Wildlife inspectors with police authority appointed by private entitiesNombramientos de inspectores de vida silvestre con autoridad de policía por entes privados

Sala Constitucional **Resolution No. 07137 - 2007** **Date of Resolution:** May 23, 2007 at 16:47 **Case File:** 06-013032-0007-CO **Drafted by:** Luis Fernando Solano Carrera **Type of Matter:** Unconstitutionality Action **Analyzed by:** SALA CONSTITUCIONAL **Relevance Indicators** Relevant Ruling **Content of Interest:** **Type of Content:** Majority Vote **Branch of Law:** 3. CONSTITUTIONALITY CONTROL MATTERS **Topic:** BUDGET **Subtopics:** NOT APPLICABLE.

7137-07. APPOINTMENTS OF WILDLIFE INSPECTORS, WITH POLICE AUTHORITY, APPOINTED BY PRIVATE ENTITIES. Article 33 subsection 15) of Law 7111, which is the Ordinary, Fiscal, and Program Budget Law for the year 1989, published in supplement No. 41 to La Gaceta No. 246 of December 27, 1988, and by connection or consequence Decree 32825-MINAE published in La Gaceta No. 242 of December 15, 2005, articles 2, and 54 of Law No. 7575, which is the Ley Forestal and by connection or consequence articles 15 and 16 of the Wildlife Law No. 7317 when they are applied within private farms that are not voluntarily subject to the Forest Regime.

... See more **Text of the Resolution** *060130320007CO* *060130320007CO* Res: No. 2007-007137 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at sixteen hours and forty-seven minutes on the twenty-third of May of two thousand seven.

Unconstitutionality action brought by Eleazar Duarte Briones, of legal age, divorced, holder of identity card number 5-159-913, resident of San José; in his capacity as unrestricted general power of attorney without limit of sum for the company Bejuco Inversiones S.A.; against article 33 subsection 15) of Law 7111, which is the Ordinary, Fiscal, and Program Budget Law for the year 1989, published in supplement No. 41 to La Gaceta No. 246 of December 27, 1988, and by connection or consequence Decree 32825-MINAE published in La Gaceta No. 242 of December 15, 2005, articles 2, and 54 of Law No. 7575, which is the Ley Forestal and by connection or consequence articles 15 and 16 of the Wildlife Law No. 7317 when they are applied within private farms that are not voluntarily subject to the Forest Regime. @, @ and @ also participated in the process, representing the Procuraduría General de la República.

**Whereas:** 1.- By written brief received in the Secretariat of the Sala at fifteen hours fifty-five minutes on October twenty-fifth, two thousand six, the petitioner requests that the unconstitutionality be declared of article 33 subsection 15) of Law 7111, which is the Ordinary, Fiscal, and Program Budget Law for the year 1989, published in supplement No. 41 to La Gaceta No. 246 of December 27, 1988, and by connection or consequence Decree 32825-MINAE published in La Gaceta No. 242 of December 15, 2005, articles 2, and 54 of Law No. 7575, which is the Ley Forestal and by connection or consequence articles 15 and 16 of the Wildlife Law No. 7317 when they are applied within private farms that are not voluntarily subject to the Forest Regime. The dispute arises when on the farm of his represented entity, on March 22, 2005, Mrs. María Isabel Castillo Aguilar and Mr. Antonio Alberto del Carmen Obando Obando were disturbed by the arbitrary, aggressive, offensive entry, contrary to the legal system, of four people in a motor vehicle, thereby disregarding the clear and evident prohibition through a chain with a padlock and signs that prohibit the access of vehicles and people to the cited place. That these people refused to identify themselves, and after a disrespectful exchange with the person in charge of the farm, they aggressively continued on their way along the internal farm road; about two kilometers from the entrance they parked the vehicle, continued on foot, but upon encountering another vehicle in which Mr. Arnoldo Ríos was traveling, they had to return to make way. They continued on their way again to some dwellings, where it is alleged that in an arbitrary, arrogant, aggressive manner and without any authorization they entered the inhabited place of Mr. Arnoldo Ríos, his wife and child, and that of Alexis Quirós Quirós and his family to interrogate him without making any seizure. On the way back, the exit gate, which is approximately 400 meters from the place inhabited by the Obando – Castillo family, was closed with the chain and padlock, which prevented the exit of the motor vehicle in which the 4 aforementioned people were traveling. That finally, after telephone calls and the presence of the Fuerza Pública from Puerto Jiménez, the opening of the padlock was ordered, which remained closed after Mr. Ríos left the farm heading for Puntarenas, and which was opened by his order. That on March 28, 2005, Mr. Daniel Beita Saldaña filed a complaint before the Prosecutor's Office of Osa. That as a result, the opening of trial was requested for violation of article 61 subsections a) and c) of the Ley Forestal and article 191 of the Penal Code, and the process is being processed before the Trial Court of the Southern Zone, Osa Venue.

2.- In order to substantiate the standing he holds to bring this unconstitutionality action, he indicates that within criminal case 05-200219-454-PE-S, Eleazar Duarte Briones, Antonio Alberto Obando Obando, and María Isabel Castillo Aguilar are listed as defendants for violation of the Ley Forestal for the first, and deprivation of liberty without intent for profit for the others. In this process, he alleged the unconstitutionality of the norms challenged in the action.

3.- The literal certification of the brief in which unconstitutionality was invoked appears on folio 55.

4.- Article 9 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional empowers the Sala to reject outright or on the merits, at any time, even from its presentation, any motion presented to its knowledge that proves to be manifestly improper, or when it considers that there are sufficient elements of judgment to reject it, or that it is the simple reiteration or reproduction of a similar or identical previous motion rejected. Likewise, it may uphold it interlocutorily when it considers it sufficient to base it on evident principles or norms or on its own precedents or jurisprudence.

Drafted by Magistrate Solano Carrera; and, **Considering:** I.- .On admissibility. Articles 78 and 79 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establish the formal requirements for filing unconstitutionality actions, which consist of the authentication of the signature on the initial brief, setting forth with clear and precise grounds the constitutional norms or principles that are considered infringed, the literal certification of the brief in which the unconstitutionality of the challenged norms was invoked within the main matter, and finally providing seven sets of copies of the filing brief and the other accompanying documentation, for the Magistrates of the Sala, one additional for the Procuraduría General de la República and those necessary for the opposing parties in the main matter. All these requirements were met by the petitioning company, so it remains to determine whether it has standing to file the unconstitutionality action. The first paragraph of article 75 of the Law governing this jurisdiction establishes that to file the lawsuit it is necessary that it be linked to a matter pending resolution before the courts, in which the invocation of unconstitutionality is a reasonable means to protect the right or interest considered injured. This Sala has indeed verified that the unconstitutionality claim arises within a main process, as follows: In the judicial file of the Court of the Southern Zone, Venue in Osa, a criminal case is being processed under case file No. 05-200219-454-PE-(186-C-06) for violation of the Ley Forestal and for the deprivation of liberty to the detriment of four public officials of MINAE (articles 61 subsections a) and c) of the Ley Forestal and 191 of the Penal Code). The criminal process is initiated against Eleazar Duarte Briones as representative of the petitioning Company, and against his employees Mr. Antonio Alberto Obando Obando and Mrs. María Isabel Castillo Aguilar. The request for opening of trial is found in the certification of the file sent by the Trial Court of the Southern Zone, Osa Venue, visible on folio 312 of the unconstitutionality action, given that by means of the Order to Open Trial of fifteen hours fifty minutes on March eleventh, two thousand six, the accusation presented by the Public Ministry is admitted and the opening of trial is ordered. By resolution of the Trial Court of the Southern Zone – Osa Venue in Ciudad Cortés, at sixteen hours five minutes on May nineteenth, two thousand six, the oral and public trial is scheduled for eight hours on February eighth, two thousand seven. All of the foregoing demonstrates not only the standing to file the unconstitutionality lawsuit, but also that the base process of the action is pending resolution, so a favorable ruling from this Sala Constitucional would indeed have an impact on what is decided in the case. Finally, it remains to determine whether the unconstitutionality action is a reasonable means to protect the rights or interests deemed injured. The accusation presented by the Public Ministry charges the representative of Inversiones Bejuco S.A., Mr. Eleazar Duarte Briones, with having exploited several trees and with having built four cabins in the forest with them, making a land-use change (cambio de uso del suelo), all without having the permit from the State Forest Administration, and against María Isabel Castillo Aguilar and Antonio Alberto Obando Obando for having obstructed the freedom of movement of the officials when they were leaving the farm. The Sala considers that the examination and possible declaration of unconstitutionality of article 33 subsection 15) of Law 7111, which is the Ordinary, Fiscal, and Program Budget Law; by connection and consequence the Executive Decree 32825-MINAE, named “Persons contracted by conservationist organizations to work in and for the Conservation Areas throughout the national territory, shall hold the character of police authority,” proves to be a reasonable means of defense to resolve the events that occurred, the applicable law, and the alleged offenses charged to defendants Castillo Aguilar and Obando Obando. The annulment of these norms would have retroactive consequences to the time when the events under investigation took place, mainly with the intervention of officials paid by a conservationist organization, but who are vested with police authority. Regarding the analysis of articles 2 and 54 of the Ley Forestal, which is Law No. 7575, and by connection and consequence numerals 15 and 16 of the Wildlife Law, there is already jurisprudence on the subject that resolves the claims of the legal representative of the petitioning company. Therefore, as there are sufficient elements of judgment to hear all claims, the action is resolved in accordance with article 9 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, in limine litis.

II.- Subject of the challenge. To resolve the unconstitutionality action, this Sala divides the challenged articles into two groups, some referring to the legislative authorization granted to MINAE to enter into agreements with conservationist organizations, and the others concerning police authority and its relationship with the forest resource, all with the aim of specifying the operative part of this resolution and giving conformity to the request for declaration of unconstitutionality except for what must be rejected on the merits based on precedents.

• A)On the first topic related to the granting, to persons contracted by conservationist organizations, the character of regular officials, the following numerals are transcribed:

"ARTICLE 33 of Law 7111.- The following authorizations to the State and its institutions and to private entities are approved.

…

15. The Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas is authorized to conclude cooperation agreements with non-profit private conservationist organizations, so that said organizations may hire personnel to work in the wilderness areas (áreas silvestres) of the different programs that this ministry carries out for this purpose. The expenses for salaries, social charges, and other employer responsibilities corresponding to these appointments shall be borne by the contracting organizations.

The new personnel thus hired, regarding the performance of their duties, shall have the same obligations and powers that govern the regular officials of the Ministry." On the topic of granting police authority to persons contracted by these non-profit conservationist organizations, the following articles of Executive Decree No. 32825-MINAE are also challenged, by connection or consequence:

"Article 1.—Persons contracted by conservationist organizations to work in and for the Conservation Areas throughout the national territory shall hold the character of police authority during the performance of their duties in relation to the protection, surveillance, and conservation of natural resources within the powers derived from the applicability of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Forestal, and the National Parks Service, in accordance with the provisions of Law No. 7111 subsection 15 article 33.

Article 2.—In the exercise of their functions, the persons referred to in the preceding article may detain, transit, enter wilderness areas, carry out inspections and seize within any farm or industrial and commercial establishment involved, the products and by-products of prohibited activities, together with the implements used, as well as expel persons from protected wilderness areas and bring before the corresponding judicial authorities the persons violating the prohibitions established in current legal regulations.

…

Article 4.—The Superior Director of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación shall ensure compliance with the due accreditation and identification of all personnel who, in the exercise of their functions, hold the character of police authority, which shall be carried out by issuing official identification cards.

Article 5.—The obligations of officials holding police authority shall be the following:

• a)Observe the Political Constitution and all current regulations.
• b)Guarantee the conservation and protection of the natural resources existing in the different conservation areas in the exercise of their powers regarding wildlife, forestry, and national parks.
• c)Use force only when strictly necessary and to the extent required for the performance of their duties.
• d)Refrain from disclosing information on matters that are in their investigative phase.
• e)Protect the health of persons detained under their orders.
• f)Wear the uniform officially designated for this purpose by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación.
• g)Faithfully comply with the instructions and orders of their superiors.
• h)In cases of detaining private violators, they must explain the reason for the detention and its legal basis." The violation of the principle of anti-bellicosity, of legality, and that of specificity is alleged. He argues that the police are only for the surveillance and conservation of public order, and that the law which was approved by 25 affirmative votes, when affecting private property, should have been approved by 38 votes. It is an ordinary budget law, making it an atypical norm, as it contemplates matters foreign to the nature of the budget itself. Regarding the challenged Executive Decree, he points out the violation of the principle of legal reserve.
• B)The second group of norms relates to the application of the regime contemplated in the Ley Forestal corresponding to the forest resource, even on private farms that have not voluntarily submitted to it, and which, without prior compensation, are compulsorily subjected to the forest regime, preventing the cutting of trees and the change of land use within the farms.

These numerals are as follows:

"ARTICLE 54 of the Ley Forestal.- Officials of the Forest Administration The officials of the State Forest Administration shall have the character of police authority, and as such, in accordance with this law, they must report the violations committed to the competent authorities.

The police authorities shall be obligated to collaborate with the officials of the State Forest Administration, whenever they require it, to fully comply with the functions and duties imposed on them by this law.

For the fulfillment of their powers, these officials, identified with their respective identification card, shall have the right to transit and carry out inspections on any rustic or industrial forest estate (fundo rústico o industrial forestal), except in the houses of habitation located on it; as well as to seize illegally harvested or processed timber and other forest products, and to sequester, as security for a possible sanction, the equipment and machinery used in the unlawful act. Also, they shall seize the means of transport used as an instrument or facilitator for the commission of the crime, after drawing up the respective record. All the foregoing must be brought before the competent judicial authority, within a period of no more than three days." "ARTICLE 15 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre.- To contribute to the application and compliance with this Law, the Ministerio de Ambiente y Energía shall appoint wildlife inspectors (inspectores de vida silvestre); ad honorem wildlife inspectors and natural resource surveillance committees (comités de vigilancia de los recursos naturales, COVIRENAS).

Wildlife Inspectors have police authority and must be duly identified with a card issued by the Ministerio de Ambiente y Energía. To apply for an appointment of this nature, inspectors must be persons of good conduct, for which purpose, at the request of the Ministerio de Ambiente y Energía, the Criminal Records Registry (Registro Judicial de Delincuentes) must issue a certification of their background. The other entry requirements shall be set forth in the Regulations to this Law. Their appointments may be revoked at any time by the Ministerio de Ambiente y Energía.

(Thus amended the name of the Ministry by article 116 of the Organic Law of the Environment No. 7554 of October 4, 1995)." "ARTICLE 16 of the Ley de Conservación de la Vida Silvestre.- For the faithful fulfillment of the obligations established in this Law, duly accredited wildlife inspectors, forest inspectors, and park rangers (guardaparques) and in the performance of their duties are empowered to detain, transit, enter and carry out inspections, as well as to seize, within any farm, as well as in the industrial and commercial facilities involved, the products and by-products of prohibited activities, together with the implements used, defined in the Regulations. In the case of private domiciles, the permission of the competent judicial authority or of the owner must be obtained." "ARTICLE 2 of the Ley Forestal.- These lands may be voluntarily integrated into the protected wilderness areas or purchased directly when there is agreement between the parties. Otherwise, they shall be expropriated in accordance with the procedure established in the Expropriations Law, No. 7495, of May 3, 1995 and its reforms. When, following scientific and technical justification of public interest, it is determined by law that the land is essential to conserve biological diversity or water resources, a limitation on the property shall be established which will prevent cutting trees and changing the land use. This restriction must be registered as an affectation in the Public Registry. The State shall give priority to the expropriation of the lands." It is alleged that these numerals produce the following violations of the following principles: inviolability of private property, anti-bellicosity, principle of the existence of police forces to maintain public order, principle of proportionality, among others, to international regulations.

III.- On the authorization by a budget norm to hire personnel for the Ministerio de Ambiente y Energía charged to conservationist organizations. The argument must first be resolved that the legislative authorization to the Ministerio de Ambiente y Energía contained in a budget norm, to conclude cooperation agreements with conservationist organizations for the protection of wilderness areas, as this would be decisive for the annulment claim formulated by the legal representative of the company in the action, and consequently it would be unnecessary to analyze the other accused extremes regarding this norm. This authorization was enacted through the Ordinary Budget Law of the year 1989, which in its article 33 subsection 15) authorizes the State to conclude agreements with non-profit private entities, with the items corresponding to salaries of the personnel hired by them, social charges, as well as other employer responsibilities being borne by these organizations.

Now, the enactment of similar norms or legislative reforms in budget norms of this type has been sufficiently analyzed by this Sala, given that by judgment No. 2002-6043 it was held that:

"III.- On the unconstitutionality of atypical budget norms.- On reiterated occasions, this Tribunal has declared that the inclusion of provisions that do not have a proper budgetary content in budget laws violates the constitutional precepts that refer to the power of the Legislative Assembly to dictate or reform laws and those that grant the power to dictate the ordinary and extraordinary budgets of the Republic - specifically subsections 1) and 11) of article 121 and numerals 123 to 128 and 176 to 180 of the Political Constitution -, (see in this regard judgments numbers 121-89, 69-90, 128-90, 453-90, 568-90, 718-90, 1260-90, 1262-90, 1336-90, 100-91, 2488-91, 1795-92, 3051-93, 3168-93 and 3152-94, among others). This Tribunal has also recognized that it is constitutionally appropriate to include general norms in budget laws, provided they are linked to the specialty that this matter implies - budget execution -. What is improper is to include in the budget laws norms that do not have that character, since they must be governed by the rules established for common or ordinary laws. Thus, the consequence produced when the practice in question is observed by legislators, according to that same jurisprudence, is the unconstitutionality of the norm for formal reasons, because it uses the procedure prescribed by the Political Constitution to dictate the ordinary and extraordinary budgets of the Republic, to dictate or reform, as the case may be, ordinary laws. In this sense, through judgments number 121-89 at 11:00 hours on November 23, 1989 and 4647-99 at 16:12 hours on June 16, 1999, this Tribunal held:

'... this Sala concludes (...) that the budget of the Republic is a formal and material law but special due to the matter that constitutes it and due to the procedure already commented on. From the texts cited above, it follows that the competence or legitimacy constitutionally attributed to the Legislative Assembly over such an important matter is to fix in the budgets the probable income and authorized expenditures of the Public Administration with the modalities that the Constitution itself indicates for their modifications and for extraordinary budgets. Consequently, the Legislative Branch cannot, under the budgetary power noted, regulate matters of a different nature or content from that specialty. The foregoing is consistent with the exclusive power of the Executive Branch to prepare the ordinary budget project and the initiative for its modifications and for extraordinary ones, as well as that of the Legislative Assembly regarding its enactment, in addition, with the modality already analyzed that the Executive Branch has no veto power over its approval, according to numeral 125 of the Fundamental Charter.' And, 'It has been the reiterated criterion of this Sala, that the Budget Law cannot validly contain norms of a general nature, foreign to the budget matter. That is, the inclusion of 'atypical' norms dealing with matter proper to ordinary legislation, whether for the creation or modification thereof, is not valid.' IV.- On the alleged unconstitutionality of article 28 of Budget Law No. 7111.- The doubt of constitutionality regarding the questioned article 28 consists in determining whether the questioned budget norm -which modifies article 24 of the law for the Promotion of Agricultural Production - results in a violation of the procedure established for the formation of laws, since it includes norms of a non-budgetary nature in the national budget. After analyzing the situation of the specific case in light of the transcribed jurisprudence, the conclusion is reached that without a doubt, the challenged atypical budget norm has the defect attributed to it, because article 24 of the Fodea Law that is being reformed is an ordinary norm that cannot be modified through the procedure prescribed by the Political Constitution for approving the ordinary and extraordinary budgets of the Republic. Consequently, it is appropriate to declare its inapplicability, saving the rights acquired in good faith under the norm." The State in this way uses these associations to hire personnel in order to protect the environment; however, in doing so it grants them public investiture in exchange for the disbursement of personnel expenses, which violates not only the constitutional principles contained in subsections 1) and 11) of article 121 and numerals 123 to 128 and 176 to 180 of the Political Constitution but also others as will be stated. The challenged norm overflows the matter of budget execution, by authorizing these cooperation agreements, granting, in turn, the power to these associations to hire personnel with the same obligations and powers that govern the regular officials of the Ministry. The Executive Branch developed the challenged norm in a Regulation that is also accused of unconstitutional by connection and consequence; thus, it is requested to annul articles 1, 2, 4, and 5 of Executive Decree No. 32825-MINAE, which is the Regulation regarding "Persons contracted by conservationist organizations to work in and for the Conservation Areas throughout the national territory shall hold the character of police authority." The mentioned Executive Decree specifically granted the character of police authority when these employees performed in the protection, surveillance, and conservation of natural resources. The legal empowerments of these officials can be observed in numeral 2, as it authorizes them to detain, transit, enter wilderness areas, carry out inspections and seize within any farm or industrial and commercial establishment, products or by-products, implements used, expel from protected areas and bring before the judicial authorities the persons violating the current legal regulations. The Executive Decree regulates the requirements that the new personnel paid by conservationist organizations must hold, among them that of obtaining, as a validity requirement, the approval of the appointment by the Superior Directorate of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Numeral 4 of the Decree regulates the issuance of an official identification card and numeral 5 the obligations of these officials.

Now, notwithstanding that the Executive Decree provides for approval by the Superior Management body for the appointment of a public official, this is entirely transferred to the Conservationist Associations without verifying the suitability of the personnel for the police duties that the same regulation grants them. Even though a police body other than that recognized by the Political Constitution may exist, the principle of legality and constitutional supremacy must be observed. It is worth noting that the Wildlife Conservation Law, the Forestry Law, and the National Parks Service Law, in addition to Law No. 7111 which this Chamber is reviewing for unconstitutionality, provide for the existence of surveillance bodies such as those cited above. Thus, articles 15 and 16 of the Wildlife Conservation Law establish the possibility of appointing wildlife inspectors, ad honorem wildlife inspectors, and natural resource surveillance committees (COVIRENAS). However, the appointments are the responsibility of the Ministry of Environment and Energy and these are legally authorized to detain, transit, enter, and conduct inspections within private properties, seizures, etc.

As a result, the action must be declared with merit insofar as it challenges article 33 subsection 15) of Law 7111, and by connection and consequence Executive Decree No. 32825.

IV.- On the application of the Law. In the brief filing the action, the claimant also argues that articles 54 of the Forestry Law, 15 and 16 of the Wildlife Conservation Law are unconstitutional, because it is not possible for the police authority to apply them within the properties of individuals that are not voluntarily subject to the Forestry Regime without violating article 45 of the Political Constitution. Likewise, it alleges that the principle of proportionality is violated by entering private property with a motor vehicle. The first allegation can be elucidated with the precedents transcribed below regarding these articles; for the second, the claimant’s representative must take into account that it is not possible to discuss the application of the Law or a norm through the unconstitutionality action, as this must be reserved for the underlying proceedings of the lawsuit. The unconstitutionality action is reserved to ensure and declare constitutional supremacy against incompatible norms. If what is sought is the discussion of its application or interpretation by administrative authorities, this must be resolved in the main matter or in an amparo remedy when the infringement of constitutional rights and principles occurs. The same applies when the plaintiff seeks for the Chamber to declare that entry onto a private farm must be recorded in a valid and effective administrative act (see also judgment 1997-0284).

V.- On private farms not subject to the Forestry Regime.- The claimant maintains that private property is inviolable and that allowing the entry of police results in a veiled expropriation without prior payment of compensation. It alleges that the challenged provisions numbers 54 of the Forestry Law, 15 and 16 of the Wildlife Conservation Law significantly diminish the attributes of property ownership such as possession, use and enjoyment, transformation, disposition, defense, and replevin, estimating that they are called into question because the owner cannot use, enjoy, transform, and defend the property. The claimant adds that although public order prevails over individual rights, there is no absolute character of public rights to undermine individual rights and distort natural law. Now, despite the arguments made by the representative of the plaintiff company, this Chamber has analyzed similar arguments in other precedents, among them, by judgment No. 1995-05893 the following was ordered:

“II.- PRELIMINARY ISSUES: Before examining the merits of the action, it is necessary to make some considerations regarding the right to property and its limits and limitations. It has traditionally been said that the right to property belongs to the category of personal rights, insofar as it forms part of a socio-economic community. This category grants individuals a series of rights that allow them to develop, on one hand, as entrepreneurs, and on the other, as beneficiaries of a series of services provided by the State, in order to seek an adequate social balance. But that right is composed of a series of normative regulations, whose essential characteristic is the establishment of prohibitions or the imposition of duties on its holders, especially in relation to the exercise of faculties or powers that make up that right (use, transformation, usufruct, disposition, etc.). Therefore, such integrative regulations of the right to property can validly impose on owners obligations to give, do, or not do, without this necessarily implying the correlative duty of compensation on the part of the State. This is so because they do not imply a major sacrifice for the owner, who therefore suffers no grievance in their right. Closely linked to the above is the topic of the inviolability of property, a concept that has been undergoing a metamorphosis; it began as a first-generation right and as such, an absolute right. However, as in so many other fields of law, socio-economic needs have caused these concepts, which were once rigid and inflexible, to evolve toward a much broader perspective. The right to property did not escape this situation. In modern times, in dealing with the forest resource (recurso forestal), we speak of the ecological function of property, that is, that this legal institution must be oriented toward fulfilling a function of ecological protection that, logically, imposes limitations on that right, since that protective function cannot be effective unless a series of limitations on property are admitted, which can be understood as those limitations or regulations that cannot go beyond a certain limit, since, otherwise, they would render the exercise of the right to property nugatory. Conversely, limitations can be established insofar as the administered party can exercise the essential attributes of the right to property, within certain conditions. Hence, limiting property to such a point that none of its essential attributes can be exercised would imply a de facto expropriation -a circumstance in which Forestry Law No. 7174, as will be seen, establishes the corresponding compensation mechanisms- and would leave that right completely devoid of content and, therefore, contrary to the provisions of constitutional article 45. On the other hand, it is worth noting that, at a global level, there is a tendency to consider that the environment and ecology are not an interest of a particular region, country, or continent, but are universal interests insofar as what is done in favor of or against nature in one country or region also affects the rest of the earth. This is what basically justifies some type of limitation on private property for the sake of environmental protection, a principle -contained in articles 45 and 50 of the Political Constitution- that seeks a balance between conservation and production, both social interests. For these reasons, included within the criterion of property of the aforementioned numeral 45, in relation to 50, both constitutional, are forest property, agrarian property, ecological property, environmental property, etc., all with constitutional grounding in the cited articles and with specific legal regulation and nature. Likewise, in the Rio Declaration on Environment and Development, among other things, the sovereign right of states to define their development policies was established. Also enunciated is the precautionary principle (principle 15 of the Rio Declaration), according to which, "in order to protect the environment, States shall widely apply the precautionary approach according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation." Thus, in the protection of our natural resources, there must be a preventive attitude, that is, if degradation and deterioration must be minimized, it is necessary that precaution and prevention be the dominant principles, which leads us to the need to propose the principle "in dubio pro natura" that can be extracted, analogically, from other branches of law and which is, entirely, consistent with nature. However, the task of environmental protection is made difficult since we carry a rigid conception regarding the right to property, which prevents progress in favor of the environment, without which the right to life, work, property, or health could not exist. We must not lose sight of the fact that we are in a field of law in which the most important norms are those that can prevent all types of damage to the environment, because there is no norm that can repair, a posteriori, the damage already done; a need for prevention that is even more urgent when dealing with developing countries. [...] In relation to all the foregoing and, specifically regarding the forest resource, this Chamber in Judgment No. 2233-93 of nine thirty-six hours on May twenty-eighth, nineteen ninety-three, stated:

"I. The present amparo seeks the protection of the legal interest of the forest resource, which ultimately means the protection and preservation of the integrity of the natural environment, which exists at the site where the road causing the problem has been traced. When faced with the question of whether that legal interest, in all its dimension, significance, and relation, is a constitutional value or fundamental right, the answer is undoubtedly positive. Much is said today about the vital need for mankind -as a species- and the consequent obligation of that protection and preservation, and this constitutes a worldwide attitude, from which our country is not exempt, as demonstrated by Costa Rica’s evident interest in participating in international forums where ecological issues are discussed. But such conduct by our people is not only manifested in that way, because internally, what is paramount, we have also acted by enacting laws whose purpose tends toward that protection. Thus, for example, and for what matters here, the current Forestry Law, No. 7174 of June 28, 1990, provides in its article 1:

"The present law establishes as an essential function and priority of the State, to ensure the protection, conservation, use, industrialization, administration, and promotion of the country's forest resources, in accordance with the principle of rational use of renewable natural resources." In turn, in accordance with the principle or parameter of legal regularity, such regulations and the said attitude have a foundation in our Political Constitution, which regarding this topic provides:

"Article 89.- Among the cultural purposes of the Republic are: to protect natural beauties, conserve and develop the historical and artistic heritage of the Nation..." "Article 6.- ...It also exercises, -referring to the State- special jurisdiction over the seas adjacent to its territory within an extension of two hundred miles from the same line, in order to protect, conserve, and exclusively exploit all natural resources and riches existing in the waters, the soil, and the subsoil of those zones, in accordance with those principles" (the underlined lines are not in the original).

But that is not all, because norm 69 of the Political Charter also speaks of the "rational exploitation of the land," which constitutes a fundamental principle. Consequently, that protection and preservation, as well as the rational exploitation of the indicated resources, are canons of the constitutional order.

II.It is on record in the case file that the respondent body authorized the road in dispute, within a forest reserve (...) and that in the first of said resolutions issued by the General Forestry Directorate .......... "to not rule on the request... until the Management Plan for the Golfo Dulce Forest Reserve is completed"; which was projected to be completed, according to the same resolution, by October 1990. On the other hand, there is no allusion or evidence in the second resolution that granted the challenged permit that it had been issued based on that Plan, this decision also being dated August 21, 1990. The importance of the referred "Plan" stems from the fact that it conforms to fundamental values of conservation, protection, and preservation of the natural environment and rational exploitation of natural resources. In this sense, the Chamber understands that the Forestry Law establishes mechanisms or instruments for conservation, development, and improvement. Those mechanisms are the legislative means of defense or protection of said constitutional values. One of those instruments is forest planning, as a technical and objective means, which also has as a parameter the principle of rational use of renewable natural resources. That is, forest plans, viewed from the perspective of constitutional jurisdiction, are instruments to make effective and safeguard the enshrined fundamental principles. In summary, the State may dispose of its forest heritage, or authorize use by the administered parties -in the manner and to the extent that the law empowers it-, based on management plans (planes de manejo), which, in accordance with the legal system, may be prepared by the Administration itself or by private individuals (see the following norms of Forestry Law No. 7174: 8, 47, 48, 51, 55, and 61). Therefore, if the respondent body proceeded without said plan, it acted to the detriment of the referred fundamental right, violating the Constitution, and specifically the principle of legality, given that it was necessary to have programmed and decided the aforesaid request with that technical and legal basis, which was omitted...""

Likewise, this Chamber has repeatedly ruled regarding the protection of the environment as a fundamental right. Its protection has been intense and, we might say, even revolutionary, as it has clearly pointed out the obligations that both the State and individuals have in the struggle to achieve an increasingly healthier environment. From all the foregoing, it is rational and constitutionally valid to impose limitations on private property in favor of the conservation of the environment and the forest heritage. It is appropriate, then, to examine whether Forestry Law No. 7174 of June twenty-eighth, nineteen ninety-five contains limitations on private property and whether these have been agreed upon in observance of the constitutionally required requirements.” The above citation is extensive in illustrating how this Constitutional Chamber has weighed the right to private property in its social function, to admit the establishment of certain prohibitions and imposition of duties, which must be observed by the owner in order to exploit private forest property, which can only be done through the respective management plans, processing the respective permits for the use of the forest resource (recurso forestal) (see judgment of this Chamber No. 2006-17126). It is clear that the way in which the concept of private property has evolved entails greater responsibility with the exploitation of the asset; the classic concept of ownership, of possession, use and enjoyment, transformation, and disposition of the asset, with no more limits than will, has been surpassed. For the reasons noted in the cited precedent, the interest of the State and the international community is directed toward safeguarding natural resources, granting them protection and preservation for the use of present and future generations. In a similar vein, another judgment of this Chamber No. 1997-04350 establishes with crystal clarity that private property in its conception of an individual right must be complemented by its social function, which is nothing other than in the social interest. In this way, the Chamber ordered:

“SIXTH: ON PRIVATE PROPERTY. What is reproached regarding the National Archaeological Heritage Law, in articles 3, 8, and 17 transcribed, is that by imposing limitations on property, as it is said, it should have been approved by a qualified affirmative vote of 38 votes. For this reason, it is necessary to make some considerations regarding this constitutional right, for the purpose of establishing whether archaeological heritage assets constitute assets that seek to satisfy the social interest referred to in the constitutional article whose infringement is alleged in the action and, therefore, require the fulfillment of the requirement said to have been omitted. Private property is a reflection of personality in the field of material goods, since man being an individual being, it is natural that he identifies with objects and goods, declaring them his own. This is recognized by article 45 of the Political Constitution, when it states that "Property is inviolable; no one may be deprived of their own except for legally proven public interest, upon prior compensation in accordance with the law. In case of war or internal disturbance, it is not essential that compensation be prior. However, the corresponding payment shall be made no later than two years after the state of emergency has ended.

For reasons of public necessity, the Legislative Assembly may, by vote of two-thirds of the totality of its members, impose limitations of social interest on property.".

What the Political Constitution means is that property constitutes one of the most essential rights of the person, resulting in its use, enjoyment, and disposition, so that no one can be deprived of it, and in the case of expropriation, for reasons of public utility, public necessity, or social interest, it must be qualified by law and previously compensated. The Civil Code states that inherent to property is the right to possess the thing, to dispose of or make use of it, to use and enjoy it in accordance with regular exercise. However, it is not an absolute right, like any right recognized or resulting from the Constitution, as each one is subject to the laws that regulate its exercise, and there can be no discussion on this, provided, of course, that its essential content is respected. It is accepted today that private property, with all its attributes, likewise admits its social function, although according to the transcription made, it was not recognized in the Constitution as such, but rather as social interest. The State may use not only the goods and things that make up the public domain or its private domain, but also those belonging to individuals, imposing negative obligations or positive duties or limitations on them, but always within what is prescribed by the Constitution and the laws, which includes the compensations or indemnifications that may be appropriate. It has no more limits than those admitted by the owner and those imposed by that essential content of the right itself. Consequently, it is sufficiently clear that the foundation of these limitations, in the case of those of social interest, resides in the need to satisfy demands and requirements inherent to public necessities, against which individual rights and interests cannot prevail, within the framework of reasonableness provided by the Constitution, for which our political and legal society has been conceived and created for the attainment of general welfare, which includes the common good of all, but without individuals having to abdicate, for this, their own rights and freedoms, but rather, simply see them only restricted by the mandate of the law, which must seek to ensure, by the appropriate means, the integrity of their acquired property rights or their consolidated legal situations. Utility implies reference to a result, a benefit, or a profit obtained from the use of a thing, something being useful that which can be taken advantage of in some sense. Interest is linked to the value or value estimation and at the same time to a profit or for a group of people; it expresses the importance that a thing, or a good, has for a person or a group of people; it expresses the existence of a value estimation and at the same time, a profit or utility that a specific good has, a convenience or need in the moral or material order for the community. Precisely, these are the aspects referred to in the antecedents of constitutional article 45, so that limitations of social interest can be imposed by vote of two-thirds of the totality of the members of the Assembly, for reasons of public necessity, that is, when there is a need for the State to act in that way in protection of interests of a social nature, or to solve problems of that kind, or to prevent them from occurring. […]” Hence, even though the claimant alleges on folio 39 of the claim brief that it is not indicated that the legislative approval was for “social interest,” the fact that it was established that the bill required thirty-eight votes for approval due to the limitations on property, and it was thus approved, is sufficient because it meets the constitutional requirement of qualified approval by deputies. With the jurisprudential citations, the Chamber deems the reasons why it must reject the interested party’s arguments on the merits, making reference to the precedents, to be sufficiently explained.

VI.- On the unconstitutionality of article 2 of the Forestry Law.- Regarding this numeral, the representative of the plaintiff company challenges the lack of compensation for owners of privately owned lands when they are established as protected wild areas (áreas silvestres protegidas), nor when the land is considered essential to conserve biological diversity or water resources, automatically and without prior compensation being subject to the constituted limitation that prevents cutting trees and changing the land use (uso del suelo). Article 2 of the Forestry Law establishes that the Ministry of Environment and Energy is empowered to establish protected wild areas on privately owned lands, with which it is true that they are mandatorily subject to the forestry regime. However, the norm opens the possibility for the owner of those lands to voluntarily include them or permits negotiation between the parties for direct purchase; it also contemplates the possibility that when there is no agreement between the parties, an expropriation process may be initiated. This situation was analyzed by the Chamber in previous claims, thus by judgment No. 1997-1019 it was established that:

“Nor does this Chamber find that for the reason stated by the claimants, the questioned decree violates their freedom of commerce, agriculture, and industry, about which this Chamber has already ruled in the following manner:

“...the freedom of commerce that exists as a fundamental guarantee is the right that every citizen has to choose, without restrictions, the legally permitted commercial activity that best suits their interests, so that, once engaged in an activity, the person must submit to the regulations that the law establishes”. (Judgment No. 1091-94).

The Forestry Law is clear in determining that lands mandatorily subject to the forestry regime shall be acquired through purchase or expropriation, and even the current Law allows in the first instance for them to be voluntarily included, in which case, a series of incentives is contemplated to compensate the owner or possessor for the environmental services (servicios ambientales) generated by conserving their forest, and in accordance with some previously legally defined requirements. In other words, the person affected by the limitations at issue, if they do not wish to submit to the forestry regime, may negotiate the sale of the land with the State or submit to expropriation proceedings, being able in both cases to continue with the productive activity they have chosen, but on other lands they acquire or that they may already possess in unprotected areas.” For the claimant to allege an impact on their right to property, the conditions that the Chamber indicated in judgment No. 1996-2345 must exist.

“III.- CONTENT OF THE LIMITATIONS OF LAW 5397: Developing the concept of "deprivation of a primary attribute of ownership" that prevents the enjoyment of goods, we can say that the limitation is a method to define the content of or the exercise of the right to property, which qualifies and affects the right itself. Consequently, the impact is valid and does not generate the state obligation to compensate as long as it affects everyone in a general manner. However, when the limitation only affects a particular person, an expropriation occurs. See how there can be limiting provisions of the right to property of a general type in relation to certain categories of goods, such as forest property, for example […]. ” For all the foregoing, in light of the provisions of article 9 second paragraph of the Constitutional Jurisdiction Law, there being sufficient elements of judgment in the transcribed antecedents, and there being no reasons to vary the criteria or reasons of public interest that justify reconsidering the matter, the unconstitutionality action must be flatly rejected, on these points.

Therefore:

The action is declared WITH MERIT. Consequently, article 33 subsection 15) of Law 7111, which is the Ordinary, Fiscal, and Programmatic Budget Law for the year 1989, and Executive Decree No. 32825-MINAE of September 19, 2005, are annulled. This judgment has declaratory and retroactive effects to the effective date of the annulled norm, without prejudice to good-faith acquired rights. Let this pronouncement be recorded in the Official Gazette La Gaceta and published in its entirety in the Judicial Bulletin. In all other respects, the action is rejected on the merits. Notify. This judgment has declaratory and retroactive effects to the effective date of the annulled norms, without prejudice to good-faith acquired rights. Let this pronouncement be recorded in the Official Gazette La Gaceta and published in its entirety in the Judicial Bulletin. Notify.

Luis Fernando Solano C.

President Luis Paulino Mora M. Ana Virginia Calzada M.

Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

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Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: PRESUPUESTO Subtemas:

NO APLICA.

7137-07. NOMBRAMIENTOS DE INSPECTORES DE VIDA SILVESTRE, CON AUTORIDAD DE POLICÍA, NOMBRADOS POR ENTES PRIVADOS. Artículo 33 inciso 15) de la Ley 7111 que es Ley de Presupuesto Ordinario, Fiscal y por programas para el año 1989, publicada en el alcance No. 41 a La Gaceta No. 246 de 27 de Diciembre de 1988, y por conexión o consecuencia el Decreto 32825-MINAE publicado en La Gaceta No. 242 del 15 de Diciembre de 2005, artículos 2, y el 54 de la Ley No. 7575, que es Ley Forestal y por conexión o consecuencia los artículos 15 y 16 de la Ley de Vida Silvestre No. 7317 cuando son aplicados dentro de fincas particulares que no están sometidas voluntariamente al Régimen Forestal.

... Ver más *060130320007CO* *060130320007CO* Res: Nº 2007-007137 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas y cuarenta y siete minutos del veintitrés de mayo del dos mil siete.

Acción de inconstitucionalidad promovida por Eleazar Duarte Briones, mayor, divorciado, portador de la cédula de identidad número 5-159-913, vecino de San José; en su condición de apoderado generalísimo sin límite de suma de la sociedad Bejuco Inversiones S.A.; contra el artículo 33 inciso 15) de la Ley 7111 que es Ley de Presupuesto Ordinario, Fiscal y por programas para el año 1989, publicada en el alcance No. 41 a La Gaceta No. 246 de 27 de Diciembre de 1988, y por conexión o consecuencia el Decreto 32825-MINAE publicado en La Gaceta No. 242 del 15 de Diciembre de 2005, artículos 2, y el 54 de la Ley No. 7575, que es Ley Forestal y por conexión o consecuencia los artículos 15 y 16 de la Ley de Vida Silvestre No. 7317 cuando son aplicados dentro de fincas particulares que no están sometidas voluntariamente al Régimen Forestal. Intervinieron también en el proceso @, @ y @, en representación de la Procuraduría General de la República. .

Resultando:

1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las quince horas cincuenta y cinco minutos del veinticinco de octubre del 2006, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 33 inciso 15) de la Ley 7111 que es Ley de Presupuesto Ordinario, Fiscal y por programas para el año 1989, publicada en el alcance No. 41 a La Gaceta No. 246 de 27 de Diciembre de 1988, y por conexión o consecuencia el Decreto 32825-MINAE publicado en La Gaceta No. 242 del 15 de Diciembre de 2005, artículos 2, y el 54 de la Ley No. 7575, que es Ley Forestal y por conexión o consecuencia los artículos 15 y 16 de la Ley de Vida Silvestre No. 7317 cuando son aplicados dentro de fincas particulares que no están sometidas voluntariamente al Régimen Forestal. La discusión surge cuando en la finca de su representada el día 22 de marzo de 2005, doña María Isabel Castillo Aguilar y don Antonio Alberto del Carmen Obando Obando fueron perturbados por la entrada arbitraria, agresiva, ofensiva y contraria al ordenamiento jurídico de cuatro personas en un vehículo automotor, irrespetando con ello la prohibición, clara y evidente a través de una cadena con candado y rótulos que prohíben el acceso de vehículos y personas al citado lugar. Que estas personas se negaron a identificarse, luego de un intercambio irrespetuoso con el encargado de la finca continuaron su camino agresivamente por el camino interno de la finca, como a dos kilómetros de la entrada estacionaron el vehículo, prosiguieron a pie, pero al toparse con otro vehículo en el que viajaba el señor Arnoldo Ríos, debieron regresar para abrir paso. Continuaron su camino nuevamente hasta unas viviendas, donde se alega que de modo arbitrario, prepotente, agresivo y sin ninguna autorización ingresaron al lugar habitado del señor Arnoldo Ríos, su esposa e hijo, y al de Alexis Quirós Quirós y su familia para interrogarlo sin hacer decomiso alguno. Al regreso el portón de salida que se encuentra aproximadamente a 400 metros del lugar habitado por la familia Obando – Castillo, se encontraba con la cadena y candado cerrado lo que impidió la salida del vehículo automotor en que se movilizaban las 4 personas antes citadas. Que finalmente luego de llamadas telefónicas y de la presencia de la Fuerza Pública de Puerto Jiménez, ordenó la apertura del candado el cual permanecía cerrado después de que el señor Ríos salió de la finca con rumbo a Puntarenas, el cual fue abierto por orden suya. Que el 28 de marzo de 2005, el señor Daniel Beita Saldaña interpone una denuncia ante la Fiscalía de Osa. Que a raíz de ello fue solicitada la apertura a juicio por infracción a los artículo 61 inciso a) y c) de la Ley Forestal y el artículo 191 del Código Penal y el proceso se tramita ante el Tribunal de Juicio de la Zona Sur, Sede Osa.

2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que dentro de la causa penal 05-200219-454-PE-S, figuran como imputados Eleazar Duarte Briones, Antonio Alberto Obando Obando, María Isabel Castillo Aguilar por infracción a la Ley Forestal el primero, y privación de libertad sin ánimo de lucro, los restantes. En este proceso alegó la inconstitucionalidad de las normas impugnadas en la acción.

3.- La certificación literal del libelo en que se invoca la inconstitucionalidad consta a folio 55.

4.- El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada. Asimismo, podrá acogerla interlocutoriamente cuando considere suficiente fundarla en principios o normas evidentes o en sus propios precedentes o jurisprudencia.

Redacta el Magistrado Solano Carrera; y,

Considerando:

I.- .Sobre la admisibilidad. Los artículos 78 y 79 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establecen los requisitos formales para la interposición de las acciones de inconstitucionalidad, los cuales consisten en la autenticación de la firma del escrito inicial, exponer con fundamentos claros y precisos las normas o principios constitucionales que se consideran infringidos, la certificación literal del libelo en que invocó la inconstitucionalidad de las normas impugnadas dentro del asunto principal, y finalmente aportar siete juegos de copias del escrito de interposición y de la demás documentación que lo acompaña, para los Magistrados de la Sala, uno adicional para la Procuraduría General de la República y las necesarias para las partes contrarias en el asunto principal. Todos estos requisitos fueron cumplidos por la empresa demandante, de manera que resta determinar si ostenta la legitimación para interponer la acción de inconstitucionalidad. El párrafo primero del artículo 75 de la Ley que rige esta jurisdicción establece que para interponer la demanda es necesario que esté residenciada en un asunto pendiente de resolver ante los tribunales, en el que la invocación de inconstitucionalidad sea medio razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado. Efectivamente ha constatado esta Sala que el reclamo de inconstitucionalidad surge dentro de un proceso principal, de la siguiente manera: En el expediente judicial del Tribunal de la Zona Sur, Sede en Osa, se tramita bajo el expediente No. 05-200219-454-PE-(186-C-06) una causa penal por infracción a la Ley Forestal y por la privación de libertad en perjuicio de cuatro funcionarios públicos del MINAE (artículos 61 inciso a) y c) de la Ley Forestal y 191 del Código Penal). El proceso penal se inicia en contra de Eleazar Duarte Briones como representante de la Sociedad demandante, y de sus empleados don Antonio Alberto Obando Obando y doña María Isabel Castillo Aguilar. La solicitud de apertura a juicio se encuentra en la certificación del expediente enviada por el Tribunal de Juicio de la Zona Sur, Sede Osa, visible a folio 312 de la acción de inconstitucionalidad, siendo que mediante el Auto de Apertura a Juicio de las quince horas cincuenta minutos del once de marzo de dos mil seis, se admite la acusación presentada por el Ministerio Público y se ordena la apertura a juicio. Por resolución del Tribunal de Juicio de la Zona Sur – Sede Osa en Ciudad Cortés, a las dieciséis horas cinco minutos del diecinueve de mayo de dos mil seis, se señala el juicio oral y público para las ocho horas del ocho de febrero de dos mil siete. Todo lo anterior evidencia no solo la legitimación para interponer la demanda de inconstitucionalidad, sino que también el proceso base de la acción se encuentra pendiente de resolver, de manera que un pronunciamiento favorable de esta Sala Constitucional sí tendría incidencia en lo que se resuelva en el caso. Finalmente, resta determinar si la acción de inconstitucionalidad es medio razonable para amparar los derechos o intereses que se estiman lesionados. La acusación presentada por el Ministerio Público endilga al representante de Inversiones Bejuco S.A., señor Eleazar Duarte Briones haber aprovechado varios árboles y con ellos haber edificado cuatro cabañas dentro del bosque, haciendo un cambio de uso de suelo, todo sin contar con el permiso de la Administración Forestal del Estado, y contra María Isabel Castillo Aguilar y Antonio Alberto Obando Obando que obstaculizaron la libertad de tránsito de los funcionarios cuando salían de la finca. Considera la Sala que el examen y posible declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 33 inciso 15) de la Ley 7111, que es Ley de Presupuesto Ordinario, Fiscal y programas; por conexión y consecuencia el Decreto Ejecutivo 32825- MINAE, denominado “Las personas contratadas por organizaciones conservacionistas para que laboren en y para las Áreas de Conservación en todo el territorio nacional, ostentarán el carácter de autoridad de policía”, resulta ser medio razonable de defensa para resolver sobre los hechos ocurridos, el derecho aplicable y los presuntos ilícitos endilgados a los imputados Castillo Aguilar y Obando Obando. La anulación de estas normas tendría consecuencias retroactivas al momento en que se llevó a cabo los hechos que se investigan, principalmente con la intervención de funcionarios pagados por una organización conservacionista, pero quienes están investidos de autoridad de policía. En cuanto al análisis de los artículos 2 y 54 de la Ley Forestal, que es Ley No. 7575 y por conexión y consecuencia los numerales 15 y 16 de la Ley de Vida Silvestre, ya existe jurisprudencia sobre el tema que resuelve las pretensiones del personero de la empresa demandante. De modo que al existir suficientes elementos de juicio para conocer de todos los reclamos, se resuelve la acción de conformidad con el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, in limine litis.

II.- Objeto de la impugnación. Para resolver la acción de inconstitucionalidad, esta Sala divide en dos grupos los artículos impugnados, unos en cuanto se refieren a la autorización legislativa otorgada al MINAE para que celebre convenios con organizaciones conservacionistas, y los otros referentes a la autoridad de policía y su relación con el recurso forestal, todo con la finalidad de precisar la parte dispositiva de esta resolución y dar conformidad a la solicitud de declaratoria de inconstitucionalidad salvo en lo que deba rechazarse por el fondo con base en precedentes.

• A)Sobre el primer tema relacionado con el otorgamiento a personas contratadas por las organizaciones conservacionistas con carácter de funcionarios regulares, se transcriben los siguientes numerales:

“ARTÍCULO 33 de la Ley 7111.- Apruébense las siguientes autorizaciones al Estado y sus instituciones y a entidades privadas.

…

15. Autorizase al Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas para que concierte convenios de cooperación con organizaciones conservacionistas privadas sin fines de lucro, a fin de que dichas organizaciones contrate personal que labore en las áreas silvestres de los diferentes programas, que para tal efecto lleva a cabo este ministerio. Los gastos por concepto de salarios, cargas sociales y demás responsabilidades patronales, correspondientes a estos nombramientos, correrán por cuenta de las organizaciones contratantes.

El nuevo personal así contratado, en lo relativo al desempeño de sus funciones, tendrá las mismas obligaciones y atribuciones que rigen para los funcionarios regulares del Ministerio.” Sobre el tema del otorgamiento de autoridad de policía a personas contratadas por éstas organizaciones conservacionistas sin fines de lucro, se impugna también, por conexión o consecuencia los siguientes artículos del Decreto Ejecutivo No. 32825-MINAE:

“Artículo 1º—Las personas contratadas por organizaciones conservacionistas para que laboren en y para las Áreas de Conservación en todo el territorio nacional, ostentarán el carácter de autoridad de policía durante el desempeño de sus labores en relación a la protección, vigilancia y conservación de los recursos naturales en las competencias derivadas de la aplicabilidad de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Forestal y del Servicio de Parques Nacionales, de conformidad con lo establecido en la Ley Nº 7111 inciso 15 artículo 33.

Artículo 2º—En el ejercicio de sus funciones las personas a las que se refiere el artículo anterior podrán detener, transitar, entrar a las áreas silvestres, practicar inspecciones y decomisar dentro de cualquier finca o establecimiento industrial y comercial involucrado, los productos y subproductos de las actividades prohibidas, junto con los implementos utilizados, así como expulsar de las áreas silvestres protegidas y poner a la orden de las autoridades judiciales correspondientes a las personas infractoras de las prohibiciones establecidas en la normativa jurídica vigente.

…

Artículo 4º—El Director Superior del Sistema Nacional de Áreas de Conservación velará por el cumplimiento de la debida acreditación e identificación de todo el personal que ostente en el ejercicio de sus funciones el carácter de autoridad de policía, lo que llevará a cabo mediante la emisión de carnes oficiales.

Artículo 5º—Serán obligaciones de los funcionarios que ostenten autoridad de policía, las siguientes:

• a)Observar la Constitución Política y toda la normativa vigente.
• b)Garantizar la conservación y protección de los recursos naturales existentes en las diferentes áreas de conservación en ejercicio de sus competencias en materia de vida silvestre, forestal y parques nacionales.
• c)Emplear la fuerza sólo cuando sea estrictamente necesario y en la medida en que se requiera para el desempeño de sus funciones.
• d)Abstenerse de divulgar información sobre asuntos que se encuentren en su fase investigativa.
• e)Proteger la salud de las personas que se encuentren detenidas a sus órdenes.
• f)Vestir el uniforme que a tal efecto se haya designado oficialmente por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación.
• g)Acatar fielmente las instrucciones y órdenes de sus superiores.
• h)En casos de detener a particulares infractores deberán explicarles el motivo por el cual se efectúa la detención y su fundamento legal.” Se acusa la infracción al principio de antibelicidad, de legalidad, y el de especificidad. Sostiene que la policía únicamente está para la vigilancia y conservación del orden público, y que la ley que fue aprobada por 25 votos afirmativos, cuando al afectar la propiedad privada debió aprobarse por 38 votos. Se trata de una ley de presupuesto ordinario, por lo cual es una norma atípica, al contemplar materias ajenas a la naturaleza propia del presupuesto. En cuanto al Decreto Ejecutivo impugnado señala el quebranto al principio de reserva legal.
• B)El segundo grupo de normas hace relación a la aplicación del régimen contemplado en la Ley Forestal correspondiente al recurso forestal, aún en las fincas particulares que no se han sometido voluntariamente al mismo, y que sin previa indemnización se les somete en forma obligatoria al régimen forestal, impidiendo cortar árboles y cambiar el uso de suelo dentro de las fincas.

Estos numerales son los siguientes:

“ARTICULO 54 de la Ley Forestal.- Funcionarios de la Administración Forestal Los funcionarios de la Administración Forestal del Estado tendrán carácter de autoridad de policía, como tales y de acuerdo con la presente ley, deberán denunciar ante las autoridades competentes las infracciones cometidas.

Las autoridades de policía estarán obligadas a colaborar con los funcionarios de la Administración Forestal del Estado, cada vez que ellos lo requieran para cumplir, cabalmente, con las funciones y los deberes que esta ley les impone.

Para el cumplimiento de sus atribuciones, estos funcionarios, identificados con su respectivo carné, tendrán derecho a transitar y a practicar inspecciones en cualquier fundo rústico o industrial forestal, excepto en las casas de habitación ubicadas en él; así como decomisar la madera y los demás productos forestales aprovechados o industrializados ilícitamente y secuestrar, en garantía de una eventual sanción, el equipo y la maquinaria usados en el acto ilícito. También, decomisarán el medio de transporte que sirva como instrumento o facilitador para la comisión del delito, previo levantamiento del acta respectiva. Todo lo anterior deberá ponerse a la orden de la autoridad judicial competente, en un plazo no mayor de tres días.” “ARTICULO 15 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre.- Para coadyuvar a la aplicación y cumplimiento de esta Ley, el Ministerio de Ambiente y Energía nombrará inspectores de vida silvestre; inspectores ad honorem de vida silvestre y comités de vigilancia de los recursos naturales (COVIRENAS).

Los inspectores de Vida Silvestre tienen autoridad de policía y deben estar debidamente identificados con un carné extendido por el Ministerio de Ambiente y Energía. Para aspirar a un nombramiento de esta naturaleza, los inspectores deberán ser personas de buena conducta, para lo cual, a solicitud del Ministerio de Ambiente y Energía, el Registro Judicial de Delincuentes deberá extender una certificación de sus antecedentes. Los demás requisitos de ingreso se fijarán en el Reglamento de esta Ley. Sus nombramientos pueden ser revocados, en cualquier momento, por el Ministerio de Ambiente y Energía.

(Así modificado el nombre del Ministerio por el artículo 116 de la Ley Orgánica del Ambiente No.7554 de 4 de octubre de 1995).” “ARTICULO 16 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre.- Para el fiel cumplimiento de las obligaciones establecidas en esta Ley, los inspectores de vida silvestre, los inspectores forestales y los guardaparques debidamente acreditados y en el desempeño de sus funciones, están facultados para detener, transitar, entrar y practicar inspecciones, así como para decomisar, dentro de cualquier finca, lo mismo que en las instalaciones industriales y comerciales involucradas, los productos y subproductos de las actividades prohibidas, junto con los implementos utilizados, definidos en el Reglamento. En el caso de los domicilios privados, se deberá contar con el permiso de la autoridad judicial competente o del propietario.” “ARTICULO 2 de la Ley Forestal.- Estos terrenos podrán ser integrados voluntariamente a las áreas silvestres protegidas o bien comprados directamente cuando haya acuerdo de partes. En caso contrario, serán expropiados de acuerdo con el procedimiento establecido en la Ley de Expropiaciones, No. 7495, del 3 de mayo de 1995 y sus reformas. Cuando, previa justificación científica y técnica del interés público, se determine mediante ley que el terreno es imprescindible para conservar la diversidad biológica o los recursos hídricos, quedará constituida una limitación a la propiedad que impedirá cortar árboles y cambiar el uso del suelo. Esta restricción deberá inscribirse como afectación en el Registro Público. El Estado dará prioridad a la expropiación de los terrenos.” Se acusa que estos numerales producen las siguientes infracciones a los siguientes principios: inviolabilidad de la propiedad privada, antibelicidad, principio de existencia de fuerzas de policía para mantener el orden público, principio de proporcionalidad, entre otras, a la normativa internacional.

III.- Sobre la autorización por norma de presupuesto para contratar personal del Ministerio de Ambiente y Energía a cargo de organizaciones conservacionistas. Debe resolverse primero el argumento de que la autorización legislativa al Ministerio de Ambiente y Energía contenida en una norma de presupuesto, para celebrar convenios de cooperación con organizaciones conservacionistas, para la protección de las áreas silvestres, pues esto resultaría determinante para la pretensión anulatoria que formula el personero de la empresa en la acción, y en consecuencia sería innecesario analizar los otros extremos acusados respecto de esta norma. Esta autorización fue promulgada mediante la Ley de Presupuesto Ordinario del año 1989, que en su artículo 33 inciso 15) autoriza al Estado para celebrar los convenios con entidades privadas sin fines de lucro, quedando a cargo de esas organizaciones los rubros correspondientes a salarios del personal por ellos contratado, las cargas sociales, así como las otras responsabilidades patronales.

Ahora bien, la promulgación de normas similares o reformas legislativas en normas de presupuesto de este tipo, ha sido analizado suficientemente por esta Sala, siendo que por sentencia No. 2002-6043 se sostuvo que:

“III.- De la inconstitucionalidad de las normas atípicas de presupuesto.- En reiteradas ocasiones este Tribunal ha declarado que la inclusión de disposiciones que no tienen contenido propiamente presupuestario en las leyes de presupuesto, viola los preceptos constitucionales que se refieren a la atribución de competencia de la Asamblea Legislativa para dictar o reformar las leyes y los que otorgan competencia para dictar los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República -concretamente los incisos 1) y 11) del artículo 121 y los numerales 123 a 128 y 176 a 180 de la Constitución Política-, (véanse al efecto las sentencias números 121-89, 69-90, 128-90, 453-90, 568-90, 718-90, 1260-90, 1262-90, 1336-90, 100-91, 2488-91, 1795-92, 3051-93, 3168-93 y 3152-94, entre otras). También ha reconocido este Tribunal que es constitucionalmente procedente que se incluyan normas generales en las leyes de presupuesto, siempre y cuando éstas se encuentren ligadas a la especialidad que esa materia significa -ejecución de presupuesto-. Lo que resulta improcedente es incluir en las leyes de presupuesto las normas que no tienen ese carácter, ya que ellas deben regularse por las reglas dispuestas para las leyes comunes u ordinarias. Así, la consecuencia que se produce cuando la práctica de comentario es observada por los legisladores, según esa misma jurisprudencia, es la inconstitucionalidad de la norma por razones formales, pues con ella se utiliza el procedimiento prescrito por la Constitución Política para dictar los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República, para dictar o reformar, en su caso, leyes ordinarias. En tal sentido mediante las sentencias número 121-89 de las 11:00 horas del 23 de noviembre de 1989 y 4647-99 de las 16:12 horas del 16 de junio de 1999, dispuso este Tribunal:

"... esta Sala concluye (...) que el presupuesto de la República es una ley formal y material pero especial por la materia que la constituye y por el procedimiento ya comentado. De los textos antes citados se desprende que la competencia o legitimación que constitucionalmente se atribuye a la Asamblea Legislativa sobre tan importante materia, es para fijar en los presupuestos los ingresos probables y los gastos autorizados de la Administración Pública con las modalidades que para sus modificaciones y para presupuestos extraordinarios la misma Constitución señala. No puede en consecuencia, el Poder Legislativo bajo la potestad presupuestaria que se apunta, regular materias de diferente naturaleza o contenido a esa especialidad. Lo expresado es congruente con la atribución exclusiva del Poder Ejecutivo de elaboración del proyecto de presupuesto ordinario y la iniciativa de sus modificaciones y de los extraordinarios, así como la de la Asamblea Legislativa en cuanto a su dictado, además, con la modalidad ya analizada de que el Poder Ejecutivo no tiene atribución de veto sobre su aprobación, a tenor del numeral 125 de la Carta Fundamental." Y, "Ha sido criterio reiterado de esta Sala, que la Ley de Presupuesto, no puede válidamente contener normas de carácter general, ajenas a la materia de presupuesto. Es decir, no es válida la inclusión de normas 'atípicas' que versen sobre materia propia de la legislación ordinaria, ya sea para la creación o modificación de ésta." IV.- De la alegada inconstitucionalidad del artículo 28 de la ley de Presupuesto N°7111.- La duda de constitucionalidad referente al artículo 28 cuestionado, consiste en determinar si la norma de presupuesto cuestionada -que modifica el artículo 24 de la ley de Fomento de Producción Agrícola-; resulta violatoria del procedimiento establecido para la formación de las leyes, ya que incluye normas de naturaleza no presupuestaria en el presupuesto nacional. Analizada la situación del caso concreto a la luz de la jurisprudencia transcrita, se arriba a la conclusión de que sin duda, la norma atípica de presupuesto impugnada tiene el vicio que se le atribuye, pues el artículo 24 de la Ley Fodea que se reforma, es una norma ordinaria que no puede ser modificada mediante el procedimiento prescrito por la Constitución Política para aprobar los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República. En consecuencia, procede declarar su inaplicabilidad, dejando a salvo los derechos adquiridos de buena fe al amparo de la norma.” El Estado de esta manera utiliza estas asociaciones para contratar personal con el fin de proteger el medio ambiente, sin embargo al hacerlo le otorga la investidura pública a cambio de la erogación de los gastos de personal, lo cual violenta no solo los principios constitucionales contenidos en los incisos 1) y 11) del artículo 121 y los numerales 123 a 128 y 176 a 180 de la Constitución Política sino que también otros como se dirá. La norma impugnada desborda la materia de ejecución presupuestaria, al autorizar estos acuerdos de cooperación, otorgando a su vez, el poder a estas asociaciones para contratar personal con las mismas obligaciones y atribuciones que rigen para los funcionarios regulares del Ministerio. El Poder Ejecutivo desarrolló la norma impugnada en un Reglamento que también está acusado de inconstitucional por conexión y consecuencia; así, se pide anular los artículos 1, 2, 4 y 5 del Decreto Ejecutivo No. 32825-MINAE, que es el Reglamento referente a “Las personas contratadas por organizaciones conservacionistas para que laboren en y para las Áreas de Conservación en todo el territorio nacional, ostentarán el carácter de autoridad de policía.” El Decreto Ejecutivo mencionado otorgó específicamente el carácter de autoridad de policía cuando estos empleados se desempeñaran en la protección, vigilancia y conservación de los recursos naturales. Los apoderamientos jurídicos de estos funcionarios se pueden observar en el numeral 2, pues los autoriza a detener, transitar, entrar a las áreas silvestres, practicar inspecciones y decomisar dentro de cualquier finca o establecimiento industrial y comercial, productos o subproductos, implementos utilizados, expulsar de áreas protegidas y poner a la orden de las autoridades judiciales a las personas infractoras de la normativa jurídica vigente. El Decreto Ejecutivo reglamenta los requisitos que debe ostentar el nuevo personal pagado por las organizaciones conservacionistas, entre ellos el de obtener como requisito de validez la aprobación del nombramiento de la Dirección Superior del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. El numeral 4 del Decreto regula la emisión de un carné oficial y el numeral 5 las obligaciones de estos funcionarios. Ahora bien, no obstante que el Decreto Ejecutivo prevé una aprobación del órgano de Dirección Superior, para el nombramiento de un funcionario público, se traslada totalmente ello a las Asociaciones Conservacionistas sin comprobar la idoneidad del personal para las labores policiales que la misma normativa le otorga. Aún cuando puede existir un cuerpo policial distinto al que reconoce la Constitución Política, debe cumplirse con el principio de legalidad y de supremacía constitucional. Vale indicar que la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Forestal y del Servicio de Parques Nacionales, además de la Ley No. 7111 que conoce esta Sala en inconstitucionalidad, prevén la existencia de cuerpos de vigilancia como los atrás citados. Así, los artículos 15 y 16 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre establecen la posibilidad de nombrar inspectores de vida silvestre, inspectores ad honorem de vida silvestre y comités de vigilancia de los recursos naturales (COVIRENAS). Sin embargo, los nombramientos corresponde al Ministerio de Ambiente y Energía y éstos sí se encuentran legalmente autorizados para detener, transitar, entrar y practicar inspecciones dentro de predios privados, decomisos, etc.

Como resultado se debe declarar con lugar la acción en cuanto se impugna el artículo 33 inciso 15) de la Ley 7111, y por conexión y consecuencia el Decreto Ejecutivo No. 32825.

IV.- Sobre la aplicación de la Ley. En el escrito de interposición de la acción, el accionante argumenta también que los artículos 54 de la Ley Forestal, 15 y 16 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre son inconstitucionales, por cuanto no es posible a la autoridad de policía aplicarlos dentro de las propiedades de los particulares que no están sometidas voluntariamente al Régimen Forestal sin vulnerar el artículo 45 de la Constitución Política. De igual manera alega que se violenta el principio de proporcionalidad para ingresar con un vehículo automotor a la propiedad privada. El primer alegato podrá dilucidarse con los precedentes que se transcribirán abajo sobre estos artículos, para el segundo, el personero de la accionante debe tomar en cuenta que no es posible discutir la aplicación de la Ley o de una norma en la vía de la acción de inconstitucionalidad, pues esto debe quedar reservado para el proceso que le sirve de base a la demanda. La vía de la acción de inconstitucionalidad está reservada para asegurar y declarar la supremacía constitucional frente a las normas incompatibles. Si lo que se pretende es la discusión de su aplicación o interpretación por parte de las autoridades administrativas, esto debe resolverse en el asunto principal o en un recurso de amparo cuando ocurra la infracción los derechos y principios constitucionales. Lo mismo ocurre cuando el demandante pretende que la Sala declare que el ingreso a una finca particular debe hacerse constar en un acto administrativo válido y eficaz (véase también la sentencia 1997-0284).

V.- Sobre las fincas particulares no sometidas al Régimen Forestal.- El accionante sostiene que la propiedad privada es inviolable y que el permitir el ingreso de policías deviene en una expropiación velada sin previo pago de la indemnización. Alega que las disposiciones impugnadas números 54 de la Ley Forestal, 15 y 16 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre disminuyen significativamente los atributos del dominio de la propiedad como la posesión, el uso y goce, la transformación, la disposición, la defensa y la reivindicación, estima que quedan en entredicho porque el propietario no puede usar, gozar, transformar y defender el bien. Agrega el accionante que si bien el orden público prevalece sobre los derechos individuales, no hay carácter absoluto de los derechos públicos para menoscabar los derechos individuales y desnaturalizar el derecho natural. Ahora bien, pese a lo argumentado por el personero de la empresa demandante, esta Sala ha analizado similares argumentos en otros precedentes, entre ellos, por sentencia No. 1995-05893 se dispuso lo siguiente:

“II.- CUESTIONES PRELIMINARES: De previo a entrar a examinar el fondo de la acción, es preciso hacer algunas consideraciones sobre el derecho de propiedad y sus límites y limitaciones. Tradicionalmente se ha dicho que el derecho de propiedad, pertenece a la categoría de derechos de la persona, en cuanto forma parte de una comunidad socio-económica. Esta categoría, otorga a los particulares una serie de derechos que les permite desarrollarse, por una parte, como empresarios y, por la otra, como beneficiarios de una serie de prestaciones que le brinda el Estado, con el fin de buscar un equilibrio social adecuado. Pero ese derecho, está integrado por una serie de regulaciones normativas, cuya característica esencial es el establecimiento de prohibiciones o la imposición de deberes a sus titulares, sobre todo en relación con el ejercicio de facultades o poderes que integran ese derecho (uso, transformación, usufructo, disposición, etc.). Por lo tanto, tales regulaciones integrativas del derecho de propiedad, pueden válidamente imponer a los propietarios obligaciones de dar, hacer o no hacer, sin que ello implique necesariamente el deber correlativo de indemnización por parte del Estado. Ello es así pues no implican mayor sacrificio para el propietario, quien entonces no sufre agravio en su derecho. Ligado íntimamente con lo anterior está el tema de la inviolabilidad de la propiedad, concepto que ha ido sufriendo una metamorfosis; empezó como un derecho de la primera generación y como tal, un derecho absoluto. Sin embargo, como en tantos otros campos del derecho, las necesidades socio-económicas han hecho que estos conceptos, que alguna vez fueron rígidos e inflexibles, evolucionen hacia una perspectiva mucho más amplia. El derecho de propiedad no escapó a tal situación. Modernamente, en tratándose del recurso forestal, se habla de la función ecológica de la propiedad, es decir, que este instituto jurídico debe orientarse al cumplimiento de una función de protección ecológica que, lógicamente, impone limitaciones a ese derecho, toda vez que esa función de protección no puede ser efectiva si no se admite una serie de limitaciones a la propiedad, las que pueden entenderse como aquellas limitaciones o regulaciones que no pueden ir más allá de cierto límite, ya que, de lo contrario, harían nugatorio el ejercicio del derecho de propiedad. A contrario sensu, sí se pueden establecer limitaciones en el tanto y en el cuanto el administrado pueda ejercer los atributos esenciales del derecho de propiedad, dentro de determinadas condiciones. De allí que, limitar la propiedad a tal punto que no se pueda ejercer ninguno de sus atributos esenciales, implicaría una expropiación de hecho -circunstancia en la cual la misma Ley Forestal Nº 7174, como se verá, establece los mecanismos indemnizatorios correspondientes- y dejaría ese derecho ayuno absolutamente de contenido y, por ende, contrario a lo dispuesto en el artículo 45 constitucional. Por otro lado, conviene advertir que, a nivel mundial, existe la tendencia a considerar que el ambiente y la ecología, no son un interés de una región, de un país o de un continente en particular, sino que son intereses universales en la medida en que lo que se haga a favor o en contra de la naturaleza en un país o región, afecta también al resto de la tierra. Esto es lo que justifica básicamente algún tipo de limitación a la propiedad privada en aras de la defensa del ambiente, principio éste -que contienen los artículos 45 y 50 de la Constitución Política- con el que se pretende un equilibrio entre conservación y producción, ambos intereses sociales. Por tales razones, se incluyen, dentro del criterio de propiedad del referido numeral 45, en relación con el 50, ambos constitucionales, la propiedad forestal, la propiedad agraria, la propiedad ecológica, la propiedad ambiental, etc., todas con asidero constitucional en los citados artículos y con una específica regulación y naturaleza jurídicas. Asimismo, en la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y el Desarrollo, entre otras cosas, quedó establecido el derecho soberano de los estados a definir sus políticas de desarrollo. Se enuncia también, el principio precautorio (principio 15 de la Declaración de Río), según el cual, "con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente." De modo que, en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes, lo cual nos lleva a la necesidad de plantear el principio "in dubio pro natura" que puede extraerse, analógicamente, de otras ramas del Derecho y que es, en un todo, acorde con la naturaleza. No obstante, la tarea de protección al medio ambiente, se dificulta toda vez que arrastramos un concepción rígida con respecto al derecho de propiedad, que impide avanzar en pro del ambiente, sin el cual no podría existir el derecho a la vida, al trabajo, a la propiedad o a la salud. No se debe perder de vista el hecho de que estamos en un terreno del derecho, en el que las normas más importantes son las que puedan prevenir todo tipo de daño al medio ambiente, porque no hay norma alguna que repare, a posteriori, el daño ya hecho; necesidad de prevención que resulta más urgente cuando de países en vías de desarrollo se trata. […] En relación con lo todo anterior y, en específico sobre el recurso forestal, esta Sala en Sentencia Nº 2233-93 de las nueve horas treinta y seis minutos del veintiocho de mayo de mil novecientos noventa y tres, expresó:

"I. El presente amparo pretende la tutela del bien jurídico recurso forestal, lo que en último término significa la protección y preservación de la integridad del medio ambiente natural, que existe en el sitio donde se ha trazado el camino que es causa del problema. Ante la interrogante de si es ese bien jurídico, en todo su dimensión, significación y relación, un valor constitucional o derecho fundamental, la respuesta es indudablemente, positiva. Mucho se habla hoy en día de la necesidad vital para el hombre -como género- y de la obligación consecuente, de esa protección y preservación, y esto constituye una actitud de carácter mundial, de la cual nuestro país no está exento, lo que se demuestra por el interés evidente de Costa Rica de participar en los foros internacionales donde se discute el tema ecológico. Pero tal conducta de nuestro pueblo no sólo se manifiesta de esa manera, porque internamente, lo que es primordial, también hemos actuado promulgando leyes cuyo fin tiende a esa protección. Así por ejemplo, y para lo que aquí interesa, la Ley Forestal vigente, # 7174 de 28 de junio de 1990, dispone en su artículo 1:

"La presente ley establece como función esencial y prioridad del Estado, velar por la protección, la conservación, el aprovechamiento, la industrialización, la administración y el fomento de los recursos forestales del país, de acuerdo con el principio de uso racional de los recursos naturales renovables".

Por su parte, en concordancia con el principio o parámetro de la regularidad jurídica, tal normativa y la actitud dicha, tienen fundamento en nuestra Constitución Política, que en lo relacionado con este tema prevé:

"Artículo 89.- Entre los fines culturales de la República están: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación..." "Artículo 6.- ...Ejerce además, -se refiere al Estado- una jurisdicción especial sobre los mares adyacente a su territorio en una extensión de doscientas millas a partir de la misma línea, a fin de proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de esas zonas, de conformidad con aquellos principios" (las líneas del subrayado no son del original).

Pero eso no es todo, porque también en la norma 69, de la Carta Política habla de la "explotación racional de la tierra", lo que constituye un principio fundamental. En consecuencia, son cánones del orden constitucional, aquella protección y preservación, así como la explotación racional de los recursos que se han indicado.

II.Consta en el expediente que el órgano accionado autorizó el camino en discusión, dentro de una reserva forestal (...) y que en la primera de dichas resoluciones dictada por la Dirección General Forestal .........."no resolver sobre la solicitud... hasta tanto se concluya el Plan de Manejo de la Reserva Forestal Golfo Dulce"; que estaba proyectado para concluirse, según la misma resolución, en octubre de 1990. Por otra parte, no aparece en la segunda resolución que dio el permiso impugnado, ninguna alusión o evidencia, de que se hubiere dictado con base en ese Plan, siendo además, esta decisión, del 21 de agoto de 1990. La importancia del referido "Plan" proviene de que conforma valores fundamentales la conservación, protección y preservación del medio ambiente natural y explotación racional de los recursos naturales. En ese sentido, las Sala entiende que la Ley Forestal consigna mecanismos o instrumentos para la conservación, el desarrollo y el mejoramiento dichos. Esos mecanismos son los medios legislativos de defensa o protección de los valores constitucionales dichos. Uno de esos instrumentos es la planeación forestal, como medio técnico y objetivo, que tiene además como parámetro, al principio del uso racional de los recursos naturales renovables. Es decir, los planes forestales, vistos desde la perspectiva de la jurisdicción constitucional, son instrumentos para hacer efectivos y resguardar los principios fundamentales consignados. En síntesis, el Estado podrá disponer, de su patrimonio forestal, o autorizar el aprovechamiento por parte de los administrados -en la forma y medida en que la ley lo faculta-, con base en planes de manejo, que de conformidad con el ordenamiento jurídico, pueden ser elaborados por la propia Administración o los particulares (véanse las siguientes normas de la Ley Forestal, # 7174: 8, 47, 48, 51, 55 y 61). De manera que, si el órgano accionado procedió sin dicho plan, actuó en detrimento del referido derecho fundamental, quebrantando la Constitución, y específicamente el principio de legalidad, dado que era necesario haber programado y decidido la supradicha solicitud, con esa base técnica y legal, que se omitió...""

Asimismo, esta Sala se ha manifestado reiteradamente en cuanto a la protección del ambiente como derecho fundamental. Su protección ha sido intensa y, podríamos decir, hasta revolucionaria, pues ha señalado claramente las obligaciones que tanto el Estado como los particulares tienen en la lucha por conseguir un ambiente cada día más sano. De todo lo anterior, que es racional y constitucionalmente válido imponer limitaciones a la propiedad privada en pro de la conservación del medio ambiente y del patrimonio forestal. Corresponde, entonces, examinar si la Ley Forestal Nº 7174 de veintiocho de junio de mil novecientos noventa y cinco contiene limitaciones a la propiedad privada y si éstas han sido acordadas con observancia de los requisitos constitucionalmente exigidos.” La anterior cita es extensa en ilustrar cómo esta Sala Constitucional ha ponderado el derecho a la propiedad privada en su función social, para admitir el establecimiento de ciertas prohibiciones e implantación de deberes, que deben ser observadas por el propietario para poder explotar la propiedad forestal privada, la cual únicamente se puede hacer a través de los respectivos planes de manejo, tramitando los permisos respectivos para el aprovechamiento del recurso forestal (véase la sentencia de esta Sala No. 2006-17126). Esta claro que la manera en que ha evolucionado el concepto de propiedad privada, conlleva una mayor responsabilidad con la explotación del bien, se ha superado el concepto clásico de dominio, de la posesión, uso y goce, transformación y disposición del bien, sin más límites que la voluntad. Por las razones apuntadas en el antecedente citado, el interés del Estado y de la comunidad internacional se encamina por resguardar los recursos naturales, otorgándoles protección y preservación para el uso de generaciones presentes y futuras. En similar sentido, otra sentencia de esta Sala No. 1997-04350 establece con meridiana claridad que la propiedad privada en su concepción de derecho individual debe complementarse con su función social, que no es sino en el interés social. De esta forma, la Sala dispuso:

“SEXTO: DE LA PROPIEDAD PRIVADA. Lo que se reprocha de la Ley de Patrimonio Nacional Arqueológico, en los artículos 3, 8 y 17 transcritos, es que al imponer limitaciones a la propiedad, según se dice, ésta debió ser aprobada por votación calificada afirmativa de 38 votos. Por esta causa, es necesario hacer algunas consideraciones respecto de este derecho constitucional, a propósito de establecer si los bienes patrimoniales arqueológicos constituyen bienes que pretendan satisfacer el interés social a que se refiere el artículo constitucional cuya lesión se alega en la acción y, por lo tanto, requieran por ello del cumplimiento del requisito que se dice obviado. La propiedad privada, es un reflejo de la personalidad en el campo de los bienes materiales, ya que siendo el hombre un ser individual, es natural que se identifique con los objetos y bienes, declarándolos suyos. Esto lo reconoce el artículo 45 de la Constitución Política, al señalar que "La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley. En caso de guerra o conmoción interior, no es indispensable que la indemnización sea previa. Sin embargo, el pago correspondiente se hará a más tardar dos años después de concluido el estado de emergencia.

Por motivos de necesidad pública podrá la Asamblea Legislativa, mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponer a la propiedad limitaciones de interés social.".

Lo que quiere significar la Constitución Política es que la propiedad constituye uno de los derechos más esenciales de la persona que redundan en su uso, aprovechamiento y disposición, de manera que nadie puede ser privado de ella, y en tratándose de expropiación, por causa de utilidad pública, necesidad pública o interés social, ésta debe ser calificada por ley y previamente indemnizada. El Código Civil señala que es inherente a la propiedad, el derecho de poseer la cosa, disponer o servirse de ella, usarla y gozarla conforme a un ejercicio regular. Empero, no se trata de un derecho absoluto, como todo derecho reconocido o que resulta de la Constitución, pues cada uno de ellos está sujeto a las leyes que reglamentan su ejercicio y sobre esto no puede haber discusión alguna, siempre, claro está, que se respete su contenido esencial. Es aceptado hoy, que la propiedad privada, con todos sus atributos, admite igualmente la de su función social, aunque de acuerdo con la transcripción hecha, no fue así reconocida en la Constitución, sino el de interés social. El Estado puede utilizar no solo los bienes y cosas que componen el dominio público o su dominio privado, sino, también, los que pertenecen a los particulares, imponiéndoles obligaciones negativas o deberes positivos o limitaciones, pero siempre dentro de lo preceptuado por la Constitución y las leyes, lo que incluye las compensaciones o indemnizaciones a que hubiere lugar. No tiene más limites que los admitidos por el propietario y los impuestos por aquel contenido esencial del derecho mismo. En consecuencia, queda suficientemente claro que el fundamento de estas limitaciones, en el caso de las de interés social, reside en la necesidad de satisfacer exigencias y requerimientos propios de necesidades públicas, contra los que no pueden prevalecer los derechos y los intereses particulares, dentro del marco de razonabilidad previsto por la Constitución, para la que nuestra sociedad política y jurídica ha sido concebida y creada para la obtención del bienestar general, que incluye el bien común de todos, pero sin que los individuos deban abdicar, para ello, de sus propios derechos y libertades, sino, simplemente, verlos solo restringidos por el mandato de la ley, que debe buscar asegurar, por los medios conducentes para ello, la integridad de sus derechos patrimoniales adquiridos o de sus situaciones jurídicas consolidadas. La utilidad implica la referencia a un resultado, a un beneficio o a un provecho obtenido a raíz del empleo de una cosa, siendo útil aquello que puede ser aprovechado en algún sentido. El interés, se vincula con el valor o estimación valorativa y al mismo tiempo de un provecho o para un grupo de personas; expresa la existencia de la importancia que tiene una cosa, o un bien, para una persona o para un grupo de personas; expresa la existencia de una estimación valorativa y al mismo tiempo, de un provecho o utilidad que tiene un bien determinado, una conveniencia o necesidad en el orden moral o material para la comunidad. Precisamente, a estos aspectos es a los que se refieren los antecedentes del artículo 45 constitucional, de modo que, las limitaciones de interés social pueden imponerse mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea, por motivos de necesidad pública, es decir, cuando exista la necesidad de que el Estado actúe de esa manera en protección de intereses de carácter social, o para solucionar problemas de ese género, o evitar que se produzcan. […]” De ahí que, aún cuando acuse el accionante a folio 39 del escrito de la demanda que no se indica que la aprobación legislativa fue por “interés social”, el hecho de que se estableciera que el proyecto requería para su aprobación treinta y ocho votos por la limitaciones a la propiedad, y así fue aprobada, resulta suficiente pues cumple con el requerimiento constitucional de la aprobación calificada de diputados. Con las citas jurisprudenciales, la Sala estima suficientemente explicadas las razones por las cuales debe rechazar por el fondo los argumentos del interesado, haciendo remisión a los precedentes.

VI.- Sobre la inconstitucionalidad del artículo 2 de la Ley Forestal.- Sobre este numeral, el representante de la empresa accionante impugna la falta de indemnización para los dueños de terrenos de dominio privado cuando se establezcan en áreas silvestres protegidas, tampoco para cuando el terreno se considera imprescindible para conservar la diversidad biológica o los recursos hídricos, quedando automáticamente y sin previa indemnización por la limitación constituida que impide cortar árboles y cambiar el uso del suelo. El artículo 2 de la Ley Forestal establece que el Ministerio de Ambiente y Energía queda facultado para establecer áreas silvestres protegidas en terrenos de dominio privado, con lo cual es cierto que quedan sometidos en forma obligatoria al régimen forestal. Sin embargo, la norma abre la posibilidad al titular de esos terrenos a integrarlos voluntariamente o permite la negociación entre las partes para la compra directa; además contempla la posibilidad de que cuando no haya acuerdo de partes, se puede iniciar un proceso de expropiación. Esta situación fue analizada por la Sala en anteriores reclamos, así por sentencia No. 1997-1019 se estableció que:

“Tampoco encuentra esta Sala que por el motivo señalado por los accionantes, el decreto cuestionado vulnere su libertad de comercio, agricultura e industria, acerca de la cual ya esta Sala se ha pronunciado de la siguiente forma:

“...la libertad de comercio que existe como garantía fundamental, es el derecho que tiene todo ciudadano para escoger, sin restricciones, la actividad comercial legalmente permitida que más convenga a sus intereses, de manera que, ya en ejercicio de una actividad, la persona debe someterse a las regulaciones que la ley establece”. (Sentencia Nº 1091-94).

La Ley Forestal es clara al determinar que los terrenos sometidos obligatoriamente al régimen forestal, se adquirirán mediante compra o expropiación, e incluso la Ley vigente permite en primera instancia que se integren voluntariamente, en cuyo caso, se contempla una serie de incentivos para retribuir al propietario o poseedor, por los servicios ambientales generados al conservar su bosque, y de conformidad con algunos requisitos previamente definidos legalmente. En otras palabras, el afectado con las limitaciones que nos ocupan, si no desean someterse al régimen forestal, pueden negociar con el Estado la venta del terreno o bien someterse a las diligencias de expropiación, pudiendo en ambos casos continuar con la actividad productiva que han escogido, pero en otros terrenos que adquieran o que incluso ya posean en áreas no protegidas.” Para que el accionante alegue la afectación a su derecho a la propiedad, debe existir las condiciones que la Sala indicó en la sentencia No. 1996-2345.

“III.- CONTENIDO LAS LIMITACIONES DE LA LEY 5397: Desarrollando el concepto de "privación de un atributo primario del dominio" que impide el goce de los bienes, podemos decir que la limitación es un método para definir el contenido del o el ejercicio del derecho de propiedad, que califica y afecta el derecho en sí mismo. En consecuencia la afectación es válida y no genera la obligación estatal de indemnizar en tanto afecte a todos en forma general. Sin embargo, cuando la limitación solamente afecta a una persona en particular, se produce una expropiación. Véase como puede existir disposiciones limitativas del derecho de propiedad de tipo general en relación con ciertas categorías de bienes, como por ejemplo la propiedad forestal, […]. ” Por todo lo anterior, a la luz de lo que dispone el artículo 9 párrafo segundo de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, al existir elementos de juicio suficientes en los antecedentes transcritos, y al no existir motivos para variar de criterio o razones de interés público que justifiquen reconsiderar la cuestión, la acción de inconstitucionalidad debe rechazarse de plano, sobre estos extremos.

Por tanto:

Se declara CON LUGAR la acción. En consecuencia, se anula el artículo 33 inciso 15) de la Ley 7111 que es Ley de Presupuesto Ordinario, Fiscal y por programas para el año 1989 y el Decreto Ejecutivo No. 32825-MINAE del 19 de septiembre de 2005. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. En lo demás, se rechaza por el fondo la acción. Notifíquese.. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de las normas anuladas, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.

Luis Fernando Solano C.

Luis Paulino Mora M. Ana Virginia Calzada M.

Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

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