Indigenous Reserve Boundaries Not Reviewable in Constitutional ProceedingsDelimitación de reserva indígena no se revisa en sede constitucional

Document Review Decision No. 2022005033 CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine twenty a.m. on March 2, 2022.

Action of unconstitutionality (acción de inconstitucionalidad) brought by Nombre01, of legal age, single, holder of identity card no. CED01, resident of Puerto Viejo de Talamanca, in his capacity as president of the Asociación de Desarrollo Integral de Puerto Viejo de Talamanca Limón, and Nombre02, of legal age, single, tourism entrepreneur, holder of residence card no. CED02, resident of Manzanillo de Talamanca, in his capacity as president of the Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo de Talamanca Limón; challenging Executive Decree no. 7267-G-1977 of August 9, 1977, and Articles 1 and 2 of Law no. 6172, Ley Indígena.

Background:

1. 1In a written submission received by the Secretariat of the Chamber at 11:25 on 8 de noviembre de 2021, the petitioners request that Decreto Ejecutivo nro. 7267-G-1977 del 9 de agosto de 1977 and Articles 1 and 2 of Ley nro. 6172, Ley Indígena, be declared unconstitutional. The petitioners allege that Decreto Ejecutivo nro. 5904-G del 11 de marzo de 1976 created the Reserva Indígena de Talamanca. Subsequently, Article 4 of Decreto Ejecutivo nro. 6036-G del 26 de mayo de 1976 modified the boundaries of the Reserva Indígena de Talamanca. The final two paragraphs state as follows: “In addition, the Reserva de Talamanca shall include, as an administrative annex, the ‘Reserva Indígena de Cocles,’ corresponding to part of ITCO properties 1.089 and 1.050. Its exact boundaries shall be established by ITCO, in coordination with CONAI.” In other words, part of ITCO properties 1.089 and 1.050 was recognized as an administrative annex of the Reserva Indígena de Talamanca.This annex was originally called Reserva Indígena de Cocles, and ITCO and CONAI were tasked with establishing its boundaries. They assert that, according to the book published by the Asociación de Desarrollo Integral de Kekoldi, entitled “Cuidando los Regalos de Dios. Testimonio de la Reserva Indígena de Cocles/Kekoldi,” this annexed reserve of Cocles was proposed by a group of one hundred Indigenous persons who occupied part of two properties abandoned by the Compañía Bananera and taken over as properties owned by ITCO. This reserve encompassed approximately 1.118 hectares and was located south of Puerto Viejo. They add that, one year and three months later, through Decreto Ejecutivo nro. 7267-G del 9 de agosto de 1977, the boundaries of the Reserva Indígena de Cocles were established as ITCO and CONAI had been instructed to do in Decreto Ejecutivo nro. 6036-G. ITCO and CONAI expanded that reserve by approximately 2.288 hectares using portions of other ITCO properties.Inexplicably, however, they also included 1.244 hectares that were not ITCO properties but were predominantly properties belonging to Afro-Caribbean persons, located southeast of Cocles. They also included approximately 2.21 km of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre, ZMT) along its northern coastal boundary. The petitioners assert that there is significant testimony concerning this arbitrary situation: a) Claudio Debehauld, Director of CONAI at the time, admitted that the reserve had been demarcated without knowing where the people were located and that slightly more than half of it, particularly its eastern portion, unquestionably belonged to Black persons and a few white persons; b) Rafael Ocampo, of ITCO’s Sección Indígena, stated that the area of the reserve demarcated in 1977 included large expanses of cacao plantations belonging to non-Indigenous persons because the demarcation had been based on aerial photographs that did not make it possible to distinguish forest from cacao plantations; and c) the Asociación de Desarrollo Integral Reserva Indígena de Cocles states that the then Comité pro-Asociación asked CONAI to reduce the reserve and that, in 1985, together with CONAI geographers, they cut a boundary line, reducing the area from 3.538 hectares to 2.023 hectares and excluding almost all non-Indigenous possessors.They maintain that this kind of negligence or abuse by State entities was quite common at that time. They state that the then Minister of Ambiente y Energía, Dr. Carlos Manuel Rodríguez, said as much at a hearing held on 28 febrero de 2019 before the Sala Constitucional. They indicate that the Minister stated that, during the 1980s, protected wilderness areas (áreas silvestres protegidas) were created in Costa Rica without field visits, because the work was done from San José using aerial photographs, the only technology available at the time. In the aerial photographs, everything appeared to be forest. But these were cacao farms where many people had lived for many generations. Finally, he explained that it was therefore unsurprising that, 30 or 40 years later, the boundaries of protected wilderness areas created in the 1960s, 1970s, and 1980s were being redefined and redetermined. He was referring to similar situations arising from the designation of the Refugio Gandoca-Manzanillo.They indicate that no administrative records (expedientes administrativos) show that, before Decreto Ejecutivo nro. 7267-G del 09 de agosto de 1977 was issued, the affected landowners and residents were warned, notified, much less consulted, that their properties and occupied lands were being included in an Indigenous reserve. Nor is there any technical study supporting the creation of the reserve in question. They add that, almost 5 years later, Government entities acknowledged that the southeastern portion of the Reserva Indígena de Cocles had been occupied by non-Indigenous persons for many years. Accordingly, through Decreto Ejecutivo nro. 25296 del 24 de junio de 1996, they released the 1.244 hectares of properties belonging to non-Indigenous persons that had been included in the demarcation established by the previous decree. The reserve was left with an area of 2.294 hectares contributed from ITCO properties.Subsequently, through Decreto Ejecutivo nro. 29956 de marzo de 2001, the Reserva Indígena de Cocles, now called Reserva Indígena Bribri de Kekoldi, was expanded by 3.186 hectares in order to connect it with the Reserva Indígena Bribri de Talamanca. Under that measure, the area of what was now called the Reserva Indígena Bribri de Kekoldi increased to approximately 5.480 hectares. That is the current situation. They indicate that the Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Bribri de Këköldi (ADI-Kekoldi) instituted administrative litigation proceedings (proceso contencioso administrativo) against the State, the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI), and the Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) to recover the lands of which its members had been unconstitutionally and unlawfully dispossessed. The proceedings began on 22 de marzo de 2010 and concluded on 12 de diciembre de 2019 with judgment nro. 004507-F-Sl-2019 of the Sala Primera.In essence, ADI-Kekoldi argued that the demarcation established by Decreto Ejecutivo nro. 7267-G de 9 de agosto de 1977 had been elevated to the rank of law, as provided by Ley Indígena nro. 6172 de noviembre de 1977. The association alleged that, pursuant to those provisions, the State registered the territory, which was ultimately recorded under Real Property Folio Registration , on 28 de noviembre de 1989. ADI-Kekoldi also alleged that Decreto Ejecutivo nro. 25296-G de junio de 1996 dispossessed the reserve of one of the most valuable parts of the area, namely the portion adjoining the sea, in violation of Article 45 of the Constitution. On that basis, the association requested that it be declared the owner of property number . Through judgment nro. 004507-F-Sl-2019, the Sala Primera restored the claimed lands as they had been demarcated in Decreto Ejecutivo nro. 7267-G del 9 de agosto de 1977.With respect to the challenged provisions, the petitioners allege that Article 3 of Decreto Ejecutivo nro. 7267-G del 9 de agosto de 1977 establishes the geographic location and boundaries of the Reserva Indígena Bribri de Këköldi. Article 1 of Ley 6172, for its part, provides as follows: “Article 1.- The areas established in executive decrees numbers 5904-G del 10 de abril de 1976, 6036-G del 12 de junio de 1976, 6037-G del 15 de junio de 1976, 7267-G y 7268-G del 20 de agosto de 1997, as well as the *Reserva Indígena Guaymí de Conteburica, are hereby declared Indigenous reserves.” Article 2 of Ley 6172, meanwhile, provides: “The reserves mentioned in Article One of this Law are hereby declared the property of the Indigenous communities.” They consider that the challenged provisions violate Articles 45 and 121, subsection 14, of the Political Constitution, in connection with the principle of statutory reservation (principio de reserva legal) and the constitutional principle of technical reasonableness (principio constitucional de razonabilidad técnica).They assert that the legal regime governing public-domain property (bienes del dominio público) and that governing Indigenous reserves are different because, while in the former case the lands are State-owned, in the latter they belong to a form of communal ownership (propiedad comunitaria). Thus, although the latter is a special form of ownership registered in the names of associations, the two are not equivalent, and Indigenous reserves cannot be treated in the same manner as the forms of protection afforded to State property, including, among other things, land located in the maritime zone. They cite vote nro. 11346-2206. They state that the maritime-terrestrial zone has belonged to the State since colonial times, as convincingly demonstrated by a study conducted by the Procuraduría General de la República. The only opportunity created to exclude certain portions of it from the public domain arose in 1970, when Transitorio III of Ley nro. 3549 allowed persons who had exercised quiet, public, and peaceful possession of land located in the maritime-terrestrial zone for at least 30 uninterrupted years to register it as private property; however, that provision was repealed by Ley nro. 4887 del 4 de octubre de 1971.Therefore, since 1971, no specific law has been enacted authorizing the transfer of any portion of the maritime-terrestrial zone of Puerto Viejo and Manzanillo to third parties, as required by the case law of that Chamber for a valid removal from the public domain (desafectación del dominio público). They indicate that this Chamber has held that, where two equivalent or comparable types of provisions conflict, if one of them satisfies the criterion of specificity, the specific provision should in principle prevail, even when the general provisions, or those based on them, are subsequent. In this case, there is no specific legislative provision that transferred any portion of the land in the maritime-terrestrial zone of Puerto Viejo and Manzanillo to the Reserva Indígena Bribri de Këköldi, nor any privately owned land recorded in the Registro Público that was not expropriated by CONAI either before or after the reserve was established.The challenged decree, which was subsequently elevated to statutory rank by Ley Indígena, did not have the legal effect of validly transferring any portion of the maritime-terrestrial zone of Puerto Viejo and Manzanillo to the Reserva Indígena Bribri de Këköldi, nor any privately owned land recorded in the Registro Público, located in that area, that was not expropriated by CONAI either before or after the reserve was established. Nor are there any prior technical and scientific studies establishing the viability of a legislative measure removing property belonging to the Patrimonio Natural del Estado from the public domain, as required by the case law of that Chamber. Therefore, insofar as the challenged executive decree and statutory provisions include within the Reserva Indígena Bribri de Këköldi privately owned land recorded in the Registro Público and part of the maritime-terrestrial zone of Puerto Viejo and Manzanillo, they are manifestly unconstitutional for violating the principle of statutory reservation in connection with the legal regime governing public property derived from Article 121, subsection 14, of the Political Constitution.In summary, because public-domain property is intended for public use and is inalienable and not subject to acquisitive prescription, the principle of legality must be observed when removing it from the public domain; otherwise, the Patrimonio Natural del Estado would be stripped of its constitutional protection. According to the case law of that Chamber, such removal cannot validly be accomplished by just any law, as it must always be effected by a specific law that expressly transfers the particular property from the public domain to the private domain. The transfer cannot be made tacitly or implicitly. They allege that Article 45 of the Political Constitution is also violated.

They contend that Article 3 of the Ley Indígena must be correctly interpreted to mean that private properties located within an Indigenous reserve are legally incorporated into it upon completion of the expropriation proceeding (trámite expropiatorio) provided for in Article 5 of the same law. Consequently, that moment marks the beginning of their special property regime and, therefore, they become inalienable and not subject to adverse possession (imprescriptibles), non-transferable properties reserved exclusively for the Indigenous communities that inhabit them. Indigenous reserves legally comprise lands that, since before their establishment, have belonged to the Indigenous persons who inhabited them, or lands expropriated by INDER (formerly IDA) from non-Indigenous persons. There is a third group consisting of non-Indigenous persons who acquired properties within the reserves before or after their establishment in reliance on the reliability of the Property Registry (fe registral), and who are currently owners exercising all the rights conferred by that status, with one exception: the right not to be subject to expropriation.

Along these lines, the case law of that Chamber has held that “The freezing of a property, as an act by which it is designated for a project of interest to the State, is an act of confiscation of property that the State has carried out with respect to the assets of certain owners, and this Chamber has already deemed that conduct by the State improper, based on the general principle of equality in bearing public burdens, which establishes a balance among citizens in bearing them, so that one person alone is not required to tolerate greater sacrifices than another. The freezing of properties entails a greater burden than that borne by other citizens, as well as an act of temporary designation in favor of the State and, of course, the State’s unjust enrichment to the detriment of the individual’s estate...” (Voto 1139-98). They contend that, all the more so, when the owner of a property acquired in reliance on the Property Registry and under the principle of good faith is deemed to lack rights of disposition over that property, it is logical to conclude that such cases also involve confiscation of property, because it is transferred into the public domain—in this case, into the Indigenous property regime—without prior payment of the corresponding compensation.

This principle is also set forth in the third paragraph of Article 37 of the Ley Orgánica del Ambiente, under which “privately owned properties affected pursuant to this article because they are located in national parks, biological reserves, wildlife refuges, forest reserves, and protected zones shall be included within state-protected areas only from the time payment or expropriation has been lawfully completed, unless they voluntarily submit to the forest regime (régimen forestal).” If this principle governs public-domain property (demanio público), which ranks higher than Indigenous reserves because it is directly protected by the Constitution, it is clear that the latter must logically and necessarily be subject to this principle. This is also required by Articles 45 of the Constitution and 21.2 of the ACHR (CADH), as well as by the constitutional principle against confiscation. They insist that lands located within Indigenous reserves do not belong to the State and therefore do not enter the public domain, but instead belong to private associations of persons possessing a special status: that of being Indigenous.

Accordingly, until the Administration completes the specified expropriation—which it has failed to carry out for 44 years, in breach of Article 5 of the Ley Indígena—the properties acquired in good faith before and after the establishment of the respective Indigenous reserve remain privately owned, because there has never been a legal designation (afectación) transferring them into Indigenous ownership and conferring upon them the status of being inalienable, not subject to adverse possession, non-transferable, and reserved exclusively for Indigenous communities, pursuant to Article 3 of the same law. The designation for Indigenous ownership must necessarily and indispensably be carried out under the Ley de Expropiaciones, as provided in the first paragraph of Article 5 of the Ley Indígena, so that those properties may be placed at the service of the respective Indigenous community, as stated in Article 3 of the Ley Indígena.

Otherwise, a de facto expropriation (expropiación de hecho) of those properties is sanctioned, contrary to Article 45 of the Constitución Política, Article 21.2 of the CADH, the constitutional principle against confiscation derived from Article 40 of the Constitución Política, and the binding case law of the Sala Constitucional (voto nro. 2097-2011). Indeed, deeming private properties acquired in reliance on the Registro Público before and after the establishment of the respective Indigenous reserve not to have been acquired in good faith constitutes a clear violation of the right to private property guaranteed by Article 45 of the Constitución Política, because a subjective right (derecho subjetivo) is extinguished without prior payment of the corresponding compensation. In other words, the individual retains full and unimpaired ownership until the property is lawfully expropriated and equitable compensation is paid.

Until those events occur, the individual continues to own the property with all the rights and attributes conferred for that purpose by Article 45 of the Constitution, Article 21, subsection 2, of the Convención Americana sobre los Derechos Humanos, and the Código Civil, particularly Article 264. If this principle governs public-domain property, it applies with even greater force to Indigenous property. The constitutional principle against confiscation means that the State may not remove assets from a person’s estate without prior payment of the corresponding compensation. Failure to respect rights acquired in reliance on the Property Registry amounts to an expropriation and, by virtue of its effects, is an act of confiscation of assets lawfully acquired by private individuals. The case law of that Chamber has established that “It has been fully and adequately demonstrated that the parcels of the petitioners, recorded in the Registro de la Propiedad Inmueble under the Real Folio system of the Guanacaste District, registration numbers and , are located within the Reserva Indígena Matambú (an undisputed fact).

It is also established that, more than thirty-four years after that Reserve was created—Decreto Ejecutivo N° 6036-G de 26 de mayo de 1976, published in the Diario Oficial La Gaceta N° 113 de 12 de junio de ese mismo año—the Instituto de Desarrollo Agrario (for 44 years has not initiated any proceeding) to relocate or expropriate the owners, nor has it made any budgetary provision to cover those or other expropriations (report). In this particular matter, the Chamber finds that the failure of the respondent entity to reach a determination effectively freezes the property, thereby producing a de facto expropriation through the stripping away of the essential content of the right of property. Under this interpretation, the Chamber finds that the alleged harm occurred.” (voto nro. 2097-2011). The challenged provisions flagrantly violate the cited binding case law of that Chamber and, consequently, Article 45 of the Constitution, because they deem properties acquired in good faith and in reliance on the Registro Público within Indigenous Reserves, whether before or after their establishment, incapable of being considered private properties, insofar as those lands were transferred manu militari into the Indigenous property regime from the moment the respective reserve was established, without regard to whether their lawful owners had first been expropriated and compensated in accordance with the law.

They further allege that the constitutional principle of technical reasonableness (razonabilidad técnica) has been violated. The case law of that Sala Constitucional has clearly established that, to be constitutionally valid, laws must be technically reasonable. They cite voto nro. 8724-97. Consequently, as a requirement for their constitutional validity, laws and, generally, all public acts, or even private acts, must comply not only with the rules or provisions of the Constitution but also with the sense of justice embodied therein, which in turn entails compliance with the fundamental requirements of equity, proportionality, and reasonableness, understood as fitness to achieve the proposed purposes, underlying principles, and values presupposed by the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución). The constitutional principle of reasonableness requires laws also to conform to strict technical parameters, because otherwise they could infringe the fundamental rights of governed persons (administrados), as well as impair the functioning of society as a whole.

It can therefore be stated that there is no discretion in the face of technical rules. This also applies to the drafting of laws, since technical parameters are mandatory at every level of government. If technical considerations indicate that only one decision is possible, its adoption is mandatory and discretion—including that of the legislature—disappears. Along these lines, Article 16 of the LGAP establishes a general principle of law, also applicable to legislation, to the effect that acts may not be issued, nor laws enacted, contrary to unambiguous rules of science or technical practice. This statutory provision presupposes the existence of a constitutional principle of technical reasonableness, which constitutes a limit on the regulation of fundamental rights. They cite voto nro. 266-2012 and 12745-2019 of this Chamber. They state, in summary, that both administrative acts and laws must be issued in absolute compliance with the laws of science and technical practice, because otherwise they become absolutely null and void.

Therefore, laws may be declared unconstitutional if they violate the constitutional principle of technical reasonableness. They assert that the case file concerning the creation of the Reserva Indígena Bribri de Këköldi in 1977 contains no technical document supporting the creation of that reserve, nor any record of the technical and legal reasons justifying the inclusion of private lands recorded in the Registro Público without prior payment of the compensation required by Article 45 of the Constitución Política, or explaining why lands belonging to the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) of Puerto Viejo and Manzanillo were included within the Reserve when, under the applicable regulations, those lands had been under the administration of the Municipalidad de Talamanca since 16 de marzo de 1977, the date on which the Ley de la Zona Marítimo Terrestre was promulgated. They insist that the Reserva Indígena Bribri de Këköldi was created after the Ley de la Zona Marítimo Terrestre entered into force.

Therefore, the lands within the maritime-terrestrial zone of Puerto Viejo and Manzanillo that were included in the cited Indigenous reserve were already under the administration of the Municipalidad de Talamanca when the reserve was established. Inclusion of those lands within the maritime-terrestrial zone in the Reserva Indígena Bribí de Këköldi required a special law, as mandated by the case law of that Chamber. In other words, there was no valid removal of those lands from the public domain (desafectación) for transfer into the private domain of an Indigenous Reserve, because this was done implicitly by including them within the reserve’s territorial boundaries.

From the foregoing, it may be concluded that the original territorial delimitation (delimitación territorial) of the Reserva Indígena Bribri de Këköldi, which was reinstated by the 2019 judgment of the Sala Primera de Casación, was carried out without reference to technical criteria and, in part, contrary to the provisions of Article 45 of the Constitution, because privately owned lands were included without their owners having first been expropriated, and contrary to Article 121, subsection 14, in connection with the principle of statutory reservation (principio de reserva legal), because lands belonging to the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) were included in the aforementioned indigenous reserve without first having been removed from that protected status by means of a special law. Consequently, the challenged regulations violate the constitutional principle of technical reasonableness (razonabilidad técnica).

They therefore request a declaration that Decreto Ejecutivo nro. 7267-G del 9 de agosto de 1977 and Articles 1 and 2 of Ley nro. 6172, Ley Indígena, insofar as they include within the Reserva Indígena Bribri de Këköldi privately owned lands that have not yet been expropriated by CONAI, as well as part of the Maritime-Terrestrial Zone (zona marítimo terrestre) of Puerto Viejo and Manzanillo, are unconstitutional because they are contrary to Article 121, subsection 14 of the Political Constitution, in connection with the principle of statutory reservation, Article 45 of the Constitution, and the constitutional principle of technical reasonableness. They further request that CONAI and INDER be ordered, within three months from the date on which the respective judgment of that Sala becomes final, to geographically delimit the territories that will henceforth comprise the Reserva Indígena de Bribri Këköldi, excluding from it the portion corresponding to the Maritime-Terrestrial Zone of Puerto Viejo and Manzanillo, as well as the lands currently located within its territory that are registered in the Registro Público and have not been expropriated.

1. 2The petitioners allege that the entities they represent have standing to bring this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) for two reasons: (a) as holders of corporate interests (intereses corporativos), and (b) because there is no individual and direct injury (lesión individual y directa). First, they contend that they are acting as holders of corporate interests, pursuant to the provisions of the second paragraph of Article 75 of the Law on Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional). They assert that, in this case, the rule directly affects the sphere of activity of the entities and their members, because application of the challenged provisions affects not only the purposes pursued by both associations but also harms many of their members who hold title to properties recorded in the Public Registry (Registro Público) before the reserve was created and who, when it was established, were not expropriated in accordance with the Ley Indígena.They state that the second clauses of both associations provide, insofar as relevant, that the association’s objectives include promoting the economic, social, and cultural development of the community; consequently, it is in the interest of our members that the challenged provisions be declared void so that the economic development of the area may be promoted, since there is currently a complete prohibition on construction within the reserve, particularly given that part of its territory includes the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), which, as is well known, could become an important hub of economic development for the entire region if used rationally. In summary, it is clear that the entities they represent, insofar as one of their principal purposes is to promote the economic and social development of the community, have standing to bring this constitutional challenge.They further allege that there is an absence of individual and direct injury. The absence of individual and direct injury confers standing to bring a constitutional challenge when the challenged rule indirectly affects the petitioner, without any need for specific acts applying it. In such circumstances, the requirement of a prior proceeding (juicio previo) cannot be imposed because the very nature of the rule makes such a proceeding impossible. In other words, under this scenario, a prior case is unnecessary because the injury is caused by the direct application of the rule, without the need for an administrative enforcement action. Nevertheless, the petitioner must belong to a group or category of persons, each of whom suffers the same harm. The injury is not direct but rather indirect, resulting from the injury inflicted on the group or category to which the petitioner belongs. They state that, in more recent decisions, that Chamber has clarified what is meant by the phrase “individual and direct injury.” In one such decision, it stated that the concept contained in the phrase “because, by the nature of the matter, there is no individual and direct injury” has been used “to admit those matters that do not cause direct and individual injury to a citizen; that is, matters in which there is no standing, either individually or collectively, or as a member belonging to a particular community of diffuse interests (intereses difusos), but in which no one would have standing to challenge the provisions at issue except in an entirely indirect or derivative manner” (judgment no. 4717-97).The Chamber has likewise stated that “the petitioner institution is deemed to have standing to bring this constitutional challenge, considering that there is no other forum, administrative or judicial, in which it could assert its claim for its property on the basis of the unconstitutionality of the very rule that deprives it thereof, in order to create the requisite prior proceeding; rather, the Chamber considers that denying admissibility because of a formal requirement—that prior proceeding—which is impossible to satisfy in this case would prevent fulfillment of the purpose for which this Court was created, namely, to uphold constitutional supremacy” (judgment no. 1928-98). They contend that, in the present case, the objectives of the entities they represent include promoting the community’s economic and social development. They are, however, unable to fulfill this fundamental objective, which justifies their existence, if they cannot promote development of the maritime-terrestrial zone, because part of that land lies within the Reserva Indígena Bribri de Këköldi.The area’s principal source of wealth is tourism, due to the natural beauty of its beaches. Nevertheless, those beaches cannot be properly developed because, under the challenged provisions, that land forms part of an Indigenous Reserve (reserva indígena) created in an office on the basis of aerial photographs, without any prior field study, much less a technical study, establishing the compelling need to extend it to the coastal area. Consequently, the entities they represent have an indirect interest in having the challenged provisions declared unconstitutional. The injury in this case is not direct but rather indirect, resulting from the injury inflicted on the group or category to which they belong, namely, the communities of Manzanillo and Puerto Viejo de Talamanca, Provincia de Limón.
2. 3Article 9 of the Law on Constitutional Jurisdiction authorizes the Chamber to summarily dismiss, either procedurally or on the merits, at any time, including upon filing, any application submitted for its consideration that is manifestly inadmissible, or when it determines that sufficient grounds exist to dismiss it, or that it merely reiterates or reproduces a previously rejected identical or similar application.

Justice Castillo Víquez drafted the opinion; and,

Considering:

I. STANDING OF THE PETITIONER

The petitioner has standing to bring this constitutional challenge under Article 75, second paragraph, of the Law on Constitutional Jurisdiction because the challenge is brought in defense of a corporate interest; specifically, to protect the interests of the members of those associations.

II. SUBJECT MATTER OF THE CHALLENGE

The petitioner challenges Executive Decree no. 7267-G of 9 de agosto de 1977, which established the Reserva Indígena de Cocles, currently the Reserva Indígena Bribrí de Këköldi. The petitioner also challenges Articles 1 and 2 of Law no. 6172, Ley Indígena, which provide, respectively, that:

“Article 1.- Indigenous persons are those who constitute ethnic groups directly descended from pre-Columbian civilizations and who retain their own identity.

The reserves established by Executive Decrees numbers 5904-G of 10 de abril de 1976, 6036-G of 12 de junio de 1976, 6037-G of 15 de junio de 1976, 7267-G and 7268-G of 20 de agosto de 1977, as well as the Reserva Indígena Guaymi de Conteburica, are hereby declared Indigenous Reserves.

The boundaries established for the reserves in the aforementioned decrees may not be altered so as to reduce their area except by express legislation.” “Article 2.- Indigenous communities have full legal capacity (capacidad jurídica) to acquire rights and undertake obligations of every kind. They are not state entities. The reserves referred to in Article 1 of this Law are hereby declared the property of the Indigenous communities. The Procuraduría General de la República shall record those reserves in the Public Registry in the names of the respective Indigenous communities. The reserves shall be recorded free of all encumbrances (gravámenes). Transfers from the State to the Indigenous communities shall be free of charge, shall not be subject to Registry fees, and shall be exempt from all other forms of taxation under the terms established in the Ley de CONAI.”

III. MERITS

This Chamber has already ruled on the constitutionality of the aforementioned Articles 1 and 2 of the Ley Indígena. Thus, judgment no. 0836, issued at 17:36 on 10 de febrero de 1998, held:

“II.- LEY INDIGENA: The petitioner also challenges paragraph 1) of Article 1 and paragraph 2) of Article 2 of Ley Indígena number 6172 of dieciséis de noviembre de mil novecientos setenta y siete, which provide, respectively, as follows:

“The reserves established by Executive Decrees numbers 5904-G of 10 de abril de mil novecientos setenta y seis, 6036-G of doce de junio de mil novecientos setenta y seis, 6037-G of quince de junio de mil novecientos setenta y seis, 7267-G and 7268-G of veinte de agosto de mil novecientos setenta y siete, as well as the Reserva Indígena Guaymí de Burica, are hereby declared Indigenous Reserves.” “The reserves referred to in Article 1 of this Law are hereby declared the property of the Indigenous communities.” The petitioner states that this legislation creates a model of property ownership unknown to legal doctrine, namely, ownership by a collectivity, in which title is held by a communal legal entity created by the Law itself, while, at the same time, title is granted to individual natural persons. In this regard, it should be noted that indigenous reserves (reservas indígenas) had already been created under Ley de Terrenos Baldíos número 13 de diez de enero de mil novecientos treinta y nueve, Article 8 of which provided that “…a reasonable area, in the judgment of the Executive Branch, in places where indigenous tribes exist, is hereby declared inalienable and the exclusive property of the indigenous people, so that they may preserve our native race and be protected from future injustices.” This provision, which could be understood as programmatic, was expanded by Decreto número 45 de tres de diciembre de mil novecientas cuarenta y cinco, which created the Junta de Protección de las Razas Aborígenes de la Nación, whose basic function was to protect indigenous lands.

Subsequently, Decreto Ejecutivo número 34 de quince de noviembre de mil novecientos cincuenta y seis declared the Boruca, Térraba, Salitre Cabagra and China Kichá Indigenous Reserves. These provisions even acquired a status superior to that of ordinary legislation under Article 7° of the Constitución Política, insofar as the Asamblea Legislativa, through Ley número 2330 de nueve de abril de mil novecientos cincuenta y nueve (La Gaceta número 84 de 17 de abril de 1959), approved Convention No. 107 of the International Labour Organization concerning the “Protection and Integration of Indigenous and Other Tribal and Semi-Tribal Populations,” which, among other things, recognizes their legitimate right to hold ownership of their lands, whether individually or collectively, and provides that succession shall be governed by the customary principles of their peoples. Ley de Tierras y Colonización número 2825 de catorce de octubre de mil novecientos sesenta y uno also included an entire chapter on the subject for the purpose of protecting those lands and native peoples.

Pursuant to this legislation, executive decrees issued in mil novecientos sesenta y seis—número 11 del dos de abril and número 26 de doce de noviembre—ordered that the three indigenous reserves created in mil novecientos sesenta y seis be registered in the name of the Instituto de Tierras y Colonización, now the Instituto de Desarrollo Agrario; this occurred before the enactment of Ley creadora de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas número 5251 de once de julio de mil novecientos setenta y tres. The transitory provision (transitorio) of the latter statute provides that the Instituto de Tierras y Colonización would convey the lands to the indigenous people through possessory-information proceedings (trámite de información posesoria). That transitory provision was amended by Ley número 5651 de trece de diciembre de mil novecientos setenta y cuatro, which reinstated the concepts of inalienability (inalienabilidad), as indicated in the preceding recital (considerando).

This also means that the Reserva Indígena Boruca Térraba was subject to a special regime long before the State took action to legalize the status of the indigenous reserves through Decreto ejecutivo número 5904-G del once de marzo de mil novecientos setenta y seis (for those of Chirripó, Guaymí de Coto Brus, Estrella, Guatuso and Talamanca), or Decreto ejecutivo número 6037-G del veintiséis de marzo de ese año itself. What the provisions challenged by the petitioner do is grant those Reserves statutory status by expressly citing their founding decrees in Article 1), paragraph 1), and provide them with more detailed treatment through Reglamento de la Ley Indígena (Decreto ejecutivo número 8487-G del 26 de abril de 1978). Article 2, paragraph 2), transfers ownership of those reserves, which belonged to the Instituto de Tierras y Colonización, to the indigenous communities. Through this legislation, the State fully complied with Convention 107 of the International Labour Organization, ratified by Ley número 2330 del nueve de abril de mil novecientos cincuenta y nueve, Article 11 of which provides: “The right of ownership, collective or individual, of the members of the populations concerned over the lands which these populations traditionally occupy shall be recognized”; and Article 13, subsection 2), provides: “Measures shall be taken to prevent persons who are not members of the populations concerned from taking advantage of those customs or of the lack of understanding of the laws on the part of their members to secure the ownership or use of lands belonging to such members.” With respect to Ley Indígena, this Chamber has already held that it brings the legislation into conformity with Convention 107, stating the following when responding to a Legislative Consultation (resolución 3003-92):

“Costa Rica has signed numerous international instruments that directly or indirectly protect the rights of minorities generally and, in particular, those of indigenous peoples. With respect to the latter, our country signed I.L.O. Convention 107, entitled ‘Convention concerning Indigenous and Tribal Peoples in Independent Countries,’ adopted in 1957 and approved in 1959 by our country’s Asamblea Legislativa through Ley N°2330; this was the first step toward protecting indigenous populations and placed primary responsibility for the process on the Government. That Convention, now amended by Convention 169, which the Asamblea Legislativa has submitted for consultation, strengthens such protection and respect through a more universal conception of substantive and legal equality (igualdad material y jurídica). Likewise, Ley Indígena, 6172 de 29 de noviembre de 1977, developed and, in some respects, exceeded the international obligations undertaken by Costa Rica, because it reserved significant portions of its territory for indigenous people, seeking to prevent their registration as the private property of others.

It granted their communities full legal personality and legal capacity (personería y capacidad jurídica) to direct their activities and decide upon their property; it allowed them to exploit the natural reserves within their territories and prohibited the removal of archaeological objects from their burial grounds.” In short, Article 1, paragraph 1), and Article 2, paragraph 2), of the challenged Ley Indígena are not unconstitutional.

The petitioner also challenges Article 3 of Ley Indígena, which provides:

“Indigenous reserves are inalienable, not subject to acquisition by prescription (imprescriptibles), non-transferable, and exclusively for the indigenous communities that inhabit them. Non-indigenous persons may not rent, lease, purchase, or otherwise acquire land or properties located within these reserves. Indigenous persons may negotiate their lands only with other indigenous persons. Any transfer or negotiation of lands or improvements thereto within indigenous reserves between indigenous and non-indigenous persons is absolutely null and void, with the corresponding legal consequences.” He argues that this provision imposes restrictions on property because it contains an absolute prohibition on transferring property located within indigenous reserves between indigenous and non-indigenous persons; prohibits indigenous persons from using the doctrine of adverse possession (usucapión); bars non-indigenous Costa Ricans from acquiring real property within an indigenous reserve; and denies indigenous persons the right to dispose of the real property, even though their possession is recognized.

He states that such limitations on property should have been approved by a qualified majority (mayoría calificada), which must be expressly recorded. The petitioner’s argument is unsound. As stated above, Ley Indígena transfers the indigenous reserves registered in the name of the Instituto de Tierras y Colonización to the indigenous communities. Thus, the matter does not involve imposing restrictions in the social interest on private property, but rather State-owned lands awarded in the name of indigenous people; consequently, an analysis concerning the qualified majority is unnecessary. The Chamber considers—as previously stated—that this provision develops concepts contained in I.L.O. Convention 107, which reflects a broad concern that indigenous peoples, considered collectively, be able effectively to preserve their rights over ancestral territories (territorios ancestrales), including not only the land itself but also waters, marine areas, plants, animals, and other natural resources that, taken together, constitute the social, cultural, material, and spiritual bonds of indigenous life.

These provisions seek to prevent dispossession (despojo), whether through physical removal or environmental degradation, which has had catastrophic effects on indigenous peoples, and thereby to defend the right of those peoples to preserve their territories for future generations.” (emphasis not in the original) Thereafter, in voto nro. 2011-000281 de las 9:36 horas del 14 de enero de 2011, this Chamber again ruled on indigenous property and its protection under Constitutional Law (Derecho de la Constitución). Specifically, it held that:

“III.- On constitutional legal protection in indigenous matters. A principle recognizing indigenous peoples can be inferred from the Political Constitution itself, grounded in the concept of state protection aimed at preserving their culture, and reaffirmed in international treaties duly ratified by Costa Rica. With regard to domestic legislation, the first regulation addressing this situation is found in the Vacant Lands Act number 13 del 10 de enero de 1939, which provides in Article 8: “[...] a reasonable area, as determined by the Executive Branch, in places where indigenous tribes exist, is hereby declared inalienable and the exclusive property of the indigenous people, so as to preserve our native race and protect them from future injustices.” This provision was expanded by Decree number 45 de 3 de diciembre de 1945, which created the Junta de Protección de las Razas Aborígenes de la Nación, whose basic function was to protect aboriginal lands so as not to leave their inhabitants unprotected and to preserve their ethnicity.

Subsequently, Executive Decree number 34 de 15 de noviembre de 1956 declared the Boruca Térraba, Salitre Cabagra and China Kichá indigenous reserves (reservas indígenas). By Law number 2330 de 9 de abril de 1959, the Legislative Assembly approved Convention number 107 of the International Labour Organization concerning the “Protection and Integration of Indigenous and Other Tribal and Semi-Tribal Populations,” which recognizes their legitimate right to exercise ownership over the lands belonging to them, whether individually or collectively, and provides that succession shall be governed by the principles embodied in the customs of those peoples. The Land and Colonization Act number 2825 de 14 de octubre de 1961 also incorporated a chapter on the subject for the purpose of protecting those lands and native peoples. Pursuant to this legislation, Executive Decrees number 11 del 2 de abril de de 1996, and 26 de 12 de noviembre ordered the registration, in the name of the Instituto de Tierras y Colonización, now the Instituto de Desarrollo Agrario, of the three indigenous reserves created in 1956 (see the judgment of the First Chamber of the Supreme Court of Justice, No.223 de las 15:30 horas del 6 de julio de 1990).

International law, for its part, has been generous in recognizing the rights of these communities. Notable among these instruments are the Universal Declaration of Human Rights (Articles 1, 2.1, 7, 17.1 and 27), the International Covenant on Civil and Political Rights (27), the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (1.1 and 2), the American Declaration of the Rights and Duties of Man (2, 13 and 23), and the American Convention on Human Rights (24 and 26). The International Labour Organization has pioneered the protection of indigenous peoples. Conventions numbers 107 and 169 contain a detailed enumeration of the rights recognized for these peoples. Both Conventions—107 and 169—regulate indigenous land-ownership arrangements in Part II. Constitutional case law numbers 1786-93 de las 16:21 horas de 21 de abril de 1993 and 06229-99 de las 14:30 horas del 11 de agosto de 1999, among others, recognize special protection for their territory and culture because of their vulnerable circumstances, both past and present, subject only to the limits that human rights themselves impose upon the conduct of all human beings.

There can be no doubt, therefore, that the Costa Rican State has broadly recognized the rights of the indigenous groups inhabiting the country. It has also been held that persons belonging to native communities have the right to live on the lands where they have historically been settled, and that the State must fully guarantee the enjoyment of this fundamental right. Our constitutional case law thus accords international conventions, such as ILO Convention N° 169 (Ley 7316 del 3 de noviembre de 1992), a hierarchy superior to domestic law and affords indigenous persons and communities a greater degree of protection—that is, a “high level of protection”—with respect to those human rights contemplated in the Political Constitution itself. Consequently, the ordinary courts must respect the decisions arising within the communities themselves and through their representatives by virtue of the customs and self-determination of those indigenous peoples.

IV.On the property of indigenous communities. It is important to note the collective or communal nature of indigenous property, since it belongs not to individuals but to the community as such. Indigenous peoples have a community tradition involving a communal form of collective land ownership, meaning that ownership is vested not in an individual but in the group and its community. By virtue of their very existence, indigenous peoples have the right to live freely in their own territories; the close relationship that they maintain with the land must be recognized and understood as the fundamental basis of their cultures, spiritual life, integrity and economic survival. The Development Associations, as a “community structure,” are empowered to allocate possession of the land in order to guarantee access to it for all indigenous inhabitants. Because indigenous property is collective in nature, the rules established in the legal system concerning individual rights for the protection of individual property and possession are inapplicable to it.

Article 3 of the Ley Indígena provides that the reserves shall be governed by indigenous peoples through their traditional community structures or under the laws of the Republic governing them. The Ley Indígena declared the reserves mentioned in Article One of that law to be the property of the indigenous communities. As can be seen, the control mechanisms used within indigenous communities themselves must be observed and, when this is not possible, the customs of the indigenous population must always be taken into consideration. It is evident that, in our country, most indigenous populations have attained a fairly advanced degree of cultural development and, under their current form of organization through Development Associations, seek to resolve disputes internally; only in extreme cases do they resort to the coercive authority of the courts, which are, in any event, required to comply with the provisions of the aforementioned international conventions.

Otherwise, “[…] the fundamental right of Indigenous Peoples to have their own representative bodies and to act autonomously in defense of their rights would be disregarded […]” (see ruling of the Constitutional Chamber N° 2005-06856, de las 10:02 horas del 1 de junio de 2005). For indigenous communities, their relationship with the land is not merely a matter of possession and production, but a material and spiritual element that they must fully enjoy, including for the purpose of preserving their cultural legacy and transmitting it to future generations. The customary law (derecho consuetudinario) of indigenous peoples must be given special consideration. For the purposes at issue, because possession arises from custom, possession of the land should suffice for indigenous communities lacking formal title to the land to obtain official recognition of that ownership and its consequent registration.

An indigenous reserve is original agricultural property of a collective nature; no right of individual ownership or possession may be asserted over it to the detriment of the community to which it belongs. The entire community is its owner, and it may not be divided into private property precisely because its legal nature is intended to benefit the community. In light of the indigenous human-rights case law issued by the Inter-American Court of Human Rights, it was held that an international human-rights treaty has an autonomous meaning and, accordingly, its terms cannot be equated with the meaning attributed to them under domestic law. It further stated that such human-rights treaties are living instruments whose interpretation must adapt to changing times and, particularly, to current living conditions. It has been held that Article 29.b of the Convention provides that no provision may be interpreted so as to “restrict the enjoyment or exercise of any right or freedom recognized by virtue of the laws of any State Party or by virtue of another convention to which one of said States is a party.” If, then, we apply an evolving interpretation to international human-rights protection instruments and also take into account the applicable rules of interpretation, and in accordance with Article 29.b of the Convention—which prohibits a restrictive interpretation of rights—that Court has found that Article 21 of the Convention protects the right to property in a sense that encompasses, among other things, the rights of members of indigenous communities within the framework of communal property.

V.On the merits. In this amparo proceeding (amparo), the petitioners seek to have the Constitutional Chamber, in consideration of their particular interests, adopt a decision that could, to the contrary, harm an entire indigenous community whose rights, because of its particular ethnic circumstances, are protected even under international instruments, given that indigenous peoples have historically been subjected to discrimination and abuses detrimental to their rights. In that regard, the petitioners seek to have this Court invalidate the executive decrees that declared the Comunidad de Zapatón de Puriscal to be the Reserva Indígena Huetar de Zapatón. Such a claim undoubtedly falls outside this Court’s jurisdiction. As the guardian of fundamental rights, its objective is instead to protect and guarantee the effective exercise of those rights among vulnerable sectors of the population, which unquestionably include indigenous communities, particularly where the Costa Rican State has already declared them to be Indigenous Reserves.” (emphasis not in the original)

A review of the precedents partially transcribed above confirms that the challenged legislation, which declares the area established in Executive Decree no. 7267-G—among others—to be an indigenous reserve and also declares that reserve to be the property of the indigenous community, is duly grounded in compliance with a series of international human-rights obligations. In particular, it seeks to ensure that indigenous peoples “can effectively preserve their rights over ancestral territories, encompassing not only the land itself, but also waters, marine areas, plants, animals and other natural resources that together form the social, cultural, material and spiritual bonds of indigenous life.” Far from being unconstitutional, this is fully compatible with the Law of the Constitution, for the reasons already developed in the precedents partially transcribed above.

Furthermore, the petitioners allege a purported removal from the public domain (desafectación) of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) and even a conflict of laws between the Ley de la Zona Marítimo Terrestre and the Ley Indígena. However, this Chamber cannot overlook the fact that the petitioners do not allege that the challenged legislation is causing or has the effect of causing any type of environmental harm, much less can it be deemed that the underlying relief they seek is the effective protection of the State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) or public-domain property (bienes demaniales). On the contrary, as is evident from reading the petitioners’ own arguments concerning their standing (legitimación), what predominates in the filing of this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad) is the strictly private interest of the associations’ members, who seek to displace the Indigenous communities from the aforementioned reserve so that they may conduct or exploit potential commercial activities in the area in question.

In that regard, due consideration should be given to what was already stated in decision no. 2011-000281—previously cited—to the effect that this Court, as “the guarantor of fundamental rights, instead has as its objective the protection and guarantee of the effective exercise of such rights among vulnerable sectors of the population, as is precisely and unquestionably the case with those arising from Indigenous communities, particularly where they have already been declared Indigenous Reserves by the Costa Rican State.”

IV.In addition, this Chamber has held that the proper territorial delimitation of Indigenous reserves may not be reviewed through a constitutional challenge. Recently, in judgment no. 2020-024182 at 9:30 a.m. on December 16, 2020, this Chamber stated:

“With respect to territorial delimitation alone, the association could, in general terms, have standing in these proceedings to allege a violation of its members’ property rights as residents of Cocles. However, even under that assumption, and where an Indigenous population is concerned, this Court has determined that these proceedings are not the proper means of resolving such a claim:

“III.- The proponents seek to have the Chamber recognize and establish the boundaries of the Salitre territory, arguing that the challenged Decree (#13571-G) determined a reduction in area contrary to Article 1 of the Ley Indígena and to the dimensions established in Decree #34 of 1957. However, the first article of the Ley Indígena provides as follows:

“Article 1.- Indigenous persons are those who constitute ethnic groups directly descended from pre-Columbian civilizations and who retain their own identity.

The Indigenous reserves established in Executive Decrees numbers 5904-G of April 10, 1976, 6036-G of June 12, 1976, 6037-G of June 15, 1976, 7267-G and 7268-G of August 20, 1977, as well as the Reserva Indígena Guaymí de Burica (Guaymí), are hereby declared Indigenous reserves.

The boundaries established for the reserves in the aforementioned decrees may not be altered so as to reduce their area except by express statutory enactment.” The Decrees cited in the transcribed article establish the Reservas Indígenas Chirripó, Guaymi de Coto Brus, La Estrella and Talamanca (#5904-G); amend the boundaries of the Reservas Indígenas Chirripó, Guaymi de Coto Brus, La Estrella and Talamanca and establish the Reserva de Telire (#6036-G); extend the provisions of Decree #5904 to the Reservas Indígenas Boruca and Ujarrás Salitre Cabagra (#6037-G); change the name of the Reserva Indígena de Río Peje de Pacuare to Reserva Indígena de Nimari-Bukeri and establish the Reserva Indígena de Cocles (currently Reserva Indígena Bribrí de Keköldi (Cocles)) (#7267-G); and establish the Reservas Indígenas de Sibuju Norte, de Chase and de Alto Pacuare (#7268-G). Of the foregoing decrees, the one concerning the territory relevant to the proponents is #6037-G. It acknowledges the existence of land-tenure problems and the State’s responsibility for resolving them, but it does not define specific spatial boundaries.

IV.Moreover, Executive Decree #13571, which is alleged to be unconstitutional, does indeed amend Decree #34 of November 15, 1956, which established the Indigenous reserve known as reserva Ujarrás-Salitre-Cabagra. Because of practical and legal problems—according to the recitals (considerandos) of Decree #13571—and at the request of the three communities involved, it divides the reserve created by Decree #34 of 1956 into three reserves bearing the official names reserva indígena cabécar de Ujarrás, reserva indígena Bribri de Salitre and reserva indígena Bribri de Cabagra. Their official boundaries were defined in Articles 2, 3 and 4 of the Decree. Decree #34 of November 15, 1956, which the petitioners allege was violated by Decree #13571 and protected by Article 1 of the Ley Indígena, itself declared and demarcated a series of specific areas as Indigenous Reserves. However, Decree #34 (as well as #45 of December 1945, cited by the proponents) was expressly repealed by Article 29 of Law #5251 of July 11, 1973 (Ley de Creación de Comisión Nacional de Asuntos Indígenas), several years before Article 1 of the Ley Indígena, #6172 of November 29, 1977, was enacted, in the following terms:

“Article 29.- Executive Decrees Nos. 45 of December 3, 1945, 34 of November 15, 1956, and 34 of October 17, 1968, as well as Decree-Law Nº 346 of January 14, 1949, and Law Nº4732 of March 10, 1971, are hereby repealed.” Therefore, in addition to constituting, prima facie, an exercise in comparing a sub-statutory provision (norma infralegal) with a statute, rather than assessing it against the parameters applicable to constitutional questions, the prohibition against reducing the area set forth in Article 1 of Law #6172 is not formally applicable to this case. Consequently, the challenge is inadmissible with respect to this issue.

V.Regarding the petitioners’ argument that the claim asserted here was validated in the Chamber’s amparo judgment (sentencia de amparo) #2012-2539, the reasoning portion of that judgment is transcribed below:

“I.- The appellants (recurrentes) allege that their fundamental rights were violated by the unjustified failure of the authorities of the Ministerio de Gobernación, Policía y Seguridad Pública, the Procuraduría General de la República, the Ministerio de Cultura y Juventud, and the Ministerio de Bienestar Social y Familia to take the necessary measures and carry out the appropriate actions to issue, as expeditiously as possible, an Executive Decree correcting the boundaries of the Reserva Indígena Matambú, because of an error in their determination that established two points that do not coincide cartographically. In this regard, they allege that the respondent authorities refuse to issue that Decree despite the multiple requests they have submitted for that purpose. According to the petitioners, this situation is unlawful and violates the Law of the Constitution (Derecho de la Constitución).

II.The Executive President of the Instituto Mixto de Ayuda Social, concurrently serving as Ministro de Bienestar Social y Familia, Fernando Marín Rojas, stated in his report (which was given under oath, after due warning of the consequences, including criminal consequences, provided for in Article 44 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional) that, once he was notified of the filing of this amparo petition (recurso de amparo), he took the necessary measures to issue, as expeditiously as possible, the Executive Decree sought by the protected parties to correct the boundaries of the Reserva Matambú. Accordingly, the proposed Decree was sent to the Oficina de Leyes y Decreto de Casa Presidencial for the corresponding processing (see the report submitted by the respondent authority, which is contained in the Sistema Costarricense de Gestión de los Despachos Judiciales, SCGDJ).

III.Thus, given that the Executive President of the Instituto Mixto de Ayuda Social, concurrently serving as Ministro de Bienestar Social y Familia, promised in his report to take the necessary measures to issue, as soon as possible, the regulations that the petitioners claim are lacking with respect to the boundaries of the Reserva Matambú, the appropriate course is to grant the petition, allowing the respondent a period of six months to issue the corresponding regulations, of which the Constitutional Chamber must be informed.”

That decision is not applicable to the petitioners’ assertions, nor can it serve as the basis for invalidating Decree #13571-G as unconstitutional. First, this follows from the decision’s own content, in which the determining factors were the existence of an error requiring correction, the need to issue a decree to remedy it, and the finding that the Executive Branch had failed to act in that regard. It must also be taken into account that the case concerns a different Indigenous territory. Moreover, it is reiterated that a claim seeking to draw specific spatial boundaries falls outside the Chamber’s jurisdiction over constitutional questions.” (Judgment no. 2014-3869 at 2:05 p.m. on March 19, 2014).” Accordingly, this forum likewise may not review the potential technical and factual basis for the proper delimitation of the reserve’s boundaries pursuant to Executive Decree no. 7267-G of August 9, 1977. This is not a constitutional issue, but rather one of legality, which must be heard in the corresponding ordinary courts.

V.Finally, with specific regard to the alleged violation of Article 45 of the Political Constitution, the petitioners acknowledge that Article 5 of the Ley Indígena provides—in pertinent part—that:

“Article 5.- In the case of non-Indigenous persons who are good-faith owners or possessors within Indigenous reserves, the ITCO shall relocate them to other similar lands if they so desire; if relocation is not possible or they do not accept relocation, it shall expropriate their property and compensate them in accordance with the procedures established in the Ley de Expropiaciones.” Thus, the Ley Indígena itself expressly recognizes the obligation to expropriate property from good-faith owners and possessors, precisely in protection of constitutional Article 45. As can be inferred from reading the initial pleading, rather than alleging a potential defect in the content of the statutory provisions challenged in this action, what appears to be alleged in this case is a potential failure to comply with the aforementioned Article 5 of the Ley Indígena, as well as a dispute concerning its proper interpretation and application in certain circumstances. This neither entails nor implies that Articles 1 and 2 of the Ley Indígena—insofar as they declare certain Indigenous reserves and provide that those reserves are the property of the Indigenous communities—are unconstitutional. If a particular person has not yet had their property expropriated, that person may assert the corresponding claim before the appropriate authorities. It should be recalled that this Chamber has held that the:

“(...) purpose of constitutional review proceedings (proceso de inconstitucionalidad) is not to remedy an individual injury that the petitioner may allege; on the contrary, their purpose is to serve the general interest by ensuring that acts governed by public law and the provisions comprising the legal system conform to the Law of the Constitution.” (decision no. 2013-002902 at 2:30 p.m. on March 5, 2013).

VI. IN CONCLUSION

As a corollary to the foregoing, the challenge under consideration must be dismissed on the merits, as hereby ordered.

VII. DOCUMENTATION SUBMITTED TO THE CASE FILE

The parties are hereby advised that, if they submitted any document in paper form, as well as objects or evidence contained on any additional electronic, computer, magnetic, optical, or telematic device, or produced using new technologies, these must be retrieved from the court office within a maximum period of 30 business days counted from notification of this judgment. Otherwise, any material not retrieved within this period will be destroyed, pursuant to the "Regulation on Electronic Case Files before the Judiciary," approved by the Full Court at session N° 27-11 of August 22, 2011, article XXVI, and published in Judicial Bulletin number 19 of January 26, 2012, as well as the resolution approved by the Superior Council of the Judiciary at session N° 43-12 held on May 3, 2012, article LXXXI.

Por tanto:

The action is dismissed on the merits.

Fernando Castillo V.

President Fernando Cruz C.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Ileana Sánchez N.

Jorge Isaac Solano A.

Telephone numbers: Telf01/ ALA-4TA (800-7252-482). Fax: Telf02 / Telf03. Website: www.poder-judicial.go.cr/salaconstitucional. Address: (Dirección01, Dirección02, 100 mts.South of the Perpetuo Socorro church). Filing office for matters involving vulnerable groups: Dirección03, San José, Distrito Catedral, Dirección04, streets 19 and 21, Dirección05

Revisión del Documento SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del dos de marzo de dos mil veintidos .

Acción de inconstitucionalidad promovida por Nombre01, mayor, soltero, cédula de identidad nro. CED01, vecino de Puerto Viejo de Talamanca, en su condición de presidente de la Asociación de Desarrollo Integral de Puerto Viejo de Talamanca Limón y Nombre02, mayor, soltero, empresario turístico, cédula de residencia nro. CED02, vecino Manzanillo de Talamanca, en su condición de presidente de la Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo de Talamanca Limón; contra el Decreto Ejecutivo nro. 7267-G-1977 del 9 de agosto de 1977 y los artículos 1 y 2 de la Ley nro. 6172, Ley Indígena.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:25 horas del 8 de noviembre de 2021, los accionantes solicitan que se declaren inconstitucionales el Decreto Ejecutivo nro. 7267-G-1977 del 9 de agosto de 1977 y los artículos 1 y 2 de la Ley nro. 6172, Ley Indígena. Alegan, los accionantes, que por Decreto Ejecutivo nro. 5904-G del 11 de marzo de 1976 se creó la Reserva Indígena de Talamanca. Luego, por Decreto Ejecutivo nro. 6036-G del 26 de mayo de 1976, artículo 4, se modificaron los linderos de la Reserva Indígena de Talamanca. Dice en los últimos dos párrafos lo siguiente: “Además, la Reserva de Talamanca incluirá, como anexo administrativo, la “Reserva Indígena de Cocles”, correspondiente a parte de las fincas 1.089 y 1.050 del ITCO. Su delimitación exacta será efectuada por el ITCO, en coordinación con la CONAI”. Es decir, se reconoce parte de las fincas del ITCO 1.089 y 1.050 como anexo administrativo de la Reserva Indígena de Talamanca.Este anexo originalmente se denomina Reserva Indígena de Cocles y se encargó al ITCO y a la CONAI hacer su delimitación. Aseveran que, según el libro de la Asociación de Desarrollo Integral de Kekoldi, titulado “Cuidando los Regalos de Dios. Testimonio de la Reserva Indígena de Cocles/Kekoldi”, esta reserva anexa de Cocles fue sugerida por un grupo de cien indígenas que ocupaban parte de dos fincas abandonadas por la Compañía Bananera, asumidas como fincas propiedad del ITCO. Esta reserva tenía un territorio aproximado de 1.118 hectáreas, el cual estaba localizado al Sur de Puerto Viejo. Añaden que un año y tres meses después, mediante el Decreto Ejecutivo nro. 7267-G del 9 de agosto de 1977, se hizo la delimitación de la Reserva Indígena de Cocles ordenada al ITCO y la CONAI en el Decreto Ejecutivo nro. 6036-G. El ITCO y la CONAI ampliaron la mencionada reserva con parte de otras fincas del ITCO en alrededor de 2.288 hectáreas.Pero, inexplicablemente, incluyeron también 1.244 hectáreas que no eran fincas del ITCO, sino mayoritariamente fincas de afrocaribeños, localizadas al sureste de Cocles. También incluyeron en su límite costero norte aproximadamente 2.21 km de zona marítimo terrestre (ZMT). Aseveran, los accionantes, que existen importantes testimonios sobre esta arbitraria situación: a) Claudio Debehauld, Director de la CONAI en la época, admitió que la reserva fue delimitada sin conocer la localización de la gente y que poco más de la mitad de la misma, especialmente en su parte oriental, era sin duda propiedad de negros y unos pocos blancos; b) Rafael Ocampo, de la Sección Indígena del ITCO, afirmó que el área de la reserva delimitada en 1977 incluyó grandes extensiones de cacaotales pertenecientes a no indígenas, por haberse hecho a base de fotografías áreas que no permitían distinguir entre bosque y cacaotal; y c) la Asociación de Desarrollo Integral Reserva Indígena de Cocles manifiesta que el Comité pro-Asociación de entonces solicitó a la CONAI reducir la reserva y que, en 1985, junto con los geógrafos de la CONAI, hicieron un carril, disminuyendo el área de 3.538 hectáreas a 2.023 hectáreas, dejando fuera a casi todos los poseedores no indígenas.Sostienen que esta clase de descuidos o abusos, por parte de las entidades del Estado, eran bastante frecuentes en esos tiempos. Manifiestan que así lo afirmó el entonces ministro de Ambiente y Energía, Dr. Carlos Manuel Rodríguez, en una audiencia de vista celebrada el 28 febrero de 2019 en la Sala Constitucional. Indican que tal ministro señaló que, en los años 80, se creaban en Costa Rica áreas silvestres protegidas sin visitar el campo, pues se hacían desde San José, con las fotografías aéreas que era la única tecnología disponible en ese momento. En la fotografía aérea todo parecía bosque. Pero eran fincas de cacao, donde vivía mucha gente desde hacía muchísimas generaciones. Finalmente, explicó que por ello no era de extrañar que 30 o 40 años después se esté haciendo una redefinición y una redeterminación de los linderos de las áreas silvestres protegidas creadas en los años 60, 70 y 80.Se refería a situaciones similares ocurridas con la declaratoria del Refugio Gandoca-Manzanillo. Indican que no existen expedientes administrativos que indiquen que, previo a la emisión del Decreto Ejecutivo nro. 7267-G del 09 de agosto de 1977, los finqueros y pobladores afectados fueran advertidos, notificados y mucho menos consultados, de que sus propiedades y ocupaciones estaban siendo incluidas en una reserva indígena. Tampoco existe algún estudio técnico que avalara la creación de la reserva en cuestión. Añaden que, casi 5 años después, las entidades de Gobierno admitieron que la parte sureste de la Reserva Indígena de Cocles estaba ocupada por no indígenas desde hacía muchos años. Entonces, mediante Decreto Ejecutivo nro. 25296 del 24 de junio de 1996, liberaron las 1.244 hectáreas de fincas de los no indígenas incluidas en la delimitación del decreto anterior. El área de la reserva quedó conformada por 2.294 hectáreas aportadas por fincas del ITCO.Posteriormente, mediante Decreto Ejecutivo nro. 29956 de marzo de 2001, la Reserva Indígena de Cocles, ahora denominada Reserva Indígena Bribri de Kekoldi, fue ampliada con 3.186 hectáreas, a fin de unirla con la Reserva Indígena Bribri de Talamanca. De acuerdo con este acto, el área de la ahora denominada Reserva Indígena Bribri de Kekoldi aumentó a aproximadamente 5.480 hectáreas. Esta es la situación actual. Indican que la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Bribri de Këköldi (ADI-Kekoldi) planteó un proceso contencioso administrativo contra el Estado, la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI) y el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) para recuperar los terrenos inconstitucional e ilegalmente despojados a sus asociados. El proceso inició el 22 de marzo de 2010 y culminó el 12 de diciembre de 2019, con la sentencia nro. 004507-F-Sl-2019 de la Sala Primera.En lo esencial, la ADI-Kekoldi argumentó que la delimitación establecida por el Decreto Ejecutivo nro. 7267-G de 9 de agosto de 1977 fue elevada a rango de ley, según lo dispuso la Ley Indígena nro. 6172 de noviembre de 1977. La citada asociación alegó que, de acuerdo con esas disposiciones, el Estado registró el territorio, que finalmente quedó inscrito en el Folio Real Matrícula , el 28 de noviembre de 1989. La ADI-Kekoldi también alegó que, mediante el Decreto Ejecutivo nro. 25296-G de junio de 1996, se despojó a la reserva de una de las partes más valiosas del lugar, como es la parte que está junto al mar, lo cual viola el artículo 45 de la Constitución. Con base en lo anterior, la referida asociación solicitó que se le declarara como propietaria de la finca número . Mediante la sentencia nro. 004507-F-Sl-2019, la Sala Primera restituyó los terrenos reclamados tal y como se habían delimitado en el Decreto Ejecutivo nro. 7267-G del 9 de agosto de 1977.En cuanto a las normas impugnadas, los accionantes alegan que en el artículo 3 del Decreto Ejecutivo nro. 7267-G del 9 de agosto de 1977 se establece la localización y delimitación geográfica de la Reserva Indígena Bribri de Këköldi. Por su parte, el artículo 1 de la Ley 6172 establece lo siguiente: “Artículo 1.- Se declaran reservas indígenas las establecidas en los decretos ejecutivos números 5904-G del 10 de abril de 1976, 6036-G del 12 de junio de 1976, 6037-G del 15 de junio de 1976, 7267-G y 7268-G del 20 de agosto de 1997, así como la *Reserva Indígena Guaymí de Conteburica”. Mientras que el artículo 2 de la Ley 6172 dispone: “Declárase propiedad de las comunidades indígenas las reservas mencionadas en el artículo primero de esta ley”. Consideran que las normas impugnadas infringen los artículos 45 y 121, inciso 14, de la Constitución Política, en relación con el principio de reserva legal y el principio constitucional de razonabilidad técnica.Afirman que el régimen jurídico de los bienes del dominio público y el de las reservas indígenas son distintos, toda vez que, mientras en el primer caso los terrenos son propiedad estatal, en el segundo caso pertenecen a una forma de propiedad comunitaria, de modo que, aunque ésta última es una forma especial de propiedad, inscrita a nombre de asociaciones, no son equivalentes y no pueden asimilarse a las formas de protección de la propiedad de bienes del Estado, como son, entre otros, los terrenos ubicados en la zona marítimo. Citan el voto nro. 11346-2206. Manifiestan que la zona marítimo-terrestre ha pertenecido al Estado desde la época colonial, según lo ha demostrado de manera convincente un estudio de la Procuraduría General de la República. La única ventana que se abrió para excluir determinadas partes de ella del dominio público se dio en el año 1970, cuando el Transitorio III de la Ley nro. 3549 permitió que quienes hubieran ejercido posesión quieta, pública y pacífica sobre terrenos ubicados en la zona marítimo-terrestre por al menos 30 años de manera ininterrumpida, podían inscribirlos como propiedad privada; sin embargo, mediante Ley nro. 4887 del 4 de octubre de 1971, esa norma fue derogada.Por tanto, a partir de 1971, no se ha dictado ninguna ley específica que haya autorizado el traslado de parte de la zona marítimo terrestre de Puerto Viejo y Manzanillo en favor de terceras personas, tal y como lo exige la jurisprudencia de esa Sala para que haya una desafectación válida del dominio público. Indica que esta Sala ha indicado que cuando exista colisión de dos tipos de normas equivalentes o equiparables, si una de ellas cumple con el criterio de especialidad, en principio debe prevalecer la norma especial aun cuando las disposiciones generales sean posteriores o las que se basan en ellas. En este caso, no existe una norma legislativa específica que haya trasladado parte de los terrenos de la zona marítimo terrestre de Puerto Viejo y Manzanillo hacia la Reserva Indígena Bribri de Këköldi, ni los terrenos privados inscritos en el Registro Público que no fueron expropiados por la CONAI ni antes ni después de constituirse la reserva.El decreto impugnado, que luego fue elevado a rango legislativo por la Ley Indígena, no tuvo la virtud jurídica de trasladar válidamente una parte de la zona marítimo terrestre de Puerto Viejo y Manzanillo a la Reserva Indígena Bribri de Këköldi, ni los terrenos privados inscritos en el Registro Público que no fueron expropiados por la CONAI ni antes ni después de constituirse la reserva ubicados en esa zona. Tampoco existen estudios técnicos y científicos previos que establezcan la viabilidad de un acto legislativo que desafecte un bien del Patrimonio Natural del Estado, lo cual es necesario según la jurisprudencia de esa Sala. Por tanto, el decreto ejecutivo impugnado y las normas legales impugnadas, en cuanto incluyen en la Reserva Indígena Bribri de Këköldi terrenos privados inscritos en el Registro Público y parte de la zona marítimo terrestre de Puerto Viejo y Manzanillo resultan evidentemente inconstitucionales por violación al principio de reserva legal en relación con el régimen jurídico de los bienes públicos que derivan del artículo 121, inciso 14, de la Constitución Política.En síntesis, la vocación pública de los bienes del dominio público, al ser inalienables e imprescriptibles, impone la observancia del principio de legalidad para su desafectación, pues de otro modo implicaría la desconstitucionalización del Patrimonio Natural del Estado y, según la jurisprudencia de esa Sala, no cualquier ley puede realizar válidamente esa desafectación, pues se debe tratar siempre de una ley especial que expresamente traslade el bien del dominio público de que se trate al dominio privado. El traslado no puede realizarse de manera tácita o implícita. Alegan que también se infringe el artículo 45 de la Constitución Política. Sostienen que el artículo 3 de la Ley Indígena debe interpretarse correctamente en el sentido que las propiedades privadas ubicadas en una reserva indígena se incorporan jurídicamente a ésta a partir del cumplimiento del trámite expropiatorio contemplado en el artículo 5 de la misma ley.En consecuencia, ese momento marca el inicio de su régimen especial de propiedad y, por tanto, devienen en propiedades inalienables e imprescriptibles, no transferibles y exclusivas para las comunidades indígenas que las habitan. Las reservas indígenas legalmente están comprendidas por los terrenos que desde antes de su constitución han pertenecido a las personas indígenas que las habitaban o de aquellos que fueron expropiados por parte del INDER (antes IDA) a personas no indígenas. Existe un tercer grupo de personas que son aquellas que no siendo indígenas adquirieron propiedades en las reservas con anterioridad o posterioridad a su constitución, al amparo de la fe registral, siendo en la actualidad propietarios que ejercen todos los derechos que les otorga su calidad, con excepción de uno: no ser objeto de expropiación. Dentro de este orden de ideas, la jurisprudencia de esa Sala ha dicho que “El congelamiento de una finca como acto de afectación de ésta a un proyecto de interés del Estado, es un acto de confiscación de la propiedad que ha ejercido el Estado sobre los bienes de determinados propietarios, y esa conducta del Estado ya esta Sala la ha considerado indebida, basado en el principio general de la igualdad ante las cargas públicas, que establece un equilibrio entre los ciudadanos para soportarlas, de manera que no solo uno tenga que tolerar mayores sacrificios que otro.El congelamiento de fincas, implica una carga mayor que la que soportan los demás ciudadanos. y un acto de afectación temporal en favor del Estado y desde luego un enriquecimiento ilícito de éste, en perjuicio del patrimonio del particular...” (Voto 1139-98). Sostienen que, por mayoría de razón, cuando se considera que el propietario de una finca adquirida al amparo del Registro de la Propiedad y bajo el principio de buena fe carece de derechos de disposición sobre esa propiedad, es lógico concluir que en tales casos se produce también una confiscación de la propiedad, pues se traslada al dominio público -en este caso al régimen de propiedad indígena- sin el pago previo de la respectiva indemnización. Este principio está también recogido en el párrafo tercero del artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente, según el cual, las “fincas particulares afectadas, según lo dispuesto en este artículo, por encontrarse en parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras, quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales, sólo a partir del momento en que se haya efectuado legalmente el pago o la expropiación, salvo cuando en forma voluntaria se sometan al régimen forestal”.Si este principio rige en materia de demanio público, que tiene mayor jerarquía que las reservas indígenas, por estar tutelado directamente en la Constitución, es claro que estas últimas tienen lógica y necesariamente que sujetarse a este principio. Además de que así lo exigen los artículos 45 de la Constitución, 21.2 de la CADH y el principio constitucional de no confiscación. Insisten que los terrenos localizados en reservas indígenas no pertenecen al Estado y, por lo tanto, no ingresan en el dominio público, sino que pertenecen a asociaciones privadas de personas que ostentan una condición especial: ser indígenas. Por ello, mientras la Administración no cumpla con la expropiación indicada que desde hace 44 años no la ha realizado, incumpliendo con el artículo 5 de la Ley Indígena, las fincas adquiridas de buena fe, antes y después de la creación de la respectiva reserva indígena, se mantienen en manos de dominio privado, ya que nunca ha existido una afectación que la traslade a la propiedad indígena y adquiera el carácter de inalienable, imprescriptible, no transferible y exclusiva de las comunidades indígenas, de conformidad con el artículo 3 de la misma ley.La afectación al dominio indígena debe realizarse, necesaria e indispensablemente por la Ley de Expropiaciones, conforme lo señala el artículo 5, primer párrafo, de la Ley Indígena, para que tales propiedades se pongan al servicio de la respectiva comunidad indígena, como lo indica el artículo 3 de la Ley Indígena. De lo contrario se prohíja una expropiación de hecho de esas propiedades, lo cual es contrario al artículo 45 de la Constitución Política, al artículo 21.2 de la CADH, al principio constitucional de no confiscación que deriva del artículo 40 de la Constitución Política y la jurisprudencia vinculante de la Sala Constitucional (voto nro. 2097-2011). En efecto, el considerar que las propiedades privadas adquiridas al amparo del Registro Público antes y después de la creación de la respectiva reserva indígena, no fueron adquiridas de buena fe, constituye una clara violación del derecho a la propiedad privada que garantiza el artículo 45 de la Constitución Política, pues se elimina un derecho subjetivo sin el pago previo de la respectiva indemnización.En otros términos, el particular mantiene incólume su propiedad hasta que sea legalmente expropiado e indemnizado de manera equitativa. Antes de que tales hechos ocurran, sigue manteniendo la propiedad de su finca con todos los derechos y atributos que le confiere al efecto el numeral 45 de la Constitución, la Convención Americana sobre los Derechos Humanos en su artículo 21, inciso 2, y el Código Civil, especialmente el artículo 264. Si este principio rige en materia de demanio público, con mayor razón tiene plena vigencia en materia de propiedad indígena. El principio constitucional de no confiscación implica que el Estado no puede sustraer del patrimonio de las personas sus bienes sin el pago previo de la respectiva indemnización. No respetar los derechos adquiridos al amparo de la fe registral implica una expropiación y es un acto de confiscación por sus efectos de los bienes legítimamente adquiridos por particulares.La jurisprudencia de esa Sala ha establecido que “Se encuentra plena e idóneamente demostrado que los fundos de los amparados, inscritos en el Registro de la Propiedad Inmueble, bajo el sistema de Folio Real del Partido de Guanacaste matriculas y , se encuentran dentro de la Reserva Indígena Matambú (hecho incontrovertido). También, consta que más de treinta y cuatro años después que se creó esa Reserva -Decreto Ejecutivo N° 6036-G de 26 de mayo de 1976, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 113 de 12 de junio de ese mismo año-, el Instituto de Desarrollo Agrario (desde hace 44 años no ha iniciado procedimiento) alguno para reubicar a los propietarios o expropiarlos ni no ha tomado ninguna previsión presupuestaria para hacerle frente a esas u otras expropiaciones (informe). En este particular, aprecia la Sala que la falta de definición del ente recurrido congela de hecho el inmueble, lo que procede una expropiación de hecho por el vaciamiento del contenido esencial del Derecho de propiedad.Bajo esta inteligencia, estima la Sala que se produjo el agravio reclamado”. (voto nro. 2097-2011). La normativa impugnada viola de manera flagrante la citada jurisprudencia vinculante de esa Sala y, por ende, el artículo 45 constitucional, pues considera que las fincas adquiridas de buena fe y al amparo del Registro Público dentro de las Reservas Indígenas antes o después de su creación, no se pueden considerar propiedades privadas, por cuanto trasladó esos terrenos manu militare al régimen de propiedad indígena a partir del momento de creación de la respectiva reserva, sin tomar en cuenta si previamente sus legítimos propietarios fueron expropiados e indemnizados conforme a la ley. Alegan, además, que se infringe el principio constitucional de razonabilidad técnica. La jurisprudencia de esa Sala Constitucional ha establecido claramente que las leyes, para ser constitucionalmente válidas, deben ser técnicamente razonables.Cita el voto nro. 8724-97. En consecuencia, las leyes y, en general, todos los actos públicos, o incluso los privados, como requisito para su propia validez constitucional, deben ajustarse no solo a las normas o preceptos de la Constitución, sino también al sentido de justicia contenido en ella, el cual implica, a su vez, el cumplimiento de exigencias fundamentales de equidad, proporcionalidad y razonabilidad, entendidas estas como idoneidad para realizar los fines propuestos, los principios supuestos y los valores presupuestos en el Derecho de la Constitución. El principio constitucional de razonabilidad exige que las leyes deban también ajustarse a estrictos parámetros técnicos, pues de lo contrario podrían lesionar los derechos fundamentales de los administrados, así como perjudicar el accionar de la sociedad como un todo. Por ello, puede afirmarse que frente a la técnica no hay discrecionalidad.Lo que también aplica a la elaboración de las leyes, dado que los parámetros técnicos, a cualquier nivel gubernativo, son de acatamiento obligatorio. Si la técnica indica que sólo una decisión es posible, resulta obligada su adopción y desaparece la discrecionalidad, incluida la del legislador. Dentro de este orden de ideas, el artículo 16 de la LGAP establece un principio general de derecho, extrapolable también al ámbito de las leyes, en el sentido de que no pueden dictarse actos ni aprobarse leyes contrarias a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica. Esta norma legal presupone la existencia de un principio constitucional de razonabilidad técnica, el cual constituye un límite a la regulación de los derechos fundamentales. Citan el voto nro. 266-2012 y 12745-2019 de esta Sala. Señalan que, en síntesis, tanto los actos administrativos como las leyes deben dictarse con respeto absoluto de las leyes de la ciencia y de la técnica, pues de lo contrario devienen en absolutamente nulas.Por tanto, las leyes pueden declarase inconstitucionales si vulneran el principio constitucional de razonabilidad técnica. Aseveran que en el expediente de creación de la Reserva Indígena Bribri de Këköldi en 1977 no existe un documento técnico que avale la creación de esa reserva, ni tampoco constan las razones técnicas y jurídicas que justificaron la inclusión de terrenos privados inscritos en el Registro Público sin el pago de la indemnización previa que exige el artículo 45 de la Constitución Política, ni por qué razón se incluyeron terrenos pertenecientes a la zona marítimo terrestre de Puerto Viejo y Manzanillo dentro de la Reserva, cuando tales terrenos estaban bajo la administración de la Municipalidad de Talamanca, según la normativa vigente en la materia, desde el 16 de marzo de 1977, que es la fecha de promulgación de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre. Insisten que la Reserva Indígena Bribri de Këköldi fue creada con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre.Por tanto, los terrenos de la zona marítimo terrestre de Puerto Viejo y Manzanillo incluidos en la citada reserva indígena ya se encontraban bajo la administración de la Municipalidad de Talamanca al constituirse aquella. Para haber incluido esos terrenos de la zona marítimo terrestre en la Reserva Indígena Bribí de Këköldi se requería de una ley especial conforme lo exige la jurisprudencia de esa Sala. Es decir, en la especie no hubo una desafectación válida de tales terrenos del dominio público para ser trasladados al dominio privado de una Reserva Indígena, dado que se hizo de manera implícita al incluirlos dentro de la delimitación territorial de la reserva. De lo dicho se puede concluir que la delimitación territorial original de la Reserva Indígena Bribri de Këköldi, la cual fue restablecida por la sentencia de la Sala Primera de Casación del 2019, se hizo sin base en criterios técnicos y, en parte, en contra de lo estipulado en el artículo 45 de la Constitución, dado que, se incluyeron terrenos privados sin haber sido sus propietarios previamente expropiados y del artículo 121, inciso 14, en relación con el principio de reserva legal por haber incluido en la citada reserva indígena terrenos pertenecientes al Patrimonio Natural del Estado sin haber sido desafectados previamente mediante una ley especial.En consecuencia, la normativa impugnada viola el principio constitucional de la razonabilidad técnica. Solicitan que, en consecuencia, se declare que el Decreto Ejecutivo nro. 7267-G del 9 de agosto de 1977 y los artículos 1 y 2 de la Ley nro. 6172, Ley Indígena, en cuanto incluyen dentro de la Reserva Indígena Bribri de Këköldi los terrenos privados que no han sido todavía expropiados por la CONAI, así como parte de la zona marítimo terrestre de Puerto Viejo y Manzanillo, son inconstitucionales por ser contrarios a los artículos 121, inciso 14 de la Constitución Política, en relación con el principio de reserva legal, el artículo 45 constitucional y al principio constitucional de razonabilidad técnica. Piden, además, que se ordene a la CONAI y al INDER para que, en el plazo de tres meses contados a partir de la firmeza de la respectiva sentencia de esa Sala, realicen la delimitación geográfica de los territorios que integrarán la Reserva Indígena de Bribri Këköldi en lo sucesivo, excluyendo de ella la parte relativa a la zona marítimo terrestre de Puerto Viejo y Manzanillo, así como los terrenos inscritos en el Registro Público ubicados en la actualidad dentro su territorio y que no han sido expropiados.
2. 2Alegan, los accionantes, que sus representadas están legitimadas para incoar la presente acción de inconstitucionalidad por dos razones: a) como titulares de intereses corporativos y b) por la ausencia de lesión individual y directa. Sostienen, en primer lugar, que accionan como titulares de intereses corporativos, con sustento en lo dispuesto en el párrafo 2do. del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Aseveran que, en la especie, se está en presencia de una norma que afecta directamente la esfera de acción del ente y sus integrantes, dado que la aplicación de la normativa impugnada afecta no sólo los fines que persiguen ambas asociaciones, sino también que perjudica a muchos de sus asociados en cuanto titulares de propiedades inscritas en el Registro Público antes de la creación de la reserva y que, al constituirse esta, no fueron expropiados conforme a la Ley Indígena.Señalan que las cláusulas segundas de ambas asociaciones disponen, en lo conducente, que entre los objetivos de la asociación está promover el desarrollo económico, social y cultural de la comunidad; en consecuencia, es en el interés de nuestros asociados que la normativa impugnada sea declarada nula, a fin de que se pueda promover el desarrollo económico de la zona, pues en la actualidad existe una prohibición total de realizar construcciones dentro de la reserva, sobre todo que parte de sus territorios incluye la zona marítimo terrestre, la cual, como es sabido, explotada de manera racional, puede convertirse en un importante polo de desarrollo económico para toda la región. En resumen, es claro que sus representadas, en cuanto persiguen entre sus fines principales promover el desarrollo económico y social de la comunidad, están legitimadas para plantear esta acción de inconstitucionalidad.Alegan que también se configura una ausencia de lesión individual y directa. La ausencia de lesión individual y directa legitima la interposición de la acción de inconstitucionalidad, cuando la norma impugnada afecte de manera refleja al recurrente, sin necesidad de que existan actos concretos de aplicación. En estas hipótesis no es posible exigir el requisito del juicio previo, pues por la naturaleza misma de la norma se hace imposible su existencia. En otros términos, en esta hipótesis el caso previo no es necesario porque la lesión la produce la aplicación directa de la norma, sin necesidad de un acto administrativo de ejecución. Sin embargo, es necesario que el recurrente pertenezca a un grupo o a una categoría de personas, cada uno de los cuales sufre el mismo daño. La lesión no es directa, sino más bien refleja, como resultado de la inferida al grupo o la categoría a que pertenece el recurrente.Señalan que, en resoluciones más recientes, esa Sala ha precisado qué debe entenderse por la frase “lesión individual y directa”. En una de ellas dijo que el concepto contenido en la frase “por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa”, se ha utilizado “para admitir aquellos asuntos que no causan una lesión directa e individual al ciudadano; es decir, son aquellos asuntos en los no se está legitimado, ni individual ni colectivamente, ni como miembro inmerso en una determinada comunidad de intereses difusos, pero que frente a las normas impugnadas, nadie lo estaría, excepto de una manera totalmente indirecta o refleja” (voto nro. 4717-97). Asimismo, ha dicho la Sala que “se considera que la institución accionante se encuentra legitimada para promover esta acción de inconstitucionalidad, en la consideración de que no existe otra instancia, ni administrativa ni jurisdiccional, donde pueda plantear su reclamo en demanda de Su propiedad con sustento en la inconstitucionalidad de la norma que precisamente la despoja de la misma, para crear el asunto previo; y más bien estima la Sala que denegar la admisibilidad de un requisito formal—ese asunto previo—que es imposible de cumplir en este caso, conduciría a imposibilitar la satisfacción del fin para el que fue creado este Tribunal, cual es, hacer valer la supremacía constitucional” (voto nro. 1928-98).Sostienen que, en el presente caso, sus representadas tienen entre sus objetivos promover el desarrollo económico y social de la comunidad. Sin embargo, se ven imposibilitadas de cumplir con este objetivo cardinal y que justifica su existencia si están incapacitadas para promover el desarrollo de la zona marítimo-terrestre, por cuanto, parte de esos terrenos están incluidos dentro de la Reserva Indígena Bribri de Këköldi. La principal riqueza de la zona es la actividad turística por la belleza natural de sus playas. Sin embargo, éstas no se pueden explotar adecuadamente porque, debido a la normativa impugnada, esos terrenos forman parte de una reserva indígena creada en una oficina, con base en fotografías aéreas y sin estudio previo de campo ni mucho menos técnico que determinara la imperiosa necesidad de extenderla a la zona litoral. Por consiguiente, existe un interés reflejo de sus representadas en que se declare inconstitucional la normativa impugnada.La lesión en este caso no es directa, sino más bien refleja, como resultado de la inferida al grupo o la categoría a que pertenecen, es decir, a las comunidades de Manzanillo y Puerto Viejo de Talamanca, Provincia de Limón.
3. 3El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

I. SOBRE LA LEGITIMACIÓN DEL ACCIONANTE

La parte accionante goza de legitimación para promover esta acción de inconstitucionalidad, según el numeral 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, ya que se acciona en defensa de un interés corporativo; en concreto, en resguardo de los intereses de los miembros de tales asociaciones.

II. OBJETO DE LA ACCIÓN

La parte accionante impugna el Decreto Ejecutivo nro. 7267-G del 9 de agosto de 1977, en que se establece la Reserva Indígena de Cocles, actualmente, Reserva Indígena Bribrí de Këköldi. Impugna, además, los artículos 1 y 2 de la Ley nro. 6172, Ley Indígena, en que se establece -respectivamente- que:

“Artículo 1º.- Son indígenas las personas que constituyen grupos étnicos descendientes directos de las civilizaciones precolombinas y que conservan su propia identidad.

Se declaran reservas indígenas las establecidas en los decretos ejecutivos números 5904-G del 10 de abril de 1976, 6036-G del 12 de junio de 1976, 6037-G del 15 de junio de 1976, 7267-G y 7268-G del 20 de agosto de 1977, así como la Reserva Indígena Guaymi de Conteburica.

Los límites fijados a las reservas, en los citados decretos, no podrán ser variados disminuyendo la cabida de aquéllas, sino mediante ley expresa.” “Artículo 2º.- Las comunidades indígenas tienen plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones de toda clase. No son entidades estatales. Declárase propiedad de las comunidades indígenas las reservas mencionadas en el artículo primero de esta ley. La Procuraduría General de la República inscribirá en el Registro Público esas reservas a nombre de las respectivas comunidades indígenas. Las reservas serán inscritas libres de todo gravamen. Los traspasos del Estado a las comunidades indígenas serán gratuitos, no pagarán derechos de Registro y estarán exentos de todo otro tipo de carga impositiva conforme a los términos establecidos en la Ley de CONAI.”

III. SOBRE EL FONDO

Esta Sala ya se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de los citados artículos 1 y 2 de la Ley Indígena. Así, en sentencia nro. 0836 de las 17:36 horas del 10 de febrero de 1998, se resolvió:

“II.- LEY INDIGENA: Impugna también el párrafo 1) del artículo 1 y el párrafo 2) del artículo 2, de la Ley Indígena número 6172 del dieciséis de noviembre de mil novecientos setenta y siete, que señalan en su orden lo siguiente:

“Se declaran reservas indígenas las establecidas en los decretos ejecutivos números 5904-G del 10 de abril de mil novecientos setenta y seis, 6036-G del doce de junio de mil novecientos setenta y seis, 6037-G del quince de junio de mil novecientos setenta y seis, 7267-G y 7268-G del veinte de agosto de mil novecientos setenta y siete, así como la Reserva Indígena Guaymí de Burica” “Declárese propiedad de las comunidades indígenas las reservas mencionadas en el artículo primero de esta Ley” Señala el accionante que mediante esa legislación se crea un modelo de propiedad no conocido por la doctrina del derecho, cual es, propiedad de una colectividad, en donde la titularidad corresponde a una persona jurídica comunal que la misma Ley crea, pero a su vez, el título se concede a personas físicas individuales.- Con relación a ello debe decirse que ya en la Ley de Terrenos Baldíos número 13 de diez de enero de mil novecientos treinta y nueve al establecer en su artículo 8 que “…se declara inalienable y de propiedad exclusiva de los indígenas, una zona prudencial a juicio del Poder Ejecutivo en los lugares en donde exista tribus de éstos, a fin de que conserven nuestra raza autóctona y de liberarlos de futuras injusticias”, se habían creado las reservas indígenas.

Esta norma, que pudiera entenderse como programática, fue ampliada por el Decreto número 45 de tres de diciembre de mil novecientas cuarenta y cinco, al crear la Junta de Protección de las Razas Aborígenes de la Nación, cuya función básica era la protección de las tierras de los aborígenes. Posteriormente, por Decreto Ejecutivo número 34 de quince de noviembre de mil novecientos cincuenta y seis se declararon las Reservas Indígenas Boruca, Térraba, Salitre Cabagra y China Kichá. Estas disposiciones adquirieron rango superior incluso a la Ley, al tenor del artículo 7° de la Constitución Política, en cuanto la Asamblea Legislativa por Ley número 2330 de nueve de abril de mil novecientos cincuenta y nueve (La Gaceta número 84 de 17 de abril de 1959) aprobó el convenio número 107 de la Organización Internacional del Trabajo relativo a la “Protección e integración de las poblaciones indígenas y de otras poblaciones tribales y semitribales”, el cual, entre otras cosas, les reconoce su legítimo derecho a tener bajo su dominio las tierras de su propiedad, sea ello en forma individual o colectiva, y que la sucesión se regirán por los principios de las costumbres de sus pueblos.

La Ley de Tierras y Colonización número 2825 de catorce de octubre de mil novecientos sesenta y uno también incorporó todo un capítulo referido al tema, con el objeto de proteger esas tierras y a las razas autóctonas. Fue a partir de esta normativa que por decretos ejecutivos de mil novecientos sesenta y seis, número 11 del dos de abril y número 26 de doce de noviembre, se ordenó inscribir a nombre del Instituto de Tierras y Colonización, hoy Instituto de Desarrollo Agrario, las tres reservas indígenas creadas en mil novecientos sesenta y seis, esto es, desde antes que se promulgara la Ley creadora de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas número 5251 de once de julio de mil novecientos setenta y tres. En esta última, se establece en su transitorio que el Instituto de Tierras y Colonización entregaría las tierras por medio del trámite de información posesoria a los indígenas. Ese transitorio fue el que se reformó por la Ley número 5651 de trece de diciembre de mil novecientos setenta y cuatro, en donde se retoman los conceptos de la inalienabilidad, según se indicó en el considerando anterior.

Esto quiere decir también, que la Reserva Indígena Boruca Térraba tuvo un régimen especial mucho antes de la acción del Estado por legalizar la situación de las reservas indígenas a través del Decreto ejecutivo número 5904-G del once de marzo de mil novecientos setenta y seis (para las del Chirripó, Guaymí de Coto Brus, Estrella, Guatuso y Talamanca), o el mismo Decreto ejecutivo número 6037-G del veintiséis de marzo de ese año. Lo que se hace por medio de las normas que el accionante impugna es otorgar rango legal a esas Reservas al citarse expresamente en el artículo

• 1)párrafo
• 1)los decretos constitutivos de ellas, otorgándosele un tratamiento más detallado a través del Reglamento de la Ley Indígena, (Decreto ejecutivo número 8487-G del 26 de abril de 1978).- El artículo 2 párrafo
• 2)lo que hace es trasladar la propiedad de esas reservas, que pertenecían al Instituto de Tierras y Colonización a las comunidades indígenas. Con esa normativa, el Estado lo que hizo fue dar cumplimiento cabal a lo dispuesto en el Convenio 107 de la Organización Internacional del Trabajo, ratificado por Ley número 2330 del nueve de abril de mil novecientos cincuenta y nueve, en donde se establece en el artículo 11 que: “Se deberá reconocer el derecho de propiedad, colectivo o individual, a favor de los miembros de las poblaciones en cuestión sobre las tierras tradicionalmente ocupadas por ellas”, y en el artículo 13 inciso 2): “Se deberán adoptar medidas para impedir que personas extrañas a dichas poblaciones puedan aprovecharse de esas costumbres o de la ignorancia de las leyes por parte de sus miembros para obtener la propiedad o el uso de las tierras que les pertenezcan” . Con relación a la Ley Indígena, ya esta Sala señaló como ésta lo que hace es adecuar la legislación al Convenio 107, cuando al evacuar una Consulta Legislativa (resolución 3003-92) indicó:

“Costa Rica ha suscrito gran número de instrumentos internacionales que directa o indirectamente protegen los derechos de las minorías en general y en especial los de los pueblos indígenas. En cuanto a esto último, nuestro país suscribió el Convenio 107 de la O.I.T. denominado “Convenio Relativo a los Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes”, adoptado en 1957 y aprobado en 1959 por la Asamblea Legislativa de nuestro país, por Ley N°2330, primer paso hacia la protección de las poblaciones indígenas, colocando al Gobierno como principal responsable del proceso. Ese Convenio, modificado ahora por el 169 que se ha enviado, en consulta por la Asamblea Legislativa, fortalece aquella protección y respeto, con una concepción más universal de igualdad material y jurídica.- De la misma forma, la Ley Indígena, 6172 de 29 de noviembre de 1977, desarrolló, y en algunos aspectos superó las obligaciones internacionales contraídas por Costa Rica; pues reservó importantes porciones de su territorio para los indígenas, tratando de evitar que se inscribieran como propiedad privada de otros.

Otorgó plena personería y capacidad jurídica a sus comunidades para dirigir sus actividades y decidir sobre sus bienes; les permitió explotar las reservas naturales dentro de sus territorios y prohibió la extracción de objetos arqueológicos de sus cementerios.” En definitiva, el artículo 1 párrafo 1) y el artículo 2 párrafo 2) de la Ley Indígena que se cuestionan, no son inconstitucionales.

El accionante impugna también el artículo 3 de la Ley Indígena que señala:

“Las reservas indígenas son inalienables e imprescriptibles, no transferibles y exclusivas para las comunidades indígenas que las habitan. Los no indígenas no podrán alquilar, arrendar, comprar o de cualquier otra manera adquirir terrenos o fincas comprendidas dentro de estas reservas. Los indígenas sólo podrán negociar sus tierras con otros indígenas. Todo traspaso o negociación de tierras o mejoras de éstas en las reservas indígenas, entre indígenas y no indígenas, es absolutamente nulo con las consecuencias legales del caso.” Señala que esa norma establece restricciones a la propiedad porque contiene una prohibición absoluta de enajenar la propiedad ubicada dentro de las reservas Indígenas entre indígenas y no indígenas, prohibición del uso del instituto de la usucapión por parte de los indígenas, prohibición al costarricense no indígena de la posibilidad de adquirir un inmueble dentro de una reserva indígena, se niega el derecho de disposición del inmueble al indígena, pese a que se le reconoce la posesión.

Indica que tales limitaciones a la propiedad debieron aprobarse con mayoría calificada que debe constar expresamente. No es adecuado el planteamiento que hace el accionante. Por medio de la Ley Indígena, según se dijo, lño que se hace es traspasar las reservas indígenas que se encontraban inscritas a nombre del Instituto de Tierras y Colonización a las comunidades indígenas. De manera que no se está hablando de imponer limitaciones de interés social a la propiedad privada, sino de terrenos estatales que se adjudican a nombre de los indígenas, por lo que el análisis respecto de la mayoría calificada es innecesario. La Sala estima -conforme se señaló- que esa norma lo que hace es desarrollar conceptos contenidos en el Convenio 107 de la O.I.T. en donde surge toda una preocupación porque los pueblos indígenas considerados como una colectividad puedan efectivamente conservar sus derechos sobre los territorios ancestrales, comprendiendo no sólo la tierra en sí misma, sino también las aguas, zonas marinas, plantas, animales y otros recursos naturales que en total forman los nexos sociales, culturales, materiales y espirituales de la vida del indígena.

Lo que se pretende a través de esas normas es evitar el despojo, ya por remoción física o degradación ambiental que ha causado efectos catastróficos a los pueblos indígenas y defender así el derecho de los pueblos a conservar sus territorios para las generaciones siguientes.” (el destacado no corresponde al original) Luego, en el voto nro. 2011-000281 de las 9:36 horas del 14 de enero de 2011, esta Sala se pronunció nuevamente sobre el tema de la propiedad indígena y su protección por el Derecho de la Constitución. Se señaló, en concreto, que:

“III.- Sobre la protección jurídica constitucional en materia indígena.Se infiere de la propia Constitución Política un principio de reconocimiento de los pueblos indígenas, sustentado en la idea de protección estatal para lograr preservar su cultura, el cual es reafirmado en Tratados Internacionales debidamente ratificados por Costa Rica. En referencia a la legislación interna, la primera normativa que hace referencia a esta situación se encuentra la Ley de Terrenos Baldíos número 13 del 10 de enero de 1939, la cual establece en su artículo 8: "[...] se declara inalienable y de propiedad exclusiva de los indígenas, una zona prudencial a juicio del Poder Ejecutivo en los lugares en donde exista Tribus de éstos, a fin de que conserven nuestra raza autóctona y de liberarlos de futuras injusticias". Norma que fue ampliada por Decreto número 45 de 3 de diciembre de 1945, al crear la Junta de Protección de las Razas Aborígenes de la Nación, cuya función básica tendía a la protección de las tierras de los aborígenes, con el fin de no desampararles y mantener su étnia.

Posteriormente, por Decreto Ejecutivo número 34 de 15 de noviembre de 1956 se declararon las reservas indígenas Boruca Térraba, Salitre Cabagra y China Kichá. La Asamblea Legislativa por Ley número 2330 de 9 de abril de 1959, aprobó el convenio número 107 de la Organización Internacional del Trabajo relativo a la "Protección e integración de las poblaciones indígenas y de otras poblaciones tribales y semitribales", el cual reconoce su legítimo derecho a tener bajo su dominio las tierras de su propiedad, sea ello en forma individual y colectiva y que la sucesión se regirá por los principios de las costumbres de los pueblos. La Ley de Tierras y Colonización número 2825 de 14 de octubre de 1961 también incorporó un capítulo referido al tema con el objeto de proteger esas tierras y a las razas autóctonas. A partir de esta normativa, por Decretos ejecutivos número 11 del 2 de abril de de 1996, y 26 de 12 de noviembre, se ordenó inscribir a nombre del Instituto de Tierras y Colonización, hoy Instituto de Desarrollo Agrario las tres reservas indígenas creadas en 1956 (véase el voto de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, No.223 de las 15:30 horas del 6 de julio de 1990).

El Derecho Internacional, por su parte, ha sido generoso en el reconocimiento de derechos de estas comunidades, entre dichos instrumentos se destaca la Declaración Universal de los Derechos Humanos (artículos 1, 2.1, 7, 17.1 y 27), Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (27), Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1.1 y 2), Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (2, 13 y 23), Convención Americana sobre Derechos Humanos (24 y 26). La Organización Internacional del Trabajo ha sido la pionera en el tema de protección indígena. Los convenios números 107 y 169 contienen una detallada numeración de derechos reconocidos a estos pueblos. Ambos Convenios -107 y 169- en su Parte II, regulan sobre el régimen de propiedad de las tierras indígenas. Por otro lado, la jurisprudencia constitucional número 1786-93 de las 16:21 horas de 21 de abril de 1993, 06229-99 de las 14:30 horas del 11 de agosto de 1999, entre otras, reconocen la protección especial a su territorio y cultura en razón de sus condiciones de vulnerabilidad, no solo actual, sino también pasada, y sin otros límites que los mismos derechos humanos imponen a la conducta de todos los seres humanos.

No cabe duda, por ende, que el Estado costarricense ha reconocido en forma amplia los derechos que corresponden a los grupos indígenas que habitan el país. Además se ha sostenido que los grupos de personas pertenecientes a las comunidades autóctonas tienen el derecho de vivir en las tierras donde históricamente han estado asentados, y el Estado debe garantizar plenamente el disfrute de este derecho fundamental. Reconoce de esa forma, nuestra jurisprudencia constitucional, una jerarquía superior a los Convenios Internacionales, tales como el de la OIT, N° 169 (Ley 7316 del 3 de noviembre de 1992), un grado de tutela superior a las personas y comunidades indígenas, es decir, un “nivel elevado de protección” respecto de aquellos derechos humanos contemplados en la propia Constitución Política, y que por ende exigen el respeto, en los Tribunales ordinarios, de las decisiones que por la vía de la costumbre y la autodeterminación de dichos pueblos indígenas se deriven de las propias comunidades y sus representantes.

IV.Sobre la propiedad de las comunidades indígenas. Importante es indicar sobre el carácter colectivo o comunitario de la propiedad indígena, ya que la pertenencia de ésta no es personal, sino del colectivo como tal. Entre los indígenas existe una tradición comunitaria sobre una forma comunal de la propiedad colectiva de la tierra, en el sentido de que la pertenencia a ésta no se centra en un individuo sino en el grupo y su comunidad. Los indígenas por el hecho de su propia existencia tienen derecho a vivir libremente en sus propios territorios; la estrecha relación que los indígenas mantienen con la tierra debe de ser reconocida y comprendida como la base fundamental de sus culturas, su vida espiritual, su integridad y su supervivencia económica. Las asociaciones de Desarrollo, como “estructura comunitaria”, son las competentes para disponer de la posesión de la tierra a fin de garantizar el acceso a ella a todos los pobladores indígenas, y en lo que atañe a la propiedad indígena por ser de carácter colectiva, resultan inaplicables las normas sobre derechos individuales para la tutela de la propiedad y la posesión individuales dispuestas en el ordenamiento jurídico al efecto.

El artículo 3 de la Ley Indígena dispone que las reservas sean regidas por los indígenas en sus estructuras comunitarias tradicionales o de las leyes de la República que los rijan. La Ley Indígena declaró propiedad de las comunidades indígenas las reservas mencionadas en el artículo primero de esa ley. Como vemos, se deben atender los mecanismos de control utilizados en las mismas poblaciones indígenas, y cuando no es posible debe tomarse siempre en consideración las costumbres de la población indígena. Es evidente que en nuestro país, la mayor parte de poblaciones indígenas, tienen un grado de evolución cultural bastante avanzado, y por su forma de organización actual, a través de Asociaciones de Desarrollo, se busca la solución de conflictos internamente, y solo en casos extremos, se acude a la vía represiva de los Tribunales, que en todo caso están obligados a acatar las disposiciones de los citados convenios internacionales.

De lo contrario “[…] se estaría desconociendo el derecho fundamental de los Indígenas a tener sus propios organismos representativos y a poder actuar en forma autónoma en la defensa de sus derechos […]” (véase resolución de la Sala Constitucional N° 2005-06856, de las 10:02 horas del 1 de junio de 2005). Para las comunidades indígenas la relación con la tierra no es meramente una cuestión de posesión y producción sino un elemento material y espiritual del que deben gozar plenamente, inclusive para preservar su legado cultural y transmitirlo a las generaciones futuras. El derecho consuetudinario de los pueblos indígenas debe ser tenido especialmente en cuenta, para los efectos de que se trata como producto de la costumbre, la posesión de la tierra debería bastar para que las comunidades indígenas que carezcan de un título real sobre la propiedad de la tierra obtengan el reconocimiento oficial de dicha propiedad y el consiguiente registro.

Una reserva indígena, es una propiedad agraria originaria y de carácter colectivo, no pudiendo reclamarse sobre ella ningún derecho de propiedad o de posesión individual en perjuicio de la comunidad de pertenencia, siendo su propietario la totalidad de la comunidad, no pudiendo ser desmembrada en propiedad privada precisamente por su naturaleza jurídica destinada a la colectividad. A la luz de la jurisprudencia sobre derechos humanos de los indígenas, emanada de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se dispuso que un tratado internacional de derechos humanos tiene sentido autónomo, por lo que no pueden ser equiparados al sentido que se les atribuye en el derecho interno. Además, expuso que dichos tratados de derechos humanos son instrumentos vivos cuya interpretación tiene que adecuarse a la evolución de los tiempos, y, en particular, a las condiciones de vida actuales. Han mantenido que, el artículo 29.b de la Convención establece que ninguna disposición puede ser interpretada en el sentido de “limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados.

Ahora bien, si realizamos una interpretación evolutiva de los instrumentos internacionales de protección derechos humanos, además tomamos en cuenta las normas de interpretación aplicables y, de conformidad con el artículo 29.b de la Convención- que prohibe una interpretación restrictiva de los derechos-, dicha Corte ha considerado que el artículo 21 de la Convención protege el derecho a la propiedad en un sentido que comprende, entre otros, los derechos de los miembros de las comunidades indígenas en el marco de la propiedad comunal.

V.Sobre el fondo. Pretenden los recurrentes en este amparo, que la Sala Constitucional, en atención a sus intereses particulares, adopte una decisión que, por el contrario, podría perjudicar a toda una comunidad indígena la cual, por sus condiciones étnicas particulares, cuenta con la protección de sus derechos inclusive en instrumentos internacionales por cuanto, desde tiempos históricos, se ha sabido que los pueblos indígenas han sido objeto de discriminaciones y abusos en perjuicio de sus derechos. En ese sentido, pretenden los recurrentes que este Tribunal, deje sin efecto los decretos ejecutivos que declararon la Comunidad de Zapatón de Puriscal, como Reserva Indígena Huetar de Zapatón. Sin duda alguna, tal pretensión escapa del conocimiento de este Tribunal que, como contralor de derechos fundamentales, más bien tiene como objetivo, el proteger y garantizar el ejercicio efectivo de tales derechos en aquellos sectores vulnerables de la población, como es precisamente y sin lugar a dudas, los derivados de las comunidades indígenas, y máxime si éstas ya han sido declaradas como Reservas Indígenas por el Estado costarricense.” (el destacado no corresponde al original)

De la lectura de los precedentes parcialmente transcritos se puede corroborar que la normativa impugnada, que declara como reserva indígena la establecida en el Decreto Ejecutivo nro. 7267-G -entre otras-, así como que declara tal reserva propiedad de la comunidad indígena, tiene su debido sustento en el cumplimiento de una serie de obligaciones internacionales en materia de derechos humanos, en particular, procura que los pueblos indígenas “puedan efectivamente conservar sus derechos sobre los territorios ancestrales, comprendiendo no sólo la tierra en sí misma, sino también las aguas, zonas marinas, plantas, animales y otros recursos naturales que en total forman los nexos sociales, culturales, materiales y espirituales de la vida del indígena”. Lo que lejos de resultar inconstitucional, resulta plenamente compatible con el Derecho de la Constitución, conforme las razones ya desarrolladas en los precedentes parcialmente transcritos.

Por lo demás, los accionantes alegan una supuesta desafectación de la zona marítimo terrestre e, incluso, una colisión normativa entre la Ley de la Zona Marítimo Terrestre y la Ley Indígena; ahora bien, no puede obviar esta Sala que los accionantes no alegan que la normativa impugnada esté generando o tenga por efecto algún tipo de daño medio ambiental, ni mucho menos puede estimarse que su pretensión de fondo sea la efectiva tutela del Patrimonio Natural del Estado o de bienes demaniales. Por el contrario, según se evidencia de la lectura de los alegatos de los propios accionantes atinentes a su legitimación, lo que prima en la interposición de esta acción es un interés netamente particular de los miembros de las asociaciones, quienes pretenden desplazar a las comunidades indígenas de la referida reserva, para poder realizar o explotar eventuales actividades comerciales en la zona en cuestión.

En cuyo caso, tómese en cuenta lo ya indicado en el voto nro. 2011-000281 -previamente citado-, en el sentido que este Tribunal, como “contralor de derechos fundamentales, más bien tiene como objetivo, el proteger y garantizar el ejercicio efectivo de tales derechos en aquellos sectores vulnerables de la población, como es precisamente y sin lugar a dudas, los derivados de las comunidades indígenas, y máxime si éstas ya han sido declaradas como Reservas Indígenas por el Estado costarricense.”

IV.A lo que se añade que esta Sala ha señalado que, mediante una acción de inconstitucionalidad, no procede revisar la debida delimitación territorial de las reservas indígenas. Recientemente, en sentencia nro. 2020-024182 de las 9:30 horas del 16 de diciembre de 2020, esta Sala señaló que:

“En relación con la mera delimitación territorial, la asociación sí podría estar legitimada en este proceso, en términos generales, para alegar la violación del derecho de propiedad de sus asociados como habitantes de Cocles. Sin embargo, aún en ese supuesto y tratándose de población indígena, este Tribunal ha determinado que este proceso tampoco es la vía idónea apropiada para resolver tal reclamo:

“III.- Pretenden los promoventes que la Sala reconozca y fije los límites del territorio Salitre, aduciendo que el Decreto impugnado (#13571-G) determinó una reducción de cabida contraria a lo establecido en el artículo 1° de la Ley Indígena y a las dimensiones fijadas en el Decreto #34 de 1957. Sin embargo, lo que indica el primer artículo de la Ley Indígena es lo siguiente:

“Artículo 1.- Son indígenas las personas que constituyen grupos étnicos descendientes directos de las civilizaciones precolombinas y que conservan su propia identidad.

Se declaran reservas indígenas las establecidas en los decretos ejecutivos números 5904-G del 10 de abril de 1976, 6036-G del 12 de junio de 1976, 6037-G del 15 de junio de 1976, 7267-G y 7268-G del 20 de agosto de 1977, así como la Reserva Indígena Guaymí de Burica (Guaymí).

Los límites fijados a las reservas, en los citados decretos, no podrán ser variados disminuyendo la cabida de aquéllas, sino mediante ley expresa.” Ahora bien, en los Decretos citados en el artículo transcrito lo que se establece son las Reservas Indígenas Chirripó, Guaymi de Coto Brus, La Estrella y Talamanca (#5904-G); se reforma los límites de las Reservas Indígenas Chirripó, Guaymi de Coto Brus, La Estrella y Talamanca y establece la Reserva de Telire (#6036-G); se extiende a las Reservas Indígenas Boruca y Ujarrás Salitre Cabagra las disposiciones del Decreto #5904 (#6037-G); se cambia el nombre de la Reserva Indígena de Río Peje de Pacuare a Reserva Indígena de Nimari-Bukeri y se establece la Reserva Indígena de Cocles (Actualmente Reserva Indígena Bribrí de Keköldi (Cocles)) (#7267-G); y se establece las Reservas Indígenas de Sibuju Norte, de Chase y de Alto Pacuare (#7268-G). De los anteriores decretos, el relacionado con el territorio que interesa a los promoventes es el #6037-G. En él se reconoce la existencia de problemas de tenencia de la tierra y la responsabilidad del Estado en su solución, pero no se definen límites espaciales específicos.

IV.Por otra parte, el Decreto Ejecutivo #13571, que se señala como inconstitucional, ciertamente modifica el Decreto #34 del 15 de noviembre de 1956, donde se estableció la reserva indígena conocida como reserva Ujarrás-Salitre-Cabagra. Por problemas prácticos y de índole legal –según los considerandos del Decreto #13571–, así como a petición de las tres comunidades involucradas, procede a dividir la reserva del Decreto #34 de 1956 en tres reservas con las denominaciones oficiales: reserva indígena cabécar de Ujarrás, reserva indígena Bribri de Salitre y reserva indígena Bribri de Cabagra. Sus límites oficiales se definieron en los artículos 2, 3 y 4 del Decreto. El Decreto #34, del 15 de noviembre de 1956, que los accionantes señalan como violentado por el Decreto #13571 y protegido por el artículo 1° de la Ley Indígena, lo que hacía, por su parte, era declarar y demarcar una serie de zonas concretas como Reservas Indígenas. Sin embargo, dicho Decreto #34 (así como el #45 de diciembre de 1945 citado por los promoventes) fue derogado expresamente por el artículo 29 de la Ley #5251 del 11 de julio de 1973 (Ley de Creación de Comisión Nacional de Asuntos Indígenas), varios años antes de dictarse el artículo 1° de la Ley Indígena, #6172 del 29 de noviembre de 1977, en los siguientes términos:

“Artículo 29.- Deróganse los decretos Ejecutivos Nos. 45 de 3 de diciembre de 1945, 34 de 15 de noviembre de 1956 y 34 de 17 de octubre de 1968, así como el Decreto-Ley Nº 346 de 14 de enero de 1949 y la ley Nº4732 de 10 de marzo de 1971.” Por ello, además de resultar, a priori, un ejercicio de contrastación de una norma infralegal con una ley, no la confrontación con los parámetros propios de las cuestiones de constitucionalidad; formalmente no resulta aplicable al caso la prohibición de disminución de cabida que estipula el artículo 1° de la Ley #6172. La acción, consecuentemente, es inadmisible en relación con este extremo.

V.Sobre el argumento de los actores según el cual en la sentencia de amparo de la Sala #2012-2539 se validó el reclamo que se externa aquí, se transcribe de seguido la parte considerativa de esa sentencia:

“I.- Los recurrentes reclaman la violación de sus derechos fundamentales, por la omisión injustificada de las autoridades del Ministerio de Gobernación, Policía y Seguridad Pública, de la Procuraduría General de la República, del Ministerio de Cultura y Juventud y del Ministerio de Bienestar Social y Familia, de tomar las medidas necesarias y ejecutar las acciones pertinentes para emitir, con la mayor celeridad posible, un Decreto Ejecutivo en que se rectifiquen los linderos de la Reserva Indígena Matambú, debido a la existencia de un error en la determinación, que fijó dos puntos no coincidentes cartográficamente. En este sentido, acusan que las autoridades accionadas se niegan a emitir ese Decreto, pese a las múltiples gestiones que han formulado con ese fin. Esta situación, según los actores es ilegítima y lesiona el Derecho de la Constitución.

II.El Presidente Ejecutivo del Instituto Mixto de Ayuda Social, con recargo de Ministro de Bienestar Social y Familia, Fernando Marín Rojas, en su informe (que es dado bajo la solemnidad del juramento, con oportuno apercibimiento de las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) ha señalado que una vez que se le notificó la interposición de este recurso de amparo, ha tomado las medidas necesarias para emitir, con la mayor celeridad posible, el Decreto Ejecutivo que reclaman los tutelados para rectificar los linderos de la Reserva Matambú. En este orden de ideas, la propuesta del Decreto ha sido enviada a la Oficina de Leyes y Decreto de Casa Presidencial, para el respectivo trámite (ver informe aportado por la autoridad recurrida, que obra en el Sistema Costarricense de Gestión de los Despachos Judiciales, SCGDJ).

III.De esta forma, dado que el Presidente Ejecutivo del Instituto Mixto de Ayuda Social, con recargo de Ministro de Bienestar Social y Familia, en su informe ha prometido tomar las medidas necesarias para emitir, en el menor tiempo posible, la reglamentación que echan de menos los actores con respecto a los linderos de la Reserva Matambú, lo procedente es declarar con lugar el recurso, confiriéndose al recurrido un plazo de seis meses para que dicte la reglamentación correspondiente, de lo cual se deberá informar a la Sala Constitucional.”

No es aplicable la resolución a lo expuesto por los accionantes, ni puede ser la base de una anulación por inconstitucionalidad del Decreto #13571-G, primero, por el contenido mismo de la resolución, donde fueron determinantes la existencia de un error a rectificar, la necesidad de emisión de un decreto para solventarlo y la constatación de una omisión del Poder Ejecutivo sobre el particular. Además, debe tomarse en cuenta que el caso versa sobre un territorio indígena diferente. Por otra parte, se reitera que resulta extraño a la competencia de la Sala en materia de cuestiones de constitucionalidad, la pretensión de trazar unos límites espaciales concretos.” (Sentencia n.° 2014-3869 de las 14:05 horas del 19 de marzo de 2014).” Por ende, tampoco procede revisar en esta sede el eventual sustento técnico y fáctico de la debida delimitación de los límites de la reserva, conforme lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo nro. 7267-G del 9 de agosto de 1977. Tema que no es de constitucionalidad, sino que de legalidad, el que debe ser ventilado en la jurisdicción ordinaria correspondiente.

V.Finalmente, en lo referente específicamente a la acusada infracción al artículo 45 de la Constitución Política, los accionantes reconocen que la Ley Indígena, en su artículo 5, establece -en lo que interesa- que:

“Artículo 5º.- En el caso de personas no indígenas que sean propietarias o poseedoras de buena fe dentro de las reservas indígenas, el ITCO deberá reubicarlas en otras tierras similares, si ellas lo desearen; si no fuere posible reubicarlas o ellas no aceptaren la reubicación, deberá expropiarlas e indemnizarlas conforme a los procedimientos establecidos en la Ley de Expropiaciones.” Sea, la propia Ley Indígena reconoce, expresamente, la obligación de expropiar a los propietarios y poseedores de buena fe, justamente en tutela del artículo 45 constitucional. Según se deriva de la lectura del escrito de interposición, más que un eventual vicio en el contenido de las disposiciones normativas impugnadas en la presente acción, lo que parece acusarse en la especie es un eventual incumplimiento de lo dispuesto en el citado ordinal 5 de la Ley Indígena, así como un conflicto respecto de su debida interpretación y aplicación en determinados supuestos. Lo que no implica, ni supone, que los artículos 1 y 2 de la Ley Indígena -en cuanto declaran ciertas reservas indígenas y declaran que las mismas son propiedad de las comunidades indígenas- sean inconstitucionales. En la eventualidad que a una persona en particular no se le haya expropiado a la fecha, así podrá reclamarse en las instancias correspondientes. Debe recordarse que esta Sala ha señalado que el:

“(...) objeto de un proceso de inconstitucionalidad no es atender una lesión individual que pueda alegar el actor, por el contrario, tiene como objeto un interés general de que los actos sujetos al derecho público y las normas que integran el ordenamiento jurídico, sean conformes con el Derecho de la Constitución.” (voto nro. 2013-002902 de las 14:30 horas del 5 de marzo de 2013).

VI. EN CONCLUSIÓN

Como corolario de lo anterior, procede rechazar por el fondo la acción en estudio, como así se dispone.

VII. DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE

Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se rechaza por el fondo la acción.

Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Ileana Sánchez N.

Jorge Isaac Solano A.