Invalidation of Municipal Zoning Within Las Baulas National ParkAnulación de zonificación municipal dentro del Parque Las Baulas

* 060083690007CO * vgranados vgranados 2 0 2015-01-28T19:28:00Z 2015-01-28T19:28:00Z 2 11723 64478 Poder-Judicial 537 152 76049 11.9999 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 * 060083690007CO * Decision No.: Nº 2008-008713 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at nine hours and six minutes on 23 de mayo del dos mil ocho.

Constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) filed by MARIO ANDRES BOZA LORIA, of legal age, married once, holder of identity card number 1-297-932, resident of Sabana sur, in his capacity as General Attorney-in-Fact with unlimited authority (Apoderado Generalísimo sin límite de suma) of the conservation organization FIDEICOMISO BAULAS, corporate identification number 3-012-292175; against the REGLAMENTO DE ZONIFICACION DEL DISTRITO DE CABO VELAS, SECTOR COSTERO: DEL SECTOR NORTE DE PLAYA VENTANAS HASTA EL SECTOR SUR DE PLAYA LANGOSTA issued by the Municipalidad de Santa Cruz. Jorge Enrique Chavarría Carrillo, in his capacity as Alcalde Municipal de Santa Cruz, and Farid Beirute Brenes, representing the Procuraduría General de la República, also participated in the proceedings.

Background:

1. 1In a written submission received by the Secretariat of the Chamber at 17:30 on 10 de julio del 2006, the petitioner alleges that Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste, located in Playa Grande in the Cantón de Santa Cruz, was created by Decreto Ejecutivo N. 20518- MIRENEM of 9 de julio de 1991 and ratified by Ley 7524 of 10 de julio de 1995 to protect the nesting beaches of the leatherback turtle (Playas Grande, Ventanas y langosta). The park consists of a 125-meter strip of land measured from the ordinary high-tide line (pleamar ordinaria) along the aforementioned beaches, which includes protection of the marine-coastal habitat (habitat marino-costero), the terrestrial ecosystem being necessary for the leatherback turtle to nest and perpetuate its species and constituting the minimum buffer zone (zona de amortiguamiento) necessary to enable the turtles to nest without an unregulated human presence and without the harmful effects of lights and noise from houses, hotels, domestic animals, or other human activities.This species has been among those declared to be at greatest risk under the Convention on International Trade in Endangered Species (CITES) since 1975, and nationally it has been classified as an endangered species under the Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre since 1994, as ratified by Decreto N. 32633-MINAE of 10 de marzo de 2005. Nevertheless, the Municipalidad de Santa Cruz, through an agreement of its Concejo, adopted the challenged regulations, published in La Gaceta N. 127 of 3 de julio de 2006. They state that the regulations are based on false premises, such as the assertion that the Parque Nacional protects only a marine area, relying on opinion C-444-2005 of the Procuraduría General de la República of diciembre de 2005, which responded to an inquiry from the Departamento Legal del Ministerio del Ambiente y Energía concerning Article One of the law, specifically the phrase “aguas adentro,” where “aguas afuera” was deemed to have been intended and the former phrase was considered a drafting error.By statutory mandate, the Procuraduría performs an advisory function through which it guides the State’s administrative activities and ensures adherence to the legal system, all of which is expressed through binding opinions that carry legal weight even when their conclusions are not shared. Although the Ley sobre Zona Marítimo Terrestre establishes that the administration of that zone rests with the municipalities, in the case of Parques Nacionales, administration of the terrestrial portion included within conservation areas (áreas de conservación) falls within the authority of the Ministerio de Ambiente y Energía. Ley 7524 itself establishes in Article 3 that the park shall be administered by the Servicio de Parques Nacionales del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas; moreover, Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente establishes that protected areas (áreas protegidas) shall be administered by the Ministry, which is why that ministry has already begun the expropriation of approximately 190 properties affected by the declaration creating the park, demonstrating that it is not merely a marine park, as the challenged regulations portray it.They state that the constitutional challenge is not intended to deny the municipality’s regulatory authority or its role in regulating land use (uso del suelo) and tourism development in the coastal zone, which it may exercise outside conservation areas. However, Playa Tamarindo, adjacent to the park, has experienced disorderly and unplanned development, affecting the park generally, and turtle nesting specifically, through light, noise, and environmental pollution. A large number of institutions jointly prepared the Management Plan (Plan de Manejo) for Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste, which was approved by the Comité Técnico del Area de Conservación Tempisque, and its respective use regulations will soon be published; this is the only plan governing land use within the park. Another premise of the challenged regulations is that the leatherback turtle’s habitat is in the sea and therefore protection should be strengthened there, disregarding the fact that every stage in the life of an endangered species is important, including, for example, protection of nesting beaches.Despite the Ministry’s efforts, the Parque Nacional is under intense pressure from tourism development in the area. Certain natural beach conditions have been eliminated, including vegetation; drainage systems have been constructed; heavy machinery that alters the ecosystem has been used; and buildings that disrupt turtle nesting with noise and light have been permitted. This situation has now been aggravated by the approval of the challenged regulations, which have created an expectation in the area that development of the land will begin as soon as possible. Thus, these regulations, rather than constituting zoning (zonificación), serve as justification for tourism and urban infrastructure development without sustainability criteria or supporting technical studies, authorizing construction at the park’s boundaries regardless of its irreversible environmental impact.

They consider that they possess a diffuse interest (interés difuso) conferring standing to file the constitutional challenge, which alleges a violation of every person’s right to a healthy and ecologically balanced environment, as established in Articles 50 and 89 of the Constitución Política, because the challenged regulations affect the entire ecosystem. They further violate a series of international conventions ratified by the country for the purpose of conserving flora and fauna globally, namely the Convención Interamericana para la protección y conservación de las tortugas marinas, ratified by ley 7906 of 23 de agosto de 1999; the Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y protección de áreas silvestres prioritarias en América Central, ratified by ley 7433 of 14 de setiembre de 1994; the Convención para la protección de la flora, de la fauna y las bellezas escénicas naturales de los países de América, ratified by ley 3763 of 19 de octubre de 1976; the Convenio de la Biodiversidad Biológica, ratified by ley 7416 of 30 de junio de 1994; and the Convención para la protección del patrimonio mundial, cultural y natural, ratified by ley 5980 of 16 de noviembre de 1976.

They also consider that the following environmental legislation was violated: Ley de protección, conservación y recuperación de las poblaciones de tortugas marinas, N. 8325 of 4 de noviembre de 2002; Ley de Servicio Nacional de Parques Nacionales N. 6084 of 24 de agosto de 1977; Ley orgánica del ambiente N. 7554 of 4 de octubre de 1995; Ley Forestal N. 7575 of 13 de febrero de 1996; and, finally, Ley de Biodiversidad N. 7788 of 23 de abril de 1998. There is likewise extensive case law from the Sala Constitucional aimed at protecting environmental rights. For all these reasons, they request that the action be granted and that the challenged regulations be annulled. They further request that, if the action is admitted for consideration, as a precautionary measure (medida cautelar), enforcement of the regulations be stayed until the merits of the action are decided or, at a minimum, that no final decision exhausting administrative remedies (agote la vía administrativa) be issued in administrative cases and proceedings in which application of the challenged provisions is disputed until the Chamber renders its final decision.

1. 2To substantiate his standing (legitimación) to bring this constitutional challenge, he states that they possess a diffuse interest arising from the violation of every person’s right to a healthy and ecologically balanced environment, as established in Articles 50 and 89 of the Constitución Política.
2. 3By decision issued at 13:40 on 21 de marzo de 2007 (appearing at folio 59 of the case file), the action was admitted for proceedings, and the Procuraduría General de la República and the Municipalidad de Santa Cruz were granted a hearing.
3. 4The Procuraduría General de la República submitted its report, appearing at folios 63 to 82, stating that the petitioner organization argues that the Reglamento de zonificación del distrito de Cabo Velas is unconstitutional because it violates the right to a healthy and ecologically balanced environment, the normative supremacy of international treaties and instruments, and the duty to protect scenic beauty; therefore, because the matter concerns the right to the environment, the petitioner has proper standing. On the merits, it states that one of the principal arguments is that the regulations issued by the Municipalidad de Santa Cruz include within their geographical scope a terrestrial strip or portion forming part of Parque Nacional Marino Las Baulas, which was created by the Poder Ejecutivo through decreto número 20518-MIRENEM, establishing as its boundaries a 125-meter terrestrial portion measured from the ordinary high-tide line.That decree was challenged before the Sala Constitucional on the ground that it imposed restrictions on private property, an issue resolved in judgment número 1995-5894 issued at 9:51 on 27 de octubre de 1995, which found that no de facto expropriation (expropiación de hecho), as alleged, had occurred in that case. It states that Ley de Creación del parque número 7524 of 10 de julio de 1995 was subsequently enacted and that its constitutionality was likewise challenged, but the action was summarily dismissed; in its recommendation, the Procuraduría stated that the law contained no restrictions on property rights and therefore did not require approval by a qualified majority (mayoría calificada). Nevertheless, Article 1 of the law created uncertainty regarding the terrestrial portion because the imaginary line running between the points identified in the law, parallel to the coast, is located “aguas adentro,” even though one of the coordinates is on land.Regarding this issue, in response to an inquiry submitted by the Ministro de Ambiente y Energía, the Procuraduría took the position that, when faced with an interpretation that would exclude the nesting beaches from the park, the principle of interpretation in conformity with the Constitution (principio de interpretación conforme a la constitución) requires choosing the interpretation that includes the terrestrial portion and protects the healthy and ecologically balanced environment. It therefore concluded that Article One contained a drafting error and that the phrase “aguas adentro” should not be applied. The Procuraduría subsequently reiterated its reasoning and conclusions in opinion C-444-2005 of 23 de diciembre de 2005.

Regarding the Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación) approved by the Municipalidad de Santa Cruz, they encompass the area between the coordinates specified in the law, authorizing the development and construction of buildings therein in accordance with the land uses (usos del suelo) prescribed for each of the zones: Playa grande centro, playa grande norte and playa grande sur. That is, the zoning includes the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) adjoining the fifty-meter public zone (zona pública) and extending through the remaining seventy-five meters that form part of the park, a strip administered by MINAE; accordingly, its inclusion in the Regulations violates Article 73 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre and Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente. Although, in principle, this is an issue of legality involving rules of different hierarchical rank, the fact remains that the Sala Constitucional has held that it constitutes a violation of the constitutional principle requiring the State to protect the environment and safeguard the right to a healthy and ecologically balanced environment (see judgment 1995-1886 of 7 de abril de 1995); therefore, a regulatory act such as the zoning regulations lacks legitimacy from a constitutional standpoint in light of Articles 50 and 89 of the Constitution.

For its part, regarding the claim of unconstitutionality in relation to international environmental treaties and instruments, the Procuraduría considers that including the protected area (área protegida) within the territorial scope of the challenged Regulations entails a reduction in and loss of protection for the park, the duty to protect which is enshrined in the Constitution itself, as well as in the international agreements approved by the Costa Rican State and the obligations arising therefrom. For example, Article 3 of the Convention for the Protection of the Flora, Fauna and Natural Scenic Beauties of the Countries of the Americas, which has been analyzed by the Tribunal Constitucional, has served as the basis for the rule against reduction (irreductibilidad) of protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) by the Poder Ejecutivo; in this regard, see judgments 1993-5399 and 1999-2988.

Because the establishment and demarcation of a protected area fall within a public function performed by the Poder Ejecutivo or the Poder Legislativo, that authority may not be altered, nor its purposes modified, by any municipal action, much less may a protected area be reduced by altering its boundaries or the land-use regime (régimen de uso del suelo) within it, regardless of its management category (categoría de manejo), whether a national park, wildlife refuge (refugio de vida silvestre), protected zone (zona protectora), etc. The foregoing includes the issuance of zoning regulations that disregard the terrestrial boundaries of Parque Nacional Marino Las Baulas, which would constitute a violation of the Washington Convention of 1942; consequently, the challenged Regulations are contrary to the international rules establishing the rule against reduction of protected areas. They are also contrary to the Costa Rican State’s international duty to protect leatherback sea turtles, insofar as they are endangered species, which constitutes an international legal standard for biodiversity protection (Convention on Biological Diversity; Convention for the Conservation of Biodiversity and Protection of Priority Wilderness Areas in Central America; and Inter-American Convention for the Protection and Conservation of Sea Turtles).

The Costa Rican State has an international obligation to undertake every effort necessary to ensure the integrity of the habitats required for the survival of “dermochelys coriacea,” as well as its nesting and incubation sites, which are the most important on the eastern coast of the Pacific Ocean and therefore constitute one of the crucial areas for the survival of that species.

Furthermore, the Procuraduría states that, although it was not alleged as a ground of unconstitutionality, another legal issue of constitutional relevance arises regarding the strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica) of the Cabo Velas zoning regulations, because the requirement established in the Reglamento General sobre los procedimientos de evaluación de impacto ambiental (Decreto 31849 de 4 de mayo de 2004) was not fulfilled. In this case, that omission would entail a violation of the constitutional principle established in Article 50, because it means that the State is failing to fulfill its obligation to protect the environment. It is therefore recommended that, if the Regulations are not annulled in their entirety, the judgment declare that the Municipalidad de Santa Cruz must forward them to the competent bodies for an environmental assessment (evaluación ambiental) before they are implemented.

In view of all the foregoing, it concludes by suggesting that the Sala adopt one of the following alternatives: A) annul the entire Reglamento de Zonificación del Distrito de Cabo Velas issued by the Municipalidad de Santa Cruz; or B) if the challenged Regulations are not annulled in their entirety, order the respondent municipality in the judgment to forward the Regulations to the competent bodies for an environmental assessment before their implementation, provided that this requirement was not fulfilled before their approval by the Concejo Municipal.

1. 5Mr. Jorge Enrique Chavarría Carrillo, in his capacity as Alcalde Municipal of the Municipalidad de Santa Cruz, responds at folio 85 to the hearing granted, stating that Parque Nacional marino las Baulas was indeed initially regulated by Decreto 20518- MIRENEM, but that Ley 7524 ratified only the creation of the park, not its boundaries, because the law altered its terrestrial boundaries and moved them “inland from the sea” (“aguas adentro”). He therefore rejects the claimant’s arguments, because, in his view, the law is clear. He states that the assertion that leatherback sea turtles lay their eggs within the 75-meter strip beyond the public zone is unfounded, because there is a natural madero negro barrier that prevents the turtles from going beyond the first 50 meters. The argument that a minimum buffer zone (zona mínima de amortiguamiento) is needed so that the turtles can come ashore to lay their eggs without an unregulated human presence is likewise unfounded, because the park has an official schedule established by law for human entry during the official nesting season, which lasts only 4 months each year.Nor is the alleged harmful effect of lights, noise, etc., accurate, because scientific studies by the IUCN, to which the claimant association belongs, establish effective procedures through which those effects can be controlled. He further states that the association bringing the action objects to the construction of hotels in the area, while it itself operates a hotel under a cabin business license within what it defines as the terrestrial portion of the park.

He explains that the Procuraduría General de la República, in its binding opinion, principally C-036-1996, establishes that the jurisdiction of the Servicio Nacional de Parques Nacionales is bounded by the established limits of the protected area; therefore, it cannot be expanded until an area has legally been incorporated into a protected area. He states that not only the leatherback sea turtle is endangered, but also all large species inhabiting the Pacific Ocean, principally because of the killings that occur on the high seas.

Furthermore, the claimant considers the premises underlying the Regulations to be false, but that assertion is unfounded because the law is very clear in stating that the park is “inland from the sea” and it is understood that the only strip of land included in the park is the area extending 50 meters from ordinary high tide (pleamar ordinaria), known as the public zone, while the Procuraduría’s legal opinion OJ-015-2004 is not binding on the administration. Although the municipality did not address official letter c-444-2055, which is binding, the fact remains that the Procuraduría points to an error in the term “inland from the sea,” which can be corrected only through an interpretation of the law, as is now being pursued through the authentic-interpretation bill (proyecto de interpretación auténtica) pending before the Asamblea Legislativa under expediente 16.417. Moreover, it overlooks the fact that Article 2 of the law creating the park itself provides that, where private properties exist, their owners shall enjoy the full exercise of the rights inherent in ownership over their properties until those properties are acquired by the State. To date, no private owner has received any compensation, which could result in uncontrolled development in the area—the very matter that the challenged Regulations seek to regulate.

He insists that, when creating the park, the legislature intended it to be a marine park excluding a terrestrial strip, because the turtle’s habitat is the sea, while its nesting area is already protected by the public zone, where all construction is prohibited, and the park rangers themselves acknowledge that turtles rarely travel beyond 50 meters. In addition, studies by the company named Fedeicomiso Baulas have determined that the loss of turtles does not occur on land and that the company has exercised complete control over the beach to prevent the theft of eggs.

He states that the alteration of a national park’s boundary courses (derroteros) may be accomplished only by law; therefore, an interpretation by the Procuraduría cannot validly have such effects, because the Procuraduría does not possess that authority, particularly when the interpretation is not administrative precedent (jurisprudencia administrativa), but rather a nonbinding legal opinion that has not been reiterated. Moreover, the Instituto Geográfico Nacional has not installed the park’s boundary markers (amojonamiento).

Contrary to the allegations, the Regulations issued by the Municipalidad support conservation efforts by establishing a framework for conservation and the development of human activities in harmony with the site’s natural conditions, thereby ensuring the safety of species. When compared with scientific studies used worldwide for turtle protection, the Regulations are more restrictive than those measures. Furthermore, there is no pressure for the alleged tourism development, and no evidence thereof has been submitted. Rather, the Regulations seek to prevent such lack of control, in addition to the fact that SETENA, through official letter 2238-2005, suspended permits in the area; consequently, the municipality has issued no building permit because the prerequisite of SETENA approval cannot be met.

He states that what is being regulated by the challenged Regulations lies outside the public zone and therefore falls within the municipality’s jurisdiction, not that of MINAE. Contrary to the allegations, the municipal government recognizes the park’s existence and protects it by sustainably managing development in the area, through a joint effort with, for example, the Universidad Nacional. Far from being challenged, the work and actions of the Municipalidad should be commended internationally, because the Regulations protect the environment while allowing more than 2500 inhabitants of the area to prosper, unlike the actions of the group represented by the claimant, whose activities have been highly questionable. The Regulations would create jobs and development opportunities and would also save the country millions of dollars in pointless expropriations.

It states that none of the international agreements cited provides for the expropriation of land to protect an animal found in the sea, and that the Inter-American Convention for the Protection and Conservation of Sea Turtles is fully complied with in the country, since the challenged regulation, in the Playa Grande area, makes it impossible to carry out any of the activities identified by the petitioner. Furthermore, the challenged regulation does not violate any international agreement or national law; on the contrary, the regulation seeks to protect nesting sites by regulating activities related to the park, and therefore its annulment would mean returning to the prior legal vacuum and would be contrary to the principles of in dubio pro natura and the precautionary principle. It indicates that, together with SETENA, environmental impact assessments (evaluaciones de impacto ambiental) will be conducted for projects to be developed within the 200-meter-wide strip in which the regulation applies, and the necessary precautionary measures will therefore be taken.

For the foregoing reasons, the Municipal Mayor requests that the action be dismissed and that the petitioner be ordered to pay the applicable procedural costs and attorney’s fees.

1. 6The notices referred to in the second paragraph of Article 81 of the Constitutional Jurisdiction Law were published in issues 70, 71 and 72 of the Judicial Bulletin on April 11, 12 and 13, 2007 (folio 62).
2. 7The oral and public hearing provided for in Articles 10 and 85 of the Constitutional Jurisdiction Law was held at nine hours and six minutes on April twenty-four, two thousand eight, and concluded at ten hours and thirty-five minutes.
3. 8The requirements of law have been complied with in the proceedings.

Justice Sosto López is the authoring Justice; and,

Considering:

I.Admissibility. The action is admissible because it concerns the defense of a diffuse interest (interés difuso), namely the protection of the environment guaranteed under Article 50 of the Political Constitution, and pursuant to the provisions of the second paragraph of Article 75 of the Constitutional Jurisdiction Law. In judgment number 03750-93 of this Court, issued at fifteen hours on July thirty, nineteen ninety-three, it was stated that:

“… Although difficult to define and even more difficult to identify, diffuse interests cannot under our law—as this Chamber has already held—be merely collective interests; nor can they be so diffuse that their ownership becomes indistinguishable from that of the national community as a whole, or so specific that particular persons or organized groups can be identified or readily identified in relation to them, whose standing would derive not from diffuse interests but from corporate interests affecting a community as a whole. They are therefore individual interests, but at the same time are dispersed among more or less extensive and amorphous groups of persons who share an interest and, accordingly, sustain actual or potential harm that is more or less the same for all; hence, it is rightly said that these are equal interests belonging both to groups of persons in particular circumstances and, at the same time, to each of those persons.

In other words, diffuse interests have a dual nature, since they are simultaneously collective—because they are shared by the public at large—and individual, and may therefore be asserted as such.” It may be concluded from the foregoing that diffuse interests are those held by groups of persons who are not formally organized but are united by a particular social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a particular personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. In such cases, the interest is dispersed or diluted (diffuse) among an unidentified plurality of persons. This Chamber has determined that diffuse interests exist in cases involving, among other matters, the environment, cultural heritage, the defense of the country’s territorial integrity, and the proper management of public expenditures. In the case before us, the petitioners allege environmental and ecological harm that extends beyond our country’s natural heritage and is expressly recognized in legal instruments intended to protect the leatherback sea turtle (Tortuga Baula); it is therefore appropriate to adjudicate the action on its merits.

II.Subject matter of the challenge. The constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) raises a conflict between the Law Creating Parque Nacional Marino Las Baulas Guanacaste and the Cabo Velas District Zoning Regulation issued by the Municipalidad de Santa Cruz. To resolve it, the Chamber must consider that several issues are in dispute regarding the spatial boundaries of Parque Nacional Marino Las Baulas and the legal framework for protecting the leatherback sea turtle under our legal system. The Procuraduría General de la República maintains that it must be determined whether the Cabo Velas District Zoning Regulation infringes the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment, the normative supremacy of international treaties and instruments, and the duty to protect scenic beauty, as guaranteed by Articles 7, 50 and 89 of the Political Constitution. This is because it regulates, within its territorial scope of application, land forming part of Parque Nacional Marino Las Baulas.

The Chamber also considers that other competing interests and rights must be analyzed, namely: the Right to Private Property, the distribution of powers between the State and the Municipal Corporation, and the right to a healthy and ecologically balanced environment. Thus, there are potential violations which, once determined, will enable this Court to reach a conclusion that will effectively safeguard both the environment and the right to property.

III.Merits. The petitioner alleges that the challenged Zoning Regulation misinterprets Law No. 7524 of July 10, 1995 and legal opinion OJ-15-2004 of the Procuraduría General de la República, insofar as it is detrimental to the protected area (área de protección) intended for the National Park. To resolve all of the foregoing, the Chamber will analyze the matter as follows: A) Whether the territorial impact alleged in the action actually exists; B) The right to private property; C) Whether the constitutional and statutory powers of the Municipalities concerning Zoning Regulations may prevail over national interests, and whether the Zoning Regulation is lawful in the absence of a Regulatory Plan (Plan Regulador) authorizing it; D) The protected area that must be provided for the leatherback sea turtle.

A.- Impact on Parque Nacional Marino Las Baulas. In the constitutional challenge, the parties clearly establish the legal origins of Parque Nacional Marino Las Baulas Guanacaste. The Chamber agrees with the foregoing, except for the contention made by the Municipalidad de Santa Cruz in its report that Decreto Ejecutivo No. 20518- MIRENEM, because it was based on Law No. 7174 (which constituted the comprehensive amendment of Ley Forestal No. 4465 of November 25, 1969), was entirely repealed by the Ley Forestal now in force, Law No. 7575 of February 13, 1996. Notwithstanding the foregoing, the Chamber has resolved similar arguments and concludes that an Executive Decree declaring Protected Wilderness Areas (Áreas Silvestres Protegidas) is not implicitly or tacitly repealed by subsequent statutory amendments to Law 7174, since such provisions came into existence under particular legislation and remain protected by the constitutional mandate of Article 50. Accordingly, the Chamber reiterates the position stated in judgment No. 1998-07294, which provides:

“First, even though Decree No. 17023-MAG is based in part on the text of Law No. 4465, Ley Forestal of November 25, 1969, the statutory provisions then in force that supported the creation of Zona Protectora Tivives, the repeal of that body of law does not entail the automatic repeal of the aforementioned decree. It must not be forgotten that, ultimately, both Law No. 4465—now repealed—and Decree No. 17023-MAG merely implement the substance of constitutional Article 50; therefore, even though the immediate statutory provisions underlying the decree were replaced by others, the decree remains in force both because it was promulgated under the provisions in force at the time and because its ultimate basis lies in the aforementioned constitutional article.” Because this constitutional challenge is closely related to the principle that environmental laws are binding, an obligation arising not only from Articles 11 and 50 of the Political Constitution but also from all legislation enacted by the State to protect the environment, the Municipality’s argument is untenable.

Accordingly, not even private parties may disregard the substance of environmental legislation, much less any public authority. A more recent judgment, 2006-17126, states that this “… demonstrates that public institutions may not dispose of it—a condition that also applies to private parties—that is, it is not subject to agreement or arrangement because of its importance to the life and survival of humanity; this makes exceptions impossible, except, of course, in urgent or emergency situations, which are themselves a source of law (in this regard, see judgment 2340-92).” Thus, State institutions, the Executive Branch, the Legislative Branch, the Judicial Branch, Municipalities, and all other institutions are bound by environmental legislation or by legislation related to the environment.

The Chamber recognizes that the location of Parque Nacional Marino Las Baulas is relevant to deciding this constitutional challenge. The Executive Branch created the National Park through Article 1° of Executive Decree No. 20518-MIRENEM, published in La Gaceta No. 129 on July 9, 1991, which states as follows:

“Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste is hereby created, and its boundaries shall be as follows, according to the Villareal and Matapalo 1:50,000-scale map sheets of the Instituto Geográfico Nacional.

Beginning at a point located at the southern end of Playa Ventanas, it follows a straight line bearing N 45 X E for a distance of 125 meters from the ordinary high-tide line. The boundary continues along an imaginary line parallel to the public zone (zona pública) and 75 meters from it, heading southeast to the point at coordinates N 255.000 and E 335.050.

This National Park shall also encompass the Ventanas estuary and its mangroves, the hill immediately behind Punta Ventanas, Punta Carbón, Isla Capitán, and the public zone located between Punta Conejo and the southern end of Playa Langosta up to the ordinary high-tide line” (emphasis not in the original).

The National Park thus came into existence pursuant to legislation authorizing the Executive Branch to issue declarations of this kind. Subsequently, the Legislative Assembly enacted the law entitled “Creación del Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste,” Law No. 7524 of July 10, 1995, published in La Gaceta No. 154 on August 16, 1995, establishing the following boundaries:

“The Las Baulas de Guanacaste Marine National Park is hereby created, whose boundaries, according to the Villarreal and Matapalo topographic maps, scale 1:50.000, of the National Geographic Institute, shall be as follows: beginning at a point located at coordinates N 259.100 and E 332.000, it follows a straight line until reaching an imaginary line parallel to the coast, located one hundred twenty-five meters inland from the ordinary high-tide line. Along this imaginary line, the boundary continues southeast until ending at the point with coordinates N 255.000 and E 335.050. The Park shall also encompass the Tamarindo, Ventanas, and San Francisco estuaries and their mangroves; the hill located immediately behind Ventanas Beach; El Morro Hill; Capitán Island; Verde Island; the fifty-meter public zone, measured from the ordinary high-tide line, between San Francisco Point and the San Francisco Estuary; and the territorial waters of Tamarindo Bay, lying between Conejo Point and the southern end of Langosta Beach, up to the ordinary high-tide line” (emphasis not in the original).

This legislation similarly delineates the area of the National Park’s boundaries; however, it makes a significant change, since it clearly reverses the protection afforded to the National Park by the text of the preceding provision, making it the opposite of what the Executive Branch established through Decree No. 20518-MIRENEM, published in La Gaceta No. 129 of July 9, 1991, in article 1° transcribed above, because the Law establishes that the National Park’s initial boundary is defined from the ordinary high-tide line “inland.” Hence, the resulting confusion is aggravated by the enactment, by the Municipality of Santa Cruz, of the Zoning Regulations for the Cabo Velas District, Coastal Sector: From the Northern Sector of Ventanas Beach to the Southern Sector of Langosta Beach. Its article 1°, concerning Scope of Application, states:

“The provisions contained in these articles shall be mandatory for every development (work, project, or activity) located within coordinates 264.875N:335000E; and up to 269.425N:331.800E, and constitute basic local planning criteria consistent with the mechanisms established in article 30 of the Ley Orgánica del Ambiente, …”.

The Office of the Attorney General of the Republic states that the challenged Regulations encompass the geographic area beginning at coordinates 264.875 N and 335000 E and ending at coordinates 269.425 N and 331.800 E, which constitutes the area in which the development and construction of buildings are authorized, in accordance with the land uses prescribed for the regulated zones: Central, Northern, and Southern Playa Grande. It maintains that this area extends over the seventy-five meters forming part of the National Park. In this regard, it is found that articles 6, 10, 22, 23, 27, 40, 41, 45, and 59 of the Zoning Regulations are provisions through which the Municipality extends its jurisdiction beyond what would be permitted. The Municipality argues that it is acting to satisfy local interests, particularly those of owners of properties adjoining the National Park area, who may exercise all rights of ownership over land that has not yet been expropriated, and that, to that extent, such land must be regulated by the local authorities, which have issued the provisions necessary to resolve the foregoing while simultaneously reconciling all interests with environmental needs and technical criteria.

B.- The Right to Private Property.- Background of the Playa Grande Area. Constitutional article 45 provides:

“Property is inviolable; no one may be deprived of their property except for a legally proven public interest, with prior compensation in accordance with the law. In the event of war or internal disturbance, prior compensation is not indispensable. Nevertheless, the corresponding payment shall be made no later than two years after the state of emergency has ended.

For reasons of public necessity, the Legislative Assembly may, by a vote of two-thirds of its entire membership, impose limitations on property in the social interest.” The Constitutional Chamber has recognized within this constitutional right a series of interests that make it complex, because it not only has individual connotations but also encompasses others of a social nature, including according to the purpose for which the property is intended; hence, the legislature may impose limitations. In its case-law doctrine, the Chamber has developed criteria that broaden the right to private property, even beyond what is provided by sub-constitutional legislation such as the Código Civil, to include all appreciable interests of an individual that attain economic value under other individual laws. Thus, the content of private property is the possibility of exclusively possessing a thing, enjoying it, and disposing of it, subject only to the limitations established by law or voluntarily imposed by its owner.

The Chamber certainly recognizes that interference with the owner’s powers—such as possession, use and enjoyment, transformation, disposition, defense, and recovery of property—is not always permissible, since the essential content of the right cannot be affected without entitlement to compensation. Nevertheless, in seeking social balance, the State may establish a series of statutory regulations, such as prohibitions or the imposition of duties upon owners, particularly in the exercise of the aforementioned powers. In this regard, this Constitutional Chamber has examined cases involving the duration of intellectual property rights; historical, natural, and forest heritage; and properties near airports, among others, in which the use and transformation of property are legitimately restricted. In such cases, the Chamber has held that “such regulations forming part of the right of property may validly impose upon owners obligations to give, to act, or to refrain from acting, without this necessarily implying a corresponding duty of compensation by the State.

This is so because they do not entail a greater sacrifice for the owner, who therefore suffers no infringement of that right. Closely connected with the foregoing is the issue of the inviolability of property, a concept that has undergone a metamorphosis; it began as a first-generation right and, as such, an absolute right. Nevertheless, as in so many other fields of law, socioeconomic needs have caused these concepts, which were once rigid and inflexible, to evolve toward a much broader perspective. The right of property did not escape this development. In modern times, with respect to forest resources, reference is made to the ecological function of property; that is, this legal institution must be directed toward fulfilling a function of ecological protection that logically imposes limitations upon that right, since that protective function cannot be effective unless a series of limitations on property is accepted.

These may be understood as limitations or regulations that cannot exceed a certain threshold, because otherwise they would render the exercise of the right of property ineffective. A contrario sensu, limitations may be established insofar as the person subject to the administration is able to exercise the essential attributes of the right of property under certain conditions.” (Judgment of the Constitutional Chamber 1995-05893) (boldface not in the original).

The constitutional challenge must question the nature of the lands, which, although still registered, are subject to a genuine and clearly defined natural purpose. Precisely because the Chamber holds that no fundamental right is absolute, in keeping with the evolution of the concept of the right of property, each right is delimited by another right (or other rights), and through their interaction it has been held that reasonable regulations or limits may be imposed to protect other rights, values, or interests that also enjoy constitutional recognition, provided that the minimum essential content is not affected. In contrast to private property, there is the public domain, which consists of assets that, by the legislature’s express intent, embody a special purpose of serving the community and the public interest. They are referred to as government-owned assets, public-domain assets, demanial assets, public assets or things, or public property; they do not belong individually to private persons, are intended for public use, and are subject to a special regime outside private commerce. The dedication to which they are subject arises from their own nature and purpose, which is precisely the problem raised by this constitutional challenge concerning lands that plainly serve a highly distinctive purpose of great scientific interest.

For the present, it should be noted that, in judgment No 1991-0447, the Chamber analyzed the issue from a perspective similar to the matter before us, and it is necessary to bring that analysis into this discussion, since the judgment stated:

“Now, what must next be analyzed is whether Law No. 6043 imposes limitations on private property or merely regulates matters relating to the public domain of the maritime-terrestrial zone. The Chamber accepts the position that the maritime-terrestrial zone is indeed public-domain property, within the meaning of article 261 of the Código Civil, which provides:

‘Public things are those that by law are permanently allocated to any service of general utility, as well as those that everyone may use because they have been placed at the public’s disposal.

All other things are private and subject to private ownership, even if they belong to the State or to the Municipalities, which, for this purpose, as civil persons, are no different from any other person.’ The following article excludes public things from commerce unless and until otherwise provided by law. The demanial nature of the maritime-terrestrial zone (or seashore, as it was formerly called) has been recognized since time immemorial, and Roman Law itself recognizes that status as ‘res communes’ and ‘extra comercium.’ In our legal system, the public nature of this strip has been clearly recognized since the last century, as an extension of State ownership in the marine zone adjacent to the national territory, over which the State exercises its sovereignty. It would exceed the purpose of this decision to set forth the statutory antecedents recognizing the maritime-terrestrial zone’s status as a ‘public thing’ (to use the terminology of the Código Civil), which do no more than give mandatory form to something that legal doctrine itself has accepted as a ‘natural purpose’; given the particular characteristics of beaches and coasts, thus granting them a ‘purpose of dedication.’” […]

“It is confirmed by that text that its application to private property is excluded, because what the law does is recognize the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) as public-domain property (bien de dominio público) and regulate its administration, protection, use, and exploitation. It should be borne in mind that when the law was enacted in nineteen seventy-seven, Law No. 4558 of 22 de abril de 1970 was in force (repealed precisely by No. 6043), which in turn recognized the public-domain status of that zone as declared in earlier laws, although under a somewhat different arrangement and regulatory framework. This position is confirmed by the additional circumstance that the State has had to enact legislation—quite extensive legislation—exempting certain coastal zones or portions thereof from the public domain so that the general legislation governing them would not apply.

The premise on which the petitioner bases the action is therefore untenable, since no restrictions are imposed on private property; rather, in regulating the public domain, the law establishes the conditions under which private parties may use and enjoy the maritime-terrestrial zone. Thus, anyone who seeks through unauthorized means to exercise exclusive use (uso privativo) of that zone will be barred from doing so, because it has also been accepted since time immemorial that such property cannot be acquired by private parties through prescription and is outside commerce. That is the scope of the term ‘common property’ to which the Romans referred. It should also be noted that, at present, the law classifies as public domain only a strip of two hundred meters, of which fifty constitute the public zone (zona pública)—one might say ‘strictly public’—while the remaining one hundred and fifty may be described as the ‘restricted zone’ (zona restringida), in which certain conditional possession by private parties is permitted.

This constitutes evidence of the statutory removal from the public domain (desafectación) of part of that zone, since, as is well known, for many years the regulations applied to a one-mile strip, which is why the term ‘maritime mile’ is still used today to refer to these regulations. It should be borne in mind that the Political Constitution, in Article 121, subsection 14), although using the sociological term ‘nation,’ carried over from the Constitution of 1871, grants the Legislative Assembly the authority to designate State property for public use (afectar), thereby clearly encompassing the matter under review, since the challenged legislation was enacted under its authority—not only the latter law (No. 6043), but all laws that previously regulated this subject. There is therefore no restriction on private property, because the challenged Law recognizes and respects such property as existed when it was enacted, while, on the other hand, it merely reproduces or incorporates the concept of, and rules applicable to, the public domain that have long existed in the country.” Several points from the foregoing judgment are worth highlighting, including that the Maritime-Terrestrial Zone is public-domain property, that it has been recognized as such since time immemorial, and that this status has been established in our country’s legislation so that a maritime mile or more along the coastline forms part of State property (Ley 162 del 28 de junio de 1828 and subsequent legislation).

Law No. 6043 de 2 de marzo de 1977 established the current regime governing the entire public zone and the concession areas (áreas de concesión). In the Chamber’s view, its status as public-domain property is not weakened by the passage of time; on the contrary, it is inalienable and not subject to prescription, even when subsequent laws establish different regimes for its administration, protection, use, and exploitation. In the case before us, its value as public-domain property lies not only in the Maritime-Terrestrial Zone, but also in the reservation or dedication of the property to its intended purpose, as reflected in the various regulations enacted by the Legislative Assembly and approved by the Executive Branch.

The Inter-American Convention for the Protection and Conservation of Sea Turtles, Law No. 7906 del 23 de agosto de 1999, in force since el 24 de septiembre de 1999, provides:

“Article I Terms Used For purposes of this Convention:

1. 1‘Sea turtle’ means any of the species listed in Annex I (Anexo I).
2. 2‘Sea turtle habitats’ means all aquatic and terrestrial environments used by sea turtles during any stage of their life cycles.
3. 3‘Parties’ means the States that have consented to be bound by this Convention and for which this Convention is in force.
4. 4…”

“Article II Objective The objective of this Convention is to promote the protection, conservation, and recovery of sea turtle populations and of the habitats on which they depend, based on the best available scientific evidence and taking into account the environmental, socioeconomic, and cultural characteristics of the Parties.

Article III Area of Application of the Convention The area of application of this Convention, hereinafter ‘the Convention Area,’ comprises the land territory of each of the Parties in the Americas, as well as the maritime areas of the Atlantic Ocean, the Caribbean Sea, and the Pacific Ocean over which each of the Parties exercises sovereignty, sovereign rights, or jurisdiction with respect to living marine resources, in accordance with international law, as reflected in the United Nations Convention on the Law of the Sea.” (boldface and italics are not in the original).

The sea turtles protected under the Inter-American Convention are listed in Annex I, which includes Dermochelys coriacea, the subject of the protection sought in this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad). It should be clarified, however, that this is not the only species, contrary to what was asserted at the oral and public hearing held by the Constitutional Chamber on el día 24 de abril de 2008 (folio 223 del expediente), because other species may nest there and likewise require protection of the aquatic and terrestrial environments used during any stage of their life cycles. In this regard, through this International Treaty, our country undertook to implement at all levels of government the measures set forth in Article IV, which provides as follows:

“1.- Each Party shall take appropriate and necessary measures, in accordance with international law and based on the best available scientific evidence, for the protection, conservation, and recovery of sea turtle populations and their habitats:

<![if !supportLists]>a. <![endif]>Within its land territory and in the maritime areas over which it exercises sovereignty, sovereign rights, or jurisdiction included within the Convention Area; <![if !supportLists]>b. <![endif]>Without prejudice to the provisions of Article III, in areas of the high seas, with respect to vessels authorized to fly its flag.

1. 2Such measures shall include:

a) …

• b)c) To the extent practicable, restricting human activities that could seriously affect sea turtles, especially during periods of reproduction, incubation, and migration; d) Protecting, conserving, and, where appropriate, restoring sea turtle habitat and nesting sites, as well as establishing such limitations as may be necessary on the use of those areas, including, among other measures, their designation as protected areas (áreas protegidas), as provided in Annex II (Anexo II); …” Clearly, this and other provisions applicable to the matter demonstrate a natural and immemorial dedication of the lands adjacent to the sea, initially protected for security reasons in the Nineteenth Century and now, in the Twenty-First Century, for the protection of flora and fauna. These provisions impose a form of special restriction on property owners, because scientific evidence establishes a strong connection between wildlife and the entire strip of the Maritime-Terrestrial Zone at issue in the constitutional challenge—an emphasis that has grown with international commitments and domestic legislation, which has declared the area—although, as stated thus far, insufficiently regulated as a National Park—and designated it as a matter of public interest for scientific research (Law No. 8325), in addition to the international obligation to protect sea turtles and their habitat.

C.- Jurisdiction of the Municipalidad de Santa Cruz versus the National Interest. In light of all the foregoing, two administrative jurisdictions that compete with one another and currently overlap within the same geographic area primarily claim and assert authority over the protection of the leatherback turtle. The issue to be resolved is whether Articles 169 and 170 of the Political Constitution and the Urban Planning Law provide sufficient legal support for the Municipalidad de Santa Cruz to assume local urban planning authority to the exclusion of the Central Government. The Chamber has upheld the validity of the guidelines established by the Dirección de Urbanismo—of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo—and the Oficina de Planificación (of the Ministerio de Planificación y Política Económica), because these are the bodies responsible for preparing the National Urban Development Plan (Plan Nacional de Desarrollo Urbano), through which general policies on the growth and development of urban areas are established.

In that judgment, No. 2003- 11397, the Chamber concludes that: “… because this is an amendment to the Regional Urban Development Plan (Plan Regional de Desarrollo Urbano), they must be understood as the formal boundary of the broad guidelines, technical standards, or general directives in accordance with which local governments must prepare their respective land-use plans (planes reguladores) and corresponding urban-development regulations. This is not an imposition, as the Defensoría states, but rather coordination between local and national interests.” The Chamber has established case law recognizing not only the importance of Local Governments in relation to land-use planning functions (ordenación urbanística), but also, exceptionally and on a residual basis, the application of the land-use plans of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, which, it has held, may affect municipal interests only if approved by the local entity.

The issue before us, however, is different, because the Municipalidad de Santa Cruz has extended its jurisdiction based on an interpretation of various provisions, no longer concerning a matter that the Chamber has recognized as pertaining to ‘local interests’ in the strict sense, but rather one of national concern, insofar as the zoning legislation extends into areas declared to be a National Park. To resolve the foregoing, it will be necessary to determine the following: a) The scope of municipal autonomy; and b) The Maritime-Terrestrial Zone Law, which grants authority to the Municipalities.

• a)Scope of municipal autonomy. One of the issues that has occupied the Chamber concerns the country’s Municipalities and their place within the Constitutional Rule of Law, which confers upon them a series of obligations and powers. The recognition afforded to these entities concerns their legal capacity to decide upon their own organization freely and responsibly. The jurisprudence of this Court has been characterized by its determination that the scope of constitutional powers is limited by the Municipality’s own purpose; hence, it has stated that the Political Constitution (Article 170) and the Municipal Code (Article 7 of the former Municipal Code and Article 4 of the current one) have not merely granted municipalities the capacity to manage and promote local interests and services, but have expressly provided that such municipal management is and must be autonomous, autonomy being defined as freedom vis-à-vis the other State entities in adopting their fundamental decisions (judgment No. 1999-05445).

Accordingly, this Court determines the relationships inherent in municipal autonomy vis-à-vis those of other State entities. Along the same lines, […] local autonomy lies in the fact that the fundamental body of the territorial entity is the people as the electorate and that, consequently, its political-administrative direction derives not from the State but from the community itself—that is, from the electoral majority of that same community—with the result that such political direction may diverge from that of the Government of the Republic and even run counter to it where the majorities of the national and local communities do not coincide; in other words, political autonomy is a legal position expressed through the power to pursue an independent political course, understood as the possibility, within a given sphere of interests and powers, of establishing an independent course of action or program, with its own powers and its own responsibility regarding the expediency and usefulness of its acts.

Nevertheless, the Chamber must interpret the Political Constitution in a manner that integrates the Municipalities into the entire machinery of the State, with a relative autonomy that allows them to defend local interests and to operate in accordance with the intent of the legislator and the constituent assembly. Yet, notwithstanding the foregoing, they are not absolutely autonomous entities capable of implementing their policies and exercising their regulatory authority to the exclusion of the public interests represented by the Costa Rican State. Accordingly, the discussion must necessarily conclude with the ruling issued in a legislative consultation, in which judgment No. 2002-03493 established the following:

“Regarding the capacity to regulate matters concerning a public security force, the Chamber has recognized that local governments possess, together with political, taxation, and administrative autonomy, regulatory autonomy, ‘by virtue of which municipalities have the power to enact their own body of rules in matters falling within their jurisdiction, a power that in our country refers solely to the regulatory authority governing internally the organization of the corporation and the services it provides (autonomous organizational and service regulations)’ (Judgment #5445-99). That regulatory capacity must generally be understood according to the principle that ‘the public authority of the territorial entity is neither unlimited nor exclusive; it is defined by the State, generally through constitutional provisions, and is held alongside other entities of the same nature with a greater or lesser territorial scope, with respect to which it is harmonized through the distribution of powers.

It is therefore said that municipal government constitutes a true decentralization of the political function in local matters, including the capacity to enact rules having regulatory force that take precedence within the reserved sphere, namely, the administration of local interests and services. In other words, no other public entity may regulate local matters unless the law provides otherwise, which requires a substantiated reason for issuing such regulation; or, stated differently, the municipality is not subordinated to State policy, and matters that may be connected with local affairs may be regulated only by law, provided that such legal rule is reasonable in light of the purposes pursued’ (idem).” b) The Law on the Maritime-Terrestrial Zone, Law No. 6043 of March 2, 1977, establishes the legal regime—as its name indicates—of the maritime-terrestrial zone, declaring that it forms part of the national patrimony, belongs to the State, and is inalienable and not subject to acquisition by prescription (Article 1). It likewise declares the Law to be a matter of public policy (Section 82), while at the same time Article 73 of that same body of law provides that:

“This law shall not apply to maritime-terrestrial zones included within national parks and equivalent reserves, which shall be governed by the respective legislation.” The problem that arises, as previously discussed, is that Las Baulas National Marine Park does not formally extend to two hundred meters from the ordinary high-tide line, which compels this Chamber to consider whether the latter provision deprives the State of the possibility of continuing to exercise its jurisdiction over both the Public Zone and the Restricted Zone. As the Chamber held, the degree of specialization is decisive in determining whether municipalities have jurisdiction over environmental matters, as it found when analyzing the permits and licenses granted by a Municipality in areas of a National Wildlife Refuge (see judgments No. 1995-1886 and 1995-1887). In this regard, it held that “Although it is true that the territory of the Refuge contains areas that would conceptually fall within the scope of application of the Maritime-Terrestrial Zone Law, number 6043 of March 2, 1977, it is also true that, pursuant to Article 73 of that Law, its application is excluded from those lands. […] Although the quoted text does not expressly include the designation ‘wildlife refuges,’ these must be understood as included within the phrase ‘equivalent reserves,’ since, necessarily, in view of their underlying environmental protection purposes, their management must take into account technical aspects of the subject matter that are more appropriately handled by the respective specialized agencies than by municipal corporations; hence, their administration is governed by specific regulations.

Consequently, the provisions of Article 3 of that Law, to the effect that the use and administration of the zone correspond to the municipality having jurisdiction, in this case the Municipality of Talamanca, do not apply to the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge.” Because the Municipality is a membership-based corporation, as stated in judgment No. 1999-5445, the administration entrusted to it by the State through Law No. 6043 does not prevent the State from reclaiming the entirety of the Maritime-Terrestrial Zone and exercising jurisdiction over it in its entirety. On the contrary, once such areas have been declared by an Executive Decree or by a special Law, they shall be governed by that legislation without prejudice to what is established therein; under no circumstances, however, may the reduction of the protected area contravene what has previously been declared, much less operate to the detriment of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone.

The Chamber considers that the provision prevents a conflict of municipal jurisdiction concerning concessions that may be granted within the restricted area, while the remaining provisions continue to apply, both affirmatively and restrictively, to the other State institutions. The Municipality of Santa Cruz submitted in the constitutional challenge the Minutes of Session No. 004 of June 7, 1995, in which the Third Full Committee considered two motions amending the text of the bill. Additionally, this Chamber has reviewed amparo proceeding No. 06-014727-0007-CO, in which a copy of legislative file 11202, which gave rise to Law No. 7524, was submitted. From the evidence submitted by the Municipality to the case file, it is evident that the purpose of the bill creating Las Bualas de Guanacaste National Marine Park was curtailed or mutilated by a motion from Deputy Fournier Origgi, which, strangely, left unprotected the protection that the Costa Rican State was intended to afford leatherback turtles.

The bill creating the Park had been proceeding through the legislative process to provide protection “… until reaching an imaginary line parallel to the coast and 125 meters from the ordinary high-tide line.” At that time, the Legislature intended those boundaries to contain the principal source of threat to wildlife and marine life; hence, it stated that the park extended along a line parallel to the “coast.” In this regard, the Dictionary of the Royal Spanish Academy defines “coast,” in its first and commonly used meaning, as: “Shore of the sea, a river, a lake, etc., and the land near it.” Thus, the legal definition of the Park’s boundary in no way excludes the beach area. Unfortunately, Deputy Fournier Origgi’s motion amended Article 1 when it proposed adding, after 125 meters from the ordinary high-tide line, “seaward,” thereby frustrating the legal protection that had originally been intended for the leatherback turtle, in the worst case through the actions of the legislature.

By judgment No. 1998-01822, the Chamber established that:

“… In summary, it is the legislature—whose limit is respect for the essential framework of municipal powers—and, where appropriate, the Judge, that must determine, in each case, whether the interest at issue is local or national. V. The Chamber finds that, as already noted, in this specific case we are dealing with a national interest in which the local interest also participates. Indeed, through Law No. 7152 of cinco de junio de mil novecientos noventa, the legislature created the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines, which, by virtue of its technical specialization and in its capacity as governing authority for the environmental sector, was entrusted with the task of ‘Issuing, by executive decree, mandatory rules and regulations concerning the rational use and protection of natural resources, energy, and mines’ (article 2 subsection ch) of Law 7152). In the Organic Law of the Environment No. 7554 of 6 de setiembre de 1995, the Executive Branch was empowered to establish protected areas through the Ministry of Environment and Energy.

With regard to the maritime-terrestrial zone, which is the matter now under discussion, it is worth recalling that, in judgment number 447 at 15 horas 30 minutos on 21 de febrero de 1991, the Chamber held as follows: ‘The Chamber accepts the argument that, in fact, the maritime-terrestrial zone is property in the public domain...’ and the law on the maritime-terrestrial zone so provided in section 1. Now, regarding this zone, Law 6043 of 2 de marzo de 1977 granted the Municipalities its usufruct and administration (article 3); however, as the Office of the Attorney General correctly indicates in its report, Law 6040 itself established a series of exceptions to that general principle, including the one contained in article 73 thereof, which provides: ‘This law does not apply to the maritime-terrestrial zone included within national parks and equivalent reserves, which shall be governed by the applicable legislation,’ and, for the Chamber, this is equivalent to saying—by the inherent force of article 50 of the Constitution and the laws cited, whose enactment even postdates Law 6040—that if the zone in question was declared a protected zone by the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines in the exercise of its statutory and constitutional powers, that interest in protection prevails, by its own weight, over the local administrative interest seeking a different use that, in essence, entails leaving biodiversity unprotected.” Thus, in interpreting article 3 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, the Chamber concludes that the administration of the Maritime-Terrestrial Zone has indeed been granted to the Municipalities in usufruct and for administration, which is also equivalent to holding that if the Executive Branch, in the exercise of its functions and powers, recovers on behalf of the State the administration of that territory for its institutions in order to safeguard a clear national interest, article 50 of the Political Constitution reinforces that position by virtue of the various international obligations in force.

This means that a subsequent Law cannot disregard, modify, or eliminate the limits established by law, except to protect the environment, as indicated above, through Executive Decree No. 20518-MIRENEM, upon the creation of Las Baulas de Guanacaste Marine National Park, and any change to its protected status may be undertaken only through a decision based on unequivocal technical and scientific criteria, in compliance with the statutory requirements established in article 38 of the Organic Law of the Environment. The Chamber’s own case law indicates that environmental impact studies are necessary for regulations, both for the imposition and for the reduction of protected status; “Although it is true that, thus far, the problem appears to be one of jurisdiction, it is a matter that extends into the sphere of constitutionally protected rights, such as the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment.

The actions of a municipal corporation—in this case, that of the canton of Talamanca—which lacked the necessary jurisdiction under the special legislation applicable to the case, led to the recognition of rights in favor of private parties, the granting of which violates, or at least threatens to violate, the right to the environment in the area, due to the absence of studies and technical criteria supporting such action. And even assuming—which is not the case—that it were an activity falling within the municipal corporation’s own jurisdiction, the absence of technical studies, particularly environmental impact studies, in itself constitutes a threat to environmental balance and provides grounds for granting the requested constitutional relief.” Judgment 1995-1886.

D.- The area of protection that must be afforded to the Leatherback Turtle. Although the Chamber has no doubts about the untenability of the criteria supporting the challenged Zoning Regulations, as well as those used to determine whether the Leatherback turtle population is undergoing a serious decline and to decide what the optimal area should be to ensure that the turtles lay their eggs on the beaches governed by the aforementioned Zoning Regulations, international treaties and constitutional article 50 exist as legal mechanisms for granting the protection requested from this Court. The precautionary principle requires the Chamber to uphold the constitutional challenge, in the terms set forth in the case law, which states that “where there is a risk of serious or irreversible harm—or objective doubt in that regard—a precautionary measure must be adopted, including postponement of the activity concerned; because subsequent enforcement is ineffective in this field, given that, in most cases, the biological effects are irreversible, and while punishment may have moral significance, it will hardly compensate for the damage caused to the environment.” (judgment No. 2006-17126).

Las Bualas de Guanacaste National Park has a very clear purpose: protecting the Leatherback Turtle’s nesting area, which, pursuant to Executive Decree No. 20518-MIRENEM, is necessary to ensure the perpetuity of the leatherback turtle colony (Dermochelys coriacea) and other natural resources, as well as tourism and ecological activity, with regard to the nesting that occurs throughout the year. It draws the attention of this Chamber that the bill creating the Park reiterates some of the criteria expressed in the Executive Decree and the concern regarding hotel developments, since these would bring lighting, waste, pedestrian traffic, outboard motor noise, music, discotheques, and automobiles that would destroy this natural habitat. Accordingly, during the legislative process, a protective strip of doscientos metros from the ordinary high-tide line was initially proposed; however, the Affirmative Majority Report, while maintaining those same justifications, reduces the protective strip to 125 metros from the ordinary high-tide line, in the same manner as the aforementioned Executive Decree.

Because our country has undertaken an international commitment to ensure the protection of “sea turtle habitats,” the constitutional challenge must be upheld, and, pursuant to the precautionary principle and the binding nature of environmental legislation, the Maritime-Terrestrial Zone must likewise be included as a protected area necessary for the various sea turtles that use that area as part of the environment they occupy during the stages of their life cycle.

Por tanto:

The action is GRANTED. Consequently, the Cabo Velas District Zoning Regulations issued by the Municipal Council of Santa Cruz and published in La Gaceta No. 127 on 3 de julio de 2006 are annulled. This judgment shall have declaratory and retroactive effect as of the date on which the annulled Regulations entered into force, without prejudice to rights acquired in good faith. A summary of this decision shall be published in the Official Gazette La Gaceta, and the decision shall be published in full in the Judicial Bulletin. Notice shall be served upon the petitioner, the Municipality of Santa Cruz, and the Office of the Attorney General of the Republic.- Ana Virginia Calzada M.

Acting President Luis Paulino Mora M. Adrián Vargas B.

Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Federico Sosto L.

FSL/orodriguez/ibj.- SEPARATE NOTE OF JUSTICE ARMIJO SANCHO. Having examined the arguments set forth in the judgment issued in this matter, I fully agree with them and consider it unnecessary to add further reasons in support of granting the action; I therefore withdraw the separate note that I previously entered.

Gilbert Armijo S.

CASE FILE NO. 06-008369-0007-CO Telephone numbers: 2295-3696/2295-3697/2295-3698/2295-3700. Fax: 2295-3712. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional

* 060083690007CO * vgranados vgranados 2 0 2015-01-28T19:28:00Z 2015-01-28T19:28:00Z 2 11723 64478 Poder-Judicial 537 152 76049 11.9999 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 * 060083690007CO * Res: Nº 2008-008713 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas y seis minutos del veintitrés de mayo del dos mil ocho.

Acción de inconstitucionalidad promovida por MARIO ANDRES BOZA LORIA, mayor, casado una vez, portador de la cédula de identidad número 1-297-932, vecino de Sabana sur, en su condición de Apoderado Generalísimo sin límite de suma de la organización conservacionista FIDEICOMISO BAULAS con cédula jurídica número 3-012-292175; contra el REGLAMENTO DE ZONIFICACION DEL DISTRITO DE CABO VELAS, SECTOR COSTERO: DEL SECTOR NORTE DE PLAYA VENTANAS HASTA EL SECTOR SUR DE PLAYA LANGOSTA emitido por la Municipalidad de Santa Cruz. Intervinieron también en el proceso Jorge Enrique Chavarría Carrillo en su condición de Alcalde Municipal de Santa Cruz y Farid Beirute Brenes, en representación de la Procuraduría General de la República.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 17:30 horas del 10 de julio del 2006, el accionante alega que el Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste, ubicado en Playa Grande del Cantón de Santa Cruz, fue creado mediante Decreto Ejecutivo N. 20518- MIRENEM de 9 de julio de 1991 y ratificado por Ley 7524 de 10 de julio de 1995 para proteger las playas de anidación de la Tortuga Baula (Playas Grande, Ventanas y langosta). El parque está constituido por una franja de terreno de 125 metros a partir de la pleamar ordinaria a lo largo de las playas mencionadas, en donde incluye la protección del habitat marino-costero, siendo el ecosistema terrestre necesario para que la tortuga baula pueda anidar y perpetuar su especie, constituyendo una zona mínima de amortiguamiento necesario para lograr que las tortugas aniden sin presencia humana no regulada y sin el efecto nocivo de las luces y el ruido provenientes de casas, hoteles, animales domésticos u otras actividades humanas.Debido a que esta especie es de las que corre mayor peligro declarado por la Convención para el Comercio Internacional de Especies en peligro de extinción (CITES) desde 1975, y a nivel nacional está como especie en peligro por el Reglamento a la Ley de Conservación de Vida Silvestre desde 1994, ratificado por Decreto N. 32633-MINAE de 10 de marzo de 2005. Que no obstante, la Municipalidad de Santa Cruz mediante acuerdo de su Concejo, adoptó el Reglamento impugnado publicado en la Gaceta N. 127 de 3 de julio de 2006. Indican que el reglamento se funda en premisas falsas como que el Parque Nacional solamente protege un área marina fundándose en un oficio de la Procuraduría General de la República C-444-2005 de diciembre de 2005, mediante el cual atendió una consulta del Departamento Legal del Ministerio del Ambiente y Energía en cuanto al artículo primero de la ley, específicamente en lo relativo a la expresión “aguas adentro” siendo “aguas afuera” lo que se consideró un error de redacción.Que por mandato de ley, corresponde a la Procuraduría la función consultiva por medio de la cual se orienta la actividad administrativa del Estado garantizando el apego al ordenamiento jurídico, todo lo cual se expresa por dictámenes vinculantes que aunque no se compartan tienen peso jurídico. Que pese a que la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre establece que la administración de esa zona queda en manos de las municipalidades, tratándose de Parques Nacionales la administración terrestre comprendida en áreas de conservación es competencia del Ministerio de Ambiente y Energía. La misma Ley 7524, en su artículo 3, establece que el parque será administrado por el servicio de Parques Nacionales del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, además, la Ley Orgánica del Ambiente en su artículo 32 establece que las áreas protegidas serán administradas por el Ministerio, razón por la cual esa cartera ya ha iniciado la expropiación de aproximadamente 190 fincas afectadas por la declaratoria del parque, lo que denota que no solo se trata de un parque marino, como lo hace ver el reglamento impugnado.Indican que con la acción de inconstitucionalidad no se pretende desconocer la potestad reglamentaria municipal, ni su función de ordenar el uso del suelo y el desarrollo turístico en la zona costera, lo que puede realizar fuera de las áreas de conservación, pero, ha sucedido que en playa Tamarindo, vecina al parque, se ha dado un desarrollo desordenado y no planificado afectando por contaminación lumínica, sónica y ambiental al parque en forma general y la anidación de la tortuga en específico. Que en una gran cantidad de instituciones en conjunto elaboraron el Plan de Manejo del Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste, el que fuera aprobado por el Comité Técnico del Area de Conservación Tempisque y su respectivo reglamento de uso pronto será publicado, siendo este el único plan de manejo del uso del suelo dentro del parque. Otro de los fundamentos del reglamento impugnado es que el habitat de la tortuga baula en el mar por lo que es allí donde debe reforzarse la protección, desconociendo que todas las fases de la vida de una especie en peligro de extinción son importantes, por ejemplo, la protección de las playas de anidación.Que a pesar de los esfuerzos del Ministerio, el parque nacional está sometido a una gran presión por el desarrollo turístico que sufre la zona, eliminándose algunas condiciones naturales de las playas como la vegetación, la construcción de drenajes, la utilización de maquinaria pesada que altera el ecosistema y se han permitido construcciones que perturban con ruido y luz la anidación de las tortugas, lo que se ve ahora acrecentado con la aprobación del reglamento impugnado que ha generado la expectativa en la zona, de iniciar a la mayor brevedad con el desarrollo de los terrenos, así este reglamento más que una zonificación es una justificación para la realización de una infraestructura turística y urbanística sin criterios de sostenibilidad y sin basarse en estudios técnicos, autorizando construcciones en los límites del parque, sin importar el impacto irreversible ambiental.

Consideran que les asiste un interés difuso que los legitima para la presentación de la acción de inconstitucionalidad, en la que se alega la violación al derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado determinado en los artículos 50 y 89 de la Constitución Política, ya que con la reglamentación impugnada se afecta todo el ecosistema. Asimismo, violenta una serie de convenios internacionales que han sido ratificados por el país cuyo propósito es la conservación de la flora y fauna a nivel global, como lo son la Convención Interamericana para la protección y conservación de las tortugas marinas ratificada mediante ley 7906 de 23 de agosto de 1999; el Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y protección de áreas silvestres prioritarias en América Central, ratificado por ley 7433 de 14 de setiembre de 1994; La Convención para la protección de la flora, de la fauna y las bellezas escénicas naturales de los países de América, ratificado por ley 3763 de 19 de octubre de 1976; el Convenio de la Biodiversidad Biológica, ratificado por ley 7416 de 30 de junio de 1994; la Convención para la protección del patrimonio mundial, cultural y natural ratificado por ley 5980 de 16 de noviembre de 1976.

Además, consideran que se transgredió la siguiente normativa ambiental: La Ley de protección, conservación y recuperación de las poblaciones de tortugas marinas, N. 8325 de 4 de noviembre de 2002; la Ley de Servicio Nacional de Parques Nacionales N. 6084 de 24 de agosto de 1977; La ley orgánica del ambiente N. 7554 de 4 de octubre de 1995; la Ley Forestal N. 7575 de 13 de febrero de 1996 y finalmente la Ley de Biodiversidad N. 7788 de 23 de abril de 1998. Asimismo, existe una basta jurisprudencia de la Sala Constitucional encaminada a la protección al derecho ambiental, por todo lo cual solicitan se declare con lugar la acción y se anule el reglamento que se acusa. Y que de acogerse para su estudio y como medida cautelar se ordene la suspensión de la aplicación del reglamento hasta tanto no se resuelva por el fondo la acción, o por lo menos que en los procesos y procedimientos administrativos en que se discuta la aplicación de lo cuestionado, no se dicte resolución final que agote la vía administrativa, hasta tanto no se de el pronunciamiento definitivo de la Sala.

1. 2A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que les asiste un interés difuso por la violación al derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, determinado en los artículos 50 y 89 de la Constitución Política.
2. 3Por resolución de las 13:40 horas del 21 de marzo de 2007 (visible a folio 59 del expediente), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República y a la Municipalidad de Santa Cruz.
3. 4La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 63 a 82 , señalando que la organización accionante argumenta que el reglamento de zonificación del distrito de Cabo Velas es inconstitucional porque violenta el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, la supremacía normativa de los tratados e instrumentos internacionales y el deber de proteger las bellezas escénicas, por lo que tratándose del derecho al ambiente la accionante se encuentra debidamente legitimada. Sobre el fondo indica que uno de los argumentos básicos es que el Reglamento emitido por la Municipalidad de Santa Cruz incluye en su área geográfica de aplicación, una franja o porción terrestre que forma parte del Parque Nacional Marino Las Baulas, el cual fue creado por el Poder Ejecutivo mediante decreto número 20518-MIRENEM estableciendo como límites una porción terrestre de 125 metros a partir de pleamar ordinaria.Que dicho decreto fue impugnado ante la Sala Constitucional alegándose limitaciones a la propiedad privada, situación que fue resuelta en sentencia número 1995-5894 de las 9:51 horas del 27 de octubre de 1995, considerando que en la especie no se había dado una expropiación de hecho como se alegó. Indica que con posterioridad se dio la Ley de Creación del parque número 7524 de 10 de julio de 1995, cuya constitucionalidad fue igualmente cuestionada, pero fue rechazada de plano la acción, y la Procuraduría en su recomendación indicó que la ley no contenía limitaciones al derecho de propiedad por lo que no era necesaria su aprobación por mayoría calificada. No obstante, el artículo 1 de la ley generó duda en cuanto a la porción terrestre, por cuanto la línea imaginaria que discurre entre los puntos señalados en la ley, que van en forma paralela a la costa, se ubica en aguas adentro siendo que una de las coordenadas está en tierra.Sobre este aspecto, y ante una consulta formulada por el Ministro de Ambiente y Energía, la Procuraduría sostuvo el criterio de que ante una interpretación que excluya del parque las playas de anidación, el principio de interpretación conforme a la constitución conduce a que se opte por la que incluya la porción terrestre protegiendo el ambiente sano y ecológicamente equilibrado, arribando entonces a la conclusión que se había presentado un error de redacción en el artículo primero por lo que se debía inaplicar la expresión “aguas adentro”. Que posteriormente la Procuraduría reiteró los fundamentos y conclusiones en el dictamen C-444-2005 de 23 de diciembre de 2005.

En cuanto al Reglamento de Zonificación aprobado por la Municipalidad de Santa Cruz, abarca el área comprendida entre las coordenadas manifestadas en la ley, autorizando en el mismo el desarrollo y construcción de edificaciones de acuerdo con los usos del suelo previstas para cada una de las zonas: Playa grande centro, playa grande norte y playa grande sur. Sea que la zonificación incluye la zona marítimo terrestre que colinda con los cincuenta metros de zona pública y se extiende por los setenta y cinco metros restantes que forman parte del parque, franja que está bajo administración del MINAE, por lo que su inclusión en el Reglamento constituye un quebranto a lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre y 32 de la Ley Orgánica del Ambiente. Aunque en principio es un problema de legalidad entre normas de diferente jerarquía, lo cierto es que la Sala Constitucional ha indicado que constituye un quebranto del principio constitucional que obliga al Estado a proteger el ambiente y tutelar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (Ver sentencia 1995-1886 de 7 de abril de 1995), por lo que un acto normativo como lo es el reglamento de zonificación carece de legitimidad desde el punto de vista constitucional en razón de lo que establecen los artículos 50 y 89 constitucionales.

Por su parte, en cuanto al alegato de la inconstitucionalidad en relación con los tratados e instrumentos internacionales en materia ambiental, considera la Procuraduría que la inclusión del área protegida dentro del ámbito territorial del Reglamento impugnado, implica una reducción y desprotección del parque, cuyo deber de protección lo consagra la misma Constitución, así como los convenios internacionales aprobados por el Estado costarricense y las obligaciones que de ellos derivan. Por ejemplo, lo establecido en el artículo 3 de la Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas escénicas Naturales de los países de América, el cual ha sido analizado por el Tribunal Constitucional y ha construido la regla de la irreductibilidad de la áreas silvestres protegidas por parte del Poder Ejecutivo en ese sentido ver sentencia 1993-5399 y 1999-2988. Dado que el establecimiento y delimitación de un área protegida es resorte de una función pública desempeñada por el Poder Ejecutivo o bien por el Poder Legislativo, dicha potestad no puede ser alterada, ni sus fines modificados por actuación municipal alguna, mucho menos reducir un área protegida mediante la alteración de sus límites o del régimen de uso del suelo dentro de la misma sin importar la categoría de manejo, sea parque nacional, refugio de vida silvestre, zona protectora, etc. Lo anterior, incluye el dictado de reglamentos de zonificación que desconozcan los límites del parque Nacional Marino Las Baulas en su porción terrestre, lo que constituiría una infracción a la Convención de Washington de 1942, por lo que el reglamento impugnado resulta contrario a la normativa internacional que estipula la irreductibilidad de las áreas protegidas; así como también es contrario al deber internacional del Estado costarricense de proteger a las tortugas baulas en tanto son especies en peligro de extinción, al conformar un parámetro de legalidad internacional en materia de protección de la biodiversidad (Convención sobre la Diversidad Biológica y el Convenio para la conservación de la Biodiversidad y Protección de Areas silvestres prioritarias en América Central, la Convención Interamericana para la protección y Conservación de las Tortugas Marinas).

El Estado costarricense ostenta la obligación internacional de emprender todos los esfuerzos que aseguren la integridad de los hábitats necesarios para la subsistencia de la “dermochelys coriacea” así como sus sitios de anidación e incubación, los que son los más importantes en el litoral oriental del Océano Pacífico y por lo tanto una de las áreas cruciales para la supervivencia de esa especie.

Por otra parte, indica la Procuraduría, que si bien no fue alegado como motivo de inconstitucionalidad, se plantea otro problema de carácter legal que tiene relevancia constitucional, respecto de la evaluación ambiental estratégica en el caso del reglamento de zonificación de Cabo Velas, al incumplirse la exigencia establecida en el Reglamento General sobre los procedimientos de evaluación de impacto ambiental (Decreto 31849 de 4 de mayo de 2004), lo que en el caso conllevaría una violación del principio constitucional establecido en el numeral 50, pues implica que el Estado incumple su obligación de proteger el ambiente, por lo que se recomienda que en caso de no anular totalmente el reglamento, se declare en sentencia que la Municipalidad de Santa Cruz debe remitirlo a los órganos competentes para ser sometido a una evaluación ambiental previa a su aplicación.

Por todo lo expuesto concluye sugiriéndole a la Sala se estime algunas de las siguientes alternativas: A) La nulidad del todo el Reglamento de Zonificación del Distrito de Cabo Velas emitido por la Municipalidad de Santa Cruz; o, B) En caso de no anular completamente el reglamento cuestionado, se recomienda que en la sentencia se obligue a la municipalidad accionada remitir el reglamento a los órganos competentes para ser sometido a una evaluación ambiental previa a su aplicación, ello en el entendido que de este requisito no se haya cumplido antes de la aprobación por parte del Concejo Municipal.

1. 5El señor Jorge Enrique Chavarría Carrillo, en su condición de Alcalde Municipal de la Municipalidad de Santa Cruz, contesta a folio 85 la audiencia concedida, manifestando que en efecto el Parque Nacional marino las Baulas fue regulado primeramente por el Decreto 20518- MIRENEM, pero fue ratificado por Ley 7524 solamente en cuanto a la creación del parque, no así de sus límites, ya que en la ley se varió en sus límites terrestres y los traslada “aguas adentro” por lo que rechaza la argumentación del la parte accionante, ya que a su criterio la ley es clara. Indica que no se lleva razón al indicar que la tortuga Baula desova en la franja de los 75 metros después de la zona pública, pues existe una barrera natural de madero negro que impide que las tortugas puedan ir más allá de los primeros 50 metros. Tampoco lleva razón el argumento de que se necesita una zona mínima de amortiguamiento para que las tortugas lleguen a desovar sin la presencia humana no regulada, ya que el parque cuenta con un horario oficial establecido por ley para el ingreso de humanos durante la temporada oficial de desove que es tan solo de 4 meses al año.Tampoco es cierto el efecto nocivo de luces, ruido etc. Ya que según estudios científicos de la IUCN a la que pertenece la asociación accionante, existen procedimientos efectivos mediante los cuales se pueden controlar esos efectos. Indica además que la asociación que presenta la acción, reclama contra la construcción de hoteles en la zona, y ella misma mantiene un hotel con patente de cabinas que se encuentra dentro de lo que ellos definen como parte terrestre del parque.

Por otra parte la parte accionante considera que las premisas en las que se fundamenta el reglamento son falsas, de lo cual no lleva razón, ya que es muy clara la ley al indicar que el parque es “aguas adentro” y que entendemos que la única franja de tierra que comprende el parque es la que está entre los 50 metros desde la pleamar ordinaria conocida como zona pública, y la opinión jurídica de la Procuraduría OJ-015-2004 no tiene efecto vinculante para la administración. Que si bien, la municipalidad no se refirió al oficio c-444-2055 que sí es vinculante, lo cierto es que la Procuraduría señala la existencia de un error en el termino usado de “aguas adentro” lo que puede ser variado únicamente con una interpretación de la ley, como ahora se tramita en el proyecto de interpretación auténtica tramitado en la Asamblea Legislativa en el expediente 16.417 y además, se deja de lado que en la misma ley de creación del parque, en su artículo 2, se establece que de existir propiedades privadas los propietarios gozarían del ejercicio pleno de los atributos del dominio sobre sus propiedades hasta que no sean adquiridas por el Estado, siendo que a la fecha a ningún propietario privado se le ha pagado indemnización alguna, lo que podría significar un desarrollo descontrolado en la zona, lo que precisamente se trata de regular con el reglamento impugnado.

Insiste en que la voluntad del legislador al crear el parque es que el mismo fuera marino, excluyendo una franja terrestre, ya que le hábitat de la tortura es el mar y para el desove ya está protegido con la zona publica en la que está prohibida cualquier construcción y que los mismos guardaparques aceptan que la tortuga difícilmente llegue más allá de los 50 metros. Además, existen estudios de la empresa denominada Fedeicomiso Baulas en los que se ha determinado que la perdida de la tortuga no es en tierra y que ellos han ejercido un control total sobre la playa para evitar el saqueo de huevos.

Indica que la variación de los derroteros de un parque nacional sólo se puede hacer por ley, por lo que no es viable que en una interpretación de la procuraduría pueda tener esos efectos, ya que no le corresponde tal competencia y menos que no se trata de jurisprudencia administrativa, sino una opinión jurídica no vinculante y sin reiteración Y además, el Instituto Geográfico Nacional no ha realizado el amojonamiento del parque.

Que contrario a lo que se alega, el reglamento emitido por la Municipalidad se colabora con los esfuerzos de conservación, habilitando un patrón de conservación y desarrollo de actividades humanas en armonía con las condiciones naturales del sitio, garantizando la seguridad de las especies. Que el reglamento comparándolo con estudios científicos de uso mundial para la protección de las tortugas, resulta ser más restrictivo que esas medidas. Además, no existe presión alguna para el desarrollo turístico que se alega, y de lo cual no se aporta prueba alguna. Mas el reglamento lo que pretende es evitar ese recontrol, aunado al hecho de que la SETENA mediante oficio 2238-2005 congeló los permisos en la zona, por lo que la municipalidad no ha girado ningún permiso de construcción al no poderse cumplir con el requisito previo de la aprobación de Setena.

Manifiesta que en los convenios internacionales alegados, en ninguno se establece la expropiación de terrenos para la protección de un animal que se encuentra en el mar y que de la Convención Interamericana para la protección y conservación de las Tortugas Marinas, se cumple a cabalidad en el país, ya que con el reglamento impugnado, en la zona de playa grande, imposibilita la realización de todas las actividades señaladas por el accionante. Además, con el reglamento impugnado no se violenta ningún convenio internacional, ni leyes nacionales, por el contrario, con el reglamento se pretende proteger los sitios de anidación regulando las actividades conexas al parque, por lo que la anulación del mismo sería volver al vacío legal anterior y contrario a los principios de indubio pro natura y el criterio precautorio. Indica que en conjunto con SETENA en los proyectos a desarrollar en la franja de 200 metros de ancho en que se ejecuta el reglamento, se realizarán evaluaciones de los impactos ambientales con lo que se tomarán las medidas de precaución necesarias.

Por lo expuesto, el Alcalde Municipal solicita sea declarada sin lugar la acción y que se condene a la actora al pago de las costas procesales y personales que correspondan.

1. 6Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 70, 71 y 72 del Boletín Judicial, de los días 11, 12 y 13 de abril de 2007 (folio 62).
2. 7La audiencia oral y pública prevista en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional se celebró a las nueve horas con seis minutos del veinticuatro de abril de dos mil ocho y se dio por terminada a las diez horas con treinta y cinco minutos.
3. 8En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley.

Redacta el Magistrado Sosto López; y,

Considerando:

I.Sobre la admisibilidad. La acción es admisible al tratarse de la defensa de un interés difuso, como es la protección del ambiente garantizado en el artículo 50 de la Constitución Política, y según lo regulado en el párrafo segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En la sentencia de este tribunal número 03750-93, de las quince horas del treinta de julio de mil novecientos noventa y tres, se indicó que:

"… Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas.

Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter" De lo anterior, se puede concluir que los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. Esta Sala ha determinado que existen intereses difusos en casos tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país y del buen manejo del gasto público, entre otros. En el caso que nos ocupa, los accionantes alega un daño ambiental y ecológico que repercute más allá del patrimonio natural de nuestro país y que está expresamente reconocido en instrumentos jurídicos destinados a la protección de la Tortuga Baula, de ahí que resulta procedente conocer la acción por el fondo.

II.Objeto de la impugnación. La acción de inconstitucionalidad plantea el conflicto entre la Ley de creación del Parque Nacional Marino Las Baulas Guanacaste, y el Reglamento de Zonificación del Distrito Cabo Velas emitido por la Municipalidad de Santa Cruz. Para dirimirlo, la Sala debe tener en cuenta que están en disputa varias cuestiones en cuanto a la definición espacial del Parque Nacional Marino Las Baulas y el régimen de protección de la tortuga Baula en nuestro ordenamiento jurídico. La Procuraduría General de la República sostiene que se debe determinar si el Reglamento de Zonificación del Distrito Cabo Velas vulnera el derecho constitucional a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, la supremacía normativa de los tratados e instrumentos internacionales, y el deber de proteger las bellezas escénicas, garantizados en los artículos 7, 50 y 89 de la Constitución Política. Lo anterior, por regular dentro de su ámbito territorial de aplicación, terrenos que forman parte del Parque Nacional Marino Las Baulas.

La Sala considera también que deberán analizarse otros intereses y derechos en disputa: a saber, el Derecho a la Propiedad Privada, las distribución de competencias del Estado y la Corporación Municipal y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Así, existen posibles infracciones, las cuales una vez determinadas permitirán a este Tribunal arribar a una conclusión que permitirá resguardar efectivamente el ambiente y el derecho a la propiedad.

III.Sobre el fondo. El accionante acusa que el Reglamento de Zonificación impugnado interpreta erróneamente la Ley No. 7524 de 10 de julio de 1995 y la opinión jurídica OJ-15-2004 de la Procuraduría General de la República, toda vez que perjudica el área de protección que pretende el Parque Nacional. Para resolver todo lo anterior, la Sala lo analizará de conformidad con lo siguiente: A) Si existe efectivamente la afectación territorial alegada en la acción; B) El derecho a la propiedad privada; C) Si las competencias constitucionales y legales de las Municipalidades en el campo de los Reglamentos de Zonificación pueden competir frente a intereses nacionales, además debe dirimirse si el Reglamento de Zonificación es legítimo sin un Plan Regulador que lo autorice, D) El área de protección que debe darse a la Tortuga Baula.

A.- Sobre la afectación del Parque Nacional Marino Baulas. Las partes son claras al establecer en la acción de inconstitucionalidad los orígenes normativos del Parque Nacional Marino Las Baulas Guanacaste. La Sala coincide con lo anterior, salvo en lo argumentado por la Municipalidad de Santa Cruz en su informe cuando indica que el Decreto Ejecutivo No. 20518- MIRENEM al basarse en la Ley No. 7174 (que se constituyó en la reforma integral de la Ley Forestal No. 4465 de 25 de noviembre de 1969), quedó totalmente derogada por la Ley Forestal ahora vigente, Ley No. 7575 de 13 de febrero de 1996. No obstante lo anterior, la Sala ha resuelto similares argumentos, y concluye que un Decreto Ejecutivo que declara Áreas Silvestres Protegidas no queda derogado implícita o tácitamente con las modificaciones normativas posteriores a la Ley 7174, pues esas disposiciones nacen al amparo de una determinada legislación, y queda amparada al mandato constitucional del artículo 50. En tal sentido, la Sala reitera el criterio enunciado en la sentencia No. 1998-07294, que establece:

“En primer lugar, aún cuando el Decreto No. 17023-MAG se fundamente parcialmente en el texto de la Ley No. 4465, Ley Forestal del 25 de noviembre de 1969, normativa de rango legal vigente que en su momento amparó la creación de la Zona Protectora Tivives, la derogatoria de dicho ordenamiento no implica la derogatoria automática del referido decreto. No debe olvidarse que, en última instancia, tanto la Ley No. 4465 -hoy derogada- como el Decreto No. 17023-MAG no son sino desarrollo del contenido del artículo 50 constitucional, de modo que aún cuando la normativa inmediata que dio fundamento al decreto haya sido sustituida por otra, éste subsiste tanto por haber sido promulgado al amparo de la normativa vigente en su momento, como por tener su último fundamento en el citado artículo constitucional”.

Como esta acción de inconstitucionalidad esta muy relacionada con el principio de vinculatoriedad de la normativa ambiental, obligación que se deriva no solo de los artículos 11 y 50 de la Constitución Política, y de toda la legislación que el Estado desarrolla para la tutela del medio ambiente, resulta insostenible el argumento de la Municipalidad. En tal sentido, ni siquiera los particulares pueden desconocer el contenido de la legislación ambiental, mucho menos cualquier autoridad pública. En una sentencia más reciente 2006-17126 se indica que se “…denota su indisponibilidad respecto de las instituciones públicas -condición que también se da respecto de los particulares-, esto es, no está sujeto a pacto o convenio en razón de la trascendencia que tiene para la vida y sobrevivencia de la humanidad; lo que hace imposible su excepción, salvo claro está, en situaciones de urgencia o emergencia, que en sí mismo, es una condición de fuente de derecho (al respecto consultar la sentencia 2340-92).” Es así como las instituciones del Estado, Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial, Municipalidades, así como cualesquiera otras instituciones están, todas ligadas a la legislación ambiental o aquella que esté relacionada con el medio ambiente.

La Sala reconoce que la ubicación del Parque Nacional Marino Las Baulas es un aspecto relevante para decidir la presente acción de inconstitucionalidad. El Poder Ejecutivo crea el Parque Nacional mediante el artículo 1° del Decreto Ejecutivo No. 20518-MIRENEM, publicado en La Gaceta No. 129 del 9 de julio de 1991, cuando indica lo siguiente:

“Créase el Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste, cuyos límites serán las siguientes, según las hojas cartográficas Villareal y Matapalo escala 1:50,000 del Instituto Geográfico Nacional.

Partiendo de un punto ubicado en el extremo sur de Playa Ventanas, sigue por una línea recta con orientación N 45 X E, y una distancia de 125 metros desde la pleamar ordinaria. Continúa el límite por una línea imaginaria paralela a la zona pública y distante de la misma 75 metros, con dirección sureste hasta el punto de coordenadas N 255.000 y E 335.050.

Este parque nacional abarcará también el estero Ventanas y sus manglares, el cerro inmediatamente atrás de Punta Ventanas, la Punta Carbón, la Isla Capitán, la zona pública localizada entre Punta Conejo y el extremo Sur de Playa Langosta hasta la línea de pleamar ordinaria” (el subrayado no es del original).

Nace de esta forma el Parque Nacional, en aplicación de la legislación que faculta al Poder Ejecutivo para hacer este tipo de declaratorias. Posteriormente, la Asamblea Legislativa emite la Ley denominada “Creación del Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste”, Ley No. 7524 del 10 de julio de 1995, publicada en La Gaceta No. 154 del 16 de agosto de 1995, con la cual establece como límites lo siguiente:

“Se crea el Parque Nacional Marino las Baulas de Guanacaste, cuyos límites, según las hojas cartográficas Villarreal y Matapalo escala 1:50.000 del Instituto Geográfico Nacional, serán los siguientes: partiendo de un punto ubicado en las coordenadas N 259.100 y E 332.000, sigue por una línea recta hasta alcanzar una línea imaginaria paralela a la costa, distante ciento veinticinco metros de la pleamar ordinaria aguas adentro. Por esta línea imaginaria, continúa el límite con dirección sureste, hasta terminar en el punto de coordenadas N 255.000 y E 335.050. El Parque también abarcará los esteros Tamarindo, Ventanas y San Francisco y sus manglares; el cerro localizado inmediatamente detrás de playa Ventanas, el cerro El Morro, la isla Capitán, la isla Verde, la zona pública de cincuenta metros, medida desde la pleamar ordinaria, entre la punta San Francisco y el estero San Francisco y las aguas territoriales de la bahía Tamarindo, comprendidas entre punta Conejo y el extremo sur de playa Langosta, hasta la línea de pleamar ordinaria” (el destacado no es del original).

Esta legislación demarca similarmente el área de los límites del Parque Nacional, sin embargo, con un cambio significativo, pues evidentemente del texto de la norma anterior, invierte la protección del Parque Nacional quedando opuesto a lo que estableció el Poder Ejecutivo mediante el Decreto No. 20518-MIRENEM, publicado en La Gaceta No. 129 del 9 de julio de 1991, en el artículo 1° antes trascrito, pues la Ley establece que la línea inicial del Parque Nacional se define de la pleamar ordinaria “aguas adentro”. De ahí que la confusión que se genera, queda agravada con la promulgación del Reglamento de Zonificación Distrito Cabo Velas, Sector Costero: Del sector Norte de Playa Ventanas hasta el sector Sur de Playa Langosta, por parte de la Municipalidad de Santa Cruz. Su artículo 1° relacionado con el Ámbito de aplicación indica:

“Las disposiciones contenidas en este articulado serán obligatorias para todo desarrollo (obra, proyecto o actividad), que se ubique dentro de las coordenadas 264.875N:335000E; y hasta 269.425N:331.800E se constituyen en criterios básicos de ordenamiento local, afines a los mecanismos establecidos en el artículo 30 de la Ley Orgánica del Ambiente, …”.

La Procuraduría General de la República señala que el Reglamento impugnado abarca el área geográfica que se ubica a partir de las coordenadas 264.875 N y 335000 E y finaliza en las coordenadas 269.425 N y 331.800 E, lo que se constituye en el área donde se autoriza el desarrollo y construcción de las edificaciones, de acuerdo con los usos de suelo previstos para las zonas reguladas: Playa Grande Centro, Norte y Sur. Sostiene que se extiende sobre los setenta y cinco metros que forman parte del Parque Nacional. En tal sentido, se constata que los artículos 6, 10, 22, 23, 27, 40, 41, 45, y 59 del Reglamento de Zonificación son disposiciones donde la Municipalidad extiende su jurisdicción más allá de lo que le sería permitido. La Municipalidad alega que actúa para satisfacer intereses locales, más aún, los de los propietarios de fincas que colindan con el área del Parque Nacional quienes pueden ejercer todas las facultades de dominio, sobre los terrenos que aún no han sido expropiados, y que, en ese tanto deben regular las autoridades locales, quienes han emitido las disposiciones necesarias para dar solución a lo anterior, al mismo tiempo que conciliándolo todos los intereses con la necesidades y criterios técnicos ambientales.

B.- El Derecho a la Propiedad Privada.- Antecedentes de la zona de Playa Grande. El artículo 45 constitucional dispone:

“La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley. En caso de guerra o conmoción interior, no es indispensable que la indemnización sea previa. Sin embargo, el pago correspondiente se hará a más tardar dos años después de concluido el estado de emergencia.

Por motivos de necesidad pública podrá la Asamblea Legislativa, mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponer a la propiedad limitaciones de interés social.” La Sala Constitucional ha reconocido en este derecho constitucional una serie de intereses que lo hacen complejo, porque no solo participa de connotaciones individuales, sino que también comparte otras de naturaleza social, incluso de conformidad con el destino que tenga, de ahí que el legislador puede imponer limitaciones. La Sala desarrolla en su doctrina jurisprudencial criterios que amplían el derecho a la propiedad privada, aún más que lo que señala la legislación infra-constitucional como el Código Civil, para incluir todos los intereses apreciables de un individuo, que alcancen un valor económico en otras leyes individuales. De ahí que, el contenido de la propiedad privada es la posibilidad de poseer de forma exclusiva de una cosa, de gozar de ella y disponer de la misma sin más limitaciones que las que la Ley disponga o la que imponga por propia voluntad su dueño.

Ciertamente, la Sala reconoce que no siempre se puede interferir en las facultades que posee el propietario, como es la posesión, el uso y goce, transformación, disposición, defensa y reivindicación de los bienes, pues no se puede afectar el contenido esencial sin derecho a una indemnización. Sin embargo, el Estado en aras de buscar un equilibrio social puede establecer una serie de regulaciones normativas, como prohibiciones o la imposición de deberes sobre los titulares, sobre todo en el ejercicio de facultades supracitadas. En tal sentido, han sido examinados por esta Sala Constitucional los casos de los plazos sobre los derechos a la propiedad intelectual, del patrimonio histórico, natural, forestal, de propiedades cercanas a los aeropuertos, entre otros, en los cuales el uso y transformación de la propiedad está legítimamente limitado. En tales casos, la Sala ha sostenido que “tales regulaciones integrativas del derecho de propiedad, pueden válidamente imponer a los propietarios obligaciones de dar, hacer o no hacer, sin que ello implique necesariamente el deber correlativo de indemnización por parte del Estado.

Ello es así pues no implican mayor sacrificio para el propietario, quien entonces no sufre agravio en su derecho. Ligado íntimamente con lo anterior está el tema de la inviolabilidad de la propiedad, concepto que ha ido sufriendo una metamorfosis; empezó como un derecho de la primera generación y como tal, un derecho absoluto. Sin embargo, como en tantos otros campos del derecho, las necesidades socio- económicas han hecho que estos conceptos, que alguna vez fueron rígidos e inflexibles, evolucionen hacia una perspectiva mucho más amplia. El derecho de propiedad no escapó a tal situación. Modernamente, en tratándose del recurso forestal, se habla de la función ecológica de la propiedad, es decir, que este instituto jurídico debe orientarse al cumplimiento de una función de protección ecológica que, lógicamente, impone limitaciones a ese derecho, toda vez que esa función de protección no puede ser efectiva si no se admite una serie de limitaciones a la propiedad, las que pueden entenderse como aquellas limitaciones o regulaciones que no pueden ir más allá de cierto límite, ya que, de lo contrario, harían nugatorio el ejercicio del derecho de propiedad.

A contrario sensu, sí se pueden establecer limitaciones en el tanto y en el cuanto el administrado pueda ejercer los atributos esenciales del derecho de propiedad, dentro de determinadas condiciones.” (Sentencia de la Sala Constitucional 1995-05893) (la negrita no es del original).

La acción de inconstitucionalidad debe cuestionar la naturaleza de los terrenos, los cuales aún inscritos quedan afectados a un verdadero y claro destino natural. Precisamente porque la Sala sostiene que no hay ningún derecho fundamental absoluto, según ha venido evolucionando el concepto del derecho a la propiedad, cada uno se encuentra delimitado por otro (u otros), y por su interacción, es que se ha sostenido que pueden haber regulaciones o límites razonables para tutelar otros derechos, valores o intereses que también gozan de reconocimiento constitucional mientras no se afecte el contenido mínimo esencial. Frente a la propiedad privada tenemos el dominio público que se integra por bienes que son la manifestación, por voluntad expresa del legislador, de un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Se les denomina bienes dominicales, bienes dominiales, demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometido a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. La afectación que soportan la reciben de su propia naturaleza y vocación, que es precisamente el problema que conlleva esta acción de inconstitucionalidad, sobre terrenos que evidentemente soportan un destino muy particular y de gran interés científico.

Por lo pronto debe señalarse que la Sala en su sentencia No 1991-0447 analizó el tema desde una perspectiva similar a lo que nos ocupa, y que resulta necesaria traer a esta discusión, pues en ella se indicó que:

“Ahora bien, lo que procede analizar de seguido es si la Ley No. 6043 impone limitaciones a la propiedad privada, o si simplemente regula lo relativo al dominio público de la zona marítimo terrestre. La Sala acoge la tesis de que en efecto, la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público, en los términos del artículo 261 del Código Civil que dispone:

"Son cosas públicas las que por ley están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.

Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes para el caso como personas civiles no se diferencian de cualquier otra persona".

El artículo siguiente deja fuera del comercio las cosas públicas y hasta tanto no se disponga lo contrario legalmente. El carácter demanial de la zona marítimo terrestre (o ribera marina como se le denominó antiguamente) se reconoce desde tiempo inmemorial, y el Derecho Romano mismo recoge ese status, como "res communes" y "extra comercium". En nuestro medio, con toda claridad desde el siglo pasado se ha reconocido el carácter público de esa franja, como una prolongación de la propiedad del Estado en la zona marina adyacente al territorio nacional, en la que ejerce su soberanía. Sería una tarea que excede el propósito de esta resolución señalar los antecedentes normativos que recogen el carácter de "cosa pública" (para usar los términos del Código Civil) de la zona marítimo terrestre, que no hacen más que plasmar con carácter mandatorio algo que la misma doctrina ha aceptado como un "destino natural"; dadas las particularidades de las playas y costas, otorgándoles a éstas, entonces un "destino de afectación". ” […]

“Se confirma de ese texto, que está excluida su aplicación a la propiedad privada, pues la ley lo que hace es reconocer a las zonas marítima terrestre su condición de bien de dominio público y regular su administración, protección, uso y aprovechamiento. Tómese en cuenta que cuando en mil novecientos setenta y siete se dictó la ley, regía la Ley No. 4558 de 22 de abril de 1970 (derogada precisamente por la No. 6043), que a su vez reconocía el dominio público de esa zona declarada en leyes anteriores, aunque con una modalidad y regulación un tanto diversas. La tesis tiene confirmación con la circunstancia adicional de que el Estado ha tenido que ir emitiendo legislación -bastante profusa- en la que exceptúa del dominio público ciertas zonas o partes del litoral, por manera que no se les aplique la legislación general que para ellas regía. No es atendible, entonces, la premisa de la que parte el accionante, ya que no se imponen limitaciones a la propiedad privada, sino que al regularse el dominio público, la ley lo que hace es establecer condiciones mediante las que es posible el uso y disfrute de la zona marítimo terrestre, por parte de los particulares.

Así quien pretenda por medios no autorizados ejercer un uso privativo de esa zona tendrá vedada la posibilidad de consumarlo, pues es aceptado también, desde tiempo inmemorial que se trata de bienes imprescriptibles en favor de particulares y que están fuera del comercio. Ese es el alcance de "cosa común" a que se referían los romanos. Debe hacerse notar, también, que a estas alturas la ley únicamente conceptúa como del dominio público una franja de doscientos metros de los que cincuenta son zona pública, diríase "estrictamente pública" mientras que los restantes ciento cincuenta pueden denominarse como "zona restringida", en la que se permite cierta y condicionada posesión por los particulares, lo cual es prueba de una "desafectación" legal de parte de esa zona ya que, como es sabido, durante muchos años la normativa se aplicó a una franja de una milla, por lo que aún hoy se habla de la "milla marítima" para referirse a esta normativa.

Debe tenerse presente que la Constitución Política, en su artículo 121 inciso 14), aunque utilizando el término sociológico de "nación" que venía desde la Constitución de 1871, otorga a la Asamblea Legislativa la facultad de "afectar" bienes del Estado al uso público, de manera que cobija claramente la situación de examen, desde que bajo su amparo se dictó la legislación impugnada, no sólo está última (No. 6043), sino todas las que en el pasado regularon esta materia. No hay pues, ninguna limitación a la propiedad particular, ya que la Ley cuestionada reconoce y respeta aquélla existente a su promulgación, mientras que por otra parte, lo que hace es reproducir o recoger el concepto y reglas aplicables al dominio público, existente en el país desde tiempo atrás”.

Son varios los puntos que interesan rescatar de la anterior sentencia, entre ellos que la Zona Marítimo Terrestre es un bien de dominio público, que su reconocimiento se hace desde tiempo inmemorial, la cual se ha venido estableciendo en la legislación de nuestro país, para formar parte de la propiedad del Estado, a lo largo de la costa marina, una milla marítima o más (Ley 162 del 28 de junio de 1828 y posterior legislación). La Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977 vino a establecer el régimen actual de toda la zona pública y las áreas de concesión. En criterio de la Sala, su condicionamiento de bien de dominio público no se debilita con el paso del tiempo, por el contrario es inalienable e imprescriptible, aún cuando posteriores leyes fijen distintos regímenes de administración, protección, uso y aprovechamiento. En el caso que nos ocupa, su valor como bien de dominio público no solo está en la Zona Marítimo Terrestre, sino también en la reserva o aplicación que tiene la cosa a su fin, lo cual se ha venido reflejando en la distinta normativa promulgada por la Asamblea Legislativa y sancionada por el Poder Ejecutivo.

La Convención Interamericana para la Protección de las Tortugas Marinas, Ley No. 7906 del 23 de agosto de 1999, vigente desde el 24 de septiembre de 1999, establece:

“Artículo I Términos empleados Para los propósitos de esta Convención:

1. 1Por “tortuga marina” se entiende cualquiera de las especies enumeradas en el Anexo I.
2. 2Por “hábitats de tortugas marinas” se entiende todos los ambientes acuáticos y terrestres utilizados por ellas durante cualquier etapa de su ciclo de vida.
3. 3Por “Partes” se entiende los Estados que hayan consentido en obligarse por esta Convención y respecto de los cuales la Convención esté en vigor.
4. 4…”

“Artículo II Objetivo El objetivo de esta Convención es promover la protección, conservación y recuperación de las poblaciones de tortugas marinas y de los hábitats de los cuales dependen, basándose en los datos científicos más fidedignos disponibles y considerando las características ambientales, socioeconómicas y culturales de las Partes.

Artículo III Área de aplicación de la convención El área de aplicación de esta Convención, en adelante “el área de la Convención”, abarca el territorio terrestre de cada una de las Partes en el continente americano, así como las áreas marítimas del Océano Atlántico, el Mar Caribe y el Océano Pacífico, respecto a los cuales cada una de las Partes ejerce soberanía, derecho de soberanía o jurisdicción sobre los recursos marinos vivos, de acuerdo con el derecho internacional, tal como se refleja en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho de Mar.” (la negrita y letra cursiva no es del original).

Las tortugas marinas protegidas en la Convención Interamericana están enunciadas en el Anexo I, la cual incluye la Dermochelys coriacea, que es objeto de protección de la presente acción de inconstitucionalidad, pero vale aclarar que no es la única según se afirmó en la vista oral y pública que llevó a cabo la Sala Constitucional el día 24 de abril de 2008 (folio 223 del expediente), pues pueden anidar otras especies que igualmente exigen protección de los ambientes acuáticos y terrestres, utilizados en cualquiera de sus etapas de su ciclo de vida. En tal sentido, nuestro país, con este Tratado Internacional, se comprometió a ejercer en todos sus niveles gubernamentales, las medidas señaladas en el Artículo IV, en cuanto establece lo siguiente:

“1.- Cada Parte tomará las medidas apropiadas y necesarias, de conformidad con el derecho internacional y sobre la base de los datos científicos más fidedignos disponibles, para la protección, conservación y recuperación de las poblaciones de tortugas marinas y de sus hábitats:

<![if !supportLists]>a. <![endif]>En su territorio terrestre y en las áreas marítimas respecto a las cuales ejerce soberanía, derechos de soberanía o jurisdicción, comprendidos en el área de la Convención; <![if !supportLists]>b. <![endif]>Sin perjuicio de lo dispuesto en el Artículo III, en áreas de alta mar, con respecto a las embarcaciones autorizadas a enarbolar su pabellón.

1. 2Tales medidas comprenderán:

a) …

• b)c) En medida de lo posible, la restricción de las actividades humanas que puedan afectar gravemente a las tortugas marinas, sobre todo durante los períodos de reproducción, incubación y migración; d) La protección, conservación y, según proceda, la restauración del hábitat y de los lugares de desove de las tortugas marinas, así como el establecimiento de las limitaciones que sean necesarias en cuanto a la utilización de esas zonas mediante, entre otras cosas, la designación de áreas protegidas, tal como está previsto en el Anexo II; …” Evidentemente, existe ésta y otras disposiciones que son aplicables al tema, que evidencian una afectación natural e inmemorial a los terrenos adyacentes al mar, resguardadas primero por razones de seguridad en el Siglo XIX, y ahora en el Siglo XXI por la protección a la flora y fauna, las cuales determinan una forma de sujeción especial sobre los propietarios, pues científicamente se establece una fuerte vinculación de la vida silvestre en toda la franja de la Zona Marítimo Terrestre que interesa en la acción de inconstitucionalidad, énfasis que se ha venido incrementando con los compromisos internacionales y la legislación nacional, la cual si bien ha declarado -aunque por lo dicho hasta ahora insuficientemente regulado como Parque Nacional- y como un asunto de interés público para la investigación científica (Ley No. 8325), así como la necesidad internacional de dar protección a las tortugas marinas y su hábitat.

C.- Competencia de la Municipalidad de Santa Cruz versus Interés Nacional. Frente a todo lo anterior, se pretende y se arrogan la protección de la tortuga Baula, principalmente dos jurisdicciones administrativas que compiten entre sí y actualmente concurren en una misma área geográfica. La cuestión a dilucidar es si lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política y la Ley de Planificación Urbana otorga suficiente apoyo jurídico a la Municipalidad de Santa Cruz para asumir la planificación urbana a nivel local con exclusión del Poder Central. La Sala ha sostenido como válidos los lineamientos que establece la Dirección de Urbanismo -del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo- y la Oficina de Planificación (del Ministerio de Planificación y Política Económica), al ser éstos los órganos encargados de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, a través del cual se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de la áreas urbanas.

En esa sentencia de la Sala, No. 2003- 11397 la Sala concluye que: “… se trata de una reforma al Plan Regional de Desarrollo Urbano, deben entenderse como el límite formal de los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano correspondientes. No se trata de una imposición como lo indica la Defensoría, sino de una coordinación entre los intereses locales y nacionales.” La Sala ha establecido jurisprudencia que señala no solo la importancia de los Gobiernos Locales frente a las funciones de la ordenación urbanística, y como excepción y residualmente, la aplicación de los planes reguladores del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, los cuales, se ha sostenido, solo pueden afectar los intereses municipales si son aprobados por el ente local.

Sin embargo, el problema que nos ocupa es distinto, por cuanto, la Municipalidad de Santa Cruz ha extendido su jurisdicción con base en una interpretación de diversas normas, ya no sobre un tema que la Sala ha reconocido como atinente a los “intereses locales” en sentido estricto, sino nacional, en el tanto la legislación de Zonificación incursiona en áreas declaradas Parque Nacional. Para dilucidar lo anterior, será necesario resolver lo siguiente: a) Alcances de la autonomía municipal; y b) La Ley de la Zona Marítimo Terrestre que le otorga la competencia a la Municipalidades.

• a)Alcances de la autonomía municipal. Uno de los temas que ha ocupado a la Sala tiene relación con las Municipalidades del país y su inserción en el Estado Constitucional de Derecho, el cual las dota de una serie de obligaciones y atribuciones. El reconocimiento que se le ha dado a estos entes, es a la capacidad legal que tiene para decidir su propia organización con libertad y responsabilidad. Ha caracterizado a la jurisprudencia de este Tribunal el determinar que el ámbito de atribuciones constitucionales encuentra sus límites en la finalidad propia del Municipio, de ahí que, ha dicho que la Constitución Política (artículo 170) y el Código Municipal (artículo 7 del Código Municipal anterior, y 4 del vigente) no se han limitado a atribuir a las municipalidades de capacidad para gestionar y promover intereses y servicios locales, sino que han dispuesto expresamente que esa gestión municipal es y debe ser autónoma, que se define como libertad frente a los demás entes del Estado para la adopción de sus decisiones fundamentales (sentencia No. 1999-05445).

De ahí que, este Tribunal determina las relaciones propias de la autonomía municipal frente a las de los otros entes estatales. En este mismo orden de ideas, […] la autonomía local reside en el hecho de que el órgano fundamental del ente territorial es el pueblo como cuerpo electoral y de que, consiguientemente, de aquél deriva su orientación política-administrativa, no del Estado, sino de la propia comunidad, o sea, de la mayoría electoral de esa misma comunidad, con la consecuencia de que tal orientación política puede divergir de la del Gobierno de la República y aún contrariarla, ahí donde no haya correspondencia de mayorías entre la comunidad estatal y la local; o bien, que la autonomía política es una posición jurídica, que se expresa en la potestad de conducir una línea política propia entendida como posibilidad, en orden a una determinada esfera de intereses y competencias, de establecer una línea propia de acción o un programa propio, con poderes propios y propia responsabilidad acerca de la oportunidad y la utilidad de sus actos.

Si bien, la Sala debe interpretar la Constitución Política de manera que integre a las Municipalidades con todo el engranaje del Estado, con una autonomía relativa que permita defender los intereses locales, cuyo funcionamiento se desarrolle conforme con el espíritu del legislador y constituyente. Pero frente a lo anterior, no se trata de entes autónomos absolutamente, que pueden llevar a cabo sus políticas y potestad reglamentaria con exclusión de los intereses públicos que representa el Estado costarricense. De ahí, la discusión debe obligatoriamente concluir con lo resuelto en una consulta legislativa, en la que se estableció por sentencia No. 2002-03493 lo siguiente:

“Sobre la capacidad de reglamentar lo concerniente a un cuerpo de seguridad pública, la Sala ha reconocido a los gobiernos locales, junto con la autonomía política, tributaria y administrativa, la autonomía normativa, “en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio)” (Sentencia #5445-99). Esa capacidad normativa debe entenderse, en general, bajo el criterio de que “el poder público del ente territorial no es ilimitado ni exclusivo; su definición la recibe del Estado, generalmente por vía constitucional y lo tiene junto a otros entes de igual naturaleza y de mayor o menor radio espacial, respecto de los cuales se armoniza mediante la distribución de competencias.

Por ello se dice que la municipal es una verdadera descentralización de la función política en materia local, que incluye la capacidad de dictar normas con valor reglamentario, que resultan superiores en el campo reservado, o sea, en la administración de los intereses y servicios locales. En otras palabras, en lo atinente a lo local no caben regulaciones de ningún otro ente público, salvo que la ley disponga lo contrario, lo que implica un fundado motivo para dictar la regulación; o lo que es lo mismo, el municipio no está coordinado con la política del Estado y solo por la vía de la ley se puede regular materia que pueda estar vinculada con lo local, pero a reserva que esa norma jurídica resulte razonable, según los fines que se persiguen” (idem).” b) La Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977, establece el régimen jurídico -como lo indica su nombre- de la zona marítimo terrestre, declarándola que constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible (artículo 1). De igual manera, declara que la Ley es de orden público (numeral 82), pero a la vez, en el mismo cuerpo normativo, la disposición del artículo 73 de la Ley establece que:

“La presente ley no se aplica a las zonas marítimo terrestres, incluidas en los parques nacionales y reservas equivalentes, las cuales se regirán por la legislación respectiva.” El problema que surge conforme se ha visto anteriormente, es que el Parque Nacional Marino Las Baulas no se extiende formalmente hasta los doscientos metros de la línea de la pleamar ordinaria, lo que obliga a esta Sala a cuestionar si esta última disposición priva al Estado de la posibilidad de continuar el ejercicio de su jurisdicción, tanto en la Zona Pública como la Zona Restringida. Como lo sostuvo la Sala, el grado de especialización resulta determinante para decidir si existe competencia o no de las municipalidades en materia ambiental, cuando analizó los permisos y licencias que una Municipalidad otorgó en áreas de un Refugio Nacional de Vida Silvestre (ver sentencias No. 1995-1886 y 1995-1887). En tal sentido se consideró que “Si bien es cierto el territorio del Refugio contiene áreas que conceptualmente estarían comprendidas dentro del ámbito de aplicación de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre número 6043 de 2 de marzo de 1977, es lo cierto que de conformidad con el artículo 73 de esa Ley, su aplicación resulta excluida de esos terrenos. […] Aunque el texto transcrito no incluye expresamente la denominación "refugios de vida silvestre", deben entenderse éstos incluidos dentro de la frase "reservas equivalentes", ya que necesariamente, en atención a los fines de protección ambiental que los informan, su manejo debe considerar aspectos técnicos en la materia, que son más propios de los organismos especializados respectivos que de las corporaciones municipales: de allí que su administración se regule por normativa específica.

En consecuencia, no resulta de aplicación al Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo lo dispuesto por el artículo 3 de dicha Ley en el sentido de que el usufructo y la administración de la zona corresponde a la municipalidad de la jurisdicción respectiva, sea en este caso la municipalidad de Talamanca.”.

Al ser la Municipalidad una corporación, de base asociativa como se indicó en la sentencia No. 1999-5445, la administración que el Estado le encomienda mediante la Ley No. 6043, no le impide retomar la totalidad de la Zona Marítimo Terrestre y ejercer la jurisdicción sobre su totalidad. Por el contrario, una vez declaradas las mismas mediante un Decreto Ejecutivo o mediante una Ley especial, se regirán por dicha normativa sin perjuicio de lo establecido en ellas, pero de ningún modo la reducción del área protegida puede ir en contra de lo que está previamente declarado, mucho menos, en perjuicio de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre. La Sala considera que la disposición evita una colisión de competencias municipales en cuanto a las concesiones que se puedan otorgar en el área restringida, y las demás disposiciones continúan siendo aplicables para el resto de las instituciones del Estado, positiva y negativamente.

La Municipalidad de Santa Cruz aporta a la acción de inconstitucionalidad el Acta de la Sesión No. 004 del 7 de junio de 1995, en la cual la Comisión Plena Tercera conoce dos mociones que modifican el texto del proyecto de la ley. Adicionalmente, esta Sala ha tenido a la vista el recurso de amparo No. 06-014727-0007-CO, dentro del cual se aporta copia del expediente legislativo 11202 que dio origen a la Ley No. 7524. De la prueba que aporta la Municipalidad al expediente, es evidente, la finalidad del proyecto que crea el Parque Nacional Marino Las Bualas de Guanacaste, que la misma queda truncado o mutilado mediante una moción del Diputado Fournier Origgi, que extrañamente desguarnece la pretendida protección que el Estado costarricense debe a las tortugas Baula. El proyecto de la ley de creación del Parque se venía tramitando para dar protección “… hasta alcanzar una línea imaginaria paralela a la costa y distante 125 metros de la pleamar ordinaria.”.

El Legislador en aquel momento pretendía esos límites para contener la principal fuente de amenaza a la vida silvestre y marina, de ahí que se indica que el parque se extiende mediante un línea paralela a la “costa”. En este sentido, el Diccionario de la Real Academia Española define “costa”, en su primera acepción y de uso común como: “ Orilla del mar, de un río, de un lago, etc., y tierra que está cerca de ella.” , con lo cual, la definición legal del límite del Parque en modo alguno excluye el área de la playa. Lamentablemente, la moción del Diputado Fournier Origgi modifica el artículo 1°, cuando propone agregar, después de 125 metros de la pleamar ordinaria, “aguas adentro”, con lo cual la protección legal que originalmente se pretendió dar a la tortuga Baula quedó entorpecida, en el peor de los casos por el legislador.

Mediante sentencia No. 1998-01822 la Sala estableció que:

“… En síntesis, es el legislador -que tiene como límite el respeto al marco esencial de las competencias municipales- y eventualmente el Juez, el que debe establecer, en cada caso, si estamos ante un interés local o nacional. V. La Sala estima que, como ya se adelantó, en el caso concreto nos encontramos ante un interés nacional del que participa el interés local. En efecto, mediante Ley N°. 7152 del cinco de junio de mil novecientos noventa el legislador creó el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, al que encomendó, por su especialidad técnica, y en su condición de rector del sector ambiental la labor de "Dictar, mediante decreto ejecutivo, normas y regulaciones, con carácter obligatorio, relativas al uso racional y a la protección de los recursos naturales, la energía y las minas" (artículo 2 inciso ch) de la Ley 7152). En la Ley Orgánica del Ambiente N°. 7554 del 6 de setiembre de 1995, se facultó al Poder Ejecutivo para que, por medio del Ministerio de Ambiente y Energía, proceda al establecimiento de áreas protegidas.

En torno a la zona marítimo terrestre, que es el caso que se discute ahora, conviene recordar que, la Sala estableció en la sentencia número 447 de las 15 horas 30 minutos del 21 de febrero de 1991 lo siguiente: "La Sala acoge la tesis de que en efecto, la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público..." y la ley sobre la zona marítimo terrestre así lo dispuso en el numeral 1. Ahora bien, sobre esta zona, la Ley 6043 del 2 de marzo de 1977 otorgó a las Municipalidades el usufructo y administración (artículo 3); sin embargo, como con acierto lo indica la Procuraduría en su informe, la misma Ley 6040 fijó una serie de excepciones a ese principio general, entre ellas, la contenida en el artículo 73 idem que dispone : "La presente ley no se aplica a la zona marítimo terrestre incluidas en los parques nacionales y reservas equivalentes, las cuales se regirán por la legislación respectiva", y para la Sala ello equivale a decir, por la fuerza propia del artículo 50 Constitucional y las leyes que se han citado, -cuya promulgación es incluso posterior a la Ley 6040 que si la zona en cuestión fue declarada por el Ministerio de Recursos Naturales Energía y Minas zona protegida, en el ejercicio de sus potestades legales y constitucionales, ese interés de protección cede, por peso propio, ante el de administración local que pretende un uso diferente que conlleva, en su esencia, desprotección a la biodiversidad.” De este modo, la Sala al interpretar el artículo 3 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, concluye que efectivamente la administración de la Zona Marítimo Terrestre esta dada en usufructo y administración a las Municipalidades, lo que también equivale a sostener, que si el Poder Ejecutivo en ejercicio de sus funciones y atribuciones, recupera en nombre del Estado la administración de ese territorio para sus instituciones, para salvaguardar un claro interés nacional, el artículo 50 de la Constitución Política refuerza aquella posición, en virtud de las diferentes obligaciones internacionales vigentes.

Esto implica que una Ley posterior no puede venir a desconocer, modificar o suprimir los límites normativamente establecidos, salvo para proteger el medio ambiente, como se indicó arriba, por el Decreto Ejecutivo No. 20518- MIRENEM, al crear el Parque Nacional Marino Las Baulas de Guanacaste, y su afectación solo se debe tomar mediante una decisión fundada en criterio técnicos y científicos unívocos, en cumplimiento de los requisitos de Ley establecidos en el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente. La propia jurisprudencia de la Sala señala que los estudios de impacto ambiental resultan necesarios para las regulaciones: tanto para su afectación como para su reducción; “Si bien es cierto el problema se vislumbra hasta aquí, aparentemente, como un problema de competencia, es un asunto que trasciende hasta la esfera de derechos constitucionalmente tutelados, como lo es el derecho a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

La actuación de una corporación municipal, en este caso la del cantón de Talamanca que carecía de la competencia necesaria en razón de la normativa especial aplicable al caso, generó el reconocimiento de derechos a favor de particulares cuya concesión viola, o al menos amenaza violar el derecho al ambiente en la zona, debido a la carencia de estudios y criterios técnicos que avalaran tal actuación. Y aún en el supuesto, que no es el caso, de que se tratara de una actividad propia de la competencia de la corporación municipal, la falta de estudios técnicos, sobre todo de impacto ambiental, determina en sí una amenaza al equilibrio del ambiente y da lugar a conceder el amparo solicitado.” Sentencia 1995-1886.

D.- El área de protección que debe darse a la Tortuga Baula. Aún cuando la Sala no tiene dudas sobre la inviabilidad de los criterios que sirven de apoyo al Reglamento de Zonificación impugnado, así como para determinar si la población de las tortugas Baula se encuentra en un grave declive, y resolver cuál debe ser el área optima para garantizar que las tortugas desoven en las playas que regula el mencionado Reglamento de Zonificación, existen los Tratados internacionales y el artículo 50 constitucional como mecanismos jurídicos para dar protección pedida a este Tribunal. El principio precautorio obliga a la Sala a estimar la acción de inconstitucionalidad, en los términos que indica la jurisprudencia que “en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda objetiva al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate; por cuanto la coacción posterior resulta ineficaz en esta materia, dado que, en la mayoría de los casos, los efectos biológicos son irreversibles, donde la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente.” (sentencia No. 2006-17126).

El Parque Nacional Las Bualas de Guanacaste tiene una finalidad muy clara: la protección del área de desove de la Tortuga Baula, que conforme al Decreto Ejecutivo No. 20518-MIRENEM se hace necesario para asegurar la perpetuidad de la colonia de la tortuga baula (Dermochelys coriacea) y otros recursos naturales, de la actividad turística y ecológica, respecto de la nidificación que se da durante todo el año. Llama a la atención de esta Sala que el proyecto de Ley de Creación del Parque reitera algunos criterios expresados por el Decreto Ejecutivo, y la preocupación por desarrollos hoteleros, pues con ello se implantará la iluminación, desechos, tránsito de personas, ruido de motores fuera de borda, música, discotecas y automóviles que vendrá a destruir este habitat natural. De ahí que se propuso inicialmente en el trámite legislativo una franja de protección de doscientos metros desde la pleamar ordinaria, sin embargo con el Dictamen Afirmativo de Mayoría, aún cuando se mantienen esas mismas justificaciones, reduce la franja de protección a 125 metros de la pleamar ordinaria, en el mismo sentido que lo hace el Decreto Ejecutivo mencionado.

Como nuestro país se ha comprometido internacionalmente a observar la protección y “hábitats de tortugas marinas” la acción de inconstitucionalidad debe declararse con lugar, y conforme al principio precautorio, así como el de vinculatoriedad de la normativa ambiental, la Zona Marítimo Terrestre igualmente debe incluirse como área de protección necesaria para las diferentes tortugas marinas que utilizan esa área como parte del ambiente utilizado por ellas durante sus etapas de su ciclo de vida.

Por tanto:

Se declara CON LUGAR la acción. En consecuencia, se anula el Reglamento de Zonificación Distrito Cabo Velas dictado por el Concejo Municipal de Santa Cruz, publicado en La Gaceta No. 127 del 3 de julio de 2006. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia del Reglamento anulado, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese al accionante, a la Municipalidad de Santa Cruz y a la Procuraduría General de la República.- Ana Virginia Calzada M.

Presidenta a.i.

Luis Paulino Mora M. Adrián Vargas B.

Gilbert Armijo S. Ernesto Jinesta L.

Fernando Cruz C. Federico Sosto L.

FSL/orodriguez/ibj.- NOTA SEPARADA DEL MAGISTRADO ARMIJO SANCHO. Una vez examinados los argumentos que se exponen en la sentencia dictada en este asunto, concuerdo con ellos plenamente y considero innecesario agregar razones a la estimatoria, por lo que renuncio a la nota que en su momento consigné.

Gilbert Armijo S.