benefit for the community is obtained. Thus, the land in question could be used for the purposes established in the Regulatory Plan (Plan Regulador); however, each project must always comply with the minimums established by higher-ranking rules for park and community-facility areas, of which the community may not be deprived because they concern the enjoyment of a fundamental right.
It emphasizes that the need for parks and community facilities is not diminished by the challenged Decree, because, by referring to the Plan Regulador de San José, each project must comply with the areas designated therein for such purposes, and there are land uses (usos de suelo) designated for protection zones, green areas, and recreational use. It maintains that, although this Constitutional Chamber has protected the existence of parks and community facilities as part of the substance of the right to the environment, it has in fact protected only the existence of the minimum percentages established by law for those areas. In other words, there is no specific fundamental right to enjoy percentages exceeding those set by the legislature. Based on the foregoing, it states that Decreto 34303 does not eliminate the general requirement to provide park and community-facility areas, since that requirement is governed by higher-ranking regulations; rather, the decree removes part of the 629.563 m2 area from its public-use designation (desafectación) so that INVU may allocate it to other purposes, as provided in the Regulatory Plan for the canton, in the exercise of the powers assigned to it by its enabling law and in accordance with municipal authority over land-use planning (ordenamiento territorial).
Nevertheless, the minimums required by law for such areas must always be observed when each project is carried out. It therefore concludes that, although the removal of public-domain property (bienes de dominio público) from its public-use designation must, in principle, be authorized by statute, this applies when the original designation was established by a rule of that nature or when the instrument establishing the public-use designation (afectación) is unknown. A designation made by Decree may be eliminated by the same means, provided that no statutory or constitutional rule requires otherwise, as in the case of the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado). It further indicates that the challenged decree seeks to delegate to the Plan Regulador de San José the determination of which parcels of land in the canton of Hatillo that are owned by INVU may be used for housing, services, and/or commercial purposes.
In this regard, it notes that judicial and administrative case law has recognized the power of municipalities to issue rules concerning land-use planning within their respective jurisdictions. This is supported by Urban Planning Law 4240 of 15 de noviembre de 1968, Article 15 of which grants those entities the authority to implement a regulatory plan and the related urban-development regulations for the purpose of planning and controlling urban development within the canton. Accordingly, the delegation made by the challenged Decree to the respective Regulatory Plan is consistent with the powers granted to municipalities in matters of urban planning (ordenamiento urbano). Nevertheless, the respective Regulatory Plan must protect sites that are important because of their existing natural resources or that are necessary to contain urban growth, in accordance with the technical criteria supporting the plan’s approval.
It follows from the foregoing position that the delegation made in the challenged Decree does not in itself violate the right to the environment, because, by referring to the Plan Regulador de San José the authority to designate areas for housing, commerce, or services, that Plan must establish all environmental safeguards. It adds that this Chamber has recognized that INVU’s authority in this area is merely residual, applying when no Regulatory Plan exists, and therefore the challenged Decree brings the existing regulations into conformity with that position by delegating authority to the body responsible for land-use planning. It notes that the fact that these properties were at one time assigned a particular public purpose does not, per se, mean that they have an exclusively environmental function in their entirety. On the contrary, they are lands originally intended to fulfill the purpose legally assigned to INVU, which includes the ability to transfer land it owns to private parties through sale or award and to address the housing problem.
Likewise, the challenged decree does not eliminate the protection zones comprising riverbanks, since those areas were expressly included in the decree’s text as reserve zones. Nevertheless, it maintains that it is not for the Procuraduría, in its advisory capacity, to analyze the criteria used by INVU in seeking the corresponding change, and it is therefore essential to call upon that institution to address the reasons underlying the issuance of the Decree. It states that it cannot be denied that any human intervention and the growth of cities generate an environmental impact. Nevertheless, the State is required to ensure that the population in general has access to housing, and that is precisely one of the purposes of the Instituto de Vivienda y Urbanismo, for which it needs to be able to dispose of the properties it owns. Finally, the petitioner considers the challenged Decree unconstitutional because the community was not consulted.
In this regard, it explains that, concerning the approval of rules of general application, Article 361 of the General Law of Public Administration provides that the Executive Branch or the respective Ministry may submit a preliminary draft of the Decree for public comment. On the basis of that provision, it states that this Constitutional Chamber has addressed on several occasions the issue of hearings in connection with the approval of executive decrees, indicating that it is a matter of ordinary legality rather than constitutionality. It adds that this Chamber has maintained that position even after the amendment to Article 9 of the Political Constitution cited by the petitioner, which was enacted in 2003, and thus the case law appears to have been consistent on this issue. Accordingly, this alleged claim concerns ordinary legality rather than constitutionality. It concludes that no constitutional defect is evident in the approval of the challenged Decree, without prejudice to calling upon the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo to explain the reasons justifying the change made.
Magistrate Rueda Leal drafts the opinion; and,
Whereas:
In accordance with Article 11 of the Law governing this jurisdiction, no appeal lies from the judgments, interlocutory orders, or procedural orders (providencias) of the constitutional jurisdiction. Nevertheless, it has been held (e.g., in decision number 1028-92 issued at 14:30 on 22 April 1992 and subsequently reiterated on numerous occasions) that the Chamber may review its own decisions when it finds that a serious error of assessment occurred, resulting in denial of the right to a defense (indefensión) or denial of justice. In the case at hand (sub lite), by judgment number 2012-018298 issued at 14:30 on 19 December 2012, this Chamber partially granted the challenge, solely with respect to the grievance concerning Article 50 of the Constitución Política, and, by majority vote of the Court, dismissed the challenge as to all other claims asserted. However, because a clerical error was made when recording Magistrate Calzada’s vote on that occasion, the appropriate course is to vacate the judgment in question and reissue it as set forth below.
The challenge satisfies the formal requirements imposed by the Ley de la Jurisdicción Constitucional and is admissible because it seeks to protect the right to a healthy and ecologically balanced environment, for which Article 50 of the Constitución provides the broadest standing (legitimación), and the Chamber has recognized the existence of diffuse interests (intereses difusos).
In summary, the challenge raises two points. The first is that Decreto Ejecutivo Nº 34303-MP-MIVAH of 23 November 2007, challenged herein, was not supported by a technical study that justified, in accordance with the rules of science, logic, and experience, the land-use change (cambio de uso de suelo) affecting land designated as parks and green areas for the Hatillo community (originally established through Decreto Ejecutivo Nº 22778-MP-MIVAH of 16 December 1993), so as to convert it into future urban developments containing housing, commerce, and services. Regarding this point, the petitioner believes that the right to a healthy and ecologically balanced environment, as well as the quality of life of the residents of that community, is violated, to the detriment of Article 50 of the Constitución Política, because of the resulting reduction in green areas in that district. The second claim concerns public participation in matters that may affect the environment, because the decree in question was not submitted to the consultation process established in Article 361.2 of the Ley General de la Administración Pública, an omission that violates Article 9 of the Carta Política.
The petitioner requests that Decreto Ejecutivo N° 34303-MP-MIVAH of 23 November 2007 be declared unconstitutional and that Decreto Ejecutivo N° 22778-MP-MIVAH of 16 December 1993 be reinstated in full, with the text in force before the amendment made by the challenged provision. The latter originally stated as follows:
“Article 1: The land owned by INVU and located in the reserve areas of Ciudad Satélite de Hatillo, comprising 629 563 m2, is hereby declared reserved land for public-purpose use, as necessary for the aforementioned Institute to retain its ownership rights while assigning the land exclusively to parks and related community facilities.
Article 2: The Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo is hereby authorized to create an administrative board to assist in the design and subsequent administration of the park complex that is the subject of this decree.
Article 3: This Decree shall take effect upon publication.” The challenged decree N° 34303-MP-MIVAH of 23 November 2007, in turn, provides as follows:
“Article 1°—Article 1 of Decreto Ejecutivo Nº 22778-MP-MIVAH, published in La Gaceta N” 9 of 13 January 1994, is hereby amended to read as follows:
Article 1°—Those properties owned by INVU and located in the reserve areas of Ciudad Satélite de Hatillo, corresponding to district 10° of the canton of San José, whose use, according to the Plan Director Urbano de San José, falls within protection zones, are hereby declared reserve zones for public-purpose use. The remaining properties that may be developed for housing, services and/or commercial purposes in accordance with the same Plan Regulador Urbano shall be allocated to the use defined in the Plan Director. In all cases, INVU shall retain its ownership rights over the properties, without prejudice to the provisions of special laws.” Note that, in the case of the reserved areas (zonas reservadas), covering 629.563 square meters, they were originally intended exclusively for parks and related community facilities. Subsequently, the Poder Ejecutivo decreed that, in accordance with the San José Urban Master Plan (Plan Director Urbano), one portion would be designated as protection zones (zonas de protección) pursuant to the legislation in force and that, in the case of the remaining area—which is what the petitioner challenges—action would be taken in accordance with that same Urban Regulatory Plan (Plan Regulador Urbano), so that it could be developed for housing, services and/or commercial purposes and, consequently, designated for the use defined in that Master Plan. Having clarified this point, the alleged constitutional violations will now be analyzed.
VIOLATION OF THE RIGHT TO A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT. To examine the constitutionality of Decreto Ejecutivo Nº 34303-MP-MIVAH del 23 de noviembre de 2007 and determine whether it contravenes the right recognized in Article 50 of the Political Constitution, it is necessary to recall the importance that constitutional case law has attributed to the existence of green spaces (áreas verdes) and parks in communities. These areas are closely related to the inhabitants’ rights to leisure, recreation, quality of life, environment, and health. For that reason, this Tribunal has undertaken to strengthen their protection through its precedents.
This Tribunal Constitucional has issued several decisions emphasizing the fundamental role that green spaces play in individuals’ comprehensive development and in improving their quality of life. First, see the provisions of judgment number 2011-012164 de las 09:25 horas del 09 de setiembre de 2011:
“This Sala has repeatedly held that a green space or park area, established to give effect to residents’ right to enjoy a green recreational area, forms part of the quality of life guaranteed by Article 50 of the Political Constitution. Accordingly, relief has been granted in those cases in which it has been established that an improper attempt was made to eliminate such an area” (emphasis not in the original) Furthermore, in judgment number 2011-007312 de las 11:02 horas del 03 de junio de 2011, the Sala explained the following:
“(...) In this regard, this Tribunal Constitucional has repeatedly stated that compliance with the provisions of the Ley de Planificación Urbana concerning the obligation to establish areas that must be designated as parks and community green spaces serves a specific purpose: to guarantee that the residents of that housing development may enjoy green spaces for recreation and to uphold everyone’s right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment” (emphasis not in the original)
In judgment number 2008-015754 de las 09:14 horas del 21 de octubre de 2008, this Sala ruled as follows:
“The local municipality may not freely eliminate the designated use of land dedicated to a park, nor could the legislature do so—without designating in exchange an area that compensates for the loss of parkland—because this would render unconstitutional the resolution or law providing for it, due to its failure to respect the essential content of the residents’ right to enjoy those recreational areas, which, as noted, form part of the quality of life guaranteed to them by the Constitution” (emphasis not in the original).
Through judgment number 2007-16242 de las 12:21 horas del 09 de noviembre de 2007, the Sala stated that:
“(...) it should be noted that this Tribunal has consistently upheld in its case law everyone’s right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment. This fundamental right is implemented, among other legislation, through laws such as the Ley de Planificación Urbana, which requires developers to establish areas that must be designated as parks and community green spaces. In the case of developments established while that law was in force, the green spaces previously established and approved by the Municipalidad serve the specific purpose of benefiting the community in which the land is located, since the cost of those areas, for obvious reasons, was borne by the residents when they paid the price of the land on which they built their homes; hence, their purpose is to serve the residents’ comprehensive development of their abilities” (emphasis not in the original)
Lastly, in judgment number 2001-06925 de las 18:06 horas del 17 de julio de 2001, this Tribunal explained the following:
“(...) The Sala considers that the respondent Dirección, and the State generally, must respect and ensure compliance with those regulations, since it must not be overlooked that, now more than ever, rapid urban development has created the need to establish and protect extensive green spaces that serve not only as the ‘lungs of cities,’ thereby protecting the environment, but also as places where children and adults may engage in recreation and sports, which they usually enjoy together as families. For that reason, such areas must receive special protection from the Costa Rican State, insofar as they contribute to fulfilling its purposes and safeguarding the fundamental rights of the population as a whole” (underlining not in the original)
Although some of the precedents introduce the subject of the Ley de Planificación Urbana, what is important for purposes of this judgment is to establish that, over the years, this Tribunal Constitucional has maintained a consistent position regarding the importance of protecting and encouraging the establishment of green spaces and parks in communities.
In judgment number 2006-017126 de las 15:05 horas del 28 de noviembre de 2006, this Tribunal held that the notion of “environment” established in Article 50 of the Constitution must be understood in a “macro-environmental” sense. This means that it encompasses not only the protection of the primary elements of nature, but also matters relating to the economy, agricultural exploitation, urban activity (e.g., matters related to city planning), among other elements:
“(...) It is also important to emphasize that, in constitutional case law, the concept of ‘environment’ has not been limited to the primary elements of nature—namely, soil, air, water, marine and coastal resources, minerals, forests, the biological diversity of flora and fauna, and the landscape—which together form the environmental framework without which basic needs such as food, energy, housing, sanitation, and recreation would be impossible. Rather, it has been understood comprehensively, establishing a ‘macro-environmental’ concept that also encompasses economic matters, insofar as they concern the generation of foreign currency through tourism and/or agricultural exploitation (judgments number 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco; and, to the same effect, number 3705-93, cited above, and number 2988-99, de las once horas cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve); as well as matters relating to urban activity, which includes city planning, the determination of land uses (usos de suelo), waste treatment (solid waste, toxic waste, wastewater), noise control, public-road planning, and the regulation of advertising signs (judgment number 2003-3656). Lastly, the inseparable relationship between environmental protection and the effective guarantee of the fundamental rights to life, health, and, generally, the ability of human beings to lead an existence consistent with their inherent dignity must be reiterated. This Sala has stated that: ‘(...) protecting nature, which is part of the world’s heritage, also means safeguarding not only human life and health, but also the life and health of humanity on earth’” (emphasis not in the original)
It follows from the foregoing that green spaces and parks are protected by residents’ right to enjoy recreational areas. This is related to citizens’ quality of life, especially that of those living in urban areas, where green spaces are scarce because of the pressure generated by rural migration to cities and the corresponding inadequate urban planning. Recreational areas and the presence of vegetation in human life are fundamental elements of an individual’s comprehensive development, since recreation and participation in sports by children and adults foster family unity and help prevent manifestations of social violence and crime.
Likewise, from the standpoint of the right to health, green spaces and parks serve as the lungs of cities. This brings obvious benefits, such as a reduction in respiratory illnesses and, even from a mental-health standpoint, helps reduce stress and foster an aesthetically pleasing and relaxing environment. Thus, the management of urban green spaces becomes a strategy for making our cities more livable, pleasant, and sustainable.
In this regard, the Environmental Division of the Sustainable Development Department of the Inter-American Development Bank (Sorensen, Barzetti, Keipi and Williams 1998) has identified a series of benefits provided by green spaces in urban centers. Specifically, it identifies environmental benefits such as improved air quality. It also states that trees can significantly increase human comfort by influencing the degree of solar radiation, wind movement, humidity, and air temperature, as well as by providing protection from heavy rains that affect pedestrians. They likewise affect the heat effect because, in urban centers with little or no vegetation and extensive paved areas, such surfaces dissipate the sun’s heat only very slowly. This results in a rapid increase in temperature known as the “urban heat-island effect,” in which a city heats up rapidly and maintains high temperatures. Among other advantages, the study emphasizes that so-called “urban forestry” helps control erosion and protect watersheds, which supply drinking water to urban centers, as well as reduce flooding problems.
In judgment number 11155-2007 de las 14:49 horas de 1° de agosto de 2007, this Tribunal referred to the principle prohibiting arbitrary public acts in the following terms:
"(...) Arbitrariness is synonymous with manifest injustice, and injustice is not limited to discrimination. Arbitrary conduct is conduct contrary to justice, reason, or the law and is driven merely by the whim or will of the public official. The prohibition against arbitrariness condemns the lack of objective legal grounds or support for administrative conduct and, consequently, the violation of the substantive order of principles and values inherent in the rule of law (Estado de Derecho). In essence, the principle prohibiting arbitrariness (principio de interdicción de la arbitrariedad) has operated as a powerful corrective against abusive and discriminatory conduct by public administrations when exercising discretionary powers (potestades discrecionales) (abuse or excess of discretion). As regards the application of the principle prohibiting arbitrariness within the scope of rulemaking power (potestad reglamentaria), it must be noted that, because this power is inherently discretionary, the principle prohibiting arbitrariness plays a paramount role (...)
The breach of the stated limits when issuing a regulation inevitably results in prohibited arbitrary conduct that lacks validity and effectiveness under both Constitutional Law and the subconstitutional legal order. Moreover, regarding the aforementioned principle, this Constitutional Court, in Voto No. 14421-04 de las 11:00 hrs. del 17 de diciembre del 2004, in an opinion drafted by the reporting Justice, stated as follows:
"(...) The regulation of the substantive objective elements (grounds, content, and purpose), subjective elements (jurisdiction, standing, and lawful appointment), and formal elements (procedure and statement of reasons) constituting an administrative act (acto administrativo) is intended to rationalize administrative functions or conduct and, above all, to make them logical or reasonable, thereby preventing public administrations from surprising regulated persons (administrados) with contradictory, absurd, disproportionate, or irrational acts. A paramount aspect of every administrative act is proportionality in the strict sense between the means employed by the respective public administration and the purposes sought through the act, as well as the suitability or necessity of its content and, of course, when the act is burdensome or imposes a hardship, the weighing of its minimal intervention or impact. It is precisely for this reason that the prohibition against arbitrariness has emerged in contemporary Constitutional Law as one of the guiding principles of administrative functions, under which administrative conduct must be sufficiently coherent and reasonably grounded in the body of legality (bloque de legalidad), so that it is self-sufficient and self-explanatory. In our constitutional legal order, this principle arises from the first part of artículo 11 de la Constitución Política, which provides that "Public officials are mere custodians of authority. They are required to perform the duties imposed upon them by law and may not assume powers not conferred therein (...)" (emphasis not in the original)
Furthermore, in voto número 2004-03692 de las 10:19 horas del 16 de abril del 2004, the Chamber made certain observations concerning the statement of reasons (motivación) for administrative acts:
"Regarding the statement of reasons for an administrative act: The Chamber has repeatedly held in its case law that providing reasons for administrative acts is a requirement of due process and the right of defense, since it entails the obligation to provide the regulated person with a justificatory explanation accompanying an act of a public authority that—as in this case—denies an application filed with the Administration. It is a means of diffuse democratic oversight exercised by the regulated person over the non-arbitrary manner in which public powers are exercised, given that the constitutional requirement to provide reasons for administrative acts reveals a supraprocedural function of this doctrine, placing that requirement among the consequences of the constitutional principle that it embodies: the principle prohibiting the arbitrariness of public acts. From a constitutional perspective, the very concept of a statement of reasons cannot be equated with mere formal requirements because the meaning, import, or justificatory intent of every legally relevant statement of reasons—which is absent from the latter—is essential to the former.
Thus, the statement of reasons for an administrative act, as an explanation justifying a decision, is more closely akin to the reasoning of a judgment than might be thought. Accordingly, justifying a decision entails justifying its content, which makes it possible to distinguish the statement of reasons from the 'grounds' (an element of the act). Although the reasoning of a judgment and the statement of reasons for an administrative act are, of course, profoundly different, that difference is not particularly relevant as regards the conditions governing the exercise of each type of legal power in a democratic state governed by the rule of law that seeks to create a democratic society. The statement of reasons for an administrative act therefore means that the act must contain at least a concise reference to the facts and legal grounds (...)" (emphasis does not appear in the original) In summary, in the constitutional context, the requirement to provide reasons for administrative acts entails imposing a limitation on public power, because the public authority is required to adhere to the principle of legality, recognized in artículo 11 de la Constitución Política, and to invoke reasonable grounds when making its decisions.
A statement of reasons is the "(...) grounds that public authorities must provide for the content of the act they issue, taking into account the factual and legal grounds and the purpose sought by the decision. In its consistent case law, this Court has held that providing reasons for administrative acts is a requirement of the constitutional principle of due process as well as of the right of defense" (see sentencia número 7924-1999 de las 17:48 horas del 13 de octubre de 1999).
In the case of executive decrees, as public acts, these constitutionally established requirements must be satisfied so that the regulated persons who would be affected by such rules are made aware of the reasons for a particular decision, thereby preventing any arbitrary modification of the pre-established legal order. It is not only necessary for the public act expressly to state the grounds supporting a decision; reasonable grounds must also be invoked in making decisions, under penalty of violating the aforementioned principle prohibiting arbitrariness.
In this regard, artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) provides that "under no circumstances may acts be issued that are contrary to unequivocal rules of science or technology, or to basic principles of justice, logic, or sound judgment." The Chamber has recognized the content of this provision as a general principle of law, which, in short, refers to the reasonableness and proportionality that rules and public acts must observe and that must serve as a standard of constitutionality (see sentencia número 2359-94 de las 15:03 horas del 17 de mayo de 1994). Conversely, a rule or public act that fails to comply with unequivocal rules of science or technology or with basic principles of justice, logic, or sound judgment would become unreasonable or disproportionate and, therefore, unconstitutional.
Likewise, ordinal 17 de la LGAP establishes that administrative discretion is limited by the rights of private persons vis-à-vis the Administration. This means that discretion is not absolute but is limited—among other things—by the rights of regulated persons (in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment).
Lastly, numeral 136 inciso a) de la LGAP requires proper reasons for acts that restrict or extinguish rights. This provision states: "The following shall state, at least concisely, the grounds on which they are based: a) Acts that impose obligations or restrict, extinguish, or deny individual rights; (...)." Accordingly, correlating these statutory provisions leads to the conclusion that the Administration does indeed possess certain discretionary powers; however, these powers are not unlimited, and decisions made pursuant to these powers must be reasoned so as not to contravene basic principles of law such as reasonableness and proportionality or matters relating to the rules of science or technology, justice, logic, and sound judgment.
In this case, Decreto Ejecutivo número 22778-MP-MIVAH del 16 de diciembre de 1993 was amended almost 14 years later by Decreto Ejecutivo N° 34303-MP-MIVAH del 23 de noviembre de 2007, which is the subject of this action. As a result of that amendment, the designated use of the land originally intended for public-purpose uses—that is, exclusively for parks and related community facilities—was changed, since under the new rules those properties were made available for partial use for construction purposes, in accordance with the corresponding Regulatory Plan (Plan Regulador).
In Decreto Ejecutivo número 22778-MP-MIVAH del 16 de diciembre de 1993, the Executive Branch originally stated the following reasons in support of its issuance:
Whereas:
"I. Given the urban growth of the Área Metropolitana, demand for land has increased,
II.The State considers it to be in the public interest to preserve and use as 'river parks' the lands comprising the banks of all rivers crossing the Área Metropolitana
III.INVU is the porpietario (sic) of the lands, most of which are situated along the banks of the Tiribí and María Aguilar rivers and along the beltway that crosses the Proyecto Urbanístico de Hatillo
VI.It is in the interest of the Gobierno Central to balance the green areas of the Area Metropolitana" (emphasis not in the original)
For its part, Decreto Ejecutivo N° 34303-MP-MIVAH del 23 de noviembre de 2007 sets forth the following grounds in support of that provision:
Whereas:
"I. Through Decreto Ejecutivo N° 22778-MP-MIVAH, published in La Gaceta N° 9 del 13 de enero de 1994, 'the lands owned by INVU, located in the reserve areas of the Ciudad Satélite de Hatillo and having an approximate area of 629. 563 m2, were declared reserved areas for public-purpose uses, as necessary for the aforementioned Institute to retain its ownership rights while devoting them exclusively to parks and related community facilities.'
II.Pursuant to an Agreement of the INVU Board of Directors, artículo 11, inciso 6) del acta de la sesión ordinaria N° 5619, celebrada el 13 de junio del 2007, it was resolved to request that the Executive Branch amend artículo 1° del Decreto Ejecutivo N° 25902-MP-MIVAH-MINAE.
III.Whereas, according to the aforementioned Agreement, the INVU Completed Projects Process conducted studies and determined that 70% of the property could be used for residential development, while the remaining 30% is affected both by slopes exceeding a 30% gradient and by Article 33 of the Ley Forestal.
IV.Whereas, because the canton of San José has a Plan Director Urbano, any possible use and intended purpose of the properties would be subject to the provisions of that special cantonal regulation, in strict observance of and respect for Articles 42, 43, 44, and 45 of the Ley de Planificación Urbana.
V.Whereas, with regard to the Plan Director Urbano de San José, the land use (uso del suelo) designated for those areas is “Protection Areas Subject to Study and Conditional Use” in some cases, while in others residential, commercial, and service uses are expressly contemplated.
VI.Whereas, pursuant to the Plan Urbano de Ordenamiento Territorial de San José, within the 629 563 m2 owned by INVU and designated as a reserve in the district of Hatillo, many parcels are located in areas whose land use permits residential or institutional development.
VII.Whereas, Ley de Planificación Urbana N" 4240 empowers INVU to issue development regulations concerning matters of urban development in the country, by virtue of its status as technical adviser on urban planning, as well as to prepare regulatory plans (planes reguladores) and delimit urban districts and other areas subject to urban-planning controls, insofar as the municipalities have not enacted their own local provisions on the respective matter or any part thereof.
VIII.Whereas, through Voto N" 4205-96 of the catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis, the Sala Constitucional stated that: consistent with the cited case law, the position is reiterated that authority over urban planning continues to fall within the exclusive jurisdiction of municipal governments, and only exceptionally and residually, in the absence of regulations issued for that purpose by the municipalities, is INVU assigned the task of proposing regulatory plans, subject, however, to their prior approval by the local entity; accordingly, the provisions issued for that purpose by this autonomous institution with respect to urban planning must always be regarded as transitional and applicable only in the absence of the exercise of municipal powers...”.
IX.Whereas, it is in the Government’s interest to meet the housing needs of the public while respecting and maintaining a balance with the environment and the regulations governing it” (emphasis not in the original)
Finally, according to the information contained in the Sistema Costarricense de Información Jurídica (SCIJ), the current version of Decreto Ejecutivo número 22778-MP-MIVAH retains its original statement of reasons because Decreto Ejecutivo número 34303-MP-MIVAH amended only Article 1 of Decreto Ejecutivo número 22778-MP-MIVAH. In other words, instead of repealing Decreto número 22778-MP-MIVAH and then issuing a new decree based on different reasons, the former was left in place with a statement of reasons entirely unrelated to what it regulates.
This circumstance creates an internal logical contradiction in Decreto Ejecutivo número 22778-MP-MIVAH because the same reasoning used to justify designating the lands in question exclusively for parks and related community facilities (the public interest in preserving and using as “river parks” the lands encompassing the banks of all rivers crossing the Área Metropolitana; residents of Hatillo have repeatedly asked INVU not to develop new residential projects in that area; Hatillo’s residential density requires new recreational open spaces) remains the basis for an amendment that instead seeks to reduce green spaces and increase residential projects (gray areas).
Irrespective of the foregoing, the case file contains no study explaining the Poder Ejecutivo’s change in position. Indeed, in 1993, the Poder Ejecutivo considered that Hatillo’s residential density required new recreational open spaces and that balancing the green areas of the Área Metropolitana was in the public interest; however, almost 14 years later, when it is evident and widely known that the population situation in the district of Hatillo has worsened, the conclusion was reached that the property should instead be made subject to the corresponding regulatory plan, since this land is located in areas whose land use would permit residential or institutional development.
Certainly, according to the report submitted by the President of INVU and the Ministra de Vivienda y Asentamientos Humanos, a technical study was conducted by the INVU Completed Projects Process concerning the change in the intended purpose of those areas, and a legal analysis was issued through official letter número 2007-073 del 16 de febrero de 2007. Those documents determined that 70% of the property in question could be used for residential development because the remaining 30% was affected both by slopes exceeding a 30% gradient and by Article 33 of the Ley Forestal. Accordingly, INVU recommended requesting the repeal of Decreto Ejecutivo N° 22778-MP-MIVAH del 16 de diciembre de 1993.
Nevertheless, as explained by INVU’s own officials and the Ministra de Vivienda, that study was limited to verifying that 70% of the property in question could be used for residential development. This means that the challenged Decreto Ejecutivo was not supported by a prior technical study assessing both the environmental impact (impacto ambiental) and the effects of that change on the lives of Hatillo’s residents themselves, given the implications of green spaces and parks for physical and mental health, their contribution to the comprehensive development of human beings, improvement of urban aesthetics and air quality, prevention of the “urban heat island” effect, and promotion of leisure and recreation in general.
That omission infringes the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment established in Article 50 of the Constitución Política, in conjunction with the right to health established in Article 21 of that same body of law, and the action must therefore be granted. The foregoing does not preclude the possibility that, once the corresponding technical studies have been conducted, removal of the aforementioned property from its designated public use (desafectación) under the challenged Decreto may eventually be considered, provided that this is properly justified from a technical standpoint under the terms set forth in this judgment; to that end, the benefits of such a measure must be weighed against the harm it would cause. It should be noted that, according to the Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) and the Municipalidad de San José itself, the district of Hatillo is one of the urban centers with the highest population density, such that the need for sufficient green spaces and parks for the benefit of that community is particularly significant to the comprehensive development of its residents.
As constitutional case law has previously held, “the principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, requires that regulations issued concerning this subject be properly supported by serious technical studies, even if no other legal provision expressly so required” (see judgment número 07294-98 of the 16:15 horas del 13 de octubre de 1998). In this regard, as stated above, Article 16 of the Ley General de Administración Pública expressly provides that under no circumstances may acts be issued that are contrary to unequivocal rules of science or technology, or to elementary principles of justice, logic, or expediency; this gives rise to the need to provide proper reasons, supported by technical studies, for administrative acts (actos administrativos) that curtail fundamental rights (in this case, the right of Hatillo residents to a healthy and ecologically balanced environment).
In the case at hand (sub lite), the Chamber notes that the only technical study cited by the INVU authorities is the one conducted by the INVU Completed Projects Process; however, it is insufficient to support the change in intended purpose because, according to the information provided, that study determined only the percentage of the entire property that would be suitable for construction, while omitting an analysis of the environmental impact that a change of this kind would have, as well as the potential effects on the quality of life of the district of Hatillo’s current residents.
Consistent with the foregoing, the Chamber finds that the issuance of Decreto Ejecutivo N° 34303-MP-MIVAH del 23 de noviembre de 2007 violated the principle prohibiting arbitrariness, the rules of logic, experience, and justice, and the principles of reasonableness and proportionality, thereby infringing the fundamental rights of Hatillo residents to a healthy and ecologically balanced environment, an adequate quality of life, and recreation and leisure; accordingly, the action should be granted with respect to this claim.
REGARDING THE LACK OF CITIZEN PARTICIPATION. With respect to the hearing (audiencia) established in Article 361.2 of the Ley General de la Administración Pública, in this specific case, the majority of the Chamber considers that its omission or defective application is not merely a question of legality in light of Constitutional Law (Derecho de la Constitución). Based on the democratic principle of citizen participation established in Article 9 of the Constitution, this Court has protected the right of citizens to participate actively in decisions of general or collective interest. Indeed, this Court has repeatedly stated that it is through the concept of participatory democracy—active and full popular participation—that the democratic principle acquires its true dimension. Moreover, by virtue of the democratic principle of participation, the Chamber itself has recognized the constitutional relevance of applying specific mechanisms of citizen participation, such as the referendum, plebiscite, and open municipal meetings governed by Article 13 of the Código Municipal; the setting of public transportation service rates established in Section 36 of the Ley Reguladora de los Servicios Públicos; and the hearing concerning Regulatory Plans (Planes Reguladores) under Section 17 of the Ley de Planificación Urbana, among others (in this regard, see judgments number 11-7962 at 10:53 hours on June 17, 2011, 2009-6084 at 15:32 hours on April 22, 2009, 2008-17093 at 10:18 hours on November 14, 2008, 11-17356 at 15:57 hours on November 28, 2007, 2006-16612 at 10:46 hours on November 17, 2006, among others).
It follows unquestionably from the foregoing that the various forms of citizen participation, as a fundamental element of the Democratic State, have their constitutional foundation in the principle of participatory democracy enshrined in Article 9 of the Constitución Política. Accordingly, we disagree with the view that such relevance derives solely from Section 46 of the Fundamental Law (Ley Fundamental), that is, that it is restricted to situations involving consumer protection. As regards the hearing under Section 361.2 of the Ley General de la Administración Pública, this Court has indeed stated on several occasions that review of compliance with that provision constitutes a question of legality (beginning with judgment number 1991-459 at 15:10 hours on February 27, 1991, reiterated, among others, in judgment number 1999-7657 at 16:03 hours on October 06, 1999 and 2011-003346 at 09:13 hours on March 18, 2011).
Nevertheless, on other occasions this Chamber has stated, to the contrary, that “The Constitution, following its amendment, has created specific mechanisms of citizen participation, such as the referendum and popular initiative, which are still awaiting legislative implementation; moreover, various laws predating the new constitutional text also provide for other mechanisms through which individuals or groups participate in public decision-making. Thus, for example, Article 361 of the Ley General de la Administración Pública incorporates a hearing for entities representing general or corporate interests in proceedings for the preparation of generally applicable regulations; Article 13 of the Código Municipal provides for plebiscites, referendums, and open municipal meetings” (position expressed in judgment number 2005-14654 at 14:24 hours on October 21, 2005, reiterated in many subsequent decisions, such as judgments 2011-007962 at 10:53 hours on June 17, 2011 and 2010-000642 at 08:46 hours on January 21, 2011).
The majority of the Chamber considers that, in the matter under examination (sub examine), the hearing under Article 361.2 of the Ley General de Administración Pública is indeed constitutionally relevant by virtue of the principle of citizen participation set forth in Section 9 of the Constitución Política and is therefore subject to constitutional review (control de constitucionalidad), as have been other types of hearings, such as those governed by Sections 17 of the Ley de Planificación Urbana, 36 of the Ley Reguladora de los Servicios Públicos, and 13 of the Código Municipal. The hearing under Section 361.2 of the Ley General de la Administración Pública is mandatory unless precluded by reasons of public interest or urgency, which must in all cases be recorded in the draft regulation (anteproyecto).
Finally, it must be borne in mind that participatory government is one in which citizens have a range of means available to participate in the process of making decisions of public interest. It is therefore mistaken to assert that its exercise is limited to popular consultation, since it may take place through various procedures and mechanisms, such as hearings or consultations with specific sectors of the population, or consultations with community organizations on particular matters. Accordingly, this Court finds that, in the present case, the consultation required by Section 361.2 of the Ley General de la Administración Pública should have been conducted before Decreto Ejecutivo Nº Nº 34303-MP-MIVAH of November 23, 2007 was issued, because the hearing contemplated in that provision is constitutionally relevant by virtue of the principle of participatory government set forth in Article 9 of the Constitución Política. Because the record does not establish that this consultation was conducted, the appropriate course is to grant the constitutional challenge (acción) with respect to this claim as well.
In view of the foregoing, judgment number 2012-018298 at 14:30 hours on December 19, 2012 must be annulled and, consequently, the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed must be granted and Decreto Ejecutivo Nº 34303-MP-MIVAH of November 23, 2007 annulled, insofar as that regulation changed the designated use of property related to environmental matters without the requisite technical studies required by the case law of this Court, an omission that infringes the right contained in Section 50 of the Constitución Política. Furthermore, the consultation required by Section 361.2 of the Ley General de la Administración Pública was not observed before Decreto Ejecutivo Nº Nº 34303-MP-MIVAH of November 23, 2007 was issued, an omission that violated Article 9 of the Constitución Política.
The second argument advanced by the petitioner to support this constitutional challenge is that, before the challenged executive decree was published, the community of Hatillo was not consulted in the manner required by Section 9 of the Political Charter (Carta Política). In the petitioner’s view, prior to its final promulgation, the cited executive decree was not subjected to a process of providing information to or consulting the affected population, thereby failing to comply with the obligation to consult on draft generally applicable provisions, established in Article 361.2 of the Ley General de la Administración Pública. In this regard, the minority of this Chamber considers, as this same Court has held on other occasions, that compliance or noncompliance with the hearing governed by Article 361 of the Ley General de la Administración Pública is a matter of ordinary legality that must be heard before the administrative-litigation court (juez contencioso administrativo).
Indeed, according to Article 361.2 of the Ley General de la Administración Pública, “entities representing general or corporate interests affected by the provision shall be afforded the opportunity to present their views within a period of ten days, unless precluded by reasons of public interest or urgency duly recorded in the draft regulation.” Therefore, this Court has stated that it is not the Constitution that establishes a right requiring the Executive Branch to grant affected parties a hearing before promulgating generally applicable provisions; rather, it is the Ley General de la Administración Pública that, in Article 361, establishes this as an obligation of the Executive Branch. Accordingly, failure to comply with that requirement before promulgating a decree is merely a matter of legality that must be litigated in the appropriate forum, because in this situation there is no constitutional violation that would bring the matter within the jurisdiction of this Chamber (see judgments numbers 2012-010487 at 9:05 hours on August 7, 2012, 2012-008073 at 14:30 hours on June 19, 2012, 2000-00817 at 18:30 hours on January 25, 2000, 2000-01776 at 08:45 hours on February 25, 2000, 1508-96 at 09:27 hours on March 29, 1996, among others). Consequently, we consider that the appropriate course is to dismiss the constitutional challenge as to this point.
XII.Note by Justice Calzada Miranda. I wish to place on record that, although I have agreed with the minority’s position in some of the precedents cited, those cases involved other types of hearings that were not connected to the right to a healthy and balanced environment. With respect to that right, I have emphasized in extensive case law the importance of citizen participation and its necessary role in all cases that may alter or in one way or another affect the environment and, consequently, human health. Therefore, under these circumstances, the hearing at issue does not, in my view, constitute a mere legal requirement.-
Por tanto:
Judgment number 2012-018298 at 14:30 hours on December 19, 2012 is annulled. Consequently, the constitutional challenge is granted, and Decreto Ejecutivo Nº 34303-MP-MIVAH of November 23, 2007 is annulled as unconstitutional. This judgment shall have declaratory and retroactive effect as of the effective date of the annulled regulation, without prejudice to rights acquired in good faith and legal relationships or situations that may have become final by operation of a limitation period (prescripción), expiration (caducidad), or a judgment having the authority of substantive res judicata (cosa juzgada material). A summary of this decision shall be published in the Diario Oficial La Gaceta, and the decision shall be published in full in the Boletín Judicial. Justices Mora Mora, Jinesta Lobo, and Rodríguez Arroyo dissent with respect to the claim concerning Article 9 of the Constitución Política. Justice Calzada Miranda files a separate note. Notice shall be served on all parties.- Ana Virginia Calzada M.
Chief Justice Luis Paulino Mora M.
Gilberth Armijo S.
Ernesto Jinesta L.
Fernando Cruz C.
Paul Rueda L.
Teresita Rodríguez A.
*110065510007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las once horas y cero minutos del veintiuno de diciembre del dos mil doce.
Acción de inconstitucionalidad promovida por José María Villalta Flórez-Estrada, mayor, costarricense, en unión libre, abogado, vecino de Sabanilla de Montes de Oca, portador de la cédula de identidad número 1-977-645, Diputado de la Asamblea Legislativa; para que se declare inconstitucional el Decreto Ejecutivo número 34303-MP-MIVAH del 23 de noviembre de 2007. Interviene en el proceso la Procuraduría General de la República. Figura como coadyuvante Edgar Danilo Rodríguez Montero.
Resultando:
situación, los vecinos de Hatillo han solicitado repetidamente al INVU que no desarrolle nuevos proyectos habitacionales en esa zona. En síntesis, la creación de la mencionada zona de reserva buscaba atender las necesidades de áreas verdes y espacios para la recreación de las y los vecinos de Hatillo ante el crecimiento urbano descontrolado. Se trata de una norma creada para mejorar la calidad de vida de la población de este distrito y garantizar su derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. La norma impugnada autoriza el cambio del uso del suelo y reduce drásticamente la zona de reserva sin realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida. Mediante la promulgación del decreto N° 34303-MP-MIVAH, el Poder Ejecutivo alteró de forma dramática la zona de reserva creada mediante el decreto N° 22778-MP-MIVAH. De acuerdo con este nuevo decreto únicamente mantendrán la categoría de reserva, aquellas áreas que, según el Plan Director Urbano de San José, su uso corresponda a zonas de protección.
Pero, acto seguido se establece que todas aquellas áreas -originalmente declaradas zonas de reserva- que puedan ser desarrolladas para fines de vivienda, servicios y/o comercio podrán ser destinadas para estos otros fines, perdiendo su destino exclusivo para parques, áreas verdes y facilidades comunales conexas. Según el considerando III del decreto impugnado, las áreas que se encontrarían en esta situación (hoy destinadas a parques, pero susceptibles de ser urbanizadas según el Plan Director Urbano de San José), abarcan hasta el 70% de la zona de reserva original. Es decir, nos encontramos ante una grosera mutilación del patrimonio comunal de las y los habitantes de Hatillo. La eliminación de más de las dos terceras partes del área originalmente destinada a parques y facilidades comunales en uno de los distritos más hacinados del país que, de golpe y sin estudios técnicos justifiquen el cambio, podrá destinarse a nuevas urbanizaciones y construcciones.
Lo más grave es que esta drástica reducción de la zona de protección ambiental creada en 1993, fue realizada por el decreto impugnado sin que constaran estudios técnicos que demostraran que dicho cambio no afectará el ambiente y la calidad de vida de las y los pobladores de Hatillo y que han desaparecido las razones que motivaron la creación de la zona de protección. En la justificación del Decreto Ejecutivo N° 34303-MP-MIVAH dichos estudios brillan por su ausencia. En dicha norma no consta la realización de ninguno de los estudios técnicos que de acuerdo con las reglas de la ciencia, la lógica y la el contrario, en los considerandos del decreto cuestionado únicamente se esgrimen razones de orden económico y criterios políticos de oportunidad como que las áreas de reserva se localizan en zonas cuyo uso del suelo permite su desarrollo habitacional o institucional. Es decir, se eliminan los parques y las áreas verdes porque es posible construir sobre ellos.
Los únicos estudios a los que hace referencia la exposición de motivos del decreto impugnado son los realizados por el Proceso de Proyectos Terminados del INVU para determinar el porcentaje de la zona de reserva que podría utilizarse para nuevos desarrollos habitacionales (considerando III). Lo anterior significa que los estudios que tomó en cuenta el Poder Ejecutivo para sustentar la norma cuestionada versan sobre la factibilidad de convertir las áreas verdes de la zona de reserva original en proyectos habitacionales y otras obras para uso comercial y/o de servicios. Es decir, solo se hicieron estudios para determinar si el área afectada por el cambio del uso del suelo es susceptible de ser explotada con fines de urbanización o desarrollo de actividades comerciales. Pero no existen estudios sobre el impacto de esta medida en el ambiente y en la calidad de vida de la población de Hatillo, tan necesitada de áreas verdes y espacios para la recreación y el esparcimiento.
A pesar de que la zona de reserva fue creada para proteger el ambiente, el Poder Ejecutivo no realizó ningún estudio que demuestre que los parques que resultarán afectados por la norma impugnada ya no cumplen con los fines que motivaron su creación. No hay ningún tipo de sustento científico que demuestre que ya no es necesario contar con estas áreas verdes y que ya no se justifica mantenerlas y consolidarlas. A pesar de que la zona de reserva se creó con el objetivo fundamental de mejorar la calidad de vida de la población de Hatillo a través de la promoción de áreas verdes para la recreación y el esparcimiento, tampoco existen estudios técnicos que demuestren que este loable objetivo perdió vigencia. Al dictar el decreto cuestionado, el Poder Ejecutivo simplemente omitió considerar las necesidades de parques y áreas verdes de las y los habitantes de Hatillo. No hay ningún criterio técnico que demuestre que esta población ya no requiere de dichas áreas.
Por el contrario, el decreto cuestionado desprotege la zona de reserva con la clara finalidad de promover la urbanización, desconociendo que ya en 1993 los estudios sobre la densidad habitacional de Hatillo indicaban que se requerían áreas verdes y las y los vecinos solicitaban que no se siguiera urbanizando la zona (Decreto N° 22778, considerando IV). Si estos criterios tenían vigencia en 1993, con mucho más razón la tendrán quince años después, cuando es un hecho público y notorio que el problema de la sobrepoblación en la Gran Área Metropolitana se ha agravado en los últimos años y cada vez son mayores las condiciones de hacinamiento que sufren comunidades como Hatillo. De manera que si en 1993, estos poblados requerían con urgencia parques y áreas verdes, con mucha más razón estas necesidades se mantenían en 2008. Sin embargo, esta realidad fue ignorada de forma pasmosa por la norma impugnada.
La Sala Constitucional ha declarado la inconstitucionalidad de eliminar, mutilar o reducir áreas silvestres protegidas o zonas de reserva creadas con fines de protección ambiental, si esta decisión no se encuentra debidamente fundamentada y justificada en estudios técnicos previamente realizados. Incluso, nuestro máximo Tribunal Constitucional ha llegado a esta conclusión en el caso de leyes que durante su trámite no cumplieron este requisito esencial. En resoluciones más recientes, esta Sala también ha declarado la inconstitucionalidad de normas que afectaron o eliminaron zonas de protección que impedían urbanizar ciertas áreas destinadas a la conservación ambiental, precisamente por carecer -como en este caso- de estudios técnicos que justificaran dicha medida y garantizaran que no se produciría un daño al ambiente. En este caso, la mutilación sin sustento científico de las áreas verdes del distrito de Hatillo, además de afectar el ambiente, también lesiona directamente los derechos humanos y la calidad de vida de miles de habitantes de este distrito capitalino que perderán parte importante de su patrimonio comunitario, al reducirse las áreas de parques y facilidades comunales con que actualmente cuentan.
En este sentido, conviene recordar que la eliminación sin justificación técnica de parques y áreas verdes destinadas al recreo y el esparcimiento de la comunidad ha sido señalada por nuestra jurisprudencia constitucional como una violación al derecho fundamental a un ambiente sano. El dictado de la norma impugnada constituye una violación al Principio Preventivo o de Prevención en materia ambiental. Se violentó este principio porque se eliminó el régimen de protección para una parte considerable de la mencionada zona de reserva, sin realizar los estudios técnicos previos que permitan prevenir y anticipar el impacto en el medio ambiente y en la calidad de vida de las comunidades. No basta que las autoridades competentes realicen estudios técnicos sobre la materia. Además, los postulados del Principio Precautorio exigen que los resultados de tales estudios sean concluyentes en que la medida propuesta no dañará el ambiente.
En el presente asunto es claro que ni se cumplió con la realización de los estudios técnicos exigidos por la ley, ni existe garantía alguna que permita afirmar, a partir de la correcta aplicación de los principios Preventivo y Precautorio, que la norma impugnada no ocasionará un daño grave e irreparable al derecho a un ambiente sano y a la calidad de vida de las y los habitantes de Hatillo, quienes verán drásticamente reducidas las áreas verdes con que actualmente cuenta su comunidad. Derecho constitucional a la participación ciudadana en asuntos que puedan afectar el ambiente. Se trata de una norma reglamentaria cuyo objeto de regulación es la modificación de una zona de reserva creada con fines de protección ambiental y esparcimiento recreacional de las y los habitantes de la comunidad Hatillo. Su consecuencia directa es la eliminación de la categoría de reserva y el uso exclusivo para parques y áreas verdes de la mayor parte del área destinada para este fin, autorizando expresamente el cambio de uso de suelo para su urbanización y explotación comercial.
A pesar de lo anterior, el citado decreto ejecutivo no fue sometido a un proceso de información o consulta a la población costarricense de previo a su promulgación definitiva, incumpliéndose de esta forma la obligación de consulta de los anteproyectos de disposiciones de carácter general, establecida en el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública. El Poder Ejecutivo omitió de forma absoluta informar a las y los habitantes de la República sobre el anteproyecto del decreto en cuestión antes que el mismo fuera definitivamente emitido y publicado. Tampoco brindó oportunidad alguna a la ciudadanía para que expusiera su parecer o formulara observaciones sobre dicha norma. Esta oportunidad se le negó tanto a la población en general que tiene un interés difuso en la protección efectiva del ambiente y la conservación de las zonas de reserva, como a las organizaciones representativas de intereses generales o corporativos que igualmente pueden resultar afectadas por cualquier innovación o modificación normativa que incida sobre los parques y las áreas verdes creadas para la recreación y el esparcimiento de la población.
Ni las y los vecinos de Hatillo directamente afectados por la urbanización de sus parques y la eliminación de su patrimonio comunal ni ninguna de sus organizaciones comunales o de base fueron consultados de previo a la promulgación del decreto N° 34.303-MP-MIVAH. Violación del derecho constitucional a la participación ciudadana y al Principio Democrático. El procedimiento seguido por el Poder Ejecutivo para dictar la norma cuestionada en la presente acción vulneró lo establecido en el párrafo primero del artículo 9 de la Constitución Política. Lo anterior implica que, de ahora en adelante, la Administración Pública (en sentido amplio) tiene el deber ineludible de crear mecanismos eficaces y generar las condiciones necesarias para que dicha participación pueda darse, así como de cumplir con la aplicación de los mecanismos ya existentes. Antes de la entrada en vigencia de esta modificación al artículo 9 constitucional, el incumplimiento e incluso la omisión de las autoridades en la aplicación de los instrumentos de participación vigentes habían sido considerados como problemas de mera legalidad.
Sin embargo, dicha situación cambió radicalmente a partir de la entrada en vigor de la mencionada reforma constitucional, tal y como lo ha reconocido la Sala Constitucional en su jurisprudencia más reciente. Violación del derecho de participación en asuntos susceptibles de afectar el ambiente, derivado del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Si la participación del pueblo en la toma de decisiones públicas es un derecho de primacía constitucional, la responsabilidad del Estado de garantizar su efectivo cumplimiento se encuentra directamente relacionada con la naturaleza de las decisiones sobre las que verse el ejercicio de este derecho. En tanto más significativo sea el impacto sobre la población de una determinada decisión o medida gubernamental, mayor será el deber del Estado de respetar y promover su derecho a ser consultada y participar en su definición. En este sentido, pocas decisiones públicas pueden tener un impacto más determinante y profundo sobre la vida, la salud y los demás derechos de las y los habitantes, que aquellas relacionadas con el uso y conservación de los recursos naturales y el ambiente en general.
De ahí que la necesidad de garantizar ampliamente el derecho de participación ciudadana en las cuestiones que afectan el ambiente haya adquirido particular trascendencia en los últimos años en nuestro país, incluyendo los compromisos adquiridos en los foros internacionales donde se discuten asuntos ambientales. Violación del mecanismo de consulta y participación ciudadana contenido en el artículo 361, inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública. El decreto ejecutivo N° 34.303-MP-MIVAH que se impugna mediante la presente acción se encuentra dentro de los supuestos de hecho previstos en la norma transcrita, que es una disposición de carácter general que afecta directamente y de forma considerable el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado de la población costarricense, especialmente de las y los habitantes del distrito de Hatillo y comunidades aledañas, quienes sufrirán la reducción de los parques y las áreas verdes existentes en sus barrios, como consecuencia de la mutilación de la zona de reserva provocada por la norma impugnada.
Es evidente que el anteproyecto del mencionado decreto ejecutivo debió haber sido consultado por el Poder Ejecutivo de previo a su promulgación por un plazo de diez días, en cumplimiento de la obligación legal establecida en el artículo 361.2 de la Ley General de la Administración Pública. El Poder Ejecutivo debió haber consultado esta norma a la población costarricense en general, ya que toda persona tiene derecho a ser consultada y a pronunciarse, a participar en el proceso de formulación de una norma susceptible de afectar este derecho, de conformidad con los principios derivados de los artículos 9 y 50 de la Constitución. Pero, el Poder Ejecutivo omitió realizar esta consulta, incumpliendo por completo su obligación legal y violentando el mecanismo de participación ciudadana establecido en el artículo 361.2 de la Ley General de la Administración Pública. Si se destruyen los parques y se urbanizan las pocas áreas verdes que quedan en Hatillo, quienes sufrirán de forma más directa las consecuencias serán las y los habitantes de esta hacinada comunidad, quienes perderán los escasos espacios de recreación, esparcimiento y protección ambiental con que todavía cuentan.
Como se desprende con claridad de la jurisprudencia constitucional posterior a dicha reforma: a partir de la citada reforma del artículo 9 constitucional, la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones públicas prevista en la Constitución y en las leyes adquiere el rango y la fuerza de un derecho constitucional de carácter fundamental, cuya violación es amparable (voto 2005-14659). El contenido mínimo del derecho constitucional de participación ciudadana radica en que el Estado tiene la obligación de respetar al menos los mecanismos de consulta y participación establecidos en la legislación vigente. Si la ley creó una figura participativa, esta debe cumplirse. No puede ser ignorada y escatimada a la población como evidentemente ocurrió en este caso. Lógicamente este derecho adquiere mucha más relevancia y su violación es todavía más reprochable cuando la materia sobre la que se niega el derecho de participación se relaciona con la tutela del ambiente, la salud y la calidad de vida de la población, pues en ese caso existe una obligación constitucional reforzada de respetar la participación de las y los habitantes a partir de lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 50 constitucional.
El incumplimiento de la consulta establecida en la Ley General de la Administración Pública antes de la promulgación definitiva del decreto ejecutivo N°34.303-MP-MIVAH, le negó a las y los vecinos de Hatillo y al pueblo costarricense en general cualquier oportunidad de opinar y reaccionar sobre una norma de tanta trascendencia para la tutela del ambiente. Concluimos que el procedimiento seguido por el Poder Ejecutivo para la aprobación definitiva de la norma impugnada violentó el Derecho de la Constitución. Solicitan que se declare la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo N° 34303-MP-MIVAH del 23 de noviembre de 2007, así como el establecimiento de la plena vigencia del Decreto Ejecutivo N° 22778-MP-MIVAH del 16 de diciembre de 1993, con el texto establecido antes de la reforma realizada por la norma impugnada.
Redacta el Magistrado Rueda Leal; y,
Considerando:
De conformidad con lo que dispone el artículo 11 de la Ley de esta sede, no hay recurso contra las sentencias, autos o providencias de la jurisdicción constitucional. Sin embargo, se ha dicho (v.gr., en la resolución número 1028-92 de las 14:30 horas del 22 de abril de 1992, reiterada después en múltiples otras ocasiones) que la Sala puede revisar sus propios pronunciamientos cuando se constate que ha habido un grave error de apreciación, como consecuencia del cual se produzca indefensión o se incurra en denegación de justicia. En el sub lite, mediante sentencia número 2012-018298 de las 14:30 horas del 19 de diciembre de 2012, esta Sala declaró parcialmente con lugar la acción, solo en cuanto al agravio relacionado con el artículo 50 de la Constitución Política y, por mayoría del Tribunal, se declaró sin lugar la acción respecto de los demás extremos invocados. Empero, al haberse incurrido en un error material al momento de consignar el voto de la Magistrada Calzada en aquella oportunidad, lo procedente es anular la sentencia indicada y dictarla como de seguido se expone.
La acción cumple los requisitos formales exigidos por la Ley de la Jurisdicción Constitucional y es admisible por tratarse de la defensa del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, para lo cual el artículo 50 de la Constitución otorga la más amplia legitimación y la Sala ha establecido la existencia de intereses difusos.
En síntesis, en la acción se alegan dos puntos. El primero consiste en que el Decreto Ejecutivo Nº 34303-MP-MIVAH del 23 de noviembre de 2007, aquí impugnado, no se fundamentó en un estudio técnico que justificase, conforme a las reglas de la ciencia, la lógica y la experiencia, el cambio de uso de suelo de los terrenos destinados a parques y áreas verdes para la comunidad de Hatillo (los cuales se constituyeron originalmente a través del Decreto Ejecutivo Nº 22778-MP-MIVAH del 16 de diciembre de 1993), a efecto de convertirlos en futuras urbanizaciones con viviendas, comercio y servicios. Respecto a este punto, el accionante estima que se vulnera el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como la calidad de vida de los vecinos de esa comunidad, en detrimento del numeral 50 de la Constitución Política, debido a la disminución de áreas verdes que se daría en ese distrito. El segundo alegato se refiere a la participación ciudadana en asuntos que puedan afectar el ambiente, dado que el decreto en cuestión no fue sometido al proceso de consulta establecido en el artículo 361.2 de la Ley General de la Administración Pública, omisión que atenta contra el ordinal 9 de la Carta Política.
El accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del Decreto Ejecutivo N° 34303-MP-MIVAH del 23 de noviembre de 2007, así como el establecimiento de la plena vigencia del Decreto Ejecutivo N° 22778-MP-MIVAH del 16 de diciembre de 1993, con el texto establecido antes de la reforma realizada por la norma impugnada. Este último decía originalmente lo siguiente:
"Artículo 1: Declárese zonas reservadas para fines de utilidad pública, los terrenos propiedad del INVU, ubicados en las áreas de reservas de la Ciudad Satélite de Hatillo con una extensión de 629 563 m2, necesarios para que el citado Instituto mantenga sus derechos de propiedad pero les dé el uso exclusivo de parques y facilidades comunales conexas.
Artículo 2: Autorícese a la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo para crear una junta administradora que coadyuve en el diseño y posterior administración del complejo de parques objeto de este decreto.
Artículo 3: Rige a partir de su publicación".
Por su parte, el decreto impugnado N° 34303-MP-MIVAH del 23 de noviembre de 2007, dispone lo siguiente:
"Artículo 1°-Modificar el artículo 1 del Decreto Ejecutivo Nº 22778-MP-MIVAH publicado en La Gaceta N" 9 del 13 de enero de 1994, cuyo texto dirá:
Artículo 1°-Declárense zonas de reserva para fines de utilidad pública aquellas propiedades del INVU ubicados en las áreas de reservas de la Ciudad Satélite de Hatillo, correspondiente al distrito 10° del cantón de San José, delimitación que de conformidad con el Plan Director Urbano de San José, su uso corresponda a zonas de protección. En el caso de las restantes propiedades, que de conformidad con el mismo Plan Regulador Urbano puedan ser desarrollables para fines de vivienda, servicios y/o comercio, las mismas se destinarán al uso que ha sido definido en el Plan Director. En todos los casos el INVU mantendrá su derecho de propiedad sobre los inmuebles, sin perjuicio de lo establecido en leyes especiales" Obsérvese que en el caso de las zonas reservadas, con una extensión de 629.563 metros cuadrados, originalmente fueron destinadas a uso exclusivo de parques y facilidades comunales conexas.
Posteriormente, el Poder Ejecutivo decretó que de conformidad con el Plan Director Urbano de San José, una parte fuera destinada a zonas de protección según la legislación vigente, y en el caso del área restante -lo que cuestiona el accionante- se actuara de conformidad con el mismo Plan Regulador Urbano, para que pudiera ser desarrollable para fines de vivienda, servicios y/o comercio y, por ende, fuese destinado al uso definido en ese Plan Director. Aclarado este punto, se procede a analizar las inconstitucionalidades invocadas.
LA LESIÓN AL DERECHO A UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. Para examinar la constitucionalidad del Decreto Ejecutivo Nº 34303-MP-MIVAH del 23 de noviembre de 2007, y determinar si contraviene el derecho reconocido en el numeral 50 de la Carta Política, se debe recordar la importancia que le ha conferido la jurisprudencia constitucional a la existencia de áreas verdes y parques en las comunidades. Estas zonas guardan estrecha relación con el derecho al esparcimiento, recreación, calidad de vida, ambiente y salud de los habitantes de una población. Por tal razón, este Tribunal se ha encargado de potenciarlas en sus precedentes.
Han sido varios los pronunciamientos emitidos por este Tribunal Constitucional en los que se ha enfocado el papel fundamental que cumplen las áreas verdes en el desarrollo integral de las personas y el mejoramiento de su calidad de vida. Véase, en primer término, lo dispuesto en el voto número 2011-012164 de las 09:25 horas del 09 de setiembre de 2011:
"Esta Sala ha resuelto, de forma reiterada, que el área verde o de parque, que se ha establecido para hacer efectivo el derecho de los vecinos a disfrutar de una zona verde de esparcimiento, hace parte de la calidad de vida que la Constitución Política garantiza en su artículo 50. De allí que se haya otorgado amparo en aquellos casos en que se ha podido acreditar que, de forma indebida, se ha pretendido eliminar tal área" (lo resaltado no es del original) Por otra parte, en sentencia número 2011-007312 de las 11:02 horas del 03 de junio de 2011, la Sala
"(...) Sobre el particular, este Tribunal Constitucional ha señalado, reiteradamente, que el cumplimiento de las disposiciones de la Ley de Planificación Urbana en relación con la obligación de establecer zonas que deben estar destinadas a parques y zonas verdes comunales conllevan una finalidad específica que es garantizar el disfrute de los habitantes de ese proyecto habitacional a gozar de áreas verdes para el esparcimiento y responder por el derecho de todos y todas a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado" (lo destacado no corresponde al original)
En sentencia número 2008-015754 de las 09:14 horas del 21 de octubre de 2008, esta Sala se pronunció en el siguiente sentido:
"La municipalidad local no puede libremente eliminar el destino de los terrenos dedicados a parque, tampoco podría hacerlo el legislador -sin definir a cambio un espacio que compense la pérdida del área de parque-, pues ello convertiría en inconstitucional el acuerdo o la ley que así lo disponga, por irrespeto del contenido esencial del derecho de los vecinos a disfrutar de esas zonas de esparcimiento, que como se indicó, hacen parte de la calidad de vida que la Constitución les garantiza" (lo resaltado no corresponde al original).
Mediante el voto número 2007-16242 de las 12:21 horas del 09 de noviembre de 2007, la Sala expuso que:
"(...) debe indicarse que este Tribunal ha sostenido en su reiterada jurisprudencia el derecho de todos a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Este derecho fundamental se desarrolla, entre otros, en leyes como la de Planificación Urbana, que obliga al urbanizador al establecimiento de zonas que deben ser destinadas a parques y zonas verdes comunales. Cuando se trata de urbanizaciones establecidas bajo la vigencia de aquella ley, las áreas verdes previamente establecidas y aprobadas por la Municipalidad, cumplen con el fin específico de servir a la comunidad en la que se encuentra el terreno, pues el costo de esas áreas, por razones obvias, ha sido sufragadas por los vecinos, al pagar el precio del terreno donde han fincado sus viviendas, de ahí que su finalidad es servirles para el desarrollo integral de sus capacidades" (lo destacado no es del original)
Por último, en sentencia número 2001-06925 de las 18:06 horas del 17 de julio de 2001, este Tribunal explicó lo siguiente:
"(...) Estima la Sala que la Dirección recurrida y en general el Estado debe respetar y velar por el acatamiento de esa normativa, pues no debe obviarse que hoy más que antes el acelerado desarrollo urbano ha generado la necesidad de que se creen y protejan amplias zonas verdes que sirvan no solo como "pulmones de las ciudades" y con ello se proteja el medio ambiente, sino que además sirvan para el esparcimiento y la práctica de los deportes por parte de niños y adultos, quienes usualmente en unión familiar disfrutan de ellos, motivo por el cual deben tener particular tutela del Estado costarricense, en tanto contribuyen al cumplimiento de sus fines y a la tutela de los derechos fundamentales de la población en general" (lo subrayado no corresponde al original)
Si bien algunos de los precedentes introducen el tema de la Ley de Planificación Urbana, lo importante a efectos de esta sentencia es constatar que, a lo largo de los años, este Tribunal Constitucional ha mantenido una postura constante en la trascendencia de proteger e incentivar el establecimiento de zonas verdes y parques en las comunidades.
En sentencia número 2006-017126 de las 15:05 horas del 28 de noviembre de 2006, este Tribunal señaló que la noción de "ambiente" establecida en el artículo 50 de la Constitución, debe comprenderse en un sentido "macro-ambiental". Esto significa que no solo involucra la protección a los elementos primarios de la naturaleza, sino también aspectos relativos a la economía, explotación agrícola, actividad urbana (v.gr., lo relacionado a la planificación de las ciudades), entre otros elementos:
"(...) Asimismo, es importante resaltar que en la jurisprudencia constitucional el concepto de " ambiente " no ha sido limitado a los elementos primarios de la naturaleza, sea el suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, los minerales, los bosques, la diversidad biológica en la flora y fauna, y el paisaje; a partir de los cuales se conforma el marco ambiental sin el cual las demandas básicas -como la alimentación, energía, vivienda, sanidad y recreación- serían imposibles; sino que lo ha entendido de una manera integral, estableciéndose un concepto "macro-ambiental", al comprender también aspectos relativos a la economía, en lo que se refiere a la generación de divisas a través del turismo y/o la explotación agrícola (sentencias número 5893-95, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y cinco; y en igual sentido, las número 3705-93, supra citada, y número 2988-99, de las once horas cincuenta y siete minutos del veintitrés de abril de mil novecientos noventa y nueve); y a lo relativo a la actividad urbana, que comprende la planificación de las ciudades, la determinación de usos de suelo, el tratamiento de la basura (sólida, de desechos tóxicos, aguas residuales), el control sónico, planeamiento de las vías públicas, y la regulación de los anuncios publicitarios (sentencia número 2003-3656). Finalmente, debe reiterarse la indisoluble relación que se plantea entre la protección al medio ambiente y la efectiva garantía de los derechos fundamentales a la vida, a la salud y, en general, a la posibilidad del ser humano de desarrollar una existencia en concordancia con su dignidad intrínseca. Esta Sala ha indicado que: "(...) proteger la naturaleza, que es patrimonio mundial, es también salvaguardar no solo la vida del hombre y su salud, sino también la de la humanidad sobre la tierra" (lo destacado no corresponde al original)
De lo anterior se concluye que las zonas verdes y parques constituyen objeto del derecho de los vecinos a disfrutar de áreas de esparcimiento. Esto guarda relación con la calidad de vida de los ciudadanos, en especial de aquellos que habitan en zonas urbanas, lugar en el que las áreas verdes escasean merced a la presión generada por la inmigración rural a las ciudades y la correlativa deficiente planificación urbana. Precisamente, las zonas de esparcimiento y la presencia de vegetación en la vida humana constituyen elementos fundamentales del desarrollo integral del individuo, puesto que el recreo y la práctica de los deportes por parte de niños y adultos fomenta la unión familiar y previene manifestaciones de violencia social y delincuencia.
Asimismo, desde el punto de vista del derecho a la salud, las áreas verdes y parques sirven como pulmones de las ciudades. Esto acarrea beneficios obvios como disminución de las enfermedades respiratorias e incluso, desde el punto de vista de la salud mental, contribuye a reducir el estrés y propiciar un ambiente estéticamente placentero y relajante. De esta forma, el manejo de áreas verdes urbanas se convierte en una estrategia para que nuestras ciudades sean más habitables, placenteras y sostenibles.
En este sentido, la División de Medio Ambiente del Departamento de Desarrollo Sostenible del Banco Interamericano de Desarrollo (Sorensen, Barzetti, Keipi y Williams 1998) ha establecido una serie de beneficios que acarrean las zonas verdes en centros urbanos. En concreto, se señalan beneficios ambientales como la mejora en la calidad del aire. Se indica también que los árboles pueden proporcionar un aumento significativo en el confort humano, al influir sobre el grado de radiación solar, el movimiento del viento, la humedad, la temperatura del aire, así como la protección ante fuertes lluvias que acosan al peatón. Igualmente se da una incidencia en el efecto del calor, pues en aquellos centros urbanos con escasa o nula vegetación y extensas áreas pavimentadas, tales superficies solo disipan el calor del sol muy lentamente. Esto deriva en un rápido incremento de la temperatura, conocido como el efecto de "isla de calor urbano", donde una ciudad se calienta rápidamente y mantiene altas temperaturas. Destaca el estudio, entre otras ventajas, que la llamada "forestación urbana" coadyuva a controlar la erosión y proteger las cuencas hidrográficas, fuente de suministro de agua potable a los centros urbanos, así como a disminuir el problema de inundaciones.
En sentencia número 11155-2007 de las 14:49 horas de 1° de agosto de 2007, este Tribunal se refirió en los siguientes términos al principio de interdicción de la arbitrariedad de los actos públicos:
"(...) Arbitrariedad es sinónimo de injusticia ostensible y la injusticia no se limita a la discriminación. La actuación arbitraria es la contraria a la justicia, a la razón o las leyes, que obedece al mero capricho o voluntad del agente público. La prohibición de la arbitrariedad lo que condena es la falta de sustento o fundamento jurídico objetivo de una conducta administrativa y, por consiguiente, la infracción del orden material de los principios y valores propios del Estado de Derecho. En esencia, el principio de interdicción de la arbitrariedad ha venido operando como un poderoso correctivo frente a las actuaciones abusivas y discriminatorias de las administraciones públicas cuando ejercen potestades discrecionales (abuso o exceso de discrecionalidad). En lo que se refiere a la aplicación del principio de interdicción de la arbitrariedad en el ámbito de la potestad reglamentaria, debe indicarse que al ser ésta, naturalmente, discrecional, el principio prohibitivo de la arbitrariedad cumple un papel de primer orden (...)
El quebranto de los límites señalados al dictarse un reglamento produce, irremisiblemente, una actuación arbitraria prohibida, carente de validez y eficacia, tanto a la luz del Derecho de la Constitución como del ordenamiento jurídico infraconstitucional. A mayor abundamiento, sobre el principio de referencia, este Tribunal Constitucional, en el Voto No. 14421-04 de las 11:00 hrs. del 17 de diciembre del 2004, con redacción del Magistrado ponente, señaló lo siguiente:
"(...) La regulación de los elementos constitutivos de carácter sustancial objetivos (motivo, contenido y fin) o subjetivos (competencia, legitimación e investidura) y formales (procedimiento y motivación) del acto administrativo, tienen por objeto racionalizar la función o conducta administrativa y, sobre todo, dotarla de logicidad o razonabilidad, evitando que las administraciones públicas sorprendan a
los administrados con actos contradictorios, absurdos, desproporcionados o irracionales. Un aspecto de primer orden en todo acto administrativo es la proporcionalidad en sentido estricto entre los medios empleados por la administración pública respectiva y los fines que se pretenden lograr con éste, así como la idoneidad o necesidad de su contenido y, desde luego, cuando resulta aflictivo o de gravamen, la ponderación de su intervención o impacto mínimo. Precisamente por lo anterior, ha surgido en el Derecho Constitucional contemporáneo, como uno de los principios rectores de la función administrativa el de la interdicción de la arbitrariedad, de acuerdo con el cual la conducta administrativa debe ser suficientemente coherente y razonablemente sustentada en el bloque de legalidad, de modo que se baste y constitucional tal principio dimana de lo establecido en la primera parte del artículo 11 de la Constitución Política al preceptuar que "Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella (...)" (lo destacado no es del original) Por otra parte, en el voto número 2004-03692 de las 10:19 horas del 16 de abril del 2004, la Sala efectuó algunas consideraciones relacionadas con la motivación de los actos administrativos:
"Sobre la motivación del acto administrativo: Reiteradamente ha dicho la Sala en su jurisprudencia que la motivación de los actos administrativos es una exigencia del debido proceso y del derecho de defensa, puesto que implica la obligación de otorgar al administrado un discurso justificativo que acompañe a un acto de un poder público que -como en este caso- deniegue una gestión interpuesta ante la Administración. Se trata de un medio de control democrático y difuso, ejercido por el administrado sobre la no arbitrariedad del modo en que se ejercen las potestades públicas, habida cuenta que en la exigencia constitucional de motivación de los actos administrativos se descubre así una función supraprocesal de este instituto, que sitúa tal exigencia entre las consecuencias del principio constitucional del que es expresión, el principio de interdicción de la arbitrariedad de los actos públicos.
El concepto mismo de motivación desde la perspectiva constitucional no puede ser asimilado a los simples requisitos de forma, por faltar en éstos y ser esencial en aquélla el significado, sentido o intención justificativa de toda motivación con relevancia jurídica. De esta manera, la motivación del acto administrativo como discurso justificativo de una decisión, se presenta más próxima a la motivación de la sentencia de lo que pudiera pensarse. Así, la justificación de una decisión conduce a justificar su contenido, lo cual permite desligar la motivación de "los motivos" (elemento del acto). Aunque por supuesto la motivación de la sentencia y la del acto administrativo difieren profundamente, se trata de una diferencia que no tiene mayor relevancia en lo que se refiere a las condiciones de ejercicio de cada tipo de poder jurídico, en un Estado democrático de derecho que pretenda realizar una sociedad democrática.
La motivación del acto administrativo implica entonces que el mismo debe contener al menos la sucinta referencia a hechos y fundamentos de derecho (...)" (lo destacado no corresponde al original) En síntesis, en el contexto constitucional, el requerimiento de motivación de los actos administrativos implica imponer una limitación al poder público, ya que se le obliga a apegarse al principio de legalidad, reconocido en el artículo 11 de la Constitución Política y a la necesidad de invocar un criterio razonable en la toma de sus decisiones. La motivación es la "(...) fundamentación que deben dar las autoridades públicas del contenido del acto que emiten, tomando en cuenta los motivos de hecho y de derecho, y el fin que se pretende con la decisión. En reiterada jurisprudencia, este tribunal ha manifestado que la motivación de los actos administrativos es una exigencia del principio constitucional del debido proceso así como del derecho de defensa" (véase sentencia número 7924-1999 de las 17:48 horas del 13 de octubre de 1999).
En el caso de los decretos ejecutivos, como actos públicos que son, debe cumplirse con estas exigencias dispuestas a nivel constitucional, en aras de que los administrados a quienes les afectaría tal normativa tengan conocimiento de las razones por las cuales se toma determinada decisión, evitando cualquier modificación arbitraria al ordenamiento preestablecido. No solamente es necesario que en el acto público se indique expresamente el motivo que sirve de sustento para la toma de una decisión, sino que se debe invocar un criterio razonable en la toma de decisiones, so pena de infringir el principio de interdicción de la arbitrariedad en mención.
En relación con lo anterior, el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP) dispone que "en ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia". La Sala ha reconocido el contenido de esta norma como un principio general de Derecho, que en resumidas cuentas se refiere a la razonabilidad y proporcionalidad que deben observar las normas y actos públicos, y que debe tenerse como parámetro de constitucionalidad (véase sentencia número 2359-94 de las 15:03 horas del 17 de mayo de 1994). Contrario sensu, una norma o acto público que no cumpla con las reglas unívocas de la ciencia o la técnica, o con los principios elementales de justicia, lógica o conveniencia, devendría en irrazonable o desproporcionada y, por ende, inconstitucional.
Asimismo, el ordinal 17 de la LGAP establece que la discrecionalidad administrativa está limitada por los derechos de los particulares frente a la Administración. Esto significa que la discrecionalidad no es absoluta, sino que encuentra su límite -entre otros- en los derechos de los administrados (en este caso, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado).
Por último, el numeral 136 inciso a) de la LGAP exige la debida motivación para los actos que limiten o supriman derechos. Señala esta norma que: "Serán motivados con mención, sucinta al menos, de sus fundamentos: a) Los actos que impongan obligaciones o que limiten, supriman o denieguen derechos subjetivos; (...)". Así las cosas, si correlacionamos estas normas legales se llega a la conclusión que la Administración ciertamente ostenta ciertas potestades discrecionales; empero, estas potestades no son ilimitadas y, además, las decisiones que se tomen con fundamento en estos poderes deben ser motivadas de forma que no contravengan principios elementales del Derecho como la razonabilidad y proporcionalidad, y lo relativo a las reglas de la ciencia o de la técnica, justicia, lógica y conveniencia.
En la especie, el Decreto Ejecutivo número 22778-MP-MIVAH del 16 de diciembre de 1993 fue modificado casi 14 años después por el Decreto Ejecutivo N° 34303-MP-MIVAH del 23 de noviembre de 2007, objeto de esta acción. Como consecuencia de tal modificación, se alteró el destino dado a los terrenos originalmente dirigidos a fines de utilidad pública, esto es, al uso exclusivo de parques y facilidades comunes conexas, toda vez que con la nueva normativa tales bienes fueron dispuestos para que pudieran utilizarse -parcialmente- con fines constructivos, en consonancia con el Plan Regulador correspondiente.
En el Decreto Ejecutivo número 22778-MP-MIVAH del 16 de diciembre de 1993, el Poder Ejecutivo consignó originalmente las siguientes razones para sustentar su emisión:
Considerando:
"I.- Que dado el crecimiento urbano del Área Metropolitana, la situación en cuanto a demandas de áreas ha aumentado,
II.Que el Estado considera de interés público la conservación y utilización como "parques fluviales" de los terrenos que abarcan márgenes de todos los ríos que atraviesan el Área Metropolitana
III.Que el INVU es porpietario (sic) de los terrenos que en su mayoría se encuentran situados en las márgenes de los ríos Tiribí y María Aguilar, y a lo largo de la carretera de circunvalación que atraviesa el Proyecto Urbanístico de Hatillo
IV.Que los vecinos de Hatillo han solicitado repetidamente al INVU que no desarolle (sic) nuevos proyectos habitacionales en esa zona.
VI.Que es de interés del Gobierno Central, equilibrar las áreas verdes del Area Metropolitana" (lo destacado no es del original)
Por su parte, el Decreto Ejecutivo N° 34303-MP-MIVAH del 23 de noviembre de 2007 establece los siguientes motivos para fundamentar esa norma:
Considerando:
"I.-Que mediante el Decreto Ejecutivo N° 22778-MP-MIVAH, publicado en La Gaceta N° 9 del 13 de enero de 1994, se declararon "zonas reservadas para fines de utilidad pública los terrenos propiedad del INVU, ubicados en las áreas de reservas de la Ciudad Satélite de Hatillo con una extensión aproximada de 629. 563 m2, necesarios para que el citado Instituto mantenga sus derechos de propiedad, pero les dé el uso exclusivo de parques y facilidades comunales anexas".
II.Que según Acuerdo de Junta Directiva del INVU, artículo 11, inciso 6) del acta de la sesión ordinaria N° 5619, celebrada el 13 de junio del 2007, se acordó solicitar al Poder Ejecutivo la modificación del artículo 1° del Decreto Ejecutivo N° 25902-MP-MIVAH-MINAE.
III.Que según el Acuerdo mencionado, el Proceso de Proyectos Terminados del INVU elaboró estudios y determinó que se podría utilizar para desarrollo habitacional un 70% de la propiedad, siendo que el restante 30% está afectado tanto por pendientes superiores a un 30% de gradiente, como por el artículo 33 de la Ley Forestal.
IV.Que en virtud de poseer el cantón de San José un Plan Director Urbano, cualquier uso y destino posibles de las propiedades, estaría sujeto a lo dispuesto en dicha normativa cantonal especial, lo anterior en estricto apego y respeto a los artículos 42, 43, 44 y 45 de la Ley de Planificación Urbana.
V.Que en cuanto al Plan Director Urbano de San José, el uso del suelo determinado para dichas zonas es de "Zonas de Protección sujetas a estudio y de uso condicional" en algunos casos, mientras que para otros están contemplados de manera expresa los usos de vivienda, comercio y servicios.
VI.Que de conformidad con el Plan Urbano de Ordenamiento Territorial de San José, dentro de los 629 563 m2, propiedad del INVU y que fueron destinados a reserva en el distrito de Hatillo, muchos se localizan en zonas cuyo uso de suelo permite su desarrollo habitacional o institucional.
VII.Que la Ley de Planificación Urbana N" 4240 faculta al INVU a dictar las normas de desarrollo relativas a las materias de desarrollo urbano del país por su carácter de asesor técnico en materia de urbanismo, así como confeccionar los planes reguladores y delimitar los distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico en tanto las municipalidades no hubieren promulgado en la respectiva materia, o parte de ella, sus propias disposiciones locales.
VIII.Que la Sala Constitucional, mediante el Voto N" 4205-96 de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis, indicó que: en consonancia con la jurisprudencia citada, es que se reitera la tesis de que sigue siendo atribución exclusiva de los gobiernos municipales la competencia de la ordenación urbanística, y sólo de manera excepcional y residual, en ausencia de regulación dictada al efecto por las municipalidades, es que el INVU tiene asignada la tarea de proponer planes reguladores, pero a reserva de que sean previamente aprobados por el ente local; de manera que las disposiciones que al efecto dicte esta institución autónoma en lo que se refiere a planificación urbana, deben siempre considerarse transitorias, y en defecto del uso de las competencias municipales... ".
IX.Que es de interés para el Gobierno cumplir con las necesidades de vivienda de la ciudadanía dentro del respeto y equilibrio con el medio ambiente y su normativa" (lo destacado no es del original)
Finalmente, de acuerdo con la información que consta en el Sistema Costarricense de Información Jurídica (SCIJ), la versión vigente del Decreto Ejecutivo número 22778-MP-MIVAH mantiene su motivación original pues el Decreto Ejecutivo número 34303-MP-MIVAH únicamente modificó el artículo 1 del Decreto Ejecutivo número 22778-MP-MIVAH. Es decir, en lugar de proceder con la derogatoria del Decreto número 22778-MP-MIVAH, y luego emitir un nuevo decreto con diversa motivación, se deja el primero con una motivación absolutamente ajena a lo que se regula.
Tal circunstancia significa una contradicción lógica interna en el Decreto Ejecutivo número 22778-MP-MIVAH porque la misma argumentación utilizada para justificar que los terrenos en cuestión fueran destinados al uso exclusivo de parques y facilidades comunales conexas (interés público en la conservación y utilización como "parques fluviales" de los terrenos que abarcan márgenes de todos los ríos que atraviesan el Área Metropolitana, vecinos de Hatillo han solicitado repetidamente al INVU que no desarrolle nuevos proyectos habitacionales en esa zona, densidad habitacional de Hatillo requiere de nuevas zonas de esparcimiento recreacional), se mantiene como fundamento de una reforma que, más bien, lo que procura es una disminución de las zonas verdes y aumento de proyectos habitacionales (zonas grises).
Independientemente de lo anterior, no se advierte en el expediente estudio alguno que explique el cambio de criterio del Poder Ejecutivo. En efecto, para el año 1993, el Poder Ejecutivo estimó que la densidad habitacional de Hatillo requería de nuevas zonas de esparcimiento recreacional y que era de interés equilibrar las áreas verdes del Área Metropolitana; empero, luego de casi 14 años, cuando es un hecho evidente y notorio que la situación poblacional del distrito de Hatillo ha empeorado, se llega a la conclusión que más bien se requiere someter esa propiedad al Plan Regulador correspondiente, toda vez que este terreno se localiza en zonas cuyo uso de suelo permitiría su desarrollo habitacional o institucional.
Ciertamente, de acuerdo con el informe rendido por el Presidente del INVU y la Ministra de Vivienda y Asentamientos Humanos, para el cambio de destino de esas áreas se realizó un estudio técnico por parte del Proceso de Proyectos Terminados del INVU y se emitió un análisis legal mediante oficio número 2007-073 del 16 de febrero de 2007, por medio de los cuales se determinó que se podía utilizar para desarrollo habitacional un 70% de la propiedad en cuestión, ya que el restante 30% se encontraba afectado tanto por pendientes superiores a un 30% de gradiente, como por el artículo 33 de la Ley Forestal. En razón de lo anterior, el INVU recomendó solicitar la derogatoria del Decreto Ejecutivo N° 22778-MP-MIVAH del 16 de diciembre de 1993.
No obstante, conforme a lo explicado por los propios funcionarios del INVU y la Ministra de Vivienda, tal estudio se limitó a constatar que para desarrollo habitacional se podía utilizar un 70% de la propiedad en cuestión. Lo anterior implica que se omitió sustentar el Decreto Ejecutivo impugnado en un estudio técnico previo que valorara tanto el impacto ambiental, como las repercusiones de dicho cambio en la propia vida de los ciudadanos de Hatillo, dadas las implicaciones de las zonas verdes y parques en la salud física y mental, contribución al desarrollo integral del ser humano, mejoramiento de la estética urbana, calidad del aire, prevención del efecto "isla de calor urbano", fomento del esparcimiento y recreación en general.
Tal omisión lesiona el derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado contemplado en el numeral 50 de la Constitución Política, en relación con el derecho a la salud establecido en el artículo 21 de ese mismo cuerpo normativo, razón por la que la acción se debe declarar con lugar. Lo anterior no obsta que una vez efectuados los correspondientes estudios técnicos, eventualmente se pueda considerar una desafectación de los bienes aludidos en el Decreto impugnado, siempre que esto se encuentre debidamente justificado desde el punto de vista técnico en los términos los beneficios de tal medida y los perjuicios que acarrearía. Debe advertirse que de acuerdo con el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) y la propia Municipalidad de San José, el distrito de Hatillo es uno de los centros urbanos con mayor densidad poblacional, de modo que la necesidad de espacios verdes y parques suficientes en beneficio de tal comunidad deviene particularmente significativa para el desarrollo integral de sus residentes.
Como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional anteriormente, "el principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aún cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera 13 de octubre de 1998). En tal sentido, como se dijo, el artículo 16 de la Ley General de Administración Pública establece expresamente que en ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia, de lo que deriva la necesidad de motivar adecuadamente con estudios técnicos aquellos actos administrativos que mengüen derechos fundamentales (en este caso, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado de los vecinos de Hatillo).
En el sub lite, aprecia la Sala que el único estudio técnico aludido por las autoridades del INVU es el realizado por el Proceso de Proyectos Terminados del INVU; sin embargo, este resulta insuficiente para motivar el cambio de destino, toda vez que según se informa, mediante este estudio solo se determinó el porcentaje de la totalidad del terreno que sería susceptible de construcción, dejando de lado el análisis del impacto ambiental que tendría un cambio de este tipo, así como las eventuales secuelas en la calidad de vida de los habitantes actuales del distrito de Hatillo.
En consonancia con lo anterior, considera la Sala que con la emisión del Decreto Ejecutivo N° 34303-MP-MIVAH del 23 de noviembre de 2007, se vulneró el principio de interdicción de la arbitrariedad, las reglas de la lógica, experiencia y justicia, y los principios de razonabilidad y proporcionalidad, lo que conlleva una lesión al derecho fundamental de los vecinos de Hatillo a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, una adecuada calidad de vida, y el derecho a la recreación y esparcimiento, motivo por el cual resulta pertinente la estimatoria de la acción respecto a este agravio.
ACERCA DE LA FALTA DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA. En cuanto a la audiencia establecida en el artículo 361.2 de la Ley General de la Administración Pública, para el caso concreto, la mayoría de la Sala considera que su omisión o defectuosa aplicación no es una cuestión de mera legalidad a la luz del Derecho de la Constitución. A partir del principio democrático de participación ciudadana establecido en el artículo 9 constitucional, este Tribunal ha tutelado el derecho de los ciudadanos a participar de forma activa en la toma de decisiones de interés general o colectivo. Precisamente, este Tribunal, de manera reiterada, ha indicado que en la idea de democracia participativa -de activa y plena participación popular-, el principio democrático adquiere su verdadera dimensión. Además, la propia Sala le ha reconocido relevancia constitucional, en virtud del principio democrático de participación, a la aplicación de mecanismos específicos de participación ciudadana, como por ejemplo el caso del referéndum, plebiscito y cabildos regulado en el artículo 13 del Código Municipal, la imposición de tarifas de servicios de transporte público estatuido en el numeral 36 de la Ley Reguladora de los Servicios Públicos, y la audiencia en Planes Reguladores del ordinal 17 de la Ley de Planificación Urbana, entre otros (al respecto ver las sentencias número 11-7962 de las 10:53 horas del 17 de junio de 2011, 2009-6084 de las 15:32 horas del 22 de abril de 2009, 2008-17093 de las 10:18 horas del 14 de noviembre de 2008, 11-17356 de las 15:57 horas del 28 de noviembre de 2007, 2006-16612 de las 10:46 horas del 17 de noviembre de 2006, entre otras).
De lo anterior se desprende sin lugar a dudas que las distintas formas de participación ciudadana, como elemento fundamental del Estado Democrático, encuentran su raigambre constitucional en el principio de democracia participativa consagrado en el artículo 9 de la Constitución Política, por lo que se disiente del criterio de que tal relevancia derive únicamente del numeral 46 de la Ley Fundamental, esto es, se encuentre restringida a aquellas situaciones en que está de por medio la protección al consumidor. Atinente a la audiencia del numeral 361.2 de la Ley General de la Administración Pública, ciertamente, este Tribunal ha señalado en varias ocasiones que el control de su cumplimiento constituye una cuestión de legalidad (desde la sentencia número 1991-459 de las 15:10 horas del 27 de febrero de 1991, reiterada, entre otras, por sentencia número 1999-7657 de las 16:03 horas del 06 de octubre de 1999 y 2011-003346 de las 09:13 horas del 18 de marzo de 2011).
Empero, en otras ocasiones, esta Sala ha señalado, por el contrario, que "La Constitución, previamente reformada, ha creado mecanismos específicos de participación ciudadana, como el referéndum y la iniciativa popular, todavía pendientes de desarrollo legislativo; por otra parte, diversas leyes anteriores al nuevo texto constitucional contemplan también otros mecanismos mediante los cuales las personas o colectividades intervienen en la toma de decisiones públicas, así, por ejemplo, el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública incorpora la audiencia a entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo en los procedimientos de elaboración de normas de carácter general; en el artículo 13 del Código Municipal, se contemplan los plebiscitos, referéndum y cabildos" (criterio formulado en la sentencia número 2005-14654 de las 14:24 horas del 21 de octubre de 2005, reiterado en muchas resoluciones posteriores como los votos 2011-007962 de las 10:53 horas del 17 de junio de 2011 y 2010-000642 de las 08:46 horas del 21 de enero de 2011).
La mayoría de la Sala considera que la audiencia del artículo 361.2 de la Ley General de Administración Pública en el sub examine sí es de relevancia constitucional en virtud del principio de participación ciudadana, contemplado en el numeral 9 de la Constitución Política, por lo que está sujeta al control de constitucionalidad tal como lo han sido otros tipos de audiencia, como las reguladas en los ordinales 17 de la Ley de Planificación Urbana, 36 de la Ley Reguladora de los Servicios Públicos y 13 del Código Municipal. La audiencia del numeral 361.2 de la Ley General de la Administración Pública es obligatoria, salvo cuando se opongan a ello razones de interés público o de urgencia, las que, en todo caso, deben quedar consignadas en el anteproyecto.
Finalmente, debe tenerse presente que un gobierno participativo es aquel donde los ciudadanos cuentan con una serie de medios disponibles para participar del proceso de toma de decisiones de interés público. Por ello, resulta equivocado pretender que su ejercicio esté limitado a la consulta popular, toda vez que que se puede manifestar a través de diversas figuras y mecanismos tales como las audiencias o consultas a sectores específicos de la población, o las consultas a las organizaciones comunales sobre temas determinados. Así las cosas, este Tribunal estima que en el presente caso se debió cumplir con la consulta dispuesta en el numeral 361.2 de la Ley General de la Administración Pública, previo a la emisión del Decreto Ejecutivo Nº Nº 34303-MP-MIVAH del 23 de noviembre de 2007, en razón de que la audiencia contemplada en esa norma guarda relevancia constitucional en virtud del principio del gobierno participativo, contemplado en el artículo 9 de la Constitución Política. Como de autos no se constata el cumplimiento de esta consulta, lo pertinente es acoger la acción también en cuanto a este agravio.
En mérito de lo expuesto, se impone anular la sentencia número 2012-018298 de las 14:30 horas del 19 de diciembre de 2012 y, en consecuencia, declarar con lugar la acción de inconstitucionalidad planteada y anular el Decreto Ejecutivo Nº 34303-MP-MIVAH del 23 de noviembre de 2007, en tanto que por medio de esa norma se varió el destino de un bien relacionado con la materia ambiental, sin los debidos estudios técnicos exigidos por la jurisprudencia de este Tribunal, omisión que infringe el derecho contenido en el numeral 50 de la Constitución Política. Además, se inobservó la consulta dispuesta en el numeral 361.2 de la Ley General de la Administración Pública, previo a la emisión del Decreto Ejecutivo Nº Nº 34303-MP-MIVAH del 23 de noviembre de 2007, omisión que vulneró el artículo 9 de la Constitución Política.
La segunda de las tesis sostenidas por el accionante para fundamentar esta acción es que, previo a la publicación del decreto ejecutivo impugnado, este no fue consultado a la comunidad de Hatillo, en los términos en que lo exige el ordinal 9 de la Carta Política. A criterio del promovente, el citado decreto ejecutivo no fue sometido a un proceso de información o consulta a la población interesada de previo a su promulgación definitiva, incumpliéndose de esta forma la obligación de consulta de los anteproyectos de disposiciones de carácter general, establecida en el artículo 361.2 de la Ley General de la Administración Pública. Al respecto, la minoría de esta Sala considera, como en otras oportunidades este mismo Tribunal ha establecido, que el cumplimiento o no de la audiencia regulada en el artículo 361 de la Ley General de la Administración Pública constituye un asunto de legalidad ordinaria que corresponde ser ventilado ante el juez contencioso administrativo.
En efecto, según el artículo 361.2 de la Ley General de la Administración Pública "se concederá a las entidades representativas de intereses de carácter general o corporativo afectados por la disposición la oportunidad de exponer su parecer, dentro del plazo de diez días, salvo cuando se opongan a ello razones de interés público o de urgencia debidamente consignadas en el anteproyecto". Por ende, este Tribunal ha señalado que no es la Constitución la que establece como derecho el que el Poder Ejecutivo confiera audiencia a los interesados antes de promulgar disposiciones de carácter general, sino que es la Ley General de la Administración Pública la que en su artículo 361, la ha dispuesto como una obligación de parte del Poder Ejecutivo. Por ello, la omisión de cumplir con dicho requisito antes de promulgar un decreto constituye un asunto de mera legalidad que deberá discutirse en la vía correspondiente, ya que no existe en este supuesto una violación constitucional que haga caer el asunto en la competencia de esta Sala (véanse sentencias números 2012-010487 de las 9:05 horas del 7 de agosto de 2012, 2012-008073 de las 14:30 horas del 19 de junio de 2012, 2000-00817 de las 18:30 horas del 25 de enero de 2000, 2000-01776 de las 08:45 horas del 25 de febrero de 2000, 1508-96 de las 09:27 horas del 29 de marzo de 1996, entre otras). En consecuencia, estimamos que lo pertinente es desestimar la acción en cuanto a este punto.
XII.Nota de la Magistrada Calzada Miranda. Quiero dejar constancia que si bien he coincidido con la posición de la minoría en algunos de los precedentes que se citan, lo cierto es que se trataba de otro tipo de audiencias que no estaban vinculadas al derecho a un ambiente sano y equilibrado. Derecho respecto del cual, en vasta jurisprudencia he señalado la importancia que tiene la participación ciudadana y su necesaria incidencia en todos aquellos casos que puedan alterar o afectar de una u otra manera el ambiente y con ello, la salud humana, por lo que la audiencia en cuestión, no constituye en mi criterio, bajo estos términos un simple requisito de legalidad.-
Por tanto:
Se anula la sentencia número 2012-018298 de las 14:30 horas del 19 de diciembre de 2012. En consecuencia, se declara con lugar la acción y se anula por inconstitucional el Decreto Ejecutivo Nº 34303-MP-MIVAH del 23 de noviembre de 2007. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe y las relaciones o situaciones jurídicas que se hubieran consolidado por prescripción, caducidad o en virtud de sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada material. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Los Magistrados Mora Mora, Jinesta Lobo y Rodríguez Arroyo, salvan el voto en cuanto al agravio atinente al artículo 9 de la Constitución Política. La Magistrada Calzada Miranda pone nota. Notifíquese a todas las partes.- Ana Virginia Calzada M.
Presidenta Luis Paulino Mora M. Gilberth Armijo S.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Paul Rueda L. Teresita Rodríguez A.
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