Unconstitutionality action inappropriate to review indigenous reserve boundariesImprocedencia de revisar reserva indígena por acción de inconstitucionalidad

File: 21-022562-0007-CO CONSTITUTIONAL CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine hours twenty minutes on the second of March two thousand twenty-two.

An unconstitutionality action brought by Johnny Gerardo León Guido, of legal age, single, identity card No. 5-340-775, resident of Puerto Viejo de Talamanca, in his capacity as president of the Asociación de Desarrollo Integral de Puerto Viejo de Talamanca Limón, and Rodolfo Goodman Grenald, of legal age, single, tourism entrepreneur, residence card No. 159100011005, resident of Manzanillo de Talamanca, in his capacity as president of the Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo de Talamanca Limón; against Executive Decree No. 7267-G-1977 of August 9, 1977, and Articles 1 and 2 of Law No. 6172, the Indigenous Law ("Ley Indígena").

Whereas:

1. 1By brief received at the Secretariat of the Chamber at 11:25 a.m. on November 8, 2021, the plaintiffs request that Executive Decree No. 7267-G-1977 of August 9, 1977, and Articles 1 and 2 of Law No. 6172, the Indigenous Law, be declared unconstitutional. The plaintiffs allege that by Executive Decree No. 5904-G of March 11, 1976, the Talamanca Indigenous Reserve was created. Then, by Executive Decree No. 6036-G of May 26, 1976, Article 4, the boundaries of the Talamanca Indigenous Reserve were modified. The last two paragraphs state the following: "Furthermore, the Talamanca Reserve shall include, as an administrative annex, the 'Cocles Indigenous Reserve,' corresponding to part of ITCO farms 1,089 and 1,050. Its exact delimitation shall be carried out by ITCO, in coordination with CONAI." That is, part of ITCO farms 1,089 and 1,050 is recognized as an administrative annex of the Talamanca Indigenous Reserve.This annex was originally called the Cocles Indigenous Reserve, and ITCO and CONAI were tasked with its delimitation. They assert that, according to the book by the Asociación de Desarrollo Integral de Kekoldi, entitled "Cuidando los Regalos de Dios. Testimonio de la Reserva Indígena de Cocles/Kekoldi," this annex reserve of Cocles was suggested by a group of one hundred indigenous people who occupied part of two farms abandoned by the Banana Company, assumed to be farms owned by ITCO. This reserve had an approximate territory of 1,118 hectares, which was located south of Puerto Viejo. They add that a year and three months later, through Executive Decree No. 7267-G of August 9, 1977, the delimitation of the Cocles Indigenous Reserve ordered to ITCO and CONAI in Executive Decree No. 6036-G was carried out. ITCO and CONAI expanded the aforementioned reserve with part of other ITCO farms, totaling approximately 2,288 hectares.But, inexplicably, they also included 1,244 hectares that were not ITCO farms, but mostly Afro-Caribbean farms, located southeast of Cocles. They also included in its northern coastal boundary approximately 2.21 km of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre, ZMT). The plaintiffs assert that there is important testimony regarding this arbitrary situation: a) Claudio Debehauld, Director of CONAI at the time, admitted that the reserve was delimited without knowing the location of the people and that a little more than half of it, especially in its eastern part, was undoubtedly property of Black people and a few White people; b) Rafael Ocampo, from the Indigenous Section of ITCO, stated that the area of the reserve delimited in 1977 included large extensions of cacao groves belonging to non-indigenous people, because it was done based on aerial photographs that did not allow distinguishing between forest and cacao grove; and c) the Asociación de Desarrollo Integral Reserva Indígena de Cocles states that the pro-Association Committee at the time requested CONAI to reduce the reserve and that, in 1985, together with CONAI geographers, they cut a lane, reducing the area from 3,538 hectares to 2,023 hectares, leaving out almost all non-indigenous possessors.They maintain that this kind of carelessness or abuse by State entities was quite common in those times. They state that this was affirmed by the then Minister of Environment and Energy, Dr. Carlos Manuel Rodríguez, in a hearing held on February 28, 2019, in the Constitutional Chamber. They indicate that said minister pointed out that, in the 80s, protected wild areas were created in Costa Rica without visiting the field, as they were done from San José, with aerial photographs being the only technology available at that time. In the aerial photograph, everything looked like forest. But they were cacao farms, where many people had lived for many generations. Finally, he explained that for this reason it was not surprising that 30 or 40 years later a redefinition and redetermination of the boundaries of protected wild areas created in the 60s, 70s, and 80s was being carried out. He was referring to similar situations that occurred with the declaration of the Gandoca-Manzanillo Refuge.They indicate that there are no administrative files indicating that, prior to the issuance of Executive Decree No. 7267-G of August 9, 1977, the affected farmers and residents were warned, notified, and much less consulted, that their properties and occupations were being included in an indigenous reserve. Nor is there any technical study that endorsed the creation of the reserve in question. They add that, almost 5 years later, Government entities admitted that the southeastern part of the Cocles Indigenous Reserve had been occupied by non-indigenous people for many years. Then, through Executive Decree No. 25296 of June 24, 1996, they released the 1,244 hectares of non-indigenous farms included in the delimitation of the previous decree. The area of the reserve was then comprised of 2,294 hectares contributed by ITCO farms. Subsequently, through Executive Decree No. 29956 of March 2001, the Cocles Indigenous Reserve, now called the Bribri Indigenous Reserve of Kekoldi, was expanded by 3,186 hectares, in order to join it with the Bribri Indigenous Reserve of Talamanca.According to this act, the area of the now-called Bribri Indigenous Reserve of Kekoldi increased to approximately 5,480 hectares. This is the current situation. They indicate that the Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Bribri de Këköldi (ADI-Kekoldi) filed an administrative contentious proceeding against the State, the National Commission for Indigenous Affairs (CONAI), and the Agrarian Development Institute (IDA) to recover the lands unconstitutionally and illegally stripped from its members. The proceeding began on March 22, 2010, and culminated on December 12, 2019, with judgment No. 004507-F-Sl-2019 of the First Chamber. In essence, ADI-Kekoldi argued that the delimitation established by Executive Decree No. 7267-G of August 9, 1977, was elevated to the rank of law, as provided by the Indigenous Law No. 6172 of November 1977. The cited association alleged that, in accordance with those provisions, the State registered the territory, which was finally recorded in Real Folio Registration No. 19,056-000, on November 28, 1989.ADI-Kekoldi also alleged that, through Executive Decree No. 25296-G of June 1996, the reserve was stripped of one of the most valuable parts of the place, namely the part next to the sea, which violates Article 45 of the Constitution. Based on the foregoing, the referred association requested to be declared the owner of farm No. 19,056-000. Through judgment No. 004507-F-Sl-2019, the First Chamber restored the claimed lands exactly as they had been delimited in Executive Decree No. 7267-G of August 9, 1977. Regarding the challenged norms, the plaintiffs allege that Article 3 of Executive Decree No. 7267-G of August 9, 1977, establishes the location and geographical delimitation of the Bribri Indigenous Reserve of Këköldi. For its part, Article 1 of Law 6172 establishes the following: "Article 1.- The indigenous reserves established in Executive Decrees numbers 5904-G of April 10, 1976, 6036-G of June 12, 1976, 6037-G of June 15, 1976, 7267-G and 7268-G of August 20, 1997, as well as the *Guaymí Indigenous Reserve of Conteburica*, are declared indigenous reserves." While Article 2 of Law 6172 provides: "The reserves mentioned in the first article of this law are declared property of the indigenous communities." They consider that the challenged norms infringe Articles 45 and 121, subsection 14, of the Political Constitution, in relation to the principle of legal reserve and the constitutional principle of technical reasonableness.They affirm that the legal regime of public domain goods and that of indigenous reserves are different, since, while in the first case the lands are state property, in the second case they belong to a form of community property, so that, although the latter is a special form of property, registered in the name of associations, they are not equivalent and cannot be assimilated to the forms of protection of State property, such as, among others, lands located in the maritime zone. They cite vote No. 11346-2206. They state that the maritime-terrestrial zone has belonged to the State since colonial times, as convincingly demonstrated by a study of the Attorney General's Office. The only window that opened to exclude certain parts of it from the public domain occurred in 1970, when Transitory Provision III of Law No. 3549 allowed those who had exercised quiet, public, and peaceful possession over lands located in the maritime-terrestrial zone for at least 30 years uninterruptedly to register them as private property; however, through Law No. 4887 of October 4, 1971, that norm was repealed.Therefore, as of 1971, no specific law has been enacted that authorized the transfer of part of the maritime-terrestrial zone of Puerto Viejo and Manzanillo in favor of third parties, as required by the jurisprudence of this Chamber for there to be a valid removal (desafectación) from the public domain. He indicates that this Chamber has indicated that when there is a collision of two equivalent or comparable types of norms, if one of them meets the criterion of specialty, in principle the special norm must prevail even when the general provisions are later or based on them. In this case, there is no specific legislative norm that transferred part of the lands of the maritime-terrestrial zone of Puerto Viejo and Manzanillo to the Bribri Indigenous Reserve of Këköldi, nor the private lands registered in the Public Registry that were not expropriated by CONAI either before or after the constitution of the reserve.The challenged decree, which was later elevated to legislative rank by the Indigenous Law, did not have the legal virtue to validly transfer a part of the maritime-terrestrial zone of Puerto Viejo and Manzanillo to the Bribri Indigenous Reserve of Këköldi, nor the private lands registered in the Public Registry that were not expropriated by CONAI either before or after the constitution of the reserve located in that zone. Nor are there prior technical and scientific studies establishing the viability of a legislative act that removes (desafecte) a good from the State's Natural Heritage, which is necessary according to the jurisprudence of this Chamber. Therefore, the challenged executive decree and the challenged legal norms, insofar as they include in the Bribri Indigenous Reserve of Këköldi private lands registered in the Public Registry and part of the maritime-terrestrial zone of Puerto Viejo and Manzanillo, are evidently unconstitutional for violation of the principle of legal reserve in relation to the legal regime of public goods derived from Article 121, subsection 14, of the Political Constitution.In summary, the public vocation of public domain goods, being inalienable and imprescriptible, imposes the observance of the principle of legality for their removal (desafectación), since otherwise it would imply the deconstitutionalization of the State's Natural Heritage and, according to the jurisprudence of this Chamber, not just any law can validly carry out that removal, as it must always be a special law that expressly transfers the public domain good in question to the private domain. The transfer cannot be carried out tacitly or implicitly. They allege that Article 45 of the Political Constitution is also infringed. They maintain that Article 3 of the Indigenous Law must be correctly interpreted in the sense that private properties located in an indigenous reserve are legally incorporated into it upon the completion of the expropriation procedure contemplated in Article 5 of the same law.Consequently, that moment marks the beginning of its special property regime and, therefore, they become inalienable and imprescriptible, non-transferable, and exclusive properties for the indigenous communities that inhabit them. Indigenous reserves are legally comprised of lands that, before their constitution, belonged to the indigenous people who inhabited them or of those that were expropriated by INDER (formerly IDA) from non-indigenous people. There is a third group of people who are those who, not being indigenous, acquired properties in the reserves before or after their constitution, under the protection of registry faith, currently being owners who exercise all the rights granted by their status, with one exception: not being subject to expropriation. Within this order of ideas, the jurisprudence of this Chamber has said that "The freezing of a farm as an act of affecting it to a State interest project is an act of confiscation of property that the State has exercised over the goods of certain owners, and this Chamber has already considered that conduct of the State improper, based on the general principle of equality before public burdens, which establishes a balance among citizens to bear them, so that not just one has to tolerate greater sacrifices than another.The freezing of farms implies a greater burden than that borne by other citizens and an act of temporary affectation in favor of the State and, of course, an illicit enrichment of the latter, to the detriment of the individual's patrimony..." (Vote 1139-98). They maintain that, with greater reason, when considering that the owner of a farm acquired under the protection of the Property Registry and under the principle of good faith lacks disposal rights over that property, it is logical to conclude that in such cases a confiscation of property also occurs, since it is transferred to the public domain —in this case to the indigenous property regime— without the prior payment of the respective compensation. This principle is also enshrined in the third paragraph of Article 37 of the Organic Environmental Law, according to which, "private farms affected, as provided in this article, by being located in national parks, biological reserves, wildlife refuges, forest reserves, and protective zones, shall be included within the state protected areas only from the moment when payment or expropriation has been legally carried out, except when they voluntarily submit to the forestry regime." If this principle governs in matters of public domain, which has a higher hierarchy than indigenous reserves, being directly protected in the Constitution, it is clear that the latter logically and necessarily must be subject to this principle.In addition to being required by Article 45 of the Constitution, Article 21.2 of the ACHR, and the constitutional principle of non-confiscation. They insist that lands located in indigenous reserves do not belong to the State and, therefore, do not enter the public domain, but rather belong to private associations of people who hold a special condition: being indigenous. Therefore, as long as the Administration does not comply with the indicated expropriation, which it has not carried out for 44 years, breaching Article 5 of the Indigenous Law, farms acquired in good faith, before and after the creation of the respective indigenous reserve, remain in the hands of the private domain, since there has never been an affectation that transfers them to indigenous property and acquires the character of inalienable, imprescriptible, non-transferable, and exclusive to indigenous communities, in accordance with Article 3 of the same law.The affectation to the indigenous domain must be carried out, necessarily and indispensably, by the Expropriations Law, as indicated in Article 5, first paragraph, of the Indigenous Law, so that such properties are placed at the service of the respective indigenous community, as indicated in Article 3 of the Indigenous Law. Otherwise, a de facto expropriation of those properties is fostered, which is contrary to Article 45 of the Political Constitution, Article 21.2 of the ACHR, the constitutional principle of non-confiscation derived from Article 40 of the Political Constitution, and the binding jurisprudence of the Constitutional Chamber (vote No. 2097-2011). Indeed, considering that private properties acquired under the protection of the Public Registry before and after the creation of the respective indigenous reserve were not acquired in good faith, constitutes a clear violation of the right to private property guaranteed by Article 45 of the Political Constitution, since a subjective right is eliminated without the prior payment of the respective compensation.In other terms, the individual keeps their property intact until they are legally expropriated and equitably compensated. Before such events occur, they continue to maintain ownership of their farm with all the rights and attributes conferred to this effect by numeral 45 of the Constitution, the American Convention on Human Rights in its Article 21, subsection 2, and the Civil Code, especially Article 264. If this principle governs in matters of public domain, with greater reason it is fully in force in matters of indigenous property. The constitutional principle of non-confiscation implies that the State cannot subtract goods from the patrimony of individuals without the prior payment of the respective compensation. Not respecting rights acquired under the protection of registry faith implies an expropriation and is an act of confiscation due to its effects on goods legitimately acquired by individuals.The jurisprudence of this Chamber has established that "It is fully and suitably demonstrated that the properties of the protected parties, registered in the Real Property Registry, under the Folio Real system of the Partido de Guanacaste registrations 0050031-000 and 028005B002, are located within the Matambú Indigenous Reserve (uncontroversial fact). Also, it is recorded that more than thirty-four years after that Reserve was created —Executive Decree No. 6036-G of May 26, 1976, published in the Official Gazette La Gaceta No. 113 of June 12 of that same year—, the Agrarian Development Institute (for 44 years has not initiated any procedure) to relocate the owners or expropriate them, nor has it taken any budgetary provision to face these or other expropriations (report). In this regard, the Chamber notes that the lack of definition by the respondent entity de facto freezes the property, which constitutes a de facto expropriation by emptying the essential content of the Right to property.Under this understanding, the Chamber considers that the claimed grievance occurred." (vote No. 2097-2011). The challenged regulations flagrantly violate the cited binding jurisprudence of this Chamber and, therefore, the constitutional Article 45, since it considers that farms acquired in good faith and under the protection of the Public Registry within Indigenous Reserves before or after their creation cannot be considered private properties, as it transferred those lands manu militari to the indigenous property regime from the moment of the creation of the respective reserve, without considering whether their legitimate owners were previously expropriated and compensated in accordance with the law. They also allege that the constitutional principle of technical reasonableness is infringed. The jurisprudence of this Constitutional Chamber has clearly established that laws, to be constitutionally valid, must be technically reasonable.It cites vote No. 8724-97. Consequently, laws and, in general, all public acts, or even private ones, as a requirement for their own constitutional validity, must conform not only to the norms or precepts of the Constitution, but also to the sense of justice contained therein, which implies, in turn, compliance with fundamental requirements of equity, proportionality, and reasonableness, understood as suitability to achieve the proposed ends, the assumed principles, and the presupposed values in the Law of the Constitution. The constitutional principle of reasonableness requires that laws must also conform to strict technical parameters, as otherwise they could harm the fundamental rights of the administered, as well as prejudice the actions of society as a whole. Therefore, it can be affirmed that in the face of technique, there is no discretion. This also applies to the drafting of laws, given that technical parameters, at any governmental level, are of mandatory compliance.If the technique indicates that only one decision is possible, its adoption is mandatory and discretion disappears, including that of the legislator. Within this order of ideas, Article 16 of the LGAP establishes a general principle of law, also extrapolable to the scope of laws, in the sense that acts cannot be dictated nor laws approved contrary to unequivocal rules of science or technique. This legal norm presupposes the existence of a constitutional principle of technical reasonableness, which constitutes a limit to the regulation of fundamental rights. They cite vote No. 266-2012 and 12745-2019 of this Chamber. They point out that, in summary, both administrative acts and laws must be dictated with absolute respect for the laws of science and technique, as otherwise they become absolutely null. Therefore, laws can be declared unconstitutional if they violate the constitutional principle of technical reasonableness.They assert that in the file for the creation of the Bribri Indigenous Reserve of Këköldi in 1977, there is no technical document endorsing the creation of that reserve, nor are the technical and legal reasons that justified the inclusion of private lands registered in the Public Registry without the payment of the prior compensation required by Article 45 of the Political Constitution recorded, nor the reason why lands belonging to the maritime-terrestrial zone of Puerto Viejo and Manzanillo were included within the Reserve, when such lands were under the administration of the Municipality of Talamanca, according to the regulations in force in the matter, since March 16, 1977, which is the date of enactment of the Maritime-Terrestrial Zone Law. They insist that the Bribri Indigenous Reserve of Këköldi was created after the entry into force of the Maritime-Terrestrial Zone Law. Therefore, the lands of the maritime-terrestrial zone of Puerto Viejo and Manzanillo included in the cited indigenous reserve were already under the administration of the Municipality of Talamanca when the former was constituted.To have included those lands of the maritime-terrestrial zone in the Bribri Indigenous Reserve of Këköldi, a special law was required as demanded by the jurisprudence of this Chamber. That is, in the specific case, there was no valid removal (desafectación) of such lands from the public domain to be transferred to the private domain of an Indigenous Reserve, given that it was done implicitly by including them within the territorial delimitation of the reserve. From what has been said, it can be concluded that the original territorial delimitation of the Bribri Indigenous Reserve of Këköldi, which was reestablished by the judgment of the First Chamber of Cassation in 2019, was made without a basis in technical criteria and, in part, contrary to what is stipulated in Article 45 of the Constitution, given that private lands were included without their owners having been previously expropriated, and of Article 121, subsection 14, in relation to the principle of legal reserve for having included in said indigenous reserve lands belonging to the State's Natural Heritage without having been previously removed (desafectados) by a special law.Consequently, the challenged regulations violate the constitutional principle of technical reasonableness. They request, consequently, that it be declared that Executive Decree No. 7267-G of August 9, 1977, and Articles 1 and 2 of Law No. 6172, Indigenous Law, insofar as they include within the Bribri Indigenous Reserve of Këköldi the private lands that have not yet been expropriated by CONAI, as well as part of the maritime-terrestrial zone of Puerto Viejo and Manzanillo, are unconstitutional for being contrary to Article 121, subsection 14 of the Political Constitution, in relation to the principle of legal reserve, constitutional Article 45, and the constitutional principle of technical reasonableness. They also request that CONAI and INDER be ordered, within a period of three months from the finality of the respective judgment of this Chamber, to carry out the geographical delimitation of the territories that will comprise the Bribri Indigenous Reserve of Këköldi henceforth, excluding from it the part relating to the maritime-terrestrial zone of Puerto Viejo and Manzanillo, as well as the lands registered in the Public Registry currently located within its territory and which have not been expropriated.
2. 2The plaintiffs allege that their represented parties have standing to bring this unconstitutionality action for two reasons: a) as holders of corporate interests and b) due to the absence of individual and direct harm. They maintain, first, that they are acting as holders of corporate interests, based on the provisions of the 2nd paragraph of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction. They assert that, in the specific case, they are in the presence of a norm that directly affects the sphere of action of the entity and its members, given that the application of the challenged regulations affects not only the aims pursued by both associations but also harms many of their members as holders of properties registered in the Public Registry before the creation of the reserve and which, upon its constitution, were not expropriated in accordance with the Indigenous Law. They point out that the second clauses of both associations provide, as appropriate, that among the objectives of the association is to promote the economic, social, and cultural development of the community; consequently, it is in the interest of our members that the challenged regulations be declared null, so that the economic development of the area can be promoted, since at present there is a total prohibition on carrying out construction within the reserve, especially as part of its territories includes the maritime-terrestrial zone, which, as is known, if rationally exploited, can become an important pole of economic development for the entire region.

In summary, it is clear that its clients, insofar as they pursue as their primary goals the promotion of the economic and social development of the community, have standing to bring this constitutional challenge (acción de inconstitucionalidad). They claim that there is also an absence of individual and direct harm. The absence of individual and direct harm legitimizes the filing of a constitutional challenge when the challenged rule affects the applicant in a reflexive manner, without the need for concrete acts of application. In these hypotheses, it is not possible to require the prior proceeding (juicio previo) requirement, because the very nature of the rule makes its existence impossible. In other terms, under this hypothesis, a prior case is not necessary because the harm is produced by the direct application of the rule, without the need for an administrative enforcement act. However, the applicant must belong to a group or category of persons, each of whom suffers the same harm.

The harm is not direct, but rather reflexive, as a result of that inferred upon the group or category to which the applicant belongs. They note that, in more recent decisions, this Chamber has specified what should be understood by the phrase "individual and direct harm." In one of them, it stated that the concept contained in the phrase "because the nature of the matter, no individual and direct harm exists," has been used "to admit those matters that do not cause direct and individual harm to the citizen; that is, those matters in which one does not have standing, neither individually nor collectively, nor as a member immersed in a specific community with diffuse interests, but where, in view of the challenged rules, no one would have standing, except in a totally indirect or reflexive manner" (voto nro. 4717-97). Likewise, the Chamber has stated that "it is considered that the plaintiff institution has standing to bring this constitutional challenge, in consideration that there is no other instance, neither administrative nor jurisdictional, where it can raise its claim in demand of its property based on the unconstitutionality of the rule that precisely dispossesses it thereof, to create the prior proceeding; and rather, the Chamber considers that denying admissibility due to a formal requirement—that prior proceeding—which is impossible to fulfill in this case, would lead to making it impossible to achieve the purpose for which this Court was created, which is to uphold constitutional supremacy" (voto nro. 1928-98).

They maintain that, in the present case, their clients have among their objectives the promotion of the economic and social development of the community. However, they find themselves unable to fulfill this cardinal objective—which justifies their existence—if they are incapacitated from promoting the development of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre), because part of those lands are included within the Bribri Indigenous Reserve of Këköldi. The area’s main wealth is tourism activity due to the natural beauty of its beaches. However, these cannot be adequately exploited because, due to the challenged rules, those lands form part of an indigenous reserve created in an office, based on aerial photographs and without a prior field study, much less a technical one, that would determine the imperative need to extend it to the coastal zone. Consequently, there is a reflexive interest of their clients in having the challenged rules declared unconstitutional.

The harm in this case is not direct, but rather reflexive, as a result of that inferred upon the group or category to which they belong, that is, the communities of Manzanillo and Puerto Viejo de Talamanca, Province of Limón.

1. 3Article 9 of the Law of Constitutional Jurisdiction authorizes the Chamber to dismiss outright or on the merits, at any time, even from its presentation, any petition brought to its attention that proves to be manifestly improper, or when it considers that there are sufficient elements of judgment to reject it, or that it is a mere reiteration or reproduction of a prior identical or similar petition that was rejected.

Drafted by Justice Castillo Víquez; and,

Considering:

I. ON THE STANDING OF THE PLAINTIFF

The plaintiff has standing to bring this constitutional challenge, according to numeral 75, second paragraph, of the Law of Constitutional Jurisdiction, since the action is brought in defense of a corporate interest; specifically, in safeguarding the interests of the members of such associations.

II. OBJECT OF THE ACTION

The plaintiff challenges Executive Decree No. 7267-G of August 9, 1977, which established the Cocles Indigenous Reserve, currently the Bribri Indigenous Reserve of Këköldi. It also challenges Articles 1 and 2 of Law No. 6172, Indigenous Law, which establish -respectively- that:

"Article 1.- Indigenous persons are those who constitute ethnic groups directly descended from pre-Columbian civilizations and who preserve their own identity.

The indigenous reserves established in Executive Decrees numbers 5904-G of April 10, 1976, 6036-G of June 12, 1976, 6037-G of June 15, 1976, 7267-G and 7268-G of August 20, 1977, as well as the Guaymi Indigenous Reserve of Conteburica, are declared indigenous reserves.

The boundaries set for the reserves, in the cited decrees, may not be varied by reducing their area, except through an express law." "Article 2.- Indigenous communities have full legal capacity to acquire rights and contract obligations of all kinds. They are not state entities. The reserves mentioned in Article 1 of this law are declared the property of the indigenous communities. The Office of the Attorney General of the Republic shall register these reserves in the Public Registry in the name of the respective indigenous communities. The reserves shall be registered free of all encumbrances. Transfers from the State to the indigenous communities shall be free, shall not pay Registry fees, and shall be exempt from all other types of tax burdens in accordance with the terms established in the Law of CONAI."

III. ON THE MERITS

This Chamber has already ruled on the constitutionality of the cited Articles 1 and 2 of the Indigenous Law. Thus, in judgment No. 0836 of 5:36 p.m. on February 10, 1998, it was resolved:

"II.- INDIGENOUS LAW: It also challenges paragraph 1) of Article 1 and paragraph 2) of Article 2, of Indigenous Law number 6172 of November 16, 1977, which state in their order the following:

'The indigenous reserves established in Executive Decrees numbers 5904-G of April tenth, 1976, 6036-G of June twelfth, 1976, 6037-G of June fifteenth, 1976, 7267-G and 7268-G of August twentieth, 1977, as well as the Guaymí Indigenous Reserve of Burica are declared indigenous reserves' 'The reserves mentioned in Article 1 of this Law are declared the property of the indigenous communities' The plaintiff indicates that through this legislation, a property model unknown to legal doctrine is created, which is collective property, where ownership corresponds to a communal legal entity that the Law itself creates, but in turn, title is granted to individual natural persons.- In relation to this, it must be noted that already in the Uncultivated Lands Law (Ley de Terrenos Baldíos) number 13 of January 10, 1939, by establishing in its Article 8 that '...a prudential zone at the discretion of the Executive Branch is declared inalienable and the exclusive property of the indigenous people, in the places where tribes of these exist, in order to preserve our autochthonous race and to free them from future injustices,' the indigenous reserves had been created.

This rule, which could be understood as programmatic, was expanded by Decree number 45 of December 3, 1945, creating the Board for the Protection of the Aboriginal Races of the Nation, whose basic function was the protection of the lands of the aborigines. Subsequently, by Executive Decree number 34 of November 15, 1956, the Boruca, Térraba, Salitre Cabagra, and China Kichá Indigenous Reserves were declared. These provisions acquired a rank even superior to the Law, according to Article 7 of the Political Constitution, insofar as the Legislative Assembly, by Law number 2330 of April 9, 1959 (La Gaceta number 84 of April 17, 1959), approved Convention number 107 of the International Labour Organization concerning the 'Protection and integration of indigenous and other tribal and semi-tribal populations,' which, among other things, recognizes their legitimate right to have under their dominion the lands of their property, whether individually or collectively, and that succession shall be governed by the customary principles of their peoples.

The Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización) number 2825 of October 14, 1961, also incorporated an entire chapter referring to the topic, with the object of protecting those lands and the autochthonous races. It was based on this regulation that, by Executive Decrees of 1966, number 11 of April 2 and number 26 of November 12, it was ordered to register in the name of the Institute of Lands and Colonization (Instituto de Tierras y Colonización), today the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario), the three indigenous reserves created in 1956, that is, before the Law creating the National Commission of Indigenous Affairs (CONAI) number 5251 of July 11, 1973, was enacted. In the latter, it is established in its transitional provision that the Institute of Lands and Colonization would hand over the lands through the possessory information procedure to the indigenous people.

That transitional provision was the one reformed by Law number 5651 of December 13, 1974, where the concepts of inalienability are retaken, as indicated in the previous Considering. This also means that the Boruca Térraba Indigenous Reserve had a special regime long before the State's action to legalize the situation of the indigenous reserves through Executive Decree number 5904-G of March 11, 1976 (for those of Chirripó, Guaymí of Coto Brus, Estrella, Guatuso, and Talamanca), or the same Executive Decree number 6037-G of March 26 of that year. What is done by means of the rules that the plaintiff challenges is to grant legal rank to those Reserves by expressly citing in Article

• 1)paragraph
• 1)the decrees constituting them, granting them more detailed treatment through the Regulation of the Indigenous Law (Reglamento de la Ley Indígena), (Executive Decree number 8487-G of April 26, 1978).- Article 2 paragraph
• 2)transfers the ownership of those reserves, which belonged to the Institute of Lands and Colonization, to the indigenous communities. With this regulation, the State fully complied with the provisions of Convention 107 of the International Labour Organization, ratified by Law number 2330 of April 9, 1959, which establishes in Article 11 that: 'The right of ownership, collective or individual, of the members of the populations concerned over the lands which these populations traditionally occupy shall be recognized,' and in Article 13, paragraph 2): 'Measures shall be taken to prevent persons who are not members of the populations concerned from taking advantage of these customs or of the ignorance of the laws on the part of their members to secure the ownership or use of the lands belonging to them.' In relation to the Indigenous Law, this Chamber has already indicated how it adapts the legislation to Convention 107, when in responding to a Legislative Consultation (resolution 3003-92) it indicated:

'Costa Rica has signed a large number of international instruments that directly or indirectly protect the rights of minorities in general and especially those of indigenous peoples. Regarding the latter, our country signed Convention 107 of the I.L.O. called "Convention concerning the Protection and Integration of Indigenous and Other Tribal and Semi-Tribal Populations in Independent Countries," adopted in 1957 and approved in 1959 by the Legislative Assembly of our country, by Law No. 2330, the first step towards the protection of indigenous populations, placing the Government as the main responsible party for the process. That Convention, now modified by 169 which has been sent for consultation by the Legislative Assembly, strengthens that protection and respect, with a more universal conception of material and legal equality.- In the same way, the Indigenous Law, 6172 of November 29, 1977, developed, and in some aspects exceeded the international obligations contracted by Costa Rica; for it reserved important portions of its territory for indigenous people, trying to prevent them from being registered as the private property of others.

It granted full legal personality and legal capacity to its communities to direct their activities and decide on their assets; it allowed them to exploit the natural reserves within their territories and prohibited the extraction of archaeological objects from their cemeteries.' Ultimately, Article 1 paragraph 1) and Article 2 paragraph 2) of the Indigenous Law that are questioned are not unconstitutional.

The plaintiff also challenges Article 3 of the Indigenous Law, which states:

'Indigenous reserves are inalienable and imprescriptible, non-transferable, and exclusive for the indigenous communities that inhabit them. Non-indigenous persons may not rent, lease, buy, or in any other way acquire lands or farms comprised within these reserves. Indigenous persons may only negotiate their lands with other indigenous persons. Any transfer or negotiation of lands or improvements thereon in indigenous reserves, between indigenous and non-indigenous persons, is absolutely null with the legal consequences of the case.' He indicates that this rule establishes restrictions on property because it contains an absolute prohibition on alienating property located within Indigenous Reserves between indigenous and non-indigenous persons, a prohibition on the use of the institution of usucapion by indigenous persons, a prohibition on the non-indigenous Costa Rican from the possibility of acquiring real estate within an indigenous reserve, and it denies the right of disposal of the real estate to the indigenous person, despite the fact that possession is recognized.

He indicates that such limitations on property should have been approved by a qualified majority that must be expressly recorded. The argument made by the plaintiff is not appropriate. Through the Indigenous Law, as stated, what was done was to transfer the indigenous reserves that were registered in the name of the Institute of Lands and Colonization to the indigenous communities. Thus, it is not a matter of imposing social-interest limitations on private property, but rather of state lands adjudicated in the name of the indigenous people, making the analysis regarding the qualified majority unnecessary. The Chamber considers—as indicated—that this rule develops concepts contained in Convention 107 of the I.L.O. where there arises a complete concern that indigenous peoples considered as a collectivity may effectively conserve their rights over ancestral territories, comprising not only the land itself but also the waters, marine zones, plants, animals, and other natural resources that in total form the social, cultural, material, and spiritual connections of the indigenous person’s life.

What is intended through these rules is to prevent dispossession, whether by physical removal or environmental degradation that has caused catastrophic effects on indigenous peoples, and thus to defend the right of peoples to conserve their territories for future generations.' (the emphasis does not correspond to the original) Subsequently, in voto nro. 2011-000281 of 9:36 a.m. on January 14, 2011, this Chamber ruled again on the topic of indigenous property and its protection under Constitutional Law. It was indicated, specifically, that:

'III.- On constitutional legal protection in indigenous matters. A principle of recognition of indigenous peoples is inferred from the Political Constitution itself, based on the idea of state protection to preserve their culture, which is reaffirmed in International Treaties duly ratified by Costa Rica. In reference to internal legislation, the first regulation that refers to this situation is found in the Uncultivated Lands Law (Ley de Terrenos Baldíos) number 13 of January 10, 1939, which establishes in its Article 8: "[...] a prudential zone at the discretion of the Executive Branch is declared inalienable and the exclusive property of the indigenous people, in the places where Tribes of these exist, in order to preserve our autochthonous race and to free them from future injustices." This rule was expanded by Decree number 45 of December 3, 1945, creating the Board for the Protection of the Aboriginal Races of the Nation, whose basic function was aimed at the protection of the lands of the aborigines, in order not to abandon them and to maintain their ethnicity.

Subsequently, by Executive Decree number 34 of November 15, 1956, the Boruca Térraba, Salitre Cabagra, and China Kichá indigenous reserves were declared. The Legislative Assembly, by Law number 2330 of April 9, 1959, approved Convention number 107 of the International Labour Organization concerning the "Protection and integration of indigenous and other tribal and semi-tribal populations," which recognizes their legitimate right to have under their dominion the lands of their property, whether individually and collectively, and that succession shall be governed by the customary principles of the peoples. The Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización) number 2825 of October 14, 1961, also incorporated a chapter referring to the topic with the object of protecting those lands and the autochthonous races. Based on this regulation, by Executive Decrees number 11 of April 2, 1966, and 26 of November 12, it was ordered to register in the name of the Institute of Lands and Colonization, today the Institute of Agrarian Development, the three indigenous reserves created in 1956 (see voto of the First Chamber of the Supreme Court of Justice, No. 223 of 3:30 p.m. on July 6, 1990).

International Law, for its part, has been generous in the recognition of the rights of these communities. Among these instruments, the Universal Declaration of Human Rights (Articles 1, 2.1, 7, 17.1, and 27), the International Covenant on Civil and Political Rights (27), the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (1.1 and 2), the American Declaration of the Rights and Duties of Man (2, 13, and 23), and the American Convention on Human Rights (24 and 26) stand out. The International Labour Organization has been the pioneer in the topic of indigenous protection. Conventions numbers 107 and 169 contain a detailed enumeration of rights recognized to these peoples. Both Conventions—107 and 169—in their Part II, regulate the property regime of indigenous lands. On the other hand, constitutional jurisprudence number 1786-93 of 4:21 p.m. on April 21, 1993, 06229-99 of 2:30 p.m. on August 11, 1999, among others, recognizes the special protection to their territory and culture by reason of their conditions of vulnerability, not only current but also past, and without other limits than the same human rights impose on the conduct of all human beings.

There is no doubt, therefore, that the Costa Rican State has broadly recognized the rights corresponding to the indigenous groups that inhabit the country. It has also been maintained that groups of persons belonging to autochthonous communities have the right to live on the lands where they have historically been settled, and the State must fully guarantee the enjoyment of this fundamental right. In this way, our constitutional jurisprudence recognizes a superior hierarchy to International Conventions, such as that of the ILO, No. 169 (Law 7316 of November 3, 1992), a higher degree of protection for indigenous persons and communities, that is, an "elevated level of protection" regarding those human rights contemplated in the Political Constitution itself, and which therefore demand the respect, in ordinary Courts, of the decisions that through custom and self-determination of said indigenous peoples derive from the communities themselves and their representatives.

IV.On the property of indigenous communities. It is important to indicate the collective or communal character of indigenous property, since its ownership is not personal, but rather that of the collective as such. Among indigenous people, there exists a community tradition regarding a communal form of collective land ownership, in the sense that ownership is not centered on an individual but on the group and its community. Indigenous peoples, by the mere fact of their own existence, have the right to live freely in their own territories; the close relationship that indigenous people maintain with the land must be recognized and understood as the fundamental basis of their cultures, their spiritual life, their integrity, and their economic survival. The Development Associations, as "community structures," are competent to dispose of the possession of the land in order to guarantee access to it for all indigenous inhabitants, and concerning indigenous property, because it is collective in nature, the rules on individual rights for the protection of individual property and possession provided in the legal system for that purpose are inapplicable.

Article 3 of the Indigenous Law provides that the reserves shall be governed by the indigenous people in their traditional community structures or by the laws of the Republic that govern them. The Indigenous Law declared the reserves mentioned in Article 1 of that law as the property of the indigenous communities. As we can see, the control mechanisms used in the indigenous populations themselves must be heeded, and when this is not possible, the customs of the indigenous population must always be taken into consideration. It is evident that in our country, the majority of indigenous populations have a fairly advanced degree of cultural evolution, and through their form of current organization, through Development Associations, the resolution of conflicts is sought internally, and only in extreme cases is recourse had to the repressive route of the Courts, which in any case are obligated to comply with the provisions of the cited international conventions.

Otherwise, "[...] the fundamental right of Indigenous people to have their own representative bodies and to be able to act autonomously in the defense of their rights [...] would be ignored" (see resolution of the Constitutional Chamber No. 2005-06856, of 10:02 a.m. on June 1, 2005). For indigenous communities, the relationship with the land is not merely a question of possession and production but a material and spiritual element that they must fully enjoy, including to preserve their cultural legacy and transmit it to future generations. The customary law of indigenous peoples must be especially taken into account, for the purposes at hand, such that as a product of custom, possession of the land should suffice for indigenous communities that lack a formal title of land ownership to obtain official recognition of said property and the consequent registration. An indigenous reserve is an original agrarian property of a collective nature, over which no right of individual property or possession can be claimed to the detriment of the community to which it belongs, its owner being the totality of the community, and it cannot be dismembered into private property precisely due to its legal nature intended for the collectivity.

In light of the jurisprudence on the human rights of indigenous people, emanating from the Inter-American Court of Human Rights, it was established that an international human rights treaty has an autonomous meaning, and therefore they cannot be equated to the meaning attributed to them in domestic law. Moreover, it stated that said human rights treaties are living instruments whose interpretation must adapt to the evolution of the times, and, in particular, to current living conditions. They have maintained that Article 29.b of the Convention establishes that no provision may be interpreted in the sense of "limiting the enjoyment and exercise of any right or freedom that may be recognized under the laws of any of the States Parties or under another convention to which one of said States is a party." Now, if we perform an evolutive interpretation of the international instruments for the protection of human rights, and also take into account the applicable rules of interpretation and, in accordance with Article 29.b of the Convention—which prohibits a restrictive interpretation of rights—, said Court has considered that Article 21 of the Convention protects the right to property in a sense that comprises, among others, the rights of the members of indigenous communities within the framework of communal property.

V.On the merits. The petitioners in this amparo action intend for the Constitutional Chamber, in attention to their particular interests, to adopt a decision that, on the contrary, could harm an entire indigenous community which, due to its particular ethnic conditions, enjoys the protection of its rights even in international instruments because, since historical times, it has been known that indigenous peoples have been the object of discrimination and abuses to the detriment of their rights. In this sense, the petitioners intend for this Court to annul the executive decrees that declared the Community of Zapatón de Puriscal as the Huetar Indigenous Reserve of Zapatón. Without a doubt, such a claim escapes the cognizance of this Court which, as a controller of fundamental rights, rather has as its objective to protect and guarantee the effective exercise of such rights in those vulnerable sectors of the population, as is precisely and without any doubt, those derived from indigenous communities, and especially if these have already been declared Indigenous Reserves by the Costa Rican State.' (the emphasis does not correspond to the original)

From reading the partially transcribed precedents, it can be corroborated that the challenged regulation, which declares as an indigenous reserve the one established in Executive Decree No. 7267-G—among others—as well as declaring said reserve as property of the indigenous community, has its due support in the fulfillment of a series of international human rights obligations, in particular, it seeks that indigenous peoples 'may effectively conserve their rights over ancestral territories, comprising not only the land itself but also the waters, marine zones, plants, animals, and other natural resources that in total form the social, cultural, material, and spiritual connections of the indigenous person’s life.' Which, far from being unconstitutional, is fully compatible with Constitutional Law, in accordance with the reasons already developed in the partially transcribed precedents.

Furthermore, the plaintiffs allege an alleged release (desafectación) of the maritime-terrestrial zone and even a regulatory collision between the Maritime-Terrestrial Zone Law (Ley de la Zona Marítimo Terrestre) and the Indigenous Law; however, this Chamber cannot ignore that the plaintiffs do not claim that the challenged regulation is generating or has the effect of any type of environmental damage, nor can it in any way be estimated that their underlying claim is the effective protection of the State's Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) or of public domain assets (bienes demaniales). On the contrary, as evidenced from reading the plaintiffs' own arguments concerning their standing, what prevails in the filing of this action is a purely particular interest of the members of the associations, who seek to displace the indigenous communities from the referred reserve, in order to be able to carry out or exploit eventual commercial activities in the area in question.

In which case, take into account what was already indicated in voto nro. 2011-000281—previously cited—, in the sense that this Court, as 'a controller of fundamental rights, rather has as its objective to protect and guarantee the effective exercise of such rights in those vulnerable sectors of the population, as is precisely and without any doubt, those derived from indigenous communities, and especially if these have already been declared Indigenous Reserves by the Costa Rican State.'

IV.To which it must be added that this Chamber has indicated that, through a constitutional challenge, it is not appropriate to review the proper territorial delimitation of indigenous reserves. Recently, in judgment No. 2020-024182 of 9:30 a.m. on December 16, 2020, this Chamber indicated that:

"In relation to the mere territorial delimitation, the association could be legitimized in this proceeding, in general terms, to claim the violation of the property rights of its members as inhabitants of Cocles.

However, even under that assumption and given that the matter involves indigenous population, this Tribunal has determined that this process is also not the appropriate or suitable avenue to resolve such a claim:

“III.—The petitioners seek that this Chamber recognize and fix the boundaries of the Salitre territory, arguing that the challenged Decree (#13571-G) effected a reduction in area contrary to the provisions of Article 1 of the Indigenous Law and the dimensions established in Decree #34 of 1957. However, what the first article of the Indigenous Law states is the following:

“Article 1.—Indigenous persons are those who constitute ethnic groups directly descended from pre-Columbian civilizations and who conserve their own identity.

The indigenous reserves established in Executive Decrees numbers 5904-G of April 10, 1976, 6036-G of June 12, 1976, 6037-G of June 15, 1976, 7267-G and 7268-G of August 20, 1977, are declared as such, as well as the Guaymí de Burica Indigenous Reserve (Guaymí).

The boundaries fixed for the reserves in the cited decrees may not be varied in a manner that diminishes the area of said reserves, except by express law.” Now then, what the Decrees cited in the transcribed article establish are the Chirripó, Guaymi de Coto Brus, La Estrella, and Talamanca Indigenous Reserves (#5904-G); they reform the boundaries of the Chirripó, Guaymi de Coto Brus, La Estrella, and Talamanca Indigenous Reserves and establish the Telire Reserve (#6036-G); they extend the provisions of Decree #5904 to the Boruca and Ujarrás Salitre Cabagra Indigenous Reserves (#6037-G); they change the name of the Río Peje de Pacuare Indigenous Reserve to the Nimari-Bukeri Indigenous Reserve and establish the Cocles Indigenous Reserve (Currently the Bribrí de Keköldi Indigenous Reserve (Cocles)) (#7267-G); and they establish the Sibuju Norte, Chase, and Alto Pacuare Indigenous Reserves (#7268-G). Of the foregoing decrees, the one related to the territory of interest to the petitioners is #6037-G. It acknowledges the existence of land tenure (tenencia de la tierra) problems and the State’s responsibility in their solution, but it does not define specific spatial boundaries.

IV.Furthermore, Executive Decree #13571, which is cited as unconstitutional, certainly modifies Decree #34 of November 15, 1956, which established the indigenous reserve known as the Ujarrás-Salitre-Cabagra reserve. Due to practical and legal problems—according to the recitals (considerandos) of Decree #13571—as well as at the request of the three communities involved, it proceeds to divide the reserve from Decree #34 of 1956 into three reserves with the official names: Cabécar Indigenous Reserve of Ujarrás, Bribri Indigenous Reserve of Salitre, and Bribri Indigenous Reserve of Cabagra. Their official boundaries were defined in Articles 2, 3, and 4 of the Decree. Decree #34, of November 15, 1956, which the plaintiffs cite as violated by Decree #13571 and protected by Article 1 of the Indigenous Law, for its part, declared and demarcated a series of concrete zones as Indigenous Reserves. However, said Decree #34 (as well as #45 of December 1945 cited by the petitioners) was expressly repealed by Article 29 of Law #5251 of July 11, 1973 (Law Creating the National Commission on Indigenous Affairs), several years before Article 1 of the Indigenous Law, #6172 of November 29, 1977, was issued, in the following terms:

“Article 29.—Executive Decrees Nos. 45 of December 3, 1945, 34 of November 15, 1956, and 34 of October 17, 1968, are repealed, as well as Decree-Law No. 346 of January 14, 1949, and Law No. 4732 of March 10, 1971.” Therefore, aside from resulting, a priori, in an exercise of contrasting an infra-legal norm with a law, and not a confrontation with the parameters inherent to constitutional questions; formally, the prohibition against the diminishment of area stipulated in Article 1 of Law #6172 is not applicable to the case. The action, consequently, is inadmissible with regard to this point.

V.Regarding the argument of the plaintiffs, according to which the amparo judgment of this Chamber #2012-2539 validated the claim made herein, the reasoning (parte considerativa) of that judgment is transcribed below:

“I.—The petitioners claim the violation of their fundamental rights due to the unjustified omission by the authorities of the Ministry of Governance, Police, and Public Security, the Office of the Attorney General of the Republic, the Ministry of Culture and Youth, and the Ministry of Social Welfare and Family, to take the necessary measures and execute the relevant actions to issue, with the greatest possible speed, an Executive Decree rectifying the boundaries of the Matambú Indigenous Reserve, due to the existence of an error in the determination, which fixed two cartographically non-coincident points. In this regard, they accuse the respondent authorities of refusing to issue that Decree, despite the multiple requests they have made for that purpose. This situation, according to the plaintiffs, is illegitimate and violates the Law of the Constitution.

II.The Executive President of the Joint Institute of Social Assistance (Instituto Mixto de Ayuda Social), acting as Minister of Social Welfare and Family, Fernando Marín Rojas, in his report (which is given under the solemnity of oath, with timely warning of the consequences, including criminal ones, provided for in Article 44 of the Law of Constitutional Jurisdiction) has indicated that once he was notified of the filing of this amparo appeal, he has taken the necessary measures to issue, with the greatest possible speed, the Executive Decree that the protected parties demand to rectify the boundaries of the Matambú Reserve. In this vein, the proposed Decree has been sent to the Office of Laws and Decrees of the Presidential House for the respective processing (see the report provided by the respondent authority, which is filed in the Costa Rican Judicial Office Management System, SCGDJ).

III.In this way, given that the Executive President of the Joint Institute of Social Assistance, acting as Minister of Social Welfare and Family, in his report, has promised to take the necessary measures to issue, in the shortest possible time, the regulation that the plaintiffs miss regarding the boundaries of the Matambú Reserve, the proper course is to grant the appeal, conferring upon the respondent a period of six months to issue the corresponding regulation, of which the Constitutional Chamber must be informed.”

The resolution is not applicable to what the plaintiffs have set forth, nor can it be the basis for an annulment on grounds of unconstitutionality of Decree #13571-G, first, due to the content of the resolution itself, where the existence of an error to be rectified, the need to issue a decree to resolve it, and the verification of an omission by the Executive Branch on the matter were decisive. Moreover, it must be taken into account that the case concerns a different indigenous territory. Furthermore, it is reiterated that the claim to draw concrete spatial boundaries is beyond the competence of this Chamber in matters of constitutional questions.” (Judgment No. 2014-3869 of 2:05 p.m. on March 19, 2014).” Therefore, it is also not appropriate to review in this venue the eventual technical and factual basis for the proper delimitation of the reserve’s boundaries, pursuant to the provisions of Executive Decree No. 7267-G of August 9, 1977. This is a matter not of constitutionality but of legality, which must be aired in the corresponding ordinary jurisdiction.

V.Finally, with regard specifically to the alleged violation of Article 45 of the Political Constitution, the plaintiffs acknowledge that the Indigenous Law, in its Article 5, establishes—in what is relevant—that:

“Article 5.—In the case of non-indigenous persons who are owners or possessors in good faith (poseedores de buena fe) within the indigenous reserves, ITCO must relocate them to other similar lands, should they so desire; if it is not possible to relocate them or they do not accept the relocation, they must be expropriated and compensated in accordance with the procedures established in the Expropriations Law.” That is, the Indigenous Law itself expressly recognizes the obligation to expropriate owners and possessors in good faith, precisely in protection of Article 45 of the Constitution. As can be inferred from reading the filing brief, more than a potential defect in the content of the normative provisions challenged in the present action, what seems to be alleged in this instance is a potential failure to comply with the provisions of the cited Article 5 of the Indigenous Law, as well as a conflict regarding its proper interpretation and application in certain cases. This does not imply, nor presupposes, that Articles 1 and 2 of the Indigenous Law—insofar as they declare certain indigenous reserves and declare that these are the property of the indigenous communities—are unconstitutional. In the event that a particular person has not been expropriated to date, that may be claimed in the corresponding instances. It must be remembered that this Chamber has indicated that:

“(...) the purpose of an unconstitutionality proceeding is not to address an individual harm that the plaintiff may allege; on the contrary, its purpose is the general interest that acts subject to public law and the norms that make up the legal system conform to the Law of the Constitution.” (Decision No. 2013-002902 of 2:30 p.m. on March 5, 2013).

VI. IN CONCLUSION

As a corollary of the foregoing, it is appropriate to deny the action under study on the merits, as is hereby ordered.

VII. DOCUMENTATION PROVIDED TO THE CASE FILE

The parties are warned that if they have provided any paper document, as well as objects or evidence contained in any additional electronic, computer, magnetic, optical, telematic device, or one produced by new technologies, these must be removed from the office within a maximum period of 30 business days counted from the notification of this judgment. Otherwise, all material not removed within this period will be destroyed, pursuant to the provisions of the “Regulations on the Electronic Case File before the Judicial Branch” (Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial), approved by the Full Court in Session No. 27-11 of August 22, 2011, Article XXVI, and published in Judicial Bulletin number 19 of January 26, 2012, as well as in the agreement approved by the Superior Council of the Judicial Branch, in Session No. 43-12 held on May 3, 2012, Article LXXXI.

Por tanto:

The action is denied on the merits.

Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Ileana Sánchez N.

Jorge Isaac Solano A.

Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.

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Acción de inconstitucionalidad promovida por Johnny Gerardo León Guido, mayor, soltero, cédula de identidad nro. 5-340-775, vecino de Puerto Viejo de Talamanca, en su condición de presidente de la Asociación de Desarrollo Integral de Puerto Viejo de Talamanca Limón y Rodolfo Goodman Grenald, mayor, soltero, empresario turístico, cédula de residencia nro. 159100011005, vecino Manzanillo de Talamanca, en su condición de presidente de la Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo de Talamanca Limón; contra el Decreto Ejecutivo nro. 7267-G-1977 del 9 de agosto de 1977 y los artículos 1 y 2 de la Ley nro. 6172, Ley Indígena.

Resultando:

1. 1Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 11:25 horas del 8 de noviembre de 2021, los accionantes solicitan que se declaren inconstitucionales el Decreto Ejecutivo nro. 7267-G-1977 del 9 de agosto de 1977 y los artículos 1 y 2 de la Ley nro. 6172, Ley Indígena. Alegan, los accionantes, que por Decreto Ejecutivo nro. 5904-G del 11 de marzo de 1976 se creó la Reserva Indígena de Talamanca. Luego, por Decreto Ejecutivo nro. 6036-G del 26 de mayo de 1976, artículo 4, se modificaron los linderos de la Reserva Indígena de Talamanca. Dice en los últimos dos párrafos lo siguiente: “Además, la Reserva de Talamanca incluirá, como anexo administrativo, la “Reserva Indígena de Cocles”, correspondiente a parte de las fincas 1.089 y 1.050 del ITCO. Su delimitación exacta será efectuada por el ITCO, en coordinación con la CONAI”. Es decir, se reconoce parte de las fincas del ITCO 1.089 y 1.050 como anexo administrativo de la Reserva Indígena de Talamanca.Este anexo originalmente se denomina Reserva Indígena de Cocles y se encargó al ITCO y a la CONAI hacer su delimitación. Aseveran que, según el libro de la Asociación de Desarrollo Integral de Kekoldi, titulado “Cuidando los Regalos de Dios. Testimonio de la Reserva Indígena de Cocles/Kekoldi”, esta reserva anexa de Cocles fue sugerida por un grupo de cien indígenas que ocupaban parte de dos fincas abandonadas por la Compañía Bananera, asumidas como fincas propiedad del ITCO. Esta reserva tenía un territorio aproximado de 1.118 hectáreas, el cual estaba localizado al Sur de Puerto Viejo. Añaden que un año y tres meses después, mediante el Decreto Ejecutivo nro. 7267-G del 9 de agosto de 1977, se hizo la delimitación de la Reserva Indígena de Cocles ordenada al ITCO y la CONAI en el Decreto Ejecutivo nro. 6036-G. El ITCO y la CONAI ampliaron la mencionada reserva con parte de otras fincas del ITCO en alrededor de 2.288 hectáreas.Pero, inexplicablemente, incluyeron también 1.244 hectáreas que no eran fincas del ITCO, sino mayoritariamente fincas de afrocaribeños, localizadas al sureste de Cocles. También incluyeron en su límite costero norte aproximadamente 2.21 km de zona marítimo terrestre (ZMT). Aseveran, los accionantes, que existen importantes testimonios sobre esta arbitraria situación: a) Claudio Debehauld, Director de la CONAI en la época, admitió que la reserva fue delimitada sin conocer la localización de la gente y que poco más de la mitad de la misma, especialmente en su parte oriental, era sin duda propiedad de negros y unos pocos blancos; b) Rafael Ocampo, de la Sección Indígena del ITCO, afirmó que el área de la reserva delimitada en 1977 incluyó grandes extensiones de cacaotales pertenecientes a no indígenas, por haberse hecho a base de fotografías áreas que no permitían distinguir entre bosque y cacaotal; y c) la Asociación de Desarrollo Integral Reserva Indígena de Cocles manifiesta que el Comité pro-Asociación de entonces solicitó a la CONAI reducir la reserva y que, en 1985, junto con los geógrafos de la CONAI, hicieron un carril, disminuyendo el área de 3.538 hectáreas a 2.023 hectáreas, dejando fuera a casi todos los poseedores no indígenas.Sostienen que esta clase de descuidos o abusos, por parte de las entidades del Estado, eran bastante frecuentes en esos tiempos. Manifiestan que así lo afirmó el entonces ministro de Ambiente y Energía, Dr. Carlos Manuel Rodríguez, en una audiencia de vista celebrada el 28 febrero de 2019 en la Sala Constitucional. Indican que tal ministro señaló que, en los años 80, se creaban en Costa Rica áreas silvestres protegidas sin visitar el campo, pues se hacían desde San José, con las fotografías aéreas que era la única tecnología disponible en ese momento. En la fotografía aérea todo parecía bosque. Pero eran fincas de cacao, donde vivía mucha gente desde hacía muchísimas generaciones. Finalmente, explicó que por ello no era de extrañar que 30 o 40 años después se esté haciendo una redefinición y una redeterminación de los linderos de las áreas silvestres protegidas creadas en los años 60, 70 y 80.Se refería a situaciones similares ocurridas con la declaratoria del Refugio Gandoca-Manzanillo. Indican que no existen expedientes administrativos que indiquen que, previo a la emisión del Decreto Ejecutivo nro. 7267-G del 09 de agosto de 1977, los finqueros y pobladores afectados fueran advertidos, notificados y mucho menos consultados, de que sus propiedades y ocupaciones estaban siendo incluidas en una reserva indígena. Tampoco existe algún estudio técnico que avalara la creación de la reserva en cuestión. Añaden que, casi 5 años después, las entidades de Gobierno admitieron que la parte sureste de la Reserva Indígena de Cocles estaba ocupada por no indígenas desde hacía muchos años. Entonces, mediante Decreto Ejecutivo nro. 25296 del 24 de junio de 1996, liberaron las 1.244 hectáreas de fincas de los no indígenas incluidas en la delimitación del decreto anterior. El área de la reserva quedó conformada por 2.294 hectáreas aportadas por fincas del ITCO.Posteriormente, mediante Decreto Ejecutivo nro. 29956 de marzo de 2001, la Reserva Indígena de Cocles, ahora denominada Reserva Indígena Bribri de Kekoldi, fue ampliada con 3.186 hectáreas, a fin de unirla con la Reserva Indígena Bribri de Talamanca. De acuerdo con este acto, el área de la ahora denominada Reserva Indígena Bribri de Kekoldi aumentó a aproximadamente 5.480 hectáreas. Esta es la situación actual. Indican que la Asociación de Desarrollo Integral de la Reserva Indígena de Bribri de Këköldi (ADI-Kekoldi) planteó un proceso contencioso administrativo contra el Estado, la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (CONAI) y el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) para recuperar los terrenos inconstitucional e ilegalmente despojados a sus asociados. El proceso inició el 22 de marzo de 2010 y culminó el 12 de diciembre de 2019, con la sentencia nro. 004507-F-Sl-2019 de la Sala Primera.En lo esencial, la ADI-Kekoldi argumentó que la delimitación establecida por el Decreto Ejecutivo nro. 7267-G de 9 de agosto de 1977 fue elevada a rango de ley, según lo dispuso la Ley Indígena nro. 6172 de noviembre de 1977. La citada asociación alegó que, de acuerdo con esas disposiciones, el Estado registró el territorio, que finalmente quedó inscrito en el Folio Real Matrícula 19.056-000, el 28 de noviembre de 1989. La ADI-Kekoldi también alegó que, mediante el Decreto Ejecutivo nro. 25296-G de junio de 1996, se despojó a la reserva de una de las partes más valiosas del lugar, como es la parte que está junto al mar, lo cual viola el artículo 45 de la Constitución. Con base en lo anterior, la referida asociación solicitó que se le declarara como propietaria de la finca número 19.056-000. Mediante la sentencia nro. 004507-F-Sl-2019, la Sala Primera restituyó los terrenos reclamados tal y como se habían delimitado en el Decreto Ejecutivo nro. 7267-G del 9 de agosto de 1977.En cuanto a las normas impugnadas, los accionantes alegan que en el artículo 3 del Decreto Ejecutivo nro. 7267-G del 9 de agosto de 1977 se establece la localización y delimitación geográfica de la Reserva Indígena Bribri de Këköldi. Por su parte, el artículo 1 de la Ley 6172 establece lo siguiente: “Artículo 1.- Se declaran reservas indígenas las establecidas en los decretos ejecutivos números 5904-G del 10 de abril de 1976, 6036-G del 12 de junio de 1976, 6037-G del 15 de junio de 1976, 7267-G y 7268-G del 20 de agosto de 1997, así como la *Reserva Indígena Guaymí de Conteburica”. Mientras que el artículo 2 de la Ley 6172 dispone: “Declárase propiedad de las comunidades indígenas las reservas mencionadas en el artículo primero de esta ley”. Consideran que las normas impugnadas infringen los artículos 45 y 121, inciso 14, de la Constitución Política, en relación con el principio de reserva legal y el principio constitucional de razonabilidad técnica.Afirman que el régimen jurídico de los bienes del dominio público y el de las reservas indígenas son distintos, toda vez que, mientras en el primer caso los terrenos son propiedad estatal, en el segundo caso pertenecen a una forma de propiedad comunitaria, de modo que, aunque ésta última es una forma especial de propiedad, inscrita a nombre de asociaciones, no son equivalentes y no pueden asimilarse a las formas de protección de la propiedad de bienes del Estado, como son, entre otros, los terrenos ubicados en la zona marítimo. Citan el voto nro. 11346-2206. Manifiestan que la zona marítimo-terrestre ha pertenecido al Estado desde la época colonial, según lo ha demostrado de manera convincente un estudio de la Procuraduría General de la República. La única ventana que se abrió para excluir determinadas partes de ella del dominio público se dio en el año 1970, cuando el Transitorio III de la Ley nro. 3549 permitió que quienes hubieran ejercido posesión quieta, pública y pacífica sobre terrenos ubicados en la zona marítimo-terrestre por al menos 30 años de manera ininterrumpida, podían inscribirlos como propiedad privada; sin embargo, mediante Ley nro. 4887 del 4 de octubre de 1971, esa norma fue derogada.Por tanto, a partir de 1971, no se ha dictado ninguna ley específica que haya autorizado el traslado de parte de la zona marítimo terrestre de Puerto Viejo y Manzanillo en favor de terceras personas, tal y como lo exige la jurisprudencia de esa Sala para que haya una desafectación válida del dominio público. Indica que esta Sala ha indicado que cuando exista colisión de dos tipos de normas equivalentes o equiparables, si una de ellas cumple con el criterio de especialidad, en principio debe prevalecer la norma especial aun cuando las disposiciones generales sean posteriores o las que se basan en ellas. En este caso, no existe una norma legislativa específica que haya trasladado parte de los terrenos de la zona marítimo terrestre de Puerto Viejo y Manzanillo hacia la Reserva Indígena Bribri de Këköldi, ni los terrenos privados inscritos en el Registro Público que no fueron expropiados por la CONAI ni antes ni después de constituirse la reserva.El decreto impugnado, que luego fue elevado a rango legislativo por la Ley Indígena, no tuvo la virtud jurídica de trasladar válidamente una parte de la zona marítimo terrestre de Puerto Viejo y Manzanillo a la Reserva Indígena Bribri de Këköldi, ni los terrenos privados inscritos en el Registro Público que no fueron expropiados por la CONAI ni antes ni después de constituirse la reserva ubicados en esa zona. Tampoco existen estudios técnicos y científicos previos que establezcan la viabilidad de un acto legislativo que desafecte un bien del Patrimonio Natural del Estado, lo cual es necesario según la jurisprudencia de esa Sala. Por tanto, el decreto ejecutivo impugnado y las normas legales impugnadas, en cuanto incluyen en la Reserva Indígena Bribri de Këköldi terrenos privados inscritos en el Registro Público y parte de la zona marítimo terrestre de Puerto Viejo y Manzanillo resultan evidentemente inconstitucionales por violación al principio de reserva legal en relación con el régimen jurídico de los bienes públicos que derivan del artículo 121, inciso 14, de la Constitución Política.En síntesis, la vocación pública de los bienes del dominio público, al ser inalienables e imprescriptibles, impone la observancia del principio de legalidad para su desafectación, pues de otro modo implicaría la desconstitucionalización del Patrimonio Natural del Estado y, según la jurisprudencia de esa Sala, no cualquier ley puede realizar válidamente esa desafectación, pues se debe tratar siempre de una ley especial que expresamente traslade el bien del dominio público de que se trate al dominio privado. El traslado no puede realizarse de manera tácita o implícita. Alegan que también se infringe el artículo 45 de la Constitución Política. Sostienen que el artículo 3 de la Ley Indígena debe interpretarse correctamente en el sentido que las propiedades privadas ubicadas en una reserva indígena se incorporan jurídicamente a ésta a partir del cumplimiento del trámite expropiatorio contemplado en el artículo 5 de la misma ley.En consecuencia, ese momento marca el inicio de su régimen especial de propiedad y, por tanto, devienen en propiedades inalienables e imprescriptibles, no transferibles y exclusivas para las comunidades indígenas que las habitan. Las reservas indígenas legalmente están comprendidas por los terrenos que desde antes de su constitución han pertenecido a las personas indígenas que las habitaban o de aquellos que fueron expropiados por parte del INDER (antes IDA) a personas no indígenas. Existe un tercer grupo de personas que son aquellas que no siendo indígenas adquirieron propiedades en las reservas con anterioridad o posterioridad a su constitución, al amparo de la fe registral, siendo en la actualidad propietarios que ejercen todos los derechos que les otorga su calidad, con excepción de uno: no ser objeto de expropiación. Dentro de este orden de ideas, la jurisprudencia de esa Sala ha dicho que “El congelamiento de una finca como acto de afectación de ésta a un proyecto de interés del Estado, es un acto de confiscación de la propiedad que ha ejercido el Estado sobre los bienes de determinados propietarios, y esa conducta del Estado ya esta Sala la ha considerado indebida, basado en el principio general de la igualdad ante las cargas públicas, que establece un equilibrio entre los ciudadanos para soportarlas, de manera que no solo uno tenga que tolerar mayores sacrificios que otro.El congelamiento de fincas, implica una carga mayor que la que soportan los demás ciudadanos. y un acto de afectación temporal en favor del Estado y desde luego un enriquecimiento ilícito de éste, en perjuicio del patrimonio del particular...” (Voto 1139-98). Sostienen que, por mayoría de razón, cuando se considera que el propietario de una finca adquirida al amparo del Registro de la Propiedad y bajo el principio de buena fe carece de derechos de disposición sobre esa propiedad, es lógico concluir que en tales casos se produce también una confiscación de la propiedad, pues se traslada al dominio público -en este caso al régimen de propiedad indígena- sin el pago previo de la respectiva indemnización. Este principio está también recogido en el párrafo tercero del artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente, según el cual, las “fincas particulares afectadas, según lo dispuesto en este artículo, por encontrarse en parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras, quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales, sólo a partir del momento en que se haya efectuado legalmente el pago o la expropiación, salvo cuando en forma voluntaria se sometan al régimen forestal”.Si este principio rige en materia de demanio público, que tiene mayor jerarquía que las reservas indígenas, por estar tutelado directamente en la Constitución, es claro que estas últimas tienen lógica y necesariamente que sujetarse a este principio. Además de que así lo exigen los artículos 45 de la Constitución, 21.2 de la CADH y el principio constitucional de no confiscación. Insisten que los terrenos localizados en reservas indígenas no pertenecen al Estado y, por lo tanto, no ingresan en el dominio público, sino que pertenecen a asociaciones privadas de personas que ostentan una condición especial: ser indígenas. Por ello, mientras la Administración no cumpla con la expropiación indicada que desde hace 44 años no la ha realizado, incumpliendo con el artículo 5 de la Ley Indígena, las fincas adquiridas de buena fe, antes y después de la creación de la respectiva reserva indígena, se mantienen en manos de dominio privado, ya que nunca ha existido una afectación que la traslade a la propiedad indígena y adquiera el carácter de inalienable, imprescriptible, no transferible y exclusiva de las comunidades indígenas, de conformidad con el artículo 3 de la misma ley.La afectación al dominio indígena debe realizarse, necesaria e indispensablemente por la Ley de Expropiaciones, conforme lo señala el artículo 5, primer párrafo, de la Ley Indígena, para que tales propiedades se pongan al servicio de la respectiva comunidad indígena, como lo indica el artículo 3 de la Ley Indígena. De lo contrario se prohíja una expropiación de hecho de esas propiedades, lo cual es contrario al artículo 45 de la Constitución Política, al artículo 21.2 de la CADH, al principio constitucional de no confiscación que deriva del artículo 40 de la Constitución Política y la jurisprudencia vinculante de la Sala Constitucional (voto nro. 2097-2011). En efecto, el considerar que las propiedades privadas adquiridas al amparo del Registro Público antes y después de la creación de la respectiva reserva indígena, no fueron adquiridas de buena fe, constituye una clara violación del derecho a la propiedad privada que garantiza el artículo 45 de la Constitución Política, pues se elimina un derecho subjetivo sin el pago previo de la respectiva indemnización.En otros términos, el particular mantiene incólume su propiedad hasta que sea legalmente expropiado e indemnizado de manera equitativa. Antes de que tales hechos ocurran, sigue manteniendo la propiedad de su finca con todos los derechos y atributos que le confiere al efecto el numeral 45 de la Constitución, la Convención Americana sobre los Derechos Humanos en su artículo 21, inciso 2, y el Código Civil, especialmente el artículo 264. Si este principio rige en materia de demanio público, con mayor razón tiene plena vigencia en materia de propiedad indígena. El principio constitucional de no confiscación implica que el Estado no puede sustraer del patrimonio de las personas sus bienes sin el pago previo de la respectiva indemnización. No respetar los derechos adquiridos al amparo de la fe registral implica una expropiación y es un acto de confiscación por sus efectos de los bienes legítimamente adquiridos por particulares.La jurisprudencia de esa Sala ha establecido que “Se encuentra plena e idóneamente demostrado que los fundos de los amparados, inscritos en el Registro de la Propiedad Inmueble, bajo el sistema de Folio Real del Partido de Guanacaste matriculas 0050031-000 y 028005B002, se encuentran dentro de la Reserva Indígena Matambú (hecho incontrovertido). También, consta que más de treinta y cuatro años después que se creó esa Reserva -Decreto Ejecutivo N° 6036-G de 26 de mayo de 1976, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 113 de 12 de junio de ese mismo año-, el Instituto de Desarrollo Agrario (desde hace 44 años no ha iniciado procedimiento) alguno para reubicar a los propietarios o expropiarlos ni no ha tomado ninguna previsión presupuestaria para hacerle frente a esas u otras expropiaciones (informe). En este particular, aprecia la Sala que la falta de definición del ente recurrido congela de hecho el inmueble, lo que procede una expropiación de hecho por el vaciamiento del contenido esencial del Derecho de propiedad.Bajo esta inteligencia, estima la Sala que se produjo el agravio reclamado”. (voto nro. 2097-2011). La normativa impugnada viola de manera flagrante la citada jurisprudencia vinculante de esa Sala y, por ende, el artículo 45 constitucional, pues considera que las fincas adquiridas de buena fe y al amparo del Registro Público dentro de las Reservas Indígenas antes o después de su creación, no se pueden considerar propiedades privadas, por cuanto trasladó esos terrenos manu militare al régimen de propiedad indígena a partir del momento de creación de la respectiva reserva, sin tomar en cuenta si previamente sus legítimos propietarios fueron expropiados e indemnizados conforme a la ley. Alegan, además, que se infringe el principio constitucional de razonabilidad técnica. La jurisprudencia de esa Sala Constitucional ha establecido claramente que las leyes, para ser constitucionalmente válidas, deben ser técnicamente razonables.Cita el voto nro. 8724-97. En consecuencia, las leyes y, en general, todos los actos públicos, o incluso los privados, como requisito para su propia validez constitucional, deben ajustarse no solo a las normas o preceptos de la Constitución, sino también al sentido de justicia contenido en ella, el cual implica, a su vez, el cumplimiento de exigencias fundamentales de equidad, proporcionalidad y razonabilidad, entendidas estas como idoneidad para realizar los fines propuestos, los principios supuestos y los valores presupuestos en el Derecho de la Constitución. El principio constitucional de razonabilidad exige que las leyes deban también ajustarse a estrictos parámetros técnicos, pues de lo contrario podrían lesionar los derechos fundamentales de los administrados, así como perjudicar el accionar de la sociedad como un todo. Por ello, puede afirmarse que frente a la técnica no hay discrecionalidad.Lo que también aplica a la elaboración de las leyes, dado que los parámetros técnicos, a cualquier nivel gubernativo, son de acatamiento obligatorio. Si la técnica indica que sólo una decisión es posible, resulta obligada su adopción y desaparece la discrecionalidad, incluida la del legislador. Dentro de este orden de ideas, el artículo 16 de la LGAP establece un principio general de derecho, extrapolable también al ámbito de las leyes, en el sentido de que no pueden dictarse actos ni aprobarse leyes contrarias a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica. Esta norma legal presupone la existencia de un principio constitucional de razonabilidad técnica, el cual constituye un límite a la regulación de los derechos fundamentales. Citan el voto nro. 266-2012 y 12745-2019 de esta Sala. Señalan que, en síntesis, tanto los actos administrativos como las leyes deben dictarse con respeto absoluto de las leyes de la ciencia y de la técnica, pues de lo contrario devienen en absolutamente nulas.Por tanto, las leyes pueden declarase inconstitucionales si vulneran el principio constitucional de razonabilidad técnica. Aseveran que en el expediente de creación de la Reserva Indígena Bribri de Këköldi en 1977 no existe un documento técnico que avale la creación de esa reserva, ni tampoco constan las razones técnicas y jurídicas que justificaron la inclusión de terrenos privados inscritos en el Registro Público sin el pago de la indemnización previa que exige el artículo 45 de la Constitución Política, ni por qué razón se incluyeron terrenos pertenecientes a la zona marítimo terrestre de Puerto Viejo y Manzanillo dentro de la Reserva, cuando tales terrenos estaban bajo la administración de la Municipalidad de Talamanca, según la normativa vigente en la materia, desde el 16 de marzo de 1977, que es la fecha de promulgación de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre. Insisten que la Reserva Indígena Bribri de Këköldi fue creada con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre.Por tanto, los terrenos de la zona marítimo terrestre de Puerto Viejo y Manzanillo incluidos en la citada reserva indígena ya se encontraban bajo la administración de la Municipalidad de Talamanca al constituirse aquella. Para haber incluido esos terrenos de la zona marítimo terrestre en la Reserva Indígena Bribí de Këköldi se requería de una ley especial conforme lo exige la jurisprudencia de esa Sala. Es decir, en la especie no hubo una desafectación válida de tales terrenos del dominio público para ser trasladados al dominio privado de una Reserva Indígena, dado que se hizo de manera implícita al incluirlos dentro de la delimitación territorial de la reserva. De lo dicho se puede concluir que la delimitación territorial original de la Reserva Indígena Bribri de Këköldi, la cual fue restablecida por la sentencia de la Sala Primera de Casación del 2019, se hizo sin base en criterios técnicos y, en parte, en contra de lo estipulado en el artículo 45 de la Constitución, dado que, se incluyeron terrenos privados sin haber sido sus propietarios previamente expropiados y del artículo 121, inciso 14, en relación con el principio de reserva legal por haber incluido en la citada reserva indígena terrenos pertenecientes al Patrimonio Natural del Estado sin haber sido desafectados previamente mediante una ley especial.En consecuencia, la normativa impugnada viola el principio constitucional de la razonabilidad técnica. Solicitan que, en consecuencia, se declare que el Decreto Ejecutivo nro. 7267-G del 9 de agosto de 1977 y los artículos 1 y 2 de la Ley nro. 6172, Ley Indígena, en cuanto incluyen dentro de la Reserva Indígena Bribri de Këköldi los terrenos privados que no han sido todavía expropiados por la CONAI, así como parte de la zona marítimo terrestre de Puerto Viejo y Manzanillo, son inconstitucionales por ser contrarios a los artículos 121, inciso 14 de la Constitución Política, en relación con el principio de reserva legal, el artículo 45 constitucional y al principio constitucional de razonabilidad técnica. Piden, además, que se ordene a la CONAI y al INDER para que, en el plazo de tres meses contados a partir de la firmeza de la respectiva sentencia de esa Sala, realicen la delimitación geográfica de los territorios que integrarán la Reserva Indígena de Bribri Këköldi en lo sucesivo, excluyendo de ella la parte relativa a la zona marítimo terrestre de Puerto Viejo y Manzanillo, así como los terrenos inscritos en el Registro Público ubicados en la actualidad dentro su territorio y que no han sido expropiados.
2. 2Alegan, los accionantes, que sus representadas están legitimadas para incoar la presente acción de inconstitucionalidad por dos razones: a) como titulares de intereses corporativos y b) por la ausencia de lesión individual y directa. Sostienen, en primer lugar, que accionan como titulares de intereses corporativos, con sustento en lo dispuesto en el párrafo 2do. del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Aseveran que, en la especie, se está en presencia de una norma que afecta directamente la esfera de acción del ente y sus integrantes, dado que la aplicación de la normativa impugnada afecta no sólo los fines que persiguen ambas asociaciones, sino también que perjudica a muchos de sus asociados en cuanto titulares de propiedades inscritas en el Registro Público antes de la creación de la reserva y que, al constituirse esta, no fueron expropiados conforme a la Ley Indígena.Señalan que las cláusulas segundas de ambas asociaciones disponen, en lo conducente, que entre los objetivos de la asociación está promover el desarrollo económico, social y cultural de la comunidad; en consecuencia, es en el interés de nuestros asociados que la normativa impugnada sea declarada nula, a fin de que se pueda promover el desarrollo económico de la zona, pues en la actualidad existe una prohibición total de realizar construcciones dentro de la reserva, sobre todo que parte de sus territorios incluye la zona marítimo terrestre, la cual, como es sabido, explotada de manera racional, puede convertirse en un importante polo de desarrollo económico para toda la región. En resumen, es claro que sus representadas, en cuanto persiguen entre sus fines principales promover el desarrollo económico y social de la comunidad, están legitimadas para plantear esta acción de inconstitucionalidad.Alegan que también se configura una ausencia de lesión individual y directa. La ausencia de lesión individual y directa legitima la interposición de la acción de inconstitucionalidad, cuando la norma impugnada afecte de manera refleja al recurrente, sin necesidad de que existan actos concretos de aplicación. En estas hipótesis no es posible exigir el requisito del juicio previo, pues por la naturaleza misma de la norma se hace imposible su existencia. En otros términos, en esta hipótesis el caso previo no es necesario porque la lesión la produce la aplicación directa de la norma, sin necesidad de un acto administrativo de ejecución. Sin embargo, es necesario que el recurrente pertenezca a un grupo o a una categoría de personas, cada uno de los cuales sufre el mismo daño. La lesión no es directa, sino más bien refleja, como resultado de la inferida al grupo o la categoría a que pertenece el recurrente.Señalan que, en resoluciones más recientes, esa Sala ha precisado qué debe entenderse por la frase “lesión individual y directa”. En una de ellas dijo que el concepto contenido en la frase “por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa”, se ha utilizado “para admitir aquellos asuntos que no causan una lesión directa e individual al ciudadano; es decir, son aquellos asuntos en los no se está legitimado, ni individual ni colectivamente, ni como miembro inmerso en una determinada comunidad de intereses difusos, pero que frente a las normas impugnadas, nadie lo estaría, excepto de una manera totalmente indirecta o refleja” (voto nro. 4717-97). Asimismo, ha dicho la Sala que “se considera que la institución accionante se encuentra legitimada para promover esta acción de inconstitucionalidad, en la consideración de que no existe otra instancia, ni administrativa ni jurisdiccional, donde pueda plantear su reclamo en demanda de Su propiedad con sustento en la inconstitucionalidad de la norma que precisamente la despoja de la misma, para crear el asunto previo; y más bien estima la Sala que denegar la admisibilidad de un requisito formal—ese asunto previo—que es imposible de cumplir en este caso, conduciría a imposibilitar la satisfacción del fin para el que fue creado este Tribunal, cual es, hacer valer la supremacía constitucional” (voto nro. 1928-98).Sostienen que, en el presente caso, sus representadas tienen entre sus objetivos promover el desarrollo económico y social de la comunidad. Sin embargo, se ven imposibilitadas de cumplir con este objetivo cardinal y que justifica su existencia si están incapacitadas para promover el desarrollo de la zona marítimo-terrestre, por cuanto, parte de esos terrenos están incluidos dentro de la Reserva Indígena Bribri de Këköldi. La principal riqueza de la zona es la actividad turística por la belleza natural de sus playas. Sin embargo, éstas no se pueden explotar adecuadamente porque, debido a la normativa impugnada, esos terrenos forman parte de una reserva indígena creada en una oficina, con base en fotografías aéreas y sin estudio previo de campo ni mucho menos técnico que determinara la imperiosa necesidad de extenderla a la zona litoral. Por consiguiente, existe un interés reflejo de sus representadas en que se declare inconstitucional la normativa impugnada.La lesión en este caso no es directa, sino más bien refleja, como resultado de la inferida al grupo o la categoría a que pertenecen, es decir, a las comunidades de Manzanillo y Puerto Viejo de Talamanca, Provincia de Limón.
3. 3El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.

Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

I. SOBRE LA LEGITIMACIÓN DEL ACCIONANTE

La parte accionante goza de legitimación para promover esta acción de inconstitucionalidad, según el numeral 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, ya que se acciona en defensa de un interés corporativo; en concreto, en resguardo de los intereses de los miembros de tales asociaciones.

II. OBJETO DE LA ACCIÓN

La parte accionante impugna el Decreto Ejecutivo nro. 7267-G del 9 de agosto de 1977, en que se establece la Reserva Indígena de Cocles, actualmente, Reserva Indígena Bribrí de Këköldi. Impugna, además, los artículos 1 y 2 de la Ley nro. 6172, Ley Indígena, en que se establece -respectivamente- que:

“Artículo 1º.- Son indígenas las personas que constituyen grupos étnicos descendientes directos de las civilizaciones precolombinas y que conservan su propia identidad.

Se declaran reservas indígenas las establecidas en los decretos ejecutivos números 5904-G del 10 de abril de 1976, 6036-G del 12 de junio de 1976, 6037-G del 15 de junio de 1976, 7267-G y 7268-G del 20 de agosto de 1977, así como la Reserva Indígena Guaymi de Conteburica.

Los límites fijados a las reservas, en los citados decretos, no podrán ser variados disminuyendo la cabida de aquéllas, sino mediante ley expresa.” “Artículo 2º.- Las comunidades indígenas tienen plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones de toda clase. No son entidades estatales. Declárase propiedad de las comunidades indígenas las reservas mencionadas en el artículo primero de esta ley. La Procuraduría General de la República inscribirá en el Registro Público esas reservas a nombre de las respectivas comunidades indígenas. Las reservas serán inscritas libres de todo gravamen. Los traspasos del Estado a las comunidades indígenas serán gratuitos, no pagarán derechos de Registro y estarán exentos de todo otro tipo de carga impositiva conforme a los términos establecidos en la Ley de CONAI.”

III. SOBRE EL FONDO

Esta Sala ya se ha pronunciado sobre la constitucionalidad de los citados artículos 1 y 2 de la Ley Indígena. Así, en sentencia nro. 0836 de las 17:36 horas del 10 de febrero de 1998, se resolvió:

“II.- LEY INDIGENA: Impugna también el párrafo 1) del artículo 1 y el párrafo 2) del artículo 2, de la Ley Indígena número 6172 del dieciséis de noviembre de mil novecientos setenta y siete, que señalan en su orden lo siguiente:

“Se declaran reservas indígenas las establecidas en los decretos ejecutivos números 5904-G del 10 de abril de mil novecientos setenta y seis, 6036-G del doce de junio de mil novecientos setenta y seis, 6037-G del quince de junio de mil novecientos setenta y seis, 7267-G y 7268-G del veinte de agosto de mil novecientos setenta y siete, así como la Reserva Indígena Guaymí de Burica” “Declárese propiedad de las comunidades indígenas las reservas mencionadas en el artículo primero de esta Ley” Señala el accionante que mediante esa legislación se crea un modelo de propiedad no conocido por la doctrina del derecho, cual es, propiedad de una colectividad, en donde la titularidad corresponde a una persona jurídica comunal que la misma Ley crea, pero a su vez, el título se concede a personas físicas individuales.- Con relación a ello debe decirse que ya en la Ley de Terrenos Baldíos número 13 de diez de enero de mil novecientos treinta y nueve al establecer en su artículo 8 que “…se declara inalienable y de propiedad exclusiva de los indígenas, una zona prudencial a juicio del Poder Ejecutivo en los lugares en donde exista tribus de éstos, a fin de que conserven nuestra raza autóctona y de liberarlos de futuras injusticias”, se habían creado las reservas indígenas.

Esta norma, que pudiera entenderse como programática, fue ampliada por el Decreto número 45 de tres de diciembre de mil novecientas cuarenta y cinco, al crear la Junta de Protección de las Razas Aborígenes de la Nación, cuya función básica era la protección de las tierras de los aborígenes. Posteriormente, por Decreto Ejecutivo número 34 de quince de noviembre de mil novecientos cincuenta y seis se declararon las Reservas Indígenas Boruca, Térraba, Salitre Cabagra y China Kichá. Estas disposiciones adquirieron rango superior incluso a la Ley, al tenor del artículo 7° de la Constitución Política, en cuanto la Asamblea Legislativa por Ley número 2330 de nueve de abril de mil novecientos cincuenta y nueve (La Gaceta número 84 de 17 de abril de 1959) aprobó el convenio número 107 de la Organización Internacional del Trabajo relativo a la “Protección e integración de las poblaciones indígenas y de otras poblaciones tribales y semitribales”, el cual, entre otras cosas, les reconoce su legítimo derecho a tener bajo su dominio las tierras de su propiedad, sea ello en forma individual o colectiva, y que la sucesión se regirán por los principios de las costumbres de sus pueblos.

La Ley de Tierras y Colonización número 2825 de catorce de octubre de mil novecientos sesenta y uno también incorporó todo un capítulo referido al tema, con el objeto de proteger esas tierras y a las razas autóctonas. Fue a partir de esta normativa que por decretos ejecutivos de mil novecientos sesenta y seis, número 11 del dos de abril y número 26 de doce de noviembre, se ordenó inscribir a nombre del Instituto de Tierras y Colonización, hoy Instituto de Desarrollo Agrario, las tres reservas indígenas creadas en mil novecientos sesenta y seis, esto es, desde antes que se promulgara la Ley creadora de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas número 5251 de once de julio de mil novecientos setenta y tres. En esta última, se establece en su transitorio que el Instituto de Tierras y Colonización entregaría las tierras por medio del trámite de información posesoria a los indígenas. Ese transitorio fue el que se reformó por la Ley número 5651 de trece de diciembre de mil novecientos setenta y cuatro, en donde se retoman los conceptos de la inalienabilidad, según se indicó en el considerando anterior.

Esto quiere decir también, que la Reserva Indígena Boruca Térraba tuvo un régimen especial mucho antes de la acción del Estado por legalizar la situación de las reservas indígenas a través del Decreto ejecutivo número 5904-G del once de marzo de mil novecientos setenta y seis (para las del Chirripó, Guaymí de Coto Brus, Estrella, Guatuso y Talamanca), o el mismo Decreto ejecutivo número 6037-G del veintiséis de marzo de ese año. Lo que se hace por medio de las normas que el accionante impugna es otorgar rango legal a esas Reservas al citarse expresamente en el artículo

• 1)párrafo
• 1)los decretos constitutivos de ellas, otorgándosele un tratamiento más detallado a través del Reglamento de la Ley Indígena, (Decreto ejecutivo número 8487-G del 26 de abril de 1978).- El artículo 2 párrafo
• 2)lo que hace es trasladar la propiedad de esas reservas, que pertenecían al Instituto de Tierras y Colonización a las comunidades indígenas. Con esa normativa, el Estado lo que hizo fue dar cumplimiento cabal a lo dispuesto en el Convenio 107 de la Organización Internacional del Trabajo, ratificado por Ley número 2330 del nueve de abril de mil novecientos cincuenta y nueve, en donde se establece en el artículo 11 que: “Se deberá reconocer el derecho de propiedad, colectivo o individual, a favor de los miembros de las poblaciones en cuestión sobre las tierras tradicionalmente ocupadas por ellas”, y en el artículo 13 inciso 2): “Se deberán adoptar medidas para impedir que personas extrañas a dichas poblaciones puedan aprovecharse de esas costumbres o de la ignorancia de las leyes por parte de sus miembros para obtener la propiedad o el uso de las tierras que les pertenezcan” . Con relación a la Ley Indígena, ya esta Sala señaló como ésta lo que hace es adecuar la legislación al Convenio 107, cuando al evacuar una Consulta Legislativa (resolución 3003-92) indicó:

“Costa Rica ha suscrito gran número de instrumentos internacionales que directa o indirectamente protegen los derechos de las minorías en general y en especial los de los pueblos indígenas. En cuanto a esto último, nuestro país suscribió el Convenio 107 de la O.I.T. denominado “Convenio Relativo a los Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes”, adoptado en 1957 y aprobado en 1959 por la Asamblea Legislativa de nuestro país, por Ley N°2330, primer paso hacia la protección de las poblaciones indígenas, colocando al Gobierno como principal responsable del proceso. Ese Convenio, modificado ahora por el 169 que se ha enviado, en consulta por la Asamblea Legislativa, fortalece aquella protección y respeto, con una concepción más universal de igualdad material y jurídica.- De la misma forma, la Ley Indígena, 6172 de 29 de noviembre de 1977, desarrolló, y en algunos aspectos superó las obligaciones internacionales contraídas por Costa Rica; pues reservó importantes porciones de su territorio para los indígenas, tratando de evitar que se inscribieran como propiedad privada de otros.

Otorgó plena personería y capacidad jurídica a sus comunidades para dirigir sus actividades y decidir sobre sus bienes; les permitió explotar las reservas naturales dentro de sus territorios y prohibió la extracción de objetos arqueológicos de sus cementerios.” En definitiva, el artículo 1 párrafo 1) y el artículo 2 párrafo 2) de la Ley Indígena que se cuestionan, no son inconstitucionales.

El accionante impugna también el artículo 3 de la Ley Indígena que señala:

“Las reservas indígenas son inalienables e imprescriptibles, no transferibles y exclusivas para las comunidades indígenas que las habitan. Los no indígenas no podrán alquilar, arrendar, comprar o de cualquier otra manera adquirir terrenos o fincas comprendidas dentro de estas reservas. Los indígenas sólo podrán negociar sus tierras con otros indígenas. Todo traspaso o negociación de tierras o mejoras de éstas en las reservas indígenas, entre indígenas y no indígenas, es absolutamente nulo con las consecuencias legales del caso.” Señala que esa norma establece restricciones a la propiedad porque contiene una prohibición absoluta de enajenar la propiedad ubicada dentro de las reservas Indígenas entre indígenas y no indígenas, prohibición del uso del instituto de la usucapión por parte de los indígenas, prohibición al costarricense no indígena de la posibilidad de adquirir un inmueble dentro de una reserva indígena, se niega el derecho de disposición del inmueble al indígena, pese a que se le reconoce la posesión.

Indica que tales limitaciones a la propiedad debieron aprobarse con mayoría calificada que debe constar expresamente. No es adecuado el planteamiento que hace el accionante. Por medio de la Ley Indígena, según se dijo, lño que se hace es traspasar las reservas indígenas que se encontraban inscritas a nombre del Instituto de Tierras y Colonización a las comunidades indígenas. De manera que no se está hablando de imponer limitaciones de interés social a la propiedad privada, sino de terrenos estatales que se adjudican a nombre de los indígenas, por lo que el análisis respecto de la mayoría calificada es innecesario. La Sala estima -conforme se señaló- que esa norma lo que hace es desarrollar conceptos contenidos en el Convenio 107 de la O.I.T. en donde surge toda una preocupación porque los pueblos indígenas considerados como una colectividad puedan efectivamente conservar sus derechos sobre los territorios ancestrales, comprendiendo no sólo la tierra en sí misma, sino también las aguas, zonas marinas, plantas, animales y otros recursos naturales que en total forman los nexos sociales, culturales, materiales y espirituales de la vida del indígena.

Lo que se pretende a través de esas normas es evitar el despojo, ya por remoción física o degradación ambiental que ha causado efectos catastróficos a los pueblos indígenas y defender así el derecho de los pueblos a conservar sus territorios para las generaciones siguientes.” (el destacado no corresponde al original) Luego, en el voto nro. 2011-000281 de las 9:36 horas del 14 de enero de 2011, esta Sala se pronunció nuevamente sobre el tema de la propiedad indígena y su protección por el Derecho de la Constitución. Se señaló, en concreto, que:

“III.- Sobre la protección jurídica constitucional en materia indígena.Se infiere de la propia Constitución Política un principio de reconocimiento de los pueblos indígenas, sustentado en la idea de protección estatal para lograr preservar su cultura, el cual es reafirmado en Tratados Internacionales debidamente ratificados por Costa Rica. En referencia a la legislación interna, la primera normativa que hace referencia a esta situación se encuentra la Ley de Terrenos Baldíos número 13 del 10 de enero de 1939, la cual establece en su artículo 8: "[...] se declara inalienable y de propiedad exclusiva de los indígenas, una zona prudencial a juicio del Poder Ejecutivo en los lugares en donde exista Tribus de éstos, a fin de que conserven nuestra raza autóctona y de liberarlos de futuras injusticias". Norma que fue ampliada por Decreto número 45 de 3 de diciembre de 1945, al crear la Junta de Protección de las Razas Aborígenes de la Nación, cuya función básica tendía a la protección de las tierras de los aborígenes, con el fin de no desampararles y mantener su étnia.

Posteriormente, por Decreto Ejecutivo número 34 de 15 de noviembre de 1956 se declararon las reservas indígenas Boruca Térraba, Salitre Cabagra y China Kichá. La Asamblea Legislativa por Ley número 2330 de 9 de abril de 1959, aprobó el convenio número 107 de la Organización Internacional del Trabajo relativo a la "Protección e integración de las poblaciones indígenas y de otras poblaciones tribales y semitribales", el cual reconoce su legítimo derecho a tener bajo su dominio las tierras de su propiedad, sea ello en forma individual y colectiva y que la sucesión se regirá por los principios de las costumbres de los pueblos. La Ley de Tierras y Colonización número 2825 de 14 de octubre de 1961 también incorporó un capítulo referido al tema con el objeto de proteger esas tierras y a las razas autóctonas. A partir de esta normativa, por Decretos ejecutivos número 11 del 2 de abril de de 1996, y 26 de 12 de noviembre, se ordenó inscribir a nombre del Instituto de Tierras y Colonización, hoy Instituto de Desarrollo Agrario las tres reservas indígenas creadas en 1956 (véase el voto de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, No.223 de las 15:30 horas del 6 de julio de 1990).

El Derecho Internacional, por su parte, ha sido generoso en el reconocimiento de derechos de estas comunidades, entre dichos instrumentos se destaca la Declaración Universal de los Derechos Humanos (artículos 1, 2.1, 7, 17.1 y 27), Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (27), Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1.1 y 2), Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (2, 13 y 23), Convención Americana sobre Derechos Humanos (24 y 26). La Organización Internacional del Trabajo ha sido la pionera en el tema de protección indígena. Los convenios números 107 y 169 contienen una detallada numeración de derechos reconocidos a estos pueblos. Ambos Convenios -107 y 169- en su Parte II, regulan sobre el régimen de propiedad de las tierras indígenas. Por otro lado, la jurisprudencia constitucional número 1786-93 de las 16:21 horas de 21 de abril de 1993, 06229-99 de las 14:30 horas del 11 de agosto de 1999, entre otras, reconocen la protección especial a su territorio y cultura en razón de sus condiciones de vulnerabilidad, no solo actual, sino también pasada, y sin otros límites que los mismos derechos humanos imponen a la conducta de todos los seres humanos.

No cabe duda, por ende, que el Estado costarricense ha reconocido en forma amplia los derechos que corresponden a los grupos indígenas que habitan el país. Además se ha sostenido que los grupos de personas pertenecientes a las comunidades autóctonas tienen el derecho de vivir en las tierras donde históricamente han estado asentados, y el Estado debe garantizar plenamente el disfrute de este derecho fundamental. Reconoce de esa forma, nuestra jurisprudencia constitucional, una jerarquía superior a los Convenios Internacionales, tales como el de la OIT, N° 169 (Ley 7316 del 3 de noviembre de 1992), un grado de tutela superior a las personas y comunidades indígenas, es decir, un “nivel elevado de protección” respecto de aquellos derechos humanos contemplados en la propia Constitución Política, y que por ende exigen el respeto, en los Tribunales ordinarios, de las decisiones que por la vía de la costumbre y la autodeterminación de dichos pueblos indígenas se deriven de las propias comunidades y sus representantes.

IV.Sobre la propiedad de las comunidades indígenas. Importante es indicar sobre el carácter colectivo o comunitario de la propiedad indígena, ya que la pertenencia de ésta no es personal, sino del colectivo como tal. Entre los indígenas existe una tradición comunitaria sobre una forma comunal de la propiedad colectiva de la tierra, en el sentido de que la pertenencia a ésta no se centra en un individuo sino en el grupo y su comunidad. Los indígenas por el hecho de su propia existencia tienen derecho a vivir libremente en sus propios territorios; la estrecha relación que los indígenas mantienen con la tierra debe de ser reconocida y comprendida como la base fundamental de sus culturas, su vida espiritual, su integridad y su supervivencia económica. Las asociaciones de Desarrollo, como “estructura comunitaria”, son las competentes para disponer de la posesión de la tierra a fin de garantizar el acceso a ella a todos los pobladores indígenas, y en lo que atañe a la propiedad indígena por ser de carácter colectiva, resultan inaplicables las normas sobre derechos individuales para la tutela de la propiedad y la posesión individuales dispuestas en el ordenamiento jurídico al efecto.

El artículo 3 de la Ley Indígena dispone que las reservas sean regidas por los indígenas en sus estructuras comunitarias tradicionales o de las leyes de la República que los rijan. La Ley Indígena declaró propiedad de las comunidades indígenas las reservas mencionadas en el artículo primero de esa ley. Como vemos, se deben atender los mecanismos de control utilizados en las mismas poblaciones indígenas, y cuando no es posible debe tomarse siempre en consideración las costumbres de la población indígena. Es evidente que en nuestro país, la mayor parte de poblaciones indígenas, tienen un grado de evolución cultural bastante avanzado, y por su forma de organización actual, a través de Asociaciones de Desarrollo, se busca la solución de conflictos internamente, y solo en casos extremos, se acude a la vía represiva de los Tribunales, que en todo caso están obligados a acatar las disposiciones de los citados convenios internacionales.

De lo contrario “[…] se estaría desconociendo el derecho fundamental de los Indígenas a tener sus propios organismos representativos y a poder actuar en forma autónoma en la defensa de sus derechos […]” (véase resolución de la Sala Constitucional N° 2005-06856, de las 10:02 horas del 1 de junio de 2005). Para las comunidades indígenas la relación con la tierra no es meramente una cuestión de posesión y producción sino un elemento material y espiritual del que deben gozar plenamente, inclusive para preservar su legado cultural y transmitirlo a las generaciones futuras. El derecho consuetudinario de los pueblos indígenas debe ser tenido especialmente en cuenta, para los efectos de que se trata como producto de la costumbre, la posesión de la tierra debería bastar para que las comunidades indígenas que carezcan de un título real sobre la propiedad de la tierra obtengan el reconocimiento oficial de dicha propiedad y el consiguiente registro.

Una reserva indígena, es una propiedad agraria originaria y de carácter colectivo, no pudiendo reclamarse sobre ella ningún derecho de propiedad o de posesión individual en perjuicio de la comunidad de pertenencia, siendo su propietario la totalidad de la comunidad, no pudiendo ser desmembrada en propiedad privada precisamente por su naturaleza jurídica destinada a la colectividad. A la luz de la jurisprudencia sobre derechos humanos de los indígenas, emanada de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se dispuso que un tratado internacional de derechos humanos tiene sentido autónomo, por lo que no pueden ser equiparados al sentido que se les atribuye en el derecho interno. Además, expuso que dichos tratados de derechos humanos son instrumentos vivos cuya interpretación tiene que adecuarse a la evolución de los tiempos, y, en particular, a las condiciones de vida actuales. Han mantenido que, el artículo 29.b de la Convención establece que ninguna disposición puede ser interpretada en el sentido de “limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados.

Ahora bien, si realizamos una interpretación evolutiva de los instrumentos internacionales de protección derechos humanos, además tomamos en cuenta las normas de interpretación aplicables y, de conformidad con el artículo 29.b de la Convención- que prohibe una interpretación restrictiva de los derechos-, dicha Corte ha considerado que el artículo 21 de la Convención protege el derecho a la propiedad en un sentido que comprende, entre otros, los derechos de los miembros de las comunidades indígenas en el marco de la propiedad comunal.

V.Sobre el fondo. Pretenden los recurrentes en este amparo, que la Sala Constitucional, en atención a sus intereses particulares, adopte una decisión que, por el contrario, podría perjudicar a toda una comunidad indígena la cual, por sus condiciones étnicas particulares, cuenta con la protección de sus derechos inclusive en instrumentos internacionales por cuanto, desde tiempos históricos, se ha sabido que los pueblos indígenas han sido objeto de discriminaciones y abusos en perjuicio de sus derechos. En ese sentido, pretenden los recurrentes que este Tribunal, deje sin efecto los decretos ejecutivos que declararon la Comunidad de Zapatón de Puriscal, como Reserva Indígena Huetar de Zapatón. Sin duda alguna, tal pretensión escapa del conocimiento de este Tribunal que, como contralor de derechos fundamentales, más bien tiene como objetivo, el proteger y garantizar el ejercicio efectivo de tales derechos en aquellos sectores vulnerables de la población, como es precisamente y sin lugar a dudas, los derivados de las comunidades indígenas, y máxime si éstas ya han sido declaradas como Reservas Indígenas por el Estado costarricense.” (el destacado no corresponde al original)

De la lectura de los precedentes parcialmente transcritos se puede corroborar que la normativa impugnada, que declara como reserva indígena la establecida en el Decreto Ejecutivo nro. 7267-G -entre otras-, así como que declara tal reserva propiedad de la comunidad indígena, tiene su debido sustento en el cumplimiento de una serie de obligaciones internacionales en materia de derechos humanos, en particular, procura que los pueblos indígenas “puedan efectivamente conservar sus derechos sobre los territorios ancestrales, comprendiendo no sólo la tierra en sí misma, sino también las aguas, zonas marinas, plantas, animales y otros recursos naturales que en total forman los nexos sociales, culturales, materiales y espirituales de la vida del indígena”. Lo que lejos de resultar inconstitucional, resulta plenamente compatible con el Derecho de la Constitución, conforme las razones ya desarrolladas en los precedentes parcialmente transcritos.

Por lo demás, los accionantes alegan una supuesta desafectación de la zona marítimo terrestre e, incluso, una colisión normativa entre la Ley de la Zona Marítimo Terrestre y la Ley Indígena; ahora bien, no puede obviar esta Sala que los accionantes no alegan que la normativa impugnada esté generando o tenga por efecto algún tipo de daño medio ambiental, ni mucho menos puede estimarse que su pretensión de fondo sea la efectiva tutela del Patrimonio Natural del Estado o de bienes demaniales. Por el contrario, según se evidencia de la lectura de los alegatos de los propios accionantes atinentes a su legitimación, lo que prima en la interposición de esta acción es un interés netamente particular de los miembros de las asociaciones, quienes pretenden desplazar a las comunidades indígenas de la referida reserva, para poder realizar o explotar eventuales actividades comerciales en la zona en cuestión.

En cuyo caso, tómese en cuenta lo ya indicado en el voto nro. 2011-000281 -previamente citado-, en el sentido que este Tribunal, como “contralor de derechos fundamentales, más bien tiene como objetivo, el proteger y garantizar el ejercicio efectivo de tales derechos en aquellos sectores vulnerables de la población, como es precisamente y sin lugar a dudas, los derivados de las comunidades indígenas, y máxime si éstas ya han sido declaradas como Reservas Indígenas por el Estado costarricense.”

IV.A lo que se añade que esta Sala ha señalado que, mediante una acción de inconstitucionalidad, no procede revisar la debida delimitación territorial de las reservas indígenas. Recientemente, en sentencia nro. 2020-024182 de las 9:30 horas del 16 de diciembre de 2020, esta Sala señaló que:

“En relación con la mera delimitación territorial, la asociación sí podría estar legitimada en este proceso, en términos generales, para alegar la violación del derecho de propiedad de sus asociados como habitantes de Cocles. Sin embargo, aún en ese supuesto y tratándose de población indígena, este Tribunal ha determinado que este proceso tampoco es la vía idónea apropiada para resolver tal reclamo:

“III.- Pretenden los promoventes que la Sala reconozca y fije los límites del territorio Salitre, aduciendo que el Decreto impugnado (#13571-G) determinó una reducción de cabida contraria a lo establecido en el artículo 1° de la Ley Indígena y a las dimensiones fijadas en el Decreto #34 de 1957. Sin embargo, lo que indica el primer artículo de la Ley Indígena es lo siguiente:

“Artículo 1.- Son indígenas las personas que constituyen grupos étnicos descendientes directos de las civilizaciones precolombinas y que conservan su propia identidad.

Se declaran reservas indígenas las establecidas en los decretos ejecutivos números 5904-G del 10 de abril de 1976, 6036-G del 12 de junio de 1976, 6037-G del 15 de junio de 1976, 7267-G y 7268-G del 20 de agosto de 1977, así como la Reserva Indígena Guaymí de Burica (Guaymí).

Los límites fijados a las reservas, en los citados decretos, no podrán ser variados disminuyendo la cabida de aquéllas, sino mediante ley expresa.” Ahora bien, en los Decretos citados en el artículo transcrito lo que se establece son las Reservas Indígenas Chirripó, Guaymi de Coto Brus, La Estrella y Talamanca (#5904-G); se reforma los límites de las Reservas Indígenas Chirripó, Guaymi de Coto Brus, La Estrella y Talamanca y establece la Reserva de Telire (#6036-G); se extiende a las Reservas Indígenas Boruca y Ujarrás Salitre Cabagra las disposiciones del Decreto #5904 (#6037-G); se cambia el nombre de la Reserva Indígena de Río Peje de Pacuare a Reserva Indígena de Nimari-Bukeri y se establece la Reserva Indígena de Cocles (Actualmente Reserva Indígena Bribrí de Keköldi (Cocles)) (#7267-G); y se establece las Reservas Indígenas de Sibuju Norte, de Chase y de Alto Pacuare (#7268-G). De los anteriores decretos, el relacionado con el territorio que interesa a los promoventes es el #6037-G. En él se reconoce la existencia de problemas de tenencia de la tierra y la responsabilidad del Estado en su solución, pero no se definen límites espaciales específicos.

IV.Por otra parte, el Decreto Ejecutivo #13571, que se señala como inconstitucional, ciertamente modifica el Decreto #34 del 15 de noviembre de 1956, donde se estableció la reserva indígena conocida como reserva Ujarrás-Salitre-Cabagra. Por problemas prácticos y de índole legal –según los considerandos del Decreto #13571–, así como a petición de las tres comunidades involucradas, procede a dividir la reserva del Decreto #34 de 1956 en tres reservas con las denominaciones oficiales: reserva indígena cabécar de Ujarrás, reserva indígena Bribri de Salitre y reserva indígena Bribri de Cabagra. Sus límites oficiales se definieron en los artículos 2, 3 y 4 del Decreto. El Decreto #34, del 15 de noviembre de 1956, que los accionantes señalan como violentado por el Decreto #13571 y protegido por el artículo 1° de la Ley Indígena, lo que hacía, por su parte, era declarar y demarcar una serie de zonas concretas como Reservas Indígenas. Sin embargo, dicho Decreto #34 (así como el #45 de diciembre de 1945 citado por los promoventes) fue derogado expresamente por el artículo 29 de la Ley #5251 del 11 de julio de 1973 (Ley de Creación de Comisión Nacional de Asuntos Indígenas), varios años antes de dictarse el artículo 1° de la Ley Indígena, #6172 del 29 de noviembre de 1977, en los siguientes términos:

“Artículo 29.- Deróganse los decretos Ejecutivos Nos. 45 de 3 de diciembre de 1945, 34 de 15 de noviembre de 1956 y 34 de 17 de octubre de 1968, así como el Decreto-Ley Nº 346 de 14 de enero de 1949 y la ley Nº4732 de 10 de marzo de 1971.” Por ello, además de resultar, a priori, un ejercicio de contrastación de una norma infralegal con una ley, no la confrontación con los parámetros propios de las cuestiones de constitucionalidad; formalmente no resulta aplicable al caso la prohibición de disminución de cabida que estipula el artículo 1° de la Ley #6172. La acción, consecuentemente, es inadmisible en relación con este extremo.

V.Sobre el argumento de los actores según el cual en la sentencia de amparo de la Sala #2012-2539 se validó el reclamo que se externa aquí, se transcribe de seguido la parte considerativa de esa sentencia:

“I.- Los recurrentes reclaman la violación de sus derechos fundamentales, por la omisión injustificada de las autoridades del Ministerio de Gobernación, Policía y Seguridad Pública, de la Procuraduría General de la República, del Ministerio de Cultura y Juventud y del Ministerio de Bienestar Social y Familia, de tomar las medidas necesarias y ejecutar las acciones pertinentes para emitir, con la mayor celeridad posible, un Decreto Ejecutivo en que se rectifiquen los linderos de la Reserva Indígena Matambú, debido a la existencia de un error en la determinación, que fijó dos puntos no coincidentes cartográficamente. En este sentido, acusan que las autoridades accionadas se niegan a emitir ese Decreto, pese a las múltiples gestiones que han formulado con ese fin. Esta situación, según los actores es ilegítima y lesiona el Derecho de la Constitución.

II.El Presidente Ejecutivo del Instituto Mixto de Ayuda Social, con recargo de Ministro de Bienestar Social y Familia, Fernando Marín Rojas, en su informe (que es dado bajo la solemnidad del juramento, con oportuno apercibimiento de las consecuencias, incluso penales, previstas en el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional) ha señalado que una vez que se le notificó la interposición de este recurso de amparo, ha tomado las medidas necesarias para emitir, con la mayor celeridad posible, el Decreto Ejecutivo que reclaman los tutelados para rectificar los linderos de la Reserva Matambú. En este orden de ideas, la propuesta del Decreto ha sido enviada a la Oficina de Leyes y Decreto de Casa Presidencial, para el respectivo trámite (ver informe aportado por la autoridad recurrida, que obra en el Sistema Costarricense de Gestión de los Despachos Judiciales, SCGDJ).

III.De esta forma, dado que el Presidente Ejecutivo del Instituto Mixto de Ayuda Social, con recargo de Ministro de Bienestar Social y Familia, en su informe ha prometido tomar las medidas necesarias para emitir, en el menor tiempo posible, la reglamentación que echan de menos los actores con respecto a los linderos de la Reserva Matambú, lo procedente es declarar con lugar el recurso, confiriéndose al recurrido un plazo de seis meses para que dicte la reglamentación correspondiente, de lo cual se deberá informar a la Sala Constitucional.”

No es aplicable la resolución a lo expuesto por los accionantes, ni puede ser la base de una anulación por inconstitucionalidad del Decreto #13571-G, primero, por el contenido mismo de la resolución, donde fueron determinantes la existencia de un error a rectificar, la necesidad de emisión de un decreto para solventarlo y la constatación de una omisión del Poder Ejecutivo sobre el particular. Además, debe tomarse en cuenta que el caso versa sobre un territorio indígena diferente. Por otra parte, se reitera que resulta extraño a la competencia de la Sala en materia de cuestiones de constitucionalidad, la pretensión de trazar unos límites espaciales concretos.” (Sentencia n.° 2014-3869 de las 14:05 horas del 19 de marzo de 2014).” Por ende, tampoco procede revisar en esta sede el eventual sustento técnico y fáctico de la debida delimitación de los límites de la reserva, conforme lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo nro. 7267-G del 9 de agosto de 1977. Tema que no es de constitucionalidad, sino que de legalidad, el que debe ser ventilado en la jurisdicción ordinaria correspondiente.

V.Finalmente, en lo referente específicamente a la acusada infracción al artículo 45 de la Constitución Política, los accionantes reconocen que la Ley Indígena, en su artículo 5, establece -en lo que interesa- que:

“Artículo 5º.- En el caso de personas no indígenas que sean propietarias o poseedoras de buena fe dentro de las reservas indígenas, el ITCO deberá reubicarlas en otras tierras similares, si ellas lo desearen; si no fuere posible reubicarlas o ellas no aceptaren la reubicación, deberá expropiarlas e indemnizarlas conforme a los procedimientos establecidos en la Ley de Expropiaciones.” Sea, la propia Ley Indígena reconoce, expresamente, la obligación de expropiar a los propietarios y poseedores de buena fe, justamente en tutela del artículo 45 constitucional. Según se deriva de la lectura del escrito de interposición, más que un eventual vicio en el contenido de las disposiciones normativas impugnadas en la presente acción, lo que parece acusarse en la especie es un eventual incumplimiento de lo dispuesto en el citado ordinal 5 de la Ley Indígena, así como un conflicto respecto de su debida interpretación y aplicación en determinados supuestos. Lo que no implica, ni supone, que los artículos 1 y 2 de la Ley Indígena -en cuanto declaran ciertas reservas indígenas y declaran que las mismas son propiedad de las comunidades indígenas- sean inconstitucionales. En la eventualidad que a una persona en particular no se le haya expropiado a la fecha, así podrá reclamarse en las instancias correspondientes. Debe recordarse que esta Sala ha señalado que el:

“(...) objeto de un proceso de inconstitucionalidad no es atender una lesión individual que pueda alegar el actor, por el contrario, tiene como objeto un interés general de que los actos sujetos al derecho público y las normas que integran el ordenamiento jurídico, sean conformes con el Derecho de la Constitución.” (voto nro. 2013-002902 de las 14:30 horas del 5 de marzo de 2013).

VI. EN CONCLUSIÓN

Como corolario de lo anterior, procede rechazar por el fondo la acción en estudio, como así se dispone.

VII. DOCUMENTACIÓN APORTADA AL EXPEDIENTE

Se previene a las partes que de haber aportado algún documento en papel, así como objetos o pruebas contenidas en algún dispositivo adicional de carácter electrónico, informático, magnético, óptico, telemático o producido por nuevas tecnologías, estos deberán ser retirados del despacho en un plazo máximo de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia. De lo contrario, será destruido todo aquel material que no sea retirado dentro de este plazo, según lo dispuesto en el "Reglamento sobre Expediente Electrónico ante el Poder Judicial", aprobado por la Corte Plena en sesión N° 27-11 del 22 de agosto del 2011, artículo XXVI y publicado en el Boletín Judicial número 19 del 26 de enero del 2012, así como en el acuerdo aprobado por el Consejo Superior del Poder Judicial, en la sesión N° 43-12 celebrada el 3 de mayo del 2012, artículo LXXXI.

Por tanto:

Se rechaza por el fondo la acción.

Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Anamari Garro V.

Ileana Sánchez N.

Jorge Isaac Solano A.

Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.