Quarry Municipal License Contrary to Zoning PlanLicencia municipal de cantera contraria al plan regulador

Document Review Res. 001235-F-S1-2025 FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine hours and five minutes on the twenty-second of August, two thousand twenty-five.

Ordinary proceedings (proceso de conocimiento) brought by the ASOCIACIÓN DE VECINOS DE LA URBANIZACIÓN SIERRAS DE LA UNIÓN against the MUNICIPALIDAD DE LA UNION; the STATE, represented by counsel Alonso Ernesto Moya; and HACIENDA SAN RAFAEL H.R.S SOCIEDAD ANÓNIMA. Bernal Gamboa Mora appears as special judicial counsel (apoderado especial judicial) for the plaintiff; Eida Barrantes Román for the Local Government; and Luis Antonio Álvarez Chaves for the co-defendant company. All parties filed appeals in cassation (recursos de casación) against judgment no. 001-2022-IV, issued at 10:30 a.m. on January 4, 20222, by the Tribunal Contencioso Administrativos y Civil de Hacienda, Sección Cuarta, composed of Judges Elías Baltodano Gómez, Judith Reyes Castillo, and Iván Salas Leitón.

Opinion drafted by Justice Rojas Morales

WHEREAS

I.In accordance with the facts that the Court deemed proven and the evidence in the record, the following has been established. Hacienda San Rafael H.S.R S.A. is the owner of the property registered in Cartago, Real Property Folio no. 65878-000, with cadastral plan C-4022-1969. In the early 1980s, on the right bank of the Chiquito River, precisely in the area corresponding to concession no. 2754, discussed below, a landslide occurred that dammed the river, triggering an avalanche that damaged infrastructure in the city of Tres Ríos and neighboring communities. On 28 de enero de 2011, Hacienda San Rafael applied to the Registro Nacional Minero of the Dirección de Geología y Minas for a temporary reservation for the quarry project, and on the following 11 de mayo it submitted the form for approval to the Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), which was assigned administrative expediente number D1-1573-2011-SETENA.

Through resolution no. 1152-2011-SETENA of 25 de mayo de 2011, the developer was required to submit an environmental impact study (estudio de impacto ambiental). In report no. DPM-INF-0852-2011 of setiembre 2011, geologist Julio Eduardo Madrigal Mora of the Comisión Nacional de Emergencias (CNE) stated: “It is undoubtedly necessary to implement an Early Warning System involving the population in the lower part (sic) of the Chiquito River micro-watershed.” Certification no. SINAC-D-ACCVC-0610-2013 of 31 de julio de 2013, issued by the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAV), stated, insofar as relevant: “(…) based on the location recorded in cadastral plan number C-4022-1969, owned by QUEBRADOR SAN RAFAEL S.A., under Real Property Folio 3065878-000, it has been determined that this plan describes land located OUTSIDE ANY PROTECTED WILDLIFE AREA, REGARDLESS OF ITS MANAGEMENT CATEGORY, ADMINISTERED BY THE MINISTERIO DE AMBIENTE, ENERGÍA Y MINAS.” Through resolution no. 2191-2013-SETENA, issued at 8 hours 15 minutes on 29 de agosto de 2013, SETENA ordered: “Project Description: The project consists of extracting materials from a quarry; breccias and lava will be extracted and processed using primary and secondary crushers and classified using screens.

Fragmentation of the material will require the use of explosives. The intention is to supply coarse and fine aggregates for manufacturing hydraulic-cement and asphalt concrete in the construction industry. The area requested under concession is 19 ha 9050 m2 for a term of 15 years. Accordingly, ENVIRONMENTAL VIABILITY (License) is granted to the project, thereby commencing the Environmental Management stage, subject to compliance with the fundamental Environmental Commitment Clause set forth in the preceding Third Whereas Clause.” Official letter DST-004-14 of 24 de enero de 2014, signed by engineer Renato Jiménez Zúñiga, Head of the Departamento de Servicios Técnicos of the Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria -INTA-, and addressed to Sergio Retana Mora in his capacity as legal representative of Hacienda San Rafael, stated: “Regarding your request of 20 de enero 2014, I hereby inform you that this Office has reviewed and approved the document entitled ‘DETAILED STUDY OF THE SOILS AND LAND-USE CAPABILITY OF THE PROPERTY BELONGING TO HACIENDA SAN RAFAEL HSR S.A.,’ prepared by agricultural engineers ROY McDONALD BOURNE M., MSc., and JORGE ACÓN HO, authorized certifiers of conforming land use (No. 06 and No. 16, respectively ...

Accordingly, and in view of the scientific and technical scope of the soil investigation conducted by engineers McDonald and Acón, and pursuant to Article 66 of Law No. 7779 on Soil Use, Management and Conservation... this Office considers that, should the Dirección de Geología y Minas of MINAE grant a concession for the extraction of aggregates from a quarry in the studied section (8.43 ha), this would not cause a loss of soil productivity in the canton of La Unión, because the land limitations conclusively demonstrated by the investigation conducted do not permit profitable and competitive agricultural production.” Through resolution R-0083-2015-MINAE, issued at 9 hours 40 minutes on 20 de marzo de 2015 and signed by then-President of the Republic Luis Guillermo Solís Rivera and Acting Minister of Environment and Energy Patricia Madrigal Cordero, a “Concession for the Extraction of Materials from a Quarry” was granted to Hacienda San Rafael H.S.R S.A. for a term of 15 years.

Through the land-use certificate (constancia de uso de suelo), municipal siting resolution SSPU-1110-15-8800701 of 13 de agosto de 2015, architect José Carlos Barrantes Cubillo, in his capacity as Urban Planning Coordinator of the Municipalidad de La Unión, stated: “APPLICANT: SERGIO RETANA MORA. CADASTRAL PLAN: C-4022-69. ZONE: FOREST PROTECTION ZONE. USE: INQUIRY. ACTIVITY: INFORMATIONAL. Forest Protection Zone: Purposes. This zone is necessary to contain urban development, and forest use shall continue therein. 4. Permitted uses: 1. Forestry. 5. (sic) Single-family housing with suburban characteristics; residential complexes and subdivisions of any type are excluded in all cases. 6. (sic) Nurseries. 4. (sic) Ecotourism zones. Conditional uses. Conditional uses shall not be permitted. NOTE: LAND AFFECTED BY A POTENTIAL RISK OF RIVER SCOUR AND WITH A HISTORY OF MAJOR LANDSLIDES (REQUEST AN OPINION FROM THE COMISIÓN NACIONAL DE EMERGENCIAS).

THE ZONE DOES NOT PERMIT QUARRYING ACTIVITY, PURSUANT TO ARTICLE 11.b. OF THE REGULATIONS OF THE CURRENT REGULATORY PLAN FOR THE CANTON OF LA UNIÓN. A LAND-USE CERTIFICATE IS NOT, AND DOES NOT GRANT, A MUNICIPAL PERMIT OR LICENSE.” Through official letter MLU-AI-552-2015 of 6 de octubre de 2015, the Auditor of the Municipalidad de La Unión submitted a series of questions to the Head of the Registro Nacional Minero concerning the concession granted to the co-defendant company. Questions numbers 3, 4, and 5 are relevant to the matter under consideration, and expressly asked: “3. Is it true that the concession granted by MINAE to Hacienda San Rafael H.S.R. Sociedad Anónima includes permits for excavation, earthworks (movimiento de tierra), the construction of certain works, and terracing, even though Articles 1, 55, and 74 of the Construction Law state that a municipal permit is required for every type of construction work? 4.

Do the requirements imposed by the Dirección de Geología y Minas of MINAE, through the Mining Code or other regulations, establish, as one of the requirements for obtaining a concession such as the one described here, prior land-use approval from the Municipality involved, as provided by the Urban Planning Law and the municipal powers to plan Urban Development? 5. Could the granting of a concession by MINAE be deemed implicitly to authorize the concession holder to dispense with obtaining the construction and earthworks permits required by urban-planning regulations, as well as approval for a land-use change (cambio de uso de suelo) established by a municipality’s regulatory plan?” Through official letter DGM-RNM-985-2015 of 16 de noviembre de 2015, the Head of the Registro Nacional Minero answered the questions submitted, stating the following with respect to questions 3, 4, and 5: “3. Pursuant to Article 12 of the Mining Code, an exploitation concession is a limited real right arising from an administrative and sovereign act of the State, under which the State, without relinquishing ownership, authorizes natural or legal persons solely to carry out activities involving the exploitation of mineral deposits, subject to the conditions and requirements established by this law, its regulations, and other special laws.

In other words, the granting of the concession does not exempt the concession holder from fully complying with all other regulations, procedures, and technical or legal standards in force in the country, which must be satisfied before (sic) other State institutions. Therefore, the mining concession does not include any construction permit or permit of (sic) any other kind.” “4. The requirements that any party interested in obtaining an exploitation concession must satisfy under the Mining Code and its regulations do not include submitting a land-use approval issued by the Municipality where the requested area is located. Nevertheless, as stated in the second point of this official letter, pursuant to Article 25 of the Mining Code and Article 24 of Regulation No. 29300, quarry exploitation concessions require approval of a Conforming Land-Use Study by the appropriate department of the Ministerio de Agricultura y Ganadería, namely, the Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA).” “5.

Regarding this question, the statement in point 3 of this official letter is reiterated: the granting of a concession does not exempt the concession holder from fully complying with all other regulations, procedures, and technical or legal standards in force in the country, which must be satisfied before other State institutions.” In a submission dated 16 de noviembre de 2015, whose subject line read “Subject: Land-Use Change. License for the Sale of Materials Extracted from a Quarry. Chiquito River Landslide,” Sergio Retana Mora, in his capacity as the owner on that date of the property registered in Cartago under Real Property Folio 65878-000, cadastral plan C-0004022-1969, petitioned the Concejo Municipal de La Unión as follows: “Based on the factual and legal arguments presented, the studies and technical evidence supporting them, and the pressing and demonstrated need to carry out the works described, I REQUEST that this Municipality modify the LAND USE of my property so as to AUTHORIZE THE SALE OF MATERIAL EXTRACTED FROM THE QUARRY, which will make it possible to finance stabilization of the Chiquito River landslide.

All of this shall be subject to the parameters, obligations, commitments, and limitations established in Resolution R-0083-2015-MINAE, which is a Concession for the Extraction of Materials from a Quarry for a term of fifteen years.” On 18 de noviembre de 2015, the Municipalidad de La Unión prepared application no. 8803914, through which Hacienda San Rafael formally requested authorization to conduct commercial quarrying activity. Through official letter no. MLU-DJUR-023-2016 of 19 de enero de 2016, the Legal Director of the Local Government, Rommel Calvo Padilla, addressed the matter of land use with respect to the aforementioned concession, stating, insofar as relevant: “(...) Determination of land use falls within urban-planning regulations, meaning that the permitted use is that established by each municipality in its current regulatory plan and zoning regulations or, failing that, under the Regulations for the National Control of Subdivisions and Developments, where no regulatory plan exists (Article 169 of the Constitution; Law 4240, sections 15, 16(c), 21, 24, and Transitory Provision II; opinion C-327-2001).

It should be added that the Seismic Code contains specific provisions concerning geological-risk zones, which municipalities must comply with. Also to be considered as the legal and technical framework for risk prevention is Law No.

8488 and its Regulations, pursuant to which the Comisión Nacional de Emergencias holds paramount authority to rule on situations of risk, emergency, and imminent danger and therefore may and must establish the technical criteria guiding municipal decisions concerning risk areas within land-use planning processes (procesos de planificación territorial) that could result in restrictions on private property. (dictamen C-308-2013). And although, as stated, regulatory plans (planes reguladores) are mandatory for both governed parties and the Administration because they are regulatory in nature (C-100-1995, C-93-2007, OJ-11-1996 and OJ-42-2005), by reason of their rank—a general administrative act (acto de administrativo de carácter general) (sentencias constitucionales 6653-2000 and 4252-2002; opinión jurídica OJ-011-1996)—they may not contravene higher-ranking rules such as statutes and treaties or alter the designated use of public-domain property (bienes demaniales) (OJ-42-2005).

Accordingly, when faced with a potential legal conflict, public officials must apply the higher-ranking rule (Constitución Política, artículo 11; Ley 6227, numerales 6 and 11). (...) In view of the provisions transcribed above arising from ley 8488, which establish that CNE technical reports are binding on public institutions and, above all, on the Municipalities, it follows from the case law cited by the Junta Directiva de la CNE, the Sala Constitucional, and the Procuraduría General de la República that the municipal authorities must, without exception, take action to address the landslide (deslizamiento) identified on the right bank of the río chiquito, (sic). For these purposes, the quarry operation concession (concesión de explotación de cantera) authorized by MINAE and the Dirección de Geología y Minas should be used to ensure proper slope management (manejo de taludes) and clearing of the río chiquito riverbed (limpieza de cauce), (sic).

In fulfillment of this conclusion, it should be recalled that the land use (uso de suelo) on the property belonging to Hacienda San Rafael HSR. S.A., as the subject of the materials extraction concession (concesión de extracción de materiales), is based not only on the concession granted but also, as MSC. Róger Ovares aptly (sic) states, “... a mining concession (concesión minera) with an appropriate operating program may help mitigate the risks and impacts caused by a landslide...” Based on the foregoing, there is a sufficient statutory and legal basis for the concessionaire (concesionario), Hacienda San Rafael HSR S.A., to begin its stone-extraction activities (actividades de explotación pétrea) without further challenge, under the Código de Minería as well as Ley de Emergencias 8488. For these purposes, the concessionaire must undertake the appropriate procedures before the Dirección Tributaria to obtain the corresponding business license (licencia comercial).” Administrative Resolution no. MLU-PAT-0127-2016 of 26 de enero de 2016, issued by the Dirección de Administración Tributaria and the Coordinación del Departamento de Patentes of the respondent Administración Municipal, granted Hacienda San Rafael municipal license no. 04-0717 for the activity of “TAJOS.” On the following 14 de mayo, the Asociación de Vecinos de Sierras de la Unión filed a motion for review (recurso de revisión) against the resolution authorizing license 04-0717; it subsequently filed an appeal (recurso de apelación) before the Tribunal Contencioso Administrativo.

Official Letter DGM-RNM-473-2016 of 14 de noviembre de 2016, issued by the Jefatura del Registro Nacional Minero in response to an inquiry submitted by Hacienda San Rafael, stated: “The inquiry specifically concerns whether, in order to exercise the right granted by the Poder Ejecutivo (sic) to the concessionaire in mining expediente No. 2754, a Health Operating Permit (Permiso Sanitario de Funcionamiento) is required for the extraction of quarry materials. (...) The application of the general principle prohibiting individual derogation from a rule (inderogabilidad singular de la norma), a general principle of constitutional rank, extends to the entire legal system as both a consequence and a prerequisite of the rule of law in its entirety. (...) Accordingly, it must be noted that carrying out extraction activities under a concession requires, among other thing (sic), for example, holding a business license (patente comercial) if the activity is conducted for commercial purposes; carrying out the activity requires employees to perform various tasks, and those employees must receive the social protections established (sic) under the social security system; the provisions of the Ministerio de Salud must likewise be complied with, because national regulations include Decreto No. 34728-S, the ‘REGLAMENTO GENERAL PARA EL OTORGAMIENTO DE PERMISOS DE FUNCIONAMIENTO DEL MINISTERIO DE SALUD,’ which, under ‘Grupo de Riesgo A,’ includes in the classification table of establishments and activities regulated by the Ministerio de Salud according to environmental health risk (Riesgo Sanitario Ambiental), under category C: Explotación de Minas y Canteras, Division 14 Explotación de otras Minas y Canteras, group 141, numeral 1410 ‘EXTRACCIÓN DE PIEDRA, ARENA, Y ARCILLA (TAJOS)...

In light of the foregoing, it must be concluded that the effective exercise of the concession right granted by the Poder Ejecutivo requires not only compliance with the provisions established in the Código de Minería and its Reglamento, but also compliance with the rules of other special statutes, which may not be derogated from on an individual basis in a particular case.”

II.On 4 de julio 2017, the Asociación de Vecinos de la urbanización Sierras de La Unión filed suit against the Municipalidad de la Unión, the State, and Hacienda San Rafael H.R.S. It requested the following relief in the judgment: “1. Pursuant to article 42, subsections a) and b), of the CPCA, I respectfully request a declaration that the following administrative actions, and all related acts or proceedings, are inconsistent with the legal system, as well as the annulment of all such acts: a. Commercial License or Permit N° 04-717 and related acts. b. The environmental approval (Viabilidad Ambiental) granted by resolution 2191-2013-SETENA to the project entitled ‘Landslide stabilization with quarry extraction,’ in the name of Hacienda San Rafael H.S.R. S.A., and related acts. c. Resolution R-083-2015-MINAE, by which President of the Republic Luis Guillermo Solís Rivera and Minister of Environment and Energy Patricia Madrigal Cordero granted Hacienda San Rafael H.S.R.

S.A. the materials-extraction concession (concesión de explotación de materiales), and related acts. 2. Pursuant to article 42, subsections c), d), and f), and article 99, subsections c) and f), of the Ley Orgánica del Ambiente, should the foregoing actions not be declared null and void, I respectfully request that all such actions and related acts be revoked due to the breaches of the legal and contractual obligations identified in this complaint, and that enforcement of the environmental bond (garantía ambiental) be ordered. 3. Pursuant to article 42, subsection i), of the CPCA, I respectfully request that the Public Administration be ordered to refrain from adopting or carrying out any action intended to revive this concession without first obtaining the corresponding technical studies. 4. Pursuant to article 42, subsections e), g), and j), of the CPCA and article 99 of the Ley Orgánica del Ambiente, I respectfully request that the defendants be ordered to demolish and/or remove the works performed, remediate the environmental damage (daño ambiental) caused, and be subjected to obligations compensating for the damage caused.

Likewise, I request that the Municipalidad de la Unión de Tres Ríos be ordered to establish a real-time monitoring system using cameras and rain gauges; monitor movement in the unstable area of Las Casuelas (sic) using GPS; establish alert systems using sirens and electronic means; clean the watercourse; and conduct a more detailed analysis of ground movements and the various scenarios involving a major landslide, including the preparation of vulnerability maps for potential landslides in the area of las Cazuelas. 5. Pursuant to article 193 of the CPCA, I respectfully request that the defendants be ordered to pay the costs of these proceedings, since we have been compelled to litigate this matter in order to annul or revoke the challenged acts. 6. Pursuant to article 42, subsections f) and g), of the CPCA, article 98 of the Ley Orgánica del Ambiente, article 199 et seq. of the LGAP, and article 67 et seq. of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, once this complaint has been upheld, we respectfully request that certified copies of the relevant records be transmitted to the Contraloría General de la República so that administrative investigations may be conducted to sanction the officials responsible for the acts declared null or expired in this action and recover damages from them. 7.

Pursuant to article 42, subsections f) and g), of the CPCA, once this complaint has been upheld, and should the Court find that the facts and acts underlying it may have involved any type of criminal offense, I respectfully request that certified copies of the relevant records be transmitted to the Ministerio Público for proper investigation. ALTERNATIVE RELIEF. 1. Pursuant to article 42, subsections c), g), and j), of the CPCA and article 99 of the Ley Orgánica del Ambiente, should it not be possible to annul or revoke Commercial License or Permit No. 04-717 and related acts, the environmental approval granted by resolution 2191-2013-SETENA, and resolution R-083-2015-MINAE granting the concession, I respectfully request that, before they are implemented, the technical studies necessary under the CNE’s recommendation be conducted to ensure that the works performed will not further destabilize the land.

Likewise, I request that the Municipalidad de la Unión de Tres Ríos be ordered to establish a real-time monitoring system using cameras and rain gauges; monitor movement in the unstable area of Las Casuelas (sic) using GPS; establish alert systems using sirens and electronic means; clean the watercourse; and conduct a more detailed analysis of ground movements and the various scenarios involving a possible major landslide, including the preparation of vulnerability maps for potential landslides in the area of las Cazuelas. 2. Pursuant to article 193 of the CPCA, I respectfully request that the defendants be ordered to pay both categories of costs in these proceedings, since my client has been compelled to litigate this matter for the purpose ofto (sic) annul or revoke the acts challenged herein. 3. Pursuant to article 42, subsections f) and g), of the CPCA, article 98 of the Ley Orgánica del Ambiente, article 199 et seq. of the LGAP, and article 67 et seq. of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, upon this complaint being upheld, I respectfully request that certified copies of the relevant records be transmitted to the Contraloría General de la República so that administrative investigations may be conducted to sanction the officials responsible for the acts declared null or expired in this action and recover damages from them. 4.

Pursuant to article 42, subsections f) and g), of the CPCA, upon this complaint being upheld, should the Court find that any type of criminal offense may have arisen from the facts and acts at issue herein, I respectfully request that certified copies of the relevant records be transmitted to the Ministerio Público for proper investigation.” The co-defendants opposed the complaint. In general, they raised the defenses of failure to exhaust administrative remedies (falta de agotamiento de la vía administrativa), improper joinder of claims (indebida acumulación de pretensiones), another action pending (litispendencia), and lack of current interest, legal entitlement, standing to sue, and capacity to be sued. The Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Cuarta, composed of Judges Elías Baltodano Gómez, Judith Reyes Castillo, and Iván Salas Leitón, ruled as follows in judgment no. 001-2022-IV, issued at 10 horas 30 minutos del 4 de enero de 2022: “The evidence submitted by the State and the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias -CNE- to assist the Court in reaching its decision is admitted.

The defenses of Lack of Standing to Sue and Capacity to Be Sued, as well as Lack of Current Interest, are rejected. The complaint filed by the Asociación de Vecinos de la Urbanización Sierras de La Unión against the Municipalidad de la Unión and Hacienda San Rafael HSR S.A. is partially upheld and is deemed denied insofar as relief has not been expressly granted: i) Administrative Resolution No. MLU-PAT-0127-2016 of 26 de enero de 2016, issued by the Dirección de Administración Tributaria and the Coordinación del Departamento de Patentes of the defendant Municipal Administration, by which Hacienda San Rafael HRS S.A. was granted Municipal License No. 04-0717 for the activity of ‘QUARRIES,’ as well as all other related acts—whether prior or subsequent, procedural acts or procedural acts having independent effect—are annulled. In this regard, for greater clarity, it must be stated that the annulment ordered herein of the aforementioned Commercial License extends to official communications MLU-DJUR-023-2016 of the Dirección Jurídica, dated 19 de enero de 2016, and MLU-DJUR-480-2017 of 5 de junio de 2017, both signed by Licenciado Rommel Calvo Padilla, as well as Resolution MLU-DAM-DJUR-292-2016 of 9:00 horas del 26 de mayo de 2016, issued by the Alcaldía Municipal, with respect to which the Sección Tercera of this Court dismissed the Appeal on the ground that it had been filed out of time.

Furthermore, any decision adopted by the municipal entity or another Public Administration pursuant to the statements made by the aforementioned legal professional in those official communications is likewise absolutely null and void. ii) The municipal entity shall take note of the statements in this Judgment regarding the procedure to be followed if structures have been built without a municipal permit. iii) Court costs and attorneys’ fees shall be borne by the Municipalidad de la Unión, with the amount thereof to be determined during the Judgment-Enforcement Stage at the request of the prevailing Asociación. As to co-defendant Hacienda San Rafael H.R.S. S.A., judgment is entered without a specific award (sic) of costs. iv) Because this Chamber considers the nullity declared herein to be clear and manifest—that is, egregious—it orders that this Judgment be communicated to both the Contraloría General de la República and the Fiscalía Adjunta de Probidad, Transparencia y Anticorrupción.

The judicial and administrative case files shall be made available to those authorities so that, within the scope of their respective powers, they may consider initiating any investigations they deem appropriate, without being required to inform this Chamber of their ultimate decisions. Insofar as the complaint was directed against the State, the defense of Lack of Legal Entitlement is sustained and, accordingly, the complaint is denied in all respects; for the reasons stated in that regard, the matter is resolved without a specific award of costs.” By resolution no. 001-2022 of 15 horas 30 minutos del 1° de febrero de 2022, the following was added to the operative portion of the transcribed judgment: “(…) The operative portion of Judgment No. 001-2022-IV, issued by this Chamber at diez horas treinta minutos del cuatro de enero de dos mil veintidós, is hereby supplemented so that the following shall henceforth be deemed incorporated into its Por Tanto: ‘v) The Municipalidad de la Unión is ordered to remediate all environmental damage caused in the concession area as a result of construction works performed without a municipal permit.

Such remediation shall be carried out on a technical and scientific basis and shall take the following into account: a) With respect to environmental elements damaged reversibly, meaning those capable of recovery, they must be fully restored to their natural state or to the condition existing prior to the intervention—that is, restoration in kind (“reparación in natura”). b) With respect to elements irreversibly affected, compensation must be paid for “collective or social non-pecuniary harm” (“daño moral colectivo o social”), insofar as the community will no longer be able to enjoy them, thereby impairing a protectable general interest. The amount ultimately established by a final determination must be deposited with the Caja Única del Estado in a client account created specifically for that purpose, the account holder of which shall be the Ministerio de Ambiente y Energía, which must use it exclusively to carry out remediation and restoration work in the affected area.

All the foregoing shall be determined during the Judgment-Enforcement Phase at the request of the prevailing Asociación.’” Dissatisfied, the plaintiff and all co-defendants filed cassation appeals (recursos de casación), which were admitted by this Chamber. It should be clarified that the appeals filed by the co-defendants will be addressed first because, if meritorious, it would be unnecessary to address the plaintiff’s arguments.

Appeal of co-defendant Hacienda San Rafael H.R.S, S.A.

III.As her sole ground for challenge, she alleges improper statutory interpretation. She states that the Tribunal deemed it proven that the principle of non-derogability of rules (principio de inderogabilidad de las normas) had been violated because the Municipalidad de la Unión failed to apply provision 11.b of the Regulations governing its Regulatory Plan (Plan Regulador). However, she contends that the Judges inserted a new phrase into that article by stating that the projects “permitted” in that zone are subject to an environmental impact study (estudio de impacto ambiental). She argues that Judges are not empowered to act as legislators and add ideas or concepts that are not expressly set forth in the legal system. She then transcribes provision 10 of the Civil Code. She adds that, according to the plain meaning of its words, provision 11 of the Regulatory Plan does not establish that only projects “permitted” in the zone are subject to an environmental impact study.

She states that this addition, which does not exist in the rule and was created by the Tribunal, resulted in acceptance of the claimant’s theory of individual non-derogability (inderogabilidad singular), thereby violating the principles of legality and statutory interpretation. She asserts that the final paragraph of the provision in question authorizes the development of any project in the zone, provided that it has an environmental impact study.

IV.The Tribunal stated that, pursuant to Article 13 of the General Law on Public Administration (Ley General de la Administración Pública, LGAP), the Administration is prohibited from repealing or declining to apply, in specific cases, both written and unwritten rules, including regulatory provisions (the principle of non-derogability of rules). In the matter under consideration, it stated that provision 11 of the Regulatory Plan for the Cantón de la Unión—applicable to the case at bar—provides: “Forest protection zone (zona de protección forestal): a) Purposes. This zone is necessary to contain urban development, and forestry use shall continue therein. b) Permitted uses (usos permitidos): 1. Forestry (…). 2. Single-family dwellings with suburban characteristics; residential complexes and housing developments of any kind are excluded in all cases. 3. Nurseries. 4. Ecotourism zones. c) Conditional uses (usos condicionales).

Conditional uses shall not be permitted. d) Requirements. In the northern (Zurquí) and southern (Carpintera) zones, the requirements of Article 5 of the GAM regulations shall apply. (…). Projects in this zone are subject to an environmental impact study.” The Judges reasoned that the transcribed rule is unequivocal as to the permitted uses (forestry, single-family dwellings, nurseries, and ecotourism zones), the uses that are not permitted (conditional uses), and the requirement that projects—meaning permitted projects—are subject to an environmental impact study. They added that permitted projects in that zone are expressly referenced because, if the contrary interpretation were adopted—as the respondent company appears to do—namely, that any project may be developed there as long as it has an environmental impact study, the rule would be rendered meaningless, and the list of permitted uses and, of course, the prohibition on conditional uses would become absurd.

They found that, under that interpretation—apparently the one adopted by the co-respondent company—it would have sufficed for the provision to state that, in addition to the permitted uses, any project having an environmental impact study is permitted in that zone. Alternatively, the provision could have stated that, in addition to the expressly permitted uses, projects not included in that exhaustive list would also be deemed permitted—because conditional uses were expressly prohibited—if they had an environmental impact study. They observed that this would create a distinction between permitted projects that would not require an environmental impact study and projects that would also be permitted because they had such a study, which would be contrary to the regulatory purpose of Regulatory Plans because, ultimately, nothing would be regulated regarding land use (uso de suelo) (anything could be undertaken—meaning developed).

The Judges emphasized: “(…) the respondent Municipalidad itself understands the provision as this Chamber does, since, when deciding the application for a Land-Use Certificate (Certificado de Uso de Suelo), Architect José Carlos Barrantes Cubillo, acting as Urban Planning Coordinator of the respondent Municipalidad, clearly and precisely stated—proven fact No. 7—as follows: ‘APPLICANT: SERGIO RETANA MORA. CADASTRAL PLAN: C-4022-69. ZONE: FOREST PROTECTION ZONE. USE: INQUIRY. ACTIVITY: INFORMATIONAL. Forest Protection Zone: Purposes. This zone is necessary to contain urban development, and forestry use shall continue therein. 4. Permitted uses: 1. Forestry. 5. (sic) Single-family dwellings with suburban characteristics; residential complexes and housing developments of any kind are excluded in all cases. 6. (sic) Nurseries. 4. (sic) Ecotourism zones. Conditional uses. Conditional uses shall not be permitted.

NOTE: LAND AFFECTED BY THE POTENTIAL RISK OF RIVER UNDERCUTTING AND WITH A HISTORY OF MAJOR LANDSLIDES (REQUEST AN OPINION FROM THE COMISIÓN NACIONAL DE EMERGENCIAS). THE ZONE DOES NOT PERMIT QUARRYING ACTIVITY, PURSUANT TO ARTICLE 11.b. OF THE REGULATIONS OF THE CURRENT REGULATORY PLAN FOR THE CANTÓN DE LA UNIÓN. A LAND-USE DESIGNATION IS NOT, AND DOES NOT GRANT, A MUNICIPAL PERMIT OR LICENSE.’ In deciding that application, the aforementioned official leaves no room for doubt, expressing an expert opinion clearly consistent with the content of the rule cited above. (…) In this regard, it should be recalled that the Regulatory Plan, ‘by reason of its content and its general effectiveness or binding force, must be deemed to consist of true legal rules or laws in the substantive sense, insofar as it recognizes rights and establishes obligations for the owners and possessors of properties located within the territorial boundaries of the respective canton.’”

V.In view of its importance, provision 11 of the Zoning Regulations (Reglamento de Zonificación) of the Cantón de la Unión (applicable here) is transcribed again: “Article 11.- Forest protection zone: a) Purposes. This zone is necessary to contain urban development, and forestry use shall continue therein. b) Permitted uses: 1. Forestry. Pursuant to Article 48, Chapter I of the Ley Forestal and its Amendments, the following shall apply for purposes of this Plan: ‘Article 48.- Privately owned forest lands and forests included within a forest reserve or protected zone shall be used in accordance with the applicable management plan (plan de manejo). Their owners shall be entitled to enjoy the benefits and incentives established by this Law. Likewise, the owners of these lands shall comply with Articles 60 through 65 of Section II, Chapter 1, concerning the exploitation of forest resources on privately owned lands under the Ley Forestal. 2.

Single-family dwellings with suburban characteristics; residential complexes and housing developments of any kind are excluded in all cases. 3. Nurseries. 4. Ecotourism zones. c) Conditional uses. Conditional uses shall not be permitted. d) Requirements. In the northern (Zurquí) and southern (Carpintera) zones, the requirements of Article 5 of the GAM regulations shall apply. 1. Minimum area: 10 Ha. in the northern zone from the Autopista Florencio del Castillo and 5 Ha. in the southern zone using the same reference point. 2. Minimum lot frontage: 50 meters. 3. Setbacks: Front 20 meters, Side 5 meters, Rear 5 meters. 4. Maximum coverage: 10% of the lot. 5. Maximum floor area: 10% of the lot area. Projects in this zone are subject to an environmental impact study.’” Boldface supplied. Contrary to the appellant’s position, a comprehensive reading of the transcribed rule leaves no room for doubt that the phrase “Projects in this zone are subject to an environmental impact study” refers to the projects permitted in the forest protection zone, namely: forestry, single-family dwellings with suburban characteristics, nurseries, and ecotourism zones.

Consistent with this interpretation, the Zoning Regulations under discussion (provision 2.b) themselves clarify that a permitted use is: “(…) an urban or rural use of a lot or property to which its owner is entitled to devote it, constructing any necessary facilities, subject only to the restrictions stated herein and after obtaining the corresponding permits. Permitted uses are specified for each zone.” A permitted use is the purpose or use for which land or a building is authorized under the locality’s Regulatory Plan, namely, those expressly permitted by the Zoning Regulations in the different use zones. As the claimant correctly states (in addressing the cassation appeal (recurso de casación) filed by the co-respondent company), the final paragraph of provision 11 of the Zoning Regulations of the Cantón de la Unión does not mean that any project may be undertaken in the forest zone if it has an environmental impact study.

The rule establishes the specific uses that may be developed and even expressly states that conditional uses are not permitted, meaning that there is no discretion to authorize projects falling outside the permitted uses. The environmental impact study requirement applies only to projects within the permitted uses, without exceptions or the inclusion of other types of projects. By construing it in this manner, the Tribunal adopted an objective interpretation consistent with provision 10 of the Civil Code. That rule provides: “Rules shall be interpreted according to the plain meaning of their words, in relation to their context, historical and legislative background, and the social circumstances prevailing at the time they are to be applied, with primary regard to their spirit and purpose.” For the foregoing reasons, the asserted ground for challenge must be rejected.

Appeal of the co-respondent Municipalidad del Cantón de La Unión

VI.As its first ground of appeal, it alleges improper assessment and omission of evidence. It states that the Judges did not assess the evidence submitted by the co-defendants or the evidence admitted to supplement the record (prueba para mejor resolver), and therefore did not find that the claims asserted in the answer to the complaint had been established. It contends that crucial evidence was not examined, which led to the action being granted. It asserts that the plaintiff did not submit scientific or technical evidence to discredit the technical rigor of the challenged business license. It adds that, contrary to the Court’s view, the claimant also failed to demonstrate a violation of the principle of legality (principio de legalidad), because official letters DGM-RNM-985-2015, DTS-004-14, and MLU-DJUR-023-2016 establish that the Administration complied with the provisions of Articles 11 and 16 of the LGAP.

It asserts that there can be no nullity for nullity’s sake and that, in this case, no harm or denial of an opportunity to defend (indefensión) was proven. It notes that, in official letter DGM-RNM-985-2015, the Registro Nacional Minero clarified the questions raised by the Auditoría Interna de la Municipalidad de la Unión concerning the land-use study (estudio de uso de suelo), specifically that obtaining a mining concession (concesión de explotación minera) did not require submission of land-use approval from the Local Government, because a conforming land-use study (estudio de uso conforme de suelo) by INTA was sufficient (submitted in the proceedings through official letter DST-004-14). It adds that the principle of legality was not infringed either, because although authorization to conduct the activity has been granted (official letter MLU-PAT-0127-2016 and municipal business license no. 04-17), the activity has not been carried out because the corresponding permit has not yet been issued.

It maintains that, in rendering judgment, the Court relied on subjective assessments and mere value judgments without any basis. It further criticizes the failure to consider the technical reports submitted by the State concerning the necessity and importance of the work performed by Hacienda San Rafael, as well as the monitoring conducted by SINAC and the Comisión Nacional de Emergencias (CNE). It lists the following evidence as neither considered nor assessed by the Judges:

• 1)official letter DGM-CRC1-078-2021 of 29 de Julio de 2021, signed by Esteban Bonilla Elizondo in his capacity as Geologist and Mining Coordinator for the Central Region of the Dirección de Geología y Minas, which demonstrates the concession’s extraction operations and the volumes of material extracted, thereby fully satisfying the claimant’s demands;
• 2)the evidence submitted to supplement the record, which establishes the joint, organized work carried out in accordance with the principle of coordination and cooperation (principio de coordinación y colaboración) among CNE, the Dirección de Geología y Minas, and the Comité Municipal de Emergencias de La Unión to implement the recommendations contained in the Commission’s 1994 and 2011 reports. That work exceeds those recommendations, thereby satisfying claim b of the plaintiff;
• 3)official letter DGMRNM-508-2021 of 3 de agosto de 2021, issued by the Registro Nacional Minero of the Dirección de Geología y Minas, which reports that the concession granted to Hacienda San Rafael remains valid and is undergoing extraction, as well as the area exploited and the quantity of material extracted, and therefore the claimant’s claim a) has also been satisfied; and
• 4)technical report CNE-UIAR-INF-0595-2021, issued by the Unidad de Investigación y Análisis de Riesgo of CNE on 2 de Junio de 2021, which states: “...1. CNE recommends that CME-La Unión and the municipal authority request that the concession holder proceed with implementing mitigation actions or measures (acciones o medidas de mitigación) concerning drainage systems to prevent surface runoff, the removal of material that reduces the hydraulic cross-section, and the maintenance of strict surveillance, control, and monitoring of the landslide area beginning with this stronger rainy period of junio 2021 and continuing thereafter, in accordance with what was observed and stated on pages 3 through 5, inclusive.” It asserts that, had such evidence been assessed in accordance with the rules of reasoned judgment (sana crítica), the complaint would have been dismissed.

VII.Upon comparing the challenged judgment with the argument raised, this Chamber finds that the latter is procedurally deficient and unavailing, for the reasons stated below. First, the appellant does not specifically identify the evidence submitted by the defendant or the evidence admitted to supplement the record that the Court allegedly failed to assess. Nor does it refer to the contents of those evidentiary items or explain how, had the Judges analyzed them, the complaint would have been dismissed. The appellant in cassation (casacionista) goes on to argue that the claimant submitted no evidence to discredit the technical rigor of the municipal license granted. However, it was the Municipalidad de la Unión that bore the burden of proving that this administrative act (acto administrativo) complied with the law, and it failed to do so. It should be noted that the trial Judges declared the challenged business license null and void because it violated the principle that rules may not be waived in individual cases (principio de inderogabilidad de las normas), since it had been granted in violation of the Reglamento de Zonificación del Cantón de La Unión (which does not allow quarrying activity within the zone where the co-defendant company’s property is located) and the Ley de Planificación Urbana (because it was incompatible with the zoning and, moreover, lacked a municipal land-use certificate (certificado de uso de suelo municipal)).

These are matters the appellant does not challenge in this ground of appeal. The appellant in cassation argues that, contrary to the Court’s view, official letters DGM-RNM-985-2015, DTS-004-14, and MLU-DJUR-023-2016 rule out a violation of the principle of legality. That assertion is made without any supporting argument. The appellant merely states that, according to those documents, it was unnecessary to submit the land-use certificate before the challenged business license was granted, because the conforming land-use study issued by INTA was sufficient. Nevertheless, the appellant in cassation overlooks the Judges’ principal basis for declaring that license null and void, namely, once again, the violation of the principle that rules may not be individually waived (principio de inderogabilidad singular de las normas), because it was granted contrary to the Reglamento de Zonificación del Cantón de La Unión and the Ley de Planificación Urbana.

It bears emphasizing that whether Hacienda San Rafael has or has not conducted quarrying activity to date is immaterial, because it does not negate the unlawful conduct of the co-defendant Municipalidad (in the terms described above). Furthermore, the appellant in cassation does not explain or specify what subjective assessments or value judgments the Judges made, and therefore the argument lacks factual, legal, and evidentiary support. The appellant criticizes the failure to assess the technical reports describing the work performed by Hacienda San Rafael and the monitoring conducted by SINAC and CNE. That objection does not challenge the judgment, because irrespective of such work and monitoring, the Judges found that the challenged license had been granted in violation of the Plan Regulador del Cantón de la Unión and the Ley de Planificación Urbana, without any evidence of an Emergency Decree (Decreto de Emergencia) authorizing their non-application.

Once again, these are matters the appellant in cassation has not challenged. This Adjudicatory Body cannot discern—because the asserted ground does not explain—how an official letter, DGM-CRC1-078-2021, concerning the alleged extraction operations under the concession and the volumes of material extracted satisfies the plaintiff Association’s claims (it does not even identify the demands to which it refers); or why the evidence submitted to supplement the record reflects compliance with claim “b” (which this Chamber understands to be the claim listed as 2) by the plaintiff, in which it requests the cancellation of the challenged conduct and related acts (actos conexos) due to noncompliance with the legal and contractual obligations identified in the complaint, with the resulting enforcement of the environmental guarantee (garantía ambiental)); nor does it specify how technical report CNE-UIAR-INF-0595-2021 was not assessed or how it would have altered the challenged judgment. Given the deficiencies in the objection asserted, it must be rejected.

VIII.As its second ground of appeal, it invokes facts found proven and unproven in contradiction with the evidence. It criticizes the Court for finding that the Local Government violated provision 11.b of its Plan Regulador by granting a business license (patente comercial) for the operation of a pit or quarry in an area exclusively designated for forest protection, thereby violating the principle that rules may not be individually waived. Nevertheless, it contends that this assessment contradicts proven fact no. 3). Regarding that fact, it explains that certification SINAC-D-ACCVC-0610-2013 of 31 de julio de 2013 stated that the land owned by Quebrador San Rafael lies outside any protected wilderness area (área silvestre protegida), and therefore the provision at issue does not apply. It contends that the Judges based their reasoning on the Land-Use Statement, Municipal Location Resolution SSPU-1110-15-8800701 of 13 de agosto de 2015, issued by José Carlos Barrantes Cubillo in his capacity as Urban Planning Coordinator of the Municipalidad de La Unión, who classified the land as a forest zone and denied the land-use certificate.

It considers that statement null and void because it did not take into account the prior certification issued by SINAC (no. SINAC-D-ACCVC-0610-2013). It then transcribes proven facts 8) and 9). It notes that, in official letter DGM- RNM-985-2015 of 16 de noviembre de 2015 (proven fact no. 9), the Head of the Registro Nacional Minero, in response to a series of questions submitted by the Auditor of the Municipalidad de La Unión (proven fact 8), determined that, pursuant to Articles 25 of the Código de Minería and 24 of Reglamento no. 29300, quarrying concessions (concesiones de explotación de cantera) require approval by INTA of a conforming land-use study. It argues that this evidence, submitted in the proceedings, establishes compliance with the principle of legality and proves that the Plan Regulador was not violated. It disagrees with the Court’s view that considering municipal land-use approval replaceable by INTA’s technical opinion (official letter no. DST-004-14, according to which the concession would not cause any loss of soil productivity in the cantón de La Unión) is absurd and violates Article 25 of the Ley de Planificación Urbana.

It reiterates that, through official letter DGM- RNM-985-2015, the Registro Minero determined that submission of land-use approval from the Municipalidad was not required and that approval of the land-use study issued by INTA was sufficient; this technical opinion was not assessed in the judgment. It continues by stating that, according to the Judges, the municipal license was granted without the corresponding health permit (permiso de salud). Nevertheless, it states that the evidence submitted to supplement the record includes a copy of operating health permit (permiso sanitario de funcionamiento) no. CSARS-CU-205-2019 of 29 de marzo de 2019 from the Ministerio de Salud, issued by the Área Rectora de Salud de Curridabat.

IX.As detailed in Considerando IV of this judgment, the lower courts established that the Administration is prohibited from repealing or declining to apply, in specific cases, both written and unwritten rules, including regulatory provisions (principle of non-derogability of rules [principio de inderogabilidad de las normas]). In the matter at hand, they reasoned, provision 11 of the Regulatory Plan (Plan Regulador) of the canton of La Unión is clear regarding permitted uses (forestry, single-family housing, nurseries, and ecotourism areas), uses that are not permitted (conditional uses), and the requirement that permitted projects undergo an environmental impact study (estudio de impacto ambiental). The Court found: “(…) the respondent Municipality itself interprets it as this Chamber does, since, when ruling on the application for a Land-Use Certificate (Certificado de Uso de Suelo), Architect José Carlos Barrantes Cubillo, in his capacity as Urban Planning Coordinator of the respondent municipal entity, clearly and precisely stated—proven fact No. 7—that: ‘APPLICANT: SERGIO RETANA MORA.

CADASTRAL PLAN: C-4022-69. ZONE: FOREST PROTECTION ZONE. USE: INQUIRY. ACTIVITY: INFORMATIONAL. Forest Protection Zone: Purposes. This zone is necessary to restrain urban development, and forestry use shall continue therein. 4. Permitted uses: 1. Forestry. 5. (sic) Single-family housing with suburban characteristics; residential complexes and housing developments of any kind are excluded in all cases. 6. (sic) Nurseries. 4. (sic) Ecotourism areas. Conditional uses. Conditional uses shall not be permitted. NOTE: LAND SUBJECT TO POTENTIAL RIVER SCOUR RISK AND WITH A HISTORY OF SIGNIFICANT LANDSLIDES (REQUEST AN OPINION FROM COMISIÓN NACIONAL DE EMERGENCIAS). THE ZONE DOES NOT PERMIT QUARRYING ACTIVITY, PURSUANT TO ARTICLE 11.b. OF THE REGULATIONS OF THE CURRENT REGULATORY PLAN OF THE CANTON OF LA UNIÓN. A LAND-USE CERTIFICATE IS NOT, AND DOES NOT GRANT, A MUNICIPAL PERMIT OR LICENSE.’ In ruling on the cited application, the aforementioned official leaves no room for doubt, expressing an expert opinion clearly consistent with the content of the rule cited above (…).

In this regard, it should be recalled that the Regulatory Plan, ‘because of its content and its general effectiveness or binding force, must be deemed to constitute actual legal rules or laws in the substantive sense, since it recognizes rights and establishes obligations for the owners and possessors of properties located within the territorial jurisdiction of the respective canton’ (Sala Constitucional 2006-13330 del 06 de setiembre de 2006); consequently, although it may be set aside for emergency reasons, that circumstance must be supported by the formal existence of an Emergency Decree (Decreto de Emergencia). (…), which clearly did not occur in the case under review (…). It is likewise relevant to clarify that, although the respondent Municipality expressly mentions a soil study approved by INTA—Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria—it does not develop any argument explaining why it believes that a study endorsed or approved by that maximally decentralized body, which has instrumental legal personality and is attached to Ministerio de Agricultura y Ganadería, may ‘update’ the land use (uso de suelo) established in the Regulatory Plan while disregarding the provisions of the Ley de Planificación Urbana.

(…) Furthermore, as stated, the Municipality made absolutely no argument regarding this issue that would permit further examination, since it did not even explain why, in its view, the ‘indirect means of updating’ used in the case under review is viable. This was unquestionably of the utmost importance, considering that INTA, pursuant to section 2 of its enabling Law, was created for the purpose of ‘contributing to the improvement and sustainability of the agricultural sector through the generation, innovation, validation, research, and dissemination of technology for the benefit of Costa Rican society.’ It was authorized to ‘sell agricultural research services, provided that doing so does not impair its response to demands for research of social interest.’ It was also required to promote and conduct ‘research related to organic agricultural production...,’ facilitating ‘the transfer of technology among producers.’ Stated differently, the respondent municipal entity does not explain how—that is, under which rules—an Institute created for the Agricultural Sector may, through a study conducted or approved by it, substitute, replace, amend, or ‘update’ the land use established in a Regulatory Plan without following the procedure prescribed in the aforementioned Ley de Planificación Urbana (…).

At this point, it must be concluded that the actions of the respondent municipal entity, based on the assertion that it was acting pursuant to binding opinions, reports, or recommendations issued by CNE, are absolutely null and void due to an evident and manifest violation of the Principle of Individual Non-Derogability of Rules (Principio de Inderogabilidad Singular de las Normas), not only with respect to section 11.b) of the Regulatory Plan, but also sections 28—which prohibits ‘using or dedicating land, buildings, or structures to any use incompatible with the established zoning’—and 29—which provides that ‘without the corresponding land-use certificate, business licenses shall not be granted to commercial or industrial establishments’; both from the Ley de Planificación Urbana.”

X.The appellant in cassation (casacionista) raises three objections. First, it argues that the Court violated the principle of non-derogability of rules (principio de inderogabilidad de las normas), relying on land-use certificate (constancia de uso de suelo) no. SSPU-1110-15-8800701 dated 13 de agosto de 2015, issued by the Local Government, which states that the property of the co-defendant Association is located within a forest protection zone (zona de protección forestal), even though a prior certification issued by SINAC—no. SINAC-D-ACCVC-0610-2013 dated 31 de julio de 2013—established that the property lies outside any protected wild area (área silvestre protegida). It bears emphasizing that it is astonishing for the appellant in cassation to seek to disavow the certification that it itself issued, since it was the Municipalidad de La Unión itself that determined that the property belonging to Hacienda San Rafael is located within a forest zone, where quarrying activity is not permitted.

In any event, it is important to clarify that SINAC determined the following in the aforementioned certification: “(…) based on the location recorded in cadastral plan (plano catastrado) number C-4022-1969, belonging to QUEBRADOR SAN RAFAEL S.A., with Real Property Folio (Folio Real) 3065878-000, that it describes land located OUTSIDE ANY PROTECTED WILD AREA, REGARDLESS OF ITS MANAGEMENT CATEGORY, ADMINISTERED BY THE MINISTERIO DE AMBIENTE, ENERGÍA Y MINAS.” Under provision 3.a of the Regulations to the Biodiversity Law (Reglamento a la Ley de Biodiversidad), a protected wild area is: “A defined geographical area, officially declared and designated under a management category by virtue of its natural, cultural and/or socioeconomic importance, in order to fulfill specific conservation and management objectives.” The categories of protected wild areas in Costa Rica include: a) forest reserves, b) protective zones, c) national parks, d) biological reserves, e) national wildlife refuges, f) state-owned national wildlife refuges, g) privately owned national wildlife refuges, h) mixed-ownership national wildlife refuges, i) wetlands, j) natural monuments, k) marine reserves and l) marine management areas.

In this specific case, SINAC certified that the area owned by Quebrador San Rafael was not located within any of those geographical areas officially declared to be protected wild areas. However, section 11 of the Zoning Regulations of the Cantón de La unión (Reglamento de Zonificación del Cantón de La unión), applicable to the case at hand (sublite), provides that only forestry uses, single-family housing, nurseries, and ecotourism areas are permitted within the “Forest Protection Zone.” As may be seen, the Regulations refer to a “forest protection zone” (that is, areas established to conserve forests and forestry use, which also help prevent natural disasters and preserve natural resources); they do not refer to any of the categories of protected wild areas. Accordingly, consistent with the Local Zoning Plan (Plan Regulador), through certificate SSPU-1110-15-8800701, the Municipalidad de La Unión ruled as follows when considering the co-defendant company’s application for a land-use certificate: “APPLICANT: SERGIO RETANA MORA.

CADASTRAL PLAN: C-4022-69. ZONE: FOREST PROTECTION ZONE. USE: INQUIRY. ACTIVITY: INFORMATIONAL. Forest Protection Zone: Purposes. This zone is necessary to contain urban development, and forestry use shall continue therein. 4. Permitted uses: 1. Forestry. 5. (sic) Single-family housing with suburban characteristics; residential complexes and subdivisions of any kind are excluded in all cases. 6. (sic) Nurseries. 4. (sic) Ecotourism areas. Conditional uses. No conditional uses shall be permitted. NOTE: LAND SUBJECT TO A POTENTIAL RISK OF RIVER UNDERCUTTING AND WITH A HISTORY OF SIGNIFICANT LANDSLIDES (REQUEST AN OPINION FROM THE COMISIÓN NACIONAL DE EMERGENCIAS). THE ZONE DOES NOT PERMIT QUARRYING ACTIVITY, PURSUANT TO ARTICLE 11.b. OF THE REGULATIONS OF THE CURRENT LOCAL ZONING PLAN OF THE CANTÓN DE LA UNIÓN. A LAND-USE CERTIFICATE IS NOT, AND DOES NOT GRANT, A MUNICIPAL PERMIT OR LICENSE.” Contrary to the appellant in cassation’s contention, the Court did not rule in contradiction with any evidence.

As proven fact 3), it accepted the SINAC certification, and as proven fact 4), the transcribed municipal certificate. Based on that evidence, it concluded that the challenged commercial license was void because, although the property of the co-defendant company was located outside every category of protected wild area, it was nevertheless located within a forest protection zone under the Local Zoning Plan of the Cantón de La Unión, where quarrying activity is not permitted. In the matter under review, the Municipalidad could not grant a commercial quarrying license because doing so contravened the zoning, as the Judges correctly determined. Second, it argues that the municipal land-use certificate was unnecessary because approval by INTA of a conforming land-use study (estudio de uso conforme del suelo) was sufficient, as provided by the Registro Nacional Minero in official communication DGM-RNM-985-2015.

This Chamber, however, does not agree with that argument. In the communication at issue, the Registro Nacional Minero clearly established that obtaining a mining concession (concesión de explotación minera) requires compliance with the requirements established in the various regulations, procedures, and technical or legal rules in force in the country, including submission of a conforming land-use study issued by INTA, as stipulated in the Código de Minería and its Regulations. A different situation arises, however, in obtaining a commercial license for the operation of open pits and quarries, since the Ley de Planificación Urbana requires that the activity to be conducted on specific land be compatible with the established zoning, for which a land-use certificate approved by the corresponding Local Government must be obtained (sections 29 and 28). A municipal license (licencia municipal), in turn, is an administrative authorization (acto administrativo de autorización) through which the Local Government authorizes a private party to engage in a specific for-profit activity.

Licenses to engage in for-profit activities within cantonal jurisdictions are governed by the Código Municipal and constitute authorizations granted by the municipal authority to persons seeking to conduct an activity within its jurisdiction. As a matter of law, the license, as an authorization, has its legal basis in section 79 of the cited Code, which provides: “Article 79. — To engage in any for-profit activity, interested parties must hold the corresponding municipal license, which shall be obtained through payment of a tax. That tax shall be paid throughout the period during which the for-profit activity has been conducted or the license has been held, even if the activity has not been conducted.” It should be clear that the evidence which the appellant in cassation claims was not assessed relates to the granting of the mining concession—which was not affected by the Court—since the Código de Minería and its Regulations require an INTA conforming land-use study in order to obtain that concession.

In conclusion, these are two distinct acts, as the Judges correctly found. When the application was filed, obtaining the commercial license required a land-use certificate issued by the Municipalidad, as established in the Ley de Planificación Urbana. It bears noting that what is currently required is for the activity to conform to the proposed use. The INTA study determines whether the soils will lose productive capacity from an agricultural standpoint, and it is indeed a requirement for projects of this kind; that does not mean, however, that the document is the municipal land-use certificate, as the Municipalidad de La Unión has sought to claim in these proceedings by asserting that neither the regulation in article 28 of the Ley de Planificación Urbana nor its own local rules apply here. Consequently, as to the second matter raised, there is likewise no contradiction with the evidence.

Third, the appellant in cassation challenges what it characterizes as the Court’s finding that no health operating permit (permiso sanitario de funcionamiento) from the Ministerio de Salud existed. That argument, however, is irrelevant to overturning the judgment under appeal. First, after reviewing the Judges’ reasoning, this Collegiate Body finds no mention whatsoever of the health permit at issue, much less any indication that this matter influenced the decision to partially grant the claim. Second, even in the hypothetical event that the objection were upheld, the defect rendering the act void, as identified by the Court, would remain: namely, the violation of the principle of individual non-derogation of rules (principio de inderogabilidad singular de las normas), on the terms explained above. For the foregoing reasons, this ground of appeal must be dismissed.

XI.As its third objection, the appellant in cassation alleges the improper application of law. It argues: “The Judges of this Chamber state that on 7 de Julio del 2015, through official communication DGM-CMRC 1-61-2015, it was established that site-preparation work, terrace formation, construction of sedimentation basins, construction of offices, provision for a barrier gate, among other work, was being performed, and that it is striking that by junio del 2015 slope stabilization work, completed roads, and nearly completed offices and bathrooms were observed, when Land-Use Certificate SPPU- 1110-15-8800701 was not issued until 13 de agosto del 2015; and, according to the Judges, article 18 of the Ley de Construcciones must apply. Nevertheless, this Representation considers that the Judges violated LEGAL REASONABLENESS because they confused the application of the rules. They first assert that the Ley de Planificación Urbana applies to the Land-Use Certificate, then the Regulations of the Local Zoning Plan, and now they state that the certificate is also governed by the Ley de Construcciones.

Accordingly, what is being challenged in this particular case is the nullity of administrative acts, namely Administrative Decision N°. MLU-PAT- 0127-2016 dated 26 de enero del 2016, issued by the Dirección de Administración Municipal and the Coordinación del Departamento de Patentes of the respondent Municipal Administration, through which it was decided to grant Hacienda San Rafael HSR S.A Municipal License N°. 04-0717, NOT A BUILDING PERMIT. CONSEQUENTLY, THE ACTIVITY AT ISSUE IN THESE JUDICIAL PROCEEDINGS IS GOVERNED BY THE CÓDIGO DE MINERÍA and REGULATIONS N°. 29300, and article 3 of the Código de Minería establishes the authority of the Dirección de Minería Geología, Minas e Hidrocarburos to grant exclusive exploration permits and mining concessions, following analysis and approval of the study conducted by the corresponding governmental oversight agency regarding the environmental impact of such activities. FOR THAT REASON, THE JUDGES OF THIS CHAMBER HAVE CLEARLY AND MANIFESTLY IMPROPERLY APPLIED THE LEGAL RULE.”

XII.In this Chamber’s view, the grievance (agravio) asserted must be rejected as procedurally defective, because it infringes section 139.3 of the Administrative Litigation Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo, CPCA), which establishes the obligation to state the grounds for the appeal clearly and precisely, together with the factual and legal basis for the case. The claim is confusing and lacks a coherent thread explaining the alleged error by the Tribunal. This Chamber finds that the challenged judgment does not establish what the appellant contends. The Judges do not even mention official communication DGM-CMRC 1-61-2015, much less section 18 of the Construction Law (Ley de Construcciones). It should be noted that, regarding the “breach of the principle of legality due to the construction of works without permits” alleged by the plaintiff, the Judges merely stated: “(…) if works have been carried out without a construction permit issued by the Local Government, it is unavoidable (…) to proceed under the terms established in the Ley de Construcciones—sections 93 et seq.—” In developing her argument, the appellant in cassation (casacionista) does not clearly explain how the Tribunal improperly applied the law, the impact of that defect on the body of proven or unproven facts (hechos probados o indemostrados), or its effect when subsuming the facts under substantive law (subsunción del derecho sustantivo) in reaching the result or conclusion adopted by the Judges. Consequently, because the objection raised does not comply with cassation procedure (técnica casacional), it must be dismissed.

Appeal by the State

XIII.As its sole ground, it alleges the improper application of section 193 of the Administrative Litigation Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo, CPCA). In general terms, the appellant disagrees with the exemption from costs (exoneración en costas) granted to the plaintiff. It argues that the action against the State was dismissed in its entirety and that the plaintiff therefore lost against the State’s representation. It notes that, in the Judges’ view, the plaintiff had sufficient grounds to litigate because of the legal complexity of the matter, which encompassed technical issues from disciplines outside the law. It objects, however, that this situation is commonplace in the administrative litigation jurisdiction (jurisdicción contencioso administrativa), and therefore that argument does not constitute a valid basis for finding that the plaintiff had sufficient grounds to bring the State into the proceedings.

On the contrary, it observes that this complexity reveals the effort and time that the State’s representation was required to devote to its defense, legal work that warrants compensation through an award of costs against the losing party. It emphasizes that complexity should not be confused with a party’s lack of interest in becoming informed about and studying the case, since the plaintiff Association submitted no scientific or technical evidence undermining the technical rigor of the mining concession at issue, relying instead on subjective assessments and mere value judgments. In addition, it asserts that exempting the plaintiff from costs because of “the legal tangle created by the respondent Municipality” harms the State, even though it bears no responsibility in that regard, since its actions were found to have complied with the legal system. It adds that it cannot “reasonably” be inferred that the confusion caused by the municipal corporation produced uncertainty in the plaintiff’s position as to whom it should sue, because its complaint clearly distinguishes the defects in the formal administrative conduct (conductas formales) that it attributes to the co-respondent Municipality, SETENA, and the Directorate of Geology and Mines, as the Judges themselves stated when structuring their analysis of each of those challenges in recital IV (considerando IV) of the judgment. In any event, it considers it unfair and disproportionate to deny the State an award of costs because of conduct attributable to another Administration.

XIV.In analyzing the defenses (excepciones) raised by the co-respondents, the Tribunal reasoned: “Lastly, regarding the defense of Lack of Legal Entitlement (Falta de Derecho) raised by the Office of the Attorney General, since the legal system does not support the arguments and relief sought against it, the appropriate course is to uphold that defense, as is hereby ordered.” It stated that, during the processing of the environmental feasibility approval (viabilidad ambiental) and the concession, no acts or omissions capable of invalidating the actions taken by SETENA and the Directorate of Geology and Mines could be identified. Regarding costs, however, it held: “As for the State, it was brought into the Proceedings because two of its agencies were responsible for some of the challenged administrative conduct, and the action against it has been dismissed; accordingly, the appropriate course with respect to the State is to issue a decision without a specific award of costs.

Nevertheless, despite the foregoing dismissal, this Collegiate Body finds that the plaintiff Association should not bear the State’s costs, since it clearly had sufficient grounds to litigate, given that the matter raised not only involves technical aspects of a science other than law—such as Geology—but also presents a highly complex legal perspective; this circumstance, combined with the legal tangle created by the respondent Municipality in an attempt to ‘justify’ its unlawful conduct, reasonably allowed the plaintiff Association to anticipate that everything might be void, including, of course, the Environmental Feasibility Approval and the Concession. Accordingly, this Chamber reiterates its view that the plaintiff Association had sufficient grounds to proceed against the State and, for that reason, notwithstanding the dismissal of its action against that Senior Entity, the award of costs requested by the State’s Representation is denied.” This Decision-Making Body does not agree with that ruling, because none of the circumstances established in section 193 of the CPCA for exempting the plaintiff from costs may be invoked.

The Asociación de Vecinos de la Urbanización Sierras de La Unión filed the action at issue in these proceedings, seeking, as against the State, a declaration of nullity (nulidad) of the environmental feasibility approval granted by SETENA in resolution 2191-2013-SETENA, as well as the nullity of resolution R-083-2015-MINAE, by which the concession for the extraction of materials was granted to Hacienda San Rafael; those claims were declared unfounded. In this regard, the Judges found that the challenged administrative conduct was substantially consistent with the legal system, a finding that was not refuted on cassation. Against this background, this Chamber finds that the plaintiff did not have sufficient grounds to litigate and that the Tribunal erred in exempting it from costs. This position arises from the need to reimburse the successful party for the expenses it incurred in defending a right or interest that it was compelled to protect because of the disruption caused by the action and the claims asserted against it—costs it would not have incurred had the proceedings not been instituted.

It bears emphasizing that sufficient grounds to litigate do not consist merely of the losing party’s belief in its own good faith, as the Judges incorrectly appear to understand, but require that belief to be based on objective information in the proceedings, such as evidence demonstrating that the environmental feasibility approval and the concession granted were legally noncompliant. In this case, the Tribunal’s reasons for declining to order the plaintiff to pay costs are insufficient to support the requested exemption. This particular case does not involve technical aspects of another science, but rather the application of different branches of law to the challenged administrative acts (actos administrativos). Nor does the matter under review entail any unusual legal or technical complexity, once it is understood that the procedure and requirements for granting a quarry concession differ from those necessary to obtain a municipal operating license (licencia municipal de explotación).

Moreover, it would be improper to attribute any responsibility to the State for the actions of the Local Government. The fact remains that, with respect to the State, the plaintiff’s arguments were insufficient to warrant the nullity of the actions taken by SETENA and the Directorate of Geology and Mines. Accordingly, the objection raised must be upheld, and the plaintiff must be ordered to pay the State’s costs.

Appeal by the Plaintiff

XV.As its first ground of challenge, it alleges the failure to apply section 18.8 of the General Regulations on Environmental Impact Assessment Procedures (Reglamento General Sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental). It states that, contrary to the Judges’ position, before granting the environmental feasibility approval, SETENA should have assessed the available land-use planning context (contexto de planificación de uso del suelo) at the site, which it could have ascertained by analyzing the project’s location and the Zoning Plan (Plan Regulador) of the canton of La Unión, or by requesting from the applicant the land-use certificate (uso de suelo) issued by the Local Government. It argues that, had SETENA applied the provision in question, it would have found that in 2013 there was no compliant land use authorized by the Municipalidad de la Unión, which was not issued until 2015.

It emphasizes that this document states, insofar as relevant, that quarrying activity is not permitted in that area pursuant to section 11.b of the Regulations to the Zoning Plan (Reglamento al Plan Regulador). It asserts that environmental feasibility approval could not be granted to a project whose activity was prohibited by the canton’s Zoning Plan and by its location. Accordingly, it requests that the environmental feasibility approval granted by resolution 2191-2013-SETENA and the related acts (actos conexos) be declared null; by domino effect, it also seeks the nullity of the resolution granting concession no. R-083-2015-MINAE and of the related acts.

XVI.The Judges of the lower court reasoned that the first paragraph of numeral 6 of the Código de Minería establishes that: “all mining activity, including both exploration and exploitation work, is declared to be of public utility (utilidad pública). The concentration, processing, transformation, and transportation of mineral substances, as well as privately or State-owned land necessary for these purposes, shall have the same status,” which demonstrates that the Poder Ejecutivo did not need to justify the public interest inherent in the concession granted to the co-defendant company through resolution No. R-083-2015-MINAE. They noted that, during the proceedings followed for granting the mining concession (concesión minera), administrative expediente no. 2754 shows that the corresponding notice was published in La Gaceta on June 6 and 10, 2014, thereby providing notice of the concession project requested by the co-defendant company, and that neither the plaintiff Asociación nor any other interested party filed an objection within the 15 business days following the last publication.

They stated: “(…) it goes without saying that the matter concerning the Land-Use Certificate (Certificado del Uso de Suelo)—which, in this case, the Gobierno Local unlawfully decided not to require—falls within the exclusive jurisdiction of the Municipalidad de La Unión. In other words, for purposes of the Environmental Feasibility Approval (Viabilidad Ambiental) and the concession at issue, SETENA and the Dirección General de Geología y Minas were not legally required to demand the Land-Use Certificate issued by the respondent Municipalidad, because that and other requirements—such as the Health Operating Permit (Permiso Sanitario de Funcionamiento)—are necessary for other types of proceedings, such as commercial licenses, but not for processing the Environmental Feasibility Approval and the concession. The foregoing demonstrates, among other things, the instrumental nature of the Environmental Feasibility Approval (License) granted through the cited resolution 2191-2013-SETENA, because that act does not exempt its recipient from obtaining the remaining permits from the competent authorities required by the Legal System (Ordenamiento Jurídico) in order to conduct quarry exploitation activities in this case (…).

Likewise, regarding the concession granted through resolution No. R-083-2015-MINAE, ordinal 12 of the Código de Minería establishes the limited scope of that authorizing instrument (título habilitante), and the concession holder must satisfy the remaining requirements established by the Legal System before commencing extraction work. The latter—the scope of the concession and the need to obtain additional permits, licenses, and authorizations from other Public Administrations—is also evident from the responses to the questions submitted to the Registro Nacional Minero by both the Auditora Municipal and the respondent company. (Proven Facts Nos. 8, 9 and 13). Consequently, during the processing of the environmental feasibility approval and the concession, this Chamber finds no actions or omissions capable of invalidating the actions taken by SETENA and the Dirección de Geología y Minas.” In addition to the foregoing, the Judges found: “(…) when analyzing the application of the co-defendant company, SETENA and the Dirección de Geología y Minas took into account the high instability of the project area and its existing vulnerability, based on the conclusions of CNE report No. DPM-INF-0852-2011.

Thus, from a technical and scientific perspective, and as asserted by the Órgano Procurador, both Administrations determined that exploitation of the quarry, while fulfilling the purposes inherent to this type of activity, could also serve as a measure to mitigate the risk of blockage of the río Chiquito and contribute to stabilizing the earth mass.”

XVII.Canon 18.8 of the Reglamento General Sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental provides: “Technical processing of the case file (Trámite técnico del expediente). The technical processing of the case file to be performed by the respective department shall follow these steps: (…) 8. Review of the category of the geographical area in which the activity, work, or project will be located, with respect to whether it is situated in an environmentally fragile area (área ambientalmente frágil) (Anexo Nº 3), and the available land-use planning context (contexto de planificación de uso del suelo).” This Chamber understands that, when the provision and the appellant in cassation state that SETENA should have assessed the available land-use planning context, they are referring to the zoning plan (plan regulador) of the cantón de La Unión. However, irrespective of whether that Secretaría consulted the document before granting the environmental feasibility approval, the result would have been the same, because the fact that the property is located within a forest protection zone (zona de protección forestal)—as determined by the Reglamento al Plan Regulador—did not prevent SETENA from granting the environmental feasibility approval, contrary to what the appellant seeks to suggest.

A review of administrative expediente no. D1-1573-2011-SETENA submitted in the record confirms that, before granting the environmental certification, SETENA complied with the requirement to review the geographical area in which the project would be located, based on the information available at that time. In that regard, the case file includes technical report DEA-2457-2013-SETENA of August 20, 2013 (folio 109), issued by the Departamento de Evaluación Ambiental de la SETENA, which states that the property of the company Hacienda San Rafael was not located within any category of protected wildlife area (área silvestre protegida). That report was consistent with certification no. SINAC-D-ACCVC-0610-2013 of July 31, 2013, issued by SINAC, which determined that the property was excluded from protected wildlife areas (an act not challenged in these proceedings). SETENA’s subsequent actions were consistent with the condition of the land, as demonstrated by the record of the inspection conducted on April 23, 2013, by Oscar Umaña Fernández, Sergio Retana Mora, and Andrés Montero, which stated the following regarding the existing type of vegetation cover (cobertura vegetal): “Brushland, some scattered trees.” It was also established that there were no surface water bodies or protected areas, and the following was recorded among the observations: “It is urgent to perform the earthworks (movimiento de tierra) for human safety” (folio 74).

It must be clearly understood that SETENA’s function is to assess the environmental impact (impacto ambiental) of the country’s various development projects, granting or denying their feasibility from an environmental standpoint. In that regard, in this specific case, it reviewed the existing land-use context at the project site based on the certification issued by SINAC, the aforementioned technical report, and the site visit. Based on all the foregoing, and after SETENA’s Departamento de Evaluación Ambiental analyzed the documentation submitted, the content of the study, and the mitigation measures (medidas de mitigación) specified in the Environmental Management Plan (Plan de Gestión Ambiental), resolution no. 2191-2013-SETENA of August 29, 2013, was issued, granting environmental feasibility approval to the project seeking a quarry concession for the extraction of materials. Consequently, the Judges were correct in finding that the acts and actions of SETENA and the Dirección de Geología y Minas complied with the law, and the challenge must therefore be rejected.

XVIII.As the second and third grounds, the appellant alleges a violation of numeral 193 subsection b) of the Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA). The appellant states that, because the environmental feasibility approval granted by SETENA is null and, as a domino effect, so is the mining concession at issue in these proceedings (for the reasons asserted in the first alleged ground of error), the State should also be ordered to pay costs (costas). The appellant maintains that the State’s representatives defended a position contrary to the Legal System and therefore lacked sufficient grounds to litigate. The appellant further notes that the Tribunal exempted the co-defendant company from costs because it found that the company had not litigated in bad faith and that the record disclosed neither reckless procedural conduct nor an absurd position in defense of its legal interests. Nevertheless, the appellant observes that the challenged judgment stated that the aforementioned company had made absurd assertions—by understanding that any project could be developed in the area provided it had an environmental impact study (estudio de impacto ambiental), even if it was not among the permitted uses.

The appellant adds that, as was found proven, on August 13, 2015, land-use certification SPPU-1110-15-8800701 was issued to the company San Rafael regarding the property identified by cadastral plan C-4022-69, stating that quarry activity was not permitted in the area. Despite the foregoing, the appellant asserts that the company continued to petition other authorities and the Municipalidad de La Unión itself for the respective permits, resulting in municipal license no. 04-0717 for “tajos” activity. Those permits were declared null in the judgment under appeal. The appellant states that, because it was evident that quarry activity could not be authorized at the site, it likewise cannot be asserted that the company had sufficient grounds to litigate while defending an absolutely null administrative act (acto administrativo absolutamente nulo).

XIX.Regarding legal costs (costas), the Tribunal held: “As concerns the defendant company, it was joined to the proceedings because it derived rights and interests from the challenged conduct and, to that extent, was compelled to litigate; there is no indication that such litigation was pursued in bad faith, since the record discloses neither reckless procedural conduct nor an absurd position in defense of its legal interests. Accordingly, as to that company, this matter is decided without a specific award of legal costs. As for the State, it was brought into the proceedings because two of its agencies were responsible for some of the challenged conduct, and the claim against it has been dismissed; consequently, the appropriate disposition as to the State is to rule without a specific award of legal costs. Nevertheless, despite the foregoing dismissal, this Collegiate Body considers that the plaintiff Association should not be required to pay the State’s legal costs, since it clearly had sufficient grounds to litigate.

Not only does the situation presented involve technical aspects of a discipline other than law—such as geology—but the legal perspective in this matter is itself highly complex. This, together with the legal thicket created by the defendant Municipality in an attempt to ‘justify’ its unlawful conduct, reasonably allowed the plaintiff Association to believe that everything might be null and void, including, of course, matters relating to Environmental Approval (Viabilidad Ambiental) and the Concession (Concesión). Accordingly, this Chamber reiterates that the plaintiff Association had sufficient grounds to bring proceedings against the State and, therefore, despite the dismissal of its claim against that senior governmental entity, the award of legal costs requested by the State’s counsel is unwarranted.” As stated in Considerando XVII of this judgment (to which reference is made), the actions of SETENA and the Directorate of Geology and Mines were lawful as regards the State; therefore, as detailed in Considerando XIV ibid, the plaintiff must be ordered to pay legal costs (as will be established in the operative portion of this judgment), and the relief sought is consequently improper.

As for Hacienda San Rafael, however, this Collegiate Body does not agree that it should be exempted from paying legal costs. In analyzing provision 11 of the Zoning Regulations for the Canton of La Unión, the Judges unanimously found the co-defendant company’s position—that any project in the forest protection zone is permitted provided that it has an environmental impact study (estudio de impacto ambiental)—to be improper. The company’s irrational arguments during the proceedings, as identified by the Tribunal, rule out both good faith and exemption from legal costs. Furthermore, as the appellant correctly notes, since 13 de agosto de 2015 Hacienda San Rafael had known that its property was located within a forest protection zone under the locality’s zoning plan (plan regulador). Despite the foregoing, it continued the process of obtaining a business license for quarrying operations, which was subsequently annulled. Accordingly, the challenge shall be granted solely as to the exemption from legal costs ordered in favor of the co-defendant Hacienda San Rafael, which shall instead be ordered to pay such costs.

XX.As her fourth ground of appeal, she alleges that the established and unestablished facts contradict the evidence in the proceedings. She states that the Tribunal found it established that, through report no. DPM-INF-0852-2011, geologist Julio Madrigal Mora referred to the need to implement an early-warning system (sistema de alerta temprana) that would warn residents in the lower part of the Las Casuelas sector of a landslide (deslizamiento) and its possible effects (established fact no. 2 of the challenged judgment). Nevertheless, she objects that the Judges held: “Regarding monitoring (monitoreo), given that the CNE expert witnesses acknowledged the existence of a monitoring system that, although different from the one sought by the plaintiff, has produced adequate results, this Chamber finds no technical or scientific grounds to order that it be changed or to order any additional measure concerning that matter.” She notes that, in his testimony at the trial hearing, geologist Madrigal Mora stated that, in the case of the landslide in the Las Casuelas sector, the only alert mechanism is a WhatsApp chat whose members are representatives of CNE and Hacienda San Rafael.

He further stated that he did not know whether residents of the communities of Sierras de La Unión or other communities participated in that chat. She adds that the record contains no document establishing the existence of an early-warning system of the kind recommended by CNE in report DPM-INF-0852-2011. The Judges failed to recognize this issue because they confused the concepts of early warning and landslide monitoring.

XXI.As detailed in Considerando II of this judgment, insofar as relevant, the plaintiff requested that the judgment provide: “(…) 4. Pursuant to article 42, subsections e), g), and j), of the CPCA, and article 99 of the Ley Orgánica del Ambiente, I respectfully request (…) that the Municipality of La Unión de Tres Ríos be ordered to establish a real-time monitoring system using cameras and rain gauges, and to monitor movement in the unstable area of the Las Casuelas sector (sic) using (GPS); and to establish warning systems using sirens and electronic means, (…).” In this regard, the Tribunal held: “Regarding monitoring, given that the CNE expert witnesses acknowledged the existence of a monitoring system that, although different from the one sought by the plaintiff, has produced adequate results, this Chamber finds no technical or scientific grounds to order that it be changed or to order any additional measure concerning that matter.” As may be seen, the plaintiff Association requested in the judgment the establishment of a monitoring system in the Las Casuelas sector, together with a warning system.

The Judges denied those requests, finding that the monitoring system operating in the area was adequate and that the plaintiff had submitted no technical evidence supporting the need to change it or adopt a different measure. That evidentiary deficiency was not challenged on cassation (casación). Furthermore, as the State correctly stated in its response to the complaint, the appellant seeks the adoption of measures at the expense of the public treasury without any supporting technical evidence, since she seeks an order implementing an early-warning system tailored to her preferences. This is despite the fact that geologist Julio Madrigal Mora, a CNE official who signed report no. DPM-INF-0852-2011, testified at the trial hearing that the recommendations issued by CNE in its reports at the relevant time had been followed. More specifically, he considered the monitoring systems proposed by the plaintiff Association unsuitable—including the use of sirens, which present various practical difficulties and therefore are not used—and beyond the capabilities of the Public Administration (Administración Pública).

Indeed, the official stated that field monitoring and surveillance form part of early warning, as had been done when the challenged judgment was issued. Accordingly, this Chamber does not accept the alleged existence of established facts that contradict the evidence, and the asserted ground must therefore be rejected.

XXII.In view of the foregoing, the State’s appeal shall be granted, and the plaintiff’s appeal shall be granted in part. Consequently, the challenged judgment shall be quashed solely insofar as it ruled without awarding legal costs against the State and Hacienda San Rafael H.R.S S.A. Ruling on the merits in its place, the plaintiff Association shall be ordered to pay the State’s legal costs. Hacienda San Rafael shall also be ordered to pay the legal costs of Asociación Vecinos de la Urbanización Sierras de La Unión. In all other respects, the ruling remains undisturbed.

XXIII.Dissenting opinion (voto salvado) of Justice Zamora Campos. With my customary respect for my fellow members of this Chamber, I dissent from the decision insofar as it grants the appeal filed by the Office of the Attorney General of the Republic and orders the plaintiff to pay costs. Beyond the reasons advanced by the Contentious-Administrative Court for dismissing the claim brought against the State, in the undersigned’s view, the petitioner Association sued the State on the basis of a diffuse or supra-individual interest, arising from specific facts that could plausibly have led it to believe there was a connection with the actions taken by the Municipalidad de la Unión. Thus, by way of example, see facts 27 through 30 of the claim (images 11 and 12 of the complete judicial case file in PDF format), which expressly refer to municipal actions relating to other actions by the Ministerio de Ambiente y Energía, Comisión Nacional de Emergencias, SETENA, and Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología; those facts specifically allege noncompliance with the land-use (uso de suelo) requirement for granting the municipal license to the co-defendant company.

In that regard, facts 27 and 30 of the action expressly state: “27. On January 19, 2016, the Legal Director of the Municipalidad de La Unión de Tres Ríos issued Official Letter number MLU-DJUR-023-2016, which stated: ‘In accordance with the statements made by MSC. Julio Madrigal Mora, CNE Geologist, in his report DPM-INF-0852-2011, in connection with the technical inspection conducted at the site on June 10, 2011 (…) In view. Of-the (sic) regulations transcribed above, deriving from ley 8488. Which establishes that CNE technical reports are mandatory for public institutions and especially for Municipalities, it follows from the case law cited by the CNE Board of Directors, the Constitutional Chamber, and the Office of the Attorney General of the Republic that the municipal authorities must, without fail, take action to address the landslide identified on the right bank of río chiquito. For these purposes, it would be advisable to take advantage of the quarry exploitation concession authorized by MINAE and the Dirección de Geología y Minas in order to ensure proper slope management and cleaning of the río chiquito channel.

(…) Based on the foregoing, there is a sufficient regulatory and legal basis for the concessionaire Hacienda San Rafael H.S.R S.A. to begin its stone-extraction activities without further question, under the Mining Code as well as Emergency Law 8488…’” (the text was not originally highlighted in this manner); and “30. In the aforementioned Official Letter MLU-DATSAC-0006-2016, the Director of Tax Administration issued the following written order: ‘In light of the foregoing, and following the instructions of the Legal Directorate, you are requested to proceed with granting the Municipal License to Hacienda San Rafael H.S.R. Sociedad Anónima, since analysis of the case establishes that it does not require municipal land-use approval, because the determination of the Comisión Nacional de Emergencias, as the competent authority whose directives are mandatory, prevails.’ As do the decisions issued by the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), SETENA, and the Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA).

All in accordance with the opinion of the Legal Directorate set forth in the aforementioned official letter.” (the text was not originally highlighted in this manner). In this regard, it should be noted that the aforementioned Official Letter MLU-DJUR-023-2016 was deemed established in the eleventh proven fact of the judgment. In other words, regardless of the detailed analysis conducted by the Court, which decided to dismiss the claim brought against the State, the cause of action (causa de pedir) clearly sets forth a direct relationship between the justification for the municipality’s conduct and the statements made by the institutions highlighted above. Accordingly, I concur with the grounds stated by the court below (A Quo) for exempting the plaintiff from costs, insofar as it found that “... the legal perspective itself in this matter is highly complex and this, coupled with the legal morass created by the respondent Municipality in an attempt to ‘justify’ its unlawful conduct, reasonably allowed the plaintiff Association to conclude that everything might be invalid, including, obviously, the matters relating to Environmental Feasibility (Viabilidad Ambiental) and the Concession.

Accordingly, it is reiterated that, in this Chamber’s view, the plaintiff Association had sufficient grounds to bring an action against the State and, for that reason, notwithstanding the dismissal of its claim against that senior public entity, the State’s request for an award of costs is deemed unwarranted.” Thus, the undersigned considers that, although sufficient grounds for litigation cannot be based solely on a mere opinion or simple belief in the merits of the case, here the petitioner possessed information that, within the framework of the claim, was objective and sufficient to sue the State; and although the Court was required to conduct a comprehensive analysis of the case in order to dismiss the action against it, this does not detract from the seriousness of the claim as presented. Moreover, those sufficient grounds for litigation are reinforced by the diffuse nature of the interest in which the plaintiff Association acted—an interest in obtaining protection that transcends its personal sphere and, understood in that manner, is directed toward the defense of collective rights.

Consequently, in this minority opinion, I deny the appeal on points of law (recurso de casación) filed by the State’s representative with respect to this challenged aspect, and I uphold the plaintiff’s exemption from the financial consequences of the proceedings and of this appeal on points of law.

POR TANTO

By majority vote, the State’s appeal is granted, as is the plaintiff’s appeal in part. Consequently, the challenged judgment is reversed only insofar as it ruled without an award of costs with respect to the State and the company Hacienda San Rafael H.R.S S.A. In its place, ruling on the merits, the Asociación de Vecinos de la Urbanización Sierras de La Unión is ordered to pay costs in favor of the State. In addition, Hacienda San Rafael is ordered to pay costs in favor of the plaintiff Association. In all other respects, the decision remains undisturbed. Justice Zamora Campos dissents.

Luis Guillermo Rivas Loaiciga Rocío Rojas Morales Jorge Leiva Poveda Carlos Guillermo Zamora Campos Ignacio Jose Monge Dobles Telephone numbers: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email [email protected]

Revisión del Documento Res. 001235-F-S1-2025 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos del veintidos de agosto de dos mil veinticinco .

Proceso de conocimiento establecido por la ASOCIACIÓN DE VECINOS DE LA URBANIZACIÓN SIERRAS DE LA UNIÓN contra la MUNICIPALIDAD DE LA UNION, el ESTADO, representado por el procurador Alonso Ernesto Moya y, HACIENDA SAN RAFAEL H.R.S SOCIEDAD ANÓNIMA. Figuran como apoderados especiales judiciales de la actora, Bernal Gamboa Mora; del Gobierno Local, Eida Barrantes Román y; de la sociedad co-accionada, Luis Antonio Álvarez Chaves. Todas las partes formulan recursos de casación contra la sentencia no. 001-2022-IV de las 10 horas 30 minutos del 4 de enero de 20222, emitida por el Tribunal Contencioso Administrativos y Civil de Hacienda, Sección Cuarta, integrado por los jueces Elías Baltodano Gómez, Judith Reyes Castillo e Iván Salas Leitón.

Redacta la magistrada Rojas Morales

CONSIDERANDO

I.De conformidad con los hechos que tuvo por demostrados el Tribunal y la prueba constante en autos, se tiene lo siguiente. La empresa Hacienda San Rafael H.S.R S.A, es propietaria del inmueble del partido de Cartago, matrícula de Folio Real no. 65878-000, con plano catastrado C-4022-1969. A principios de los años ochenta, en la margen derecha del río Chiquito justo en el área que corresponde a la concesión no. 2754 que se dirá, ocurrió un deslizamiento que represó el río, desencadenando una avalancha que derivó en daños a infraestructura de la ciudad de Tres Ríos y poblaciones adyacentes. En fecha 28 de enero de 2011, la sociedad Hacienda San Rafael solicitó ante el Registro Nacional Minero de la Dirección de Geología y Minas, la reserva temporal para el proyecto de cantera y el 11 de mayo siguiente entregó a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) el formulario para su aprobación, al que se le asignó el número de expediente administrativo D1-1573-2011-SETENA.

Mediante resolución no. 1152-2011-SETENA del 25 de mayo de 2011, se le solicitó al desarrollador presentar un estudio de impacto ambiental. Por informe no. DPM-INF-0852-2011 de setiembre 2011, el Geólogo Julio Eduardo Madrigal Mora de la Comisión Nacional de Emergencias (CNE) señaló: "Indudablemente es necesario implementar un Sistema de Alerta Temprana que involucre a la población de las parte (sic) baja de la micro-cuenca del Río Chiquito." Por certificación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAV), no. SINAC-D-ACCVC-0610-2013 del 31 de julio de 2013, se indicó en lo de interés: "(…) se ha determinado con base en la ubicación consignada en el plano catastrado número C-4022-1969, propiedad de QUEBRADOR SAN RAFAEL S.A. con Folio Real 3065878-000, que este describe un terreno que se ubica FUERA DE CUALQUIER ÁREA SILVESTRE PROTEGIDA SEA CUAL SEA SU CATEGORÍA DE MANEJO ADMINISTRADA POR EL MINISTERIO DE AMBIENTE, ENERGÍA Y MINAS." Por resolución no. 2191-2013-SETENA de las 8 horas 15 minutos del 29 de agosto de 2013, la SETENA dispuso: "Descripción del Proyecto: Consiste en desarrollar la extracción de materiales en cantera, se extraerán brechas y lavas, las cuales serán procesadas con el uso de un quebrador primario, secundario y clasificación mediante cribas.

La fragmentación del material requerirá del uso de explosivos. Se pretende suministrar agregados gruesos y finos para la fabricación de concretos de cementos hidráulicos y asfálticos en la industria de la construcción. El área solicitada en concesión es de 19 ha 9050 m2 para un plazo de 15 años. Por lo que se le otorga la VIABILIDAD (Licencia) AMBIENTAL al proyecto, quedando abierta la etapa de Gestión Ambiental y en el entendido de cumplir con la Cláusula de Compromiso Ambiental fundamental, indicado en el Considerando Tercero anterior." Por oficio DST-004-14 del 24 de enero de 2014, suscrito por el ingeniero Renato Jiménez Zúñiga, Jefe del Departamento de Servicios Técnicos del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria -INTA-, dirigido al señor Sergio Retana Mora en su condición de representante legal de la empresa Hacienda San Rafael se indicó: "Con relación a su solicitud del pasado 20 de enero 2014, me permito indicarle que esta Dependencia ha revisado y aprobado el documento denominado "ESTUDIO DETALLADO DE SUELOS Y CAPACIDAD DE USO DE LAS TIERRAS DE LA PROPIEDAD PERTENECIENTE A HACIENDA SAN RAFAEL HSR S.A., levantado por los ingenieros agrónomos ROY McDONALD BOURNE M., MSc., y JORGE ACÓN HO, certificadores de uso conforme del suelo autorizados (No. 06 y No. 16 respectivamente ...

Así las cosas, y de acuerdo a los alcances científicos y técnicos de la investigación edafológica realizada por los ingenieros McDonald y Acón; y a tenor de lo establecido en el Artículo 66 de la ley No. 7779, de Uso, Manejo y Conservación de Suelos... es que esta instancia considera que de otorgarse por la Dirección de Geología y Minas del MINAE, una concesión para la extracción áridos para tajo, para la sección estudiada (8.43 ha), no se estará causando una pérdida a la productividad de los suelos del cantón de La Unión, en virtud que las limitaciones de las tierras fehacientemente demostradas en la investigación realizada, no permiten una producción agrícola rentable y competitiva." Por resolución R-0083-2015-MINAE de las 9 horas 40 minutos del 20 de marzo de 2015, suscrita por el entonces Presidente de la República, señor Luis Guillermo Solís Rivera y la Ministra a.i. de Ambiente y Energía, señora Patricia Madrigal Cordero, se dispuso otorgar "Concesión de Extracción de Materiales en una Cantera" por el plazo de 15 años a favor de Hacienda San Rafael H.S.R S.A. Mediante constancia de uso de suelo, resolución municipal de ubicación SSPU-1110-15-8800701 del 13 de agosto de 2015, el arquitecto José Carlos Barrantes Cubillo, en su condición de Coordinador de Planificación Urbana de la Municipalidad de La Unión, señaló: "SOLICITANTE: SERGIO RETANA MORA.

PLANO DE CATASTRO: C-4022-69. ZONA: ZONA DE PROTECCIÓN FORESTAL. USO: CONSULTA. ACTIVIDAD: INFORMATIVO. Zona de Protección Forestal: Propósitos. Esta zona es necesaria para retener el desarrollo urbano y continúan en ella el uso forestal. 4. Usos permitidos: 1. Forestales. 5. (sic) Vivienda unifamiliar con características suburbanas, quedan excluidos en todo caso los conjuntos residenciales y las urbanizaciones de cualquier tipo. 6. (sic) Viveros. 4. (sic) Zonas ecoturísticas. Usos condicionales. No se permitirán usos condicionales. NOTA: TERRENO CON AFECTACIÓN POR RIESGO POTENCIAL DE SOCAVAMIENTO DE RÍO Y CON ANTECEDENTES DE DESLIZAMIENTOS IMPORTANTES (SOLICITAR CRITERIO A LA COMISIÓN NACIONAL DE EMERGENCIAS). LA ZONA NO PERMITE ACTIVIDAD DE CANTERA, SEGÚN EL ARTÍCULO 11.b. DEL REGLAMENTO DEL PLAN REGULADOR VIGENTE DEL CANTÓN DE LA UNIÓN. UN USO DE SUELO NO ES NI OTORGA PERMISO O LICENCIA MUNICIPAL".

Por oficio MLU-AI-552-2015 del 6 de octubre de 2015, la señora Auditora de la Municipalidad de La Unión, formuló una serie de consultas a la Jefatura del Registro Nacional Minero relacionas con la concesión otorgada a la empresa codemandada, siendo de interés para el asunto que se analiza las interrogantes números 3, 4 y 5, en las que expresamente consultó: "3. ¿Es cierto que bajo la concesión extendida por el MINAE a la empresa Hacienda San Rafael H.S.R. Sociedad Anónima, se incluyen las licencias para la excavación, el movimiento de tierra, la construcción de ciertas obras, el terraceo, aún cuando la Ley de Construcciones en sus artículos 1, 55 y 74 señala que para todo tipo de obra constructiva, es necesario contar con la licencia municipal para dicho fin? 4. ¿Dentro de los requisitos que exige la Dirección de Geología y Minas del MINAE, a través del Código de Minería u otra normativa, establece como parte de los requisitos para la obtención de una concesión como la que aquí se indica, el uso de suelo debidamente aprobado de previo por la Municipalidad involucrada, tal y como lo señala la Ley de Planificación Urbana y las potestades municipales para planificar el Desarrollo Urbano? 5.

¿Podría considerarse que el otorgamiento de una concesión por parte del MINAE, faculta en forma implícita al concesionario, la exoneración para tramitar las licencias constructivas y de movimiento de tierras que establece la normativa urbana, así como el cambio de uso de suelo que establezca un plan regulador de un municipio?." Por oficio DGM-RNM-985-2015 del 16 de noviembre de 2015, la Jefatura del Registro Nacional Minero dio respuesta a las interrogantes formuladas, indicando respecto de las preguntas 3, 4 y 5, lo siguiente: "3. Según lo dispuesto por el artículo 12 del Código de Minería, la concesión de explotación es un derecho real limitado, que nace de un acto administrativo y soberano del Estado, en virtud del cual éste, sin perder el dominio, autoriza a personas físicas o jurídicas, únicamente para realizar actividades de explotación de los yacimientos o depósitos minerales, bajo las condiciones y requisitos que establecen esta ley, su reglamento y otras leyes especiales.

Es decir, el otorgamiento de la concesión no exime al concesionario de cumplir en forma íntegra con todas las demás regulaciones, trámites, normas técnicas o legales vigentes en el país y, que deberán cumplirse antes (sic) otras instituciones del Estado. De ahí que la concesión minera no incluye ninguna licencia constructiva o del (sic) cualquier otro tipo." 4. Dentro de los requisitos que debe cumplir todo interesado en obtener una concesión de explotación, según lo dispuesto por el Código de Minería y su reglamento, no se requiere la presentación de uso de suelo aprobado por la Municipalidad del lugar donde se ubica el área solicitada. No obstante, tal y como se indicó en el punto segundo del presente oficio, de conformidad a lo dispuesto por el artículo 25 del Código de Minería y el artículo 24 del Reglamento No. 29300, para el caso de las concesiones de explotación de Cantera, se deberá contar con la aprobación de un Estudio de Uso Conforme del Suelo por parte del departamento correspondiente del Ministerio de Agricultura y Ganadería, es decir del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA)." "5.

Sobre esta interrogante, se reitera lo indicado en el punto 3 del presente oficio, en cuanto a que, el otorgamiento de una concesión no exime al concesionario de cumplir en forma íntegra con todas las demás regulaciones, trámites, normas técnicas o legales vigentes en el país y, que deberán cumplirse ante otras instituciones del Estado." Por escrito del 16 de noviembre de 2015, en el que se consignó como "Asunto. Cambio de Uso de Suelo. Licencia de Comercialización de Materiales Extraídos en Cantera. Deslizamiento Río Chiquito", el señor Sergio Retana Mora, en su condición de propietario a esa fecha del inmueble del Partido de Cartago, matrícula de Folio Real 65878-000, plano catastrado C-0004022-1969, peticionó al Concejo Municipal de La Unión, lo siguiente: "Con base en los argumentos de hecho y derecho expuestos, estudios y pruebas técnicas que los sustentan y ante la necesidad apremiante y comprobada de ejecutar las obras descritas, SOLICITO a esta Municipalidad modificar el USO DE SUELO para el inmueble de mi propiedad de manera que se AUTORICE LA COMERCIALIZACIÓN DEL MATERIAL EXTRAÍDO EN CANTERA que posibilitará la financiación de la estabilización del deslizamiento del Río Chiquito.

Todo sujeto a los parámetros, obligaciones, compromisos y limitaciones establecidas en Resolución R-0083-2015-MINAE que es Concesión de Extracción de Materiales en una Cantera por un plazo de quince años." El 18 de noviembre de 2015, la Municipalidad de La Unión confeccionó la solicitud no. 8803914, mediante la cual Hacienda San Rafael presentó formal requerimiento para desarrollar la actividad comercial de cantera. Por oficio no. MLU-DJUR-023-2016 del 19 de enero de 2016, el Director Jurídico del Gobierno Local, señor Rommel Calvo Padilla, se refirió al tema del uso de suelo respecto de la mencionada concesión, indicando -en lo de interés-: "(...) La determinación del uso del suelo se enmarca dentro de la normativa urbana, de manera que el uso permitido es el que determine cada municipio en el plan regulador y su reglamento de zonificación vigente, o en su defecto, con base en el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, en caso de no contarse con plan regulador (artículo 169 constitucional; Ley 4240, numerales 15, 16, inciso c); 21, 24 y Transitorio II, dictamen C-327-2001).

Cabe agregar que el Código Sísmico tiene disposiciones específicas sobre las zonas de riesgo geológico, de acatamiento obligatorio para las municipalidades. También debe considerarse como marco jurídico y técnico para la prevención de riesgos, la Ley No. 8488 y su Reglamento, conforme a las cuales la Comisión Nacional de Emergencias ostenta la competencia máxima para dictaminar situaciones de riesgo, emergencia y peligro inminente, por lo que puede y debe establecer los criterios técnicos para orientar las decisiones municipales sobre las áreas de riesgo dentro de los procesos de planificación territorial que podría generar limitaciones a la propiedad privada. (dictamen C-308-2013). Y, si bien como dijimos, los planes reguladores son de acatamiento obligatorio para los administrados y la Administración, pues ostentan naturaleza normativa (C-100-1995, C-93-2007, OJ-11-1996 y OJ-42-2005), por razón de su jerarquía -acto de administrativo de carácter general (sentencias constitucionales 6653-2000 y 4252-2002; opinión jurídica OJ-011-1996)- no pueden vulnerar normas de rango superior como la ley, tratados, ni modificar el destino previsto para los bienes demaniales (OJ-42-2005).

De manera que ante una eventual dicotomía de orden jurídico, los funcionarios públicos deben aplicar la norma de grado superior (Constitución Política, artículo 11; Ley 6227, numerales 6 y 11). (...) Con vista en la normativa antes transcrita derivada de la ley 8488, donde se establece que los informes técnicos de la CNE son de acatamiento obligatorio para las instituciones públicas y sobre todo para las Municipalidades, se desprende de la jurisprudencia citada por la Junta Directiva de la CNE, de la Sala Constitucional y de la Procuraduría General de la República que las autoridades municipales deben proceder a enfrentar el deslizamiento identificado en la margen derecha del río chiquito, (sic) en forma ineludible. Para estos efectos, conviene aprovechar la concesión de explotación de cantera autorizada por el MINAE y la Dirección de Geología y Minas para que se brinde el adecuado manejo de taludes y limpieza de cauce del río chiquito (sic).

Para el cumplimiento de esta conclusión, recuérdese que el uso de suelo en la finca perteneciente a Hacienda San Rafael HSR. S.A., como objeto de la concesión de extracción de materiales, se fundamenta no solo en la concesión otorgada sino como bien los (sic) expresa el MSC. Róger Ovares, "... una concesión minera con un adecuado programa de explotación; puede coadyuvar en mitigar los riesgos e impactos ocasionados por un deslizamiento..." Con base en lo anterior, existe suficiente base normativa y legal para que el concesionario Hacienda San Rafael HSR S.A., pueda iniciar sus actividades de explotación pétrea, sin mayor cuestionamiento, amparado al Código de Minería, así como a la Ley de Emergencias 8488. Para estos efectos, el concesionario deberá gestionar lo pertinente ante la Dirección Tributaria a fin de obtener la correspondiente licencia comercial”. Por resolución administrativa no. MLU-PAT-0127-2016 del 26 de enero de 2016, emitida por la Dirección de Administración Tributaria y la Coordinación del Departamento de Patentes de la Administración Municipal accionada, se dispuso otorgar a la sociedad Hacienda San Rafael la licencia municipal no. 04-0717 para la actividad de "TAJOS".

El 14 de mayo siguiente, la Asociación de Vecinos de Sierras de la Unión, presentó recurso de revisión contra la resolución que autorizó la licencia 04-0717, posteriormente; interpuso recurso de apelación ante el Tribunal Contencioso Administrativo. Por oficio DGM-RNM-473-2016 del 14 de noviembre de 2016, emitido por la Jefatura del Registro Nacional Minero en respuesta a consulta formulada por la empresa Hacienda San Rafael, se indicó: "La consulta se refiere puntualmente al hecho de que si para ejercer el derecho que el Poder Ejecutivo otorgo (sic) a la concesionaria del expediente minero No. 2754, es necesario contar con el Permiso Sanitario de Funcionamiento, para la extracción de materiales en cantera. (...) La aplicación del principio general de la inderogabilidad singular de la norma; principio general de rango constitucional, es aplicable a la totalidad del ordenamiento jurídico, como derivación y a la vez condición del Estado de Derecho en su integridad.

(...) Así las cosas, es necesario indicar que para el desarrollo de la actividad extractiva en una concesión se requiere entre otras cosa (sic) por ejemplo contar con patente comercial, si la actividad se efectúa con intereses comerciales; para desarrollar la actividad se hace necesario contar con empleados que ejecuten distintas labores, los cuales deben contar con las garantías sociales que se establece (sic) en el régimen de seguridad social; igualmente deben cumplirse con las disposiciones del Ministerio de Salud, ya que dentro de la normativa a nivel nacional se encuentra el Decreto No. 34728-S, que es el "REGLAMENTO GENERAL PARA EL OTORGAMIENTO DE PERMISOS DE FUNCIONAMIENTO DEL MINISTERIO DE SALUD", en la categoría "Grupo de Riesgo A", incluye en la tabla de clasificación de establecimientos y actividades regulados por el Ministerio de Salud, según el Riesgo Sanitario Ambiental, en la categoría C: Explotación de Minas y Canteras, en la División 14 Explotación de otras Minas y Canteras, en el grupo 141, numeral 1410 "EXTRACCIÓN DE PIEDRA, ARENA, Y ARCILLA (TAJOS)...

Ante lo indicado anteriormente, se debe concluir que para el ejercicio efectivo del derecho de concesión otorgado por el Poder Ejecutivo, no solo es necesario el cumplimiento de la normativa establecida en el Código de Minería y su Reglamento, sino que además se deben acatar las normas de otras leyes especiales, que no pueden derogarse en forma singular un caso particular."

II.En fecha 4 de julio 2017, la Asociación de Vecinos de la urbanización Sierras de La Unión demandó a la Mu nicipalidad de la Unión, al Estado y a la sociedad Hacienda San Rafael H.R.S. Solicitó en sentencia: "1. De conformidad al artículo 42 incisos a) y b) del CPCA, respetuosamente solicito la declaración de disconformidad de las siguientes conductas administrativas con el ordenamiento jurídico y de todos los actos o las actuaciones conexas, así como la anulación de todos estos actos: a. La Licencia o Patente Comercial N° 04-717 y actos conexos. b. La Viabilidad Ambiental dada mediante resolución 2191-2013-SETENA, al proyecto denominado "Estabilización de deslizamiento con extracción de cantera" a nombre de la sociedad Hacienda San Rafael H.S.R. S.A. y actos conexos. c. La resolución R-083-2015-MINAE donde el presidente de la República Luis Guillermo Solís Rivera y la Ministra de Ambiente y Energía Patricia Madrigal Cordero otorgaron a Hacienda San Rafael H.S.R.

S.A. la concesión de explotación de materiales, y actos conexos. 2. De conformidad al artículo 42 incisos c), d) y f) y el 99 incisos c) y f) de la Ley Orgánica del Ambiente, en caso de no declararse la nulidad de las anteriores conductas, respetuosamente solicito se ordene la cancelación de todas esas conductas y actos conexos, por los incumplimientos de las obligaciones legales y contractuales indicados en esta demanda, y se ordene la ejecución de la garantía ambiental. 3. De conformidad al artículo 42 inciso i) del CPCA, respetuosamente solicito que se ordene a la Administración Pública, que se abstenga de adoptar y ejecutar cualquier conducta con la pretensión de revivir esta concesión, sin previamente tener los estudios técnicos respectivos. 4. De conformidad al artículo 42 incisos e), g) y j), del CPCA, y el 99 de la Ley Orgánica del Ambiente, respetuosamente solicito se condene a los demandados a demoler y/o eliminar las obras efectuadas, a reparar el daño ambiental causado y a establecerles obligaciones compensatorias al daño causado.

De igual manera, solicito se ordene a la Municipalidad de la Unión de Tres Ríos a establecer un sistema de monitoreo, en tiempo real utilizando cámaras y pluviómetros, control del movimiento del sector inestable en el sector de Las Casuelas (sic) utilizando (GPS); establecer sistemas de alerta con sirenas y medios electrónicos, realizar limpieza del cauce, así como un proceso de análisis más detallado de los movimientos del terreno y los distintos escenarios ante un derrumbe mayor, donde se establezcan los mapas de vulnerabilidad ante posibles derrumbes en este sector de las Cazuelas. 5. De conformidad al artículo 193 del CPCA, respetuosamente solicito se condene a los demandados al pago de las costas de este proceso, pues nosotros nos hemos visto obligados a litigar en el presente asunto, para anular o cancelar los actos impugnados. 6. De conformidad al artículo 42 incisos f) y g) del CPCA, el 98 de la Ley Orgánica del Ambiente, el artículo 199 y siguientes de la LGAP y del 67 y siguientes de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, una vez declarada con lugar esta demanda, respetuosamente solicitamos se testimonien piezas a la Contraloría General de la República, a efecto que se realicen las investigaciones administrativas para sancionar y cobrar los daños y perjuicios a los funcionarios responsables de las nulidades o caducidades declaradas con esta demanda. 7.

De conformidad al artículo 42 incisos f) y g) del CPCA, declarada con lugar esta demanda, y si el Tribunal considere que pudo existir algún tipo de delito en los hechos y actos base de la misma, respetuosamente solicito se testimonien piezas al Ministerio Público para su debida investigación. PETITORIA SUBSIDIARIA. 1. De conformidad al artículo 42 inciso c), g) y j), del CPCA, y el 99 de la Ley Orgánica del Ambiente, en caso de no ser posible la anulación o cancelación de la Licencia o Patente Comercial No. 04-717 y actos conexos, la Viabilidad Ambiental dada mediante resolución 2191-2013-SETENA y la resolución R-083-2015-MINAE de otorgamiento de la concesión, respetuosamente solicito que previo a su ejecución, se realicen los estudios técnicos necesarios conforme la recomendación de la CNE, a efecto de garantizar que no se inestabilizará aún más el terreno con las obras realizadas, de igual manera, solicito se ordene a la Municipalidad de la Unión de Tres Ríos establecer un sistema de monitoreo, en tiempo real, utilizando cámaras y pluviómetros, control del movimiento del sector inestable en el sector de Las Casuelas (sic) utilizando (GPS), establecer sistemas de alerta con sirenas y medios electrónicos, realizar limpieza del cauce, además de realizar un proceso de análisis más detallado de los movimientos del terreno y los distintos escenarios ante posible derrumbe mayor, donde se establezcan los mapas de vulnerabilidad ante posibles derrumbes en este sector de las Cazuelas. 2.

De conformidad al artículo 193 del CPCA, respetuosamente solicito se condene a los demandados al pago de ambas costas de este proceso, pues mi representada se ha visto obligada a litigar en el presente asunto, con el objetivo depara (sic) anular o cancelar los actos aquí impugnados. 3. De conformidad al artículo 42 incisos f) y g) del CPCA, el 98 de la Ley Orgánica del Ambiente, el articulo 199 y siguientes de la LGAP y del 67 y siguientes de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, al declararse con lugar esta demanda, respetuosamente solicito se testimonien piezas a la Contraloría General de la República, a efecto que se realicen las investigaciones administrativas dirigidas a sancionar y cobrar los daños y perjuicios a los funcionarios responsables de las nulidades o caducidades declaradas en esta demanda 4. De conformidad al artículo 42 incisos f) y g) del CPCA, al declararse con lugar esta demanda, si el Tribunal considerare que pudo existir algún tipo de delito proveniente de los hechos y actos acá discutidos, respetuosamente solicito se testimonien piezas al Ministerio Público, para su debida investigación.” Los co-accionados contestaron de forma negativa.

En general, opusieron las excepciones de falta de agotamiento de la vía administrativa, indebida acumulación de pretensiones, litispendencia, falta de: interés actual, derecho, legitimación activa y pasiva. El Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Cuarta, integrado por los jueces: Elías Baltodano Gómez, Judith Reyes Castillo e Iván Salas Leitón, en sentencia no. 001-2022-IV de las 10 horas 30 minutos del 4 de enero de 2022, dispuso: “Se admite la prueba para mejor resolver aportada por el Estado y la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias -CNE-. Se rechazan las excepciones de Falta de Legitimación tanto Activa como Pasiva, así como de Falta de Interés Actual. Se declara parcialmente con lugar la demanda incoada por la Asociación de Vecinos de la Urbanización Sierras de La Unión contra la Municipalidad de la Unión y la Hacienda San Rafael HSR S.A., entendiéndose denegada en lo no expresamente concedida: i) Se anula la Resolución Administrativa No. MLU-PAT-0127-2016 del 26 de enero de 2016, emitida por la Dirección de Administración Tributaria y la Coordinación del Departamento de Patentes de la Administración Municipal accionada, mediante la cual se dispuso otorgar a la empresa Hacienda San Rafael HRS S.A. la Licencia Municipal No. 04-0717 para la actividad de "TAJOS" y todos los demás actos conexos con la misma -entiéndase anteriores o posteriores, de trámite o de trámite con efecto propio-.

En este sentido, para mayor claridad, ha de indicarse que la nulidad aquí decretada de la referida Licencia Comercial, se extiende a los oficios de la Dirección Jurídica MLU-DJUR-023-2016, fechado 19 de enero de 2016 y MLU-DJUR-480-2017 del 5 de junio de 2017, ambos suscritos por el Licenciado Rommel Calvo Padilla, así como la Resolución MLU-DAM-DJUR-292-2016 de las 9:00 horas del 26 de mayo de 2016 emitida por la Alcaldía Municipal, respecto de la cual, la Sección Tercera de este Tribunal rechazó el Recurso de Apelación por considerarlo interpuesto extemporáneamente. Además, cualquier decisión adoptada por el ente municipal u otra Administración Pública, al amparo de lo indicado por el mencionado profesional en Derecho en los referidos oficios, resulta de igual forma absolutamente nula. ii) Tome nota la entidad municipal de lo indicado en este Fallo respecto de cómo debe procederse en caso de que existan obras construidas sin permiso municipal. iii) Las costas procesales y personales correrán por cuenta de la Municipalidad de la Unión, quedando la determinación de su quantum para la Etapa de Ejecución de Sentencia a instancia de la Asociación vencedora.

Pues respecto de la codemandada Hacienda San Rafael H.R.S. S.A., se falla sin especial condenatorio (sic) en costas. iv) Por considerar esta Cámara que la nulidad aquí declarada es evidente y manifiesta -entiéndase grosera-, se ordena comunicar la presente Sentencia tanto a la Contraloría General de la República como a la Fiscalía Adjunta de Probidad, Transparencia y Anticorrupción, quedando tanto el expediente judicial como los administrativos a disposición de dichas autoridades, para que dentro del ámbito de sus competencias, valoren la apertura de las investigaciones que estimaren pertinentes, sin que sea necesario que comuniquen a esta Cámara lo que finalmente llegaren a decidir. En lo que la demanda se dirigió contra el Estado, se acoge la excepción de Falta de Derecho y en consecuencia, la misma se declara sin lugar en todos sus extremos, siendo que por las razones dadas en cuanto a ello, se resuelve sin especial condenatoria en costas.” Por resolución no. 001-2022 de las 15 horas 30 minutos del 1° de febrero de 2022, se adicionó a la parte dispositiva del fallo trascrito lo siguiente: “(…) Se procede adicionar la parte dispositiva de la Sentencia No. 001-2022-IV de las diez horas treinta minutos del cuatro de enero de dos mil veintidós, dictada por esta Cámara, para que en lo sucesivo se entienda incorporado al Por Tanto de la misma, lo siguiente: "v) Se condena a la Municipalidad de la Unión a la reparación de todo daño ambiental que se haya causado en la zona concesionada con ocasión de las obras constructivas que se hayan realizado sin contar con permiso municipal.

Lo así dispuesto se hará sobre bases técnico-científicas y tomando en cuenta lo siguiente: a) En cuanto a los elementos del ambiente dañados en forma reversible, es decir, los que permiten su recuperación, deberán ser plenamente restablecidos a su estado natural o situación anterior a su intervención -entiéndase reparación “in natura”-. b) En relación a los elementos afectados en forma irreversible, deberá procederse al pago de una compensación del “daño moral colectivo o social“, en la medida en que ya no podrán ser disfrutados por la comunidad, lo que implica un menoscabo a un interés general tutelable. El monto que llegare a cuantificarse en firme, deberá depositarse a la Caja Única del Estado en una cuenta cliente creada específicamente para tal fin, cuyo titular será el Ministerio de Ambiente y Energía, quien deberá destinarlo para ejecutar obras de reparación y restauración, en forma exclusiva, en la zona impactada.

Todo lo anterior deberá determinarse en la Fase de Ejecución de Sentencia a instancia de la Asociación vencedora." Inconformes la parte actora y todos los co-accionados formulan recursos de casación, los cuales fueron admitidos por esta Sala. Valga aclarar, de previo se conocerán los recursos planteados por las partes co-demandadas, pues de resultar procedentes devendría innecesario referirse a los alegatos de la accionante.

Recurso de la co-demandada Hacienda San Rafael H.R.S, S.A

III.Como única censura, esgrime, indebida interpretación normativa. Señala, el Tribunal tiene por acreditado el quebranto al principio de inderogabilidad de las normas, dado que la Municipalidad de la Unión inaplicó el precepto 11.b del Reglamento a su Plan Regulador. Sin embargo, reclama, los Juzgadores incorporaron una nueva frase a dicho artículo, al indicar que los proyectos “permitidos” en esa zona están sujetos a un estudio de impacto ambiental. Critica, a los Jueces no les compete fungir como legisladores y añadir ideas o conceptos que no están dispuestos literalmente en el ordenamiento. De seguido trascribe el canon 10 del Código Civil. Agrega, el numeral 11 del Plan Regulador no establece, según el sentido propio de sus palabras, que solo los proyectos “permitidos” en la zona están sujetos a un estudio de impacto ambiental. Dice, esa adición no existente en la norma y creada por el Tribunal, tuvo como consecuencia que se acogiera la tesis de inderogabilidad singular planteada por la actora, lo que vulnera los principios de legalidad e interpretación normativa. Asevera, el párrafo final del mandato en cuestión habilita desarrollar cualquier proyecto en la zona, mientras cuente con el estudio de impacto ambiental.

IV.Señaló el Tribunal, conforme el artículo 13 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), la Administración tiene vedado derogar o desaplicar, para casos concretos, tanto las normas escritas como las no escritas, incluidas las disposiciones reglamentarias (principio de inderogabilidad de las normas). En el asunto de estudio, indicó, el canon 11 del Plan Regulador del cantón de la Unión -aplicable al subjúdice- consagra: "Zona de protección forestal: a) Propósitos. Esta zona es necesaria para retener el desarrollo urbano y continúan en ella el uso forestal. b) Usos permitidos: 1. Forestales (…). 2. Vivienda unifamiliar con características suburbanas, quedan excluidos en todo caso los conjuntos residenciales y las urbanizaciones de cualquier tipo. 3. Viveros 4. Zonas ecoturísticas c) Usos condicionales. No se permitirán usos condicionales. d) Requisitos. En la zona norte (Zurquí) y sur (Carpintera), se aplicarán los requisitos del artículo 5º del reglamento GAM.

(…). Los proyectos en esta zona están sujetos a un estudio de impacto ambiental.” Argumentaron los Juzgadores, la norma transcrita es prístina en cuanto a los usos permitidos (forestales, vivienda unifamiliar, viveros y zonas ecoturísticas), aquellos no permitidos (usos condicionales), así como; que los proyectos -entiéndase los permitidos- están sujetos a un estudio de impacto ambiental. Agregaron, se hace expresa referencia a proyectos permitidos en esa zona, pues de estimarse lo contrario -como parece hacerlo la empresa accionada-, sea que cualquier proyecto mientras cuente con un estudio de impacto ambiental puede desarrollarse en la misma, se vaciaría de contenido la norma y se tornaría en absurda la lista de los usos permitidos y por supuesto la prohibición de usos condicionales. Estimaron, en tal supuesto -sea como parece entenderlo la sociedad codemandada-, hubiere bastado que el ordinal indicara que además de los usos permitidos, todo proyecto que cuente con estudio de impacto ambiental se encuentra permitido en esa zona.

O bien, que el precepto dijera que además de los usos expresamente permitidos, se considerarían como tales -porque los condicionales se prohibieron de forma expresa- aquellos que fuera de esta lista taxativa, contaran con un estudio de impacto ambiental. Así las cosas, comentaron, se podría establecer la diferencia entre proyectos permitidos que no requerirían de estudio de impacto ambiental de los también permitidos por contar con estudio de impacto ambiental, lo que sería un despropósito regulatorio en materia de Planes Reguladores, porque finalmente no regularía nada respecto del uso de suelo (todo se podría hacer -entiéndase desarrollar-). Destacaron los Jueces:” (…) la propia Municipalidad accionada lo entiende como esta Cámara, en tanto al resolver la gestión de Certificado de Uso de Suelo, de forma clara y precisa el Arquitecto José Carlos Barrantes Cubillo, en su condición de Coordinador de Planificación Urbana de la entidad Municipal accionada, señaló -hecho probado No. 7- que: "SOLICITANTE: SERGIO RETANA MORA.

PLANO DE CATASTRO: C-4022-69. ZONA: ZONA DE PROTECCIÓN FORESTAL. USO: CONSULTA. ACTIVIDAD: INFORMATIVO. Zona de Protección Forestal: Propósitos. Esta zona es necesaria para retener el desarrollo urbano y continúan en ella el uso forestal. 4. Usos permitidos: 1. Forestales. 5. (sic) Vivienda unifamiliar con características suburbanas, quedan excluidos en todo caso los conjuntos residenciales y las urbanizaciones de cualquier tipo. 6. (sic) Viveros. 4. (sic) Zonas ecoturísticas. Usos condicionales. No se permitirán usos condicionales. NOTA: TERRENO CON AFECTACIÓN POR RIESGO POTENCIAL DE SOCAVAMIENTO DE RÍO Y CON ANTECEDENTES DE DESLIZAMIENTOS IMPORTANTES (SOLICITAR CRITERIO A LA COMISIÓN NACIONAL DE EMERGENCIAS). LA ZONA NO PERMITE ACTIVIDAD DE CANTERA, SEGÚN EL ARTÍCULO 11.b. DEL REGLAMENTO DEL PLAN REGULADOR VIGENTE DEL CANTÓN DE LA UNIÓN. UN USO DE SUELO NO ES NI OTORGA PERMISO O LICENCIA MUNICIPAL." El referido funcionario al resolver la citada gestión, no deja margen a duda alguna, externando un criterio experto claramente acorde con el contenido de la norma supra citada.

(…) En este sentido cabe recordar, que el Plan Regulador "en razón de su contenido y de su eficacia u obligatoriedad general, debe estimarse que se trata de verdaderas normas jurídicas o leyes en sentido material, toda vez que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón"

V.Por su importancia se transcribe nuevamente el ordinal 11 del Reglamento de Zonificación del Cantón de la Unión (aplicable en la especie): “Artículo 11.- Zona de protección forestal: a) Propósitos. Esta zona es necesaria para retener el desarrollo urbano y continúan en ella el uso forestal. b) Usos permitidos: 1. Forestales. De acuerdo al artículo 48, capítulo I de la Ley Forestal y sus Modificaciones, se aplica para los efectos de este Plan lo siguiente: "Artículo 48.-Los terrenos forestales y bosques de propiedad privada incluidos en una reserva forestal o zona protectora, deberán utilizarse de acuerdo con el respectivo plan de manejo. Sus propietarios tendrán derecho a gozar de los beneficios e incentivos que fija la presente Ley. Asimismo, los dueños de estas tierras, deberán ajustarse a lo expuesto en los artículos 60 al 65 de la sección II, capítulo 1, del aprovechamiento del recurso forestal en terrenos de propiedad privada de la Ley Forestal. 2.

Vivienda unifamiliar con características suburbanas, quedan excluidos en todo caso los conjuntos residenciales y las urbanizaciones de cualquier tipo. 3. Viveros 4. Zonas ecoturísticas c) Usos condicionales. No se permitirán usos condicionales. d) Requisitos. En la zona norte (Zurquí) y sur (Carpintera), se aplicarán los requisitos del artículo 5º del reglamento GAM. 1. Superficie mínima 10 Ha. en zona norte a partir de la Autopista Florencio del Castillo y 5 Ha. zona sur con la misma referencia. 2. Frente mínimo del lote 50 metros. 3. Retiros: Frontal 20 metros, Lateral 5 metros, Posterior 5 metros, 4. Cobertura máxima el 10% del lote. 5. Área máxima de piso 10% del área del lote. Los proyectos en esta zona están sujetos a un estudio de impacto ambiental.” La negrita es suplida. Contrario al criterio de la recurrente, la lectura integral de la norma trascrita no deja margen duda, en el sentido que la frase “Los proyectos en esta zona están sujetos a un estudio de impacto ambiental”, hace referencia a los proyectos permitidos en la zona de protección forestal, sea: forestal, vivienda unifamiliar con características suburbanas, viveros y zonas ecoturística.

En esa dirección, el propio Reglamento de Zonificación de comentario (numeral 2.b) aclara que el uso permitido es: “(…) aquel uso urbano o rural de un lote o finca al cual tiene derecho el propietario a destinar, construyendo las instalaciones que sean necesarias, sin más restricciones que las aquí indicadas y previa tramitación de los permisos correspondientes. Los usos permitidos están consignados para cada zona.” El uso permitido es el destino o utilización que un terreno o edificio tenga autorizado, conforme al Plan Regulador de la localidad, sea aquellos expresamente permitidos por el Reglamento de Zonificación en las diferentes zonas de uso. Como bien indica la parte actora (al referirse al recurso de casación incoado por la sociedad co-accionada), el párrafo final del canon 11 del Reglamento de Zonificación del Cantón de la Unión no implica que cualquier proyecto se pueda realizar en la zona forestal de contar con un estudio de impacto ambiental.

La norma establece los usos específicos que se permiten desarrollar e incluso, señala expresamente que no se permiten usos condicionales, lo que significa que no hay margen para autorizar proyectos fuera de los usos permitidos. El requisito del estudio de impacto ambiental solo aplica a los proyectos dentro de los usos permitidos, sin excepciones ni inclusión de otros tipos de proyectos. Al entenderlo de esa forma el Tribunal, la interpretación realizada deviene objetiva y conforme el cardinal 10 del Código Civil. Norma que establece: “Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas.” Por los motivos expuestos, el reparo esgrimido deberá ser rechazado.

Recurso de la co-demandada Municipalidad del Cantón de La Unión

VI.Como primer agravio, aduce, indebida valoración probatoria y preterición probatoria. Dice, los Jueces no valoraron la prueba aportada por las partes co-demandadas y aquella admitida para mejor resolver, de ahí que, no tuvieron por acreditadas las pretensiones incoadas en el escrito de contestación de la demanda. Aduce, no se examinaron pruebas trascendentales, lo que condujo a declarar con lugar la acción. Afirma, la actora no aportó prueba científica o técnica para desacreditar el rigor técnico de la licencia comercial impugnada. Añade, contrario al criterio del Tribunal, la accionante tampoco demostró la violación al principio de legalidad, pues los oficios DGM-RNM-985-2015, DTS-004-14 y MLU-DJUR-023-2016 acreditan que la Administración cumplió con lo dispuesto en los preceptos 11 y 16 de la LGAP. Afirma, no existe la nulidad por la nulidad misma y en la especie, no se probó la existencia de perjuicio o indefensión.

Apunta, en el oficio DGM-RNM-985-2015, el Registro Nacional Minero aclaró las dudas de la Auditoría Interna de la Municipalidad de la Unión, relacionadas al estudio de uso de suelo, en concreto; que para obtener una concesión de explotación minera no era necesaria la presentación del uso de suelo aprobado por el Gobierno Local, pues bastaba con un estudio de uso conforme de suelo por parte del INTA (presentado al proceso mediante oficio DST-004-14). Agrega, tampoco se conculcó el principio de legalidad, pues si bien se cuenta con la autorización para ejercer la actividad (oficio MLU-PAT-0127-2016 y licencia municipal comercial no. 04-17) esta no ha sido explotada, a falta de que se emita el permiso respectivo. Sostiene, el Tribunal al dictar sentencia se basó en apreciaciones subjetivas y meros juicios de valor, sin fundamento alguno. Además, critica, se obviaron los informes técnicos presentados por el Estado, en relación a la necesidad e importancia de los trabajos realizados por la sociedad Hacienda San Rafael, así como; del seguimiento realizado por el SINAC y la Comisión Nacional de Emergencias (CNE). Enlista como pruebas no apreciadas ni valoradas por los Jueces las siguientes:

• 1)el oficio DGM-CRC1-078-2021 del 29 de Julio de 2021, suscrito por el señor Esteban Bonilla Elizondo en calidad de Geólogo y Coordinador Minero de la Región Central de la Dirección de Geología y Minas, el que demuestra las labores de explotación de la concesión, de los volúmenes de material extraído, cumpliendo a cabalidad con las pretensiones de la accionante;
• 2)la prueba para mejor resolver aportada, la que acredita el trabajo conjunto, organizado y apegado al principio de coordinación y colaboración realizado entre la CNE, la Dirección de Geología y Minas y el Comité Municipal de Emergencias de La Unión, para dar cumplimiento a las recomendaciones establecidas en los informes de 1994 y 2011 de la referida Comisión. Labores que superan tales recomendaciones, lo que satisface la pretensión b de la actora;
• 3)el oficio DGMRNM-508-2021 del 3 de agosto de 2021, emitido por el Registro Nacional Minero de la Dirección de Geología y Minas, el cual reporta que la concesión otorgada a la empresa Hacienda San Rafael se encuentra vigente y en proceso de explotación, así como; el área explotada y la cantidad de material que ha sido extraído, de ahí que, la pretensión a) de la accionante también está satisfecha y;
• 4)el informe técnico CNE-UIAR-INF-0595-2021, emitido por la Unidad de Investigación y Análisis de Riesgo de la CNE en fecha 2 de Junio de 2021, el que establece: “...1. Por parte de la CNE, se le recomienda al CME-La Unión y al ente municipal solicitarle al concesionario, que proceda con la implementación de acciones o medidas de mitigación en cuanto a sistemas de desagües para prevenir la escorrentía superficial, remoción del material que reduce la sección hidráulica y de mantener una estricta vigilancia, control y monitoreo del área de deslizamiento a partir de este periodo lluvioso más fuerte de junio 2021 a futuro de acuerdo a lo observado e indicado en las páginas de la 3 a la 5 inclusive.” Asevera, si tales probanzas se hubieran valorado conforme las reglas de la sana critica, la demanda se hubiera declarado sin lugar.

VII.Al confrontar el fallo impugnado y la censura planteada, estima esta Cámara que la misma es informal e inútil, en los términos que se dirán. En primer lugar, no detalla la recurrente cuales son -en concreto- las pruebas aportadas por la parte demandada y aquellas admitidas como prueba para mejor resolver que dejó de valorar el Tribunal. Tampoco se alude al contenido de esos elementos demostrativos, ni se explica de qué forma, de haber sido analizados por los Jueces, la demanda se hubiera declarada sin lugar. Continua la casacionista cuestionando que la accionante no aportó prueba alguna para desacreditar el rigor técnico de la licencia municipal otorgada. Sin embargo, a quien correspondía demostrar que dicho acto administrativo se encuentra ajustado a derecho era la Municipalidad de la Unión, lo que no hizo. Tómese en cuenta, los Juzgadores de instancia dispusieron la nulidad de la licencia comercial impugnada por quebranto al principio de inderogabilidad de las normas, toda vez que se otorgó en infracción del Reglamento de Zonificación del Cantón de La Unión (el que no permite dentro de la zona donde se ubica la propiedad de la sociedad co-accionada la actividad de cantera) y de la Ley de Planificación Urbana (al resultar incompatible con la zonificación y además; por carecer de certificado de uso de suelo municipal).

Aspectos que no combate la recurrente en el agravio. Señala la casacionista que, contrario al criterio del Tribunal, los oficios DGM-RNM-985-2015, DTS-004-14 y MLU-DJUR-023-2016 descartan la violación del principio de legalidad. Afirmación que se formula sin ningún respaldo argumentativo. La recurrente se limita a apuntar que, conforme a tales documentos, no era necesario presentar el certificado de uso de suelo previo al otorgamiento de la licencia comercial impugnada, pues bastaba con el estudio de uso conforme emitido por el INTA. No obstante, deja de lado la casacionista que el argumento principal de los Jueces para disponer la nulidad de la referida licencia, se reitera, radica en el quebranto al principio de inderogabilidad singular de las normas, al concederse en contravención con el Reglamento de Zonificación del Cantón de La Unión y de la Ley de Planificación Urbana. Valga resaltar, si la sociedad Hacienda San Rafael ha explotado o no la actividad de cantera al día de hoy, es un dato intrascendente, pues no descarta la actuación ilegal de la Municipalidad co-accionada (en los términos expuestos).

Por otra parte, tampoco explica o detalla la casacionista cuales apreciaciones subjetivas y juicios de valor emitieron los Juzgadores, por lo que el argumento resulta ayuno de respaldo fáctico, jurídico y probatorio. Critica la recurrente, que no se valoraron los informes técnicos que dan cuenta de los trabajos efectuados por la empresa Hacienda San Rafael y el seguimiento realizado por parte del SINAC y la CNE. Reproche que no combate el fallo impugnado, pues al margen de tales trabajos y seguimiento, estimaron los Jueces que la licencia impugnada se otorgó en contravención del Plan Regulador del Cantón de la Unión y de la Ley de Planificación Urbana, sin que se acreditara la existencia de un Decreto de Emergencia que autorizara su inaplicación. Aspectos -se reitera- no combatidos por la casacionista. No comprende este Órgano Decisor, porque no se explica en el cargo endilgado, en qué medida un oficio -DGM-CRC1-078-2021- relacionado a las presuntas labores de explotación de la concesión y a los volúmenes de material extraído, satisface las pretensiones de la Asociación actora (ni siquiera establece a cuales requerimientos se refiere); o bien, porque razón la prueba para mejor resolver aportada a los autos es reflejo del cumplimiento de la pretensión “b” (la que entiende esta Sala corresponde a la enumerada como 2) por la actora, en la que solicita la cancelación de las conductas impugnadas y de los actos conexos, por incumplimiento de las obligaciones legales y contractuales indicados en la demanda, con la consecuente ejecución de la garantía ambiental); tampoco se detalla en qué medida no se valoró el informe técnico CNE-UIAR-INF-0595-2021 y de qué forma habría variado el fallo recurrido. Ante las deficiencias que presenta el reparo esgrimido, lo procedente es disponer su rechazo.

VIII.Como segundo cargo, invoca, hechos demostrados e indemostrados en contradicción con la prueba. Para el Tribunal, critica, el Gobierno Local irrespetó el canon 11.b de su Plan Regulador, al otorgar una patente comercial para la explotación de un tajo o cantera, en una zona que es exclusivamente de protección forestal, violentando así el principio de inderogabilidad singular de las normas. No obstante, opina, tal valoración resulta contraria al hecho tenido por probado no. 3). Sobre tal hecho, detalla, en la certificación SINAC-D-ACCVC-0610-2013 del 31 de julio de 2013, se indicó que el área del terreno propiedad de Quebrador San Rafael está fuera de cualquier área silvestre protegida, de ahí que no resulta aplicable la norma de comentario. Aduce, los Jueces basan sus consideraciones en la Constancia de Uso de Suelo Resolución Municipal de Ubicación SSPU-1110-15-8800701 del 13 de agosto de 2015, emitida por el señor José Carlos Barrantes Cubillo, en su condición de Coordinador de Planificación Urbana de la Municipalidad de La Unión, quien ubicó el terreno en zona forestal y denegó el otorgamiento del certificado de uso de suelo, constancia que estima nula, al no tomar en cuenta la certificación previa emitida por el SINAC (no.

SINAC-D-ACCVC-0610-2013). De seguido trascribe los hechos tenidos por probados 8) y 9). Apunta, en el oficio DGM- RNM-985-2015 del 16 de noviembre de 2015 (hecho probado no. 9), la Jefatura del Registro Nacional Minero, en atención a una serie de consultas planteadas por la Auditora de la Municipalidad de La Unión (hecho probado 8), estableció que, de conformidad a lo dispuesto en los artículos 25 del Código de Minería y 24 del Reglamento no. 29300, para el caso de concesiones de explotación de cantera se debe contar con la aprobación de un estudio de uso conforme del suelo por parte del INTA; prueba aportada a los autos, la que acredita el cumplimiento del principio de legalidad y que no se violentó el Plan Regulador. Discrepa con el Tribunal en cuanto -este último-, considera absurdo y violatorio del numeral 25 de la Ley de Planificación Urbana, estimar que el uso de suelo municipal pueda ser sustituido con el criterio técnico del INTA (oficio no. DST-004-14, según el cual la concesión no causaba una pérdida a la productividad de los suelos del cantón de La Unión).

Reitera, por oficio DGM- RNM-985-2015, el Registro Minero estableció que no se requería la presentación de uso de suelo aprobado por la Municipalidad, bastaba con contar con la aprobación del estudio de uso emitido por el INTA; criterio técnico no valorado en sentencia. Prosigue, para los Juzgadores se otorgó la patente municipal sin contar con el permiso de salud respectivo. No obstante, dice, consta en la prueba para mejor resolver aportada la copia del permiso sanitario de funcionamiento del Ministerio de Salud, no. CSARS-CU-205-2019 del 29 de marzo de 2019, emitido por el área rectora de salud de Curridabat.

IX.Conforme se detalló en el Considerando IV del presente fallo, establecieron los Juzgadores de instancia que, la Administración tiene vedado derogar o desaplicar, para casos concretos, tanto las normas escritas como las no escritas, incluidas las disposiciones reglamentarias (principio de inderogabilidad de las normas). En el asunto particular, razonaron, el precepto 11 del Plan Regulador del cantón de la Unión es claro en cuanto a los usos permitidos (forestales, vivienda unifamiliar, viveros y zonas ecoturísticas), aquellos no permitidos (usos condicionales) y que, los proyectos permitidos están sujetos a un estudio de impacto ambiental. Consideró el Tribunal:” (…) la propia Municipalidad accionada lo entiende como esta Cámara, en tanto al resolver la gestión de Certificado de Uso de Suelo, de forma clara y precisa el Arquitecto José Carlos Barrantes Cubillo, en su condición de Coordinador de Planificación Urbana de la entidad Municipal accionada, señaló -hecho probado No. 7- que: "SOLICITANTE: SERGIO RETANA MORA.

PLANO DE CATASTRO: C-4022-69. ZONA: ZONA DE PROTECCIÓN FORESTAL. USO: CONSULTA. ACTIVIDAD: INFORMATIVO. Zona de Protección Forestal: Propósitos. Esta zona es necesaria para retener el desarrollo urbano y continúan en ella el uso forestal. 4. Usos permitidos: 1. Forestales. 5. (sic) Vivienda unifamiliar con características suburbanas, quedan excluidos en todo caso los conjuntos residenciales y las urbanizaciones de cualquier tipo. 6. (sic) Viveros. 4. (sic) Zonas ecoturísticas. Usos condicionales. No se permitirán usos condicionales. NOTA: TERRENO CON AFECTACIÓN POR RIESGO POTENCIAL DE SOCAVAMIENTO DE RÍO Y CON ANTECEDENTES DE DESLIZAMIENTOS IMPORTANTES (SOLICITAR CRITERIO A LA COMISIÓN NACIONAL DE EMERGENCIAS). LA ZONA NO PERMITE ACTIVIDAD DE CANTERA, SEGÚN EL ARTÍCULO 11.b. DEL REGLAMENTO DEL PLAN REGULADOR VIGENTE DEL CANTÓN DE LA UNIÓN. UN USO DE SUELO NO ES NI OTORGA PERMISO O LICENCIA MUNICIPAL." El referido funcionario al resolver la citada gestión, no deja margen a duda alguna, externando un criterio experto claramente acorde con el contenido de la norma supra citada (…).

En este sentido cabe recordar, que el Plan Regulador "en razón de su contenido y de su eficacia u obligatoriedad general, debe estimarse que se trata de verdaderas normas jurídicas o leyes en sentido material, toda vez que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón" (Sala Constitucional 2006-13330 del 06 de setiembre de 2006) y en razón de ello, es que si bien es posible su inaplicación por razones de emergencia, tal circunstancia debe encontrarse amparada a la existencia formal de un Decreto de Emergencia. (…), lo que claramente no ocurrió en el caso que se analiza (…). Igualmente resulta de relevancia aclarar, que si bien la Municipalidad accionada hace expresa mención a un estudio de suelo aprobado por el INTA -Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria- no realiza a nivel argumentativo un desarrollo de las razones por las cuales considera que a través de un estudio avalado o aprobado por dicho órgano desconcentrado en grado máximo con personalidad jurídica instrumental y adscrito al Ministerio de Agricultura y Ganadería, puede "actualizarse" el uso de suelo previsto en el Plan Regulador, desatendiendo lo que al efecto establece la Ley de Planificación Urbana.

(…) Luego, como se ha dicho, la Municipalidad no argumentó absolutamente nada respecto a este tema, como para ahondar en el mismo, pues ni explicó por qué a su juicio es viable esta "vía indirecta de actualización" que utilizó en el caso bajo estudio. Lo que a no dudarlo resultaba de suma trascendencia, si se toma en consideración que el INTA, conforme al ordinal 2 de su Ley de creación, fue ideado con el objetivo de "contribuir al mejoramiento y la sostenibilidad del sector agropecuario, por medio de la generación, innovación, validación, investigación y difusión de tecnología, en beneficio de la sociedad costarricense." Autorizándosele a "vender servicios de investigación agropecuaria siempre y cuando no menoscabe la atención de las demandas de investigaciones de interés social." Y obligándosele a promover y desarrollar "investigaciones relacionadas con la producción agropecuaria orgánica..." facilitando "la transferencia de tecnología entre las personas productoras." Dicho de otra forma, no explica el ente municipal accionado, cómo -entiéndase al amparo de cuáles normas- un Instituto creado para el Sector Agropecuario, a través de un estudio realizado o aprobado por el mismo, puede sustituir, reemplazar, reformar o "actualizar" el uso suelo previsto en un Plan Regulador, sin acudir el Procedimiento contemplado en la citada Ley de Planificación Urbana (…).

Llegado a este punto, cabe concluir, que lo actuado por el ente municipal accionado sobre la base de que lo hacía por la existencia de dictámenes, informes o recomendaciones vinculantes emitidos por la CNE, es absolutamente nulo por quebranto evidente y manifiesto del Principio de Inderogabilidad Singular de las Normas, no sólo respecto del ordinal 11.b) del Plan Regulador, sino además los ordinales 28 - que prohíbe "aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada"- y 29 -en cuanto establece que "sin el certificado de uso correspondiente, no se concederán patentes para establecimiento comerciales o industriales"; ambos de la Ley de Planificación Urbana.”

X.Los reclamos de la casacionista giran alrededor de tres disconformidades. Primero, critica, para el Tribunal se violentó el principio de inderogabilidad de las normas, con fundamentó en la constancia de uso de suelo no. SSPU-1110-15-8800701 del 13 de agosto de 2015 emitida por el Gobierno Local, en la que se indica que la propiedad de la Asociación co-accionada se encuentre dentro de zona de protección forestal, aun y cuando mediante certificación previa emitida por el SINAC -no. SINAC-D-ACCVC-0610-2013 del 31 de julio de 2013- se estableció que la propiedad esta fuera de cualquier área silvestre protegida. Valga resaltar, deviene inaudito que la casacionista pretenda desconocer la certificación por ella misma emitida, pues fue la propia Municipalidad de La Unión quien determinó que el inmueble perteneciente a la empresa Hacienda San Rafael se encuentre dentro de zona forestal, la que no permite desarrollar actividad de cantera.

En todo caso, interesa aclarar, lo determinado por el SINAC en la certificación aludida fue: “(…) con base en la ubicación consignada en el plano catastrado número C-4022-1969, propiedad de QUEBRADOR SAN RAFAEL S.A. con Folio Real 3065878-000, que este describe un terreno que se ubica FUERA DE CUALQUIER ÁREA SILVESTRE PROTEGIDA SEA CUAL SEA SU CATEGORÍA DE MANEJO ADMINISTRADA POR EL MINISTERIO DE AMBIENTE, ENERGÍA Y MINAS." Al tenor del precepto 3.a del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, un área silvestre protegida es el: “Espacio geográfico definido, declarado oficialmente y designado con una categoría de manejo en virtud de su importancia natural, cultural y/o socioeconómica, para cumplir con determinados objetivos de conservación y de gestión”. Dentro de las categorías de áreas silvestre protegidas en Costa Rica se encuentran: a) reservas forestales, b) zonas protectoras, c) parques nacionales, d) reservas biológicas, e) refugios nacionales de vida silvestre, f) refugios nacionales de vida silvestre de propiedad estatal, g) refugios nacionales de vida silvestre de propiedad privada, h) refugios nacionales de vida silvestre de propiedad mixta, i) humedales, j) monumentos naturales, k) reservas marinas y, l) áreas marinas de manejo.

En el caso concreto, el SINAC certificó que el área propiedad de Quebrador San Rafael no se encontraba en ninguno de esos espacios geográficos declarados oficialmente áreas silvestres protegidas. Ahora, establece el numeral 11 del Reglamento de Zonificación del Cantón de La unión (aplicable al sublite), que dentro de la “Zona de Protección Forestal” solo se permite los usos forestales, vivienda unifamiliar, viveros y zonas ecoturísticas. Véase, el Reglamento refiere a “zona de protección forestal” (sea, aquellas áreas que se establecen para conservar los bosques y el uso forestal. También ayudan a prevenir desastres naturales y a mantener los recursos naturales no refiere a ninguna de las categorías de áreas silvestres protegidas. Así las cosas, congruente con el Plan Regulador de la localidad, mediante constancia SSPU-1110-15-8800701, la Municipalidad de La Unión resolvió (al conocer la gestión de certificado de uso de suelo de la sociedad co-accionada): "SOLICITANTE: SERGIO RETANA MORA.

PLANO DE CATASTRO: C-4022-69. ZONA: ZONA DE PROTECCIÓN FORESTAL. USO: CONSULTA. ACTIVIDAD: INFORMATIVO. Zona de Protección Forestal: Propósitos. Esta zona es necesaria para retener el desarrollo urbano y continúan en ella el uso forestal. 4. Usos permitidos: 1. Forestales. 5. (sic) Vivienda unifamiliar con características suburbanas, quedan excluidos en todo caso los conjuntos residenciales y las urbanizaciones de cualquier tipo. 6. (sic) Viveros. 4. (sic) Zonas ecoturísticas. Usos condicionales. No se permitirán usos condicionales. NOTA: TERRENO CON AFECTACIÓN POR RIESGO POTENCIAL DE SOCAVAMIENTO DE RÍO Y CON ANTECEDENTES DE DESLIZAMIENTOS IMPORTANTES (SOLICITAR CRITERIO A LA COMISIÓN NACIONAL DE EMERGENCIAS). LA ZONA NO PERMITE ACTIVIDAD DE CANTERA, SEGÚN EL ARTÍCULO 11.b. DEL REGLAMENTO DEL PLAN REGULADOR VIGENTE DEL CANTÓN DE LA UNIÓN. UN USO DE SUELO NO ES NI OTORGA PERMISO O LICENCIA MUNICIPAL." Contrario al criterio de la casacionista el Tribunal no resolvió en contradicción con ninguna prueba, tuvo como hecho probado 3) lo certificado por el SINAC y en el hecho probado 4) la constancia municipal trascrita, conforme a tales probanzas arribó a la conclusión que la licencia comercial impugnada devenía nula, pues a pesar de que la propiedad de la empresa co-demandada se encontraba fuera de cualquier categoría de área silvestre protegida, es lo cierto que se ubica dentro de zona de protección forestal (según el Plan Regulador del Cantón de La Unión), la que no permite la actividad de cantera.

En el asunto de examen, la Municipalidad no podía otorgar licencia comercial de cantera, pues ello contravenía la zonificación, como bien determinaron los Jueces. Segundo, arguye, no resultaba necesaria la constancia de uso de suelo municipal, pues bastaba con la aprobación de un estudio de uso conforme del suelo por parte del INTA (así dispuesto por el Registro Nacional Minero en el oficio DGM-RNM-985-2015). Sin embargo, no comparte esta Sala el argumento esgrimido. En el oficio de comentario, el Registro Nacional Minero fue claro al establecer que, para la obtención de una concesión de explotación minera se deben cumplir los requisitos establecidos en distintas regulaciones, trámites, normas técnicas o legales vigentes en el país, entre ellos; presentar un estudio de uso conforme del suelo emitido por el INTA (así estipulado en el Código de Minería y su Reglamento). Ahora, situación distinta ocurre para obtener la licencia comercial de explotación de tajos y canteras, en el tanto la Ley de Planificación Urbana exige que la actividad a desarrollar en determinado terreno sea compatible con la zonificación implantada, para lo cual se debe contar con el certificado de uso de suelo aprobado por el Gobierno Local correspondiente (cánones 29 y 28).

Por su parte, la licencia municipal es un acto administrativo de autorización, mediante el cual el Gobierno Local habilita a un particular para la realizar una determinada actividad lucrativa. En el caso de las licencias para el ejercicio de actividades lucrativas dentro de las circunscripciones cantonales, su regulación se encuentra en el Código Municipal, y se constituyen como una habilitación que el ente municipal otorga a quienes pretendan realizar alguna actividad dentro de su jurisdicción. Normativamente, la licencia como autorización encuentra su sustento legal en el ordinal 79 del Código citado, el cual dispone: “Artículo 79. — Para ejercer cualquier actividad lucrativa, los interesados deberán contar con licencia municipal respectiva, la cual se obtendrá mediante el pago de un impuesto. Dicho impuesto se pagará durante todo el tiempo en que se haya ejercido la actividad lucrativa o por el tiempo que se haya poseído la licencia, aunque la actividad no se haya realizado”.

Tengase claro, la prueba que refiere la casacionista como no valorada se encuentra relacionada al otorgamiento de la concesión minera (la que no fue afectada por el Tribunal), pues el Código de Minería y su Reglamento exigen para su obtención contar con el estudio de uso conforme del suelo por parte del INTA. En conclusión, son dos actos distintos, como bien estimaron los Jueces. Para la obtención de la licencia comercial -al momento que fue gestionada- resultaba imprescindible el certificado de uso de suelo expedido por la Municipalidad, así establecido en la Ley de Planificación Urbana. Valga destacar, en la actualidad lo que deviene necesario es la conformidad de la actividad con el uso propuesto. Ahora, el estudio del INTA dictamina si los suelos perderán o no capacidad productiva desde el punto de vista agrícola; y efectivamente es un requisito para este tipo de proyectos, pero eso no significa que tal documento sea el certificado de uso de suelo municipal, como lo ha pretendido la Municipalidad de la Unión en este proceso, indicando que acá no aplica la regulación del artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana, ni sus propias normas locales.

En consecuencia, en torno al segundo aspecto alegado, tampoco existe contradicción con la prueba. Tercero, la casacionista refuta la supuesta inexistencia para el Tribunal del permiso sanitario de funcionamiento del Ministerio de Salud. No obstante, tal argumento resulta inatinente para quebrar el fallo recurrido. En primer lugar; revisadas las consideraciones de los Jueces no encuentra este Órgano Colegiado mención alguna sobre el permiso de salud de comentario, menos aún que tal aspecto haya influido para declarar parcialmente con lugar la demanda. En segundo término, aún en el caso hipotético de acoger el reclamo, persistiría el vicio de nulidad evidenciado por el Tribunal, sea; el quebranto al principio de inderogabilidad singular de las normas (en los términos expuestos). Por las razones expuestas, el cargo formulado deberá ser desestimado.

XI.Como tercer reparo, esgrime, indebida aplicación normativa. Arguye la casacionista: “ Manifiestan los Señores Jueces de esta Cámara, que el 7 de Julio del 2015, mediante oficio DGM-CMRC 1-61-2015 se comprobó que se estaban realizando trabajos de acondicionamiento, conformación de terrazas, construcción de pilas de sedimentación, construcción de oficinas, previsión de una aguja, entre otras y que llama la atención como para junio del 2015 se constatan labores de estabilización de taludes, caminos terminados, oficinas y baños casi listos, si para el 13 de agosto del 2015 se emitió la Constancia de Uso de Suelo SPPU- 1110-15-8800701 y según los Jueces se debe de aplicar lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley de Construcciones. No obstante, considera esta Representación, que los Jueces incurren en la violación de RAZONABILIDAD JURÍDICA, por cuanto, hacen una confusión en la aplicación de las normas.

Primero aducen que, en cuanto a la Constancia de Uso de Suelo, se aplica la Ley de Planificación Urbana, luego el Reglamento del Plan Regulador, y ahora indican que también dicha constancia está regulada por la Ley de Construcciones. Así las cosas, en este caso en particular, se está cuestionando la nulidad de los actos administrativos como lo son la Resolución Administrativa N°. MLU-PAT- 0127-2016 del 26 de enero del 2016 emitida por la Dirección de Administración Municipal y la Coordinación del Departamento de Patentes de la Administración Municipal accionada, mediante la cual se dispuso otorgar a la empresa Hacienda San Rafael HSR S.A la Licencia Municipal N°. 04-0717, NO UN PERMISO DE CONSTRUCCIÓN, SIENDO QUE, PARA LA ACTIVIDAD OBJETO DEL PRESENTE PROCESO JUDICIAL, LA NORMATIVA QUE RIGE ES EL CÓDIGO DE MINERÍA y el REGLAMENTO N°. 29300 y en el artículo 3 del Código de Minería establece la competencia de la Dirección de Minería Geología, Minas e Hidrocarburos, otorgar permisos exclusivos de exploración y concesiones de explotación, previo análisis y aprobación del estudio que haga el correspondiente organismo gubernamental de control sobre el impacto ambiental de tales actividades, razón por la cual, LOS JUECES DE ESTA CÁMARA HAN INCURRIDO DE FORMA EVIDENTE Y MANIFIESTA EN UNA APLICACIÓN INDEBIDA DE LA NORMA JURÍDICA.”

XII.Para esta Sala el agravio esgrimido debe rechazarse por informal, al infringir el canon 139.3 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), norma que establece la obligación de indicar de manera clara y precisa los motivos del recurso, con la fundamentación fáctica y jurídica del caso. El cargo es confuso, sin un hilo conductor de lo reprochado al Tribunal. Constata esta Cámara, la sentencia impugnada no establece lo que arguye la recurrente. Los Juzgadores ni siquiera hace mención al oficio DGM-CMRC 1-61-2015, menos aún al precepto 18 de la Ley de Construcciones. Tómese en cuenta, respecto al “irrespeto del principio de legalidad por construcción de obras sin permisos” alegado por la parte actora, únicamente indicaron los Jueces: “(…) de existir obras realizadas sin permiso de constructivo expedido por el Gobierno Local, es ineludible (…) proceder en los términos previstos en la Ley de Construcciones -artículos 93 y siguientes-.” La casacionista no explica claramente, en el desarrollo de la tesis argumentativa, de que forma el Tribunal incurre en una indebida aplicación normativa, el impacto de dicho vicio en el elenco de hechos probados o indemostrados y, su efecto al momento de la subsunción del derecho sustantivo en el resultado o conclusión a la que arribaron los Juzgadores. Corolario, al no ajustarse a la técnica casacional, el reparo plateado deberá ser desestimado.

Recurso del Estado

XIII.Como único motivo, acusa, indebida aplicación del artículo 193 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA). En términos generales, el casacionista se encuentra disconforme con la exoneración en costas dispuesta a favor de la actora. Alega, la demanda contra el Estado fue declarada sin lugar en todos sus extremos, por lo que la accionante resultó vencida frente a la representación estatal. Señala, para los Jueces la demandante tuvo motivo suficiente para litigar, dada la complejidad jurídica del asunto al abarcar cuestiones técnicas de otras disciplinas ajenas al derecho. Sin embargo, reprocha, esa situación resulta ser habitual en la jurisdicción contencioso administrativo, por lo que tal argumento no constituye un motivo válido para entender que la actora tuvo razones suficientes para traer al proceso al Estado. Por el contrario, apunta, la referida complejidad revela el esfuerzo y tiempo que tuvo que emplear la representación estatal en su defensa, labor letrada que amerita ser retribuida mediante la imposición de costas a la vencida.

Resalta, no debe confundirse la complejidad con el desinterés de la parte en informarse y estudiar el caso, toda vez que la Asociación accionante no aportó prueba científica o técnica que desacreditara el rigor técnico de la concesión minera en disputa, en su lugar, se basó en apreciaciones subjetivas y meros juicios de valor. Aunado a lo anterior, afirma, exonerar en costas por “la maraña jurídica que creó la Municipalidad accionada” perjudica al Estado, sin tener ninguna responsabilidad a ese respecto, pues se tuvo por demostrado que sus actuaciones estuvieron apegadas al ordenamiento jurídico. Agrega, no es cierto que se deduzca “razonablemente” que el galimatías provocado por la corporación municipal generó una suerte de confusión en el planteamiento de la actora respecto a quien demandar, pues en su escrito de demanda separa con claridad los vicios de las conductas formales que le imputa a la Municipalidad codemandada, a la SETENA y a la Dirección de Geología y Minas, como así lo consignaron los Jueces al estructurar el análisis de cada uno de esos cuestionamientos en el considerando IV del fallo. En todo caso, estima injusto y desproporcionado que no se reconozcan costas a favor del Estado, por la conducta imputable a otra Administración.

XIV.Al analizar las excepciones planteadas por los co-demandados, argumentó el Tribunal: “Por último, respecto de la excepción de Falta de Derecho opuesta por el Órgano Procurador, en tanto el ordenamiento jurídico no ampara lo argumentado y pedido contra el mismo, lo procedente es acoger la misma, como en efecto se dispone.” Indicó, durante la tramitación de la viabilidad ambiental y de la concesión, no se aprecian acciones u omisiones capaces de invalidar lo actuado por la SETENA y por la Dirección de Geología y Minas. Ahora bien, respecto a las costas estimaron: “En cuanto al Estado, el mismo fue traído al Proceso por cuanto dos de sus dependencias fueron autoras algunas de las conductas impugnadas y la demanda en su contra ha sido declarada sin lugar, razón por la cual, lo procedente respecto del mismo, es resolver sin especial condenatoria en costas. Ahora bien, a pesar del sin lugar antes dicho, estima este Órgano Colegiado que la Asociación actora no debe correr con las costas a favor del Estado, pues claramente la misma tuvo motivo suficiente para litigar, en tanto no sólo la situación planteada involucra aspectos técnicos de otra ciencia distinta al Derecho -como la Geología-, sino que además, la propia perspectiva jurídica en este asunto resulta de alto grado de complejidad y ello, aunado a la maraña jurídica que creó la Municipalidad accionada para intentar "justificar" su ilegal accionar, razonablemente permitía proyectar a la Asociación actora, que todo podría estar viciado de nulidad, incluido obviamente lo relativo a la Viabilidad Ambiental y la Concesión.

Así las cosas, se reitera que en criterio de esta Cámara, la Asociación actora tenía motivo suficiente para accionar contra el Estado y en razón de ello, pese al rechazo de su demanda contra dicho Ente Mayor, se estima que no ha lugar a la condenatoria en costas pedida por la Representación Estatal.” No comparte este Órgano Decisor lo resuelto, toda vez que no puede aducirse la existencia de ninguno de los supuestos que prevé el cardinal 193 del CPCA para exonerar en costas a la actora. La Asociación de Vecinos de la Urbanización Sierras de La Unión interpuso la demanda objeto de este proceso pretendiendo, en cuanto al Estado, que se declarara la nulidad de la viabilidad ambiental dada por la SETENA en resolución 2191-2013-SETENA, así como; la nulidad de la resolución R-083-2015-MINAE mediante la que se otorgó la concesión de explotación de materiales a la sociedad Hacienda San Rafael, pedimentos que fueron declarados improcedentes.

En relación, estimaron los Jueces que las conductas impugnadas resultaban sustancialmente conformes con el ordenamiento jurídico (lo que no se desvirtuó en casación). Ante tal panorama, considera esta Sala, no le asiste a la accionante motivo suficiente para litigar y ha hecho mal el Tribunal en exonerarla en costas. Tal posición, deriva de la necesidad de reconocer a la parte victoriosa los gastos en que incurrió para ejercer la defensa de un derecho o interés que debió tutelar a causa de la perturbación provocada por la demanda, al defenderse de pretensiones desplegadas en su contra; costos que, de no haberse interpuesto el proceso, no habría afrontado. Interesa resaltar, el motivo suficiente para litigar no consiste en la simple convicción de la parte perdidosa sobre su buena fe, como mal parece entenderlo los Juzgadores, sino que requiere que el convencimiento se funde en datos objetivos del proceso, por ejemplo; pruebas que demuestren la disconformidad jurídica de la viabilidad ambiental y de la concesión otorgada.

En la especie, los argumentos del Tribunal para no condenar a la actora en costas son insuficientes a efecto de fundamentar la exención peticionada. El caso concreto no involucra aspectos técnicos de otra ciencia, sino la aplicación de distintas ramas del derecho a los actos administrativos impugnados. Tampoco hay mayor complejidad jurídica o técnica en el asunto de estudio, cuando se tiene claro que el trámite y requisitos para el otorgamiento de una concesión de cantera, difieren de aquellos necesarios para la obtención de una licencia municipal de explotación. Aunado, a la improcedencia de achacarle responsabilidad alguna al Estado por el actuar del Gobierno Local. Es lo cierto, respecto al Estado, lo argumentado por la actora resultó insuficiente para disponer la nulidad de lo actuado por la SETENA y la Dirección de Geología y Minas. Así las cosas, el reparo formulado deberá ser acogido y lo procedente será condenar a la accionante al pago de las costas a favor del Estado.

Recurso de la Parte actora

XV.Como primera censura, endilga, falta de aplicación del canon 18.8 del Reglamento General Sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental. Señala, contrario al criterio de los Jueces, previo al otorgamiento de la viabilidad ambiental la SETENA debió valorar el contexto de planificación de uso del suelo de que se disponga en el lugar, lo que pudo haber constatado al analizar la ubicación del proyecto y el Plan Regulador del cantón de La Unión, o bien; de haberle solicitado al interesado el uso de suelo emitido por el Gobierno Local. Arguye, de haber aplicado la SETENA el precepto de comentario, habría constatado que en el año 2013 no existía uso de suelo conforme por parte de la Municipalidad de la Unión, el que se emitió hasta el 2015. Documento que hace énfasis, en lo de interés, que en esa zona no se permite actividad de cantera, según mandato 11.b del Reglamento al Plan Regulador. Afirma, no era posible otorgar viabilidad ambiental a un proyecto que el Plan Regulador del cantón y su ubicación, no permiten esa actividad. Así las cosas, pide que se disponga la nulidad de la viabilidad ambiental dada por resolución 2191-2013-SETENA y de los actos conexos, por efecto domino requiere también la nulidad de la resolución que otorgó la concesión no. R-083-2015-MINAE y de los actos conexos.

XVI.Razonaron los Jueces de instancia, el numeral 6 párrafo primero del Código de Minería establece que se: "declara de utilidad pública toda la actividad minera, tanto en los trabajos de exploración, como en los de explotación. Tendrán el mismo carácter la concentración, beneficio, transformación, transporte de sustancias minerales y los terrenos de propiedad particular o estatal necesarios para estos fines.", lo que evidencia que el Poder Ejecutivo no necesitaba justificar el interés público inherente en la concesión otorgada a la empresa codemandada a través de la resolución No. R-083-2015-MINAE. Señalaron, durante el trámite seguido para el otorgamiento de la concesión minera, consta en el expediente administrativo no. 2754, la publicación en La Gaceta del correspondiente edicto los días 6 y 10 de junio del 2014, en lo que se dio aviso del proyecto de concesión solicitado por la empresa co-demandada, sin que dentro de los 15 días hábiles siguientes a la última publicación se haya presentado objeción por parte de la Asociación actora o de cualquier otro interesado.

Manifestaron: “(…) sobra decir, que el tema vinculado al Certificado del Uso de Suelo -que en este caso el Gobierno Local ilegalmente decidió no exigir-, es competencia exclusiva y excluyente de la Municipalidad de La Unión. Es decir, para efectos de la Viabilidad Ambiental y la Concesión de comentario, SETENA y la Dirección General de Geología y Minas, no se encontraban legalmente obligadas a exigir el Certificado de Uso de Suelo expedido por la Municipalidad accionada, pues ese y otros requisitos -como el Permiso Sanitario de Funcionamiento-, son necesarios para otro tipo de trámites como licencias comerciales, por ejemplo, no para la tramitación de la Viabilidad Ambiental y la Concesión. Lo antes señalado evidencia entre otras cosas, el carácter instrumental de la Viabilidad (Licencia) Ambiental otorgada mediante la citada resolución 2191-2013-SETENA, pues dicho acto no exime a su destinatario, de cumplir con el resto de permisos de las autoridades competentes que son exigidos por el Ordenamiento Jurídico para poder desarrollar la actividad de explotación de Cantera, en este caso (…).

De igual forma, en lo atinente a la Concesión otorgada mediante la resolución No. R-083-2015-MINAE, el ordinal 12 del Código de Minería establece el alcance limitado de dicho título habilitante, debiendo cumplir el concesionario con el resto de requisitos previstos en el Ordenamiento Jurídico para poder dar inicio a las labores de extracción. Esto último -alcance de la Concesión y la necesidad de contar con demás permisos, licencias y autorizaciones de otras Administraciones Públicas- se evidencia además de la contestación a las dudas que fueron planteadas ante el Registro Nacional Minero tanto por la Auditora Municipal como por la empresa accionada. (Hechos probados Nos. 8, 9 y 13). En consecuencia, durante la tramitación de la viabilidad ambiental y de la concesión, no aprecia esta Cámara que se hayan incurrido en acciones u omisiones capaces de invalidar los actuado por la SETENA y la Dirección de Geología y Minas.” Aunado a lo anterior, valoraron los Jueces: “(…) la SETENA, como la Dirección de Geología y Minas, al momento de analizar la gestión de la empresa codemandada, tomaron en cuenta la alta inestabilidad de la zona del proyecto y la situación de vulnerabilidad existente, con fundamento en las conclusiones arrojadas por el informe No. DPM-INF-0852-2011 de la CNE.

Así fue como desde una perspectiva técnico-científica, tal y como lo afirma el Órgano Procurador, ambas Administraciones determinaron que la explotación de la Cantera, al tiempo que cumplía con los fines propios de este tipo de actividades, podía servir como una medida para mitigar el riesgo de represamiento del río Chiquito y contribuir a la estabilización del macizo de tierra.”

XVII.Establece el canon 18.8 del Reglamento General Sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental: “Trámite técnico del expediente. El trámite técnico del expediente que debe llevar a cabo el departamento respectivo seguirá los siguientes pasos: (…) 8. Revisión de la categoría del espacio geográfico en que se localizará la actividad, obra o proyecto, respecto a su localización en un área ambientalmente frágil o no (Anexo Nº 3), y al contexto de planificación de uso del suelo de que se disponga.” Entiende esta Sala, al indicar la norma y la casacionista que la SETENA debió valorar el contexto de planificación de uso de suelo de que se disponga, hace referencia al plan regulador del cantón de La Unión. Sin embargo, al margen que dicha Secretaría hubiera consultado el documento previo al otorgamiento de la viabilidad ambiental, el resultado sería el mismo, pues el hecho de que el inmueble se ubique dentro de zona de protección forestal -como determina el Reglamento al Plan Regulador- no impedía que la SETENA otorgará la viabilidad ambiental, como pretende hacer creer la recurrente.

Al consultar el expediente administrativo no. D1-1573-2011-SETENA aportado a los autos, se verifica que la SETENA cumplió con el requisito de revisar el espacio geográfico en que se localizaría el proyecto disponible a ese momento, previo al otorgamiento de la certificación ambiental. En esa dirección, anexado al expediente se encuentra el informe técnico DEA-2457-2013-SETENA del 20 de agosto de 2013 (folio 109), emitido por el Departamento de Evaluación Ambiental de la SETENA, el que se indica que la propiedad de la empresa Hacienda San Rafael no se encontraba dentro de ninguna de las categorías de áreas silvestres protegidas. Informe que resultó congruente con la certificación emitida por el SINAC, no. SINAC-D-ACCVC-0610-2013 del 31 de julio de 2013, la que determinó su exclusión de áreas silvestres protegidas (acto no impugnado en este proceso). Las actuaciones ulteriores de la SETENA fueron consistentes con la situación del terreno, así lo demuestra el acta de la inspección realizada el 23 de abril de 2013 por los señores Oscar Umaña Fernández, Sergio Retana Mora y Andrés Montero, en la que se consignó en relación con el tipo de cobertura vegetal existente: “Charral, algunos árboles dispersos”.

También, se estableció que no había cuerpos de agua superficial, ni presencia de áreas protegidas, y como parte de las observaciones se anotó: “Es urgente hacer el movimiento de tierra por seguridad humana” (folio 74). Tengase claro, la labor de la SETENA es evaluar el impacto ambiental de los diferentes proyectos de desarrollo del país, otorgando o rechazando su viabilidad desde un análisis ambiental. En esa dirección, en el caso concreto, revisó el contexto de uso de suelo existente el sitio del proyecto, a partir de la certificación emitida por el SINAC, el informe técnico mencionado y la visita de campo realizada. Y es con fundamento en todo lo anterior y después de que el Departamento de Evaluación Ambiental de SETENA analizara la documentación presentada, el contenido del estudio y las medidas de mitigación indicadas en el Plan de Gestión Ambiental, que se emitió la resolución no. 2191-2013-SETENA del 29 de agosto de 2013 que otorga la viabilidad ambiental al proyecto de solicitud de concesión de cantera para la extracción de materiales. En consecuencia, lleva razón los Jueces al estimar conformes a derecho, los actos y actuaciones de la SETENA y de la Dirección de Geología y Minas, por lo que la censura deviene de rechazo.

XVIII.Como segundo y tercer cargo, recrimina, violación del numeral 193 inciso b) del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA). Manifiesta, al resultar nula la viabilidad ambiental otorgada por la SETENA y por efecto dominó la concesión minera objeto del presente proceso (por los motivos invocados en el primer reparo alegado), lo procedente es condenar -también- al Estado al pago de las costas. Sostiene, la representación estatal defendió una tesis contraria al ordenamiento jurídico, de ahí que no tuvo motivo suficiente para litigar. Por otra parte, apunta, el Tribunal exoneró en costas a la sociedad co-demandada, pues estimó que no litigó de mala fe y que de los autos no se desprenden conductas procesales temerarias o una postura absurda en defensa de su esfera jurídica. Sin embargo, acota, en el fallo impugnado se indicó que la referida empresa realizó aseveraciones absurdas -al entender que cualquier proyecto puede desarrollarse en la zona, mientras cuenta con el estudio de impacto ambiental, aun cuando no se encuentre dentro de los usos permitidos-.

Añade, conforme se tuvo por demostrado, desde el 13 de agosto de 2015 se emitió la constancia de uso de suelo SPPU-1110-15-8800701 a la empresa San Rafael respecto a la propiedad con plano catastrado C-4022-69, la que indica que no se permite en la zona la actividad de cantera. A pesar de lo anterior, asevera, la referida sociedad insistió ante otras instancias y ante la propia Municipalidad de La Unión para que se le otorgaran los permisos respectivos, lo que dio como resultado la licencia municipal no. 04-0717 para la actividad de “tajos”. Permisos declarados nulos en la sentencia recurrida. Expresa, dado que era evidente que en el sitio no se podía autorizar la actividad de cantera, tampoco se puede afirmar que la empresa tuvo motivo suficiente para litigar, al defender un acto administrativo absolutamente nulo.

XIX.Sobre las costas determinó el Tribunal: “En lo que atañe a la sociedad demandada, la misma fue llamada al Proceso en tanto derivaba derechos e intereses de las conductas impugnadas y en ese tanto se vio obligada a litigar, sin que se aprecie que tal litigio haya sido de mala fe, pues de los autos no se desprenden conductas procesales temerarias o una postura absurda en defensa de su esfera jurídica. Y en ese tanto, respecto de la misma, el presente asunto se falla sin especial condenatoria en costas. En cuanto al Estado, el mismo fue traído al Proceso por cuanto dos de sus dependencias fueron autoras algunas de las conductas impugnadas y la demanda en su contra ha sido declarada sin lugar, razón por la cual, lo procedente respecto del mismo, es resolver sin especial condenatoria en costas. Ahora bien, a pesar del sin lugar antes dicho, estima este Órgano Colegiado que la Asociación actora no debe correr con las costas a favor del Estado, pues claramente la misma tuvo motivo suficiente para litigar, en tanto no sólo la situación planteada involucra aspectos técnicos de otra ciencia distinta al Derecho -como la Geología-, sino que además, la propia perspectiva jurídica en este asunto resulta de alto grado de complejidad y ello, aunado a la maraña jurídica que creó la Municipalidad accionada para intentar "justificar" su ilegal accionar, razonablemente permitía proyectar a la Asociación actora, que todo podría estar viciado de nulidad, incluido obviamente lo relativo a la Viabilidad Ambiental y la Concesión.

Así las cosas, se reitera que en criterio de esta Cámara, la Asociación actora tenía motivo suficiente para accionar contra el Estado y en razón de ello, pese al rechazo de su demanda contra dicho Ente Mayor, se estima que no ha lugar a la condenatoria en costas pedida por la Representación Estatal.” Según se indicó en el Considerando XVII del presente fallo (al que se remite), respecto del Estado las actuaciones de la SETENA y de la Dirección de Geología y Minas devienen conforme a derecho, motivo por el cual, como se detalló en el Considerando XIV ibid, la accionante deberá ser condena en costas (lo que se establecerá en el dispositivo de esta sentencia), de ahí que lo pretendido resulta improcedente. Ahora bien, en torno a la sociedad Hacienda San Rafael no comparte este Órgano Colegiado la exoneración en costas. Los Juzgadores, al analizar el precepto 11 del Reglamento de Zonificación del Cantón de La Unión, fueron contestes en cuanto a la improcedencia de la postura de la empresa co-accionada, al estimar que cualquier proyecto en la zona de protección forestal es permitido mientras cuente con un estudio de impacto ambiental.

Las argumentaciones irracionales de la empresa dentro del proceso, evidenciadas por el Tribunal, descartan la buena fe y la exoneración en costas. Además, como acertadamente apunta la recurrente, desde el 13 de agosto de 2015 la sociedad Hacienda San Rafael tuvo conocimiento que su propiedad se encontraba dentro de zona de protección forestal conforme el plan regulador de la localidad. Pese a lo anterior, continuaron con el trámite para obtener la licencia comercial para la actividad de cantera, posteriormente anulada. Así las cosas, procederá acoger la censura, únicamente, en torno a la exoneración en costas dispuesta a favor de la co-accionada Hacienda San Rafael, para en su lugar condenarla en ese extremo.

XX.Como cuarto agravio, reclama, hechos demostrados e indemostrados en contradicción con la prueba constante en el proceso. Indica, el Tribunal tuvo por demostrado que, mediante informe no. DPM-INF-0852-2011, el geólogo Julio Madrigal Mora aludió a la necesidad de implementar un sistema de alerta temprana, el cual alertara a los vecinos de la parte baja del sector de Las Casuelas de un deslizamiento y sus posibles efectos (hecho probado no. 2 del fallo impugnado). No obstante, reprocha, estimaron los Jueces: "En cuanto al tema del monitoreo, siendo que los testigos-peritos de la CNE, reconocieron la existencia de un sistema de monitoreo que si bien es distinto al pretendido por quien acciona, ha dado resultados adecuados, no encuentra esta Cámara motivo técnico-científico para disponer su cambio u ordenar alguna otra medida adicional sobre tal tema.” Señala, durante la declaración rendida en la audiencia de juicio, el geólogo Madrigal Mora manifestó que, para el caso del deslizamiento en el sector de Las Casuelas, únicamente existe un chat de whatssap para alertas, integrado por personeros de la CNE y de la empresa Hacienda San Rafael.

Además, señaló que desconocía si en dicho chat participaban vecinos de las comunidades de Sierras de La Unión u otras comunidades. Agrega, no consta en autos ningún documento que acredite la existencia de un sistema de alerta temprana como lo recomendó la CNE en el informe DPM-INF-0852-2011. Aspecto que no reconocen los Juzgadores al confundir los conceptos de alerta temprana y monitoreo de deslizamiento.

XXI.Como se detalló en el Considerando II del presente fallo, en lo de interés, la parte actora solicitó en sentencia: “(…) 4. De conformidad al artículo 42 incisos e), g) y j), del CPCA, y el 99 de la Ley Orgánica del Ambiente, respetuosamente solicito (…) se ordene a la Municipalidad de la Unión de Tres Ríos a establecer un sistema de monitoreo, en tiempo real utilizando cámaras y pluviómetros, control del movimiento del sector inestable en el sector de Las Casuelas (sic) utilizando (GPS); establecer sistemas de alerta con sirenas y medios electrónicos, (…).” En relación, consideró el Tribunal: “En cuanto al tema del monitoreo, siendo que los testigos-peritos de la CNE, reconocieron la existencia de un sistema de monitoreo que si bien es distinto al pretendido por quien acciona, ha dado resultados adecuados, no encuentra esta Cámara motivo técnico-científico para disponer su cambio u ordenar alguna otra medida adicional sobre tal tema.” Véase, la Asociación accionante requirió en sentencia el establecimiento de un sistema de monitoreo en el sector de las Casuelas, aunado a un sistema de alerta.

Requerimientos rechazados por los Juzgadores, quienes estimaron que el sistema de monitoreo existente en la zona resultaba adecuado, sin que la actora haya aportado prueba técnica que respaldara la necesidad de su cambio o de adoptar una medida distinta. Deficiencia probatoria que no fue combatida en casación. Además, como bien indicó el Estado al contestar la demanda, la recurrente pretende que se adopten medidas a costa del erario público sin ningún tipo de prueba técnica en respaldo, pues busca que se ordene la implementación de un sistema de alerta temprana que se ajuste a sus preferencias; a pesar de que el geólogo Julio Madrigal Mora, funcionario de la CNE y quien suscribió el informe no. DPM-INF-0852-2011, al declarar en la audiencia de juicio señaló que se han seguido las recomendaciones que en su momento emitió la CNE en sus informes, y más concretamente, estimó que los sistemas de monitoreo que propone la Asociación actora son inidóneos –incluido el uso de sirenas que presentan distintas dificultades prácticas y por eso no se emplean– y están fuera del alcance de la Administración Pública.

De hecho, el funcionario indicó que el monitoreo y la vigilancia en el campo forman parte de la alerta temprana, tal y como se venía haciendo al momento del dictado del fallo impugnado. Así las cosas, no comparte esta Sala la supuesta existencia de hechos demostrados en contradicción con la prueba, por lo que el cargo esgrimido deberá ser desestimado.

XXII.En mérito de lo expuesto, procederá acoger el recurso del Estado y parcialmente el de la parte actora. En consecuencia, se casará el fallo impugnado solo en cuanto resolvió sin condenatoria en costas respecto al Estado y a la empresa Hacienda San Rafael H.R.S S.A. En su lugar, fallando por el fondo, se impondrá a la Asociación accionante el pago de las costas a favor del Estado. Además, se condenará a la sociedad Hacienda San Rafael al pago de las costas a favor de la Asociación Vecinos de la Urbanización Sierras de La Unión. En lo demás se mantiene incólume la resolución.

XXIII.Voto salvado del magistrado Zamora Campos. Con mi consabido respeto hacia mis colegas integrantes de esta Cámara, me separo del voto en cuanto acoge el recurso formulado por la Procuraduría General de la República y condena en costas a la parte actora. Allende las razones esgrimidas por el Tribunal Contencioso Administrativo para desestimar la demanda interpuesta contra el Estado, en criterio del suscrito, la Asociación accionante demandó al primero en un interés difuso o supraindividual, a partir de hechos concretos que pudieron hacerle creer verosímilmente la relación con lo actuado por la Municipalidad de la Unión. Así, a manera de ejemplo, véase los hechos de la demanda, números 27 al 30 (imágenes 11 y 12 del expediente judicial completo en formato PDF), donde se alude expresamente a actuaciones municipales que se refieren a otras del Ministerio de Ambiente y Energía, Comisión Nacional de Emergencias, SETENA e Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología; hechos donde se reprocha concretamente la falta de cumplimiento en el requisito del uso de suelo para el otorgamiento de la licencia municipal a favor de la Sociedad codemandada.

En ese sentido, los hechos 27 y 30 de la acción refieren expresamente: «27. El 19 de enero de 2016, el Director Jurídico de la Municipalidad de La Unión de Tres Ríos emitió el Oficio número MLU-DJUR-023-2016 que indicó: “Al tenor de lo expresado por el MSC. Julio Madrigal Mora, Geólogo de la CNE en su informe DPM-INF-0852-2011, con ocasión de la inspección técnica realizada en el sitio el 10 de junio del 2011 (…) Con vista. En-la (sic) normativa antes transcrita derivada de la ley 8488. Donde se establece que los informes técnicos de la CNE son de acatamiento obligatorio para las instituciones públicas y sobre todo para las Municipalidades, se desprende de la jurisprudencia citada por la Junta Directiva de la CNE, de la Sala Constitucional y de la Procuraduría General de la República que las autoridades municipales deben proceder a enfrentar el deslizamiento identificado en la margen derecha del río chiquito, en forma ineludible.

Para estos efectos conviene aprovechar la concesión de explotación de cantera autorizada por el MINAE y la Dirección de Geología y Minas para que se brinde el adecuado manejo de taludes y limpieza del cauce del río chiquito. (…) Con base en lo anterior existe suficiente base normativa y legal para que el concesionario Hacienda San Rafael H.S.R S.A., pueda iniciar sus actividades de explotación pétrea, sin mayor cuestionamiento, amparado al Código de Minería así como a la Ley de Emergencias 8488…» (el texto no aparece así resaltado originalmente) y «30. En el citado Oficio MLU-DATSAC-0006-2016 el Director de Administración Tributaria emite la orden escrita: “Por lo anterior, siguiendo la instrucción de la Dirección Jurídica se le solicita proceda con el otorgamiento de la Licencia Municipal a Hacienda San Rafael H.S.R. Sociedad Anónima; toda vez que analizado el caso se determina que no requiere del uso de suelo de la municipalidad, por cuanto prevalece el criterio de la Comisión Nacional de Emergencias como órgano competente y de acatamiento obligatorio.” Así como las resoluciones dictadas por el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), SETENA y el Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA).

Todo de conformidad con el criterio de la Dirección Jurídica expuesta en el oficio precitado.» (el texto no aparece así resaltado originalmente). Al respecto, nótese que el referido oficio MLU-DJUR-023-2016 se tuvo por acreditado en el undécimo hecho probado de la sentencia. Es decir, con independencia del análisis pormenorizado realizado por el Tribunal, quien dispuso declarar sin lugar la demanda interpuesta contra el Estado, claramente la causa de pedir de la acción expresa una relación directa entre la justificación del actuar municipal y lo indicado por las instituciones antes resaltadas. Por ello, se comparte la fundamentación exoneratoria de las costas, expresada por el A Quo, en tanto consideró que, «… la propia perspectiva jurídica en este asunto resulta de alto grado de complejidad y ello, aunado a la maraña jurídica que creó la Municipalidad accionada para intentar "justificar" su ilegal accionar, razonablemente permitía proyectar a la Asociación actora, que todo podría estar viciado de nulidad, incluido obviamente lo relativo a la Viabilidad Ambiental y la Concesión.

Así las cosas, se reitera que en criterio de esta Cámara, la Asociación actora tenía motivo suficiente para accionar contra el Estado y en razón de ello, pese al rechazo de su demanda contra dicho Ente Mayor, se estima que no ha lugar a la condenatoria en costas pedida por la Representación Estatal.». De tal manera, el suscrito considera que, si bien es cierto, el motivo bastante para litigar no puede agotarse en una mera opinión o simple convicción sobre la bondad del litigio, en la especie, la parte accionante contaba con información que, en el marco de la demanda, resultaba objetiva y suficiente para demandar al Estado y, si bien fue necesario el análisis integral del caso por parte del Tribunal para desestimar la acción contra aquél, ello no demerita la seriedad del planteamiento así deducido. Sumado a lo anterior, esa razón bastante de litigio se potencia con el carácter difuso con que ha actuado la Asociación demandante en un interés de tutela que trasciende su esfera personal y, en esa inteligencia, se dirige a la defensa de derechos colectivos.

Como consecuencia, en voto de minoría declaro sin lugar el recurso de casación formulado por la representación estatal en este aspecto impugnado y, mantengo la exoneración a la demandante de los efectos económicos del proceso y de este recurso de casación.

POR TANTO

Por mayoría, se acoge el recurso del Estado y parcialmente el de la parte actora. En consecuencia, se casa el fallo impugnado solo en cuanto resolvió sin condenatoria en costas respecto al Estado y a la empresa Hacienda San Rafael H.R.S S.A. En su lugar, fallando por el fondo, se impone a la Asociación de Vecinos de la Urbanización Sierras de La Unión el pago de las costas a favor del Estado. Además, se condena a la sociedad Hacienda San Rafael al pago de las costas a favor de la Asociación actora. En lo demás se mantiene incólume la resolución.Salva el voto el magistrado Zamora Campos.

Luis Guillermo Rivas Loaiciga Rocío Rojas Morales Jorge Leiva Poveda Carlos Guillermo Zamora Campos Ignacio Jose Monge Dobles