Municipal Duty to Protect Stream ZonesDeber municipal de proteger las zonas de cauces

*100122480007CO* Decision No. 2011004515 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fifteen hours and fifty-three minutes on April 5, 2011.

Amparo proceeding (recurso de amparo) filed by Mariana Sofía Calvo Maciak, of legal age, resident of Vásquez de Coronado, holder of identity card number 1-1087-815, against the Municipalidad de Vásquez de Coronado.

Background

1. 1In a brief received by the Secretariat of the Chamber at nine hours and thirty-seven minutes on September 8, 2010, the petitioner filed an amparo proceeding alleging a violation of her fundamental rights. She states that the Land Use Plan (Plan Regulador) of the canton of Vásquez de Coronado designates the watercourse zone (zona de cauces) as an area where use is prohibited because of the danger of flooding or flash floods and the risk of accelerated erosion. Nevertheless, she adds, construction has taken place in that zone with the Municipality’s knowledge, without the Municipality taking measures to remedy the situation. She further states that such construction endangers the area’s water resources and therefore requests that the Municipality be ordered to take action to halt alterations within the watercourse protection zone (zona de protección de cauces). She requests that the proceeding be granted.
2. 2In a brief received by the Secretariat of the Chamber at fifteen hours and eighteen minutes on September 24, 2010 (folio 24), Leonardo Herrera Sánchez, Dennis Jiménez Calderón, and Alfredo Zeledón Noguera, respectively Municipal Mayor, Head of the Service Platform, and Urban and Rural Development Manager, all of the Municipalidad de Vásquez de Coronado, report under oath that the matter alleged by the protected party is being heard before the Tribunal Ambiental Administrativo. They assert that the Municipality has not authorized any construction permit in the area, nor have any such permits been requested from it. They add that the Municipality shut down an illegal construction project being carried out at the site and that the project remains shut down. They request that the proceeding be denied.
3. 3By decision of this Chamber at fourteen hours and thirty minutes on March 17, 2011 (folio 137), the Tribunal Ambiental Administrativo was requested to provide evidence for the better resolution of the matter (prueba para mejor resolver).
4. 4In a brief received by the Secretariat of the Chamber at fourteen hours and forty-two minutes on March 25, 2011 (folio 139), José Lino Chaves López, President of the Tribunal Ambiental Administrativo, reports under oath and describes the processing of the complaint handled under expediente 32-10-02-TAA, which remains pending a final decision because a request for evidence sent to the authorities of the Ministerio de Salud is still outstanding.
5. 5The applicable legal requirements have been observed in the proceedings conducted.

Opinion drafted by Justice Ulate Chacón; and,

Considerations

I. Proven facts. The following facts are deemed duly established and relevant to the resolution of this matter

1. By Inspection Report number 412-2009, of July 27 and 31, 2009, the inspection and shutdown of construction work on calle El Tubo are established (folio 44).

2. The report of the Inspection Section of the Municipalidad de Vásquez de Coronado, number IN-310-0722, of August 5, 2009, establishes that construction work was performed without a permit on the property where the former dog pound was located; that shutdown orders were issued; and that the corresponding complaints would be filed if the requirements were not met (folios 53 and 54).

3. Official letter number G.T.2.3.30-027-10, of February 12, 2010, from the Urban and Rural Development Directorate of the Municipalidad de Vásquez de Coronado establishes that the Municipal Corporation has not issued any construction permit for the property known as the former dog pound and that structures have been erected there without environmental feasibility approval (factibilidad ambiental) or the approval of the Municipal Engineering Department (folio 100).

4. Expediente 32-10-02-TAA is being processed before the Tribunal Ambiental Administrativo. It concerns a complaint filed by residents of the canton of Vásquez de Coronado regarding construction work performed without a permit in the canton’s watercourse zone (folio 114).

5. By official letter number AL-200-657-10, of May 11, 2010, the Municipal Mayor of Vásquez de Coronado complied with an order issued by the Tribunal Ambiental Administrativo by reporting the names of the property owners in the watercourse zone; that the Municipal Corporation had not issued permits for any work within those properties; and that the property is located within the agricultural-parcel zone and the watercourse zone established in the canton’s Land Use Plan (folio 112 of the administrative record).

6. Notices of construction issued by the Engineering Department of the Municipalidad de Vásquez de Coronado, numbers 1703 and 1643, of September 2010, establish that structures were built without a construction permit, and order the cessation of any act or undertaking that violates the laws and regulations in force (folios 31 and 32).

7. By decision number 321-11-TAA of the Tribunal Ambiental Administrativo, issued at seven hours and fifteen minutes on March 24, 2011, the complainants were granted a hearing (audiencia) concerning the reports submitted by the Water Directorate of the Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, and a new report was requested from the Ministerio de Salud (folio 130 of the administrative record).

II.The right to a healthy and ecologically balanced environment. Article 50 of the Political Constitution establishes every person’s right to a healthy and ecologically balanced environment as a fundamental right. Even before Article 50 was amended to address the environment expressly, the Chamber, through its case law, had already derived this right from the constitutional provisions of Articles 21—the right to life and health—69—the rational use of land—and 89—the protection of natural beauty. The Chamber has adopted a broad, or macro-level, view of the concept of the environment and the protection afforded to it, extending beyond the basic or primary protection of soil, air, water, marine and coastal resources, minerals, forests, plant and animal diversity, and landscapes to also encompass matters relating to the economy, the generation of foreign currency through tourism, agricultural development, and other activities. Thus, in judgment number 5893-095, issued at nine hours and forty-eight minutes on October 27, 1993, the Chamber held:

“[E]nvironmental law (Derecho Ambiental) should not be associated solely with nature, because nature is only one part of the environment. Nature-protection policy also encompasses other matters, such as the protection of hunting, forests, natural parks, and natural resources. It is therefore a macro-environmental concept, intended to ensure that important concepts are not excluded and thus to unify the body of law that we call Environmental Law.”

III.The State’s duty to protect the environment. The amendment to Article 50 of the Constitution, which expressly enshrined environmental rights (derecho ambiental) as fundamental rights, also definitively established the State’s obligation to guarantee, defend, and protect those rights, thereby making the State the guarantor of the protection and safeguarding of the environment and natural resources. Under this provision, read in conjunction with Articles 20, 69, and 89 of the Political Constitution, the State’s responsibility to exercise a protective and governing role in this field was derived, as provided by the constitutional provision under discussion and implemented through environmental legislation. The constitutional mandate thus establishes the State’s duty to guarantee, defend, and preserve that right. In this regard, it must be noted that the applicable legislation designates the Ministerio del Ambiente y Energía as the governing body for the natural-resources, energy, and mining sector, pursuant to Article 2 of that Ministry’s Organic Law, number 7152, of June 4, 1990.

In the Chamber’s view, this governing authority (rectoría) over environmental matters encompasses not only the establishment of appropriate regulations for the use of forest resources and natural resources, as also provided by Article 56 of the Organic Environmental Law, but also confers the important function of exercising leadership in environmental matters, which entails maintaining a leading role in this field. Accordingly, oversight and enforcement (control y fiscalización) of environmental matters and activities constitute an essential function of the State under Article 50 of the Constitution, whose third paragraph provides, in relevant part: “The State shall guarantee, defend, and preserve that right.” This is consistent with the constitutional principle established in the second paragraph of Article 9 of the Political Constitution, which expressly prohibits the Branches of Government from delegating the exercise of their inherent functions, particularly when those functions are essential.

Thus, in matters of environmental protection, the functions of governance, oversight, and enforcement in environmental matters belong to the State and are entrusted to its various administrative agencies.

IV.Prevention of environmental risk. Given that this obligation of the State is established at the constitutional level, it is important to consider how international human-rights instruments likewise establish specific obligations that must be respected. In environmental matters, the duty of prevention (deber de prevención) that must operate in this field has been defined; the Rio Declaration, adopted at the United Nations Conference on Environment and Development, provides:

“Principle 15.- In order to protect the environment, States shall widely apply the precautionary approach (criterio de precaución) according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” Prevention seeks to anticipate adverse effects and ensure the protection, conservation, and proper management of resources. Consequently, the governing principle of prevention (principio rector de prevención) is based on the need to take and implement every precautionary measure necessary to avoid or contain potential harm to the environment or human health. Accordingly, where there is a risk of serious or irreversible harm—or uncertainty in that regard—a precautionary measure must be adopted, including, where appropriate, postponing the activity concerned.

This is because after-the-fact enforcement in environmental matters is ineffective: once damage has occurred, its biologically and socially harmful consequences may be irreparable; sanctions may carry moral significance, but they are unlikely to compensate for the damage caused to the environment. As both the cited international instrument and Article 50 of the Constitution indicate, the State is responsible for carrying out this preventive work, as this Chamber recognized in judgment number 2001-6503, of July 6, 2001, when it stated:

“The third paragraph of Constitutional Article 50 states with complete clarity that the State must guarantee, defend, and preserve every person’s right to a healthy and ecologically balanced environment; this means that public entities are not only obligated to ensure that private parties and other public entities comply with environmental legislation, but also, above all, that they must bring their own actions into conformity with the mandates of those protective bodies of law. State institutions are the first called upon to comply with protective environmental legislation, and there is no justification whatsoever for exempting them from compliance with environmental requirements such as, for example, the environmental impact assessment (estudio de impacto ambiental) required by the Ley Orgánica del Ambiente for activities undertaken by public entities that, by their nature, may alter or destroy the environment.” (emphasis added)

V.Coordination among public institutions in the comprehensive protection of the environment. The State—as a whole—is obligated to take the necessary measures to protect the environment in order to prevent levels of pollution, deforestation, extinction of flora and fauna, and excessive or improper use of natural resources that endanger the health of the governed population. For purposes of this task, public institutions include both the Central Administration—Ministries such as the Ministerio del Ambiente y Energía and the Ministerio de Salud, which, by reason of their subject matter, have extensive involvement and responsibility with respect to environmental conservation and preservation, and which most often act through their specialized agencies in this field, such as the Dirección General de Vida Silvestre, the Dirección Forestal, and the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)—and decentralized institutions such as the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, SENARA, the Instituto Costarricense de Turismo, and the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

Municipalities likewise bear significant responsibility for this task within their territorial jurisdiction. Given the diversity of actors that may be involved, it might be thought that this shared responsibility would cause chaos in administrative management. Therefore, to prevent the simultaneous coexistence of spheres of authority of differing origin and nature, the duplication of national and local efforts, and confusion regarding the rights and obligations of the various parties involved, it is necessary to establish a series of coordination arrangements among the various agencies of the Executive Branch and decentralized institutions, and between those institutions and the municipalities, so that they may perform the functions entrusted to them. This Chamber has already addressed the principle of coordination between public agencies and municipalities in pursuing common objectives, stating in judgment number 5445-99, at fourteen hours thirty minutes on July 14, 1999, that:

“[C]oordination is the ordering of relationships among these various independent activities, taking account of their convergence upon the same object or entity so as to make that convergence useful to an overall public plan, without eliminating the mutual independence of the acting entities. Because there is no hierarchical relationship among decentralized institutions, or between the State itself and the municipalities, specific conduct cannot be imposed upon them; consequently, interinstitutional ‘concerted action’ is indispensable, in the strict sense that autonomous and independent centers of action reach agreement on that preventive and comprehensive framework, within which each performs a role with a view to a mission entrusted to the others. Thus, relationships between municipalities and other public entities may be conducted only on an equal footing, resulting in agreed forms of coordination and excluding any compulsory form that would impair their autonomy by subjecting corporate entities to a coordination framework without or against their consent; this does, however, permit the necessary subordination of such entities to the State and in the State’s interest (through the State’s ‘administrative oversight’ (tutela administrativa), and specifically through the function of reviewing legality that falls within its authority, with powers of general supervision over the entire sector).” Moreover, failures to fulfill the duty to protect the environment and comply with environmental regulations are constitutionally significant because administrative inaction in this field may cause harm to the environment and natural resources, sometimes with consequences similar to or greater than those arising from administrative actions.

Examples include the authorization of land-use plans (planes reguladores) or construction without SETENA’s approval of the environmental impact assessment; the failure of the Dirección General de Vida Silvestre of the Ministerio del Ambiente y Energía to monitor and supervise the implementation of management plans (planes de manejo) for protected areas; allowing companies to operate without health permits regarding wastewater treatment—Acueductos y Alcantarillados and Ministerio de Salud—or failing to verify noise-level controls in bars, restaurants, or event venues—municipalities and Ministerio de Salud.

VI.The role of municipalities in environmental matters. In accordance with the foregoing, municipalities, as integral parts of the whole that is the State, bear a high degree of responsibility for environmental matters within the scope of their powers and obligations, whether by directly approving permits or licenses for which prior compliance with requirements demonstrating proper environmental management before other government authorities is required, or by conducting regular inspections and referring hazardous situations to the authorities with greater powers of intervention. It has already been established that local governments are subject to the obligation of coordination and prevention in environmental matters within their territorial jurisdictions; it follows that municipalities are indeed important participants in the task of protecting the environment. The authority of local governments to establish their own land-use planning (ordenación territorial) through land-use plans is beyond dispute; however, the existence of such plans—most of which lack planning components addressing a healthy and ecologically balanced environment—does not render protective environmental legislation inapplicable.

On the contrary, the Chamber considers it a fundamental requirement, one that does not infringe the constitutional principle of municipal autonomy, that every land-use plan, before being approved and implemented, undergo an environmental impact review from the perspective provided by Constitutional Article 50, so that land-use regulation and its various regimes are compatible with the scope of the higher-ranking provision. This is especially so given that this provision establishes the right of all inhabitants to obtain an environmental response from all public authorities, unquestionably including municipalities, which are not exempt from application of the constitutional provision and its implementing legislation. It is evident that, in this instance, the national and local interests fully coincide, and therefore local governments may and must require compliance with environmental requirements within their territories.

In the event of a conflict with the governing environmental authorities, they may submit the disputes to the appropriate judicial review body, depending on the nature of the violation. For the foregoing reasons, protective environmental provisions are not constitutionally incompatible with the powers and authority of municipalities, which are obligated, by mandate of Article 50 of the Constitución Política, to devote themselves to protecting the environment—see, in this regard, judgment number 2006-7994, at eight hours fifty-seven minutes on June 2, 2006—.

VII.The specific case. The actions of the respondent authorities. Based on its review of the record and the reports submitted under oath, the Chamber finds it established that the respondent Municipalidad has not issued construction permits in the area designated as the watercourse zone (zona de cauces) in the cantonal Plan Regulador and that, in the exercise of its oversight and supervisory function and duty, it has conducted various inspections of the properties located there and has even issued closure orders for construction being carried out without a municipal permit. All of this demonstrates that the Corporación has not failed to act or been permissive regarding the situation alleged by the petitioner. On the contrary, the actions described in the established-facts section reflect the diligence shown by the municipal authorities in preventing harm within that designated watercourse zone.

The record further shows that the Tribunal Ambiental Administrativo is processing a complaint filed by residents of the canton concerning work performed without a permit in the same watercourse zone. In that proceeding, the intervention of the Corporación itself, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, and the Dirección Regional Central Sur del Ministerio de Salud was requested. The record shows that, after receiving reports from these entities, the Tribunal provided them to the complainants and simultaneously ordered the Ministerio de Salud authorities to conduct additional evidentiary proceedings. For this reason, a decision on the merits remains pending at the administrative level, and that technical administrative body, in the exercise of its authority, will determine whether environmental harm exists. Ultimately, because the municipal authorities’ failure to act to the detriment of the right to a healthy environment has been ruled out in the case under review, since they have acted within the scope of their authority, and because the dispute is now pending consideration and resolution by the Tribunal Ambiental Administrativo, the appropriate course is to deny the petition, as is hereby ordered.

VIII.Notwithstanding the foregoing, the Municipalidad de Vásquez de Coronado shall immediately take any necessary and appropriate action regarding the proceedings to demolish the structures erected unlawfully on the properties in question, as recommended by Arquitecta Catalina Valverde, Jefa de Inspectores del Departamento de Ingeniería of that Corporación, in the official communication dated August 5, 2009.

Por tanto

The petition is denied. The respondent authority shall comply with the directions set forth in the final considerando.

Gilbert Armijo S.

Acting President Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Jorge Araya G.

Enrique Ulate Ch. Aracelly Pacheco S.

*100122480007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas y cincuenta y tres minutos del cinco de abril del dos mil once.

Recurso de amparo presentado por Mariana Sofía Calvo Maciak, mayor, vecina de Vásquez de Coronado, portadora de la cédula de identidad número 1-1087-815, contra la Municipalidad de Vásquez de Coronado.

Resultando

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las nueve horas treinta y siete minutos del 8 de setiembre de 2010, la recurrente interpone recurso de amparo aduciendo violación a sus derechos fundamentales. Señalan que el Plan Regulador del cantón de Vásquez de Coronado establece la zona de cauces como un área donde se prohíbe su uso por el peligro de avenidas o cabezas de agua, y el riesgo de erosión acelerada. No obstante, agrega, en esa zona se han realizado construcciones con el conocimiento de la Municipalidad, sin que adopte medidas para remediarlo. Añade que con esas construcciones se pone en riesgo el recurso hídrico de la zona, por lo que requiere se ordene a la Municipalidad adoptar las actuaciones que pongan alto a las alteraciones en la zona de protección de cauces. Solicita declarar con lugar el recurso.
2. 2Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las quince horas dieciocho minutos del 24 de setiembre de 2010 (folio 24), informan bajo fe de juramento Leonardo Herrera Sánchez, Dennis Jiménez Calderón y Alfredo Zeledón Noguera, Alcalde Municipal, Encargado de la Plataforma de Servicioy Gestor de Desarrollo Urbano y Rural, respectivamente, todos de la Municipalidad de Vásquez de Coronado, que lo aducido por la amparada se encuentra siendo discutido ante el Tribunal Ambiental Administrativo. Afirman que la Municipalidad no ha autorizado ningún permiso de construcción en la zona, ni tampoco se le han solicitado. Agregan que la Municipalidad clausuró una construcción ilegal que se realizaba en el lugar, permaneciendo clausurada la obra. Solicitan declarar sin lugar el recurso.
3. 3Por resolución de esta Sala, de las catorce horas treinta minutos del 17 de marzo de 2011 (folio 137), se solicita prueba para mejor resolver al Tribunal Ambiental Administrativo.
4. 4Mediante escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las catorce horas cuarenta y dos minutos del 25 de marzo de 2011 (folio 139), informa bajo fe de juramento José Lino Chaves López, Presidente del Tribunal Ambiental Administrativo, quien expone la tramitación otorgada a la denuncia tramitada bajo el expediente 32-10-02-TAA, el cual se encuentra pendiente de resolución final, por mantenerse a la espera de una solicitud de prueba girada a las autoridades del Ministerio de Salud.
5. 5En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Ulate Chacón; y,

Considerando

I.Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:

1. Por Informe de Inspección número 412-2009, de 27 y 31 de julio de 2009, se acredita la inspección y clausura de obras en la calle El Tubo (folio 44).

2. Mediante informe de la Sección de Inspección de la Municipalidad de Vásquez de Coronado, número IN-310-0722, de 5 de agosto de 2009, se acredita la realización de obras sin permiso en la propiedad donde se encontraba la antigua perrera, se indica que se giraron las órdenes de clausura, y que se procederá con las denuncias respectivas si no se cumple con los requerimientos (folios 53 y 54).

3. Mediante oficio de la Dirección de Desarrollo Urbano y Rural de la Municipalidad de Vásquez de Coronado, número G.T.2.3.30-027-10, de 12 de febrero de 2010, se acredita que la Corporación no ha otorgado ningún permiso de construcción en el predio conocido como la antigua perrera, y que allí se han levantado estructuras sin contar con la factibilidad ambiental ni el visto bueno del Departamento de Ingeniería Municipal (folio 100).

4. Ante el Tribunal Ambiental Administrativo, se tramita el expediente número 32-10-02-TAA, el cual es denuncia interpuesta por vecinos del cantón de Vásquez de Coronado, respecto de la realización de obras sin permiso en la zona de los cauces del cantón (folio 114).

5. Mediante oficio del Alcalde Municipal de Vásquez de Coronado, número AL-200-657-10, de 11 de mayo de 2010, se cumple prevención realizada por el Tribunal Ambiental Administrativo, informando el nombre de los propietarios en la zona de los cauces, que la Corporación no ha otorgado permisos para obra alguna dentro de esos inmuebles, que el predio se ubica en la zona de parcelas agrícolas y zona de cauces establecida en el Plan Regulador del cantón (folio 112 del expediente administrativo).

6. Mediante actas de notificación de construcciones del Departamento de Ingeniería de la Municipalidad de Vásquez de Coronado, números 1703 y 1643, de setiembre de 2010, se acredita la edificación de obras sin permiso de construcción, y se previene el cese de todo acto o gestión que violen las leyes y reglamentos vigentes (folios 31 y 32).

7. Por resolución del Tribunal Ambiental Administrativo, número 321-11-TAA, de las siete horas quince minutos del 24 de marzo de 2011, se otorga audiencia a los denunciantes respecto de los informes rendidos por la Dirección de Aguas del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, y se requiere nuevo informe al Ministerio de Salud (folio 130 del expediente administrativo).

II.El derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El artículo 50 de la Constitución Política establece como fundamental el derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. De previo a la modificación de este artículo cincuenta para considerar de manera expresa lo relativo al ambiente, ya la Sala, a través de su labor jurisprudencial, había derivado este derecho a partir de las disposiciones constitucionales de los artículos veintiuno –derecho a la vida y a la salud-, sesenta y nueve –explotación racional de la tierra- y ochenta y nueve –protección de las bellezas naturales-. La Sala ha optado por una consideración abierta o macro del concepto ambiente y de la protección que se brinda al mismo, trascendiendo de la protección básica o primaria del suelo, el aire, el agua, los recursos marinos y costeros, minerales, bosques, diversidad de flora y fauna, y paisaje, para considerar también elementos referentes a la economía, a la generación de divisas a través del turismo, la explotación agrícola y otros. Así, mediante sentencia número 5893-095, de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del 27 de octubre de 1993, la Sala estableció que:

“[E]l Derecho Ambiental no debe asociarse sólo con la naturaleza, pues ésta es únicamente parte del ambiente. La política de protección a la naturaleza se vierte también sobre otros aspectos como la protección de la caza, de los bosques, de los parques naturales y de los recursos naturales. Se trata, entonces, de un concepto macro-ambiental, para no dejar conceptos importantes por fuera y así lograr unificar el conjunto jurídico que denominamos Derecho Ambiental"

III.El deber del Estado en la tutela del ambiente. A partir de la reforma del artículo 50 constitucional, en la cual se consagró también -en forma terminante- la obligación del Estado de garantizar, defender y tutelar este derecho, con lo cual, el Estado se constituye en el garante en la protección y tutela del medio ambiente y los recursos naturales. Es a tenor de esta disposición, en relación con los artículos 20, 69 y 89 de la Constitución Política, que se derivó la responsabilidad del Estado de ejercer una función tutelar y rectora en esta materia, según lo dispone la propia norma constitucional en comentario, función que desarrolla la legislación ambiental. Es así como el mandato constitucional establece el deber para el Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho. En este orden de ideas, debe considerarse que la normativa establece al Ministerio del Ambiente y Energía como el órgano rector del sector de los recursos naturales, energía y minas, según lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica de este ministerio, número 7152, de 4 de junio de 1990.

Esta función de rectoría en la materia ambiental, a criterio de la Sala, comprende no sólo el establecimiento de regulaciones adecuadas para el aprovechamiento del recurso forestal y los recursos naturales, según lo dispone también el artículo 56 de la Ley Orgánica del Ambiente, sino que le confiere la importante función de ejercer la rectoría en la materia ambiental, consistente en mantener un papel preponderante en esta materia. En este sentido, el control y fiscalización de la materia y actividad ambiental se constituye en una función esencial del Estado según lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución, en tanto dispone en lo que interesa en el párrafo tercero: "El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho"; lo cual resulta concordante con el principio constitucional establecido en el párrafo segundo del artículo 9 de la Constitución Política, que expresamente prohíbe a los Poderes del Estado la delegación del ejercicio de funciones que le son propias, máxime cuando se constituyen en esenciales.

De esta manera, tratándose de la protección ambiental, las funciones de rectoría, control y fiscalización de la materia ambiental, corresponden al Estado, a cargo de las diversas dependencias administrativas.

IV.La prevención del riesgo ambiental. Estableciéndose a nivel constitucional esta obligación del Estado, resulta importante apreciar cómo a nivel de los instrumentos internacionales de protección de los derechos humanos también se establecen obligaciones concretas que deben ser respetadas. En materia ambiental se ha definido el deber de prevención que debe existir en este ámbito; la Declaración de Río, adoptada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, dispone que:

"Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente".

La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido el daño, las consecuencias biológicas y socialmente nocivas pueden ser irreparables; la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente. Tal como lo señala el instrumento internacional de cita como el mismo artículo 50 constitucional, es el Estado el llamado a efectuar esta labor de prevención, y así lo ha reconocido esta Sala al afirmar, mediante sentencia número 2001-6503, de 6 de julio de 2001, que:

“El párrafo tercero del numeral 50 Constitucional señala con toda claridad que el Estado debe garantizar, defender y preservar el derecho de todas persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; lo que implica afirmar que los entes públicos no sólo están en la obligación de hacer cumplir –a los particulares y otros entes públicos- la legislación ambiental, sino también, ante todo, que deben ajustar su accionar a los dictados de esos cuerpos normativos tutelares. Las instituciones del Estado son las primeras llamadas a cumplir con la legislación tutelar ambiental, sin que exista justificación alguna para eximirlas del cumplimiento de requisitos ambientales como, a manera de ejemplo, el estudio de impacto ambiental que exige la Ley Orgánica del Ambiente para las actividades que emprendan los entes públicos que, por su naturaleza, puedan alterar o destruir el ambiente." (énfasis añadido)

V.La coordinación de las instituciones públicas en la protección integral al ambiente. Existe una obligación para el Estado –como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el ambiente, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan en peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública se entiende tanto a la Administración Central –Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA)-, así como también las instituciones descentralizadas como el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el SENARA, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados.

Del mismo modo, en esta tarea tienen gran responsabilidad las municipalidades en lo que respecta a su jurisdicción territorial. Debido a la diversidad de actores que pueden intervenir, podría pensarse que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa. Por ello, a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Esta Sala se ha referido ya al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidades en la realización de fines comunes, al señalar mediante sentencia número 5445-99, de las catorce horas treinta minutos del 14 de julio de 1999, que:

"[L]a coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible «concierto» interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la «tutela administrativa» del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).” Por otro lado, las omisiones al deber de protección del ambiente y de cumplimiento de la normativa ambiental son de relevancia constitucional, por cuanto como consecuencia de la inercia de la Administración en esta materia, se puede producir un daño al ambiente y a los recursos naturales, a veces, de similares o mayores consecuencias que de las derivadas de las actuaciones de la Administración; como lo es la autorización de planes reguladores, o construcciones sin la aprobación del estudio de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, o la falta de control y fiscalización en la ejecución de los planes de manejo de las áreas protegidas por parte de la Dirección General de Vida Silvestre del Ministerio del Ambiente y Energía, el permitir el funcionamiento de empresas sin los permisos de salud en lo que respecta al tratamiento de aguas residuales -Acueductos y Alcantarillados y Ministerio de Salud-, o no verificar los controles sónicos en bares, restaurantes o centros de fiestas -municipalidades y Ministerio de Salud-.

VI.El papel de las municipalidades en materia ambiental. De conformidad con lo dicho, las municipalidades, como parte integrante del todo que es el Estado, tienen dentro del ámbito de sus competencias y obligaciones una alta dosis de responsabilidad en materia ambiental, sea mediante la aprobación directa de permisos o licencias para las cuales se exija el previo cumplimiento de requisitos que acrediten ante otras instancias del poder público el adecuado manejo ambiental, como mediante inspecciones regulares y canalización de situaciones de riesgo ante las instancias con mayor competencia de intervención. Ha quedado establecido ya que a los gobiernos locales les alcanza la obligación de coordinación y prevención en materia ambiental dentro del ámbito de su jurisdicción territorial, de donde resulta que ciertamente las municipalidades son actores importantes en la tarea de protección al ambiente.

Es indubitable la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores; pero la existencia de éstos -que en su mayoría carecen de complementos de ordenación desde el punto de vista del ambiente sano y ecológicamente equilibrado- no produce la desaplicación de la legislación tutelar ambiental. Por el contrario, estima la Sala que debe ser requisito fundamental, que no atenta contra el principio constitucional de la autonomía municipal, el que todo plan regulador deba considerar, de previo a ser aprobado y desarrollado, con un examen del impacto ambiental desde la perspectiva que da el artículo cincuenta constitucional, para que el ordenamiento del suelo y sus diversos regímenes sean compatibles con los alcances de la norma superior, sobre todo, valorando que esta disposición establece el derecho de todos los habitantes a obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades públicas y ello incluye, sin duda, a las municipalidades, quienes no están exentas de la aplicación de la norma constitucional y de su legislación de desarrollo.

Es evidente que en este caso, es totalmente coincidente el interés nacional y el local, y por ello los gobiernos locales pueden y deben exigir el cumplimiento de requisitos ambientales en su territorio, y en caso de conflicto con las autoridades rectoras de la materia ambiental, pueden someter las controversias al contralor jurisdiccional que corresponda según la naturaleza de la infracción. Es por lo anterior que las normas tutelares del ambiente no son incompatibles, desde el punto de vista constitucional, con las facultades y competencias de las municipalidades, las que están obligadas, por imperativo del artículo cincuenta de la Constitución Política, a prodigarse en la protección del ambiente –ver, en este sentido, sentencia número 2006-7994, de las ocho horas cincuenta y siete minutos del 2 de junio de 2006-.

VII.El caso concreto. La actuación de las autoridades recurridas. Del estudio de los autos y de los informes rendidos bajo fe de juramento, la Sala tiene por acreditado que la Municipalidad recurrida no ha otorgado permisos de construcción en la denominada zona de cauces contemplada en el Plan Regulador del cantón, y en ejercicio de su función y deber de control y fiscalización, sí ha realizado diferentes inspecciones a los inmuebles allí ubicados, e incluso ha girado órdenes de clausura sobre construcciones que se estaban realizando sin permiso municipal, todo lo cual demuestra que la Corporación no ha sido omisa o permisiva respecto de la situación aducida por la recurrente. Por el contrario, las actuaciones enunciadas en el capítulo de hechos probados, dan cuenta de la diligencia mostrada por las autoridades municipales para evitar una afectación en esa denominada zona de cauces. Por otra parte, consta que ante el Tribunal Ambiental Administrativo se tramita una denuncia interpuesta por vecinos del cantón respecto de la realización de obras sin permiso en la misma zona de los cauces, procedimiento dentro del cual se solicitó la intervención de la propia Corporación, del Sistema Nacional de Áreas de Conservación y de la Dirección Regional Central Sur del Ministerio de Salud; consta que recibidos los informes de estas entidades, el Tribunal los puso en conocimiento de los denunciantes, al mismo tiempo que dispuso la realización de una nueva prueba por parte de las autoridades del Ministerio de Salud, motivo por el cual aún se encuentra pendiente la resolución de fondo en sede administrativa, siendo así que será esa instancia técnica de la administración la que en ejercicio de sus competencias determinará la existencia de un daño ambiental.

En definitiva, siendo que en el caso bajo estudio se descarta la omisión de las autoridades municipales en perjuicio del derecho a un ambiente sano, toda vez que han actuado dentro del ámbito de sus competencias, y el conflicto se encuentra ahora bajo conocimiento y resolución del Tribunal Ambiental Administrativo, lo que corresponde es declarar sin lugar el recurso, como en efecto se dispone.

VIII.Pese a lo anterior, deberá la Municipalidad de Vásquez de Coronado, tomar de inmediato las acciones necesarias, de ser procedentes, respecto a los trámites de demolición de las construcciones levantadas de manera irregular en los terrenos en cuestión, tal y como lo recomendó la Arquitecta Catalina Valverde, Jefa de Inspectores del Departamento de Ingeniería de dicha Corporación, en oficio de 5 de agosto de 2009.

Por tanto

Se declara sin lugar el recurso. Cumpla la autoridad recurrida con lo indicado en el último considerando.

Gilbert Armijo S.

Presidente a.i.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V. Jorge Araya G.

Enrique Ulate Ch. Aracelly Pacheco S.