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OutcomeResultado
The amparo appeal is granted, and the Administration is ordered to issue the final act of the disciplinary procedure within one month, or to have already concluded it, because the precautionary measure was excessively prolonged without initiating the procedure or allowing a defense.Se declara con lugar el recurso de amparo y se ordena a la Administración dictar el acto final del procedimiento disciplinario en el plazo de un mes, o haberlo concluido ya, por haberse prolongado excesivamente la medida cautelar sin iniciar el procedimiento ni permitir defensa.
SummaryResumen
The petitioner, a school principal, was removed from his position by precautionary measure in January 2006, but disciplinary proceedings were not formally initiated until March 2007. The Constitutional Chamber grants the amparo appeal for violation of due process and the right to a swift and proper administrative procedure. It holds that a precautionary measure ante causam (adopted before the main proceeding) cannot exceed one month without initiating the disciplinary procedure, per settled case law. The lapse of over a year without notifying charges or allowing defense rendered the separation unlawful. It orders the Disciplinary Regime Area of the Ministry of Public Education to issue a final act within one month if the procedure has not concluded, and condemns the State to pay costs, damages, and losses.El recurrente, director de escuela, fue separado de su cargo por medida cautelar desde enero de 2006, pero el procedimiento disciplinario no se inició formalmente sino hasta marzo de 2007. La Sala Constitucional declara con lugar el recurso de amparo por violación al debido proceso y al derecho a un procedimiento administrativo pronto y cumplido. Determina que la medida cautelar ante causam (adoptada antes del procedimiento principal) no puede prolongarse más de un mes sin incoar el procedimiento disciplinario, según jurisprudencia reiterada. Al haber transcurrido más de un año sin notificar cargos ni permitir defensa, la separación devino en ilegítima. Ordena al Área del Régimen Disciplinario del MEP emitir acto final en el plazo de un mes, si el procedimiento no ha concluido, y condena al Estado al pago de costas, daños y perjuicios.
Key excerptExtracto clave
Now, in this specific case it has been proven that since January 12, 2006, the General Directorate of Personnel of the Ministry of Public Education adopted the precautionary measure of separating the appellant from his position as Principal of El Rótulo School in La Rita de Pococí. Since then, through resolutions of May 12, 2006, August 18, 2006, and February 1, 2007, the precautionary measure imposed on the appellant has been extended. In this regard, it was also demonstrated that it was not until after the filing and notification of the resolution that initiated this amparo proceeding, that the Disciplinary Regime Area of the Ministry of Public Education formally notified Mr. Aparicio Nieto of the corresponding statement of charges and the summons for the exercise of his right to defense, through the resolution of March 22, 2007. That is to say, by the date this appeal was filed, the respondent authority had kept the appellant separated from his position for more than one year, which openly violates the appellant's constitutional rights to due process and to a swift and proper administrative procedure. According to this Tribunal's case law, the measure removing the appellant from his position indeed constitutes a precautionary measure ante causam because it was issued prior to the initiation of a disciplinary administrative procedure, and therefore the procedure should have been initiated within one month. Ultimately, in this Tribunal's view, the time elapsed since the challenged precautionary measure was issued in February 2006 is clearly excessive and exceeds the limits of reasonableness; moreover, it has placed the appellant in a defenseless situation because the excessive and unjustified prolongation of the measure has been aggravated by the impossibility of defending himself in an administrative procedure.Ahora bien, en el caso concreto se ha acreditado que desde el 12 de enero de 2006, la Dirección General de Personal del Ministerio de Educación Pública adoptó la medida cautelar de separar al amparado de su puesto de Director de la Escuela El Rótulo de La Rita de Pococí. Desde entonces, mediante resoluciones de 12 de mayo de 2006, 18 de agosto de 2006 y 1° de febrero de 2007, se ha prorrogado la medida cautelar dispuesta contra el amparado. Sobre el particular, se demostró también que no fue sino hasta después de la interposición y notificación de la resolución que dio curso a este proceso de amparo, que el Área del Régimen Disciplinario del Ministerio de Educación Pública notificó, formalmente, al funcionario Aparicio Nieto el respectivo traslado de cargos y el emplazamiento para el ejercicio de su derecho de defensa, mediante la resolución del 22 de marzo de 2007. Es decir, a la fecha de interposición de este recurso, la autoridad recurrida ha mantenido al amparado separado de su puesto por más de un año, lo que contraviene, abiertamente, los derechos constitucionales del recurrente al debido proceso y a un procedimiento administrativo pronto y cumplido. De conformidad con la jurisprudencia de este Tribunal, la medida de separación del puesto que soporta el amparado, ciertamente, se erige como una medida cautelar ante causam pues se dictó previamente al inicio de un procedimiento administrativo disciplinario, por lo que el procedimiento debió iniciarse en el plazo de un mes. En definitiva, a juicio de este Tribunal el plazo transcurrido desde que se dictó la medida cautelar cuestionada en febrero del 2006, evidentemente, resulta excesivo, y supera los límites de lo razonable, asimismo, ha provocado indefensión al amparado pues la postergación excesiva e injustificada de la medida se ha visto, agravada con la imposibilidad para defenderse en un procedimiento administrativo.
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"En casos como el que se analiza, la posibilidad de imponer una medida cautelar por parte de la Dirección General de Personal del Ministerio de Educación Pública, se encuentra prevista en el Estatuto del Servicio Civil en su numeral 67, el cual determina que 'En casos muy calificados y cuando, por la naturaleza de la presunta falta, se considerare perjudicial la permanencia del servidor en el puesto, el Director de Personal ordenará la suspensión en el cargo o su traslado temporal a otro puesto, mediante acción de personal'."
"In cases such as the one under review, the possibility of imposing a precautionary measure by the General Directorate of Personnel of the Ministry of Public Education is provided for in Article 67 of the Civil Service Statute, which states that 'In highly qualified cases and when, due to the nature of the alleged offense, the permanence of the employee in the position is considered harmful, the Personnel Director shall order the suspension from the position or his temporary transfer to another position, through a personnel action.'"
Considerando IV
"En casos como el que se analiza, la posibilidad de imponer una medida cautelar por parte de la Dirección General de Personal del Ministerio de Educación Pública, se encuentra prevista en el Estatuto del Servicio Civil en su numeral 67, el cual determina que 'En casos muy calificados y cuando, por la naturaleza de la presunta falta, se considerare perjudicial la permanencia del servidor en el puesto, el Director de Personal ordenará la suspensión en el cargo o su traslado temporal a otro puesto, mediante acción de personal'."
Considerando IV
"De conformidad con la jurisprudencia de este Tribunal, la medida de separación del puesto que soporta el amparado, ciertamente, se erige como una medida cautelar ante causam pues se dictó previamente al inicio de un procedimiento administrativo disciplinario, por lo que el procedimiento debió iniciarse en el plazo de un mes."
"According to this Tribunal's case law, the measure removing the appellant from his position indeed constitutes a precautionary measure ante causam because it was issued prior to the initiation of a disciplinary administrative procedure, and therefore the procedure should have been initiated within one month."
Considerando IV
"De conformidad con la jurisprudencia de este Tribunal, la medida de separación del puesto que soporta el amparado, ciertamente, se erige como una medida cautelar ante causam pues se dictó previamente al inicio de un procedimiento administrativo disciplinario, por lo que el procedimiento debió iniciarse en el plazo de un mes."
Considerando IV
"En definitiva, a juicio de este Tribunal el plazo transcurrido desde que se dictó la medida cautelar cuestionada en febrero del 2006, evidentemente, resulta excesivo, y supera los límites de lo razonable, asimismo, ha provocado indefensión al amparado pues la postergación excesiva e injustificada de la medida se ha visto, agravada con la imposibilidad para defenderse en un procedimiento administrativo."
"Ultimately, in this Tribunal's view, the time elapsed since the challenged precautionary measure was issued in February 2006 is clearly excessive and exceeds the limits of reasonableness; moreover, it has placed the appellant in a defenseless situation because the excessive and unjustified prolongation of the measure has been aggravated by the impossibility of defending himself in an administrative procedure."
Considerando IV
"En definitiva, a juicio de este Tribunal el plazo transcurrido desde que se dictó la medida cautelar cuestionada en febrero del 2006, evidentemente, resulta excesivo, y supera los límites de lo razonable, asimismo, ha provocado indefensión al amparado pues la postergación excesiva e injustificada de la medida se ha visto, agravada con la imposibilidad para defenderse en un procedimiento administrativo."
Considerando IV
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*070031790007CO* Res. Nº 2007-006482 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at ten hours and forty-seven minutes on the eleventh of May, two thousand seven.
Amparo action filed by OSCAR APARICIO NIETO, of legal age, married, teacher, resident of Limón, identity card number 1-646-105, against the DIRECTORA GENERAL DE PERSONAL and the MINISTRO, BOTH OF THE MINISTERIO DE EDUCACION PUBLICA (M.E.P.).
Resultando:
Drafted by Judge Jinesta Lobo; and,
Considerando:
The petitioner alleges a violation of due process (debido proceso) and the right of defense. He questions that since the beginning of 2006, he was provisionally separated from his position, without a resolution existing that grounds said action. Likewise, he accuses the authorities of the Ministerio de Educación Pública of having carried out a series of actions and issued provisions of which he has not been notified, and that, similarly, the statement of charges (traslado de cargos) has not been provided to him regarding the facts for which a procedure was opened against him.
Of importance for the decision of this matter, the following facts are deemed duly proven:
This Tribunal has analyzed the reasonableness of adopting precautionary measures ante causam, under the condition of respect for the principle of instrumentality that characterizes them, that is, they are possible provided they are subject to a brief peremptory term to, if applicable, initiate the respective disciplinary procedure. On this matter, drafted by the presiding Judge, the following has been resolved:
"(…) III.- RIGHT TO A PROMPT AND DULY COMPLETED ADMINISTRATIVE PROCEDURE. Public administrations, in the exercise of their powers, competencies, or attributions, must hear and resolve, in the prior administrative or governmental venue, through a procedure, multiple requests from the administered parties or users of public services in order to obtain a final administrative act, whose psychic content may be volitional, judgmental, or cognitive. That conclusive administrative act of an administrative procedure may grant or recognize subjective rights or legitimate interests –substantial legal situations– (favorable acts) or suppress them, deny them, or impose obligations (burdensome or ablative acts). It is logical and sensible that there cannot be immediate administrative justice, since the public administration and its bodies require a reasonable period to adequately process the respective petition and issue the most accurate administrative resolution, adhering to the real truth of the facts that constitute the grounds for the final act.
The foregoing means that between the initial petition made by the administered party and its final resolution, a physiologically necessary time (vacatio or distantia temporis) must elapse, imposed by the observance of that party's fundamental rights (due process, defense, audi alteram partem, or adversarial principle) and the best possible satisfaction of public interests. It should not be lost from perspective that the administrative procedure is defined as a set of acts –by the directing, deciding administrative body and the petitioner themselves– concatenated and teleologically linked or united that require time to be verified. Consequently, the substantiation of requests made by administered parties requires a necessary time that guarantees respect for their fundamental rights, an adequate weighing of factual and legal elements, private interest, third-party interests, and the public interests involved.
However, the foregoing does not legally legitimize public administrations to indefinitely prolong the hearing and resolution of matters that administered parties have entrusted to them, since, in such a case, the procedures are pathologically lengthened for causes exclusively attributable to the latter, given that administered parties do not have the duty or obligation to tolerate such delays and undue postponements. The Right to prompt and duly completed justice under Article 41 of the Political Constitution is not limited, in Administrative Law, to the jurisdictional sphere, that is, to the processes heard by the Contentious-Administrative Jurisdiction created in Article 49 of the same supreme normative body, but rather is projected and expands forcefully, also, to the administrative or governmental venue prior to the judicial one, that is, to administrative procedures. In such a manner that it is a constitutional imperative that administrative procedures are, equally, prompt, timely, and duly completed for the sake of transcendental constitutional values such as legal certainty and security, of which all administered parties are worthy recipients.
Precisely because of the above, administrative procedures are informed by a series of principles of deep constitutional roots, such as those of promptness and timeliness (Article 41 of the Political Constitution), better known as celerity or speed (Articles 225, paragraph 1, and 269, paragraph 1, of the General Law of Public Administration – Ley General de la Administración Pública), efficacy and efficiency (Articles 140, subsection 8, of the Political Constitution, 4, 225, paragraph 1, and 269, paragraph 1, of the General Law of Public Administration – Ley General de la Administración Pública), procedural simplicity and economy (Article 269, paragraph 1, ibidem). These guiding principles of administrative procedures impose on public entities the imperative obligation to substantiate them within a reasonable time and without undue delays, that is, without serious and unjustified delays to avoid the frustration, eventual extinction, or serious injury of the substantial legal situations invoked by the administered parties due to the passage of excessive and unreasonable time.
The substantial and positional privilege of public administrations, called declarative autotutela, which, in the end, constitutes a heavy burden for administered parties, must not be inverted and used by the former to cause anti-juridical harm to the administered party through the unnecessary prolongation of administrative procedures.
Cautelary protection, flexible and expeditious, is an essential component of the right to a prompt and duly completed administrative procedure, since administrative bodies must guarantee the efficacy of the definitive resolution for the sake of protecting public interests. The Constitutional Chamber has referred to the function of cautelary protection, stating that:
'…Assuring or precautionary measures, according to the most qualified doctrine, arise in the process as a necessity that allows for guaranteeing effective jurisdictional protection and, therefore, can be conceptualized as "a set of procedural powers of the judge –whether in jurisdictional or administrative justice– to resolve before the ruling, with the specific purpose of conserving the real conditions indispensable for the issuance and execution of the final act."' (Judgment No. 7190-94 at 3:24 p.m. on December 6, 1994, criterion reiterated in Decision No. 3929-95 at 3:24 p.m. on July 18, 1995).
Now then, the possibility that public administrations have to adopt precautionary measures is subordinated to the concurrence of the assumptions and requirements typical of the same. Among the characteristics of every precautionary measure are instrumentality and provisionality; the former means it is accessory to the main procedure, and the latter means it has limited efficacy or is rebus sic stantibus, that is, it is extinguished when the final act is issued. Another characteristic is urgency, which allows, in special and intense occasions, the derogation of the general rules of the process. Finally, there is summary cognition or summaria cognitio, which is based on the verisimilitude of the facts and not on their absolute and complete determination, which presupposes the verification by the administrative body of the periculum in mora and the fumus boni iuris.
In the case under examination, it is fully proven that the Dirección General de Tránsito, on April 19, 2004, proceeded to seize vehicle license plate No. 462462 driven by the petitioner, deeming that it had provided the service of remunerated public transport without the respective authorization. Said action was defended by the respondent authority in its report, stating that the detention of the vehicle constituted a precautionary measure permitted by the legal system, in application of Article 44 of Law No. 7593. However, in the sub-lite, despite the precautionary measure –ante causam– having been ordered since April 19, 2004, the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, by June 8, 2004, had not initiated the administrative procedure to hear and resolve the charges attributed to the plaintiff. On this matter, it is necessary to point out that the urgent nature of precautionary measures determines the exceptional possibility for administrative bodies to order them before the main administrative procedure (ante causam).
However, the exercise of that power is conditioned, by virtue of instrumentality, upon the filing of the main procedure within a relatively brief peremptory term. Otherwise, the precautionary measure becomes, ineluctably, ineffective due to the presumption of disinterest of the beneficiary of the measure, and the need to avoid harm to the passive subject of the same. It must be taken into consideration that from the relationship of Articles 229, paragraph 2, of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), 103 of the Law Regulating the Contentious-Administrative Jurisdiction (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa), and 243 of the Civil Procedure Code (Código Procesal Civil), the term that the public administration has to initiate the administrative procedure after the precautionary measure ante causam is decreed is one month. Consequently, the Administration, by having maintained the precautionary measure that seized the protected party's vehicle without initiating the respective administrative procedure within a reasonable time, violated Articles 39 and 41 of the Political Constitution." Judgment No. 2004-09232 at 3:40 p.m. on August 25, 2004. In the same sense, decisions 2005-17485 at 6:30 p.m. on December 20, 2005, and No. 2006-011395 at 3:15 p.m. on August 8, 2006.
In cases such as the one being analyzed, the possibility of imposing a precautionary measure by the Dirección General de Personal of the Ministerio de Educación Pública is provided for in the Civil Service Statute (Estatuto del Servicio Civil) in its Article 67, which determines that "In very qualified cases and when, due to the nature of the alleged fault, the permanence of the employee in the position is deemed harmful, the Director of Personnel shall order the suspension from the position or a temporary transfer to another position, by means of a personnel action." Similarly, this Tribunal in prior resolutions has reiterated that the Administration may well take this type of necessary precautionary measures in order to prevent the public service from being affected by the presence of an employee charged with irregularities, without this meaning that the Administration may freely dispose of the rights of the employee under investigation, as the measure must be subject to limits of proportionality and reasonableness.
Now then, in the specific case, it has been proven that since January 12, 2006, the Dirección General de Personal of the Ministerio de Educación Pública adopted the precautionary measure of separating the protected party from his position as Director of the Escuela El Rótulo in La Rita de Pococí. Since then, by resolutions of May 12, 2006, August 18, 2006, and February 1, 2007, the precautionary measure ordered against the protected party has been extended. On this matter, it was also demonstrated that it was not until after the filing and notification of the resolution that admitted this amparo proceeding, that the Área del Régimen Disciplinario of the Ministerio de Educación Pública formally notified the official Aparicio Nieto of the respective statement of charges (traslado de cargos) and the summons for the exercise of his right of defense, by resolution dated March 22, 2007. That is to say, as of the date this action was filed, the respondent authority has kept the protected party separated from his position for more than a year, which openly contravenes the petitioner's constitutional rights to due process (debido proceso) and to a prompt and duly completed administrative procedure.
In accordance with the jurisprudence of this Tribunal, the measure of separation from the position that the protected party endures is certainly erected as a precautionary measure ante causam because it was ordered prior to the initiation of a disciplinary administrative procedure, and therefore the procedure should have been initiated within a period of one month. Ultimately, in the opinion of this Tribunal, the time elapsed since the questioned precautionary measure was ordered in February 2006 is clearly excessive and exceeds the limits of reasonableness; likewise, it has caused defenselessness to the protected party because the excessive and unjustified postponement of the measure has been aggravated by the impossibility of defending himself in an administrative procedure. Based on all the foregoing, this Tribunal deems that the action must be declared with merit, since the reassignment of the petitioner as a precautionary measure was ordered for a period amply exceeding what is reasonable without initiating a disciplinary procedure against him.
Consequently, the appropriate course is to declare the action with merit and indicate that, should the disciplinary procedure not have concluded, the respondent authorities must issue the final act within a period of one month counted from the notification of this judgment.
As a conclusion to the considerations made, it is imperative to declare the action with merit.
Por tanto:
The action is declared WITH MERIT. Consequently, Nelly Venegas Brenes, in her capacity as Jefa del Área del Régimen Disciplinario of the Ministerio de Educación Publica, or whoever holds her position, is ordered to issue the orders within the framework of her attributions and competencies, to the effect that, in the event the disciplinary procedure that motivated the reassignment of the protected party Oscar Aparicio Nieto has not concluded, the final act be issued within the period of ONE MONTH following the notification of this judgment. The Jefa del Área del Régimen Disciplinario of the Ministerio de Educación Publica is warned that if she fails to obey said order, she would incur the crime of disobedience and that, in accordance with Article 71 of the Law of this jurisdiction, imprisonment of three months to two years, or a fine of twenty to sixty days, shall be imposed on anyone who receives an order that must be complied with or enforced, issued in an amparo action, and does not comply with it or does not have it complied with, provided the crime is not more severely penalized.
The State is ordered to pay the costs, damages, and losses caused by the facts that serve as the basis for this declaration, which shall be settled in the execution of the judgment of the contentious-administrative court. Notify the present resolution to Nelly Venegas Brenes in her capacity as Jefa del Área del Régimen Disciplinario of the Ministerio de Educación Publica in person. Be it communicated.-.
Luis Fernando Solano C.
Ana Virginia Calzada M. Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Rosa María Abdelnour G. Horacio González Q.
*070031790007CO* *070031790007CO* Res. Nº 2007-006482 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas y cuarenta y siete minutos del once de mayo del dos mil siete.
Recurso de amparo interpuesto por OSCAR APARICIO NIETO, mayor, casado, docente, vecino de Limón, cédula de identidad número 1-646-105, contra la DIRECTORA GENERAL DE PERSONAL y el MINISTRO, AMBOS DEL MINISTERIO DE EDUCACION PUBLICA (M.E.P.).
Resultando:
Redacta el Magistrado Jinesta Lobo; y,
Considerando:
El recurrente alega violación al debido proceso y al derecho de defensa. Cuestiona que desde principios del año 2006, se le separó de forma provisional de su puesto, sin que exista resolución que fundamente dicho actuar. Asimismo, acusa que las autoridades del Ministerio de Educación Pública han realizado una serie de actuaciones y emitido disposiciones de las cuales no ha sido notificado y, que de igual forma, no se le ha hecho el traslado de cargos sobre los hechos por los que se abrió un procedimiento en su contra.
De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes hechos:
Este Tribunal ha analizado la razonabilidad de la adopción de medidas cautelares ante causam, bajo la condición del respeto al principio de instrumentalidad que las caracteriza, es decir, las mismas son posibles siempre que estén sujetas a un término perentorio breve para, si es procedente, incoar el respectivo procedimiento disciplinario. Sobre el particular, con redacción del Magistrado ponente, se ha resuelto lo siguiente:
“(…) III.- DERECHO A UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PRONTO Y CUMPLIDO. Las administraciones públicas en el ejercicio de sus potestades, competencias o atribuciones deben conocer y resolver en la sede administrativa o gubernativa previa, a través de un procedimiento, múltiples solicitudes de los administrados o usuarios de los servicios públicos a efecto de obtener un acto administrativo final, cuyo contenido psíquico puede ser volitivo, de juicio o de conocimiento. Ese acto administrativo conclusivo de un procedimiento administrativo puede otorgar o reconocer derechos subjetivos o intereses legítimos –situaciones jurídicas sustanciales- (actos favorables) o bien suprimirlos, denegarlos o imponer obligaciones (actos de gravamen o ablatorios). Es lógico y sensato que no puede haber una justicia administrativa inmediata, puesto que, la administración pública y sus órganos requieren de un plazo prudencial para tramitar de forma adecuada la respectiva petición y dictar la resolución administrativa más acertada y apegada a la verdad real de los hechos que constituyen el motivo del acto final.
Lo anterior significa que entre el pedimento inicial formulado por el administrado y su resolución final debe mediar un tiempo fisiológicamente necesario (vacatio o distantia temporis), impuesto por la observancia de los derechos fundamentales de aquel (debido proceso, defensa, bilateralidad de la audiencia o contradictorio) y la mejor satisfacción posible de los intereses públicos. No debe perderse de perspectiva que el procedimiento administrativo se define como un conjunto de actos –del órgano administrativo director, decisor y del propio gestionante- concatenados y teleológicamente vinculados o unidos que precisan de tiempo para verificarse. Consecuentemente, la substanciación de las solicitudes formuladas por los administrados requiere de un tiempo necesario que garantice el respeto de los derechos fundamentales de éstos, una ponderación adecuada de los elementos fácticos, jurídicos, del interés particular, de terceros y de los intereses públicos involucrados.
Sin embargo, lo anterior no legitima jurídicamente a las administraciones públicas para que prolonguen indefinidamente el conocimiento y resolución de los asuntos que los administrados les han empeñado, puesto que, en tal supuesto los procedimientos se alargan patológicamente por causas exclusivamente imputables a éstas, siendo que los administrados no tienen el deber o la obligación de tolerar tales atrasos y dilaciones indebidas. El Derecho a una justicia pronta y cumplida del ordinal 41 de la Constitución Política no se limita, en el Derecho Administrativo, al ámbito jurisdiccional, esto es, a los procesos que conoce la Jurisdicción Contencioso Administrativa creada en el artículo 49 del mismo cuerpo normativo supremo, sino que se proyecta y expande con fuerza, también, a la vía administrativa o gubernativa previa a la judicial, esto es, a los procedimientos administrativos. De modo y manera que es un imperativo constitucional que los procedimientos administrativos sean, igualmente, prontos, oportunos y cumplidos en aras de valores constitucionales trascendentales como la seguridad y la certeza jurídicas de los que son merecidos acreedores todos los administrados.
Precisamente por lo anterior, los procedimientos administrativos se encuentran informados por una serie de principios de profunda raigambre constitucional, tales como los de prontitud y oportunidad (artículo 41 de la Constitución Política), más conocido como de celeridad o rapidez (artículos 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública), eficacia y eficiencia (artículos 140, inciso 8, de la Constitución Política, 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública), simplicidad y economía procedimentales (artículo 269, párrafo 1°, ibidem). Estos principios rectores de los procedimientos administrativos, le imponen a los entes públicos la obligación imperativa de substanciarlos dentro de un plazo razonable y sin dilaciones indebidas, es decir, sin retardos graves e injustificados para evitar la frustración, la eventual extinción o la lesión grave de las situaciones jurídicas sustanciales invocadas por los administrados por el transcurso de un tiempo excesivo e irrazonable.
El privilegio sustancial y posicional de las administraciones públicas, denominado autotutela declarativa y que, a la postre, constituye una pesada carga para los administrados, no debe invertirse y ser aprovechado por éstas para causarle una lesión antijurídica al administrado con la prolongación innecesaria de los procedimientos administrativos.
La tutela cautelar, flexible y expedita, es un componente esencial del derecho a un procedimiento administrativo pronto y cumplido, puesto que, los órganos administrativos deben garantizar la eficacia de la resolución definitiva en aras de proteger los intereses públicos. La Sala Constitucional ha hecho referencia a la función de la tutela cautelar al señalar que:
‘...Las medidas asegurativas o cautelares, según la más calificada doctrina, surgen en el proceso como una necesidad que permita garantizar una tutela jurisdiccional efectiva y por ello se pueden conceptuar como “un conjunto de potestades procesales del juez –sea justicia jurisdiccional o administrativa– para resolver antes del fallo, con el específico fin de conservar las condiciones reales indispensables para la emisión y ejecución del acto final’. (Sentencia No. 7190-94 de las 15:24 hrs. del 6 de diciembre de 1994, criterio reiterado en el Voto No. 3929-95 de las 15:24 hrs. del 18 de julio de 1995).
Ahora bien, la posibilidad que tienen las administraciones públicas para adoptar las medidas cautelares está subordinada a la concurrencia de los presupuestos y requisitos propios de las mismas. Dentro de las características de toda medida precautoria figuran la instrumentalidad y provisionalidad, lo primero significa que es accesoria respecto del procedimiento principal y lo segundo que tiene una eficacia limitada o rebuc sic stantibus, esto es, se extingue cuando se dicta el acto final. Otra característica es la urgencia que permite, en ocasiones especiales e intensas, la derogación de las reglas generales del proceso. Finalmente, se tiene la cognición sumaria o summaria cognitio, que parte de la verosimilitud de los hechos y no de su determinación absoluta y completa, lo que presupone la verificación por parte del órgano administrativo del periculum in mora y del fumus boni iuris.
En el asunto bajo examen, está plenamente acreditado que la Dirección General de Tránsito, el 19 de abril de 2004, procedió a decomisar el vehículo placas No. 462462 que conducía el recurrente, al estimar que había prestado el servicio público de transporte público remunerado sin la autorización respectiva. Tal actuación fue defendida por la autoridad recurrida en su informe, al manifestar que la detención del automóvil constituía una medida cautelar permitida por el ordenamiento jurídico, en aplicación del artículo 44 de la Ley No. 7593. No obstante, en el sub-lite, pese ha haberse dictado la medida cautelar -ante causam- desde el 19 de abril de 2004, la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, al 8 de junio de 2004, no había iniciado el procedimiento administrativo para conocer y resolver los cargos que se le atribuían al accionante. Sobre el particular, es preciso señalar que el carácter urgente de la medidas cautelares determina la posibilidad, excepcional, de los órganos administrativos de disponer las mismas antes del procedimiento administrativo principal (ante causam).
Sin embargo, el ejercicio de esa potestad está condicionado, en virtud de la instrumentalidad, a la interposición del procedimiento principal en un término perentorio relativamente breve. De lo contrario, la medida precautoria deviene, ineluctablemente, ineficaz por la presunción de desinterés del beneficiario de la medida, y la necesidad de evitarle perjuicios al sujeto pasivo de la misma. Debe tomarse en consideración que de la relación de los artículos 229, párrafo 2°, de la Ley General de la Administración Pública, 103 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y 243 del Código Procesal Civil, el plazo que tiene la administración pública para incoar el procedimiento administrativo a partir de ser decretada la medida cautelar ante causam es de un mes. En consecuencia, la Administración, al haber mantenido la medida cautelar que decomisó el vehículo del amparado sin iniciar el procedimiento administrativo respectivo en un plazo razonable, violentó los artículos 39 y 41 de la Constitución Política.” Sentencia Nº 2004-09232 de las 15:40 hrs. del 25 de agosto de 2004. En igual sentido votos 2005-17485 de las 18:30 hrs. del 20 de diciembre de 2005 y Nº 2006-011395 de las 15:15 hrs. del 8 de agosto de 2006.
En casos como el que se analiza, la posibilidad de imponer una medida cautelar por parte de la Dirección General de Personal del Ministerio de Educación Pública, se encuentra prevista en el Estatuto del Servicio Civil en su numeral 67, el cual determina que “En casos muy calificados y cuando, por la naturaleza de la presunta falta, se considerare perjudicial la permanencia del servidor en el puesto, el Director de Personal ordenará la suspensión en el cargo o su traslado temporal a otro puesto, mediante acción de personal”. Del mismo modo, este Tribunal en resoluciones anteriores ha reiterado que bien puede la Administración tomar este tipo de medidas cautelares necesarias a fin de evitar que el servicio público no se vea afectado por la presencia de un servidor al que se le imputan irregularidades, sin que ello signifique que la Administración pueda libremente disponer de los derechos del servidor sometido a investigación, pues la medida debe estar sujeta a límites de proporcionalidad y razonabilidad.
Ahora bien, en el caso concreto se ha acreditado que desde el 12 de enero de 2006, la Dirección General de Personal del Ministerio de Educación Pública adoptó la medida cautelar de separar al amparado de su puesto de Director de la Escuela El Rótulo de La Rita de Pococí. Desde entonces, mediante resoluciones de 12 de mayo de 2006, 18 de agosto de 2006 y 1° de febrero de 2007, se ha prorrogado la medida cautelar dispuesta contra el amparado. Sobre el particular, se demostró también que no fue sino hasta después de la interposición y notificación de la resolución que dio curso a este proceso de amparo, que el Área del Régimen Disciplinario del Ministerio de Educación Pública notificó, formalmente, al funcionario Aparicio Nieto el respectivo traslado de cargos y el emplazamiento para el ejercicio de su derecho de defensa, mediante la resolución del 22 de marzo de 2007. Es decir, a la fecha de interposición de este recurso, la autoridad recurrida ha mantenido al amparado separado de su puesto por más de un año, lo que contraviene, abiertamente, los derechos constitucionales del recurrente al debido proceso y a un procedimiento administrativo pronto y cumplido.
De conformidad con la jurisprudencia de este Tribunal, la medida de separación del puesto que soporta el amparado, ciertamente, se erige como una medida cautelar ante causam pues se dictó previamente al inicio de un procedimiento administrativo disciplinario, por lo que el procedimiento debió iniciarse en el plazo de un mes. En definitiva, a juicio de este Tribunal el plazo transcurrido desde que se dictó la medida cautelar cuestionada en febrero del 2006, evidentemente, resulta excesivo, y supera los límites de lo razonable, asimismo, ha provocado indefensión al amparado pues la postergación excesiva e injustificada de la medida se ha visto, agravada con la imposibilidad para defenderse en un procedimiento administrativo. Con fundamento en todo lo anterior, este Tribunal estima que el recurso debe ser declarado con lugar, pues la reubicación del recurrente como medida cautelar se ordenó por un plazo sobradamente mayor al razonable sin incoarse un procedimiento disciplinario en su contra.
En consecuencia, lo procedente es declarar con lugar el recurso e indicar que, de no haber concluido el procedimiento disciplinario, las autoridades recurridas deben dictar acto final en el plazo de un mes contado a partir de la notificación de la presente sentencia.
Como conclusión de las consideraciones realizadas, se impone declarar con lugar el recurso.
Por tanto:
Se declara CON LUGAR el recurso. En consecuencia, se ordena a Nelly Venegas Brenes en su condición de Jefa del Área del Régimen Disciplinario del Ministerio de Educación Publica, o a quien ocupe su cargo, que emita las órdenes que estén dentro del marco de sus atribuciones y sus competencias, a efecto que, en caso de que no haya concluido el procedimiento disciplinario que motivó la reubicación del amparado Oscar Aparicio Nieto, se dicte el acto final dentro del plazo de UN MES siguiente a la notificación de esta sentencia. Se le advierte a la Jefa del Área del Régimen Disciplinario del Ministerio de Educación Publica que de no acatar la orden dicha, incurrían en el delito de desobediencia y, que de conformidad con el artículo 71 de la Ley de esta jurisdicción, se le impondrá prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa, a quien recibiere una orden que deba cumplir o hacer cumplir, dictada en un recurso de amparo y no la cumpliere o no la hiciere cumplir, siempre que el delito no esté más gravemente penado.
Se condena al Estado al pago de las costas, daños y perjuicios causados con los hechos que sirven de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese la presente resolución a Nelly Venegas Brenes en su condición de Jefa del Área del Régimen Disciplinario del Ministerio de Educación Publica en forma personal. Comuníquese.-.
Luis Fernando Solano C.
Ana Virginia Calzada M. Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Rosa María Abdelnour G. Horacio González Q.
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