Denial of Expropriation Within National Wildlife RefugeDenegatoria de expropiación en Refugio Nacional de Vida Silvestre

Res: 2001-08097 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at fifteen hours and forty-two minutes on diez de agosto del dos mil uno.- Amparo proceeding (recurso de amparo) filed by Nombre36268, of legal age, single, business administrator, holder of identity card number CED16703, in her capacity as attorney-in-fact with full powers (Apoderada Generalísima) for Nombre36269, and by Nombre36270, of legal age, married, businessman, holder of identity card CED9360; both acting in their personal capacities and as special attorneys-in-fact (apoderados especiales) for Nombre36270 and Nombre36269; against Ministerio de Ambiente y Energía.

Findings:

1. 1In a written submission filed with the Chamber’s Secretariat at eleven hours and twenty-four minutes on 8 de marzo del 2001, the petitioners filed an amparo proceeding against Ministerio de Ambiente y Energía. They state that the protected party (amparada), Nombre36269, owns property number 7-004914-000 of the Limón Registry District and also has a right of possession and improvements (derecho de posesión y mejoras) over a property that has not been recorded in the Registro Público since marzo de 1954, as well as a right to five-tenths of the properties of the Limón Registry District, registration number 7-004915 and registration number 7-004911. They state that they and the protected parties are owners of a one-tenth interest in the properties of the Limón Registry District, registrations 7-004915 and 7-004911. They add that, through Executive Decree number 23121-MIRENEM, published in La Gaceta number 79 of 26 de abril de 1994, Ministerio del Ambiente y Energía (MINAE) established Refugio Nacional de Vida Silvestre Limoncito as state-owned property.They indicate that 87% of their properties and those of the persons they represent are included within that refuge. They add that, through Executive Decree number 23259-MIRENEM, published in La Gaceta of 18 de mayo de 1994, Refugio Nacional de Vida Nombre36271 was changed from the state-owned category to mixed ownership without compliance with the procedure established in Articles 82 et seq. of Ley de Conservación de la Vida Silvestre; that is, the nature of the aforementioned refuge was changed without the express acceptance of the affected owners. They further state that, in the case of their properties and those of the persons they represent, no such acceptance was given, and therefore the change to the mixed-ownership category is defective, as confirmed by the Advisor to the Office of the Minister of Ambiente y Energía, Lic. Carlos Lizano Rodríguez. They assert that, since 1996, they have made numerous requests, all unsuccessful to date, seeking to have Ministerio del Ambiente y Energía expropriate their lands that were included within the boundaries of Refugio Nacional de Vida Silvestre, as required by Article 84 of Ley de Conservación de Vida Silvestre.MINAE, through the Minister’s advisor, acknowledged their right to have the properties expropriated but has not done so, according to official letter DM-1445-2000 of 16 de agosto del 2000, stating that there are no financial resources available to acquire those properties. They contend that Refugio Nacional de Vida Nombre36271 remains a state-owned refuge under the classification established in Article 82 of Ley de Conservación de Vida Silvestre. The administrative record (expediente administrativo) contains an express request for their lands to be expropriated, and therefore they never accepted the transformation of the refuge from state-owned to mixed ownership. They state that, for more than seven years, their lands have been designated as areas reserved for public-use purposes (fines de utilidad pública), and MINAE’s refusal to expropriate them has directly affected their property rights over the properties located in Refugio Nacional de Vida Silvestre Limoncito; they therefore request that the proceeding be granted.
2. 2Elizabeth Odio Benito, in her capacity as Ministra de Ambiente y Energía, reports under oath (folio 34) that Refugio Nacional de Vida Nombre36271 has held the category of Mixed Refuge since 1994, and that, to date, this designation has not been formally challenged either in the ordinary courts or before the constitutional jurisdiction. She states that it is a protected wildlife area (área silvestre protegida) comprising some state-owned properties and other privately owned properties. She indicates that the State has no interest in converting that protected wildlife area into state-owned property because, as has repeatedly been stated, property fulfills a social and environmental function, and restrictions in the public interest (limitaciones de interés social) may therefore be imposed upon it even when it belongs to private individuals. She adds that, at the appropriate time, as recorded in official letter DM-1445-2000 of 16 de agosto del 2000, Mr.Nombre36270 was informed that his family’s properties included within the boundaries of Refugio de Vida Silvestre Limoncito were not under the administration of that Ministry and, therefore, that entity was not authorized to make decisions concerning them; his family retained all attributes inherent in ownership (atributos propios del dominio), while the activities of the conservation-area officials, acting as police authorities, were limited to ensuring compliance on those properties with the provisions in force for private property regarding the protection of the environment and natural resources. She reiterates that neither Ms. Nombre36268 nor her brother Nombre36270 nor the persons they represent have been deprived of any attribute of ownership over the properties in question; consequently, the petitioners have at all times been able to bring proceedings before the appropriate court to pursue recovery-of-property actions or possessory injunctions (acciones reivindicatorias o interdictales) in defense of their property against those whom they consider to be unlawful possessors.To date, they have not done so, since the Ministry’s files contain no record that such actions have been filed or that criminal complaints for unlawful occupation (usurpación) of those properties have been lodged. She adds that the petitioners cannot expect the State to undertake the judicial defense of properties that have not even been voluntarily subjected to the forestry regime (régimen forestal), because the legal system grants private individuals sufficient powers to do so. She states that, in Nombre36270’s most recent request to the Ministry, he was clearly informed that it was incomprehensible for him to expect the Ministry to assume authority it does not possess, and he was reminded that, although the unlawful occupation of privately owned land is a publicly prosecutable offense (delito de acción pública), because of the circumstances of this type of offense—which may even be consented to—it is the owners’ responsibility to file criminal accusations regarding those acts with the courts and to request eviction and demolition of the structures.She indicates that the Ministry has neither deprived nor restricted the petitioners in the full and effective exercise of their constitutional rights, as they have sought to portray before the Chamber; rather, it is their own inaction and failure to use the ordinary remedies established under Costa Rican law that may, to some extent, be affecting their interests.
3. 3The legal requirements have been observed in the proceedings conducted.

Justice Mora Mora authored the opinion; and,

Whereas:

I.The petitioners allege that their properties and those of the persons they represent were included, without their consent and through an Executive Decree, within Refugio Nacional de Visa Nombre36271, which is state-owned; and that, although they have made numerous requests for those lands to be expropriated and Ministerio de Ambiente y Energía acknowledges their right to expropriation, there are no financial resources available to acquire those properties. They contend that this situation infringes their property rights.

II.Based on the evidence submitted to the record, it has not been established that the Administration formally initiated any expropriation proceeding (procedimiento expropiatorio). Accordingly, the central issue in this amparo proceeding is limited to determining whether any restriction affecting the properties claimed by the petitioners violates their constitutional right under Article 45 of Constitución Política. It should be noted that the aforementioned properties are geographically located within the area known as “Refugio Nacional de Vida Silvestre Limoncillo”; however, it was stated under oath that they are not under the administration of that Ministry and, therefore, that body is not authorized to make decisions concerning those properties. Consequently, the petitioners and the persons they represent retain all attributes inherent in ownership, while the activities of conservation-area officials, acting as police authorities, are limited to ensuring compliance on those properties with the legal provisions in force for private property regarding environmental protection and, particularly, the protection of natural resources.

Likewise, it was stated under oath that the State has no interest in converting that protected wildlife area into state-owned property and that it lacks the budget necessary to make the corresponding payment. Consequently, the petitioners and the persons they represent have not, at any time, been deprived of any attribute of ownership over the properties in question.

III.Based on the foregoing, under oath and subject to the legal consequences that it entails, Ministra del Ambiente y Energía stated that the properties in question are not subject to any restriction. In addition, Ley N 7554 (LEY ORGANICA DEL AMBIENTE), in the third paragraph of Article 37, provides:

“...The affected private properties, as provided in this Article, because they are located in national parks, biological reserves, and wildlife refuges, shall become part of state protected wildlife areas only from the time they have been paid for or lawfully expropriated, except when they are voluntarily subjected to the Régimen Forestal ...”.

As the Chamber has held on previous occasions, the foregoing means that the State, through the Ministry responsible for the sector, may not exercise the protective powers established in Article 34 of the aforementioned Law over land that has not yet been effectively acquired through the applicable procedures. In the present case, this must be understood to mean completion of the expropriation proceeding, payment of the corresponding compensation, and effective transfer of the property into the State’s assets; that proceeding has not even been initiated because the State has no interest in acquiring those properties, upon which no restriction whatsoever has been imposed.

IV.Accordingly, in the case under consideration, because the properties of the petitioners and the persons they represent are not under State administration and because the existence of a specific administrative act (acto administrativo concreto) expressly restricting ownership or possession of any attribute inherent in ownership belonging to the respective owners of those properties has not been demonstrated, no infringement of the property right protected by Article 45 of the Constitution can be found. The proceeding must therefore be denied.-

Therefore:

The proceeding is denied.

Eduardo Sancho G.

Nombre211, a.i.

Luis Paulino Mora M. Carlos M. Arguedas R.

Adrián Vargas B. José Miguel Alfaro R.

Susana Castro A. Alejandro Batalla B.

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Res: 2001-08097 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas con cuarenta y dos minutos del diez de agosto del dos mil uno.- Recurso de amparo interpuesto por Nombre36268, mayor, soltera, administradora de negocios, portadora de la cédula de identidad número CED16703, en su condición de Apoderada Generalísima de Nombre36269 y Nombre36270, mayor, casado, empresario, con cédula CED9360; ambos en su condición personal y como apoderados especiales de Nombre36270 y Nombre36269; contra el Ministerio de Ambiente y Energía.

Resultando:

1. 1En memorial presentado en la Secretaría de la Sala a las once horas y veinticuatro minutos del 8 de marzo del 2001, los recurrentes interponen recurso de amparo contra el Ministerio de Ambiente y Energía. Señalan que la amparada Nombre36269 es dueña de la finca del Partido de Limón número 7-004914-000, y además tiene un derecho de posesión y mejoras sobre una finca sin inscribir en el Registro Público desde marzo de 1954 y un derecho a cinco décimos de las fincas del Partido de Limón, matrícula número 7-004915 y matrícula número 7-004911. Señalan que tanto ellos como los amparados son propietarios de un derecho a un décimo sobre las fincas del Partido de Limón, matrículas 7-004915 y 7-004911. Agregan que mediante Decreto Ejecutivo número 23121-MIRENEM, publicado en la Gaceta número 79 del 26 de abril de 1994, el Ministerio del Ambiente y Energía (MINAE) estableció el Refugio Nacional de Vida Silvestre Limoncito, de propiedad estatal.Indican que sus propiedades y las de sus representados están incluidas en un 87%, dentro de dicho refugio. Agregan que mediante Decreto Ejecutivo número 23259-MIRENEM, publicado en la Gaceta del 18 de mayo de 1994, el Refugio Nacional de Vida Nombre36271 pasó de la categoría de propiedad estatal a propiedad mixta, sin haberse observado el procedimiento establecido en los artículos 82 y siguientes de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, es decir, se varió la naturaleza del citado refugio sin que existiera una aceptación expresa por parte de los propietarios afectados. Añaden que en el caso de sus propiedades y las de sus representados, no se dio esa aceptación, por lo que el cambio de categoría a propiedad mixta está viciado, lo cual fue confirmado por el Asesor del Despacho de la Ministra del Ambiente y Energía, Lic. Carlos Lizano Rodríguez. Manifiestan que desde 1996 han realizado numerosas gestiones, todas infructuosas hasta el momento, a fin de que el Ministerio del Ambiente y Energía expropie los terrenos de su propiedad que quedaron incluidos dentro de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre, conforme lo ordena el artículo 84 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre.El MINAE, por medio del asesor de la Ministra, aceptó su derecho a ser expropiados, pero no lo hace, según el oficio DM-1445-2000 del 16 de agosto del 2000, al manifestar que no se cuenta con recursos económicos para hacer frente a la adquisición de esas fincas. Afirman que el Refugio Nacional de Vida Nombre36271 sigue siendo un refugio de propiedad estatal, conforme a la categorización establecida en el artículo 82 de la ley de Conservación de Vida Silvestre. En el expediente administrativo, consta solicitud expresa para que sus terrenos fueran expropiados, por lo que nunca aceptaron la transformación del refugio de estatal a mixto. Manifiestan que durante más de siete años, sus terrenos han figurado como zonas reservadas para fines de utilidad pública y la negativa de expropiarlos por parte del MINAE, ha afectado directamente su derecho de propiedad sobre las fincas ubicadas en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Limoncito, por lo que solicitan que se declare con lugar el recurso.
2. 2Informa bajo juramento Elizabeth Odio Benito, en su calidad de Ministra de Ambiente y Energía (folio 34), que el Refugio Nacional de Vida Nombre36271 ostenta la categoría de Refugio Mixto desde 1994 sin que a la fecha haya sido impugnada formalmente dicha declaratoria ni en sede ordinaria ni en la sede constitucional. Señala que se trata de un área silvestre protegida que está conformada por algunos inmuebles de propiedad estatal y otros de propiedad privada. Indica que no existe ningún interés por parte del Estado en convertir dicha área silvestre protegida en propiedad estatal pues como se ha dicho reiteradamente, la propiedad cumple una función social ambiental y por ello es posible establecer limitaciones de interés social a la misma aún cuando pertenezca a particulares. Agrega que, en su oportunidad, según consta en el oficio DM-1445-2000 del 16 de agosto del 2000, se le indicó al señor Nombre36270 que los inmuebles de su familia incluidos dentro de los límites del Refugio de Vida Silvestre Limoncito, no se encuentran bajo la administración de ese Ministerio por lo que esa entidad no está facultada para tomar decisiones sobre ellos, poseyendo su familia todos los atributos propios del dominio y quedando limitada la actividad de los funcionarios del área de conservación como autoridades de policía a velar porque en ellas se respeten las disposiciones vigentes para los inmuebles particulares en lo que se refiere a la protección del ambiente y de los recursos naturales.Reitera diciendo que ni la señora Nombre36268 ni su hermano Nombre36270 o sus representados, han sido despojados de ninguno de los atributos de dominio sobre los inmuebles en cuestión, con lo cual, los recurrentes han tenido en todo momento la posibilidad de accionar ante la sede judicial correspondiente para ejercer las acciones reivindicatorias o interdictales en defensa de su propiedad contra aquellos que consideren ilegítimos poseedores, lo cual a la fecha no han realizado pues no consta en los archivos de ese Ministerio que se hayan interpuesto dichas acciones ni que se hayan interpuesto denuncias penales por usurpación de esos inmuebles. Agrega que los recurrentes no pueden pretender que el Estado asuma la defensa judicial de inmuebles que ni siquiera están sometidos voluntariamente al régimen forestal pues para ello el ordenamiento jurídico otorga facultades suficientes a los particulares.Señala que en la más reciente gestión del recurrente Nombre36270 ante ese Ministerio, claramente se le informó que no es entendible que pretenda que ese Ministerio asuma una competencia que no tiene y se le recordó que aún cuando la usurpación de tierras propiedad privada es un delito de acción pública, por las circunstancias de este tipo de delitos que incluso puede ser consentido, le corresponde a los dueños presentar en las instancias judiciales las acusaciones penales por esos hechos y solicitar el desalojo y demolición de las construcciones. Indica que ese Ministerio no ha privado ni limitado a los recurrentes en el ejercicio pleno y efectivo de sus derechos constitucionales como lo han querido hacer ver a la Sala, sino que, por el contrario, ha sido su propia inacción y desuso de los medios ordinarios establecidos en la legislación costarricense, lo que en alguna medida podría estar afectando sus intereses.
3. 3En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.

Redacta el magistrado Mora Mora; y,

Considerando:

I.Alegan los recurrentes que sus propiedades y las de sus representados, fueron incluidas, sin su consentimiento y a través de Decreto Ejecutivo, dentro del Refugio Nacional de Visa Nombre36271, que es de propiedad estatal y a pesar de que han realizado numerosas gestiones para que se proceda a la expropiación de esos terrenos y de que el Ministerio de Ambiente y Energía acepta el derecho que les asiste a ser expropiados, no existen recursos económicos para hacerle frente a la adquisición de esas fincas; situación que ocasiona una lesión a su derecho de propiedad.

II.A partir de la prueba aportada a los autos, no se ha logrado demostrar que se haya iniciado formalmente algún procedimiento expropiatorio por parte de la Administración, con lo cual, el punto medular de este recurso de amparo se circunscribe a determinar si respecto de las propiedades que alegan los recurrentes, existe alguna limitación que violente su derecho constitucional contenido en el artículo 45 de la Constitución Política. Debe indicarse que las fincas aludidas están contenidas geográficamente dentro del llamado "Refugio Nacional de Vida Silvestre Limoncillo", sin embargo, bajo juramento se indica que no se encuentran bajo la administración de ese Ministerio por lo que ese órgano no está autorizado para tomar decisiones respecto de tales inmuebles, con lo cual, los recurrentes y sus representados, poseen todos los atributos propios del dominio, quedando limitada la actividad de los funcionarios del área de conservación, como autoridades de policía, a velar porque en ellas se respeten las disposiciones legales vigentes para los inmuebles particulares en lo que se refiere a la protección al ambiente y especialmente de los recursos naturales.

De igual manera, bajo juramento se indica que no existe ningún interés por parte del Estado en convertir dicha área silvestre protegida en propiedad estatal además de que se carece del presupuesto necesario para realizar el pago respectivo, con lo cual, los recurrentes y sus representados, no han sido despojados, en ningún momento, de ninguno de los atributos de dominio sobre los inmuebles en cuestión.

III.A partir de lo anterior, bajo la fe de juramento con las consecuencias legales que ello implica, la Ministra del Ambiente y Energía indicó que sobre las propiedades en cuestión no pesa ninguna limitación. Aunado a lo anterior, se tiene que en la Ley N 7554 (LEY ORGANICA DEL AMBIENTE), en el párrafo tercero del artículo 37 se expresa:

"...Las fincas particulares afectadas, según lo dispuesto en este artículo, por encontrarse en parques nacionales, reservas biológicas y refugios de vida silvestre, quedarán comprendidas dentro de las áreas silvestres protegidas estatales solo a partir del momento en que se hayan pagado o expropiado legalmente, salvo cuando en forma voluntaria se sometan al Régimen Forestal ...".

Lo anterior significa, tal y como lo ha señalado la Sala en anteriores ocasiones que, el Estado, mediante el Ministerio del ramo, no podrá ejercer las facultades de protección que establece el artículo 34 de la Ley mencionada, sobre terrenos que aún no hayan sido efectivamente adquiridos por los procedimientos respectivos, lo que debe entenderse para el caso que nos ocupa, la realización del procedimiento de expropiación con el pago correspondiente y el traspaso efectivo del bien al patrimonio del Estado; procedimiento que ni siquiera se ha iniciado por cuanto no existe interés del Estado en adquirir tales propiedades, respecto de las cuales, tampoco, se ha impuesto limitación alguna.

IV.De esta manera, en el caso bajo estudio, al no estar las propiedades de los recurrentes y de sus representados, bajo la administración del Estado y al no haberse demostrado la existencia de un acto administrativo concreto por medio del cual se haya limitado expresamente la propiedad o la posesión de alguno de los atributos propios del dominio que le corresponden a los respectivos propietarios de esos inmuebles, no se puede considerar la existencia de lesión alguna al derecho de propiedad tutelado por el artículo 45 constitucional y en ese sentido, lo que procede es declarar sin lugar el recurso.-

Por tanto:

Se declara sin lugar el recurso.

Eduardo Sancho G.

Nombre211, a.i.

Luis Paulino Mora M. Carlos M. Arguedas R.

Adrián Vargas B. José Miguel Alfaro R.

Susana Castro A. Alejandro Batalla B.

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