Invalidation of Police Powers Granted Through a Budget LawAnulación de potestades policiales otorgadas mediante norma presupuestaria

*060130320007CO* gaguilara usuario1 3 0 2008-02-06T20:05:00Z 2008-10-10T21:24:00Z 1 8609 47353 Judicial Branch 394 111 55851 11.5606 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 *060130320007CO* Case: Nº 06-013032-0007-CO Decision: Nº 2007-007137 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at sixteen hours and forty-seven minutes on the twenty-third of May, two thousand seven.

Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) brought by Eleazar Duarte Briones, of legal age, divorced, holder of identity card number 5-159-913, resident of San José, in his capacity as general attorney-in-fact with unlimited authority as to amount (apoderado generalísimo sin límite de suma) of Bejuco Inversiones S.A.; against Article 33, subsection 15), of Ley 7111, the Ordinary, Fiscal, and Program-Based Budget Law for 1989, published in Supplement No. 41 to La Gaceta No. 246 of 27 de Diciembre de 1988, and, by connection or consequence, Decreto 32825-MINAE, published in La Gaceta No. 242 of 15 de Diciembre de 2005, Article 2 and Article 54 of Ley No. 7575, which is the Ley Forestal, and, by connection or consequence, Articles 15 and 16 of Ley de Vida Silvestre No. 7317 when applied within privately owned properties that have not been voluntarily placed under the Forestry Regime (Régimen Forestal). Also participating in the proceeding were @, @, and @, representing the Procuraduría General de la República. .

Findings:

1. 1By a filing received by the Chamber’s Secretariat at fifteen hours and fifty-five minutes on the twenty-fifth of October, 2006, the petitioner requests that Article 33, subsection 15), of Ley 7111, the Ordinary, Fiscal, and Program-Based Budget Law for 1989, published in Supplement No. 41 to La Gaceta No. 246 of 27 de Diciembre de 1988, be declared unconstitutional, as well as, by connection or consequence, Decreto 32825-MINAE, published in La Gaceta No. 242 of 15 de Diciembre de 2005, Article 2 and Article 54 of Ley No. 7575, which is the Ley Forestal, and, by connection or consequence, Articles 15 and 16 of Ley de Vida Silvestre No. 7317 when applied within privately owned properties that have not been voluntarily placed under the Forestry Regime. The dispute arose when, on 22 de marzo de 2005, at the property owned by the company he represents, María Isabel Castillo Aguilar and Antonio Alberto del Carmen Obando Obando were disturbed by the arbitrary, aggressive, offensive, and unlawful entry of four persons in a motor vehicle, who thereby disregarded the prohibition clearly and visibly indicated by a padlocked chain and signs barring vehicles and persons from entering that location.These persons refused to identify themselves and, after a disrespectful exchange with the property manager, aggressively continued along the property’s internal road. Approximately two kilometers from the entrance, they parked the vehicle and proceeded on foot, but upon encountering another vehicle in which Arnoldo Ríos was traveling, they had to return to make way. They again continued on their way to several residences, where it is alleged that, arbitrarily, arrogantly, aggressively, and without any authorization, they entered the inhabited premises of Arnoldo Ríos, his wife and son, and those of Alexis Quirós Quirós and his family, in order to question him, without making any seizure. On their return, the exit gate, located approximately 400 meters from the place inhabited by the Obando–Castillo family, was secured with the chain and padlock, preventing the motor vehicle carrying the aforementioned four persons from leaving.Finally, following telephone calls and the arrival of the Fuerza Pública de Puerto Jiménez, he ordered the padlock opened; it had remained locked after Mr. Ríos left the property bound for Puntarenas, and it was opened at his direction. On 28 de marzo de 2005, Daniel Beita Saldaña filed a criminal complaint (denuncia) with the Fiscalía de Osa. As a result, an order committing the matter to trial (apertura a juicio) was requested for violations of Article 61, subsections a) and c), of the Ley Forestal and Article 191 of the Código Penal, and the proceeding is pending before the Tribunal de Juicio de la Zona Sur, Sede Osa.
2. 2In support of his standing (legitimación) to bring this action of unconstitutionality, he states that, in criminal case 05-200219-454-PE-S, Eleazar Duarte Briones, Antonio Alberto Obando Obando, and María Isabel Castillo Aguilar are named as defendants, the first for violating the Ley Forestal and the others for unlawful deprivation of liberty without intent to obtain profit. In that proceeding, he raised the unconstitutionality of the provisions challenged in this action.
3. 3The verbatim certification of the pleading (libelo) in which unconstitutionality was invoked appears at folio 55.
4. 4Article 9 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional empowers the Chamber, at any time, including upon initial filing, to summarily dismiss on procedural grounds or on the merits any application submitted for its consideration that is manifestly inadmissible, or when it determines that sufficient grounds exist to reject it, or that it merely reiterates or reproduces an identical or similar application previously rejected. Likewise, it may grant the application by interlocutory decision when it deems it sufficient to rely upon self-evident principles or rules or upon its own precedents or case law.

Justice Solano Carrera drafts the decision; and,

Considerations:

I.Admissibility. Articles 78 and 79 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional establish the formal requirements for filing actions of unconstitutionality, consisting of authentication of the signature on the initial filing; a clear, precise, and reasoned statement of the constitutional provisions or principles alleged to have been violated; a verbatim certification of the pleading in which the unconstitutionality of the challenged provisions was invoked in the principal matter; and, finally, the submission of seven sets of copies of the initiating filing and the other accompanying documentation for the Chamber’s Justices, one additional set for the Procuraduría General de la República, and as many as necessary for the opposing parties in the principal matter. The petitioner company fulfilled all these requirements, leaving only the question of whether it has standing to bring the action of unconstitutionality.

The first paragraph of Article 75 of the Law governing this jurisdiction provides that, to bring the action, it must arise from a matter pending resolution before the courts in which invoking unconstitutionality is a reasonable means of protecting the right or interest alleged to have been infringed. This Chamber has indeed verified that the constitutional challenge arose within a principal proceeding, as follows: A criminal case for violation of the Ley Forestal and for deprivation of liberty to the detriment of four MINAE public officials (Article 61, subsections a) and c), of the Ley Forestal and Article 191 of the Código Penal) is pending before the Tribunal de la Zona Sur, Sede en Osa, under case No. 05-200219-454-PE-(186-C-06). The criminal proceeding was initiated against Eleazar Duarte Briones, as representative of the petitioner company, and against its employees Antonio Alberto Obando Obando and María Isabel Castillo Aguilar.

The request to commit the matter to trial appears in the certified case record sent by the Tribunal de Juicio de la Zona Sur, Sede Osa, at folio 312 of the action of unconstitutionality; by the Order Committing the Matter to Trial (Auto de Apertura a Juicio) issued at fifteen hours and fifty minutes on the eleventh of March, two thousand six, the charge filed by the Ministerio Público was admitted and the matter was ordered to trial. By decision of the Tribunal de Juicio de la Zona Sur – Sede Osa in Ciudad Cortés, issued at sixteen hours and five minutes on the nineteenth of May, two thousand six, the oral and public trial was scheduled for eight hours on the eighth of February, two thousand seven. All the foregoing demonstrates not only standing to bring the action of unconstitutionality, but also that the underlying proceeding (proceso base) remains pending resolution, such that a favorable ruling by this Constitutional Chamber would indeed affect the outcome of the case.

Finally, it remains to be determined whether the action of unconstitutionality is a reasonable means of protecting the rights or interests alleged to have been infringed. The charge filed by the Ministerio Público alleges that the representative of Inversiones Bejuco S.A., Eleazar Duarte Briones, harvested several trees and used them to build four cabins within the forest, thereby effecting a land-use change (cambio de uso de suelo), all without a permit from the State Forestry Administration (Administración Forestal del Estado), and that María Isabel Castillo Aguilar and Antonio Alberto Obando Obando obstructed the officials’ freedom of movement as they were leaving the property. The Chamber considers that examination and possible declaration of unconstitutionality of Article 33, subsection 15), of Ley 7111, the Fiscal and Program-Based Ordinary Budget Law, and, by connection and consequence, Decreto Ejecutivo 32825- MINAE, entitled “Persons hired by conservation organizations to work in and for the Conservation Areas throughout the national territory shall have the status of police authorities,” constitute a reasonable means of defense for ruling on the events that occurred, the applicable law, and the alleged offenses attributed to defendants Castillo Aguilar and Obando Obando.

The annulment of these provisions would have retroactive consequences as of the time the events under investigation occurred, particularly with respect to the involvement of officials paid by a conservation organization but vested with police authority. Regarding the examination of Articles 2 and 54 of the Ley Forestal, which is Ley No. 7575, and, by connection and consequence, Articles 15 and 16 of the Ley de Vida Silvestre, case law already exists on the issue and resolves the claims of the representative of the petitioner company. Accordingly, because sufficient grounds exist to consider all the claims, the action is resolved pursuant to Article 9 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, in limine litis.

II.Subject matter of the challenge. To resolve the action of unconstitutionality, this Chamber divides the challenged articles into two groups: those concerning the legislative authorization granted to MINAE to enter into agreements with conservation organizations, and those concerning police authority and its relationship to forest resources (recurso forestal), all for the purpose of specifying the operative portion (parte dispositiva) of this decision and addressing the request for a declaration of unconstitutionality, except insofar as it must be rejected on the merits based on precedent.

• A)Regarding the first issue, related to granting persons hired by conservation organizations the status of regular officials, the following provisions are transcribed:

“ARTICLE 33 of Ley 7111.- The following authorizations to the State and its institutions and to private entities are hereby approved.

…

15. The Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas is authorized to enter into cooperation agreements with private nonprofit conservation organizations so that such organizations may hire personnel to work in the wildlife areas of the various programs carried out for that purpose by this ministry. The expenses for salaries, social-security contributions, and other employer obligations corresponding to these appointments shall be borne by the contracting organizations.

The new personnel thus hired shall, with respect to the performance of their duties, have the same obligations and powers as those applicable to the Ministry’s regular officials.” Regarding the granting of police authority (autoridad de policía) to persons hired by these nonprofit conservation organizations, the following articles of Executive Decree No. 32825-MINAE are also challenged by connection or consequence:

“Article 1—Persons hired by conservation organizations to work in and for the Conservation Areas throughout the national territory shall hold police authority while performing their duties relating to the protection, oversight, and conservation of natural resources, within the powers arising from the applicability of the Wildlife Conservation, Forestry, and National Parks Service Laws, in accordance with Ley Nº 7111 inciso 15 artículo 33.

Article 2—In the exercise of their duties, the persons referred to in the preceding article may detain persons, travel through and enter wilderness areas (áreas silvestres), conduct inspections, and seize, within any farm or industrial or commercial establishment involved, the products and byproducts of prohibited activities, together with the implements used, as well as remove from protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) and place at the disposal of the appropriate judicial authorities any persons violating the prohibitions established under the legal provisions currently in force.

…

Article 4—The Senior Director of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación shall ensure the proper accreditation and identification of all personnel who hold police authority in the exercise of their duties, which shall be accomplished through the issuance of official identification cards.

Article 5—Officials holding police authority shall have the following obligations:

• a)To observe the Political Constitution and all provisions currently in force.
• b)To ensure the conservation and protection of the natural resources existing in the various conservation areas, in the exercise of their powers concerning wildlife, forestry, and national parks.
• c)To use force only when strictly necessary and only to the extent required for the performance of their duties.
• d)To refrain from disclosing information regarding matters that are under investigation.
• e)To protect the health of persons detained under their authority.
• f)To wear the uniform officially designated for that purpose by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación.
• g)To faithfully comply with the instructions and orders of their superiors.
• h)When detaining private individuals who have committed violations, to explain to them the reason for the detention and its legal basis.” Violations of the principles of nonmilitarism (antibelicidad), legality (legalidad), and specificity (especificidad) are alleged. It is argued that the police exist solely for the oversight and preservation of public order and that the law was passed by 25 affirmative votes, whereas, because it affects private property, it should have been passed by 38 votes. It is an ordinary budget law and therefore constitutes an atypical provision (norma atípica), because it addresses matters unrelated to the inherent nature of a budget. With respect to the challenged Executive Decree, it is alleged that the principle of statutory reservation (reserva legal) was violated.
• B)The second group of provisions concerns the application of the regime established in the Ley Forestal with respect to forest resources, including on private farms that have not voluntarily submitted to that regime and that, without prior compensation, are compulsorily subjected to the forestry regime (régimen forestal), thereby prohibiting the cutting of trees and land-use change (cambio de uso del suelo) within the farms.

These provisions are as follows:

“ARTICLE 54 of the Ley Forestal.— Forestry Administration Officials. Officials of the State Forestry Administration shall hold police authority and, as such and in accordance with this Law, shall report any violations committed to the competent authorities.

The police authorities shall be required to cooperate with officials of the State Forestry Administration whenever those officials request such assistance in order to fully perform the functions and duties imposed on them by this Law.

For the performance of their duties, these officials, identified by their respective identification cards, shall have the right to travel through and conduct inspections on any rural property or forestry industrial facility, except for dwellings located thereon; they may also seize timber and other forest products unlawfully harvested or processed and impound, as security for a potential penalty, the equipment and machinery used in the unlawful act. They shall also seize the means of transportation used as an instrument or facilitator in the commission of the offense, after drawing up the corresponding official record (acta). All of the foregoing shall be placed at the disposal of the competent judicial authority within a period not exceeding three days.” “ARTICLE 15 of the Wildlife Conservation Law.—To assist in the implementation of and compliance with this Law, the Ministerio de Ambiente y Energía shall appoint wildlife inspectors, honorary wildlife inspectors (inspectores ad honorem de vida silvestre), and natural-resource oversight committees (comités de vigilancia de los recursos naturales, COVIRENAS).

Wildlife inspectors hold police authority and must be duly identified by an identification card issued by the Ministerio de Ambiente y Energía. To be eligible for an appointment of this nature, inspectors must be persons of good conduct, for which purpose, at the request of the Ministerio de Ambiente y Energía, the Registro Judicial de Delincuentes shall issue a certificate of their criminal records. The remaining entry requirements shall be established in the Regulations to this Law. Their appointments may be revoked at any time by the Ministerio de Ambiente y Energía.

(The name of the Ministry was thus amended by artículo 116 de la Ley Orgánica del Ambiente No.7554 de 4 de octubre de 1995).” “ARTICLE 16 of the Wildlife Conservation Law.—For faithful compliance with the obligations established in this Law, duly accredited wildlife inspectors, forestry inspectors, and park rangers, while performing their duties, are authorized to detain persons, travel through, enter, and conduct inspections, as well as to seize, within any farm and within any industrial and commercial facilities involved, the products and byproducts of prohibited activities, together with the implements used, as defined in the Regulations. In the case of private dwellings, permission must be obtained from the competent judicial authority or the owner.” “ARTICLE 2 of the Ley Forestal.— These lands may be voluntarily incorporated into protected wilderness areas or purchased directly when the parties agree.

Otherwise, they shall be expropriated in accordance with the procedure established in the Ley de Expropiaciones, No. 7495, del 3 de mayo de 1995 y sus reformas. When, following scientific and technical justification of the public interest, it is determined by law that the land is essential for conserving biological diversity or water resources, a restriction on the property (limitación a la propiedad) shall be established that prohibits cutting trees and changing land use. This restriction shall be recorded as an encumbrance (afectación) in the Registro Público. The State shall give priority to the expropriation of the lands.” It is alleged that these provisions violate the following principles: the inviolability of private property, nonmilitarism, the principle that police forces exist to maintain public order, the principle of proportionality, and, among others, international legal provisions.

III.Regarding the authorization, through a budget provision, to hire personnel for the Ministerio de Ambiente y Energía at the expense of conservation organizations. The argument concerning the legislative authorization granted to the Ministerio de Ambiente y Energía in a budget provision to enter into cooperation agreements (convenios de cooperación) with conservation organizations for the protection of wilderness areas must be resolved first, because this would be determinative of the claim for annulment (pretensión anulatoria) brought by the company’s representative in this action and, consequently, would make it unnecessary to analyze the other allegations made regarding this provision. This authorization was enacted through the 1989 Ordinary Budget Law, which, in its artículo 33 inciso 15), authorizes the State to enter into agreements with private nonprofit entities, with those organizations assuming responsibility for the salaries of the personnel they hire, social-security contributions, and other employer obligations.

Similar provisions or legislative amendments enacted through budget provisions of this kind have already been sufficiently analyzed by this Chamber, which held in judgment No. 2002-6043 that:

“III.—On the unconstitutionality of atypical budget provisions.—On repeated occasions, this Court has declared that the inclusion in budget laws of provisions that do not have budgetary content as such violates the constitutional provisions concerning the Legislative Assembly’s authority to enact or amend laws and those conferring authority to enact the Republic’s ordinary and extraordinary budgets—specifically, incisos 1) y 11) del artículo 121 and numerales 123 a 128 y 176 a 180 de la Constitución Política—(see, for this purpose, judgments numbers 121-89, 69-90, 128-90, 453-90, 568-90, 718-90, 1260-90, 1262-90, 1336-90, 100-91, 2488-91, 1795-92, 3051-93, 3168-93 y 3152-94, among others). This Court has also recognized that it is constitutionally permissible to include general provisions in budget laws, provided that they are related to the specialized nature of that subject matter—budget execution.

What is impermissible is the inclusion in budget laws of provisions that do not have that character, since such provisions must be governed by the rules established for common or ordinary laws. Thus, according to that same case law, when legislators engage in the practice under discussion, the resulting consequence is that the provision is unconstitutional on formal grounds, because the procedure prescribed by the Political Constitution for enacting the Republic’s ordinary and extraordinary budgets is used to enact or amend, as applicable, ordinary laws. In this regard, in judgments number 121-89 de las 11:00 horas del 23 de noviembre de 1989 and 4647-99 de las 16:12 horas del 16 de junio de 1999, this Court held:” “... this Chamber concludes (...) that the Republic’s budget is a law in both the formal and substantive sense, but is special by reason of its subject matter and the procedure already discussed.

It follows from the texts cited above that the authority or legal standing constitutionally conferred upon the Legislative Assembly concerning such an important matter is to establish, in the budgets, the anticipated revenues and authorized expenditures of the Public Administration, subject to the procedures that the Constitution itself prescribes for amendments thereto and for extraordinary budgets. Consequently, the Legislative Branch may not, under the aforementioned budgetary authority, regulate matters of a nature or content different from that special subject matter. The foregoing is consistent with the exclusive authority of the Executive Branch to prepare the draft ordinary budget and to initiate amendments thereto and extraordinary budgets, as well as with the authority of the Legislative Assembly to enact them; it is also consistent with the particular feature already analyzed whereby the Executive Branch has no authority to veto their approval, pursuant to numeral 125 of the Fundamental Charter.” And, “This Chamber has consistently held that the Budget Law may not validly contain general provisions unrelated to budgetary matters. In other words, the inclusion of ‘atypical’ provisions addressing matters properly belonging to ordinary legislation, whether to create or amend such legislation, is invalid.”

IV.Regarding the alleged unconstitutionality of Article 28 of Budget Law N°7111.- The constitutional question concerning the challenged Article 28 consists in determining whether the contested budgetary provision—which amends Article 24 of the Agricultural Production Promotion Law—violates the procedure established for enacting laws because it includes provisions of a non-budgetary nature in the national budget. Having analyzed the circumstances of the specific case in light of the case law transcribed above, the conclusion is that the challenged atypical budgetary provision undoubtedly suffers from the defect attributed to it, because Article 24 of the Fodea Law being amended is an ordinary provision that may not be amended through the procedure prescribed by the Political Constitution for approving the Republic’s ordinary and extraordinary budgets. Consequently, it must be declared inapplicable, without prejudice to rights acquired in good faith under the provision.”

In this manner, the State uses these associations to hire personnel for the purpose of protecting the environment; however, in doing so, it confers public authority upon them in exchange for payment of personnel expenses, which violates not only the constitutional principles contained in subsections 1) and 11) of Article 121 and numerals 123 to 128 and 176 to 180 of the Political Constitution, but also others, as will be explained. The challenged provision exceeds the scope of budget execution by authorizing these cooperation agreements while also granting these associations the power to hire personnel subject to the same obligations and powers applicable to the Ministry’s regular officials. The Executive Branch implemented the challenged provision through a Regulation that is likewise alleged to be unconstitutional by connection and consequence; accordingly, annulment is sought of Articles 1, 2, 4, and 5 of Executive Decree No. 32825-MINAE, which is the Regulation concerning “Persons hired by conservation organizations to work in and for the Conservation Areas throughout the national territory shall hold the status of police authority.” The aforementioned Executive Decree specifically conferred the status of police authority when these employees performed duties involving the protection, surveillance, and conservation of natural resources.

The legal powers of these officials can be seen in numeral 2, which authorizes them to detain persons, travel through and enter wilderness areas, conduct inspections, and seize products or by-products and implements used within any property or industrial or commercial establishment, remove persons from protected areas, and place persons who violate the applicable legal rules at the disposal of the judicial authorities. The Executive Decree regulates the qualifications that the new personnel paid by conservation organizations must possess, including, as a validity requirement, obtaining approval of their appointment from the Senior Directorate of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Numeral 4 of the Decree governs the issuance of an official identification card, and numeral 5 governs the obligations of these officials. However, although the Executive Decree provides for approval by the Senior Directorate, the appointment of a public official is delegated entirely to the Conservation Associations without verifying the personnel’s suitability for the police duties conferred upon them by the same regulations.

Even though a police force other than that recognized by the Political Constitution may exist, the principles of legality and constitutional supremacy must be observed. It is worth noting that the Wildlife Conservation, Forestry, and National Parks Service Laws, in addition to Law No. 7111, whose constitutionality is under review by this Chamber, provide for the existence of surveillance bodies such as those cited above. Thus, Articles 15 and 16 of the Wildlife Conservation Law establish the possibility of appointing wildlife inspectors, ad honorem wildlife inspectors, and natural-resource surveillance committees (COVIRENAS). However, the appointments are made by the Ministerio de Ambiente y Energía, and these persons are legally authorized to detain persons, travel through and enter private properties, conduct inspections therein, make seizures, etc.

As a result, the action must be granted insofar as it challenges Article 33, subsection 15), of Law 7111, and, by connection and consequence, Executive Decree No. 32825.

IV.Regarding application of the Law. In the filing instituting the action, the petitioner also argues that Article 54 of the Ley Forestal and Articles 15 and 16 of the Wildlife Conservation Law are unconstitutional because police authorities cannot apply them within private properties that have not voluntarily been placed under the Forestry Regime (Régimen Forestal) without violating Article 45 of the Political Constitution. Likewise, he alleges that the principle of proportionality is violated by entering private property in a motor vehicle. The first argument may be resolved based on the precedents concerning these articles that will be transcribed below. As to the second, the petitioner’s representative must bear in mind that the application of the Law or of a provision cannot be disputed through an action of unconstitutionality, since this must be reserved for the proceeding underlying the claim.

An action of unconstitutionality is reserved for safeguarding and declaring constitutional supremacy over incompatible provisions. If the intended purpose is to challenge their application or interpretation by the administrative authorities, this must be resolved in the principal proceeding or through an amparo proceeding (recurso de amparo) when constitutional rights and principles are infringed. The same applies when the claimant seeks a declaration from the Chamber that entry onto private property must be recorded in a valid and effective administrative act (see also judgment 1997-0284).

V.Regarding private properties not subject to the Régimen Forestal.- The petitioner maintains that private property is inviolable and that allowing police officers to enter amounts to a disguised expropriation without prior payment of compensation. He alleges that the challenged provisions—Article 54 of the Ley Forestal and Articles 15 and 16 of the Wildlife Conservation Law—significantly diminish the incidents of property ownership (atributos del dominio), such as possession, use and enjoyment, alteration, disposal, defense, and recovery; he considers these rights to be called into question because the owner cannot use, enjoy, alter, or defend the property. The petitioner adds that, although public order prevails over individual rights, public rights are not absolute and cannot be used to impair individual rights or distort natural rights. However, notwithstanding the arguments made by the representative of the claimant company, this Chamber has analyzed similar arguments in other precedents, including judgment No. 1995-05893, which held as follows:

“II.- PRELIMINARY MATTERS: Before examining the merits of the action, it is necessary to make several observations concerning the right to property and its boundaries and limitations. Traditionally, the right to property has been said to belong to the category of personal rights, insofar as it forms part of a socioeconomic community. This category grants individuals a series of rights that allow them to develop, on the one hand, as entrepreneurs and, on the other, as beneficiaries of a series of benefits provided by the State in order to achieve an appropriate social balance. However, that right is composed of a series of regulatory provisions whose essential characteristic is the establishment of prohibitions or the imposition of duties upon its holders, particularly in relation to the exercise of the powers or entitlements comprising that right (use, transformation, usufruct, disposal, etc.).

Therefore, such regulations forming part of the right to property may validly impose upon owners obligations to give, to do, or to refrain from doing, without this necessarily entailing a corresponding duty on the part of the State to pay compensation. This is so because they do not impose any greater sacrifice upon the owner, who therefore suffers no infringement of that right. Closely connected with the foregoing is the issue of the inviolability of property, a concept that has undergone a metamorphosis; it began as a first-generation right and, as such, an absolute right. However, as in so many other fields of law, socioeconomic needs have caused these concepts, once rigid and inflexible, to evolve toward a much broader perspective. The right to property did not escape this development. In modern times, with respect to forest resources, reference is made to the ecological function of property (función ecológica de la propiedad); that is, this legal institution must be directed toward fulfilling an ecological-protection function that logically imposes limitations upon that right, since such protective function cannot be effective unless a series of limitations upon property is accepted.

These may be understood as limitations or regulations that cannot extend beyond a certain point, because otherwise they would render the exercise of the right to property meaningless. Conversely, limitations may be imposed insofar as the governed person (administrado) remains able to exercise the essential attributes of the right to property under specified conditions. Hence, limiting property to such an extent that none of its essential attributes can be exercised would constitute a de facto expropriation (expropiación de hecho)—a circumstance for which Ley Forestal Nº 7174 itself, as will be seen, establishes the corresponding compensation mechanisms—and would deprive that right entirely of content, thereby contravening Article 45 of the Constitution. Furthermore, it should be noted that, worldwide, there is a tendency to regard the environment and ecology not as interests belonging to a particular region, country, or continent, but as universal interests, insofar as actions taken for or against nature in one country or region also affect the rest of the Earth.

This is essentially what justifies some form of limitation upon private property in defense of the environment, a principle embodied in Articles 45 and 50 of the Political Constitution that seeks to achieve a balance between conservation and production, both of which are social interests. For these reasons, the concept of property in the aforementioned Article 45, read in conjunction with Article 50, both constitutional provisions, encompasses forest property, agricultural property, ecological property, environmental property, etc., all of which have a constitutional basis in the cited articles and possess their own specific legal regulation and nature. Likewise, the Rio Declaration on Environment and Development established, among other matters, the sovereign right of States to define their development policies. It also sets forth the precautionary principle (principio precautorio) (Principle 15 of the Rio Declaration), according to which, “in order to protect the environment, States shall widely apply the precautionary approach in accordance with their capabilities.

Where there is a threat of serious or irreversible damage, the lack of absolute scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.” Thus, the protection of our natural resources must be guided by a preventive approach; that is, if degradation and deterioration are to be minimized, precaution and prevention must be the governing principles. This leads to the need to formulate the in dubio pro natura principle, which may be derived by analogy from other branches of law and is entirely consistent with nature. Nevertheless, the task of protecting the environment is made more difficult because we retain a rigid conception of the right to property that impedes progress in favor of the environment, without which there could be no right to life, work, property, or health. It must not be overlooked that this is an area of law in which the most important rules are those capable of preventing every type of environmental harm, because no rule can subsequently repair harm that has already been done; this need for prevention is even more urgent in developing countries. […] In connection with all the foregoing and specifically with regard to forest resources, this Chamber stated in Judgment Nº 2233-93, issued at nine thirty-six a.m. on the twenty-eighth of May of nineteen ninety-three:

“I. This amparo proceeding (amparo) seeks protection of the legally protected interest (bien jurídico) consisting of forest resources, which ultimately means protecting and preserving the integrity of the natural environment existing at the site where the road giving rise to the dispute was laid out. When asked whether that legally protected interest, in all its scope, significance, and interrelationships, constitutes a constitutional value or fundamental right, the answer is unquestionably affirmative. Much is said today about the vital need for humanity—as a species—to provide such protection and preservation, and about the corresponding obligation to do so. This is a worldwide position from which our country is not exempt, as demonstrated by Costa Rica’s evident interest in participating in international forums where ecological matters are discussed. Yet the conduct of our people is not manifested solely in that manner because, most importantly, we have also acted domestically by enacting laws whose purpose is to provide such protection. Thus, for example, and insofar as relevant here, the Ley Forestal currently in force, # 7174 of 28 de junio de 1990, provides in Article 1:

‘This law establishes as an essential function and priority of the State the duty to ensure the protection, conservation, utilization, industrialization, administration, and promotion of the country’s forest resources, in accordance with the principle of rational use of renewable natural resources.’ For its part, in accordance with the principle or standard of legal regularity (regularidad jurídica), that legislation and the aforementioned position are grounded in our Political Constitution, which, as relevant to this matter, provides:

‘Article 89.- The cultural purposes of the Republic include: protecting natural beauty and preserving and developing the Nation’s historical and artistic heritage...’ ‘Article 6.- ...It also exercises—referring to the State—special jurisdiction over the seas adjacent to its territory for a distance of two hundred miles from the same line, in order exclusively to protect, conserve, and exploit all natural resources and wealth existing in the waters, seabed, and subsoil of those areas, in accordance with those principles’ (the underlining does not appear in the original).

But that is not all, because Article 69 of the Political Charter also refers to the ‘rational exploitation of the land,’ which constitutes a fundamental principle. Consequently, such protection and preservation, as well as the rational exploitation of the resources indicated, are tenets of the constitutional order.

II.The case file (expediente) shows that the respondent body authorized the road in question within a forest reserve (...) and that the first of those decisions, issued by the Dirección General Forestal, stated ..........‘not to decide on the application... until the Management Plan (Plan de Manejo) for the Reserva Forestal Golfo Dulce has been completed’; according to that same decision, it was scheduled for completion in octubre de 1990. Furthermore, the second decision, which granted the challenged permit, contains no reference or evidence that it was issued on the basis of that Plan; moreover, this decision was dated 21 de agoto de 1990. The importance of the aforementioned ‘Plan’ derives from the fact that the conservation, protection, and preservation of the natural environment, together with the rational exploitation of natural resources, constitute fundamental values. In that regard, the Chamber understands that Ley Forestal provides mechanisms or instruments for such conservation, development, and improvement.

Those mechanisms are the legislative means for defending or protecting the aforementioned constitutional values. One such instrument is forest planning (planeación forestal), as a technical and objective means also governed by the principle of rational use of renewable natural resources. In other words, viewed from the perspective of constitutional jurisdiction, forest plans are instruments for implementing and safeguarding the fundamental principles set forth above. In summary, the State may dispose of its forest assets or authorize their utilization by governed persons—to the extent and in the manner permitted by law—on the basis of management plans that, in accordance with the legal system, may be prepared by the Administration itself or by private parties (see the following provisions of Ley Forestal, # 7174: 8, 47, 48, 51, 55 and 61). Accordingly, if the respondent body proceeded without such a plan, it acted to the detriment of the aforementioned fundamental right, violating the Constitution and specifically the principle of legality, because the above-mentioned application had to be planned and decided on that technical and legal basis, which was omitted...’”

Likewise, this Chamber has repeatedly addressed environmental protection as a fundamental right. Its protection has been vigorous and, one might say, even revolutionary, because the Chamber has clearly identified the obligations incumbent upon both the State and private parties in the effort to achieve an increasingly healthy environment. It follows from all the foregoing that imposing limitations upon private property in favor of conserving the environment and forest heritage is rationally and constitutionally valid. It is therefore necessary to examine whether Ley Forestal Nº 7174 de veintiocho de junio de mil novecientos noventa y cinco contains limitations upon private property and whether those limitations were adopted in compliance with the constitutionally required conditions.” The foregoing quotation extensively illustrates how this Constitutional Chamber has weighed the right to private property in light of its social function, allowing certain prohibitions and duties to be established that must be observed by owners in order to exploit private forest property, which may be done only through the respective management plans (planes de manejo), after obtaining the relevant permits for harvesting forest resources (aprovechamiento del recurso forestal) (see judgment of this Chamber No. 2006-17126).

It is clear that the evolution of the concept of private property entails greater responsibility in exploiting the property; the classical concept of ownership—possession, use and enjoyment, transformation, and disposition of the property, with no limits other than the owner’s will—has been superseded. For the reasons stated in the cited precedent, the interests of the State and the international community are directed toward safeguarding natural resources by protecting and preserving them for the use of present and future generations. Similarly, another judgment of this Chamber, No. 1997-04350, establishes with absolute clarity that private property, conceived as an individual right, must be complemented by its social function, which is none other than the social interest. Accordingly, the Chamber ruled:

“SIXTH: PRIVATE PROPERTY. The challenge to Articles 3, 8, and 17 of the Law on the National Archaeological Heritage, transcribed above, is that, by imposing limitations on property, it should, according to the claim, have been approved by a qualified affirmative vote of 38 votes. For this reason, it is necessary to make certain observations regarding this constitutional right in order to determine whether archaeological heritage assets constitute property intended to satisfy the social interest referred to in the constitutional article whose infringement is alleged in this action and whether, therefore, compliance with the requirement said to have been disregarded was necessary. Private property reflects the individual personality in the realm of material goods, since human beings are individual beings and naturally identify with objects and assets, declaring them their own. This is recognized by Article 45 of the Political Constitution, which provides that "Property is inviolable; no one may be deprived of their property except for a legally established public interest and upon prior compensation in accordance with the law. In the event of war or domestic unrest, prior compensation is not indispensable. Nevertheless, the corresponding payment shall be made no later than two years after the state of emergency has ended.

For reasons of public necessity, the Legislative Assembly may, by a vote of two-thirds of its entire membership, impose limitations on property in the social interest.".

What the Political Constitution means is that property constitutes one of the most essential personal rights, encompassing its use, exploitation, and disposition, such that no one may be deprived of it; and in cases of expropriation (expropiación) on grounds of public utility, public necessity, or social interest, those grounds must be established by law and prior compensation must be paid. The Civil Code provides that the right to possess a thing, dispose of or make use of it, and use and enjoy it through its regular exercise is inherent in property. Nevertheless, it is not an absolute right, as is true of every right recognized by or derived from the Constitution, since each is subject to the laws regulating its exercise; there can be no dispute in that regard, provided, of course, that its essential content is respected. It is now accepted that private property, with all its attributes, also includes a social function, although, according to the foregoing quotation, the Constitution did not recognize it as such, referring instead to social interest.

The State may use not only the assets and things comprising the public domain or its private domain, but also those belonging to private parties, imposing negative obligations, positive duties, or limitations upon them, always within the provisions of the Constitution and the laws, including any compensation or indemnification that may be appropriate. It has no limits other than those accepted by the owner and those imposed by the essential content of the right itself. Consequently, it is sufficiently clear that the basis for such limitations, in the case of those imposed in the social interest, lies in the need to satisfy the demands and requirements inherent in public needs, against which private rights and interests cannot prevail, within the framework of reasonableness provided for by the Constitution, under which our political and legal society was conceived and created to attain general welfare, including the common good of all, but without requiring individuals to surrender their own rights and freedoms for that purpose; rather, those rights and freedoms may merely be restricted by operation of law, which must seek, through appropriate means, to ensure the integrity of their vested property rights or settled legal situations (situaciones jurídicas consolidadas).

Utility refers to a result, benefit, or advantage obtained through the use of a thing, and something is useful when it can be put to use in some respect. Interest is linked to value or valuation and, at the same time, to an advantage for a group of persons; it expresses the importance that a thing or asset has for a person or group of persons; it expresses the existence of a valuation and, at the same time, the benefit or utility of a particular asset, or a moral or material convenience or need of the community. These are precisely the matters addressed in the legislative history of constitutional Article 45; thus, limitations in the social interest may be imposed by a vote of two-thirds of the entire membership of the Assembly for reasons of public necessity—that is, when the State must act in that manner to protect interests of a social nature, resolve problems of that kind, or prevent them from arising. […]” Thus, although the claimant asserts on page 39 of the application that it was not stated that legislative approval was based on the “social interest,” the fact that the bill was deemed to require thirty-eight votes for approval because of the limitations on property, and was approved accordingly, is sufficient because it satisfies the constitutional requirement of approval by a qualified vote of the deputies. In light of the cited case law, the Chamber considers that the reasons for dismissing the interested party’s arguments on the merits have been sufficiently explained and refers to those precedents.

VI.On the unconstitutionality of Article 2 of the Ley Forestal.- With respect to this provision, the representative of the claimant company challenges the lack of compensation for owners of privately owned land when such land is designated as protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas), as well as when the land is deemed essential for conserving biological diversity or water resources, thereby becoming automatically subject, without prior compensation, to a restriction that prohibits cutting trees and changing land use (cambio de uso del suelo). Article 2 of the Ley Forestal provides that the Ministry of Environment and Energy is authorized to establish protected wilderness areas on privately owned land, and it is therefore true that such land becomes mandatorily subject to the forest regime (régimen forestal). Nevertheless, the provision allows the owners of such land to incorporate it voluntarily or permits the parties to negotiate its direct purchase; it also provides that, when the parties cannot reach an agreement, expropriation proceedings may be initiated. This situation was examined by the Chamber in previous challenges; accordingly, judgment No. 1997-1019 held that:

“Nor does this Chamber find that, for the reason stated by the claimants, the challenged decree infringes their freedom of commerce, agriculture, and industry, regarding which this Chamber has previously ruled as follows:

“...the freedom of commerce that exists as a fundamental guarantee is the right of every citizen to choose, without restriction, the legally permitted commercial activity that best serves their interests; once engaged in an activity, however, the person must comply with the regulations established by law.” (Judgment Nº 1091-94).

The Ley Forestal clearly provides that land mandatorily subject to the forest regime shall be acquired through purchase or expropriation, and the law currently in force even allows such land, in the first instance, to be incorporated voluntarily, in which case it provides a series of incentives to compensate the owner or possessor for the environmental services generated by conserving the forest, subject to certain requirements previously established by law. In other words, persons affected by the limitations at issue who do not wish to submit to the forest regime may negotiate the sale of the land to the State or undergo expropriation proceedings; in either case, they may continue the productive activity they have chosen, but on other land that they acquire or may already own in unprotected areas.” For the claimant to allege an infringement of the right to property, the conditions identified by the Chamber in judgment No. 1996-2345 must exist.

“III.- CONTENT OF THE LIMITATIONS UNDER LAW 5397: In elaborating on the concept of ‘deprivation of a primary attribute of ownership’ that prevents the enjoyment of property, we may say that a limitation is a method of defining the content or exercise of the right to property, which qualifies and affects the right itself. Consequently, the restriction is valid and does not give rise to a State obligation to compensate insofar as it applies generally to everyone. However, when the limitation affects only a particular person, an expropriation occurs. It may be seen that there can be general provisions limiting the right to property with respect to certain categories of assets, such as forest property, […].” For all the foregoing reasons, in light of Article 9, second paragraph, of the Law on Constitutional Jurisdiction, because the transcribed precedents provide sufficient grounds for judgment and there are no reasons to depart from the established position or grounds of public interest warranting reconsideration of the matter, the constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) must be summarily dismissed with respect to these issues.

Por tanto:

The action is declared GRANTED. Consequently, Article 33, subsection 15), of Ley 7111, the Ordinary, Fiscal, and Program-Based Budget Law for 1989, and Decreto Ejecutivo No. 32825-MINAE del 19 de septiembre de 2005 are annulled. This judgment shall have declaratory and retroactive effect as of the effective date of the annulled provision, without prejudice to rights acquired in good faith. A summary of this ruling shall be published in the Diario Oficial La Gaceta, and the full text shall be published in the Boletín Judicial. In all other respects, the action is dismissed on the merits. Notice shall be given.. This judgment shall have declaratory and retroactive effect as of the effective date of the annulled provisions, without prejudice to rights acquired in good faith. A summary of this ruling shall be published in the Diario Oficial La Gaceta, and the full text shall be published in the Boletín Judicial. Notice shall be given.

Luis Fernando Solano C.

President Luis Paulino Mora M. Ana Virginia Calzada M.

Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.

*060130320007CO* gaguilara usuario1 3 0 2008-02-06T20:05:00Z 2008-10-10T21:24:00Z 1 8609 47353 Poder Judicial 394 111 55851 11.5606 21 false false false MicrosoftInternetExplorer4 *060130320007CO* Res: Nº 2007-007137 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas y cuarenta y siete minutos del veintitrés de mayo del dos mil siete.

Acción de inconstitucionalidad promovida por Eleazar Duarte Briones, mayor, divorciado, portador de la cédula de identidad número 5-159-913, vecino de San José; en su condición de apoderado generalísimo sin límite de suma de la sociedad Bejuco Inversiones S.A.; contra el artículo 33 inciso 15) de la Ley 7111 que es Ley de Presupuesto Ordinario, Fiscal y por programas para el año 1989, publicada en el alcance No. 41 a La Gaceta No. 246 de 27 de Diciembre de 1988, y por conexión o consecuencia el Decreto 32825-MINAE publicado en La Gaceta No. 242 del 15 de Diciembre de 2005, artículos 2, y el 54 de la Ley No. 7575, que es Ley Forestal y por conexión o consecuencia los artículos 15 y 16 de la Ley de Vida Silvestre No. 7317 cuando son aplicados dentro de fincas particulares que no están sometidas voluntariamente al Régimen Forestal. Intervinieron también en el proceso @, @ y @, en representación de la Procuraduría General de la República. .

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las quince horas cincuenta y cinco minutos del veinticinco de octubre del 2006, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 33 inciso 15) de la Ley 7111 que es Ley de Presupuesto Ordinario, Fiscal y por programas para el año 1989, publicada en el alcance No. 41 a La Gaceta No. 246 de 27 de Diciembre de 1988, y por conexión o consecuencia el Decreto 32825-MINAE publicado en La Gaceta No. 242 del 15 de Diciembre de 2005, artículos 2, y el 54 de la Ley No. 7575, que es Ley Forestal y por conexión o consecuencia los artículos 15 y 16 de la Ley de Vida Silvestre No. 7317 cuando son aplicados dentro de fincas particulares que no están sometidas voluntariamente al Régimen Forestal. La discusión surge cuando en la finca de su representada el día 22 de marzo de 2005, doña María Isabel Castillo Aguilar y don Antonio Alberto del Carmen Obando Obando fueron perturbados por la entrada arbitraria, agresiva, ofensiva y contraria al ordenamiento jurídico de cuatro personas en un vehículo automotor, irrespetando con ello la prohibición, clara y evidente a través de una cadena con candado y rótulos que prohíben el acceso de vehículos y personas al citado lugar.Que estas personas se negaron a identificarse, luego de un intercambio irrespetuoso con el encargado de la finca continuaron su camino agresivamente por el camino interno de la finca, como a dos kilómetros de la entrada estacionaron el vehículo, prosiguieron a pie, pero al toparse con otro vehículo en el que viajaba el señor Arnoldo Ríos, debieron regresar para abrir paso. Continuaron su camino nuevamente hasta unas viviendas, donde se alega que de modo arbitrario, prepotente, agresivo y sin ninguna autorización ingresaron al lugar habitado del señor Arnoldo Ríos, su esposa e hijo, y al de Alexis Quirós Quirós y su familia para interrogarlo sin hacer decomiso alguno. Al regreso el portón de salida que se encuentra aproximadamente a 400 metros del lugar habitado por la familia Obando – Castillo, se encontraba con la cadena y candado cerrado lo que impidió la salida del vehículo automotor en que se movilizaban las 4 personas antes citadas.Que finalmente luego de llamadas telefónicas y de la presencia de la Fuerza Pública de Puerto Jiménez, ordenó la apertura del candado el cual permanecía cerrado después de que el señor Ríos salió de la finca con rumbo a Puntarenas, el cual fue abierto por orden suya. Que el 28 de marzo de 2005, el señor Daniel Beita Saldaña interpone una denuncia ante la Fiscalía de Osa. Que a raíz de ello fue solicitada la apertura a juicio por infracción a los artículo 61 inciso a) y c) de la Ley Forestal y el artículo 191 del Código Penal y el proceso se tramita ante el Tribunal de Juicio de la Zona Sur, Sede Osa.
2. 2A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que dentro de la causa penal 05-200219-454-PE-S, figuran como imputados Eleazar Duarte Briones, Antonio Alberto Obando Obando, María Isabel Castillo Aguilar por infracción a la Ley Forestal el primero, y privación de libertad sin ánimo de lucro, los restantes. En este proceso alegó la inconstitucionalidad de las normas impugnadas en la acción.
3. 3La certificación literal del libelo en que se invoca la inconstitucionalidad consta a folio 55.
4. 4El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada. Asimismo, podrá acogerla interlocutoriamente cuando considere suficiente fundarla en principios o normas evidentes o en sus propios precedentes o jurisprudencia.

Redacta el Magistrado Solano Carrera; y,

Considerando:

I.- .Sobre la admisibilidad. Los artículos 78 y 79 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional establecen los requisitos formales para la interposición de las acciones de inconstitucionalidad, los cuales consisten en la autenticación de la firma del escrito inicial, exponer con fundamentos claros y precisos las normas o principios constitucionales que se consideran infringidos, la certificación literal del libelo en que invocó la inconstitucionalidad de las normas impugnadas dentro del asunto principal, y finalmente aportar siete juegos de copias del escrito de interposición y de la demás documentación que lo acompaña, para los Magistrados de la Sala, uno adicional para la Procuraduría General de la República y las necesarias para las partes contrarias en el asunto principal. Todos estos requisitos fueron cumplidos por la empresa demandante, de manera que resta determinar si ostenta la legitimación para interponer la acción de inconstitucionalidad.

El párrafo primero del artículo 75 de la Ley que rige esta jurisdicción establece que para interponer la demanda es necesario que esté residenciada en un asunto pendiente de resolver ante los tribunales, en el que la invocación de inconstitucionalidad sea medio razonable de amparar el derecho o interés que se considera lesionado. Efectivamente ha constatado esta Sala que el reclamo de inconstitucionalidad surge dentro de un proceso principal, de la siguiente manera: En el expediente judicial del Tribunal de la Zona Sur, Sede en Osa, se tramita bajo el expediente No. 05-200219-454-PE-(186-C-06) una causa penal por infracción a la Ley Forestal y por la privación de libertad en perjuicio de cuatro funcionarios públicos del MINAE (artículos 61 inciso a) y c) de la Ley Forestal y 191 del Código Penal). El proceso penal se inicia en contra de Eleazar Duarte Briones como representante de la Sociedad demandante, y de sus empleados don Antonio Alberto Obando Obando y doña María Isabel Castillo Aguilar.

La solicitud de apertura a juicio se encuentra en la certificación del expediente enviada por el Tribunal de Juicio de la Zona Sur, Sede Osa, visible a folio 312 de la acción de inconstitucionalidad, siendo que mediante el Auto de Apertura a Juicio de las quince horas cincuenta minutos del once de marzo de dos mil seis, se admite la acusación presentada por el Ministerio Público y se ordena la apertura a juicio. Por resolución del Tribunal de Juicio de la Zona Sur – Sede Osa en Ciudad Cortés, a las dieciséis horas cinco minutos del diecinueve de mayo de dos mil seis, se señala el juicio oral y público para las ocho horas del ocho de febrero de dos mil siete. Todo lo anterior evidencia no solo la legitimación para interponer la demanda de inconstitucionalidad, sino que también el proceso base de la acción se encuentra pendiente de resolver, de manera que un pronunciamiento favorable de esta Sala Constitucional sí tendría incidencia en lo que se resuelva en el caso.

Finalmente, resta determinar si la acción de inconstitucionalidad es medio razonable para amparar los derechos o intereses que se estiman lesionados. La acusación presentada por el Ministerio Público endilga al representante de Inversiones Bejuco S.A., señor Eleazar Duarte Briones haber aprovechado varios árboles y con ellos haber edificado cuatro cabañas dentro del bosque, haciendo un cambio de uso de suelo, todo sin contar con el permiso de la Administración Forestal del Estado, y contra María Isabel Castillo Aguilar y Antonio Alberto Obando Obando que obstaculizaron la libertad de tránsito de los funcionarios cuando salían de la finca. Considera la Sala que el examen y posible declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 33 inciso 15) de la Ley 7111, que es Ley de Presupuesto Ordinario, Fiscal y programas; por conexión y consecuencia el Decreto Ejecutivo 32825- MINAE, denominado “Las personas contratadas por organizaciones conservacionistas para que laboren en y para las Áreas de Conservación en todo el territorio nacional, ostentarán el carácter de autoridad de policía”, resulta ser medio razonable de defensa para resolver sobre los hechos ocurridos, el derecho aplicable y los presuntos ilícitos endilgados a los imputados Castillo Aguilar y Obando Obando.

La anulación de estas normas tendría consecuencias retroactivas al momento en que se llevó a cabo los hechos que se investigan, principalmente con la intervención de funcionarios pagados por una organización conservacionista, pero quienes están investidos de autoridad de policía. En cuanto al análisis de los artículos 2 y 54 de la Ley Forestal, que es Ley No. 7575 y por conexión y consecuencia los numerales 15 y 16 de la Ley de Vida Silvestre, ya existe jurisprudencia sobre el tema que resuelve las pretensiones del personero de la empresa demandante. De modo que al existir suficientes elementos de juicio para conocer de todos los reclamos, se resuelve la acción de conformidad con el artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, in limine litis.

II.Objeto de la impugnación. Para resolver la acción de inconstitucionalidad, esta Sala divide en dos grupos los artículos impugnados, unos en cuanto se refieren a la autorización legislativa otorgada al MINAE para que celebre convenios con organizaciones conservacionistas, y los otros referentes a la autoridad de policía y su relación con el recurso forestal, todo con la finalidad de precisar la parte dispositiva de esta resolución y dar conformidad a la solicitud de declaratoria de inconstitucionalidad salvo en lo que deba rechazarse por el fondo con base en precedentes.

• A)Sobre el primer tema relacionado con el otorgamiento a personas contratadas por las organizaciones conservacionistas con carácter de funcionarios regulares, se transcriben los siguientes numerales:

“ARTÍCULO 33 de la Ley 7111.- Apruébense las siguientes autorizaciones al Estado y sus instituciones y a entidades privadas.

…

15. Autorizase al Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas para que concierte convenios de cooperación con organizaciones conservacionistas privadas sin fines de lucro, a fin de que dichas organizaciones contrate personal que labore en las áreas silvestres de los diferentes programas, que para tal efecto lleva a cabo este ministerio. Los gastos por concepto de salarios, cargas sociales y demás responsabilidades patronales, correspondientes a estos nombramientos, correrán por cuenta de las organizaciones contratantes.

El nuevo personal así contratado, en lo relativo al desempeño de sus funciones, tendrá las mismas obligaciones y atribuciones que rigen para los funcionarios regulares del Ministerio.” Sobre el tema del otorgamiento de autoridad de policía a personas contratadas por éstas organizaciones conservacionistas sin fines de lucro, se impugna también, por conexión o consecuencia los siguientes artículos del Decreto Ejecutivo No. 32825-MINAE:

“Artículo 1º—Las personas contratadas por organizaciones conservacionistas para que laboren en y para las Áreas de Conservación en todo el territorio nacional, ostentarán el carácter de autoridad de policía durante el desempeño de sus labores en relación a la protección, vigilancia y conservación de los recursos naturales en las competencias derivadas de la aplicabilidad de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Forestal y del Servicio de Parques Nacionales, de conformidad con lo establecido en la Ley Nº 7111 inciso 15 artículo 33.

Artículo 2º—En el ejercicio de sus funciones las personas a las que se refiere el artículo anterior podrán detener, transitar, entrar a las áreas silvestres, practicar inspecciones y decomisar dentro de cualquier finca o establecimiento industrial y comercial involucrado, los productos y subproductos de las actividades prohibidas, junto con los implementos utilizados, así como expulsar de las áreas silvestres protegidas y poner a la orden de las autoridades judiciales correspondientes a las personas infractoras de las prohibiciones establecidas en la normativa jurídica vigente.

…

Artículo 4º—El Director Superior del Sistema Nacional de Áreas de Conservación velará por el cumplimiento de la debida acreditación e identificación de todo el personal que ostente en el ejercicio de sus funciones el carácter de autoridad de policía, lo que llevará a cabo mediante la emisión de carnes oficiales.

Artículo 5º—Serán obligaciones de los funcionarios que ostenten autoridad de policía, las siguientes:

• a)Observar la Constitución Política y toda la normativa vigente.
• b)Garantizar la conservación y protección de los recursos naturales existentes en las diferentes áreas de conservación en ejercicio de sus competencias en materia de vida silvestre, forestal y parques nacionales.
• c)Emplear la fuerza sólo cuando sea estrictamente necesario y en la medida en que se requiera para el desempeño de sus funciones.
• d)Abstenerse de divulgar información sobre asuntos que se encuentren en su fase investigativa.
• e)Proteger la salud de las personas que se encuentren detenidas a sus órdenes.
• f)Vestir el uniforme que a tal efecto se haya designado oficialmente por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación.
• g)Acatar fielmente las instrucciones y órdenes de sus superiores.
• h)En casos de detener a particulares infractores deberán explicarles el motivo por el cual se efectúa la detención y su fundamento legal.” Se acusa la infracción al principio de antibelicidad, de legalidad, y el de especificidad. Sostiene que la policía únicamente está para la vigilancia y conservación del orden público, y que la ley que fue aprobada por 25 votos afirmativos, cuando al afectar la propiedad privada debió aprobarse por 38 votos. Se trata de una ley de presupuesto ordinario, por lo cual es una norma atípica, al contemplar materias ajenas a la naturaleza propia del presupuesto. En cuanto al Decreto Ejecutivo impugnado señala el quebranto al principio de reserva legal.
• B)El segundo grupo de normas hace relación a la aplicación del régimen contemplado en la Ley Forestal correspondiente al recurso forestal, aún en las fincas particulares que no se han sometido voluntariamente al mismo, y que sin previa indemnización se les somete en forma obligatoria al régimen forestal, impidiendo cortar árboles y cambiar el uso de suelo dentro de las fincas.

Estos numerales son los siguientes:

“ARTICULO 54 de la Ley Forestal.- Funcionarios de la Administración Forestal Los funcionarios de la Administración Forestal del Estado tendrán carácter de autoridad de policía, como tales y de acuerdo con la presente ley, deberán denunciar ante las autoridades competentes las infracciones cometidas.

Las autoridades de policía estarán obligadas a colaborar con los funcionarios de la Administración Forestal del Estado, cada vez que ellos lo requieran para cumplir, cabalmente, con las funciones y los deberes que esta ley les impone.

Para el cumplimiento de sus atribuciones, estos funcionarios, identificados con su respectivo carné, tendrán derecho a transitar y a practicar inspecciones en cualquier fundo rústico o industrial forestal, excepto en las casas de habitación ubicadas en él; así como decomisar la madera y los demás productos forestales aprovechados o industrializados ilícitamente y secuestrar, en garantía de una eventual sanción, el equipo y la maquinaria usados en el acto ilícito. También, decomisarán el medio de transporte que sirva como instrumento o facilitador para la comisión del delito, previo levantamiento del acta respectiva. Todo lo anterior deberá ponerse a la orden de la autoridad judicial competente, en un plazo no mayor de tres días.” “ARTICULO 15 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre.- Para coadyuvar a la aplicación y cumplimiento de esta Ley, el Ministerio de Ambiente y Energía nombrará inspectores de vida silvestre; inspectores ad honorem de vida silvestre y comités de vigilancia de los recursos naturales (COVIRENAS).

Los inspectores de Vida Silvestre tienen autoridad de policía y deben estar debidamente identificados con un carné extendido por el Ministerio de Ambiente y Energía. Para aspirar a un nombramiento de esta naturaleza, los inspectores deberán ser personas de buena conducta, para lo cual, a solicitud del Ministerio de Ambiente y Energía, el Registro Judicial de Delincuentes deberá extender una certificación de sus antecedentes. Los demás requisitos de ingreso se fijarán en el Reglamento de esta Ley. Sus nombramientos pueden ser revocados, en cualquier momento, por el Ministerio de Ambiente y Energía.

(Así modificado el nombre del Ministerio por el artículo 116 de la Ley Orgánica del Ambiente No.7554 de 4 de octubre de 1995).” “ARTICULO 16 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre.- Para el fiel cumplimiento de las obligaciones establecidas en esta Ley, los inspectores de vida silvestre, los inspectores forestales y los guardaparques debidamente acreditados y en el desempeño de sus funciones, están facultados para detener, transitar, entrar y practicar inspecciones, así como para decomisar, dentro de cualquier finca, lo mismo que en las instalaciones industriales y comerciales involucradas, los productos y subproductos de las actividades prohibidas, junto con los implementos utilizados, definidos en el Reglamento. En el caso de los domicilios privados, se deberá contar con el permiso de la autoridad judicial competente o del propietario.” “ARTICULO 2 de la Ley Forestal.- Estos terrenos podrán ser integrados voluntariamente a las áreas silvestres protegidas o bien comprados directamente cuando haya acuerdo de partes.

En caso contrario, serán expropiados de acuerdo con el procedimiento establecido en la Ley de Expropiaciones, No. 7495, del 3 de mayo de 1995 y sus reformas. Cuando, previa justificación científica y técnica del interés público, se determine mediante ley que el terreno es imprescindible para conservar la diversidad biológica o los recursos hídricos, quedará constituida una limitación a la propiedad que impedirá cortar árboles y cambiar el uso del suelo. Esta restricción deberá inscribirse como afectación en el Registro Público. El Estado dará prioridad a la expropiación de los terrenos.” Se acusa que estos numerales producen las siguientes infracciones a los siguientes principios: inviolabilidad de la propiedad privada, antibelicidad, principio de existencia de fuerzas de policía para mantener el orden público, principio de proporcionalidad, entre otras, a la normativa internacional.

III.Sobre la autorización por norma de presupuesto para contratar personal del Ministerio de Ambiente y Energía a cargo de organizaciones conservacionistas. Debe resolverse primero el argumento de que la autorización legislativa al Ministerio de Ambiente y Energía contenida en una norma de presupuesto, para celebrar convenios de cooperación con organizaciones conservacionistas, para la protección de las áreas silvestres, pues esto resultaría determinante para la pretensión anulatoria que formula el personero de la empresa en la acción, y en consecuencia sería innecesario analizar los otros extremos acusados respecto de esta norma. Esta autorización fue promulgada mediante la Ley de Presupuesto Ordinario del año 1989, que en su artículo 33 inciso 15) autoriza al Estado para celebrar los convenios con entidades privadas sin fines de lucro, quedando a cargo de esas organizaciones los rubros correspondientes a salarios del personal por ellos contratado, las cargas sociales, así como las otras responsabilidades patronales.

Ahora bien, la promulgación de normas similares o reformas legislativas en normas de presupuesto de este tipo, ha sido analizado suficientemente por esta Sala, siendo que por sentencia No. 2002-6043 se sostuvo que:

“III.- De la inconstitucionalidad de las normas atípicas de presupuesto.- En reiteradas ocasiones este Tribunal ha declarado que la inclusión de disposiciones que no tienen contenido propiamente presupuestario en las leyes de presupuesto, viola los preceptos constitucionales que se refieren a la atribución de competencia de la Asamblea Legislativa para dictar o reformar las leyes y los que otorgan competencia para dictar los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República -concretamente los incisos 1) y 11) del artículo 121 y los numerales 123 a 128 y 176 a 180 de la Constitución Política-, (véanse al efecto las sentencias números 121-89, 69-90, 128-90, 453-90, 568-90, 718-90, 1260-90, 1262-90, 1336-90, 100-91, 2488-91, 1795-92, 3051-93, 3168-93 y 3152-94, entre otras). También ha reconocido este Tribunal que es constitucionalmente procedente que se incluyan normas generales en las leyes de presupuesto, siempre y cuando éstas se encuentren ligadas a la especialidad que esa materia significa -ejecución de presupuesto-.

Lo que resulta improcedente es incluir en las leyes de presupuesto las normas que no tienen ese carácter, ya que ellas deben regularse por las reglas dispuestas para las leyes comunes u ordinarias. Así, la consecuencia que se produce cuando la práctica de comentario es observada por los legisladores, según esa misma jurisprudencia, es la inconstitucionalidad de la norma por razones formales, pues con ella se utiliza el procedimiento prescrito por la Constitución Política para dictar los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República, para dictar o reformar, en su caso, leyes ordinarias. En tal sentido mediante las sentencias número 121-89 de las 11:00 horas del 23 de noviembre de 1989 y 4647-99 de las 16:12 horas del 16 de junio de 1999, dispuso este Tribunal:

"... esta Sala concluye (...) que el presupuesto de la República es una ley formal y material pero especial por la materia que la constituye y por el procedimiento ya comentado. De los textos antes citados se desprende que la competencia o legitimación que constitucionalmente se atribuye a la Asamblea Legislativa sobre tan importante materia, es para fijar en los presupuestos los ingresos probables y los gastos autorizados de la Administración Pública con las modalidades que para sus modificaciones y para presupuestos extraordinarios la misma Constitución señala. No puede en consecuencia, el Poder Legislativo bajo la potestad presupuestaria que se apunta, regular materias de diferente naturaleza o contenido a esa especialidad. Lo expresado es congruente con la atribución exclusiva del Poder Ejecutivo de elaboración del proyecto de presupuesto ordinario y la iniciativa de sus modificaciones y de los extraordinarios, así como la de la Asamblea Legislativa en cuanto a su dictado, además, con la modalidad ya analizada de que el Poder Ejecutivo no tiene atribución de veto sobre su aprobación, a tenor del numeral 125 de la Carta Fundamental." Y, "Ha sido criterio reiterado de esta Sala, que la Ley de Presupuesto, no puede válidamente contener normas de carácter general, ajenas a la materia de presupuesto. Es decir, no es válida la inclusión de normas 'atípicas' que versen sobre materia propia de la legislación ordinaria, ya sea para la creación o modificación de ésta."

IV.De la alegada inconstitucionalidad del artículo 28 de la ley de Presupuesto N°7111.- La duda de constitucionalidad referente al artículo 28 cuestionado, consiste en determinar si la norma de presupuesto cuestionada -que modifica el artículo 24 de la ley de Fomento de Producción Agrícola-; resulta violatoria del procedimiento establecido para la formación de las leyes, ya que incluye normas de naturaleza no presupuestaria en el presupuesto nacional. Analizada la situación del caso concreto a la luz de la jurisprudencia transcrita, se arriba a la conclusión de que sin duda, la norma atípica de presupuesto impugnada tiene el vicio que se le atribuye, pues el artículo 24 de la Ley Fodea que se reforma, es una norma ordinaria que no puede ser modificada mediante el procedimiento prescrito por la Constitución Política para aprobar los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República. En consecuencia, procede declarar su inaplicabilidad, dejando a salvo los derechos adquiridos de buena fe al amparo de la norma.”

El Estado de esta manera utiliza estas asociaciones para contratar personal con el fin de proteger el medio ambiente, sin embargo al hacerlo le otorga la investidura pública a cambio de la erogación de los gastos de personal, lo cual violenta no solo los principios constitucionales contenidos en los incisos 1) y 11) del artículo 121 y los numerales 123 a 128 y 176 a 180 de la Constitución Política sino que también otros como se dirá. La norma impugnada desborda la materia de ejecución presupuestaria, al autorizar estos acuerdos de cooperación, otorgando a su vez, el poder a estas asociaciones para contratar personal con las mismas obligaciones y atribuciones que rigen para los funcionarios regulares del Ministerio. El Poder Ejecutivo desarrolló la norma impugnada en un Reglamento que también está acusado de inconstitucional por conexión y consecuencia; así, se pide anular los artículos 1, 2, 4 y 5 del Decreto Ejecutivo No. 32825-MINAE, que es el Reglamento referente a “Las personas contratadas por organizaciones conservacionistas para que laboren en y para las Áreas de Conservación en todo el territorio nacional, ostentarán el carácter de autoridad de policía.” El Decreto Ejecutivo mencionado otorgó específicamente el carácter de autoridad de policía cuando estos empleados se desempeñaran en la protección, vigilancia y conservación de los recursos naturales.

Los apoderamientos jurídicos de estos funcionarios se pueden observar en el numeral 2, pues los autoriza a detener, transitar, entrar a las áreas silvestres, practicar inspecciones y decomisar dentro de cualquier finca o establecimiento industrial y comercial, productos o subproductos, implementos utilizados, expulsar de áreas protegidas y poner a la orden de las autoridades judiciales a las personas infractoras de la normativa jurídica vigente. El Decreto Ejecutivo reglamenta los requisitos que debe ostentar el nuevo personal pagado por las organizaciones conservacionistas, entre ellos el de obtener como requisito de validez la aprobación del nombramiento de la Dirección Superior del Sistema Nacional de Áreas de Conservación. El numeral 4 del Decreto regula la emisión de un carné oficial y el numeral 5 las obligaciones de estos funcionarios. Ahora bien, no obstante que el Decreto Ejecutivo prevé una aprobación del órgano de Dirección Superior, para el nombramiento de un funcionario público, se traslada totalmente ello a las Asociaciones Conservacionistas sin comprobar la idoneidad del personal para las labores policiales que la misma normativa le otorga.

Aún cuando puede existir un cuerpo policial distinto al que reconoce la Constitución Política, debe cumplirse con el principio de legalidad y de supremacía constitucional. Vale indicar que la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, Forestal y del Servicio de Parques Nacionales, además de la Ley No. 7111 que conoce esta Sala en inconstitucionalidad, prevén la existencia de cuerpos de vigilancia como los atrás citados. Así, los artículos 15 y 16 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre establecen la posibilidad de nombrar inspectores de vida silvestre, inspectores ad honorem de vida silvestre y comités de vigilancia de los recursos naturales (COVIRENAS). Sin embargo, los nombramientos corresponde al Ministerio de Ambiente y Energía y éstos sí se encuentran legalmente autorizados para detener, transitar, entrar y practicar inspecciones dentro de predios privados, decomisos, etc.

Como resultado se debe declarar con lugar la acción en cuanto se impugna el artículo 33 inciso 15) de la Ley 7111, y por conexión y consecuencia el Decreto Ejecutivo No. 32825.

IV.Sobre la aplicación de la Ley. En el escrito de interposición de la acción, el accionante argumenta también que los artículos 54 de la Ley Forestal, 15 y 16 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre son inconstitucionales, por cuanto no es posible a la autoridad de policía aplicarlos dentro de las propiedades de los particulares que no están sometidas voluntariamente al Régimen Forestal sin vulnerar el artículo 45 de la Constitución Política. De igual manera alega que se violenta el principio de proporcionalidad para ingresar con un vehículo automotor a la propiedad privada. El primer alegato podrá dilucidarse con los precedentes que se transcribirán abajo sobre estos artículos, para el segundo, el personero de la accionante debe tomar en cuenta que no es posible discutir la aplicación de la Ley o de una norma en la vía de la acción de inconstitucionalidad, pues esto debe quedar reservado para el proceso que le sirve de base a la demanda.

La vía de la acción de inconstitucionalidad está reservada para asegurar y declarar la supremacía constitucional frente a las normas incompatibles. Si lo que se pretende es la discusión de su aplicación o interpretación por parte de las autoridades administrativas, esto debe resolverse en el asunto principal o en un recurso de amparo cuando ocurra la infracción los derechos y principios constitucionales. Lo mismo ocurre cuando el demandante pretende que la Sala declare que el ingreso a una finca particular debe hacerse constar en un acto administrativo válido y eficaz (véase también la sentencia 1997-0284).

V.Sobre las fincas particulares no sometidas al Régimen Forestal.- El accionante sostiene que la propiedad privada es inviolable y que el permitir el ingreso de policías deviene en una expropiación velada sin previo pago de la indemnización. Alega que las disposiciones impugnadas números 54 de la Ley Forestal, 15 y 16 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre disminuyen significativamente los atributos del dominio de la propiedad como la posesión, el uso y goce, la transformación, la disposición, la defensa y la reivindicación, estima que quedan en entredicho porque el propietario no puede usar, gozar, transformar y defender el bien. Agrega el accionante que si bien el orden público prevalece sobre los derechos individuales, no hay carácter absoluto de los derechos públicos para menoscabar los derechos individuales y desnaturalizar el derecho natural. Ahora bien, pese a lo argumentado por el personero de la empresa demandante, esta Sala ha analizado similares argumentos en otros precedentes, entre ellos, por sentencia No. 1995-05893 se dispuso lo siguiente:

“II.- CUESTIONES PRELIMINARES: De previo a entrar a examinar el fondo de la acción, es preciso hacer algunas consideraciones sobre el derecho de propiedad y sus límites y limitaciones. Tradicionalmente se ha dicho que el derecho de propiedad, pertenece a la categoría de derechos de la persona, en cuanto forma parte de una comunidad socio-económica. Esta categoría, otorga a los particulares una serie de derechos que les permite desarrollarse, por una parte, como empresarios y, por la otra, como beneficiarios de una serie de prestaciones que le brinda el Estado, con el fin de buscar un equilibrio social adecuado. Pero ese derecho, está integrado por una serie de regulaciones normativas, cuya característica esencial es el establecimiento de prohibiciones o la imposición de deberes a sus titulares, sobre todo en relación con el ejercicio de facultades o poderes que integran ese derecho (uso, transformación, usufructo, disposición, etc.).

Por lo tanto, tales regulaciones integrativas del derecho de propiedad, pueden válidamente imponer a los propietarios obligaciones de dar, hacer o no hacer, sin que ello implique necesariamente el deber correlativo de indemnización por parte del Estado. Ello es así pues no implican mayor sacrificio para el propietario, quien entonces no sufre agravio en su derecho. Ligado íntimamente con lo anterior está el tema de la inviolabilidad de la propiedad, concepto que ha ido sufriendo una metamorfosis; empezó como un derecho de la primera generación y como tal, un derecho absoluto. Sin embargo, como en tantos otros campos del derecho, las necesidades socio-económicas han hecho que estos conceptos, que alguna vez fueron rígidos e inflexibles, evolucionen hacia una perspectiva mucho más amplia. El derecho de propiedad no escapó a tal situación. Modernamente, en tratándose del recurso forestal, se habla de la función ecológica de la propiedad, es decir, que este instituto jurídico debe orientarse al cumplimiento de una función de protección ecológica que, lógicamente, impone limitaciones a ese derecho, toda vez que esa función de protección no puede ser efectiva si no se admite una serie de limitaciones a la propiedad, las que pueden entenderse como aquellas limitaciones o regulaciones que no pueden ir más allá de cierto límite, ya que, de lo contrario, harían nugatorio el ejercicio del derecho de propiedad.

A contrario sensu, sí se pueden establecer limitaciones en el tanto y en el cuanto el administrado pueda ejercer los atributos esenciales del derecho de propiedad, dentro de determinadas condiciones. De allí que, limitar la propiedad a tal punto que no se pueda ejercer ninguno de sus atributos esenciales, implicaría una expropiación de hecho -circunstancia en la cual la misma Ley Forestal Nº 7174, como se verá, establece los mecanismos indemnizatorios correspondientes- y dejaría ese derecho ayuno absolutamente de contenido y, por ende, contrario a lo dispuesto en el artículo 45 constitucional. Por otro lado, conviene advertir que, a nivel mundial, existe la tendencia a considerar que el ambiente y la ecología, no son un interés de una región, de un país o de un continente en particular, sino que son intereses universales en la medida en que lo que se haga a favor o en contra de la naturaleza en un país o región, afecta también al resto de la tierra.

Esto es lo que justifica básicamente algún tipo de limitación a la propiedad privada en aras de la defensa del ambiente, principio éste -que contienen los artículos 45 y 50 de la Constitución Política- con el que se pretende un equilibrio entre conservación y producción, ambos intereses sociales. Por tales razones, se incluyen, dentro del criterio de propiedad del referido numeral 45, en relación con el 50, ambos constitucionales, la propiedad forestal, la propiedad agraria, la propiedad ecológica, la propiedad ambiental, etc., todas con asidero constitucional en los citados artículos y con una específica regulación y naturaleza jurídicas. Asimismo, en la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y el Desarrollo, entre otras cosas, quedó establecido el derecho soberano de los estados a definir sus políticas de desarrollo. Se enuncia también, el principio precautorio (principio 15 de la Declaración de Río), según el cual, "con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades.

Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente." De modo que, en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes, lo cual nos lleva a la necesidad de plantear el principio "in dubio pro natura" que puede extraerse, analógicamente, de otras ramas del Derecho y que es, en un todo, acorde con la naturaleza. No obstante, la tarea de protección al medio ambiente, se dificulta toda vez que arrastramos un concepción rígida con respecto al derecho de propiedad, que impide avanzar en pro del ambiente, sin el cual no podría existir el derecho a la vida, al trabajo, a la propiedad o a la salud.

No se debe perder de vista el hecho de que estamos en un terreno del derecho, en el que las normas más importantes son las que puedan prevenir todo tipo de daño al medio ambiente, porque no hay norma alguna que repare, a posteriori, el daño ya hecho; necesidad de prevención que resulta más urgente cuando de países en vías de desarrollo se trata. […] En relación con lo todo anterior y, en específico sobre el recurso forestal, esta Sala en Sentencia Nº 2233-93 de las nueve horas treinta y seis minutos del veintiocho de mayo de mil novecientos noventa y tres, expresó:

"I. El presente amparo pretende la tutela del bien jurídico recurso forestal, lo que en último término significa la protección y preservación de la integridad del medio ambiente natural, que existe en el sitio donde se ha trazado el camino que es causa del problema. Ante la interrogante de si es ese bien jurídico, en todo su dimensión, significación y relación, un valor constitucional o derecho fundamental, la respuesta es indudablemente, positiva. Mucho se habla hoy en día de la necesidad vital para el hombre -como género- y de la obligación consecuente, de esa protección y preservación, y esto constituye una actitud de carácter mundial, de la cual nuestro país no está exento, lo que se demuestra por el interés evidente de Costa Rica de participar en los foros internacionales donde se discute el tema ecológico. Pero tal conducta de nuestro pueblo no sólo se manifiesta de esa manera, porque internamente, lo que es primordial, también hemos actuado promulgando leyes cuyo fin tiende a esa protección. Así por ejemplo, y para lo que aquí interesa, la Ley Forestal vigente, # 7174 de 28 de junio de 1990, dispone en su artículo 1:

"La presente ley establece como función esencial y prioridad del Estado, velar por la protección, la conservación, el aprovechamiento, la industrialización, la administración y el fomento de los recursos forestales del país, de acuerdo con el principio de uso racional de los recursos naturales renovables".

Por su parte, en concordancia con el principio o parámetro de la regularidad jurídica, tal normativa y la actitud dicha, tienen fundamento en nuestra Constitución Política, que en lo relacionado con este tema prevé:

"Artículo 89.- Entre los fines culturales de la República están: proteger las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación..." "Artículo 6.- ...Ejerce además, -se refiere al Estado- una jurisdicción especial sobre los mares adyacente a su territorio en una extensión de doscientas millas a partir de la misma línea, a fin de proteger, conservar y explotar con exclusividad todos los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo de esas zonas, de conformidad con aquellos principios" (las líneas del subrayado no son del original).

Pero eso no es todo, porque también en la norma 69, de la Carta Política habla de la "explotación racional de la tierra", lo que constituye un principio fundamental. En consecuencia, son cánones del orden constitucional, aquella protección y preservación, así como la explotación racional de los recursos que se han indicado.

II.Consta en el expediente que el órgano accionado autorizó el camino en discusión, dentro de una reserva forestal (...) y que en la primera de dichas resoluciones dictada por la Dirección General Forestal .........."no resolver sobre la solicitud... hasta tanto se concluya el Plan de Manejo de la Reserva Forestal Golfo Dulce"; que estaba proyectado para concluirse, según la misma resolución, en octubre de 1990. Por otra parte, no aparece en la segunda resolución que dio el permiso impugnado, ninguna alusión o evidencia, de que se hubiere dictado con base en ese Plan, siendo además, esta decisión, del 21 de agoto de 1990. La importancia del referido "Plan" proviene de que conforma valores fundamentales la conservación, protección y preservación del medio ambiente natural y explotación racional de los recursos naturales. En ese sentido, las Sala entiende que la Ley Forestal consigna mecanismos o instrumentos para la conservación, el desarrollo y el mejoramiento dichos.

Esos mecanismos son los medios legislativos de defensa o protección de los valores constitucionales dichos. Uno de esos instrumentos es la planeación forestal, como medio técnico y objetivo, que tiene además como parámetro, al principio del uso racional de los recursos naturales renovables. Es decir, los planes forestales, vistos desde la perspectiva de la jurisdicción constitucional, son instrumentos para hacer efectivos y resguardar los principios fundamentales consignados. En síntesis, el Estado podrá disponer, de su patrimonio forestal, o autorizar el aprovechamiento por parte de los administrados -en la forma y medida en que la ley lo faculta-, con base en planes de manejo, que de conformidad con el ordenamiento jurídico, pueden ser elaborados por la propia Administración o los particulares (véanse las siguientes normas de la Ley Forestal, # 7174: 8, 47, 48, 51, 55 y 61). De manera que, si el órgano accionado procedió sin dicho plan, actuó en detrimento del referido derecho fundamental, quebrantando la Constitución, y específicamente el principio de legalidad, dado que era necesario haber programado y decidido la supradicha solicitud, con esa base técnica y legal, que se omitió...""

Asimismo, esta Sala se ha manifestado reiteradamente en cuanto a la protección del ambiente como derecho fundamental. Su protección ha sido intensa y, podríamos decir, hasta revolucionaria, pues ha señalado claramente las obligaciones que tanto el Estado como los particulares tienen en la lucha por conseguir un ambiente cada día más sano. De todo lo anterior, que es racional y constitucionalmente válido imponer limitaciones a la propiedad privada en pro de la conservación del medio ambiente y del patrimonio forestal. Corresponde, entonces, examinar si la Ley Forestal Nº 7174 de veintiocho de junio de mil novecientos noventa y cinco contiene limitaciones a la propiedad privada y si éstas han sido acordadas con observancia de los requisitos constitucionalmente exigidos.” La anterior cita es extensa en ilustrar cómo esta Sala Constitucional ha ponderado el derecho a la propiedad privada en su función social, para admitir el establecimiento de ciertas prohibiciones e implantación de deberes, que deben ser observadas por el propietario para poder explotar la propiedad forestal privada, la cual únicamente se puede hacer a través de los respectivos planes de manejo, tramitando los permisos respectivos para el aprovechamiento del recurso forestal (véase la sentencia de esta Sala No. 2006-17126).

Esta claro que la manera en que ha evolucionado el concepto de propiedad privada, conlleva una mayor responsabilidad con la explotación del bien, se ha superado el concepto clásico de dominio, de la posesión, uso y goce, transformación y disposición del bien, sin más límites que la voluntad. Por las razones apuntadas en el antecedente citado, el interés del Estado y de la comunidad internacional se encamina por resguardar los recursos naturales, otorgándoles protección y preservación para el uso de generaciones presentes y futuras. En similar sentido, otra sentencia de esta Sala No. 1997-04350 establece con meridiana claridad que la propiedad privada en su concepción de derecho individual debe complementarse con su función social, que no es sino en el interés social. De esta forma, la Sala dispuso:

“SEXTO: DE LA PROPIEDAD PRIVADA. Lo que se reprocha de la Ley de Patrimonio Nacional Arqueológico, en los artículos 3, 8 y 17 transcritos, es que al imponer limitaciones a la propiedad, según se dice, ésta debió ser aprobada por votación calificada afirmativa de 38 votos. Por esta causa, es necesario hacer algunas consideraciones respecto de este derecho constitucional, a propósito de establecer si los bienes patrimoniales arqueológicos constituyen bienes que pretendan satisfacer el interés social a que se refiere el artículo constitucional cuya lesión se alega en la acción y, por lo tanto, requieran por ello del cumplimiento del requisito que se dice obviado. La propiedad privada, es un reflejo de la personalidad en el campo de los bienes materiales, ya que siendo el hombre un ser individual, es natural que se identifique con los objetos y bienes, declarándolos suyos. Esto lo reconoce el artículo 45 de la Constitución Política, al señalar que "La propiedad es inviolable; a nadie puede privarse de la suya si no es por interés público legalmente comprobado, previa indemnización conforme a la ley. En caso de guerra o conmoción interior, no es indispensable que la indemnización sea previa. Sin embargo, el pago correspondiente se hará a más tardar dos años después de concluido el estado de emergencia.

Por motivos de necesidad pública podrá la Asamblea Legislativa, mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de sus miembros, imponer a la propiedad limitaciones de interés social.".

Lo que quiere significar la Constitución Política es que la propiedad constituye uno de los derechos más esenciales de la persona que redundan en su uso, aprovechamiento y disposición, de manera que nadie puede ser privado de ella, y en tratándose de expropiación, por causa de utilidad pública, necesidad pública o interés social, ésta debe ser calificada por ley y previamente indemnizada. El Código Civil señala que es inherente a la propiedad, el derecho de poseer la cosa, disponer o servirse de ella, usarla y gozarla conforme a un ejercicio regular. Empero, no se trata de un derecho absoluto, como todo derecho reconocido o que resulta de la Constitución, pues cada uno de ellos está sujeto a las leyes que reglamentan su ejercicio y sobre esto no puede haber discusión alguna, siempre, claro está, que se respete su contenido esencial. Es aceptado hoy, que la propiedad privada, con todos sus atributos, admite igualmente la de su función social, aunque de acuerdo con la transcripción hecha, no fue así reconocida en la Constitución, sino el de interés social.

El Estado puede utilizar no solo los bienes y cosas que componen el dominio público o su dominio privado, sino, también, los que pertenecen a los particulares, imponiéndoles obligaciones negativas o deberes positivos o limitaciones, pero siempre dentro de lo preceptuado por la Constitución y las leyes, lo que incluye las compensaciones o indemnizaciones a que hubiere lugar. No tiene más limites que los admitidos por el propietario y los impuestos por aquel contenido esencial del derecho mismo. En consecuencia, queda suficientemente claro que el fundamento de estas limitaciones, en el caso de las de interés social, reside en la necesidad de satisfacer exigencias y requerimientos propios de necesidades públicas, contra los que no pueden prevalecer los derechos y los intereses particulares, dentro del marco de razonabilidad previsto por la Constitución, para la que nuestra sociedad política y jurídica ha sido concebida y creada para la obtención del bienestar general, que incluye el bien común de todos, pero sin que los individuos deban abdicar, para ello, de sus propios derechos y libertades, sino, simplemente, verlos solo restringidos por el mandato de la ley, que debe buscar asegurar, por los medios conducentes para ello, la integridad de sus derechos patrimoniales adquiridos o de sus situaciones jurídicas consolidadas.

La utilidad implica la referencia a un resultado, a un beneficio o a un provecho obtenido a raíz del empleo de una cosa, siendo útil aquello que puede ser aprovechado en algún sentido. El interés, se vincula con el valor o estimación valorativa y al mismo tiempo de un provecho o para un grupo de personas; expresa la existencia de la importancia que tiene una cosa, o un bien, para una persona o para un grupo de personas; expresa la existencia de una estimación valorativa y al mismo tiempo, de un provecho o utilidad que tiene un bien determinado, una conveniencia o necesidad en el orden moral o material para la comunidad. Precisamente, a estos aspectos es a los que se refieren los antecedentes del artículo 45 constitucional, de modo que, las limitaciones de interés social pueden imponerse mediante el voto de los dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea, por motivos de necesidad pública, es decir, cuando exista la necesidad de que el Estado actúe de esa manera en protección de intereses de carácter social, o para solucionar problemas de ese género, o evitar que se produzcan. […]” De ahí que, aún cuando acuse el accionante a folio 39 del escrito de la demanda que no se indica que la aprobación legislativa fue por “interés social”, el hecho de que se estableciera que el proyecto requería para su aprobación treinta y ocho votos por la limitaciones a la propiedad, y así fue aprobada, resulta suficiente pues cumple con el requerimiento constitucional de la aprobación calificada de diputados. Con las citas jurisprudenciales, la Sala estima suficientemente explicadas las razones por las cuales debe rechazar por el fondo los argumentos del interesado, haciendo remisión a los precedentes.

VI.Sobre la inconstitucionalidad del artículo 2 de la Ley Forestal.- Sobre este numeral, el representante de la empresa accionante impugna la falta de indemnización para los dueños de terrenos de dominio privado cuando se establezcan en áreas silvestres protegidas, tampoco para cuando el terreno se considera imprescindible para conservar la diversidad biológica o los recursos hídricos, quedando automáticamente y sin previa indemnización por la limitación constituida que impide cortar árboles y cambiar el uso del suelo. El artículo 2 de la Ley Forestal establece que el Ministerio de Ambiente y Energía queda facultado para establecer áreas silvestres protegidas en terrenos de dominio privado, con lo cual es cierto que quedan sometidos en forma obligatoria al régimen forestal. Sin embargo, la norma abre la posibilidad al titular de esos terrenos a integrarlos voluntariamente o permite la negociación entre las partes para la compra directa; además contempla la posibilidad de que cuando no haya acuerdo de partes, se puede iniciar un proceso de expropiación. Esta situación fue analizada por la Sala en anteriores reclamos, así por sentencia No. 1997-1019 se estableció que:

“Tampoco encuentra esta Sala que por el motivo señalado por los accionantes, el decreto cuestionado vulnere su libertad de comercio, agricultura e industria, acerca de la cual ya esta Sala se ha pronunciado de la siguiente forma:

“...la libertad de comercio que existe como garantía fundamental, es el derecho que tiene todo ciudadano para escoger, sin restricciones, la actividad comercial legalmente permitida que más convenga a sus intereses, de manera que, ya en ejercicio de una actividad, la persona debe someterse a las regulaciones que la ley establece”. (Sentencia Nº 1091-94).

La Ley Forestal es clara al determinar que los terrenos sometidos obligatoriamente al régimen forestal, se adquirirán mediante compra o expropiación, e incluso la Ley vigente permite en primera instancia que se integren voluntariamente, en cuyo caso, se contempla una serie de incentivos para retribuir al propietario o poseedor, por los servicios ambientales generados al conservar su bosque, y de conformidad con algunos requisitos previamente definidos legalmente. En otras palabras, el afectado con las limitaciones que nos ocupan, si no desean someterse al régimen forestal, pueden negociar con el Estado la venta del terreno o bien someterse a las diligencias de expropiación, pudiendo en ambos casos continuar con la actividad productiva que han escogido, pero en otros terrenos que adquieran o que incluso ya posean en áreas no protegidas.” Para que el accionante alegue la afectación a su derecho a la propiedad, debe existir las condiciones que la Sala indicó en la sentencia No. 1996-2345.

“III.- CONTENIDO LAS LIMITACIONES DE LA LEY 5397: Desarrollando el concepto de "privación de un atributo primario del dominio" que impide el goce de los bienes, podemos decir que la limitación es un método para definir el contenido del o el ejercicio del derecho de propiedad, que califica y afecta el derecho en sí mismo. En consecuencia la afectación es válida y no genera la obligación estatal de indemnizar en tanto afecte a todos en forma general. Sin embargo, cuando la limitación solamente afecta a una persona en particular, se produce una expropiación. Véase como puede existir disposiciones limitativas del derecho de propiedad de tipo general en relación con ciertas categorías de bienes, como por ejemplo la propiedad forestal, […]. ” Por todo lo anterior, a la luz de lo que dispone el artículo 9 párrafo segundo de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, al existir elementos de juicio suficientes en los antecedentes transcritos, y al no existir motivos para variar de criterio o razones de interés público que justifiquen reconsiderar la cuestión, la acción de inconstitucionalidad debe rechazarse de plano, sobre estos extremos.

Por tanto:

Se declara CON LUGAR la acción. En consecuencia, se anula el artículo 33 inciso 15) de la Ley 7111 que es Ley de Presupuesto Ordinario, Fiscal y por programas para el año 1989 y el Decreto Ejecutivo No. 32825-MINAE del 19 de septiembre de 2005. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. En lo demás, se rechaza por el fondo la acción. Notifíquese.. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de las normas anuladas, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.

Luis Fernando Solano C.

Luis Paulino Mora M. Ana Virginia Calzada M.

Adrián Vargas B. Gilbert Armijo S.

Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.