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*090108080007CO* *090108080007CO* CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at fifteen hours and fifty minutes on September eighteen, two thousand nine.

Amparo proceeding (recurso de amparo) processed under expediente number 09-010808-0007-CO, filed by ANA MERCEDES CHAVES AGUILAR, identity card number 9-095-851, against EL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS, EL SERVICIO NACIONAL DE AGUAS SUBTERRANEAS, RIEGO Y AVENAMIENTO, EL DEPARTAMENTO DE AGUAS DEL MINISTERIO DEL AMBIENTE, ENERGIA Y TELECOMUNICACIONES, AND LA SECRETARIA TECNICA NACIONAL AMBIENTAL.

Findings of Fact (Resultando):

1. 1In a brief received by the Chamber’s Clerk’s Office at 9:19 hrs. on July 23, 2009, the petitioner filed an amparo proceeding against the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, the Departamento de Aguas del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, and the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, stating that, since the beginning of July 2009, a well-drilling machine belonging to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados has been carrying out well-drilling work on a property located 600 meters north, 300 meters west, 100 meters south, and 100 meters west of Estadio Ricardo Saprissa. She states that the well currently being drilled is located less than 10 meters from the neighboring property, where there is a house with a septic-tank system, almost adjacent to the drilling site. She indicates that the reported drilling is not known to the Departamento de Aguas del MINAET and does not have the corresponding permit. In addition, it does not meet the 40-meter requirement imposed by

Article 8 of the Ley de Aguas; therefore, a contamination-risk study should have been submitted addressing the identification of actual sources of contamination within a 40-meter radius, capture and protection zones, a vulnerability analysis using the GOD method, contaminant transport, and contamination-risk analysis in order to drill at a shorter distance. This was not done, thereby placing this vital resource at risk. She considers the right enshrined in Article 50 of the Constitución Política to have been violated.

1. 2By a decision issued at 10:49 hrs. on July 24, 2009, the amparo proceeding was admitted and reports were requested from the respondent authorities (see folio 9).
2. 3José Miguel Zeledón Calderón, in his capacity as Head of the Departamento de Aguas del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, reports under oath (folio 12) that, pursuant to Articles 17, 21, 27, 46, 56, 176, and 178 of Ley número 276, the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones is the governing authority for water resources and is responsible for making determinations and issuing decisions concerning their ownership, exploitation, use, governance, and oversight. He adds that, by Decreto Ejecutivo 26635-MINAE of February 2, 1998, the Departamento de Aguas was transferred to the Instituto Meteorológico Nacional del Ministerio del Ambiente y Energía, together with the functions assigned to it by Ley número 276 within the former Servicio Nacional de Electricidad. He adds that Article 3 of that Decreto establishes, among the functions of the Departamento de Aguas, the processing and authorization of permits for drilling wells to extract water.Article 4, meanwhile, provides that it is the responsibility of the Head of the Departamento de Aguas to approve well-drilling permits. This is in addition to the provisions of the Reglamento de Perforación y Exploración de Aguas Subterráneas número 30387-MINAE-MAG of May 31, 2002, which establishes the mandatory requirement to obtain a well-drilling permit issued by that Department. Likewise, Article 2 of Ley número 5516 of May 2, 1974, establishes that, to facilitate the authority, governance, and oversight of publicly owned waters entrusted to the Servicio Nacional de Electricidad, that entity shall maintain a registry for the enrollment of persons or companies engaged in well drilling and shall not issue licenses to drill to those who are not enrolled in that registry. He argues that the Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados establishes, in Article 2(f), that it is the function of that entity to exploit, use, govern, or oversee, as applicable, all publicly owned waters necessary for proper compliance with the provisions of Ley número 2726, in the exercise of the State’s rights over them pursuant to Ley número 276, for which purpose the Institute shall be regarded as the body succeeding to the powers conferred by that law upon the State, ministries, and municipalities.He indicates that, notwithstanding the foregoing, that Department has historically performed the function of registering the sources reported by the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados for use either directly or through an ASADA. He indicates that this serves as a means of recording the water sources intended to fulfill the purposes of A y A (water supply for the population), thereby making it possible to identify which sources must be reserved for this priority use. It also enables that Ministry, as the governing authority for water matters, to monitor water demand and supply through the water balance administered and operated by the Departamento de Aguas, which is an instrument used to monitor monthly water availability in each watershed for planning purposes. Furthermore, the registration of water sources used by the various public and private institutions, whether through a concession or registration, is intended to keep the Registro Nacional de Concesiones de Aguas current, pursuant to Article 18 of the Ley de Aguas, which establishes: “The rights to exploit the waters identified in special laws shall be deemed concessions, but must be registered in the respective Registro de Concesiones....” He argues that, although drilling is the initial phase in the exploitation of groundwater, it is such an important matter—and one in which the fundamental right to use water and the rights of third parties may be affected—that it is considered necessary for the sound management of water resources, specifically groundwater, and in order to ensure exact knowledge of the location of wells, flow rates, and supply capacity in each area, for that Departamento de Aguas to determine whether drilling is feasible through a drilling permit and technical assessment.He adds that, although the position of that Departamento de Aguas is that the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados must request a drilling permit from it, the Institute does not require any concession or license issued by the Departamento de Aguas in order to drill and operate wells supplying drinking water to the population. In the judgment of that Departamento de Aguas, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados must inform it of the sources the Institute uses so that a hydrological registry can be maintained and the rational use of water resources can be coordinated. Furthermore, with respect to the petitioner’s allegations, an inspection was conducted at the site and, according to inspection report número AT-938-2009, dated July 28, 2009, it was verified that the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is in the process of drilling a well with an unlicensed rotary drilling machine, located in Cuesta Rojas, Barrio el Socorro de San Miguel de Santo Domingo de Heredia, at the map coordinates latitude 217.210 and longitude, Hoja Abra.Likewise, according to the person in charge, the property where the well is being drilled is a coffee plantation owned by Empresa Tournon. The drilling site is located approximately 10 meters from the boundary with the property to the east. Within the latter property, approximately 12 meters from the well, there is a dwelling. With respect to the petitioner’s assertion that there is a septic tank approximately 10 meters from the drilling site, no information can be provided on that point, because the inspection could not verify that circumstance. He argues that Article 8 of the Ley de Aguas establishes: “The work referred to in the preceding article for the bringing of water to the surface (alumbramiento) may not be carried out within forty meters of buildings belonging to others, a railroad, or a road, or within one hundred meters of another water-emergence site, spring, river, canal, irrigation ditch, or public watering place, without the corresponding license from the Ministerio de Ambiente y Energía.” He states that this article establishes a prohibition against drilling within 40 meters of a building belonging to another person, a railroad, or a road.However, that same article provides “without the corresponding license from the Ministerio de Ambiente y Energía,” thereby creating the possibility that drilling at a different distance may be authorized based on scientific criteria. This is a further reason why that Department takes the position that the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados must apply for a drilling permit, since, when such a permit is granted, the feasibility of drilling is assessed through the relevant studies. He adds that it was determined that the well under review does not have a drilling permit issued by this Department, according to a review of the cartographic records and the Registro Nacional de Concesiones de Aprovechamiento de Aguas y Causes. As to the specific contention that no contamination-risk studies exist, that Department cannot comment on the matter because it does not know whether such studies exist, since the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados never informed it of the drilling.In view of the foregoing, and in the interest of achieving governance that ensures the optimal protection and management of water, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados must apply for a drilling permit pursuant to the Reglamento de Perforación y Exploración de Aguas Subterráneas (Decreto número 30387-MINAE-MAG). He requests that the petition be denied.
3. 4Bernal Soto Zúñiga, in his capacity as Manager of the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, states under oath (folio 18) that a field inspection was conducted, during which it was found that the well was being drilled at coordinates 217220 – 527780. He adds that the driller stated that the drilling was being performed to replace a well that had collapsed and was located approximately 6.10 meters away, and that the well’s current depth was approximately 30 meters. He adds that the property boundary is approximately 9 meters away, that the well is located 72 meters from a first septic tank and 10.81 meters from a second septic tank. He adds that the well driller stated that it was an exploratory well. He asserts that, according to the Archivo Nacional database, the well nearest to the aforementioned coordinates is located 286 meters away and is well AB­2474, registered to Getsemani S. A. He explains that there is no record of any pending or approved drilling permit in the name of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, nor are there any wells registered to that institution within a radius of 500 meters of the site at the aforementioned coordinates. He requests that the appeal be dismissed with respect to the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, because it has neither acted nor issued any opinion contrary to law.
4. 5Sonia Espinoza Valverde, in her capacity as Secretary General of the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, states under oath (folio 22) that the database of the Archive concerning the case files for projects submitted to that Secretariat, as well as the database concerning documents received, were reviewed, and it was determined that there is no record of any well-drilling project submitted to that entity for environmental assessment (evaluación ambiental). She reiterates that, as of that date, the Secretariat’s database contained no documentation in the name of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados concerning the drilling of wells at the site identified by the appellant. Furthermore, under Executive Decree number 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, when a natural or legal person wishes to exploit groundwater under a concession (concesión), that person must obtain the corresponding environmental feasibility approval (viabilidad ambiental) from SETENA before the MINAET Water Department grants the right to exploit it.Likewise, the aforementioned executive decree nowhere states that the corresponding environmental feasibility approval issued by SETENA must be obtained before a well may be drilled. In such cases, the interested party applies directly to the MINAET Water Department, which, before granting the drilling permit, will request any technical studies it deems appropriate and make the necessary inquiries of other State agencies. Once the interested party, acting under the respective permit, has drilled the well, performed the pumping test (prueba de bombeo), and determined the exact exploitable flow rate (caudal aprovechable) of that source, the party shall apply for the corresponding concession. It is at that point that the corresponding environmental feasibility approval must be obtained from SETENA. She argues that, for the foregoing reasons, the Secretariat cannot issue a report concerning the environmental impacts that the project at issue might have because, as stated, it has not been submitted for the respective environmental feasibility approval.
5. 6Ricardo Sancho Chavarría, in his capacity as Executive President of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, states under oath (folio 26) that it is true that the institution is drilling, on its own behalf, an exploratory well (pozo exploratorio), which would become part of the Proyecto de Abastecimiento de la Zona Noreste de San José and is located near the Estadio Ricardo Saprissa. He argues that prior drilling permits are not processed before MINAET because, pursuant to Ley No 2726, artículo 2, inciso f), AyA may: “Exploit, use, administer, or supervise, as applicable, all publicly owned waters necessary for the proper implementation of the provisions of this law, in exercise of the rights held by the State over them, pursuant to ley número 276 de 27 de agosto de 1942, for which purpose the Instituto shall be deemed the substitute body for the powers assigned under that law to the State, Ministries, and Municipalities.” This does not mean that there is no communication with the Water Department, or that the institution fails to register flow rates or submit technical studies; it simply means that the administrative procedures apply differently from those governing the drilling of wells by private parties because this involves a priority use of water that is in the public interest and consequently not for profit.He alleges that it is entirely untrue that the Instituto has caused or even created a risk of aquifer contamination, as the protected party claims; to the contrary, the technical report issued by hydrogeologist Sigifredo Morera Guillén, Head of the Unidad de Pozos, in official letter number SUB-G-AID-09­402, states as follows: “In March of 1994, hydrogeologist Hugo V. Rodriguez Estrada, an employee of the Departamento de Recursos Hídricos del AYA, estimated that, for the Valle Central, a layer of tuffaceous or laharic material at least 14 meters thick in the unsaturated zone (zona no saturada) would be sufficient for the bacteria to biodegrade (die) before reaching and intersecting the water table (nivel freático) (saturated zone (zona saturada)). The values he used were taken from the Mapa Hidrogeológico del Valle Central prepared by the B. G. S (Britisth Geological Survey and SENARA -1985), which established a permeability ‘K’ of 0, 1 m/day, porosity ‘Ø’ of 50%, and an unsaturated-zone thickness ‘B’ of 14 meters.” He also states: “For the particular case before us: Recurso de amparo N°09-010808-007-CO, the unsaturated zone is 35 meters thick, which means that it is 250% greater than the thickness established as necessary for bacteria to biodegrade; this guarantees that the aquifer will not be contaminated, and therefore the calculation of travel time through the saturated zone is omitted, since the bacteria die before reaching the water level.We further note that, in addition to this 35-meter covering layer, a further 65 meters of unsaturated zone remains. In cases such as this, no capture zone (zona de captura) is established because the bacteria are eliminated before reaching the saturated zone.” He argues that, consistent with the foregoing, the institution has not violated any principles, laws, or guarantees of any kind because, as stated, its institutional actions concerning the exploitation of groundwater have been entirely clear and transparent. In this regard, he states that the Reglamento de Perforación y Exploración de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387-MINAE-MAG del 29 de abril del 2002) establishes the requirements and procedures for drilling wells and granting water concessions. In accordance with artículo 17 de la Ley de Aguas (Ley No. 276), artículo 12 del Reglamento 2001-175 and artículo 2, inciso f), de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (Ley No. 2726), that regulation establishes that the institution has authority to govern the waters as a substitute body of the State and is therefore exempt from the procedures for applying for a water concession and obtaining authorization to drill and explore for groundwater.He adds that, with respect to the procedure followed by AyA for drilling and exploring wells, the Procuraduría General de la República determined in Dictamen C-243-95, del 27 de noviembre de 1995, that AyA is not required to obtain the license issued by SNE to drill wells (artículo 2 de la Ley 5516); nevertheless, based on a purposive interpretation (interpretación finalista) of that provision that allows public needs to be met through coordinated action, it is logical that, when AyA decides to drill wells for the supply of drinking water, coordination with SNE will be required in order to safeguard the country’s water resources. That same opinion clarifies that, following the enactment of the Código de Minería through Ley No. 6797 del 4 de octubre de 1982, all waters of the Republic are in the public domain (dominio público). Furthermore, because all waters of the Republic became public-domain property (bien demanial), all exploitation through wells requires a concession agreement (contrato de concesión), which shall be granted by the State, represented by SNE, unless an express and subsequent statutory provision has assigned that authority to another entity.It further states that, in addition to the indicated concession, the construction of wells for individual and private use must be authorized by the Ministerio de Salud. The use of private water-supply systems for human use and consumption in areas of the country where a functioning public aqueduct does or does not exist will require not only the SNE concession and AyA’s approval and oversight, but also authorization from the Ministerio de Salud (arts. 270, 272 y 274 de la Ley General de Salud). The aforementioned opinion also states that the regulations governing the matter do not clearly delineate the powers of each of the entities under analysis; nevertheless, they must be interpreted purposively so that public needs may be met through coordinated action, in accordance with artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública. This is because numeral 2, inciso d), de la Ley Constitutiva del AyA provides that the institution is responsible for “(...) coordinating public and private activities in all matters relating to the establishment of aqueducts (...); in every case, consultation with it shall be mandatory, and compliance with its recommendations shall be required.” This supports the conclusion that AyA must participate whenever the establishment of aqueducts is proposed, whether by public or private initiative.The purpose and intent of that participation is to assure the individual concerned that the aqueduct is suitable for providing the drinking-water service from which that individual might ultimately benefit. This function cannot be interpreted as excluding the function assigned to SNE of supervising the rational and sustainable exploitation of the Nation’s water resources. It further states that AyA requires neither a water concession nor the license referred to in artículo 2 de la Ley 5516 from SNE in order to drill wells directly. For the foregoing reasons, he requests that the appeal be dismissed.
6. 7The statutory requirements have been observed in the processing of the proceeding.

Opinion drafted by Justice Armijo Sancho; and,

Considering:

I. SUBJECT MATTER OF THE PROCEEDING

The petitioner alleges that the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is drilling a well less than 10 meters from a property equipped with a septic tank system and lacks a drilling permit issued by the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, thereby violating Article 8 of the Ley de Aguas, which establishes a water-resource protection zone by providing that water abstraction works (obras de alumbramiento de aguas) may not be carried out within 40 meters of buildings belonging to others, a railroad, or a road, or within 100 meters of another abstraction point or source, river, canal, irrigation ditch, or public watering place, without the corresponding license from the Ministerio del Ambiente y Energía. She adds that no technical study exists ruling out a risk of contamination of groundwater in the area. She therefore considers that Article 50 of the Constitución Política has been violated.

II. PROVEN FACTS

The following facts relevant to the decision in this matter are deemed duly established, either because they have been proven or because the respondent failed to address them as ordered in the initial ruling:

1. The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is drilling an exploratory well located approximately at coordinates 217.220 north and 527.780 east, and the drilling point is located 12 meters from a dwelling and approximately 72 meters from one septic tank and 10.81 meters from another septic tank (see reports at folios 15, 18, and 26); 2. Before drilling began, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados did not notify the Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamientos, or the Secretaría Técnica Nacional Ambiental thereof (see reports at folios 15 and 19).

III. UNPROVEN FACTS

The following facts relevant to the resolution of this amparo proceeding (recurso de amparo) are not deemed established:

Sole Fact.- That, before beginning the aforementioned drilling, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados conducted a technical study to determine the technical feasibility or risks of drilling a well at that specific location, given the proximity of a dwelling and 2 septic tanks (the record).

IV. MERITS

In judgment number 2004-1923, issued at 14:55 hours on 25 de febrero del 2004, this Chamber examined in depth the protection of groundwater and its relationship to the safeguarding of fundamental rights. In that regard, it stated as follows:

“(…) The issue of groundwater is closely linked to several fundamental rights enshrined in the constitutional text and international human-rights instruments. Article 50 of our Constitución Política proclaims the right to a healthy and ecologically balanced environment, which is achieved, among other factors, through the protection and conservation of the quality and quantity of water for human consumption and use and to maintain the ecological balance of flora and fauna habitats (e.g., wetlands) and, in general, of the biosphere as the common heritage of humanity. Likewise, access to drinking water safeguards the rights to life—‘without water, life is impossible,’ states the Water Charter adopted by the Council of Europe in Strasbourg on 6 de mayo de 1968—and to personal health, as water is indispensable for nourishment, drinking, and hygiene (Article 21 of the Constitución Política); it is also, of course, associated with the socioeconomic development and growth of peoples so as to ensure every individual a dignified level of well-being and quality of life (Article 33 of the Constitución Política and Article 11 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights).

The scarcity, lack of access to or availability of, and contamination of this precious liquid impoverish peoples and severely constrain social development. Consequently, protecting and utilizing groundwater reservoirs is a strategic obligation for preserving human life and health and, of course, for the proper development of any people. In the year 1995, it was estimated that 1000 million inhabitants lacked access to drinking water, and it is estimated that by the year 2025 nearly 5.500 million people will face water scarcity, while between 5 and 10 million people die annually from the use of untreated water. In another vein, the duty to preserve for future generations conditions of existence at least equal to those inherited has now been recognized (sustainable development (desarrollo sostenible)); accordingly, present needs must be met without compromising the ability of future generations to meet their own needs (Principle 2 of the Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment, Stockholm, 1972).

In essence, from both economic and ecological perspectives, water is a precious resource because it is indispensable for every human activity (industrial, agricultural, domestic, commercial, services, etc.), as a source of energy, raw material, transportation route, support for recreational activities, and constituent element in maintaining natural ecosystems—non-polluting or environmentally compatible water use.” In addition, the particular difficulties posed by groundwater contamination were emphasized:

“(…) Unlike surface-water contamination, which is usually evident and visible, thereby allowing environmental measures to be taken to mitigate or eliminate it, groundwater contamination, by its very nature, often goes unnoticed and becomes apparent only after it has reached significant proportions. Because of the slow circulation of water, the soil’s absorption capacity, and other factors, aquifers (mantos acuíferos) may take a long time to reveal contamination. In addition, the large volume of water they contain means that widespread contamination may take a prolonged period to manifest itself, while localized contamination may not be detected until it flows into an extraction site. Certainly, this type of water has some resistance to contamination; however, once contamination occurs, its restoration may be extraordinarily slow and, on occasion, irreversible because of the high cost of the means required to accomplish it. (…)

Given the characteristics of contamination affecting aquifers intended for public supply and the difficulty of restoring them, measures to prevent contamination must be preventive and protective, through the prohibition of certain human activities in specified areas or by ordering safety measures for certain potentially polluting activities. Unfortunately, our legal and administrative framework (legislation, regulations, and decrees) lacks precise, clear, and comprehensive rules for the protection of aquifers, recharge zones (zonas de recarga), and groundwater catchment areas (áreas de captación).” Accordingly, judgment number 2004-1923 emphasized the necessary application of the precautionary principle (principio precautorio) in this type of situation:

“XV.- PRECAUTIONARY PRINCIPLE OF ENVIRONMENTAL LAW AND PROTECTION OF GROUNDWATER. One of the guiding principles of Environmental Law is the precautionary principle, also known as the principle of prudent avoidance (evitación prudente). This principle is embodied in the United Nations Conference on Environment and Development, or Rio Declaration, which states verbatim: ‘Principle 15.- In order to protect the environment, States shall broadly apply the precautionary approach according to their capabilities. Where there is a danger of serious and irreversible damage, lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.’ Within the domestic legal system, the Ley de Biodiversidad (No. 7788 of 30 de abril de 1998), in Article 11, establishes the following principles as interpretive parameters: ‘1.- Preventive approach: It is recognized that anticipating, preventing, and addressing the causes of biodiversity loss or threats thereto is of vital importance. 2.- Precautionary approach, or in dubio pro natura (indubio pro natura): Where there is a danger or threat of serious or imminent harm to elements of biodiversity and the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason for postponing the adoption of effective protective measures.’ In this Chamber’s Vote No. 1250-99, issued at 11:24 hours on 19 de febrero de 1999 (reiterated in Votes Nos. 9773-00, issued at 9:44 hours on 3 de noviembre del 2000; 1711-01, issued at 16:32 hours on 27 de febrero del 2001; and 6322-03, issued at 14:14 hours on 3 de julio del 2003), this Court held as follows: ‘(...) Prevention seeks to anticipate adverse effects and ensure the protection, conservation, and proper management of resources.

Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and implement every precautionary measure necessary to avoid or contain potential harm to the environment or human health. Thus, where there is a risk of serious or irreversible harm—or doubt in that regard—a precautionary measure must be adopted, including, where appropriate, postponement of the activity concerned. This is because, in environmental matters, after-the-fact enforcement is ineffective, since once socially harmful biological consequences have occurred, punishment may carry moral significance but will scarcely compensate for the environmental harm caused.’ Subsequently, in Vote No. 3480-03, issued at 14:02 hours on 2 de mayo del 2003, this Court stated that ‘Properly understood, the precautionary principle concerns adopting measures not because the facts giving rise to risk are unknown, but because there is no certainty that such facts will actually produce harmful effects on the environment.’ In the case of groundwater contained in aquifers and recharge and discharge areas, the precautionary principle, or in dubio pro natura, means that where no studies or reports have been prepared in accordance with the unequivocal and precisely applicable rules of science and technology that would permit absolute certainty to be reached regarding the harmlessness of the activity proposed for the environment, or where such studies or reports contradict one another, the entities and bodies of the centralized and decentralized administration must refrain from authorizing, approving, or permitting any new application or application for modification, suspend those already underway until the uncertainty has been resolved, and, in parallel, adopt all measures aimed at protecting and preserving those waters in order to guarantee the right to a healthy and ecologically balanced environment.

In essence, safe environmental management of groundwater requires protecting the resource before it becomes contaminated or degraded.” In that regard, one of the means identified in judgment number 2004-1923 to reduce contamination risks is the establishment of protection perimeters (perímetros de protección) around aquifers. This method included protection of the boundaries of catchment areas. This includes wells:

“a) Protection perimeters for aquifers (mantos acuíferos): One of the most innovative instruments for protecting water resources is the definition of protection perimeters (perímetros de protección) to conserve the resource and its surroundings. This administrative intervention measure seeks to preserve the quality and quantity not only of the water contained therein, but also of its container, that is, the geological formation known as an aquifer (acuífero). (…)

Obviously, the foregoing must be supplemented by protection around water abstraction areas (áreas de captación) (wells—WPP: well protection perimeters (perímetros de protección de los pozos)—springs, spring sources (nacientes), etc.), through the definition of a surrounding zone in which certain human activities are prohibited or restricted and land use is regulated or controlled. Determination of the perimeter depends on the well’s capture or contributing zone (ZOC), and its extent depends on the characteristics and properties of the abstraction area and the recharge land, since the standards cannot be the same for permeable or fractured land as for land with impermeable formations. The definition of perimeters must be coordinated with the mapping of the natural vulnerability or susceptibility of water-supply aquifers to anthropogenic pollution loads, based on their hydrogeological and geochemical characteristics in the face of anthropogenic contamination problems, which is accomplished by preparing maps. Both measures—protection perimeters and vulnerability mapping—are suitable for enabling the timely relocation of a particular type of activity or the water-supply source or, as a last resort, the introduction of technical methods and instruments for the treatment and disposal of pollutants.”

VI.The specific case. The evidence in the record shows that the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is drilling an exploratory well located approximately at coordinates 217.220 north and 527.780 east, and that the drilling point is located 12 meters from a dwelling and approximately 72 meters from one septic tank and 10.81 meters from another septic tank. This confirms that the well in question is being drilled within the protection area referred to in article 8 of the Ley de Aguas, the first paragraph of which provides: “The works addressed in the preceding article for groundwater development (alumbramientos) may not be carried out within forty meters of buildings belonging to others, a railway, or a road, or within one hundred meters of another groundwater development, source, river, canal, irrigation ditch, or public watering place, without the corresponding license from the Ministerio del Ambiente y Energía.” For its part, the Departamento de Aguas del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones states that when those provisions prohibit drilling wells within 40 meters of a building belonging to another person, a railway, or a road without the “corresponding license,” this means that drilling within that area may be authorized if there is a technical opinion supporting it, following a study of the feasibility of drilling.

However, in the case under consideration, there is no evidence that, before the drilling began, a technical study was conducted to determine the technical feasibility or risks of drilling a well at that specific location, given its proximity to a dwelling and 2 septic tanks. In its report, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados refers to estimates made in 1994 by an official from its Departamento de Recursos Hídricos, to the effect that, for the Valle Central, a layer of tuffaceous or laharic material at least 14 meters thick in the unsaturated zone would be sufficient for bacteria to biodegrade before reaching the water table (saturated zone). It further states that, in this case, the unsaturated zone is 35 meters thick, which means that it is 250% greater than the thickness established as sufficient for bacteria to biodegrade, and therefore there would be no risk of bacteria reaching the saturated zone.

Nevertheless, a reading of the report shows that it merely refers to the general characteristics of the area where the drilling is taking place; neither that report nor the evidence submitted in the record indicates that, before drilling began, a site-specific technical study was conducted to determine with certainty the technical feasibility or risks of drilling a well at the coordinates indicated above, specifically taking into consideration the proximity of a dwelling and 2 septic tanks. Accordingly, the absence of that study entails a violation of the precautionary principle (principio precautorio), or in dubio pro natura principle, in breach of article 50 of the Constitución Política. For that reason, this amparo proceeding (amparo) must be granted with respect to the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. In the specific case of MINAET, SENARA, and SETENA, it is apparent that they have not engaged in any act or omission that could warrant granting relief against them.

Therefore (Por tanto):

The action is declared partially GRANTED against the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Ricardo Sancho Chavarría, or whoever holds the office of Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, is ordered to ensure that no drilling works are carried out at the location identified in this amparo proceeding unless technical studies exist that make it possible to reach a state of absolute certainty regarding the harmlessness to groundwater of the activity sought to be undertaken, taking into consideration the presence of dwellings and septic tanks within the perimeter established by article 8 of the Ley de Aguas. Ricardo Sancho Chavarría, or whoever holds the office of Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, is warned that failure to comply with this order will constitute the offense of disobedience and that, pursuant to article 71 of the Ley de esta jurisdicción, any person who receives an order issued in an amparo proceeding that the person must comply with or enforce, and who fails to comply with or enforce it, shall be sentenced to imprisonment for three months to two years or fined twenty to sixty day-fines, provided that the offense is not subject to a more severe penalty.

The Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is ordered to pay the legal costs and compensation for the damages and losses caused by the facts underlying this ruling, which shall be assessed during enforcement of the judgment before the contentious-administrative jurisdiction. As to the Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, the Departamento de Aguas del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, and the Secretaría Técnica Nacional Ambiental, the amparo proceeding is denied. This decision shall be served personally upon Ricardo Sancho Chavarría, or whoever holds the office of Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Let it be communicated.- Ana Virginia Calzada M.

Presiding Justice Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

Fernando Cruz C. Rosa María Abdelnour G.

Roxana Salazar C. Jorge Araya G.

GARMIJO/fcp.- Telephone numbers: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional

*090108080007CO* *090108080007CO* SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas y cincuenta minutos del dieciocho de septiembre del dos mil nueve.

Recurso de amparo que se tramita en expediente número 09-010808-0007-CO, interpuesto por ANA MERCEDES CHAVES AGUILAR, cédula de identidad número 9-095-851, contra EL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS, EL SERVICIO NACIONAL DE AGUAS SUBTERRANEAS, RIEGO Y AVENAMIENTO, EL DEPARTAMENTO DE AGUAS DEL MINISTERIO DEL AMBIENTE, ENERGIA Y TELECOMUNICACIONES Y LA SECRETARIA TECNICA NACIONAL AMBIENTAL.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 9:19 hrs. del 23 de julio del 2009, la recurrente interpone recurso de amparo contra el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, el Departamento de Aguas del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, en el que manifiesta que desde el inicio del mes de julio del 2009, una máquina de perforación de pozos del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados realiza obras de perforación de pozos en una propiedad ubicada del Estadio Ricardo Saprissa, 600 metros norte, 300 metros oeste, 100 metros sur y 100 metros oeste. Manifiesta que el pozo en proceso de perforación se encuentra ubicado a menos de 10 metros de distancia de la propiedad vecina, donde existe una casa con un sistema de tanque séptico, casi contiguo al punto de perforación.Señala que la perforación denunciada no es de conocimiento del Departamento de Aguas del MINAET, ni cuenta con el correspondiente permiso. A lo que se añade que no cumple el requisito de los 40 metros que exige el artículo 8 de la Ley de Aguas, por lo que se debería haber presentado un estudio de riesgo de contaminación que contemple la identificación de fuentes reales de contaminación en un radio de 40 metros, zonas de captura y protección, análisis de vulnerabilidad por el método de GOD, tránsito de contaminantes y análisis de riesgo de contaminación, para poder perforar a menor distancia, lo cual no se realizó, poniendo en riesgo el recurso vital. Considera violentado el derecho consagrado en el artículo 50 de la Constitución Política.
2. 2Mediante resolución de las 10:49 hrs. del 24 de julio del 2009 se dio curso al amparo y se solicitó informes a las autoridades recurridas (ver folio 9).
3. 3Informa bajo juramento José Miguel Zeledón Calderón, en su calidad de Jefe del Departamento de Aguas del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones (folio 12), que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 17, 21, 27, 46, 56, 176 y 178 de la Ley número 276, el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones es el rector del recurso hídrico y le corresponde el disponer y resolver sobre su dominio, aprovechamiento, utilización, gobierno y vigilancia. Añade que mediante Decreto Ejecutivo 26635-MINAE del 2 de febrero de 1998, el Departamento de Aguas se trasladó al Instituto Meteorológico Nacional del Ministerio del Ambiente y Energía, con las funciones que por Ley número 276 tenía asignadas dentro del antiguo Servicio Nacional de Electricidad. Añade que el artículo 3 del referido Decreto establece, entre las funciones del Departamento de Aguas, la de tramitar y autorizar los permisos para la perforación de pozos para la extracción de aguas.Mientras que el artículo 4 dispone que es función del Jefe del Departamento de Aguas el aprobar los permisos de perforación de pozos. A lo que se añade lo establecido en el Reglamento de Perforación y Exploración de Aguas Subterráneas número 30387-MINAE-MAG del 31 de mayo del 2002, en el que se establece la obligatoriedad de contar con permiso de perforación de pozos emitido por dicho Departamento. Asimismo, en el artículo 2 de la Ley número 5516 del 2 de mayo de 1974, se establece que para facilitar las atribuciones, gobierno y vigilancia de las aguas de dominio público que corresponde al Servicio Nacional de Electricidad, éste llevará un registro para la inscripción de las personas o empresas que tengan como actividad la perforación de pozos y no dará licencias para perforar a quienes no estén inscritos en el mencionado registro. Alega que la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados establece, en su artículo 2, inciso f), que es función de dicha entidad aprovechar, utilizar, gobernar o vigilar, según sea el caso, todas las aguas de dominio público indispensables para al debido cumplimiento de las disposiciones de la Ley número 2726, en ejercicio de los derechos que el Estado tiene sobre ellas, conforme a la Ley número 276, a cuyo efecto el instituto se considerará el órgano sustitutivo de las potestades atribuidas en esa ley al Estado, ministerios y municipalidades.Indica que no obstante lo anterior, históricamente, dicho Departamento ha cumplido con una función de inscripción de las fuentes que informa el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados para la utilización directa o a través de una ASADA. Indica que éste se constituye en un medio para registrar las fuentes de agua que están destinadas al cumplimiento de los fines del A y A (abastecimiento poblacional), y con ello tener conocimiento de qué fuentes deben reservarse para este uso prioritario. Además, le permite a dicho Ministerio, como rector en materia hídrica, el llevar un control de la demanda y oferta de agua a través del balance hídrico que administra y opera el Departamento de Aguas, y que es un instrumento de control de la disponibilidad de agua mensual en cada una de las cuencas hidrológicas, para efectos de planificación. Por otra parte, la inscripción de las fuentes de agua utilizadas por las diferentes instituciones públicas y privadas, sea por concesión o por inscripción, tiene el fin de mantener actualizado el Registro Nacional de Concesiones de Aguas, de conformidad con el artículo 18 de la Ley de Aguas que establece: "Los derechos que para el aprovechamiento de las aguas señaladas en leyes especiales, tendrán el carácter de concesiones, pero deberán ser inscritos en el respectivo Registro de Concesiones...". Alega que si bien la perforación es la fase inicial para el aprovechamiento de las aguas subterráneas, es un asunto tan importante, y en el cual se pueden ver afectados el derecho fundamental al uso del agua y derechos de terceros, que se considera una necesidad para el buen manejo del recurso hídrico -en específico, de las aguas subterráneas-, y con la finalidad que exista un conocimiento exacto de la localización de los pozos, caudales y capacidad de abastecimiento de cada zona, que dicho Departamento de Aguas determine la viabilidad o no de la perforación, mediante el permiso de perforación y la valoración técnica. Añade que si bien el criterio de dicho Departamento de Aguas es que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados debe pedirle permiso de perforación, no precisa de ninguna concesión ni licencia extendida por el Departamento de Aguas, para la perforación y explotación de pozos para consumo poblacional de agua potable.Es juicio de dicho Departamento de Aguas que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados debe informarle de las fuentes utilizadas por éste, para contar con un registro hidrológico y coordinar el uso racional del recurso hídrico. Por otra parte, con respecto a lo alegado por la recurrente, se realizó inspección al lugar de los hechos, y según informe de inspección número AT-938-2009, del 28 de julio del 2009, se logró verificar que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados está en proceso de perforación de un pozo por medio de una máquina de rotación sin placa, ubicada en Cuesta Rojas, Barrio el Socorro de San Miguel de Santo Domingo de Heredia, en las coordenadas cartográficas latitud 217.210 y longitud, Hoja Abra. Asimismo, según informó el encargado, la finca donde se está perforando el pozo es una plantación de café propiedad de la Empresa Tournon. EI punto de perforación se ubica a 10 metros aproximadamente de la colindancia con la finca al lado este.Dentro de ésta ultima propiedad y a unos 12 metros de distancia del pozo hay una casa de habitación. Con respecto a la afirmación de la recurrente que existe un tanque séptico a una distancia aproximada de 10 metros del lugar de la perforación, no se puede informar con respecto a ese punto, puesto que en la inspección realizada no se pudo constatar tal situación. Alega que el artículo 8 de la Ley de Aguas establece: "Las labores de que trata el artículo anterior para alumbramiento, no podrán ejecutarse a menor distancia de cuarenta metros de edificios ajenos, de un ferrocarril o carretera, ni a menos de cien de otro alumbramiento o fuente o río, canal, acequia o abrevadero público sin la licencia correspondiente del Ministerio de Ambiente y Energía". Asegura que dicho artículo establece una prohibición de perforación a menos de 40 metros de un edificio ajeno, de un ferrocarril o carretera.Pero ese mismo artículo establece que “sin la licencia correspondiente del Ministerio de Ambiente y Energía", por lo que crea la posibilidad que con criterio científico pueda autorizarse la perforación a una distancia diferente. Una razón más por la que dicho Departamento es del criterio que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados debe solicitar permiso de perforación, ya que al otorgar dicho permiso se valoran, mediante los respectivos estudios, la viabilidad de la perforación. Añade que se determinó que el pozo en análisis no cuenta con permiso de perforación el Registro Nacional de Concesiones de Aprovechamiento de Aguas y Causes. Respecto al punto específico que no existen estudios de riesgo de contaminación, dicho Departamento no puede referirse a tal situación, ya que no tiene conocimiento de si existen o no tales estudios, ya que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados nunca le informó sobre la perforación.Por lo anteriormente expuesto, y en aras de alcanzar una gobernabilidad que asegure la protección y gestión óptima del agua, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados debe solicitar permiso de perforación, en aplicación del Reglamento de Perforación y Exploración de Aguas Subterráneas (Decreto número 30387-MINAE-MAG). Solicita se declare sin lugar el recurso.
4. 4Informa bajo juramento Bernal Soto Zúñiga, en su calidad de Gerente del Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (folio 18), que se realizó inspección de campo en la cual se encontró que el pozo se perfora en las coordenadas 217220 – 527780. Añade que el perforador indicó que la perforación que se estaba realizando era para sustituir un pozo que había colapsado y que se ubica a una distancia aproximada de 6.10 metros, así como que la profundidad actual del pozo se encuentra en unos 30 metros. Añade que el límite de la propiedad se encuentra, aproximadamente, a unos 9 metros, y se encuentra a 72 metros de un primer tanque séptico y a 10.81 metros de un segundo tanque séptico. Añade que el perforador del pozo indicó que éste era de carácter investigativo. Afirma que, en la base de datos del Archivo Nacional, el pozo más cercano a las coordenadas antes indicadas se encuentra a 286 metros, y corresponde al pozo AB­2474, a nombre de Getsemani S. A. aprobado a nombre del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, y tampoco hay pozos a nombre de dicha institución en un radio de 500 metros del sitio con las coordenadas antes mencionadas. Solicita que se declare sin lugar el recurso con respecto al Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, pues no ha actuado ni emitido criterio contrario a la legalidad.
5. 5Informa bajo juramento Sonia Espinoza Valverde, en su condición de Secretaria General de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (folio 22), que se procedió a revisar la base de datos del Archivo, respecto a los expedientes de los proyectos presentados ante esa Secretaría, y la base referente a la documentación recibida, con lo que se logró determinar que no consta registro alguno sobre la perforación de un pozo presentado ante esa entidad para la evaluación ambiental. Reitera que, a ese día, en la base de datos de la Secretaría no se registra ninguna documentación a nombre del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, para la perforación de pozos en el sitio señalado por la recurrente. Por otra parte, de acuerdo al Decreto Ejecutivo número 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, cuando una persona física o jurídica desea aprovechar (concesión) un agua subterránea, debe tramitar la correspondiente viabilidad ambiental ante la SETENA, de previo a que el Departamento de Aguas del MINAET le otorgue el derecho para su aprovechamiento.Asimismo, el mencionado decreto ejecutivo en ningún momento señala que para la perforación de un pozo se requiere contar, de previo, con la correspondiente viabilidad ambiental emitida por la SETENA. En este caso, el interesado realiza el trámite directamente ante el Departamento de Aguas del MINAET, el cual, de previo a otorgar el permiso de perforación, además de solicitar los estudios técnicos que considere pertinentes, realizara las consultas necesarias a otras instancias del Estado. Cuando el interesado con el permiso respectivo haya realizado la perforación del pozo, lo mismo que la prueba de bombeo, y conozca con exactitud el caudal aprovechable de dicha fuente, procederá a tramitar la correspondiente concesión. Es en este momento cuando deberá tramitar la correspondiente viabilidad ambiental ante la SETENA. Argumenta que, en razón de lo anterior, no le es posible a esa Secretaría emitir un informe sobre los impactos ambientales que pueda tener el proyecto de marras ya que, como se indicó, no se ha presentado para la respectiva viabilidad ambiental.
6. 6Informa bajo juramento Ricardo Sancho Chavarría, en su condición de Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (folio 26), que es cierto que dicha institución realiza, por su cuenta, la perforación de un pozo exploratorio, el cual pasaría a formar parte del Proyecto de Abastecimiento de la Zona Noreste de San José, y que se ubica en las cercanías del Estadio Ricardo Saprissa. Argumenta que no se tramitan permisos previos de perforación ante el MINAET por cuanto, por disposición de Ley No 2726, artículo 2, inciso f), el AyA puede: "Aprovechar, utilizar, gobernar o vigilar, según sea el caso, todas las agua de dominio público indispensables para el debido cumplimiento de las disposiciones de esta ley, en ejercicio de los derechos que el Estado tiene sobre ellas, conforme a la ley número 276 de 27 de agosto de 1942, a cuyo efecto el Instituto se considerara el órgano sustitutivo de las potestades atribuidas en esa ley al Estado, Ministerios y Municipalidades".Lo que no significa que no exista comunicación con el Departamento de Aguas, ni omisión en cuanto al registro de caudales o presentación de estudios técnicos por parte de la institución, sino que, simplemente, la tramitología aplica de manera distinta con respecto a la perforación de pozos que realizan los privados, por tratarse de un uso de agua prioritario, de interés público y en consecuencia no lucrativo. Alega que no es cierto, en lo absoluto, que el Instituto haya ni siquiera procurado un riesgo de contaminación del acuífero, tal y como lo indica la amparada; de modo contrario, en ese sentido, se señala en el informe técnico rendido por el hidrogeólogo Sigifredo Morera Guillén, Jefe de la Unidad de Pozos, en su oficio número SUB-G-AID-09­402, lo siguiente: “En marzo del año 1994, el hidrogeólogo Hugo V. Rodriguez Estrada, funcionario del Departamento de Recursos Hídricos del AYA estimó que con un espesor de material tobáceo o lahárico de al menos 14 metros en la zona no saturada, para el Valle Central sería suficiente para que las bacterias se biodegradaran ( se murieran ) antes de llegar a intersectar el nivel freátioco ( Zona saturada ).Los valores que utilizó fueron tomados del Mapa Hidrogeológico del Valle Central realizado por el B. G. S ( Britisth Geological Survey y el SENARA -1985) donde se estableció una permeabilidad "K" de 0, 1 m/dia, una porosidad "Ø" del 50% y un espesor de la Zona no Saturada "B" de 14 metros”. También indica: “Para el caso particular que nos atañe: Recurso de amparo N°09-010808-007-CO, el espesor de la Zona no Saturada es de 35 metros, lo que implica que es 250% mayor a la establecida para que se biodegraden las bacterias; esto garantiza que no habrá contaminación del acuífero, por lo cual se omite realizar el cálculo del tiempo de transito en la Zona Saturada, ya que las bacterias mueren antes de llegar al nivel del agua. No omitimos manifestar que además de ésta capa de cobertura de 35 metros, todavía queda un espesor de 65 metros de Zona no Saturada. En casos como estos no se establece Zona de Captura, pues las bacterias se eliminan antes de llegar a la Zona Saturada.” Argumenta que acorde con lo anterior, la institución no ha violentado principios, leyes, ni garantías de ninguna naturaleza, pues tal y como se indica, existe una clara y total transparencia en el actuar institucional en lo referente al aprovechamiento de aguas subterráneas.Indica, al efecto, que el Reglamento de Perforación y Exploración de Aguas Subterráneas (Decreto Ejecutivo No. 30387-MINAE-MAG del 29 de abril del 2002), establece los requisitos y procedimientos para la perforación de pozos y concesión de aguas. El cual, en concordancia con el artículo 17 de la Ley de Aguas (Ley No. 276), artículo 12 del Reglamento 2001-175 y el artículo 2, inciso f), de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (Ley No. 2726), determina que dicha institución tiene una competencia de gobernabilidad de las aguas, como órgano sustitutivo del Estado, constituyendo por lo tanto una exoneración del procedimiento de solicitud de concesión de aguas y autorización para la perforación y exploración de Aguas Subterráneas. Añade que la Procuraduría General de la República, en cuanto al procedimiento de perforación y exploración de pozos, realizado por el AyA, determinó en el Dictamen C-243-95, del 27 de noviembre de 1995, que el AyA no requiere obtener la licencia que otorga el SNE para perforar pozos (artículo 2 de la Ley 5516); sin embargo, haciendo una interpretación finalista de dicha norma, que permita la satisfacción coordinada de las necesidades públicas, es lógico que cuando el AyA decida perforar pozos para abastecimiento de agua potable, será preciso una labor de coordinación con el SNE con el propósito de salvaguardar los recursos hídricos del país.En ese mismo dictamen se aclara que con la aprobación del Código de Minería, mediante la Ley No. 6797 del 4 de octubre de 1982, todas las aguas de la República son de dominio publico. Además, al pasar todas las aguas de la República a ser un bien demanial, toda explotación mediante pozos requiere un contrato de concesión, el cual será otorgado por el Estado, representado por el SNE, salvo que mediante disposición legal expresa y posterior se haya asignado a otro ente. A lo que se agrega que además de la concesión indicada, la construcción de pozos para uso individual y privado deberá ser autorizada por el Ministerio de Salud. Por su parte la utilización de sistemas privados de abastecimientos de agua para el uso y consumo humano en las áreas del país donde exista o no acueducto público en funciones, requerirá no solo la concesión del SNE y la aprobación y vigilancia del AyA, sino que, además, la autorización del Ministerio de Salud (arts. 270, 272 y 274 de la Ley General de Salud).El referido dictamen también indica que la normativa que regula la materia no es clara en la delimitación de las potestades de cada uno de los entes bajo análisis, sin embargo, es necesario acudir a una interpretación finalista de las mismas que permita la satisfacción coordinada de las necesidades públicas, conforme a lo establecido por el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública. Lo anterior dado que el numeral 2, inciso d), de la Ley Constitutiva del AyA dispone que a esta institución corresponde "(...) coordinar las actividades públicas y privadas en todos los asuntos relativos al establecimiento de acueductos (...), siendo obligatoria, en todo caso, su consulta, e inexcusable el cumplimiento de sus recomendaciones". Lo que permite inferir la necesaria participación del AyA cuando, por iniciativa pública o privada, se pretenda establecer acueductos. Participación que tiene, como objetivo e inteligencia, la de asegurar al particular la idoneidad del acueducto para prestar el servicio de agua potable del cual sería eventual beneficiado.Función, ésta, que no puede interpretarse como excluyente de la función asignada al SNE en la vigilancia de la explotación racional y sostenible de los recursos hídricos de la Nación. A lo que se agrega que el AyA no requiere ni concesión de aguas, ni la necesidad de obtener la licencia a la que se refiere el artículo 2 de la Ley 5516 por parte de SNE para perforar pozos directamente. Por lo anterior solicita que se declare sin lugar el recurso.
7. 7En la substanciación del proceso se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Armijo Sancho; y,

Considerando:

I. OBJETO DEL RECURSO

La recurrente acusa que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados está ejecutando la perforación de un pozo a menos de 10 metros de distancia de un inmueble que cuenta un sistema de tanque séptico, y no se cuenta con permiso de perforación otorgado por el Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, con lo que se infringe el artículo 8 de la Ley de Aguas, que establece una zona de protección del recurso hídrico, al disponer que no podrán ejecutarse obras de alumbramiento de aguas a una distancia menor de 40 metros de edificios ajenos, de un ferrocarril o carretera, ni a menos de 100 metros de otro alumbramiento o fuente, río, canal, acequia o abrevadero público, sin la licencia correspondiente del Ministerio del Ambiente y Energía. Añade que no existe un estudio técnico que descarte un riesgo de contaminación de las aguas subterráneas existentes en la zona. Por lo que estima que se ha infringido el artículo 50 de la Constitución Política.

II. HECHOS PROBADOS

De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos, sea porque así han sido acreditados o bien porque el recurrido haya omitido referirse a ello según lo prevenido en el auto inicial:

1. el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados está ejecutando la perforación de un pozo 527.780 este, y el punto de perforación se ubica a 12 metros de distancia de un casa de habitación y, aproximadamente, a 72 metros de un tanque séptico y a 10.81 metros de otro tanque séptico (ver informes a folios 15, 18 y 26); 2. de previo a iniciar la perforación, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados no informó, sobre ello, al Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, ni al Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamientos, ni a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (ver informes a folios 15 y 19).

III. HECHOS NO PROBADOS

No se estiman demostrados los siguientes hechos de relevancia para la resolución de este amparo:

Unico.- Que de previo a iniciar la mencionada perforación, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados haya realizado un estudio técnico para determinar la viabilidad técnica o riesgos de perforar un pozo, en ese lugar en específico, ante la cercanía de una casa de habitación y de 2 tanques sépticos (los autos).

IV. SOBRE EL FONDO

En sentencia número 2004-1923 de las 14:55 horas del 25 de febrero del 2004, esta Sala estudió con profundidad lo referente a la protección de las aguas subterráneas y su relación con la tutela de derechos fundamentales. Se señaló, al efecto, lo siguiente:

“(…) El tema de las aguas subterráneas se encuentra íntimamente ligado a varios derechos fundamentales recogidos en el texto constitucional e instrumentos internacionales de derechos humanos. Nuestra Constitución Política, en su artículo 50, enuncia el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, el cual se logra, entre otros factores, a través de la protección y conservación de la calidad y cantidad del agua para consumo y uso humano y para mantener el equilibrio ecológico en los hábitats de la flora y la fauna (v. gr. humedales) y, en general, de la biosfera como patrimonio común de la humanidad. Del mismo modo, el acceso al agua potable asegura los derechos a la vida –“sin agua no hay vida posible” afirma la Carta del Agua aprobada por el Consejo de Europa en Estrasburgo el 6 de mayo de 1968-, a la salud de las personas –indispensable para su alimento, bebida e higiene- (artículo 21 de la Constitución Política) y, desde luego, está asociado al desarrollo y crecimiento socio-económico de los pueblos para asegurarle a cada individuo un bienestar y una calidad de vida dignos (artículo 33 de la Constitución Política y 11 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos).

La escasez, la falta de acceso o disponibilidad y la contaminación de ese líquido preciado provoca el empobrecimiento de los pueblos y limita el desarrollo social en grandes proporciones. Consecuentemente, la protección y explotación de los reservorios de aguas subterráneas es una obligación estratégica para preservar la vida y la salud de los seres humanos y, desde luego, para el adecuado desarrollo de cualquier pueblo. En el año 1995 se estimó que 1000 millones de habitantes no tenían acceso al agua potable y se calcula que para el año 2025 cerca de 5.500 millones de personas tendrán escasez de agua, siendo que anualmente mueren entre 5 y 10 millones de personas por uso de agua no tratada. En otro orden de ideas, actualmente, se ha reconocido el deber de preservar, para las generaciones futuras, unas condiciones de existencia al menos iguales a las heredadas (desarrollo sostenible), por lo que la necesidades del presente deben ser satisfechas sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para hacerlo con las propias (Principio 2 de la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, Estocolmo, 1972).

En esencia, el agua, desde un punto de vista económico y ecológico, es un bien preciado, puesto que, es indispensable para cualquier actividad humana (industrial, agrícola, doméstica, comercial, servicios etc.), como fuente de energía, materia prima, vía de transporte, soporte de actividades recreativas y elemento constitutivo para el mantenimiento de los ecosistemas naturales –uso del agua no contaminante o compatible con el ambiente.” Además, se destacó las particulares dificultades que plantea la contaminación de las aguas subterráneas:

“(…) A diferencia de la contaminación de las aguas superficiales que suele ser patente y visible, lo que permite tomar acciones ambientales tendentes a mitigarla o erradicarla, la de las aguas subterráneas, por su propia naturaleza, suele pasar inadvertida y se hace evidente cuando ha alcanzado grandes proporciones. Los mantos acuíferos por la lenta circulación de las aguas, la capacidad de absorción del terreno y otros factores, pueden tardar mucho tiempo en mostrar la contaminación. Adicionalmente, el gran volumen de las aguas contenido hace que las contaminaciones extensas tarden un lapso prolongado en manifestarse o bien cuando se trata de contaminaciones localizadas se detectan cuando fluyen en algún sitio de explotación. Ciertamente, este tipo de aguas tienen una resistencia a contaminarse, sin embargo cuando esta se produce su regeneración puede ser extraordinariamente lenta y en ocasiones es irreversible por el alto costo de los medios para hacerlo. (…)

Por las características de la contaminación de los mantos acuíferos destinados al abastecimiento público y su difícil regeneración, las medidas para evitar la contaminación deben ser preventivas y protectoras, mediante la prohibición de ciertas actividades humanas en determinadas zonas u ordenando medidas de seguridad sobre ciertas actividades potencialmente contaminantes. Nuestro ordenamiento jurídico-administrativo (legislación, reglamentos y decretos) carece, lamentablemente, de una regulación precisa, clara y completa para la protección de los mantos acuíferos, zonas de recarga y áreas de captación de aguas subterráneas." Por ello, en la sentencia número 2004-1923, se enfatizó en la necesaria aplicación del principio precautorio en esta clase de hipótesis:

"XV.-PRINCIPIO PRECAUTORIO DEL DERECHO AMBIENTAL Y PROTECCIÓN DE LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS. Uno de los principios rectores del Derecho Ambiental lo constituye el precautorio o de evitación prudente. Este principio se encuentra recogido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, la cual literalmente indica “Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. En el ordenamiento jurídico interno la Ley de Biodiversidad (No. 7788 del 30 de abril de 1998), en su artículo 11 recoge como parámetros hermenéuticos los siguientes principios: “1.- Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de biodiversidad o sus amenazas. 2.- Criterios precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección”.

En el Voto de esta Sala No. 1250-99 de las 11:24 horas del 19 de febrero de 1999 (reiterado en los Votos Nos. 9773-00 de las 9:44 horas del 3 de noviembre del 2000, 1711-01 de las 16:32 horas del 27 de febrero del 2001 y 6322-03 de las 14:14 horas del 3 de julio del 2003) este Tribunal estimó lo siguiente: “(...) La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados en el ambiente”.

Posteriormente, en el Voto No. 3480-03 de las 14:02 horas del 2 de mayo del 2003, este Tribunal indicó que “Bien entendido el principio precautorio, el mismo se refiere a la adopción de medidas no ante el desconocimiento de hechos generadores de riesgo, sino ante la carencia de certeza respecto de que tales hechos efectivamente producirán efectos nocivos en el ambiente”. Para el caso de las aguas subterráneas contenidas en los mantos acuíferos y áreas de carga y descarga, el principio precautorio o de indubio pro natura, supone que cuando no existan estudios o informes efectuados conforme a las regla unívocas y de aplicación exacta de la ciencia y de la técnica que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar sobre el medio ambiente o éstos sean contradictorios entre sí, los entes y órganos de la administración central y descentralizada deben abstenerse de autorizar, aprobar o permitir toda solicitud nueva o de modificación, suspender las que estén en curso hasta que se despeje el estado dubitativo y, paralelamente, adoptar todas las medidas tendientes a su protección y preservación con el objeto de garantizar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

En esencia, una gestión ambiental segura de las aguas subterráneas pasa por proteger el recurso antes de su contaminación o degradación.” En cuyo caso, uno de los medios que se señaló en la sentencia número 2004-1923, para reducir los riesgos de contaminación, es el establecimiento de perímetros de protección de los mantos acuíferos. Método, dentro del cual, se incluyó la protección de los contornos de las áreas de captación. Lo que incluye a los pozos:

" a) Perímetros de protección de los mantos acuíferos: Uno de los instrumentos más novedosos en la protección de los recursos hídricos es la definición de perímetros de protección para la conservación del recurso y de su entorno. Esta medida de intervención administrativa busca preservar la calidad y cantidad del agua contenida pero también de su continente, esto es, de la formación geológica denominada acuífero. (…)

Obviamente, a lo anterior debe añadirse la protección alrededor de las áreas de captación (pozos -PPP: perímetros de protección de los pozos-, manantiales, nacientes, etc.-), mediante la definición de una zona alrededor en la que se prohíban o limiten determinadas actividades humanas regulándose o controlándose el uso del suelo. La determinación del perímetro depende de la zona de captura o de carga del pozo (ZOC) y su extensión depende de las características y propiedades del área de captación y del terreno de recarga, puesto que, las normas no pueden ser iguales para el caso de terrenos permeables o fisurados que para los que tengan formaciones impermeables. La definición de perímetros debe conjugarse con la cartografía de vulnerabilidad o susceptibilidad natural de los mantos acuíferos de abastecimiento a las cargas de contaminación antrópica, en función de sus características hidrogeológicas y geoquímicas, ante problemas de contaminación antropogénica, lo que se logra mediante el levantado de mapas. Sendas medidas, perímetros de protección y la cartografía de vulnerabilidad son idóneas para poder reubicar a tiempo un determinado tipo de actividad, la fuente de abastecimiento o, en último término, introducir métodos e instrumentos técnicos para el tratamiento y disposición de los agentes contaminantes.”

VI.Sobre el caso concreto. De la prueba que consta en los autos se desprende que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados está ejecutando la perforación de un pozo exploratorio ubicado, aproximadamente, en las coordenadas 217.220 norte y 527.780 este, y el punto de perforación se ubica a 12 metros de distancia de una casa de habitación y, aproximadamente, a 72 metros de un tanque séptico y a 10.81 metros de otro tanque séptico. Con lo que se corrobora que el referido pozo se está perforando dentro del área de protección a que se refiere el artículo 8 de la Ley de Aguas, que establece, en su párrafo primero, que: “Las labores de que trata el artículo anterior para alumbramientos, no podrán ejecutarse a menor distancia de cuarenta metros de edificios ajenos, de un ferrocarril o carretera, ni a menos de cien de otro alumbramiento o fuente, río, canal, acequia o abrevadero público, sin la licencia correspondiente del Ministerio del Ambiente y Energía”.

Por su parte, el Departamento de Aguas del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones señala que cuando en tal normativa se establece la prohibición de perforar pozos a menos de 40 metros de un edificio ajeno, de un ferrocarril o carretera, sin la “licencia correspondiente”, lo que significa es la posibilidad que pueda autorizarse la perforación dentro de dicha área, si existe un criterio técnico que así lo justifique, previo estudio sobre la viabilidad de la perforación. Sin embargo, en el caso en estudio no consta que, de previo a iniciar la referida perforación, se haya realizado un estudio técnico para determinar la viabilidad técnica o riesgos para perforar un pozo, en ese lugar en específico, ante la cercanía de una casa de habitación y de 2 tanques sépticos. En su informe, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados remite a estimaciones realizadas por un funcionario de su Departamento de Recursos Hídricos, en el año 1994, en el sentido que con un espesor de material tobáceo o lahárico de al menos 14 metros en la zona no saturada, para el Valle Central, sería suficiente para que las bacterias se biodegradaran antes de llegar a intersectar el nivel freátioco (zona saturada).

A lo que se añadiría que, en el presente caso, el espesor de la zona no saturada es de 35 metros, lo que implica que es 250% mayor a la establecida para que se biodegradaran las bacterias, por lo que no existiría riesgo que las bacterias llegaran a la zona saturada. No obstante ello, de la lectura del informe se desprende que lo que se hace es una referencia a las características generales de la zona en que se está realizando la perforación, pero ni del mencionado informe, ni de la prueba aportada a los autos, se desprende que de previo a iniciar la perforación se haya realizado un estudio técnico específico, para determinar de forma certera la viabilidad técnica o riesgos para perforar un pozo, en las coordenadas previamente indicadas, y tomando en consideración -en concreto- la cercanía de una casa de habitación y de 2 tanques sépticos. En cuyo caso, la falta del referido estudio, implica una infracción al principio precautorio o de indubio pro natura, en vulneración del artículo 50 de la Constitución Política.

Motivo, por el cual, procede acoger el presente amparo, con respecto al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. En el caso específico, del MINAET, el SENARA y la SETENA, se desprende que de su parte no han incurrido en una actuación u omisión que pueda motivar la estimatoria en su contra.

Por tanto:

Se declara parcialmente CON LUGAR el recurso, contra el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Se ordena a Ricardo Sancho Chavarría, o a quien ocupe el cargo de Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, que no se realicen obras de perforación en el lugar indicado en este amparo, salvo que existan estudios técnicos que permitan arribar a un estado de certeza absoluta acerca de la inocuidad de la actividad que se pretende desarrollar sobre los aguas subterráneas, tomando en consideración la presencia de casas de habitación y tanques sépticos dentro del perímetro establecido por el artículo 8 de la Ley de Aguas. Se le advierte a Ricardo Sancho Chavarría, o a quien ocupe el cargo de Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, que de no acatar la orden dicha, incurrirá en el delito de desobediencia y, que de conformidad con el artículo 71 de la Ley de esta jurisdicción, se le impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado.

Se condena al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. En cuanto al Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento, el Departamento de Aguas del Ministerio del Ambiente, Energía y Telecomunicaciones y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, se declara sin lugar el amparo. Notifíquese la presente resolución a Ricardo Sancho Chavarría, o a quien ocupe el cargo de Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, en forma personal. Comuníquese.- Ana Virginia Calzada M.

Presidenta Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

Fernando Cruz C. Rosa María Abdelnour G.

Roxana Salazar C. Jorge Araya G.

GARMIJO/fcp.- 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Dirección electrónica: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional