Res. 04515-2011 Sala ConstitucionalRes. 04515-2011 Sala Constitucional

Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Contenido de Interés:

Temas Estrategicos: Ambiental Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: TEMAS ANTERIORES Tema: Municipalidad de Vásquez de Coronado Subtemas:

Construcciones ponen en riesgo recurso hídrico de la zona.

Tema: Derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado Subtemas:

Inexistencia de violación al derecho alegado por cuanto las autoridades realizaron los requisitos necesarios para tramitar las denuncias planteadas.

“II.- El derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El artículo 50 de la Constitución Política establece como fundamental el derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. De previo a la modificación de este artículo cincuenta para considerar de manera expresa lo relativo al ambiente, ya la Sala, a través de su labor jurisprudencial, había derivado este derecho a partir de las disposiciones constitucionales de los artículos veintiuno –derecho a la vida y a la salud-, sesenta y nueve –explotación racional de la tierra- y ochenta y nueve –protección de las bellezas naturales-. La Sala ha optado por una consideración abierta o macro del concepto ambiente y de la protección que se brinda al mismo, trascendiendo de la protección básica o primaria del suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, minerales, bosques, diversidad de flora y fauna, y paisaje, para considerar también elementos referentes a la economía, a la generación de divisas a través del turismo, la explotación agrícola y otros. Así, mediante sentencia número 5893-095, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del 27 de octubre de 1993, la Sala estableció que:

“[E]l Derecho Ambiental no debe asociarse sólo con la naturaleza, pues ésta es únicamente parte del ambiente. La política de protección a la naturaleza se vierte también sobre otros aspectos como la protección de la caza, de los bosques, de los parques naturales y de los recursos naturales. Se trata, entonces, de un concepto macro-ambiental, para no dejar conceptos importantes por fuera y así lograr unificar el conjunto jurídico que denominamos Derecho Ambiental" III.- El deber del Estado en la tutela del ambiente. A partir de la reforma del artículo 50 constitucional, en la cual se consagró expresamente el derecho ambiental como un derecho fundamental, se estableció también -en forma terminante- la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual, el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. Es a tenor de esta disposición, en relación con los artículos 20, 69 y 89 de la Constitución Política, que se derivó la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en comentario, función que desarrolla la legislación ambiental. Es así como el mandato constitucional establece el deber para el Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho. En este orden de ideas, debe considerarse que la normativa establece al Ministerio del Ambiente y Energía como el órgano rector del sector de los recursos naturales, energía y minas, según lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica de este ministerio, número 7152, de 4 de junio de 1990. Esta función de rectoría en la materia ambiental, a criterio de la Sala, comprende no sólo el establecimiento de regulaciones adecuadas para el aprovechamiento del recurso forestal y los recursos naturales, según lo dispone también el artículo 56 de la Ley Orgánica del Ambiente, sino que le confiere la importante función de ejercer la rectoría en la materia ambiental, consistente en mantener un papel preponderante en esta materia. En este sentido, el control y fiscalización de la materia y actividad ambiental se constituye en una función esencial del Estado según lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución, en tanto dispone en lo que interesa en el párrafo tercero: "El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho"; lo cual resulta concordante con el principio constitucional establecido en el párrafo segundo del artículo 9 de la Constitución Política, que expresamente prohíbe a los Poderes del Estado la delegación del ejercicio de funciones que le son propias, máxime cuando se constituyen en esenciales. De esta manera, tratándose de la protección ambiental, las funciones de rectoría, control y fiscalización de la materia ambiental, corresponden al Estado, a cargo de las diversas dependencias administrativas.

IV.- La prevención del riesgo ambiental. Estableciéndose a nivel constitucional esta obligación del Estado, resulta importante apreciar cómo a nivel de los instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos también se establecen obligaciones concretas que deben ser respetadas. En materia ambiental se ha definido el deber de prevención que debe existir en este ámbito; la Declaración de Río, adoptada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, dispone que:

"Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente".

La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables; la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente. Tal como lo señala el instrumento internacional de cita como el mismo artículo 50 constitucional, es el Estado el llamado a efectuar esta labor de prevención, y así lo ha reconocido esta Sala al afirmar, mediante sentencia número 2001-6503, de 6 de julio de 2001, que:

“El párrafo tercero del numeral 50 Constitucional señala con toda claridad que el Estado debe garantizar, defender y preservar el derecho de todas persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; lo que implica afirmar que los entes públicos no sólo están en la obligación de hacer cumplir –a los particulares y otros entes públicos- la legislación ambiental, sino también, ante todo, que deben ajustar su accionar a los dictados de esos cuerpos normativos tutelares. Las instituciones del Estado son las primeras llamadas a cumplir con la legislación tutelar ambiental, sin que exista justificación alguna para eximirlas del cumplimiento de requisitos ambientales como, a manera de ejemplo, el estudio de impacto ambiental que exige la Ley Orgánica del Ambiente para las actividades que emprendan los entes públicos que, por su naturaleza, puedan alterar o destruir el ambiente." (énfasis añadido) V.- La coordinación de las instituciones públicas en la protección integral al ambiente. Existe una obligación para el Estado –como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el ambiente, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan en peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública se entiende tanto a la Administración Central –Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)-, así como también las instituciones descentralizadas como el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el SENARA, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Del mismo modo, en esta tarea tienen gran responsabilidad las municipalidades en lo que respecta a su jurisdicción territorial. Debido a la diversidad de actores que pueden intervenir, podría pensarse que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa. Por ello, a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Esta Sala se ha referido ya al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidades en la realización de fines comunes, al señalar mediante sentencia número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del 14 de julio de 1999, que:

"[L]a coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible «concierto» interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la «tutela administrativa» del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).” Por otro lado, las omisiones al deber de protección del ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto como consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias que de las derivadas de las actuaciones de la Administración; como lo es la autorización de planes reguladores, o construcciones sin la aprobación del estudio de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o la falta de control y fiscalización en la ejecución de los planes de manejo de las áreas protegidas por parte de la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía, el permitir el funcionamiento de empresas sin los permisos de salud en lo que respecta al tratamiento de aguas residuales -Acueductos y Alcantarillados y Ministerio de Salud-, o no verificar los controles sónicos en bares, restaurantes o centros de fiestas -municipalidades y Ministerio de Salud-.

VI.- El papel de las municipalidades en materia ambiental. De conformidad con lo dicho, las municipalidades, como parte integrante del todo que es el Estado, tienen dentro del ámbito de sus competencias y obligaciones una alta dosis de responsabilidad en materia ambiental, sea mediante la aprobación directa de permisos o licencias para las cuales se exija el previo cumplimiento de requisitos que acrediten ante otras instancias del poder público el adecuado manejo ambiental, como mediante inspecciones regulares y canalización de situaciones de riesgo ante las instancias con mayor competencia de intervención. Ha quedado establecido ya que a los gobiernos locales les alcanza la obligación de coordinación y prevención en materia ambiental dentro del ámbito de su jurisdicción territorial, de donde resulta que ciertamente las municipalidades son actores importantes en la tarea de protección al ambiente. Es indubitable la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores; pero la existencia de éstos -que en su mayoría carecen de complementos de ordenación desde el punto de vista del ambiente sano y ecológicamente equilibrado- no produce la desaplicación de la legislación tutelar ambiental. Por el contrario, estima la Sala que debe ser requisito fundamental, que no atenta contra el principio constitucional de la autonomía municipal, el que todo plan regulador deba considerar, de previo a ser aprobado y desarrollado, con un examen del impacto ambiental desde la perspectiva que da el artículo cincuenta constitucional, para que el ordenamiento del suelo y sus diversos regímenes sean compatibles con los alcances de la norma superior, sobre todo, valorando que esta disposición establece el derecho de todos los habitantes a obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades públicas y ello incluye, sin duda, a las municipalidades, quienes no están exentas de la aplicación de la norma constitucional y de su legislación de desarrollo. Es evidente que en este caso, es totalmente coincidente el interés nacional y el local, y por ello los gobiernos locales pueden y deben exigir el cumplimiento de requisitos ambientales en su territorio, y en caso de conflicto con las autoridades rectoras de la materia ambiental, pueden someter las controversias al contralor jurisdiccional que corresponda según la naturaleza de la infracción. Es por lo anterior que las normas tutelares del ambiente no son incompatibles, desde el punto de vista constitucional, con las facultades y competencias de las municipalidades, las que están obligadas, por imperativo del artículo cincuenta de la Constitución Política, a prodigarse en la protección del ambiente –ver, en este sentido, sentencia número 2006-7994, de las ocho horas cincuenta y siete minutos del 2 de junio de 2006-.

VII.- El caso concreto. La actuación de las autoridades recurridas. Del estudio de los autos y de los informes rendidos bajo fe de juramento, la Sala tiene por acreditado que la Municipalidad recurrida no ha otorgado permisos de construcción en la denominada zona de cauces contemplada en el Plan Regulador del cantón, y en ejercicio de su función y deber de control y fiscalización, sí ha realizado diferentes inspecciones a los inmuebles allí ubicados, e incluso ha girado órdenes de clausura sobre construcciones que se estaban realizando sin permiso municipal, todo lo cual demuestra que la Corporación no ha sido omisa o permisiva respecto de la situación aducida por la recurrente. Por el contrario, las actuaciones enunciadas en el capítulo de hechos probados, dan cuenta de la diligencia mostrada por las autoridades municipales para evitar una afectación en esa denominada zona de cauces. Por otra parte, consta que ante el Tribunal Ambiental Administrativo se tramita una denuncia interpuesta por vecinos del cantón respecto de la realización de obras sin permiso en la misma zona de los cauces, procedimiento dentro del cual se solicitó la intervención de la propia Corporación, del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y de la Dirección Regional Central Sur del Ministerio de Salud; consta que recibidos los informes de estas entidades, el Tribunal los puso en conocimiento de los denunciantes, al mismo tiempo que dispuso la realización de una nueva prueba por parte de las autoridades del Ministerio de Salud, motivo por el cual aún se encuentra pendiente la resolución de fondo en sede administrativa, siendo así que será esa instancia técnica de la administración la que en ejercicio de sus competencias determinará la existencia de un daño ambiental. En definitiva, siendo que en el caso bajo estudio se descarta la omisión de las autoridades municipales en perjuicio del derecho a un ambiente sano, toda vez que han actuado dentro del ámbito de sus competencias, y el conflicto se encuentra ahora bajo conocimiento y resolución del Tribunal Ambiental Administrativo, lo que corresponde es declarar sin lugar el recurso, como en efecto se dispone.

VIII.- Pese a lo anterior, deberá la Municipalidad de Vásquez de Coronado, tomar de inmediato las acciones necesarias, de ser procedentes, respecto a los trámites de demolición de las construcciones levantadas de manera irregular en los terrenos en cuestión, tal y como lo recomendó la Arquitecta Catalina Valverde, Jefa de Inspectores del Departamento de Ingeniería de dicha Corporación, en oficio de 5 de agosto de 2009.” ... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas Res. Nº 2011004515 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas y cincuenta y tres minutos del cinco de abril del dos mil once.

Recurso de amparo presentado por Mariana Sofía Calvo Maciak, mayor, vecina de Vásquez de Coronado, portadora de la cédula de identidad número 1-1087-815, contra la Municipalidad de Vásquez de Coronado.

Resultando

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las nueve horas treinta y siete minutos del 8 de setiembre de 2010, la recurrente interpone recurso de amparo aduciendo violación a sus derechos fundamentales. Señalan que el Plan Regulador del cantón de Vásquez de Coronado establece la zona de cauces como un área donde se prohíbe su uso por el peligro de avenidas o cabezas de agua, y el riesgo de erosión acelerada. No obstante, agrega, en esa zona se han realizado construcciones con el conocimiento de la Municipalidad, sin que adopte medidas para remediarlo. Añade que con esas construcciones se pone en riesgo el recurso hídrico de la zona, por lo que requiere se ordene a la Municipalidad adoptar las actuaciones que pongan alto a las alteraciones en la zona de protección de cauces. Solicita declarar con lugar el recurso.

2.- Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las quince horas dieciocho minutos del 24 de setiembre de 2010 (folio 24), informan bajo fe de juramento Leonardo Herrera Sánchez, Dennis Jiménez Calderón y Alfredo Zeledón Noguera, Alcalde Municipal, Encargado de la Plataforma de Servicioy Gestor de Desarrollo Urbano y Rural, respectivamente, todos de la Municipalidad de Vásquez de Coronado, que lo aducido por la amparada se encuentra siendo discutido ante el Tribunal Ambiental Administrativo. Afirman que la Municipalidad no ha autorizado ningún permiso de construcción en la zona, ni tampoco se le han solicitado. Agregan que la Municipalidad clausuró una construcción ilegal que se realizaba en el lugar, permaneciendo clausurada la obra. Solicitan declarar sin lugar el recurso.

3.- Por resolución de esta Sala, de las catorce horas treinta minutos del 17 de marzo de 2011 (folio 137), se solicita prueba para mejor resolver al Tribunal Ambiental Administrativo.

4.- Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las catorce horas cuarenta y dos minutos del 25 de marzo de 2011 (folio 139), informa bajo fe de juramento José Lino Chaves López, Presidente del Tribunal Ambiental Administrativo, quien expone la tramitación otorgada a la denuncia tramitada bajo el expediente 32-10-02-TAA, el cual se encuentra pendiente de resolución final, por mantenerse a la espera de una solicitud de prueba girada a las autoridades del Ministerio de Salud.

5.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Ulate Chacón; y,

Considerando

I.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:

1. Por Informe de Inspección número 412-2009, de 27 y 31 de julio de 2009, se acredita la inspección y clausura de obras en la calle El Tubo (folio 44).

2. Mediante informe de la Sección de Inspección de la Municipalidad de Vásquez de Coronado, número IN-310-0722, de 5 de agosto de 2009, se acredita la realización de obras sin permiso en la propiedad donde se encontraba la antigua perrera, se indica que se giraron las órdenes de clausura, y que se procederá con las denuncias respectivas si no se cumple con los requerimientos (folios 53 y 54).

3. Mediante oficio de la Dirección de Desarrollo Urbano y Rural de la Municipalidad de Vásquez de Coronado, número G.T.2.3.30-027-10, de 12 de febrero de 2010, se acredita que la Corporación no ha otorgado ningún permiso de construcción en el predio conocido como la antigua perrera, y que allí se han levantado estructuras sin contar con la factibilidad ambiental ni el visto bueno del Departamento de Ingeniería Municipal (folio 100).

4. Ante el Tribunal Ambiental Administrativo, se tramita el expediente número 32-10-02-TAA, el cual es denuncia interpuesta por vecinos del cantón de Vásquez de Coronado, respecto de la realización de obras sin permiso en la zona de los cauces del cantón (folio 114).

5. Mediante oficio del Alcalde Municipal de Vásquez de Coronado, número AL-200-657-10, de 11 de mayo de 2010, se cumple prevención realizada por el Tribunal Ambiental Administrativo, informando el nombre de los propietarios en la zona de los cauces, que la Corporación no ha otorgado permisos para obra alguna dentro de esos inmuebles, que el predio se ubica en la zona de parcelas agrícolas y zona de cauces establecida en el Plan Regulador del cantón (folio 112 del expediente administrativo).

6. Mediante actas de notificación de construcciones del Departamento de Ingeniería de la Municipalidad de Vásquez de Coronado, números 1703 y 1643, de setiembre de 2010, se acredita la edificación de obras sin permiso de construcción, y se previene el cese de todo acto o gestión que violen las leyes y reglamentos vigentes (folios 31 y 32).

7. Por resolución del Tribunal Ambiental Administrativo, número 321-11-TAA, de las siete horas quince minutos del 24 de marzo de 2011, se otorga audiencia a los denunciantes respecto de los informes rendidos por la Dirección de Aguas del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, y se requiere nuevo informe al Ministerio de Salud (folio 130 del expediente administrativo).

II.- El derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El artículo 50 de la Constitución Política establece como fundamental el derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. De previo a la modificación de este artículo cincuenta para considerar de manera expresa lo relativo al ambiente, ya la Sala, a través de su labor jurisprudencial, había derivado este derecho a partir de las disposiciones constitucionales de los artículos veintiuno –derecho a la vida y a la salud-, sesenta y nueve –explotación racional de la tierra- y ochenta y nueve –protección de las bellezas naturales-. La Sala ha optado por una consideración abierta o macro del concepto ambiente y de la protección que se brinda al mismo, trascendiendo de la protección básica o primaria del suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, minerales, bosques, diversidad de flora y fauna, y paisaje, para considerar también elementos referentes a la economía, a la generación de divisas a través del turismo, la explotación agrícola y otros. Así, mediante sentencia número 5893-095, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del 27 de octubre de 1993, la Sala estableció que:

“[E]l Derecho Ambiental no debe asociarse sólo con la naturaleza, pues ésta es únicamente parte del ambiente. La política de protección a la naturaleza se vierte también sobre otros aspectos como la protección de la caza, de los bosques, de los parques naturales y de los recursos naturales. Se trata, entonces, de un concepto macro-ambiental, para no dejar conceptos importantes por fuera y así lograr unificar el conjunto jurídico que denominamos Derecho Ambiental" III.- El deber del Estado en la tutela del ambiente. A partir de la reforma del artículo 50 constitucional, en la cual se consagró expresamente el derecho ambiental como un derecho fundamental, se estableció también -en forma terminante- la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual, el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. Es a tenor de esta disposición, en relación con los artículos 20, 69 y 89 de la Constitución Política, que se derivó la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en comentario, función que desarrolla la legislación ambiental. Es así como el mandato constitucional establece el deber para el Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho. En este orden de ideas, debe considerarse que la normativa establece al Ministerio del Ambiente y Energía como el órgano rector del sector de los recursos naturales, energía y minas, según lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica de este ministerio, número 7152, de 4 de junio de 1990. Esta función de rectoría en la materia ambiental, a criterio de la Sala, comprende no sólo el establecimiento de regulaciones adecuadas para el aprovechamiento del recurso forestal y los recursos naturales, según lo dispone también el artículo 56 de la Ley Orgánica del Ambiente, sino que le confiere la importante función de ejercer la rectoría en la materia ambiental, consistente en mantener un papel preponderante en esta materia. En este sentido, el control y fiscalización de la materia y actividad ambiental se constituye en una función esencial del Estado según lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución, en tanto dispone en lo que interesa en el párrafo tercero: "El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho"; lo cual resulta concordante con el principio constitucional establecido en el párrafo segundo del artículo 9 de la Constitución Política, que expresamente prohíbe a los Poderes del Estado la delegación del ejercicio de funciones que le son propias, máxime cuando se constituyen en esenciales. De esta manera, tratándose de la protección ambiental, las funciones de rectoría, control y fiscalización de la materia ambiental, corresponden al Estado, a cargo de las diversas dependencias administrativas.

IV.- La prevención del riesgo ambiental. Estableciéndose a nivel constitucional esta obligación del Estado, resulta importante apreciar cómo a nivel de los instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos también se establecen obligaciones concretas que deben ser respetadas. En materia ambiental se ha definido el deber de prevención que debe existir en este ámbito; la Declaración de Río, adoptada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, dispone que:

"Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente".

La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables; la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente. Tal como lo señala el instrumento internacional de cita como el mismo artículo 50 constitucional, es el Estado el llamado a efectuar esta labor de prevención, y así lo ha reconocido esta Sala al afirmar, mediante sentencia número 2001-6503, de 6 de julio de 2001, que:

“El párrafo tercero del numeral 50 Constitucional señala con toda claridad que el Estado debe garantizar, defender y preservar el derecho de todas persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; lo que implica afirmar que los entes públicos no sólo están en la obligación de hacer cumplir –a los particulares y otros entes públicos- la legislación ambiental, sino también, ante todo, que deben ajustar su accionar a los dictados de esos cuerpos normativos tutelares. Las instituciones del Estado son las primeras llamadas a cumplir con la legislación tutelar ambiental, sin que exista justificación alguna para eximirlas del cumplimiento de requisitos ambientales como, a manera de ejemplo, el estudio de impacto ambiental que exige la Ley Orgánica del Ambiente para las actividades que emprendan los entes públicos que, por su naturaleza, puedan alterar o destruir el ambiente." (énfasis añadido) V.- La coordinación de las instituciones públicas en la protección integral al ambiente. Existe una obligación para el Estado –como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el ambiente, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan en peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública se entiende tanto a la Administración Central –Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)-, así como también las instituciones descentralizadas como el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el SENARA, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Del mismo modo, en esta tarea tienen gran responsabilidad las municipalidades en lo que respecta a su jurisdicción territorial. Debido a la diversidad de actores que pueden intervenir, podría pensarse que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa. Por ello, a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Esta Sala se ha referido ya al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidades en la realización de fines comunes, al señalar mediante sentencia número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del 14 de julio de 1999, que:

"[L]a coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible «concierto» interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la «tutela administrativa» del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).” Por otro lado, las omisiones al deber de protección del ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto como consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias que de las derivadas de las actuaciones de la Administración; como lo es la autorización de planes reguladores, o construcciones sin la aprobación del estudio de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o la falta de control y fiscalización en la ejecución de los planes de manejo de las áreas protegidas por parte de la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía, el permitir el funcionamiento de empresas sin los permisos de salud en lo que respecta al tratamiento de aguas residuales -Acueductos y Alcantarillados y Ministerio de Salud-, o no verificar los controles sónicos en bares, restaurantes o centros de fiestas -municipalidades y Ministerio de Salud-.

VI.- El papel de las municipalidades en materia ambiental. De conformidad con lo dicho, las municipalidades, como parte integrante del todo que es el Estado, tienen dentro del ámbito de sus competencias y obligaciones una alta dosis de responsabilidad en materia ambiental, sea mediante la aprobación directa de permisos o licencias para las cuales se exija el previo cumplimiento de requisitos que acrediten ante otras instancias del poder público el adecuado manejo ambiental, como mediante inspecciones regulares y canalización de situaciones de riesgo ante las instancias con mayor competencia de intervención. Ha quedado establecido ya que a los gobiernos locales les alcanza la obligación de coordinación y prevención en materia ambiental dentro del ámbito de su jurisdicción territorial, de donde resulta que ciertamente las municipalidades son actores importantes en la tarea de protección al ambiente. Es indubitable la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores; pero la existencia de éstos -que en su mayoría carecen de complementos de ordenación desde el punto de vista del ambiente sano y ecológicamente equilibrado- no produce la desaplicación de la legislación tutelar ambiental. Por el contrario, estima la Sala que debe ser requisito fundamental, que no atenta contra el principio constitucional de la autonomía municipal, el que todo plan regulador deba considerar, de previo a ser aprobado y desarrollado, con un examen del impacto ambiental desde la perspectiva que da el artículo cincuenta constitucional, para que el ordenamiento del suelo y sus diversos regímenes sean compatibles con los alcances de la norma superior, sobre todo, valorando que esta disposición establece el derecho de todos los habitantes a obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades públicas y ello incluye, sin duda, a las municipalidades, quienes no están exentas de la aplicación de la norma constitucional y de su legislación de desarrollo. Es evidente que en este caso, es totalmente coincidente el interés nacional y el local, y por ello los gobiernos locales pueden y deben exigir el cumplimiento de requisitos ambientales en su territorio, y en caso de conflicto con las autoridades rectoras de la materia ambiental, pueden someter las controversias al contralor jurisdiccional que corresponda según la naturaleza de la infracción. Es por lo anterior que las normas tutelares del ambiente no son incompatibles, desde el punto de vista constitucional, con las facultades y competencias de las municipalidades, las que están obligadas, por imperativo del artículo cincuenta de la Constitución Política, a prodigarse en la protección del ambiente –ver, en este sentido, sentencia número 2006-7994, de las ocho horas cincuenta y siete minutos del 2 de junio de 2006-.

VII.- El caso concreto. La actuación de las autoridades recurridas. Del estudio de los autos y de los informes rendidos bajo fe de juramento, la Sala tiene por acreditado que la Municipalidad recurrida no ha otorgado permisos de construcción en la denominada zona de cauces contemplada en el Plan Regulador del cantón, y en ejercicio de su función y deber de control y fiscalización, sí ha realizado diferentes inspecciones a los inmuebles allí ubicados, e incluso ha girado órdenes de clausura sobre construcciones que se estaban realizando sin permiso municipal, todo lo cual demuestra que la Corporación no ha sido omisa o permisiva respecto de la situación aducida por la recurrente. Por el contrario, las actuaciones enunciadas en el capítulo de hechos probados, dan cuenta de la diligencia mostrada por las autoridades municipales para evitar una afectación en esa denominada zona de cauces. Por otra parte, consta que ante el Tribunal Ambiental Administrativo se tramita una denuncia interpuesta por vecinos del cantón respecto de la realización de obras sin permiso en la misma zona de los cauces, procedimiento dentro del cual se solicitó la intervención de la propia Corporación, del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y de la Dirección Regional Central Sur del Ministerio de Salud; consta que recibidos los informes de estas entidades, el Tribunal los puso en conocimiento de los denunciantes, al mismo tiempo que dispuso la realización de una nueva prueba por parte de las autoridades del Ministerio de Salud, motivo por el cual aún se encuentra pendiente la resolución de fondo en sede administrativa, siendo así que será esa instancia técnica de la administración la que en ejercicio de sus competencias determinará la existencia de un daño ambiental. En definitiva, siendo que en el caso bajo estudio se descarta la omisión de las autoridades municipales en perjuicio del derecho a un ambiente sano, toda vez que han actuado dentro del ámbito de sus competencias, y el conflicto se encuentra ahora bajo conocimiento y resolución del Tribunal Ambiental Administrativo, lo que corresponde es declarar sin lugar el recurso, como en efecto se dispone.

VIII.- Pese a lo anterior, deberá la Municipalidad de Vásquez de Coronado, tomar de inmediato las acciones necesarias, de ser procedentes, respecto a los trámites de demolición de las construcciones levantadas de manera irregular en los terrenos en cuestión, tal y como lo recomendó la Arquitecta Catalina Valverde, Jefa de Inspectores del Departamento de Ingeniería de dicha Corporación, en oficio de 5 de agosto de 2009.

Por tanto

Se declara sin lugar el recurso. Cumpla la autoridad recurrida con lo indicado en el último considerando.

Gilbert Armijo S.

Presidente a.i.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Jorge Araya G.

Enrique Ulate Ch. Aracelly Pacheco S.

Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

Sala Constitucional Clase de asunto: Recurso de amparo Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Contenido de Interés:

Temas Estrategicos: Ambiental Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: TEMAS ANTERIORES Tema: Municipalidad de Vásquez de Coronado Subtemas:

Construcciones ponen en riesgo recurso hídrico de la zona.

Tema: Derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado Subtemas:

Inexistencia de violación al derecho alegado por cuanto las autoridades realizaron los requisitos necesarios para tramitar las denuncias planteadas.

“II.- El derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El artículo 50 de la Constitución Política establece como fundamental el derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. De previo a la modificación de este artículo cincuenta para considerar de manera expresa lo relativo al ambiente, ya la Sala, a través de su labor jurisprudencial, había derivado este derecho a partir de las disposiciones constitucionales de los artículos veintiuno –derecho a la vida y a la salud-, sesenta y nueve –explotación racional de la tierra- y ochenta y nueve –protección de las bellezas naturales-. La Sala ha optado por una consideración abierta o macro del concepto ambiente y de la protección que se brinda al mismo, trascendiendo de la protección básica o primaria del suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, minerales, bosques, diversidad de flora y fauna, y paisaje, para considerar también elementos referentes a la economía, a la generación de divisas a través del turismo, la explotación agrícola y otros. Así, mediante sentencia número 5893-095, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del 27 de octubre de 1993, la Sala estableció que:

“[E]l Derecho Ambiental no debe asociarse sólo con la naturaleza, pues ésta es únicamente parte del ambiente. La política de protección a la naturaleza se vierte también sobre otros aspectos como la protección de la caza, de los bosques, de los parques naturales y de los recursos naturales. Se trata, entonces, de un concepto macro-ambiental, para no dejar conceptos importantes por fuera y así lograr unificar el conjunto jurídico que denominamos Derecho Ambiental" III.- El deber del Estado en la tutela del ambiente. A partir de la reforma del artículo 50 constitucional, en la cual se consagró expresamente el derecho ambiental como un derecho fundamental, se estableció también -en forma terminante- la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual, el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. Es a tenor de esta disposición, en relación con los artículos 20, 69 y 89 de la Constitución Política, que se derivó la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en comentario, función que desarrolla la legislación ambiental. Es así como el mandato constitucional establece el deber para el Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho. En este orden de ideas, debe considerarse que la normativa establece al Ministerio del Ambiente y Energía como el órgano rector del sector de los recursos naturales, energía y minas, según lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica de este ministerio, número 7152, de 4 de junio de 1990. Esta función de rectoría en la materia ambiental, a criterio de la Sala, comprende no sólo el establecimiento de regulaciones adecuadas para el aprovechamiento del recurso forestal y los recursos naturales, según lo dispone también el artículo 56 de la Ley Orgánica del Ambiente, sino que le confiere la importante función de ejercer la rectoría en la materia ambiental, consistente en mantener un papel preponderante en esta materia. En este sentido, el control y fiscalización de la materia y actividad ambiental se constituye en una función esencial del Estado según lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución, en tanto dispone en lo que interesa en el párrafo tercero: "El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho"; lo cual resulta concordante con el principio constitucional establecido en el párrafo segundo del artículo 9 de la Constitución Política, que expresamente prohíbe a los Poderes del Estado la delegación del ejercicio de funciones que le son propias, máxime cuando se constituyen en esenciales. De esta manera, tratándose de la protección ambiental, las funciones de rectoría, control y fiscalización de la materia ambiental, corresponden al Estado, a cargo de las diversas dependencias administrativas.

IV.- La prevención del riesgo ambiental. Estableciéndose a nivel constitucional esta obligación del Estado, resulta importante apreciar cómo a nivel de los instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos también se establecen obligaciones concretas que deben ser respetadas. En materia ambiental se ha definido el deber de prevención que debe existir en este ámbito; la Declaración de Río, adoptada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, dispone que:

"Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente".

La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables; la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente. Tal como lo señala el instrumento internacional de cita como el mismo artículo 50 constitucional, es el Estado el llamado a efectuar esta labor de prevención, y así lo ha reconocido esta Sala al afirmar, mediante sentencia número 2001-6503, de 6 de julio de 2001, que:

“El párrafo tercero del numeral 50 Constitucional señala con toda claridad que el Estado debe garantizar, defender y preservar el derecho de todas persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; lo que implica afirmar que los entes públicos no sólo están en la obligación de hacer cumplir –a los particulares y otros entes públicos- la legislación ambiental, sino también, ante todo, que deben ajustar su accionar a los dictados de esos cuerpos normativos tutelares. Las instituciones del Estado son las primeras llamadas a cumplir con la legislación tutelar ambiental, sin que exista justificación alguna para eximirlas del cumplimiento de requisitos ambientales como, a manera de ejemplo, el estudio de impacto ambiental que exige la Ley Orgánica del Ambiente para las actividades que emprendan los entes públicos que, por su naturaleza, puedan alterar o destruir el ambiente." (énfasis añadido) V.- La coordinación de las instituciones públicas en la protección integral al ambiente. Existe una obligación para el Estado –como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el ambiente, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan en peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública se entiende tanto a la Administración Central –Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)-, así como también las instituciones descentralizadas como el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el SENARA, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Del mismo modo, en esta tarea tienen gran responsabilidad las municipalidades en lo que respecta a su jurisdicción territorial. Debido a la diversidad de actores que pueden intervenir, podría pensarse que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa. Por ello, a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Esta Sala se ha referido ya al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidades en la realización de fines comunes, al señalar mediante sentencia número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del 14 de julio de 1999, que:

"[L]a coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible «concierto» interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la «tutela administrativa» del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).” Por otro lado, las omisiones al deber de protección del ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto como consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias que de las derivadas de las actuaciones de la Administración; como lo es la autorización de planes reguladores, o construcciones sin la aprobación del estudio de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o la falta de control y fiscalización en la ejecución de los planes de manejo de las áreas protegidas por parte de la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía, el permitir el funcionamiento de empresas sin los permisos de salud en lo que respecta al tratamiento de aguas residuales -Acueductos y Alcantarillados y Ministerio de Salud-, o no verificar los controles sónicos en bares, restaurantes o centros de fiestas -municipalidades y Ministerio de Salud-.

VI.- El papel de las municipalidades en materia ambiental. De conformidad con lo dicho, las municipalidades, como parte integrante del todo que es el Estado, tienen dentro del ámbito de sus competencias y obligaciones una alta dosis de responsabilidad en materia ambiental, sea mediante la aprobación directa de permisos o licencias para las cuales se exija el previo cumplimiento de requisitos que acrediten ante otras instancias del poder público el adecuado manejo ambiental, como mediante inspecciones regulares y canalización de situaciones de riesgo ante las instancias con mayor competencia de intervención. Ha quedado establecido ya que a los gobiernos locales les alcanza la obligación de coordinación y prevención en materia ambiental dentro del ámbito de su jurisdicción territorial, de donde resulta que ciertamente las municipalidades son actores importantes en la tarea de protección al ambiente. Es indubitable la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores; pero la existencia de éstos -que en su mayoría carecen de complementos de ordenación desde el punto de vista del ambiente sano y ecológicamente equilibrado- no produce la desaplicación de la legislación tutelar ambiental. Por el contrario, estima la Sala que debe ser requisito fundamental, que no atenta contra el principio constitucional de la autonomía municipal, el que todo plan regulador deba considerar, de previo a ser aprobado y desarrollado, con un examen del impacto ambiental desde la perspectiva que da el artículo cincuenta constitucional, para que el ordenamiento del suelo y sus diversos regímenes sean compatibles con los alcances de la norma superior, sobre todo, valorando que esta disposición establece el derecho de todos los habitantes a obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades públicas y ello incluye, sin duda, a las municipalidades, quienes no están exentas de la aplicación de la norma constitucional y de su legislación de desarrollo. Es evidente que en este caso, es totalmente coincidente el interés nacional y el local, y por ello los gobiernos locales pueden y deben exigir el cumplimiento de requisitos ambientales en su territorio, y en caso de conflicto con las autoridades rectoras de la materia ambiental, pueden someter las controversias al contralor jurisdiccional que corresponda según la naturaleza de la infracción. Es por lo anterior que las normas tutelares del ambiente no son incompatibles, desde el punto de vista constitucional, con las facultades y competencias de las municipalidades, las que están obligadas, por imperativo del artículo cincuenta de la Constitución Política, a prodigarse en la protección del ambiente –ver, en este sentido, sentencia número 2006-7994, de las ocho horas cincuenta y siete minutos del 2 de junio de 2006-.

VII.- El caso concreto. La actuación de las autoridades recurridas. Del estudio de los autos y de los informes rendidos bajo fe de juramento, la Sala tiene por acreditado que la Municipalidad recurrida no ha otorgado permisos de construcción en la denominada zona de cauces contemplada en el Plan Regulador del cantón, y en ejercicio de su función y deber de control y fiscalización, sí ha realizado diferentes inspecciones a los inmuebles allí ubicados, e incluso ha girado órdenes de clausura sobre construcciones que se estaban realizando sin permiso municipal, todo lo cual demuestra que la Corporación no ha sido omisa o permisiva respecto de la situación aducida por la recurrente. Por el contrario, las actuaciones enunciadas en el capítulo de hechos probados, dan cuenta de la diligencia mostrada por las autoridades municipales para evitar una afectación en esa denominada zona de cauces. Por otra parte, consta que ante el Tribunal Ambiental Administrativo se tramita una denuncia interpuesta por vecinos del cantón respecto de la realización de obras sin permiso en la misma zona de los cauces, procedimiento dentro del cual se solicitó la intervención de la propia Corporación, del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y de la Dirección Regional Central Sur del Ministerio de Salud; consta que recibidos los informes de estas entidades, el Tribunal los puso en conocimiento de los denunciantes, al mismo tiempo que dispuso la realización de una nueva prueba por parte de las autoridades del Ministerio de Salud, motivo por el cual aún se encuentra pendiente la resolución de fondo en sede administrativa, siendo así que será esa instancia técnica de la administración la que en ejercicio de sus competencias determinará la existencia de un daño ambiental. En definitiva, siendo que en el caso bajo estudio se descarta la omisión de las autoridades municipales en perjuicio del derecho a un ambiente sano, toda vez que han actuado dentro del ámbito de sus competencias, y el conflicto se encuentra ahora bajo conocimiento y resolución del Tribunal Ambiental Administrativo, lo que corresponde es declarar sin lugar el recurso, como en efecto se dispone.

VIII.- Pese a lo anterior, deberá la Municipalidad de Vásquez de Coronado, tomar de inmediato las acciones necesarias, de ser procedentes, respecto a los trámites de demolición de las construcciones levantadas de manera irregular en los terrenos en cuestión, tal y como lo recomendó la Arquitecta Catalina Valverde, Jefa de Inspectores del Departamento de Ingeniería de dicha Corporación, en oficio de 5 de agosto de 2009.” ... Ver más Citas de Legislación y Doctrina Sentencias Relacionadas Res. Nº 2011004515 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas y cincuenta y tres minutos del cinco de abril del dos mil once.

Recurso de amparo presentado por Mariana Sofía Calvo Maciak, mayor, vecina de Vásquez de Coronado, portadora de la cédula de identidad número 1-1087-815, contra la Municipalidad de Vásquez de Coronado.

Resultando

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las nueve horas treinta y siete minutos del 8 de setiembre de 2010, la recurrente interpone recurso de amparo aduciendo violación a sus derechos fundamentales. Señalan que el Plan Regulador del cantón de Vásquez de Coronado establece la zona de cauces como un área donde se prohíbe su uso por el peligro de avenidas o cabezas de agua, y el riesgo de erosión acelerada. No obstante, agrega, en esa zona se han realizado construcciones con el conocimiento de la Municipalidad, sin que adopte medidas para remediarlo. Añade que con esas construcciones se pone en riesgo el recurso hídrico de la zona, por lo que requiere se ordene a la Municipalidad adoptar las actuaciones que pongan alto a las alteraciones en la zona de protección de cauces. Solicita declarar con lugar el recurso.

2.- Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las quince horas dieciocho minutos del 24 de setiembre de 2010 (folio 24), informan bajo fe de juramento Leonardo Herrera Sánchez, Dennis Jiménez Calderón y Alfredo Zeledón Noguera, Alcalde Municipal, Encargado de la Plataforma de Servicioy Gestor de Desarrollo Urbano y Rural, respectivamente, todos de la Municipalidad de Vásquez de Coronado, que lo aducido por la amparada se encuentra siendo discutido ante el Tribunal Ambiental Administrativo. Afirman que la Municipalidad no ha autorizado ningún permiso de construcción en la zona, ni tampoco se le han solicitado. Agregan que la Municipalidad clausuró una construcción ilegal que se realizaba en el lugar, permaneciendo clausurada la obra. Solicitan declarar sin lugar el recurso.

3.- Por resolución de esta Sala, de las catorce horas treinta minutos del 17 de marzo de 2011 (folio 137), se solicita prueba para mejor resolver al Tribunal Ambiental Administrativo.

4.- Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las catorce horas cuarenta y dos minutos del 25 de marzo de 2011 (folio 139), informa bajo fe de juramento José Lino Chaves López, Presidente del Tribunal Ambiental Administrativo, quien expone la tramitación otorgada a la denuncia tramitada bajo el expediente 32-10-02-TAA, el cual se encuentra pendiente de resolución final, por mantenerse a la espera de una solicitud de prueba girada a las autoridades del Ministerio de Salud.

5.- En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Ulate Chacón; y,

Considerando

I.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:

1. Por Informe de Inspección número 412-2009, de 27 y 31 de julio de 2009, se acredita la inspección y clausura de obras en la calle El Tubo (folio 44).

2. Mediante informe de la Sección de Inspección de la Municipalidad de Vásquez de Coronado, número IN-310-0722, de 5 de agosto de 2009, se acredita la realización de obras sin permiso en la propiedad donde se encontraba la antigua perrera, se indica que se giraron las órdenes de clausura, y que se procederá con las denuncias respectivas si no se cumple con los requerimientos (folios 53 y 54).

3. Mediante oficio de la Dirección de Desarrollo Urbano y Rural de la Municipalidad de Vásquez de Coronado, número G.T.2.3.30-027-10, de 12 de febrero de 2010, se acredita que la Corporación no ha otorgado ningún permiso de construcción en el predio conocido como la antigua perrera, y que allí se han levantado estructuras sin contar con la factibilidad ambiental ni el visto bueno del Departamento de Ingeniería Municipal (folio 100).

4. Ante el Tribunal Ambiental Administrativo, se tramita el expediente número 32-10-02-TAA, el cual es denuncia interpuesta por vecinos del cantón de Vásquez de Coronado, respecto de la realización de obras sin permiso en la zona de los cauces del cantón (folio 114).

5. Mediante oficio del Alcalde Municipal de Vásquez de Coronado, número AL-200-657-10, de 11 de mayo de 2010, se cumple prevención realizada por el Tribunal Ambiental Administrativo, informando el nombre de los propietarios en la zona de los cauces, que la Corporación no ha otorgado permisos para obra alguna dentro de esos inmuebles, que el predio se ubica en la zona de parcelas agrícolas y zona de cauces establecida en el Plan Regulador del cantón (folio 112 del expediente administrativo).

6. Mediante actas de notificación de construcciones del Departamento de Ingeniería de la Municipalidad de Vásquez de Coronado, números 1703 y 1643, de setiembre de 2010, se acredita la edificación de obras sin permiso de construcción, y se previene el cese de todo acto o gestión que violen las leyes y reglamentos vigentes (folios 31 y 32).

7. Por resolución del Tribunal Ambiental Administrativo, número 321-11-TAA, de las siete horas quince minutos del 24 de marzo de 2011, se otorga audiencia a los denunciantes respecto de los informes rendidos por la Dirección de Aguas del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, y se requiere nuevo informe al Ministerio de Salud (folio 130 del expediente administrativo).

II.- El derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El artículo 50 de la Constitución Política establece como fundamental el derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. De previo a la modificación de este artículo cincuenta para considerar de manera expresa lo relativo al ambiente, ya la Sala, a través de su labor jurisprudencial, había derivado este derecho a partir de las disposiciones constitucionales de los artículos veintiuno –derecho a la vida y a la salud-, sesenta y nueve –explotación racional de la tierra- y ochenta y nueve –protección de las bellezas naturales-. La Sala ha optado por una consideración abierta o macro del concepto ambiente y de la protección que se brinda al mismo, trascendiendo de la protección básica o primaria del suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, minerales, bosques, diversidad de flora y fauna, y paisaje, para considerar también elementos referentes a la economía, a la generación de divisas a través del turismo, la explotación agrícola y otros. Así, mediante sentencia número 5893-095, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del 27 de octubre de 1993, la Sala estableció que:

“[E]l Derecho Ambiental no debe asociarse sólo con la naturaleza, pues ésta es únicamente parte del ambiente. La política de protección a la naturaleza se vierte también sobre otros aspectos como la protección de la caza, de los bosques, de los parques naturales y de los recursos naturales. Se trata, entonces, de un concepto macro-ambiental, para no dejar conceptos importantes por fuera y así lograr unificar el conjunto jurídico que denominamos Derecho Ambiental" III.- El deber del Estado en la tutela del ambiente. A partir de la reforma del artículo 50 constitucional, en la cual se consagró expresamente el derecho ambiental como un derecho fundamental, se estableció también -en forma terminante- la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual, el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. Es a tenor de esta disposición, en relación con los artículos 20, 69 y 89 de la Constitución Política, que se derivó la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en comentario, función que desarrolla la legislación ambiental. Es así como el mandato constitucional establece el deber para el Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho. En este orden de ideas, debe considerarse que la normativa establece al Ministerio del Ambiente y Energía como el órgano rector del sector de los recursos naturales, energía y minas, según lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica de este ministerio, número 7152, de 4 de junio de 1990. Esta función de rectoría en la materia ambiental, a criterio de la Sala, comprende no sólo el establecimiento de regulaciones adecuadas para el aprovechamiento del recurso forestal y los recursos naturales, según lo dispone también el artículo 56 de la Ley Orgánica del Ambiente, sino que le confiere la importante función de ejercer la rectoría en la materia ambiental, consistente en mantener un papel preponderante en esta materia. En este sentido, el control y fiscalización de la materia y actividad ambiental se constituye en una función esencial del Estado según lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución, en tanto dispone en lo que interesa en el párrafo tercero: "El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho"; lo cual resulta concordante con el principio constitucional establecido en el párrafo segundo del artículo 9 de la Constitución Política, que expresamente prohíbe a los Poderes del Estado la delegación del ejercicio de funciones que le son propias, máxime cuando se constituyen en esenciales. De esta manera, tratándose de la protección ambiental, las funciones de rectoría, control y fiscalización de la materia ambiental, corresponden al Estado, a cargo de las diversas dependencias administrativas.

IV.- La prevención del riesgo ambiental. Estableciéndose a nivel constitucional esta obligación del Estado, resulta importante apreciar cómo a nivel de los instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos también se establecen obligaciones concretas que deben ser respetadas. En materia ambiental se ha definido el deber de prevención que debe existir en este ámbito; la Declaración de Río, adoptada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, dispone que:

"Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente".

La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables; la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente. Tal como lo señala el instrumento internacional de cita como el mismo artículo 50 constitucional, es el Estado el llamado a efectuar esta labor de prevención, y así lo ha reconocido esta Sala al afirmar, mediante sentencia número 2001-6503, de 6 de julio de 2001, que:

“El párrafo tercero del numeral 50 Constitucional señala con toda claridad que el Estado debe garantizar, defender y preservar el derecho de todas persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; lo que implica afirmar que los entes públicos no sólo están en la obligación de hacer cumplir –a los particulares y otros entes públicos- la legislación ambiental, sino también, ante todo, que deben ajustar su accionar a los dictados de esos cuerpos normativos tutelares. Las instituciones del Estado son las primeras llamadas a cumplir con la legislación tutelar ambiental, sin que exista justificación alguna para eximirlas del cumplimiento de requisitos ambientales como, a manera de ejemplo, el estudio de impacto ambiental que exige la Ley Orgánica del Ambiente para las actividades que emprendan los entes públicos que, por su naturaleza, puedan alterar o destruir el ambiente." (énfasis añadido) V.- La coordinación de las instituciones públicas en la protección integral al ambiente. Existe una obligación para el Estado –como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el ambiente, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan en peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública se entiende tanto a la Administración Central –Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)-, así como también las instituciones descentralizadas como el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el SENARA, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Del mismo modo, en esta tarea tienen gran responsabilidad las municipalidades en lo que respecta a su jurisdicción territorial. Debido a la diversidad de actores que pueden intervenir, podría pensarse que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa. Por ello, a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Esta Sala se ha referido ya al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidades en la realización de fines comunes, al señalar mediante sentencia número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del 14 de julio de 1999, que:

"[L]a coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible «concierto» interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la «tutela administrativa» del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).” Por otro lado, las omisiones al deber de protección del ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto como consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias que de las derivadas de las actuaciones de la Administración; como lo es la autorización de planes reguladores, o construcciones sin la aprobación del estudio de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o la falta de control y fiscalización en la ejecución de los planes de manejo de las áreas protegidas por parte de la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía, el permitir el funcionamiento de empresas sin los permisos de salud en lo que respecta al tratamiento de aguas residuales -Acueductos y Alcantarillados y Ministerio de Salud-, o no verificar los controles sónicos en bares, restaurantes o centros de fiestas -municipalidades y Ministerio de Salud-.

VI.- El papel de las municipalidades en materia ambiental. De conformidad con lo dicho, las municipalidades, como parte integrante del todo que es el Estado, tienen dentro del ámbito de sus competencias y obligaciones una alta dosis de responsabilidad en materia ambiental, sea mediante la aprobación directa de permisos o licencias para las cuales se exija el previo cumplimiento de requisitos que acrediten ante otras instancias del poder público el adecuado manejo ambiental, como mediante inspecciones regulares y canalización de situaciones de riesgo ante las instancias con mayor competencia de intervención. Ha quedado establecido ya que a los gobiernos locales les alcanza la obligación de coordinación y prevención en materia ambiental dentro del ámbito de su jurisdicción territorial, de donde resulta que ciertamente las municipalidades son actores importantes en la tarea de protección al ambiente. Es indubitable la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores; pero la existencia de éstos -que en su mayoría carecen de complementos de ordenación desde el punto de vista del ambiente sano y ecológicamente equilibrado- no produce la desaplicación de la legislación tutelar ambiental. Por el contrario, estima la Sala que debe ser requisito fundamental, que no atenta contra el principio constitucional de la autonomía municipal, el que todo plan regulador deba considerar, de previo a ser aprobado y desarrollado, con un examen del impacto ambiental desde la perspectiva que da el artículo cincuenta constitucional, para que el ordenamiento del suelo y sus diversos regímenes sean compatibles con los alcances de la norma superior, sobre todo, valorando que esta disposición establece el derecho de todos los habitantes a obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades públicas y ello incluye, sin duda, a las municipalidades, quienes no están exentas de la aplicación de la norma constitucional y de su legislación de desarrollo. Es evidente que en este caso, es totalmente coincidente el interés nacional y el local, y por ello los gobiernos locales pueden y deben exigir el cumplimiento de requisitos ambientales en su territorio, y en caso de conflicto con las autoridades rectoras de la materia ambiental, pueden someter las controversias al contralor jurisdiccional que corresponda según la naturaleza de la infracción. Es por lo anterior que las normas tutelares del ambiente no son incompatibles, desde el punto de vista constitucional, con las facultades y competencias de las municipalidades, las que están obligadas, por imperativo del artículo cincuenta de la Constitución Política, a prodigarse en la protección del ambiente –ver, en este sentido, sentencia número 2006-7994, de las ocho horas cincuenta y siete minutos del 2 de junio de 2006-.

VII.- El caso concreto. La actuación de las autoridades recurridas. Del estudio de los autos y de los informes rendidos bajo fe de juramento, la Sala tiene por acreditado que la Municipalidad recurrida no ha otorgado permisos de construcción en la denominada zona de cauces contemplada en el Plan Regulador del cantón, y en ejercicio de su función y deber de control y fiscalización, sí ha realizado diferentes inspecciones a los inmuebles allí ubicados, e incluso ha girado órdenes de clausura sobre construcciones que se estaban realizando sin permiso municipal, todo lo cual demuestra que la Corporación no ha sido omisa o permisiva respecto de la situación aducida por la recurrente. Por el contrario, las actuaciones enunciadas en el capítulo de hechos probados, dan cuenta de la diligencia mostrada por las autoridades municipales para evitar una afectación en esa denominada zona de cauces. Por otra parte, consta que ante el Tribunal Ambiental Administrativo se tramita una denuncia interpuesta por vecinos del cantón respecto de la realización de obras sin permiso en la misma zona de los cauces, procedimiento dentro del cual se solicitó la intervención de la propia Corporación, del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y de la Dirección Regional Central Sur del Ministerio de Salud; consta que recibidos los informes de estas entidades, el Tribunal los puso en conocimiento de los denunciantes, al mismo tiempo que dispuso la realización de una nueva prueba por parte de las autoridades del Ministerio de Salud, motivo por el cual aún se encuentra pendiente la resolución de fondo en sede administrativa, siendo así que será esa instancia técnica de la administración la que en ejercicio de sus competencias determinará la existencia de un daño ambiental. En definitiva, siendo que en el caso bajo estudio se descarta la omisión de las autoridades municipales en perjuicio del derecho a un ambiente sano, toda vez que han actuado dentro del ámbito de sus competencias, y el conflicto se encuentra ahora bajo conocimiento y resolución del Tribunal Ambiental Administrativo, lo que corresponde es declarar sin lugar el recurso, como en efecto se dispone.

VIII.- Pese a lo anterior, deberá la Municipalidad de Vásquez de Coronado, tomar de inmediato las acciones necesarias, de ser procedentes, respecto a los trámites de demolición de las construcciones levantadas de manera irregular en los terrenos en cuestión, tal y como lo recomendó la Arquitecta Catalina Valverde, Jefa de Inspectores del Departamento de Ingeniería de dicha Corporación, en oficio de 5 de agosto de 2009.

Por tanto

Se declara sin lugar el recurso. Cumpla la autoridad recurrida con lo indicado en el último considerando.

Gilbert Armijo S.

Presidente a.i.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Jorge Araya G.

Enrique Ulate Ch. Aracelly Pacheco S.

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