SETENA Delay Violates the Right to a Healthy EnvironmentDemora de SETENA vulnera el derecho al ambiente

*100072860007CO* Decision No. 2011005512 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at twelve twenty-seven p.m. on April twenty-nine, two thousand eleven.

Amparo proceeding filed by CARLOS LUIS BARADÍN MORA, identity card number one-eight hundred eighty-seven hundred sixteen, against EMPRESA AUTOPISTAS DEL SOL SOCIEDAD ANÓNIMA, the Technical Secretary of the Consejo Nacional de Concesiones, and the Vice Minister of Public Works, both of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes.- Background:

1. 1By a written submission received by the Secretariat of this Chamber at ten fifteen a.m. on May thirty-one, two thousand ten, the petitioner filed an amparo proceeding against the Ministerio de Obras Públicas y Transportes and Empresa Autopistas del Sol Sociedad Anónima. He states that the decision of April twenty-two, two thousand nine, issued by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, contains a series of environmental violations because it failed to consider the severe impact on the ecosystem, flora, and fauna; pollution of river and stream channels; erosion-induced landslides; mudslides; breaches of the natural seals of several aquifers; and the failure to implement mitigation measures along the entire San José-Caldera national route. He states that, with the first rains of the winter season, the aforementioned route experienced landslide problems on ninety-degree slopes, with avalanches of material and large rocks, a situation that even caused a serious traffic accident in which one person died.He adds that, as a palliative measure, Autopistas del Sol, the route concessionaire, installed containment mesh in different areas; however, it has not been entirely effective. He alleges that the route has no lighting, thereby endangering the lives and physical integrity of the persons traveling through the area and the vehicles driven there. He maintains that soil washout and erosion of the mountain create great danger in the area because of the constant landslides of material onto the highway. He considers it necessary to close the road in order to safeguard the rights to a healthy and ecologically balanced environment, health, safety, and life.
2. 2By decision issued at fourteen fifty-seven on May thirty-one, two thousand ten, the amparo proceeding was admitted, and reports were requested from the Technical Secretary of the Consejo Nacional de Concesiones and the Vice Minister of Public Works, both of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Notice was also served on Javier Villalobos Giménez and José María Orihuela Uzal in their capacities as President and Vice President of Autopistas del Sol Sociedad Anónima (folios 03 to 05).
3. 3María Lorena López Rosales, in her capacity as Vice Minister of Infrastructure and Concessions of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, reports under oath (folio 10) that construction of the San José-Caldera highway is governed by a contract entered into between the Consejo Nacional de Concesiones and “Autopistas del Sol S.A.,” and that the works were carried out before she was appointed Vice Minister of the respondent Ministry. She specifies that the San José-Caldera highway project falls within the scope of the powers legally and exclusively conferred upon the Consejo Nacional de Concesiones. She clarifies that the aforementioned Council is a collegiate body created by Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, number 7762, and vested with maximum administrative autonomy (desconcentración máxima) and instrumental legal personality (personería jurídica instrumental).She maintains that she is not a member of the Board of Directors of the Consejo Nacional de Concesiones and, consequently, has no involvement whatsoever in the decision-making of that administratively autonomous body. She notes that the aforementioned law does not permit the Minister to delegate the Council’s work to the Vice Ministers; that is, only the Minister may chair the Board of Directors of the Consejo Nacional de Concesiones. She states that, since her appointment as Vice Minister, her role has been limited to facilitating and following up on the necessary agreements and coordination between the Consejo Nacional de Vialidad and the Consejo Nacional de Concesiones, or between the Ministerio de Obras Públicas y Transportes and the Consejo Nacional de Concesiones, so that the relationship operates smoothly and there is a permanent channel of communication with these institutions in areas where the Law grants her specific powers.She affirms that, regarding concessions granted by the Consejo Nacional de Concesiones, as in the case of the Ciudad Colón-Orotina highway, her Office lacks jurisdiction over the matter. She argues that the Consejo Nacional de Concesiones is the body responsible for conducting a careful technical assessment of the reported facts and verifying the performance of the contracts entered into for that purpose. She requests that this proceeding be dismissed.
4. 4Cristian Eduardo Sandoval Cataldo and Carlos Jorge Jaraquemada Valle, both attorneys-in-fact with unlimited authority (Apoderados Generalísimos sin límite de suma) of Autopistas del Sol S.A. (folio 25), state that the concessionaire Autopistas del Sol S.A. performed all construction work in compliance with the environmental approval (viabilidad ambiental) granted by Resolution number 2077-2006-SETENA of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, and in strict accordance with the conditions, specifications, standards, and deadlines established in the Concession Agreement (Contrato de Concesiones), whose designs and construction have been duly approved by the Granting Authority (Administración Concedente) and the concession oversight body (órgano fiscalizador de la concesión). They emphasize that the petitioner brings an action contrary to the public interest involved and to the development of the San José-Caldera highway, without demonstrating a subjective right (derecho subjetivo) or legitimate interest (interés legítimo), because neither his rights nor those of the community have at any time been infringed by the construction and operation of the San José-Caldera highway, rendering it a frivolous action (acción temeraria).They add that the concessionaire and the construction company have performed all construction work on the San José-Caldera highway in strict compliance with Costa Rican environmental legislation, properly implementing the Environmental Impact Study (Estudio de Impacto Ambiental) and its corresponding Environmental Management Plan (Plan de Gestión Ambiental), as approved by SETENA, such that all prevention, mitigation, and compensation matters have been considered and implemented to reduce the project’s effects on the environment and avoid causing harm. They contend that the concessionaire has not caused environmental damage (daño ambiental), nor is there any real risk of environmental impact (impacto ambiental), because the company has implemented and complied with all mitigation measures (medidas de mitigación) established in the Environmental Impact Study and, consequently, in the Environmental Management Plan.They assert that there is no final decision in administrative and/or judicial proceedings declaring that the concessionaire has breached environmental commitments or caused environmental damage. Regarding Resolution number 950-2009-SETENA, issued at ocho horas cincuenta minutos del veintidós de abril de dos mil nueve, they state that said resolution is not final, because on cinco de mayo de dos mil nueve the concessionaire filed with SETENA a motion for reconsideration with a subsidiary appeal (recurso de revocatoria y apelación en subsidio) against that resolution, which has not been decided by the appropriate authorities. They argue that the amparo proceeding (recurso de amparo) is based on “environmental violations” allegedly set forth in a resolution that has not become final; this means that the facts and assertions mentioned in that resolution, and on which the petitioner relies in bringing his action, have not been decided, even through administrative channels.They state that the petitioner incorrectly asserts that Resolution number 950-2009-SETENA establishes a series of “environmental violations,” when what it actually orders is the following: i) that their principal provide a series of documents and take certain actions; ii) that opinions be requested from a series of public institutions; and iii) that information be requested from the project’s environmental manager (regencia ambiental); thus, the resolution does not state that their principal committed “environmental violations” or that the concessionaire caused environmental damage. They stress that the concessionaire challenged that resolution because it is based on a technical report concerning an environmental monitoring visit (visita de seguimiento ambiental) to the San José-Caldera Highway Project, prepared by Engineer Danilo Vindas Chaves, an official of the Departamento de Auditoría y Seguimiento Ambiental, which contains serious defects rendering it absolutely null and void (vicios graves de nulidad absoluta) and causes the Comisión Plenaria to err.They further state that the report lacks a technical basis because it is unsupported by background information, preliminary studies, and/or evidence; therefore, its conclusions do not reflect the project’s actual situation. They declare that neither the petitioner nor the referenced resolution indicates or demonstrates that the concessionaire is responsible for the alleged “environmental violations.” They note that, with respect to erosion-induced landslides, the slopes (taludes) were worked according to the necessary angle and the expected type of geological material; although some slopes have steep gradients, this was technically determined based on the mechanical characteristics and conditions of the material, which permitted such gradients. They contend that, in areas where materials different from those expected have been found, the necessary containment and stabilization measures are being implemented in accordance with the instructions of the concessionaire’s geotechnical consultant, INSUMA S.A. They add that the resolution cited by the petitioner does not set forth the technical grounds confirming that the slopes are highly unstable because of soil conditions; therefore, they do not agree with the assessment of instability.They mention that the appearance of water erosion is not necessarily the result of ground instability and is entirely normal. They argue that, with respect to mudslides, none occurred during either the project’s construction or its operation. They state that, contrary to the petitioner’s allegations concerning the breaching of natural seals in several aquifers, the project has caused no such breaches. They assert that each disposal site (botadero) has a Disposal Site Management Plan (Plan de Manejo de Botadero), which is submitted to SETENA through the Project’s Environmental Management Office (Regencia Ambiental del Proyecto). They indicate that there is a Mitigation Plan report for the Disposal Sites in Sections II and III of the San José-Caldera Project, updating the status of each debris disposal site (escombrera) and the applicable mitigation measures. They note that the petitioner asserted that the respondent company had not implemented mitigation measures; however, implementation of those measures is monitored through the environmental management reports (informes de regencia) submitted monthly to SETENA, which has not determined that any mitigation measure was not implemented or that the concessionaire committed any breach.They state that, based on technical information collected by experts from various disciplines, both in the baseline studies (estudios de línea base) and in the monitoring conducted on the project, no severe impacts on ecosystems or water quality have been demonstrated. This is because prevention and mitigation measures have not only been applied, but the watersheds located within the project area were already environmentally degraded before the project began; accordingly, prior studies demonstrate that water quality, forest cover (cobertura forestal), and, consequently, natural ecosystems had already been affected by other human activities in the area. Regarding the petitioner’s request for the concessionaire to undertake the “remediation of environmental damage caused and not remedied to date,” they maintain that all development activities generate environmental impacts, which are therefore contemplated as part of project development.They explain that this is why Environmental Impact Assessment procedures (procesos de Evaluación de Impacto Ambiental) exist: to assess such impacts in order to establish the corresponding mitigation measures. They emphasize that a project having environmental impacts does not mean that environmental damage or violations against the environment have occurred. They state that, as of the date on which the SETENA resolution cited by the petitioner was communicated, the project was still in the construction phase, when mitigation work had not even been completed in several project sectors. They specify that the petitioner’s reference to the SETENA resolution lacks technical support or scientific basis. They clarify that construction of a project such as the one at issue, because of its scale and the topographical changes that necessarily had to be made, also generated an environmental impact.They maintain that this impact was duly assessed and managed and that cushioning and mitigation work was performed; it has not been demonstrated that environmental damage occurred. They point out that the petitioner is mistaken and that his allegations that the highway is poorly designed are false, because the slopes were designed in strict accordance with the Geotechnical Assessment Reports on Cuts and Fills (Informes de Evaluación Geotécnica de Cortes y Rellenos) prepared for the San José-Caldera route (Section II, Ciudad Colón-Orotina) in setiembre de dos mil seis by the independent consultant INSUMA S.A., represented by Engineer Gastón Laporte, which considered the information gathered in several previously prepared reports. They indicate that the work performed is based on the ongoing advice provided by INSUMA S.A., as well as various studies, analyses, and designs, specialized engineering services, and special concepts; the work has been strictly supervised by the Granting Authority and the agreement oversight body.They argue that, following the report of setiembre de dos mil seis and particularly during construction of Sector II of the highway, INSUMA S.A.’s presence on the project was continuous and decisive. As part of this work, specific actions were defined and documented in several reports and through the presence of a geotechnical engineer between abril y noviembre de dos mil nueve, the period during which a substantial portion of Sector II’s earthworks (movimiento de tierras) took place. They state that the construction company conducted additional studies and sought other expert opinions for the most critical cases, for which it received advice from Engineer José María Rodríguez Ortiz, PhD; the solutions adopted by the construction company were developed with Engineer Gastón Laporte’s presence and participation. They assert that the remaining solutions included in INSUMA S.A.’s report of setiembre de dos mil seis have been implemented and that specific solutions have been proactively reviewed.They contend that solutions for the isolated rockfalls occurring at various locations are being studied jointly with the experts from INSUMA S.A. to identify and implement the most appropriate and pragmatic solutions. They state that, in Sector II of the project, more than ochenta y cinco kilómetros of drainage ditches (cunetas) and diecinueve kilómetros of interceptor ditches (contracunetas) have been built (of which, because of the physical characteristics of the soil and design requirements, un kilómetro seiscientos metros were built without lining). They emphasize that more than mil quinientos metros of down drains (bajantes) with energy dissipators were also built to control runoff water flowing down the slopes. They add that active and passive slope-stabilization and surface-protection mechanisms have been used, including areas with passive and active anchored walls, micropile walls, slope-protection berms with interceptor ditches, areas protected by rockfall mesh, and areas protected by reinforced and anchored shotcrete, among others.They state that on any mountain highway under rainy conditions there is a risk of rockfalls and even landslides, which will decrease over time as the highway stabilizes. They argue that the foregoing has been publicly confirmed by the road authorities, who, like them, clearly understand that the ground conditions are suitable to support the design and size of the slopes.

They emphasize that the concessionaire company’s responsibility is to work toward minimizing and reducing those risks and to respond immediately to any contingencies that arise. They further state that, because matters beyond the boundaries of the project’s right-of-way (derecho de vía) fall outside the scope of the concession agreement, it is evident that the concessionaire is not responsible for addressing stability problems originating beyond those boundaries, which were expropriated by the Concession-Granting Administration and transferred to the concessionaire for construction of the project. They state that the concessionaire is expressly prohibited from entering private property. They note that, regarding material detachments (desprendimientos de material), there were no landslides on the highway, as the appellant mistakenly claims, because a landslide or avalanche is a large mass of snow that collapses violently and thunderously from the mountains, or a large mass of material that breaks loose on a slope and rushes down it; none of those circumstances have occurred in this particular case.

They further state that the technical slope studies (estudios técnicos de taludes) remain subject to monitoring and, when necessary, are conducted in greater detail at specific locations, depending on expert supervision and recommendations. They add that this monitoring is part of the environmental management (gestión ambiental) and road maintenance performed by the concessionaire as part of its obligations in carrying out the project, and therefore it is ongoing and entails immediate action. They contend that rockfall (caída de bloques) is entirely different from landslides or mass movements (movimientos en masa). In this case, the concessionaire has strengthened the highway monitoring system, as it has teams of inspectors who continuously patrol the sectors identified for monitoring at appropriate intervals. Permanent surveillance cameras have also been installed, and early-warning systems (illuminated message boards) and traffic-control devices are available (plastic New Jersey barriers with colors and materials that make them visible from safe distances, illuminated signs, among others).

These will reinforce preventive measures in the event of any rockfall within the identified sectors, since that situation could not occur along the project’s entire route. They argue that the existing controls and ongoing analyses are used to continually assess the need to implement engineering measures in specific sectors, as has been done in various sectors of the project, where work has included bolt anchoring, welded-wire mesh, shotcrete, slope stitching, geomembranes to mitigate sheet erosion (erosión laminar), anchored mesh, construction of berms, installation of drainage ditches to manage runoff (escorrentía), grade-control structures, among other measures. They state that travel on the road is currently safe; users must follow all preventive recommendations issued along the route, and alternative routes are available for those who wish to use them. Nevertheless, the public may benefit, as needed, from the socioeconomic advantages and reduced emissions resulting from the shorter route, among other benefits, with the assurance that the project has implemented appropriate control and mitigation measures not only during its construction phase, but also in the sectors already in use and in the operational phase, so as not to adversely affect health or the environment or cause environmental damage. They request that this amparo appeal (recurso de amparo) be denied.

1. 5Edwin Rodríguez Aguilera, in his capacity as Technical Secretary of the National Concessions Council, states under oath (folio 86) that, in compliance with Article 9(d) of the General Law on Concessions of Public Works with Public Services, the Secretariat has overseen all construction work on the San José-Caldera highway to ensure that it is carried out in strict compliance with Costa Rican environmental legislation, adequately implementing the Environmental Impact Study and its respective Environmental Management Plan approved by the National Environmental Technical Secretariat (SETENA), such that all prevention, mitigation, and compensation measures have been considered and implemented to reduce its environmental impact and prevent any harm. He asserts that resolution number 950-2009-SETENA, issued at eight fifty a.m. on veintidós de abril de dos mil nueve, is not final, because on cinco de mayo de dos mil nueve, Autopistas del Sol filed with SETENA a motion for reconsideration and, in the alternative, an appeal against that resolution, which has not been decided by the corresponding authorities as of today.He indicates that, consequently, the amparo proceeding is based on alleged “environmental violations” set forth in a resolution that has not become final. He notes that the facts and assertions mentioned in that resolution, on which the petitioner relies in filing his petition, have not been finally decided, not even through administrative proceedings. He states that the petitioner incorrectly asserts that resolution number 950-2009-SETENA establishes a series of “environmental violations,” when nowhere in that resolution is it stated that Autopistas del Sol S.A. committed “environmental violations,” much less that the work performed caused environmental harm. He maintains that the resolution was challenged because it is based on a technical report concerning an environmental monitoring visit to the San José-Caldera Highway Project, prepared by Engineer Danilo Vindas Chaves, an official of the Environmental Audit and Monitoring Department, which contains serious defects rendering it absolutely null and leads the Plenary Commission into error.He explains that the report lacks a technical basis because it is unsupported by background information, preliminary studies, and/or evidence; therefore, its conclusions do not reflect the Project’s actual situation. He emphasizes that neither the petitioner nor the aforementioned resolution indicates or demonstrates that the concessionaire is responsible for the alleged “environmental violations” cited by the petitioner. He specifies that, regarding the falling sediment, rocks, and materials that endanger the lives of those traveling on that roadway, after analyzing the technical reports submitted to the Council by the Project Supervisor and the College of Engineers and Architects, and in order to allow the Concessionaire to carry out mitigation work, stabilize the slopes, and take all actions required for the highway to regain an optimal level of safety for users, at Session 13-2010 of diez de junio de dos mil diez of the National Concessions Council, an agreement was adopted ordering, due to the repeated “landslides” caused by slope failures or instability that had occurred along the new “San José-Caldera” roadway, particularly in Section II: “Ciudad Colón-Orotina,” between kilometer markers 37+000 and 48+000, the closure of the section of the San José-Caldera Highway between those kilometer markers.He clarifies that the agreed closure took effect at twenty-four hundred hours on diez de junio de dos mil diez, and that he was authorized to notify the concessionaire of that determination at the place and in the manner contractually stipulated for that purpose. He maintains that the duration of the measure, which is entirely temporary, will depend on the time required for the concessionaire to take effective action to completely and definitively eliminate the failures or hazardous and/or risky conditions identified with respect to the stability of the slopes along the aforementioned section. He adds that, in accordance with the foregoing, the measures taken by the National Concessions Council were duly substantiated and that, because the appropriate actions were taken in this specific case, the petition filed must be denied.
2. 6Certifications issued by Judicial Assistant 3 and the Clerk of the Chamber appear at folio 97 of the case file, stating that the Deputy Minister of Public Works and Transportation failed to comply with the order issued at fourteen fifty-seven hours on treinta y uno de mayo de dos mil diez.
3. 7By resolution issued at sixteen ten hours on quince de febrero de dos mil once (folio 98), the parties to this amparo proceeding were expanded, and a hearing was granted to the Director of the National Groundwater Service (SENARA), the Secretary General of the National Environmental Technical Secretariat (SETENA), and the Minister and Head of the Water Department, both of the Ministry of Environment, Energy and Telecommunications.
4. 8Uriel Juárez Baltodano, in his capacity as Acting Secretary General of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (folio 104), states under oath that the administrative case file (expediente administrativo) known as “Proyecto San José-Caldera,” corresponding to case file number D1-545-1998-SETENA, is being processed by the Secretariat. He specifies that Resolution number 950-2009 of veintidós de abril de dos mil nueve identified a series of instances of noncompliance (incumplimientos) and concluded: “1. Severe impacts on flora, fauna, and wildlife ecosystems; 2. Pollution and sediment in river and stream channels; 3. Landslides caused by erosion; 4. Mudslides; 5. Breaching of the natural seals of the identified aquifers; 6. Improper management of disposal sites; 7. Failure to implement mitigation measures (medidas de mitigación).” He clarifies that it can be concluded from the environmental impact studies (estudios de impacto ambiental) that the environmental management plans (planes de gestión ambiental) have not been properly implemented, resulting in major adverse environmental impacts that have not been mitigated; as a direct consequence, this constitutes noncompliance with the environmental commitments undertaken by the developer.He states that an appeal was filed against that resolution on cinco de mayo de dos mil nueve. He notes that, in Resolution number 1840-2009 of once de agosto de dos mil nueve, after reviewing the information in the Proyecto San José-Caldera case file and analyzing the inspection findings, the Comisión Plenaria concluded that the principal problems occurred in Section II (Ciudad Colón-Orotina) and were as follows: spoil disposal sites, biological corridors, the Barva aquifer, landslides, impacts on archaeological sites, and community management. He indicates that the concessionaire was ordered to submit an updated environmental management plan, conduct an analysis demonstrating implementation of the public participation plan approved by the Secretariat, detail the measures taken in response to impacts on the biological corridors, and detail the results of implementing corrective environmental measures in connection with the problems detected in each highway section, among other requirements.He states that the updated Management Plan study was submitted on diecisiete de noviembre de dos mil nueve. He emphasizes that Resolution number 628-2010-SETENA of seis de abril de dos mil diez established: “(…) FIRST: Although the information requested through Resolution N° 1840-2009 of 11 de agosto de 2009 was submitted within the period established by the Comisión Plenaria, it is concluded that, based on the inspection conducted on 20 de enero del 2010 and the analysis of the document entitled Update to the Environmental Management Plan for the Proyecto Carretera San José-Caldera, administrative case file N° 545-1198-SETENA, that document partially fails to comply with the requirements of the aforementioned resolution, as set forth in the SIXTH AND SEVENTH RECITALS (CONSIDERANDO SEXTO Y SÉTIMO) of this resolution. SECOND: A period of 30 business days, counted from the day following service of notice, is granted for submission of corrections to the document entitled Update to the Environmental Management Plan for the Proyecto Carretera San José Caldera, administrative case file N° 545-1998-SETENA, in accordance with the requirements of Resolution N° 1840-2009-SETENA.Furthermore, the update must be prepared according to the corresponding section so that the instances of noncompliance identified in each sector may be remedied (…)”. He adds that the authorities of Autopistas del Sol S.A. appealed that resolution on nueve de abril de dos mil diez. He reports that the most recent technical report submitted concerning the project was dated tres de diciembre de dos mil diez, under official communication number ASA-2095-2010, and concluded: “(…) The mitigation measures adopted by the developer and recommended and approved by SENARA for the protection of the Barva aquifer are currently being complied with. Based on the statements made in this report, it is established that the environmental management plan contained in the environmental impact study has not been implemented as proposed, resulting in an adverse impact on the aquifer by causing the natural seal to rupture; as a direct consequence, this constitutes NONCOMPLIANCE WITH THE ENVIRONMENTAL COMMITMENT UNDERTAKEN BY THE DEVELOPER (…)”.He alleges that, according to the historical overview of Proyecto Carretera San José-Caldera, from veintidós de abril de dos mil nueve to tres de diciembre de dos mil diez, the Departamento de Auditoría y Seguimiento Ambiental identified in its reports a series of instances of noncompliance by the developers. This was confirmed in the resolutions issued by the Comisión Plenaria—which are under appeal by the developer—after severe adverse impacts were detected during construction of Section II of Proyecto Carretera San José-Caldera, between Orotina and Ciudad Colón, including those already noted: severe impacts on flora, fauna, and wildlife ecosystems; pollution and sedimentation of river and stream channels; landslides caused by erosion; mudslides; breaching of the natural seals of the identified aquifers; improper management of disposal sites; and failure to implement mitigation measures.He stresses that, according to official communication AT-0321-2011 of the Dirección de Aguas, dated veinticuatro de febrero de dos mil once, an inspection was conducted at the request of the Tribunal Ambiental Administrativo in dos mil nueve in response to a complaint filed against Autopistas del Sol S.A.; based on information obtained from the Registro Nacional de Concesiones y Cauces of the Directorate, it was concluded: “(…) 1. A permit for in-channel works (obras en cauce) involving crossings and bridges over public-domain water sources in the Ciudad Colón-Orotina section was processed by this office in the name of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, under administrative case file 291-O. 2. The permit was granted by separating works involving major water sources from those involving minor water sources; details of the works are attached in the tables of report AT-0153-2007 of 04 de mayo de 2007. 3.At present, when traveling along the highway, it can be observed that the works are typical highway crossings over rivers and streams; therefore, the impact on the water sources essentially occurs at the outset of the works, when the culverts are installed or constructed, and consequently the channels have already stabilized at the project’s current stage. 4. Regarding possible damage caused by cutting through the confining layer of the Barva aquifer, it is considered that, because this is a site in the discharge zone, no significant damage has been caused to the aquifer, since the works created an artificial outflow of water that would naturally have emerged as baseflow into Río Segundo, without altering the direction of flow; therefore, it cannot reasonably be said that there was contaminant intrusion or direct damage to the aquifer. In addition, it is considered important to note that lining works were carried out in the highway sector where the aquifer’s confining layer was cut through in order to waterproof this area and thereby prevent any possible impact; the lining works were reportedly reviewed and approved by SENARA (…).” He concludes that the highway-crossing works carried out at public-domain water sources along the Ciudad Colón-Orotina highway are covered by permits from the Departamento de Aguas pursuant to the resolution in case file 291-0.Once the various works have stabilized, possible future effects or impacts will be prevented; it is considered that the works performed have not affected the Barva aquifer and, on the contrary, waterproofing works were performed to mitigate and prevent contamination through infiltration in an area naturally composed of permeable rock. He requests that this amparo appeal (recurso de amparo) be dismissed.
5. 9Teófilo de la Torre A, in his capacity as Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (folio 115), states under oath that he adopts the contents of the report issued by the Director de Aguas under number DA-0781-11 of veinticinco de febrero de dos mil once, and the report issued by the Secretario de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental through official communication number SSG-AJ-190-2011 of veintiocho de febrero de dos mil once.
6. 10Bernal Soto Zúñiga, in his capacity as General Manager of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (folio 170), states under oath that, through official communication number DIGH-0280-2009 of cuatro de junio de dos mil nueve, the Dirección de Investigación y Gestión Hídrica had issued an opinion regarding the possible impact on the aquifers located in Section II of the project; point five of that same communication states as follows: “(…) At the point located at 215478 N-509324 E, approximately 142 m from the bridge over Río Segundo in the direction of Orotina, the excavation performed to establish the highway grade exposed the lava formations of the Barva aquifer, which were saturated with groundwater. In the area, water could be seen emerging through fractures in the rock at various points (Photograph 3). According to an oral statement by Hydrogeologist Arredondo, when the excavation exposed the aquifer in that sector, an order was issued to halt excavation work, and the affected sector was partially backfilled; however, the continuous outflow of water formed a pool at the site of the breach (Photograph 4).The resulting pond measures approximately 15 x 15 m. Hydrogeologist Arredondo also stated orally that, immediately after the breach, the flow was gauged and measured at 12 L/s (…)”. He specifies that, as a result of the opinion issued by SENARA’s Dirección de Investigación y Gestión Hídrica, and given that the impact had already occurred, it was decided to recommend a series of mitigation measures and that Autopistas del Sol conduct a hydrogeological study (estudio hidrogeológico) to ensure the effectiveness of the recommendations. He clarifies that SENARA’s Dirección de Investigación y Gestión Hídrica stated in official communication DIGH-203-11 of dos de marzo de dos mil once: “(…) Once the hydrogeological study submitted by the company had been evaluated, compliance with five additional mitigation measures (DIGH-459-2009) was required. These measures are being monitored through field inspections coordinated with SETENA and the company to verify effective compliance with the recommended measures.To date, two inspections have been conducted in coordination with SETENA and the company’s geologist to verify compliance with the mitigation measures proposed in official communications DIGH-0280-2009 and DIGH-459-2009. The first technical report, transmitted through official communication DIGH-641-2010, details the observations from the field visit conducted with SETENA to ensure compliance with the mitigation measures; among other matters, it states that the mitigation measures adopted to protect the Barva aquifer are not ensuring that the quality and quantity of the water will remain unaffected, and that SENARA and SETENA will coordinate monitoring every two months to oversee implementation of the mitigation measures. The second technical report, transmitted through official communication DIGH-878-2010, states that all the required mitigation measures have still not been implemented (…)”. He requests that this amparo appeal be dismissed.
7. 11José Miguel Zeledón Calderón, in his capacity as Director of Waters of MINAET, states under oath (folio 195) that, according to the report by engineer Andrés Phillips, an official of the MINAET Directorate of Waters, official letter AT-0321-2011 of veinticuatro de febrero de dos mil once, an inspection was conducted in dos mil nueve, and, as a result of that inspection and the information obtained from the Directorate’s National Registry of Concessions and Watercourses, the following was concluded: “(…) 1. An application was processed before this office for a permit for works in watercourses involving crossings and bridges over public-domain water sources in the Ciudad Colón-Orotina section, in the name of the Ministry of Public Works and Transportation, under administrative file 291-O. 2. The permit was granted by separating the works on major water sources from those on minor water sources; details of the works are attached in the tables of report AT-0153-2007 of 04 de mayo de 2007. 3.At present, while traveling along the highway, it can be observed that the works are typical highway crossings over rivers and streams; therefore, the impact on the water sources essentially occurs at the beginning of the works, with the placement or construction of the culverts, and thus, at the project’s current stage, the watercourses have already stabilized. 4. Regarding possible damage caused by cutting through the confining layer of the Barva aquifer, it is considered that, because this is a site in the discharge zone, no significant damage has been caused to the aquifer, since an artificial outcrop was created of what would naturally emerge as base flow into the Río Segundo, without altering the direction of flow; therefore, one could not speak of contaminant intrusion or direct damage to the aquifer. In addition, it is considered important to note that lining works were performed in the highway sector where the aquifer’s confining layer was cut through, in order to waterproof this area and thereby prevent any possible adverse effect; the lining works were reportedly reviewed and approved by SENARA (…).” He specifies that the Ciudad Colón-Orotina highway-crossing works being performed on public-domain water sources have permits from the Department of Waters pursuant to the decision in file 291-0; the works have been completed.He states that, once the various works have stabilized, possible future adverse effects or impacts will be avoided; it is considered that the Barva aquifer has not been adversely affected by the works performed and, on the contrary, waterproofing works were carried out to mitigate and prevent contamination through infiltration in an area naturally formed of permeable rocks. He adds that the Ministry of Public Works and Transportation applied to the Directorate for permits to perform works in public-domain watercourses, submitting all the technical and legal documentation duly assessed for purposes of obtaining the requested and granted watercourse-work permits, including environmental viability. He requests that this amparo proceeding be dismissed.
8. 12The legal requirements have been observed in the proceedings conducted.

Justice Araya Garcia drafts the opinion; and,

Considering:

I.Subject matter of the proceeding. The petitioner alleges that the decision of veintidós de abril de dos mil nueve, issued by the National Environmental Technical Secretariat, contains a series of environmental violations, including severe impacts on flora and fauna ecosystems and the breaching of natural seals of several aquifers, among others. He further alleges that national route “San José-Caldera” has landslide problems involving ninety-degree slopes and lacks lighting.

II.Proven facts. The following facts relevant to deciding this amparo proceeding are deemed proven, either because they have been substantiated or because the respondent failed to address them as ordered in the initial ruling:

a. The National Environmental Technical Secretariat granted environmental viability to Autopistas del Sol through decision number 2077-2006-SETENA (undisputed fact); b. Through decision number 950-2009-SETENA at 08:10 hours on 22 de abril de 2009, the National Environmental Technical Secretariat requested that Autopistas del Sol: “(…) reformulate environmental manager’s report N° 02-2009 submitted to SETENA on 03 de marzo del 2009, because it does not meet the minimum substantive requirements insofar as it does not describe the actual status of the project’s development. ...Submit environmental manager’s reports at a minimum frequency of one per month, complying with the substantive and formal requirements established by this Secretariat (…)” (see folios 37 to 60 of the file); c. On 05 de mayo de 2009, Autopistas del Sol filed motions for reconsideration and appeal against decision 950-2009-SETENA at 08:10 hours on 22 de abril de 2009 (see folios 63 to 84 of the file); d. At session number 13-2010 of 10 de junio de 2010 of the National Concessions Council, a resolution was adopted to close the section between kilometers 37+000 and 48+000 of the San José-Caldera Highway (as stated under oath by the respondent authority at folio 86 of the file).

III.On the right to health and to a healthy environment. This Chamber has repeatedly stated that public health and the right to a healthy and ecologically balanced environment are constitutionally recognized (articles 21, 50, 73 and 89 of the Constitution), as well as recognized through international law. This is supplemented by the provisions of article 11 of the “Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights.” A harmonious interpretation of these provisions gives rise to the precautionary principle, under which the State must take all necessary measures—within the scope permitted by law—to prevent irreversible environmental damage. One of the guiding principles of Environmental Law is the precautionary principle, or principle of prudent avoidance. This principle is embodied in the United Nations Conference on Environment and Development, or Rio Declaration, which literally states: “Principle 15.- In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities.

Where there is a danger of serious and irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” In domestic law, the Biodiversity Law (No. 7788 of 30 de abril de 1998), in article 11, establishes the following principles as interpretive parameters: “1.- Preventive criterion: It is recognized that anticipating, preventing, and addressing the causes of biodiversity loss or threats thereto are of vital importance. 2.- Precautionary criterion or in dubio pro natura: When there is a danger or threat of serious or imminent damage to elements of biodiversity and the knowledge associated therewith, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason to postpone the adoption of effective protective measures.” In judgment number 1999-1250 of this Court, issued at once twenty-four in the morning on diecinueve de febrero de mil novecientos noventa y nueve (reiterated in judgments number 2000-9773 at 9:44 hours on 3 de noviembre del 2000, 2001-1711 at 16:32 hours on 27 de febrero del 2001, and 2003-6322 at 14:14 hours on 3 de julio del 2003), this Court held as follows: “(...) Prevention seeks to anticipate adverse effects and ensure the protection, conservation, and proper management of resources.

Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and implement all precautionary measures to prevent or contain possible adverse effects on the environment or human health. Thus, where there is a risk of serious or irreversible harm—or doubt in that regard—a precautionary measure must be adopted, including postponement of the activity concerned. This is because, in environmental matters, ex post facto enforcement is ineffective, since once socially harmful biological consequences have occurred, punishment may have moral significance but will hardly compensate for the environmental damage caused.” Subsequently, in judgment number 2003-3480 at two minutes past two in the afternoon on dos de mayo de dos mil tres, this Court stated that “Properly understood, the precautionary principle refers to the adoption of measures not when the facts giving rise to a risk are unknown, but when there is a lack of certainty as to whether such facts will actually produce harmful effects on the environment.”

IV.- Right to prompt and effective administrative proceedings (procedimiento administrativo pronto y cumplido). In exercising their powers, jurisdiction, or authority, public administrations must consider and resolve, at the prior administrative or governmental level, through a proceeding, numerous applications submitted by administered persons or users of public services in order to obtain a final administrative act (acto administrativo final), whose substantive content may express intent, judgment, or knowledge. That administrative act concluding an administrative proceeding may grant or recognize subjective rights (derechos subjetivos) or legitimate interests (intereses legítimos)—substantive legal situations (situaciones jurídicas sustanciales)—(favorable acts (actos favorables)), or may extinguish or deny them or impose obligations (burdensome or expropriatory acts (actos de gravamen o ablatorios)).

It is logical and reasonable that administrative justice cannot be immediate, since the public administration and its bodies require a reasonable period in which to process the respective application properly and issue the most appropriate administrative decision, consistent with the actual truth of the facts constituting the grounds for the final act. This means that a physiologically necessary period (vacatio or distantia temporis) must elapse between the initial request submitted by the administered person and the final decision thereon, as required to observe that person’s fundamental rights (due process (debido proceso), defense, bilateral hearing, or adversarial proceedings (contradictorio)) and to ensure the best possible satisfaction of the public interests. It must not be overlooked that an administrative proceeding is defined as a series of acts—by the administrative body directing and deciding the proceeding and by the applicant—linked sequentially and teleologically, which require time to be carried out.

Consequently, the processing of applications submitted by administered persons requires the time necessary to guarantee respect for their fundamental rights and proper consideration of the factual and legal elements, the private interest, the interests of third parties, and the public interests involved. However, the foregoing does not legally authorize public administrations to extend indefinitely their consideration and resolution of matters entrusted to them by administered persons, since, in such a case, the proceedings are prolonged abnormally for reasons attributable exclusively to those administrations, and administered persons have no duty or obligation to tolerate such improper delays. The right to prompt and effective justice under Article 41 of the Political Constitution is not limited, in Administrative Law, to the judicial sphere, that is, to proceedings heard by the Contentious-Administrative Jurisdiction created under Article 49 of that same supreme body of law; rather, it also applies and extends with full force to the administrative or governmental channel preceding judicial review, that is, to administrative proceedings.

Thus, it is a constitutional imperative that administrative proceedings likewise be prompt, timely, and effective, in furtherance of such paramount constitutional values as legal security and certainty, to which all administered persons are rightfully entitled. Precisely for that reason, administrative proceedings are governed by a series of deeply rooted constitutional principles, such as promptness and timeliness (Article 41 of the Political Constitution), better known as expedition or speed (Articles 225, paragraph 1°, and 269, paragraph 1°, of the General Law of Public Administration), effectiveness and efficiency (Articles 140, subsection 8, of the Political Constitution, and 4°, 225, paragraph 1°, and 269, paragraph 1°, of the General Law of Public Administration), and procedural simplicity and economy (Article 269, paragraph 1°, ibidem). These governing principles of administrative proceedings impose upon public entities the mandatory obligation to process them within a reasonable time and without undue delay, that is, without serious and unjustified delays, so as to prevent the frustration, potential extinguishment, or serious impairment of the substantive legal situations invoked by administered persons due to the passage of an excessive and unreasonable period.

The substantive and positional privilege of public administrations known as declaratory self-enforcement (autotutela declarativa), which ultimately constitutes a heavy burden for administered persons, must not be reversed and exploited by those administrations to cause an unlawful injury to an administered person through the unnecessary prolongation of administrative proceedings.

V.- Nature of administrative proceedings and reasonable time limits. With respect to administrative proceedings, a distinction must be drawn between proceedings of a constitutive nature (procedimientos de naturaleza constitutiva) and challenge proceedings (procedimientos de impugnación). The principal purpose of the former is the issuance of a final administrative act resolving the request submitted by the applicant or interested party—favorably or unfavorably—while the latter are designed to consider a challenge brought against the final act issued in the constitutive proceeding—the appellate stage (fase recursiva). Examples of constitutive proceedings include the ordinary and summary proceedings regulated by the General Law of Public Administration or any other special proceeding based on the subject matter, regulated by a specific law and capable of falling within the exceptions set forth in section 367, paragraph 2°, of the General Law of Public Administration and in Executive Decrees numbers 8979–P of 28 de agosto and 9469–P of 18 de diciembre, both of 1978.

Challenge proceedings include ordinary remedies (motions for reconsideration (revocatoria), appeals (apelación), and motions for reversal (reposición)) and extraordinary remedies (review (revisión)). For both circumstances, and with respect to common administrative proceedings—ordinary, summary, and appellate proceedings—the General Law of Public Administration establishes periods within which the respective public entity must decide either the initial petition or application or the remedy filed in a timely manner. Indeed, Article 261, paragraph 1°, of the General Law of Public Administration provides that ordinary administrative proceedings must be concluded by a final act within two months after their commencement; for summary proceedings, Article 325 ibidem provides a period of one month—from their commencement—for completion. Regarding the appellate stage or challenge proceeding, section 261, paragraph 2°, establishes a period of one month. When a public body or entity exceeds these periods, it violates the right to prompt and effective administrative justice established in Article 41 of the Political Constitution.

VI.Specific case. The reports submitted under oath and the evidence entered into the proceeding demonstrate that, by decision number 950-2009-SETENA, issued at ocho horas diez minutos del veintidós de abril de dos mil nueve, the Secretaría Técnica Nacional Ambiental requested Empresa Autopistas del Sol to: “(…) revise oversight report (informe regencial) N° 02-2009 submitted to SETENA on 03 de marzo del 2009, because it does not meet the minimum substantive requirements, insofar as it fails to describe the actual status of the project’s development. ...Submit oversight reports at least once a month, complying with the substantive and formal requirements established by this Secretaría (…)”. However, on cinco de mayo de dos mil nueve, Empresa Autopistas del Sol S.A. filed a motion for reconsideration and an appeal against that decision. As is apparent from the reports submitted under oath by the respondent authorities, the remedies have not yet been decided.

In view of that situation, the Chamber finds that the authorities of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental and the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones have violated the fundamental right to prompt and effective justice, because, as of the date on which this amparo proceeding (amparo) is being considered, the respondents have not issued a final decision on the motion for reconsideration and appeal filed by Empresa Autopistas del Sol S.A., despite the TWO YEARS that have elapsed, with the aggravating circumstance that the failure to decide them violates the precautionary principle (principio precautorio) and the right to a healthy and ecologically balanced environment, since the actual extent to which the area has been affected has not yet been determined.

VII.Conclusion. Accordingly, in view of the foregoing, this action must be granted with respect to the Secretaría Técnica Nacional Ambiental and the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, because no decision has been issued on the motion for reconsideration and appeal filed by Empresa Autopistas del Sol S.A. against decision number 950-2009-SETENA, issued at ocho horas diez minutos del veintidós de abril de dos mil nueve, which identified a series of omissions by the company that directly affect the environment. With respect to the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Empresa Autopistas del Sol S.A., and the Consejo Nacional de Concesiones, no specific actions on their part were found to have violated the fundamental rights invoked; accordingly, as to them, this action must be dismissed.

Por tanto:

The action is partially granted with respect to the Secretaría Técnica Nacional Ambiental and the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, due to infringement of the right to the environment. Uriel Juárez Baltodano and Teófilo de la Torre Argüello, or whoever holds in their stead the offices of Secretario General of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental and Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, are ordered to issue a final decision on the motion for reconsideration and appeal filed by Empresa Autopistas del Sol S.A. against decision number 950-2009-SETENA, issued at ocho horas diez minutos del veintidós de abril de dos mil nueve, and to provide the corresponding notice, all within a period of TWO MONTHS from notice of this judgment. The respondents are warned that failure to comply with this order will constitute the offense of disobedience and that, pursuant to Article 71 of the Law governing this jurisdiction, anyone who receives an order issued in an amparo proceeding that must be complied with or enforced and fails to comply with or enforce it shall be sentenced to imprisonment for three months to two years, or a fine of twenty to sixty days, provided that the offense is not subject to a more severe penalty.

The State is ordered to pay the costs, damages, and losses caused by the facts underlying this ruling, which shall be quantified during enforcement of the judgment before the contentious-administrative jurisdiction. The action is dismissed with respect to the other respondents. This decision shall be personally served upon Uriel Juárez Baltodano and Teófilo de la Torre Argüello, or whoever holds in their stead the offices of Secretario General of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental and Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones.

Gilbert Armijo S.

Acting President Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Ricardo Guerrero P.

Jorge Araya G.

Enrique Ulate C.

*100072860007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas y veintisiete minutos del veintinueve de abril del dos mil once.

Recurso de amparo interpuesto por CARLOS LUIS BARADÍN MORA, cédula de identidad número uno- ochocientos ochenta- setecientos dieciséis, contra la EMPRESA AUTOPISTAS DEL SOL SOCIEDAD ANÓNIMA, SECRETARIO TÉCNICO DEL CONSEJO NACIONAL DE CONCESIONES Y VICEMINISTRO DE OBRAS PÚBLICAS, AMBOS DEL MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES.-

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de esta Sala a las diez horas quince minutos del treinta y uno de mayo de dos mil diez, el recurrente interpone recurso de amparo contra el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y la Empresa Autopistas del Sol Sociedad Anónima. Manifiesta que la resolución del veintidós de abril del dos mil nueve emitida por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, presenta una serie de violaciones ambientales, por cuanto no se tomó en consideración el impacto severo al ecosistema, la flora y fauna, la contaminación en los cauces de ríos y quebradas, deslizamientos por erosión, avalanchas de lodo, ruptura de sellos naturales de varios acuíferos, así como, la falta de implementación de medidas de mitigación, en toda la ruta nacional San José-Caldera. Menciona que con las primeras lluvias de la época de invierno, la citada ruta ha presentado problemas de deslizamientos de terreno con inclinación de noventa grados, con avalanchas de material y rocas de gran tamaño, situación que incluso, provocó un grave accidente de tránsito en el que resultó una persona fallecida.Agrega que como medida paliativa la empresa Autopistas del Sol concesionaria de la ruta, colocó mallas de contención en diferentes zonas; sin embargo, no han funcionado del todo. Acusa que la ruta no cuenta con iluminación, lo que pone en riesgo la vida e integridad física de las personas y vehículos que transitan por el lugar. Sostiene que por el lavamiento de terreno y la erosión de la montaña, generan una gran inseguridad en la zona, en razón de los constantes deslizamientos de materiales hacia la carretera. Considera necesario el cierre de la vía en aras de resguardar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, la salud, seguridad y a la vida.
2. 2Mediante resolución de las catorce horas cincuenta y siete minutos del treinta y uno de mayo de dos mil diez, se le dio curso al amparo, se solicitó informe al Secretario Técnico del Consejo Nacional de Concesiones y al Viceministro de Obras Públicas, ambos del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Asimismo, se le dio traslado a Javier Villalobos Giménez y José María Orihuela Uzal, en sus condiciones de Presidente y Vicepresidente de Autopistas del Sol Sociedad Anónima (folios 03 a 05).
3. 3Informa bajo juramento María Lorena López Rosales, en su condición de Viceministra de Infraestructura y Concesiones del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (folio 10), que la construcción de la carretera San José-Caldera corresponde a un contrato suscrito entre el Consejo Nacional de Concesiones y la empresa “Autopistas del Sol S.A.”, siendo que la ejecución de las obras se llevó a cabo con anterioridad a su designación como Viceministra del Ministerio recurrido. Precisa que el proyecto de carretera San José-Caldera, se ubica dentro del ámbito de competencias legalmente otorgadas, con exclusividad, al Consejo Nacional de Concesiones. Aclara que el referido Consejo, es un órgano colegiado, creado mediante Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, número 7762, el cual está dotado de desconcentración máxima y personería jurídica instrumental. Sostiene que no forma parte de la Junta Directiva del Consejo Nacional de Concesiones, por consiguiente, no tiene injerencia alguna en la toma de decisiones de ese órgano desconcentrado.Acota que la citada ley no permite que el Ministro delegue en los Viceministros la labor del Concejo, es decir, solo el Ministro puede presidir la Junta Directiva del Consejo Nacional de Concesiones. Señala que a partir de su designación como Viceministra, su papel se limita a facilitar y darle seguimiento a los convenios y coordinaciones necesarias entre el Consejo Nacional de Vialidad y el Consejo Nacional de Concesiones, o el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y el Consejo Nacional de Concesiones, de forma tal que la relación sea fluida y haya un canal de comunicación permanente con estas instituciones, donde la Ley le otorga determinadas atribuciones. Afirma que en materia de concesiones otorgadas por el Consejo Nacional de Concesiones, como en el caso de la carretera Ciudad Colón-Orotina, el Despacho carece de competencia al respecto. Plantea que debe ser el Consejo Nacional de Concesiones el llamado a valorar técnicamente con especial cuido los hechos que se denuncian, y verificar la ejecución de los contratos suscritos en ese sentido. Solicita que se declare sin lugar el presente recurso.
4. 4Manifiestan Cristian Eduardo Sandoval Cataldo y Carlos Jorge Jaraquemada Valle, ambos Apoderados Generalísimos sin límite de suma de Autopistas del Sol S.A. (folio 25), que la concesionaria Autopistas del Sol S.A. ejecutó todas la obras de construcción en cumplimiento de la viabilidad ambiental otorgada por resolución número 2077-2006-SETENA de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, y en estricta conformidad con las condiciones, especificaciones, estándares y plazos establecidos en el Contrato de Concesiones, cuyos diseños y construcción han sido debidamente aprobados por la Administración Concedente y el órgano fiscalizador de la concesión. Resaltan que el recurrente interpone una acción en contra del interés público involucrado y del desarrollo de la carretera San José-Caldera, sin demostrar su derecho subjetivo o interés legítimo, por cuanto en ningún momento han sido lesionados sus derechos o los de la colectividad con la construcción y operación de la carretera San José-Caldera, lo que lo convierte en una acción temeraria.Agregan que la concesionaria y la empresa constructora han realizado todas las obras de construcción de la carretera San José-Caldera en estricto apego a la legislación ambiental costarricense, implantando adecuadamente el Estudio de Impacto Ambiental y su respectivo Plan de Gestión Ambiental aprobado por SETENA, de forma tal que han sido considerados e implementados todos los aspectos de prevención, mitigación y compensación para disminuir su alcance en el ambiente y no provocar un daño. Plantean que la concesionaria no ha ocasionado daño ambiental ni existe riesgo real de que se genere impacto ambiental por cuanto la empresa ha ejecutado y atendido todas las medidas de mitigación establecidas en el Estudio de Impacto Ambiental y por consecuencia el Plan de Gestión Ambiental. Aseguran que no existe una resolución en sede administrativa y/o judicial que declare el incumplimiento de compromisos ambientales o la producción de un daño ambiental por parte de la concesionaria.Refieren que con respecto a la resolución número 950-2009-SETENA, de las ocho horas cincuenta minutos del veintidós de abril de dos mil nueve, dicha resolución no se encuentra en firme, por cuanto el cinco de mayo de dos mil nueve, la concesionaria presentó ante la SETENA un recurso de revocatoria y apelación en subsidio en contra de dicha resolución, el cual no ha sido resuelto por las instancias correspondientes. Alegan que el recurso de amparo se fundamenta en “violaciones ambientales” supuestamente presentadas en una resolución que no ha adquirido firmeza; eso significa que los hechos y afirmaciones que esa resolución menciona, y sobre los cuales el recurrente se basa para interponer su recurso, no han sido resueltos, ni siquiera en vía administrativa. Expresan que el recurrente afirma incorrectamente que la resolución número 950-2009-SETENA establece una serie de “violaciones ambientales”, cuando lo que verdaderamente dispone es lo siguiente: i) solicitar una serie de documentos y acciones a su representada, ii) solicitar el criterio de una serie de instituciones públicas; y iii) solicitar información a la regencia ambiental del proyecto; por lo que en dicha resolución no indica que su representada haya incurrido en “violaciones ambientales”, y que la concesionaria haya producido un daño ambiental.Recalcan que dicha resolución fue objetada por la concesionaria porque se basa en un informe técnico de visita de seguimiento ambiental al Proyecto Carretera San José- Caldera elaborado por el Ing. Danilo Vindas Chaves, funcionario del Departamento de Auditoría y Seguimiento Ambiental, que contiene vicios graves de nulidad absoluta y hace incurrir en error a la Comisión Plenaria. Amplían que el informe carece de fundamento técnico al no contar con los antecedentes, estudios preliminares y/o pruebas que lo sustenten, por lo tanto, sus conclusiones no reflejan la situación real del proyecto. Declaran que ni el recurrente ni la referida resolución indican o demuestran que la concesionaria es la autora de las supuestas “violaciones ambientales”. Anotan que en cuanto a los deslizamientos por erosión, los taludes han sido intervenidos en función del ángulo necesario y del tipo de material geológico esperado, si bien existen algunos taludes con pendientes altas, esto ha sido técnicamente definido en función de que las características mecánicas y las condiciones del material así lo han permitido.Plantean que en las zonas en que se han encontrado materiales diferentes a los esperados, se están implementando las medidas de contención y de estabilización necesarias, de acuerdo con las indicaciones del asesor geotécnico de la concesionaria (INSUMA S.A.). Añaden que en la resolución a la que hace referencia el recurrente no indican los fundamentos técnicos que confirmen que los taludes son muy inestables por las condiciones del suelo; por lo que no comparten el criterio de inestabilidad. Mencionan que la aparición de erosión hídrica no necesariamente es producto de la inestabilidad del terreno y es totalmente normal. Argumentan que en cuanto a las avalanchas de lodo, estas no han existido durante la ejecución del proyecto ni durante la operación del mismo. Informan que lo alegado por el recurrente en cuanto a la ruptura de sellos naturales de varios acuíferos, el proyecto no ha generado dichas rupturas.Aseguran que cada botadero cuenta con un Plan de Manejo de Botadero, mismos que se presentan a través de la Regencia Ambiental del Proyecto a la SETENA. Indican que existe un informe del Plan de Mitigación para los Botaderos del Tramo II y III del Proyecto San José-Caldera, donde se actualiza la situación de cada escombrera, y las medidas de mitigación aplicables. Apuntan que el recurrente señaló que la empresa recurrida no ha implementado medidas de mitigación; sin embargo, el monitoreo de la implementación de las medidas de mitigación se realiza a través de los informes de regencia que se presentan mensualmente a la SETENA, quien no ha resuelto la existencia de alguna no implementación de medidas de mitigación o algún incumplimiento de la concesionaria. Expresan que con base en la información técnica levantada por expertos de diferentes disciplinas, tanto en los estudios de línea base, como en los monitoreos que se realizan en el proyecto, no se ha demostrado la presencia de impactos severos en los ecosistemas ni calidad de aguas, debido a que no sólo se han aplicado medidas de prevención y mitigación, sino que también existe una situación previa al inicio del proyecto de deterioro ambiental de las cuencas hidrográficas que se ubican en el área del proyecto, por lo que con base en estudios anteriores, se demuestra que la calidad de las aguas, cobertura forestal y por consiguiente de los ecosistemas naturales ya estaban previamente afectados por otras actividades antrópicas de la zona.Sustentan que en cuanto a la petitoria del recurrente con respecto a la “reparación de daños ambientales ocasionados y no reparados a la fecha”, por parte de la concesionaria, indican que todo desarrollo de actividades genera impactos ambientales, por lo que éstos son contemplados como parte del desarrollo de los proyectos. Explican que por esa razón existen los procesos de Evaluación de Impacto Ambiental, que pretenden valorar dichos impactos con el fin de establecer las medidas de mitigación correspondientes. Destacan que un proyecto con impactos ambientales no implica que se haya dado daños ambientales o violaciones al ambiente. Dicen que a la fecha en que se comunicó la resolución de la SETENA que hace referencia el recurrente, se ubica temporalmente durante la fase constructiva, cuando ni siquiera se habían finalizado los trabajos de mitigación en varios sectores del proyecto. Precisan que la referencia que hace el recurrente a la resolución de la SETENA, no tiene asidero técnico ni fundamento científico.Aclaran que la construcción de una obra como la que nos ocupa, por su dimensión y por las modificaciones topográficas que necesariamente se debieron realizar, también generó un impacto ambiental. Sostienen que éste fue debidamente ponderado y manejado, realizándose las obras de amortiguamiento y mitigación; no se ha demostrado que se haya generado un daño ambiental. Acotan que no lleva razón el recurrente y son falsos sus argumentos de que la carretera está mal diseñada, ya que los taludes han sido diseñados en estricta conformidad con los Informes de Evaluación Geotécnica de Cortes y Rellenos realizados en la vía San José-Caldera (tramo II, Ciudad Colón-Orotina), preparado en setiembre de dos mil seis por la asesora independiente INSUMA S.A., representada por el Ing. Gastón Laporte, en el que se toma en consideración la información recabada en varios informes preparados con anterioridad.Indican que la base de lo ejecutado en la obra es producto de la asesoría constante realizada por INSUMA S.A. y diferentes estudios, análisis y diseños, señorías especializadas y conceptos especiales; las obras han sido estrictamente supervisadas por la Administración Concedente y el órgano fiscalizador del contrato. Argumentan que posteriormente al informe de setiembre de dos mil seis, y durante la ejecución de la construcción del Sector II de la carretera, especialmente, la presencia de INSUMA S.A. en el proyecto ha sido constante y definitiva. Dentro de estos se definieron actuaciones puntuales que se recopilan en varios informes y en la presencia de un ingeniero geotecnista entre abril y noviembre de dos mil nueve, época en la que se concentró gran parte del movimiento de tierras del Sector II. Expresan que la Constructora ha realizado estudios adicionales y ha acudido a criterios diferentes para los casos más críticos para lo cual se contó con la asesoría del ingeniero PhD.José María Rodríguez Ortiz, cuyas soluciones adoptadas por la Constructora contaron con la presencia y participación del Ing. Gastón Laporte. Aseguran que el resto de soluciones incluidas en el informe INSUMA S.A. de setiembre de dos mil seis, se han ejecutado, y se han revisado proactivamente soluciones puntuales. Plantean que con los desprendimientos aislados de rocas presentados en diferentes puntos, se están estudiando las soluciones conjuntamente con los expertos de INSUMA S.A., para determinar y actuar sobre las soluciones más adecuadas y pragmáticas. Afirman que en el Sector II del proyecto, se han construido más de ochenta y cinco kilómetros de cunetas, diecinueve kilómetros de contracunetas (de las cuales, debido a las características físicas de los suelos y las exigencias del diseño, un kilómetro seiscientos metros se construyeron sin revestimiento). Resaltan que se construyeron además una cifra superior a los mil quinientos metros de bajantes con disipadores de energía, para controlar las aguas que bajan de los taludes producto de la escorrentía.Agregan que se han utilizado mecanismos de estabilización de taludes y de protección superficial de los mismos, de tipo activo y pasivo, entre los que se pueden contar zonas con muros anclados pasivos y activos, muros de micropilotes, bermas de protección de taludes con contra cunetas, zonas con protección de mallas anticaídos, zonas con protecciones en concreto lanzado (shotcrete) con malla de refuerzo y anclajes, entre otras. Refieren que en toda carretera de montaña y en condiciones de lluvia, existe riesgo de desprendimiento y hasta derrumbes, los que se irán reduciendo con el paso del tiempo debido a la estabilización de la carretera. Alegan que lo anterior, ha sido confirmado de manera pública por las autoridades en materia de vialidad, quienes están claras, al igual que ellos, que las condiciones del terreno son aptas para sustentar el diseño y el tamaño de los taludes. Recalcan que la responsabilidad de la sociedad concesionaria es trabajar a favor de la minimización y reducción de dichos riesgos, y en atención inmediata de las contingencias que se presenten.Amplían que por estar fuera de los alcances del contrato de concesión, es evidente que no es responsabilidad de la concesionaria la atención de problemas de estabilidad que se originen más allá de los límites del derecho de vía de la obra, expropiado por la Administración Concedente y entregados a la concesionaria para construir la obra. Declaran que el ingreso a propiedades privadas le está claramente prohibido a la concesionaria. Anotan que con respecto a los desprendimientos de material, no existieron aludes en la carretera como equivocadamente argumenta el recurrente, esto por cuanto, un alud o avalancha es una gran masa de nieve que se derrumba de los montes con violencia y estrépito o es una masa grande de una materia que se desprende por una vertiente, precipitándose por ella; lo anterior son supuestos que no se han dado en el caso concreto. Abundan que los estudios técnicos de taludes se mantienen bajo control y si es necesario se detallan en puntos específicos, dependiendo de la supervisión y recomendación de los expertos.Añaden que ese monitoreo es parte de la gestión ambiental y mantenimiento de la vía que realiza la concesionaria dentro de sus obligaciones en el desarrollo de la obra, por lo que son de carácter permanente y de acciones inmediatas. Plantean que el fenómeno de caída de bloques es una situación totalmente diferente a los aludes o movimientos en masa, en este caso, la concesionaria ha reforzado el sistema de monitoreo en carretera, ya que cuenta con cuadrillas de inspectores que recorren en forma continua los sectores identificados para el control con una periodicidad adecuada, además se han instalado cámaras de control permanente y se cuenta con sistemas de alertas tempranas (pantallas luminosas) e implementos de control de tránsito (vallas New Jersey plásticas con colores y materiales que les permiten observarse a distancias prudenciales y rótulos luminosos, entre otros) que reforzarán las medidas de prevención ante cualquier caída de algún bloque en los sectores identificados, ya que esa situación no podría suceder en todo el trayecto del proyecto.Argumentan que con los controles existentes y los análisis permanentes, se verifica constantemente la necesidad de implementar medidas ingenieriles en sectores específicos, tal y como se ha realizado en diferentes sectores del proyecto, donde se han ejecutado obras como anclaje de pernos, malla electro soldada, concreto lanzado, costura de taludes, geomembranas para mitigar erosión laminar, mallas ancladas, confección de bermas, instalación de cunetas para manejos de escorrentía, estructuras quiebra gradientes, entre otras. Mencionan que el tránsito actual de la vía es seguro, el usuario debe seguir todas las recomendaciones de prevención que se den a lo largo de la ruta, y existen vías alternas que pueden ser utilizadas en caso que así se desee, no obstante, los beneficios socioeconómicos y la reducción de emisiones por ser una ruta más corta, entre otros, pueden ser aprovechados por la ciudadanía que así lo requiera con la seguridad de que el proyecto no sólo ha aplicado medidas de control y mitigación adecuadas en su fase constructiva, también en los sectores donde existe uso y se encuentra en fase operativa, para no afectar la salud, ambiente ni generar daños ambientales. Solicitan que se declare sin lugar el presente recurso de amparo.
5. 5Informa bajo juramento Edwin Rodríguez Aguilera, en su condición de Secretario Técnico del Consejo Nacional de Concesiones (folio 86), que la Secretaría en cumplimiento del artículo 9 inciso d) de la Ley General de Concesión de Obras Públicas con Servicios Públicos, ha fiscalizado que todas las obras de construcción de la carretera San José-Caldera se realicen en estricto apego a la legislación ambiental costarricense, implementando adecuadamente el Estudio de Impacto Ambiental y su respectivo Plan de Gestión Ambiental aprobado por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), de forma tal que han sido considerados e implementados todos los aspectos de prevención, mitigación y compensación para disminuir su alcance en el ambiente y no provocar algún daño. Asegura que con respecto a la resolución número 950-2009-SETENA de las ocho horas cincuenta minutos del veintidós de abril de dos mil nueve, no se encuentra firme por cuanto el cinco de mayo de dos mil nueve, la Empresa Autopistas del Sol presentó ante la SETENA un recurso de revocatoria y apelación en subsidio en contra de dicha resolución, el cual no ha sido resuelto por las instancias correspondientes al día de hoy.Indica que como consecuencia, el recurso de amparo se fundamenta en “violaciones ambientales” supuestamente presentadas en una resolución que no ha adquirido firmeza. Apunta que los hechos y afirmaciones que esa resolución menciona, y sobre los cuales el recurrente se basa para interponer su recurso, no han sido finalmente resueltos, ni siquiera en vía administrativa. Expresa que el recurrente afirma incorrectamente que la resolución número 950-2009-SETENA establece una serie de “violaciones ambientales”, siendo que en ninguna parte de dicha resolución se afirma que Autopistas del Sol S.A. ha incurrido en “violaciones ambientales”, y menor aún, que las obras realizadas hayan producido un daño ambiental. Sustenta que dicha resolución fue objetada, ya que se basa en un informe técnico de visita de seguimiento ambiental al Proyecto Carretera San José-Caldera elaborado por el Ing. Danilo Vindas Chaves, funcionario del Departamento de Auditoría y Seguimiento Ambiental, que contiene vicios graves de nulidad absoluta y hace incurrir en error a la Comisión Plenaria.Explica que el informe carece de fundamento técnico al no contar con los antecedentes, estudios preliminares y/o pruebas que lo sustente, por lo tanto sus conclusiones no reflejan la situación real del Proyecto. Destaca que ni el recurrente ni la referida resolución indican o demuestran que la concesionaria es la autora de las supuestas “violaciones ambientales” que cita el recurrente. Precisa que con respecto a las precipitaciones de sedimentos, rocas y materiales que ponen en peligro la vida de quienes transitan por esa vía, ya el Consejo Nacional de Concesiones luego de analizar los informes técnicos rendidos al Consejo por parte de la Supervisora del Proyecto y del Colegio de Ingenieros y Arquitectos y con miras a que el Concesionario pueda efectuar las obras de mitigación, intervenir los taludes y realizar todas las acciones que se requieran para que la carretera vuelva a contar con un nivel de seguridad óptimo para el usuario, en la Sesión 13-2010 del diez de junio de dos mil diez del Consejo Nacional de Concesiones, se tomó como acuerdo que por las reiteradas situaciones de “derrumbes” por fallas o inestabilidad en los taludes y que han ocurrido en cuanto a la nueva vía “San José-Caldera”, particularmente en su Sección II: “Ciudad Colón-Orotina”, en la estación comprendida entre los kilómetros 37+000 y 48+000, se dispuso el cierre del trayecto comprendido entre dichos kilómetros de la Carretera San José-Caldera.Aclara que el cierre acordado, se hizo efectivo a partir de las veinticuatro horas del diez de junio de dos mil diez, quedando autorizado el suscrito para efectuar la comunicación de esa determinación a la firma concesionaria, en el lugar y por la forma contractualmente dispuestos al efecto. Sostiene que el plazo de duración de la medida, la cual es de orden absolutamente transitorio, dependerá del tiempo de duración por parte de la concesionaria de las acciones efectivas para eliminar de forma total y absoluta las fallas o situaciones de peligro y/o riesgo que han sido evidenciadas en cuanto a la estabilidad de los taludes del tramo antes indicado. Acota que de conformidad con lo anterior, las medidas tomadas por el Consejo Nacional de Concesiones han sido debidamente fundamentadas y que por haber sido tomadas las acciones pertinentes en cuanto al caso concreto, es que se debe declarar sin lugar el recurso interpuesto.
6. 6Visible a folio 97 del expediente aparecen constancias emitidas por la Auxiliar Judicial 3 y el Secretario de la Sala en la que indican que el Viceministro de Obras Públicas y Transportes, no cumplió la prevención de las catorce horas cincuenta y siete minutos del treinta y uno de mayo de dos mil diez.
7. 7Por resolución de las dieciséis horas diez minutos del quince de febrero de dos mil once (folio 98), se ampliaron las partes del presente recurso de amparo y se le dio audiencia al Director del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas (SENARA), Secretaria General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), Ministro y Jefe del Departamento de Aguas, ambos del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones.
8. 8Informa bajo juramento Uriel Juárez Baltodano, en su condición de Secretario General a.i. de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (folio 104), que se tramita en la Secretaría el expediente administrativo llamado “Proyecto San José-Caldera”, correspondiente al expediente número D1-545-1998-SETENA. Precisa que por resolución número 950-2009 del veintidós de abril de dos mil nueve se establecieron una serie de incumplimientos y se concluyó: “1. Impactos severos a ecosistemas de flora, fauna y vida silvestre, 2. Contaminación y sedimentos de cauces de ríos y quebradas, 3. Deslizamientos por erosión, 4. Avalanchas de lodos, 5. Ruptura de sellos naturales de los acuíferos identificados, 6. Mal manejo de botaderos, 7. No implementación de medidas de mitigación”. Aclara que se puede concluir de los estudios de impacto ambiental, que los planes de gestión ambiental no se han ejecutado de la mejor forma, generando grandes impactos negativos al ambiente que no se han mitigado, como consecuencia directa se establece el incumplimiento de los compromisos ambientales adquiridos por el desarrollador.Sostiene que dicha resolución fue recurrida el cinco de mayo de dos mil nueve. Acota que en la resolución número 1840-2009 del once de agosto de dos mil nueve, luego de revisar la información existente en el expediente del proyecto San José-Caldera y de analizar el resultado de las inspecciones, la Comisión Plenaria llega a la conclusión de que los principales problemas que se presentan corresponden al tramo II (Ciudad Colón-Orotina) y son los siguientes: escombreras, corredores biológicos, acuífero Barva, deslizamientos, afectación a sitios arqueológicos, gestión comunitaria. Señala que se le ordenó a la concesionaria presentar un plan de gestión ambiental actualizado, hacer un análisis que demuestre la implementación del plan de participación ciudadana aprobado por la Secretaría, detallar las acciones que se han tomado ante la afectación de los corredores biológicos, detallar el resultado de la implementación de las medidas ambientales correctivas con relación a los problemas detectados en cada uno de los tramos de la carretera, entre otros.Afirma que el diecisiete de noviembre de dos mil nueve, se presentó el estudio de actualización del Plan de Gestión. Resalta que por resolución número 628-2010-SETENA del seis de abril de dos mil diez, se estableció: “(…) PRIMERO: Aunque la información solicitada mediante la resolución N° 1840-2009 del 11 de agosto de 2009 fue presentada en el tiempo establecido por la Comisión Plenaria, se concluye que de acuerdo a la inspección realizada el 20 de enero del 2010 y al análisis realizado al documento Actualización del Plan de Gestión Ambiental Proyecto Carretera San José-Caldera, expediente administrativo N° 545-1198-SETENA, el mismo no cumple parcialmente con lo solicitado en la resolución antes mencionada, según lo estipulado en el CONSIDERANDO SEXTO Y SÉTIMO, de la presente resolución. SEGUNDO: Se le concede un plazo de 30 días hábiles, contados a partir del día siguiente de la notificación, para que presente las correcciones al documento Actualización del Plan de Gestión Ambiental Proyecto Carretera San José Caldera, expediente administrativo N° 545-1998-SETENA, de acuerdo a lo solicitado en la resolución N° 1840-2009-SETENA.Además la misma debe realizarse de acuerdo al tramo que corresponda, para que se resuelva los incumplimientos evidenciados por sectores (…)”. Agrega que dicha resolución fue recurrida por las autoridades de Autopistas del Sol S.A. el nueve de abril de dos mil diez. Refiere que el último informe técnico que se ha presentado sobre el proyecto fue el tres de diciembre de dos mil diez, bajo el oficio número ASA-2095-2010, donde se concluyó: “(…) Las medidas de mitigación adoptadas por el desarrollados y recomendadas y aprobadas por SENARA para la protección del Acuífero Barva, a la fecha se están cumpliendo. De acuerdo a lo manifestado en este informe se establece que el estudio de impacto ambiental, en su Plan de Gestión Ambiental, no se ha ejecutado como se planteó, implicando esto que se ha generado un impacto negativo al acuífero, al provocar la ruptura del sello natural, como consecuencia directa se establece el INCUMPLIMIENTO DEL COMPROMISO AMBIENTAL ADQUIRIDO POR EL DESARROLLADOR (…)”.Alega que de acuerdo a la reseña histórica del Proyecto Carretera San José-Caldera, desde el veintidós de abril de dos mil nueve al tres de diciembre de dos mil diez, el Departamento de Auditoría y Seguimiento Ambiental señaló en sus informes una serie de incumplimientos por parte de los desarrolladores, lo anterior, ratificado en las resoluciones emitidas por la Comisión Plenaria (resoluciones que se encuentran recurridas por el desarrollador), al detectar impactos negativos severos en la construcción del Tramo II del Proyecto Carretera San José-Caldera, entre Orotina y Ciudad Colón, como los señalados: impactos severos a ecosistemas de flora, fauna y vida silvestre, contaminación y sedimentación de cauces de ríos y quebradas, deslizamientos por erosión, avalanchas de lodos, ruptura de sellos naturales de los acuíferos identificados, mal manejo de botaderos, no implementación de medidas de mitigación.Recalca que de acuerdo con el oficio de la Dirección de Aguas AT-0321-2011 del veinticuatro de febrero de dos mil once, se realizó inspección a instancia del Tribunal Ambiental Administrativo en el dos mil nueve, atendiendo una denuncia presentada contra Autopistas del Sol S.A., y de la información obtenida del Registro Nacional de Concesiones y Cauces de la Dirección, se concluyó: “(…) 1. Se tramitó ante éste despacho permiso para las obras en cauce de los pasos y puentes de las fuentes de dominio público, en el tramo Ciudad Colón-Orotina, a nombre del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, según expediente administrativo 291-O. 2. El permiso se otorgó separando las obras de fuentes mayores de las fuentes menores, el detalle de las obras se adjunta en las tablas del informe AT-0153-2007 del 04 de mayo de 2007. 3. En la actualidad se puede observar al discurrir por la carretera que las obras son típicas de pasos de carretera en ríos y quebradas por lo básicamente el impacto en las fuentes se da en el inicio de la obra con la colocación de las alcantarillas o su construcción, por lo que, en la etapa actual del proyecto ya se han estabilizado los cauces. 4.En cuanto a un posible daño por cortar el techo del acuífero Barva, se considera que por tratarse de un sitio en la zona de descarga, no se ha causado daño de consideración al acuífero ya que se provocó un afloramiento artificial de lo que brotaría naturalmente como flujo base al Río Segundo, sin modificar la dirección de flujo, por lo que no se podría eventualmente hablar de intrusión de contaminantes o daño directo al acuífero. Además de lo anterior, se considera importante agregar que se realizaron en el sector de la carretera, en donde se presentó el corte del techo del acuífero, obras de revestimiento para impermeabilizar esta zona y de esta manera evitar cualquier posible afectación, supuestamente las obras de revestimiento fueron revisadas y aprobadas por el SENARA (…). Concluye que las obras de paso de la carretera Ciudad Colón-Orotina, en las fuentes de dominio público que se realizan, están con los permisos del Departamento de Aguas de acuerdo con la resolución del expediente 291-0.Estabilizadas las diversas obras se evitarán posibles afectaciones o impactos a futuro; se considera que no se ha afectado al acuífero Barva con las obras realizadas, y al contrario, se realizaron obras de impermeabilización para mitigar y prevenir la contaminación por infiltración en una zona naturalmente formada por rocas permeables. Solicita que se declare sin lugar el presente recurso de amparo.
9. 9Informa bajo juramento Teófilo de la Torre A, en su condición de Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (folio 115), que se adhiere al contenido del informe que rinde el Director de Aguas bajo el número DA-0781-11 del veinticinco de febrero de dos mil once, y el informe rendido por el Secretario de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental por oficio número SSG-AJ-190-2011 del veintiocho de febrero de dos mil once.
10. 10Informa bajo juramento Bernal Soto Zúñiga, en su condición de Gerente General del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (folio 170), que la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica había emitido por oficio número DIGH-0280-2009 del cuatro de junio de dos mil nueve, criterio en relación a la posible afectación de los acuíferos que se ubican en el tramo II del proyecto; en ese mismo oficio se indica en el punto cinco, lo siguiente: “(…) En el punto con ubicación 215478 N-509324 E a 142 m aproximadamente del puente sobre el río Segundo en dirección hacia Orotina, la excavación realizada para el trazo de la rasante de la carretera dejó al descubierto las lavas del acuífero Barva, las cuales se encontraban saturadas con agua subterránea. En el área fue posible observar la salida del agua a través de las fracturas de las rocas en diferentes puntos (Fotografía 3). Según comunicación verbal por parte de la Hidrogeóloga Arredondo, al producirse el corte que dejó al descubierto el acuífero en ese sector, se dio la orden de paralizar las obras de excavación y procedió a rellenar parcialmente el sector afectado, sin embargo, la constante salida del agua formó una acumulación de agua en el lugar de la ruptura (Fotografía 4), la laguna formada presenta dimensiones de 15 x 15 m aproximadamente.También mediante comunicación verbal, la Higrogeól Arredondo indica que inmediatamente luego de la ruptura, se aforo el caudal medido fue de 12 L/s (…)”. Precisa que en consecuencia del criterio emanado por la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica del SENARA se resolvió, considerando que el impacto ya se había dado, recomendar una serie de medidas de mitigación; la realización de un estudio hidrogeológico de parte de la empresa Autopistas del Sol con el fin de garantizar la efectividad de las recomendaciones dadas. Aclara que la Dirección de Investigación y Gestión Hídrica del SENARA por oficio DIGH-203-11 del dos de marzo de dos mil once, indicó: “(…) Una vez valorado el estudio hidrogeológico aportado por la empresa, se requirió el cumplimiento de cinco nuevas medidas de mitigación (DIGH-459-2009), las cuales están siendo monitoreadas por medio de inspecciones de campo en coordinación con la SETENA y la empresa, para verificar el cumplimiento efectivo de las medidas recomendadas.A la fecha se han efectuado dos inspecciones en coordinación con la SETENA y la geóloga de la empresa, con el objeto de verificar el cumplimiento de las medidas de mitigación propuestas, en los oficios DIGH-0280-2009 y DIGH-459-2009. El primer informe técnico remitido por medio del oficio DIGH-641-2010 detalla las observaciones de la gira de campo que se llevó a cabo con la SETENA, con el fin de asegurar el cumplimiento de las medidas de mitigación en el cual se indica entre algunos puntos que las medidas de mitigación adoptadas para la protección del acuífero Barva no están garantizando la no afectación de la calidad y cantidad del agua y que el SENARA y la SETENA coordinarán el monitoreo bimensual para la ejecución de las medidas de mitigación. El segundo informe técnico remitido por medio del oficio DIGH-878-2010 se indica que todavía no se ha cumplido con la totalidad de las medidas de mitigación exigidas (…)”. Solicita que se declare sin lugar el represente recurso de amparo.
11. 11Informa bajo juramento José Miguel Zeledón Calderón, en su condición de Director de Aguas del MINAET (folio 195), que de acuerdo con el informe del ingeniero Andrés Phillips, funcionario de la Dirección de Aguas del MINAET, oficio AT-0321-2011 del veinticuatro de febrero de dos mil once, en el dos mil nueve se realizó una inspección, y como resultado de aquella inspección y de la información obtenida del Registro Nacional de Concesiones y Cauces de la Dirección, se concluyó lo siguiente: “(…) 1. Se tramitó ante éste despacho permiso para las obras en cauce de los pasos y puentes de las fuentes de dominio público, en el tramo Ciudad Colón-Orotina, a nombre del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, según expediente administrativo 291-O. 2. El permiso se otorgó separando las obras de fuentes mayores de las fuentes menores, el detalle de las obras se adjunta en las tablas del informe AT-0153-2007 del 04 de mayo de 2007. 3.En la actualidad se puede observar al discurrir por la carretera que las obras son típicas de pasos de carretera en ríos y quebradas, por lo que básicamente el impacto en las fuentes se da en el inicio de la obra con la colocación de las alcantarillas o su construcción, por lo que, en la etapa actual del proyecto ya se han estabilizado los cauces. 4. En cuanto a un posible daño por cortar el techo del acuífero Barva, se considera que por tratarse de un sitio en la zona de descarga, no se ha causado daño de consideración al acuífero ya que se provocó un afloramiento artificial de lo que brotaría naturalmente como flujo base al Río Segundo, sin modificar la dirección de flujo, por lo que no se podría eventualmente hablar de intrusión de contaminantes o daño directo al acuífero. Además de lo anterior, se considera importante agregar que se realizaron en el sector de la carretera, en donde se presentó el corte del techo del acuífero, obras de revestimiento para impermeabilizar esta zona y de esta manera evitar cualquier posible afectación, supuestamente las obras de revestimiento fueron revisadas y aprobadas por el SENARA (…).Precisa que las obras de paso de la carretera Ciudad Colón-Orotina, en las fuentes de dominio público que se están realizando, cuentan con los permisos del Departamento de Aguas de acuerdo con la resolución del expediente 291-0; las obras se han finalizado. Indica que estabilizadas las diversas obras se evitarán posibles afectaciones o impacto a futuro; se considera que no se ha afectado el acuífero de Barva con las obras realizadas, y al contrario, se realizaron obras de impermeabilización para mitigar y prevenir la contaminación por infiltración en una zona naturalmente formada por rocas permeables. Acota que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes solicitó los permisos de obra en cauce de dominio público a la Dirección, aportando toda la documentación técnica y legal valorada oportunamente para la obtención de los permisos de obra en cauces solicitados y otorgados, entre ellos la viabilidad ambiental. Solicita que se declare sin lugar el presente recurso de amparo.
12. 12En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Araya Garcia; y,

Considerando:

I.Objeto del recurso. Alega el recurrente que la resolución del veintidós de abril de dos mil nueve, emitida por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental presenta una serie de violaciones ambientales, como impactos severos a ecosistemas de flora, fauna, ruptura de sellos naturales de varios acuíferos, entre otros. Asimismo, acusa que la ruta nacional “San José-Caldera, presenta problemas de deslizamientos de terreno con inclinación de noventa grados y no cuenta con iluminación.

II.Hechos probados. De relevancia para dirimir el presente recurso de amparo, se tienen por demostrados los siguientes, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ello según lo prevenido en el auto inicial:

a. Que la Secretaría Técnica Nacional Ambiental le otorgó la viabilidad ambiental a Autopistas del Sol mediante resolución número 2077-2006-SETENA (hecho no controvertido); b. Que por resolución número 950-2009-SETENA de las 08:10 horas del 22 de abril de 2009, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental solicitó a la Empresa Autopistas del Sol: “(…) reformular el informe regencial N° 02-2009 presentado en SETENA el 03 de marzo del 2009, debido a que no se cumple con los requisitos mínimos de fondo, en lo concerniente a que no describe la situación real del desarrollo del proyecto. ...Remitir informes regenciales con la periocidad mínimo de uno al mes, cumpliendo con los requisitos de fondo y forma dados por esta Secretaría (…)” (ver a folios 37 a 60 del expediente); c. Que el 05 de mayo de 2009, la Empresa Autopistas del Sol presentó recurso de revocatoria y apelación en contra de la resolución 950-2009-SETENA de las 08:10 horas del 22 de abril de 2009 (ver a folios 63 a 84 del expediente); d. Que en sesión número 13-2010 del 10 de junio de 2010 del Consejo Nacional de Concesiones, se tomó el acuerdo de cerrar el trayecto comprendido entre los kilómetros 37+000 y 48+000 de la Carretera San José-Caldera (según indica bajo juramento la autoridad recurrida visible a folio 86 del expediente).

III.Sobre el derecho a la salud y a un ambiente sano. En reiteradas ocasiones esta Sala ha manifestado que la salud pública y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se encuentran reconocidos constitucionalmente (artículos 21, 50, 73 y 89 de la Carta Magna) así como a través de la normativa internacional. Se complementa por lo establecido en el numeral 11 del "Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales". Interpretando armónicamente las normas, se puede derivar el principio precautorio, según el cual, el Estado tiene que disponer todo lo que sea necesario – dentro del ámbito permitido por la ley – a efecto de impedir que se produzcan daños irreversibles al ambiente. Uno de los principios rectores del Derecho Ambiental lo constituye el precautorio o de evitación prudente. Este principio se encuentra recogido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, la cual literalmente indica: “Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades.

Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. En el ordenamiento jurídico interno la Ley de Biodiversidad (No. 7788 del 30 de abril de 1998), en su artículo 11 recoge como parámetros hermenéuticos los siguientes principios: “1.- Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de biodiversidad o sus amenazas. 2.- Criterios precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección”. En la sentencia de este Tribunal número 1999-1250 de las once horas veinticuatro minutos del diecinueve de febrero de mil novecientos noventa y nueve (reiterado en las sentencias número 2000-9773 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 2001-1711 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001 y 2003-6322 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003), este Tribunal estimó lo siguiente: “(...) La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos.

Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados en el ambiente”. Posteriormente, en la sentencia número 2003-3480 de las catorce horas dos minutos del dos de mayo de dos mil tres, este Tribunal indicó que “Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente”.

IV.Derecho a un procedimiento administrativo pronto y cumplido. Las administraciones públicas en el ejercicio de sus potestades, competencias o atribuciones deben conocer y resolver en la sede administrativa o gubernativa previa, a través de un procedimiento, múltiples solicitudes de los administrados o usuarios de los servicios públicos a efecto de obtener un acto administrativo final, cuyo contenido psíquico puede ser volitivo, de juicio o de conocimiento. Ese acto administrativo conclusivo de un procedimiento administrativo puede otorgar o reconocer derechos subjetivos o intereses legítimos —situaciones jurídicas sustanciales— (actos favorables) o bien suprimirlos, denegarlos o imponer obligaciones (actos de gravamen o ablatorios). Es lógico y sensato que no puede haber una justicia administrativa inmediata, puesto que, la administración pública y sus órganos requieren de un plazo prudencial para tramitar de forma adecuada la respectiva petición y dictar la resolución administrativa más acertada y apegada a la verdad real de los hechos que constituyen el motivo del acto final.

Lo anterior significa, que entre el pedimento inicial formulado por el administrado y su resolución final debe mediar un tiempo fisiológicamente necesario (vacatio o distantia temporis), impuesto por la observancia de los derechos fundamentales de aquel (debido proceso, defensa, bilateralidad de la audiencia o contradictorio) y la mejor satisfacción posible de los intereses públicos. No debe perderse de perspectiva que el procedimiento administrativo se define como un conjunto de actos —del órgano administrativo director, decisor y del propio gestionante— concatenados y teleológicamente vinculados o unidos que precisan de tiempo para verificarse. Consecuentemente, la substanciación de las solicitudes formuladas por los administrados requiere de un tiempo necesario que garantice el respeto de los derechos fundamentales de éstos, una ponderación adecuada de los elementos fácticos, jurídicos, del interés particular, de terceros y de los intereses públicos involucrados.

Sin embargo, lo anterior no legitima jurídicamente a las administraciones públicas para que prolonguen indefinidamente el conocimiento y resolución de los asuntos que los administrados les han empeñado, puesto que, en tal supuesto los procedimientos se alargan patológicamente por causas exclusivamente imputables a éstas, siendo que los administrados no tienen el deber o la obligación de tolerar tales atrasos y dilaciones indebidas. El derecho a una justicia pronta y cumplida del ordinal 41 de la Constitución Política no se limita, en el Derecho Administrativo, al ámbito jurisdiccional, esto es, a los procesos que conoce la Jurisdicción Contencioso Administrativa creada en el artículo 49 del mismo cuerpo normativo supremo, sino que se proyecta y expande con fuerza, también, a la vía administrativa o gubernativa previa a la judicial, esto es, a los procedimientos administrativos. De modo y manera que es un imperativo constitucional que los procedimientos administrativos sean, igualmente, prontos, oportunos y cumplidos en aras de valores constitucionales trascendentales como la seguridad y la certeza jurídicas de los que son merecidos acreedores todos los administrados.

Precisamente por lo anterior, los procedimientos administrativos se encuentran informados por una serie de principios de profunda raigambre constitucional, tales como los de prontitud y oportunidad (artículo 41 de la Constitución Política), más conocido como de celeridad o rapidez (artículos 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública), eficacia y eficiencia (artículos 140, inciso 8, de la Constitución Política, 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública), simplicidad y economía procedimentales (artículo 269, párrafo 1°, ibidem). Estos principios rectores de los procedimientos administrativos, le imponen a los entes públicos la obligación imperativa de substanciarlos dentro de un plazo razonable y sin dilaciones indebidas, es decir, sin retardos graves e injustificados para evitar la frustración, la eventual extinción o la lesión grave de las situaciones jurídicas sustanciales invocadas por los administrados por el transcurso de un tiempo excesivo e irrazonable.

El privilegio sustancial y posicional de las administraciones públicas, denominado autotutela declarativa y que, a la postre, constituye una pesada carga para los administrados, no debe invertirse y ser aprovechado por éstas para causarle una lesión antijurídica al administrado con la prolongación innecesaria de los procedimientos administrativos.

V.Naturaleza de los procedimientos administrativos y plazos razonables. En materia de procedimientos administrativos, es menester distinguir entre el de naturaleza constitutiva y el de impugnación. El primero tiene como principal propósito el dictado de un acto administrativo final que resuelva el pedimento formulado por el gestionante o parte interesada —en un sentido favorable o desfavorable—, y el segundo está diseñado para conocer de la impugnación presentada contra el acto final que fue dictado en el procedimiento constitutivo —fase recursiva—. El procedimiento constitutivo puede ser, a modo de ejemplo, los procedimientos ordinario y sumario normados en la Ley General de la Administración Pública o cualquier otro especial por razón de la materia regulado en una ley específica y que sea posible encuadrarlo dentro de las excepciones contenidas en el numeral 367, párrafo 2°, de la Ley General de la Administración Pública y en los Decretos Ejecutivos números 8979–P del 28 de agosto y 9469–P del 18 de diciembre, ambos de 1978.

El procedimiento de impugnación comprende los recursos ordinarios (revocatoria, apelación y reposición) y los extraordinarios (revisión). Para sendos supuestos, y en lo que se refiere a los procedimientos administrativos comunes —ordinario, sumario y recursos—, la Ley General de la Administración Pública establece plazos dentro de los cuales la respectiva entidad pública debe resolver ya sea la petición o solicitud inicial o el recurso oportunamente interpuesto. En efecto, el artículo 261, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública establece que el procedimiento administrativo ordinario debe ser concluido, por acto final, dentro del plazo de dos meses posteriores a su iniciación; para la hipótesis del procedimiento sumario, el artículo 325 ibidem, dispone un plazo de un mes —a partir de su inicio— para su conclusión. En lo tocante a la fase recursiva o procedimiento de impugnación, el numeral 261, párrafo 2°, fija un plazo de un mes.

Cuando un órgano o ente público se excede en estos plazos, se produce un quebranto del derecho a una justicia administrativa pronta y cumplida establecido en el artículo 41 de la Constitución Política.

VI.Caso concreto. De los informes rendidos bajo la solemnidad de juramento y de las pruebas aportadas al proceso, ha quedado demostrado que por resolución número 950-2009-SETENA de las ocho horas diez minutos del veintidós de abril de dos mil nueve, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental solicitó a la Empresa Autopistas del Sol: “(…) reformular el informe regencial N° 02-2009 presentado en SETENA el 03 de marzo del 2009, debido a que no se cumple con los requisitos mínimos de fondo, en lo concerniente a que no describe la situación real del desarrollo del proyecto. ...Remitir informes regenciales con la periocidad mínimo de uno al mes, cumpliendo con los requisitos de fondo y forma dados por esta Secretaría (…)”. Sin embargo, el cinco de mayo de dos mil nueve, la Empresa Autopistas del Sol S.A. presentó recurso de revocatoria y apelación en contra de dicha resolución. Según se desprende de los informes rendidos bajo juramento por las autoridades recurridas, los recursos todavía no han sido resueltos.

Tomando en cuenta esa situación, considera la Sala que las autoridades de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones han vulnerado el derecho fundamental a una justicia pronta y cumplida, toda vez que a la fecha en que se estudia este amparo, los recurridos no han resuelto definitivamente los recursos de revocatoria y apelación presentados por la empresa Autopistas del Sol S.A., ello a pesar de los DOS AÑOS que han transcurrido, con el agravante de que la falta de resolución de éstos lesiona el principio precautorio y el derecho a un ambiente sano y equilibrado, toda vez que a la fecha no se ha definido la situación de afectación real de la zona.

VII.Conclusión. Así las cosas, en mérito de lo dicho, procede la declaratoria de con lugar de este recurso respecto a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, pues no se han resuelto los recursos de revocatoria y apelación presentados por la empresa Autopistas del Sol S.A., contra la resolución número 950-2009-SETENA de las ocho horas diez minutos del veintidós de abril de dos mil nueve, en la cual se establecieron una serie de omisiones por parte de la empresa y que inciden directamente con el ambiente. Respecto al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, la empresa Autopistas del Sol S.A. y el Consejo Nacional de Concesiones, no se constataron actuaciones concretas de su parte que hubieren lesionado los derechos fundamentales invocados, por lo que en cuanto a ellos, el presente recurso deberá ser desestimado.

Por tanto:

Se declara parcialmente con lugar el recurso respecto a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, por menoscabo al derecho al ambiente. Se ordena a Uriel Juárez Baltodano y Teófilo de la Torre Argüello, o a quien en sus lugares ejerzan el cargo de Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, resolver de manera definitiva los recursos de revocatoria y apelación interpuestos por la empresa Autopistas del Sol S.A. contra la resolución número 950-2009-SETENA de las ocho horas diez minutos del veintidós de abril de dos mil nueve, y notificar lo correspondiente, todo dentro del plazo de DOS MESES, contado a partir de la notificación de esta sentencia. Se advierte a los recurridos, que de no acatar la orden dicha, incurrirá en el delito de desobediencia y, que de conformidad con el artículo 71 de la Ley de esta jurisdicción, se le impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado.

Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia en la vía contencioso administrativa. Se declara sin lugar el recurso respecto a los demás recurridos. Notifíquese esta resolución a Uriel Juárez Baltodano y Teófilo de la Torre Argüello, o a quien en sus lugares ejerzan el cargo de Secretario General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y Ministro de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, en forma personal.

Gilbert Armijo S.

Presidente a.i.

Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C.

Fernando Castillo V.

Ricardo Guerrero P.

Jorge Araya G.

Enrique Ulate C.