Wetland Designation Does Not Prove De Facto ExpropriationAfectación de humedal no prueba expropiación de hecho

EV Template Generation: D:\Gestion-Judicial\Servidor de Archivos\MODELOS\S1SENT005.dpj Res. 000858-F-S1-2024 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at ten twenty-two on cuatro de julio de dos mil veinticuatro.

In the ordinary proceeding (proceso de conocimiento) brought by EMPRESARIOS UNIDOS DE PUNTARENAS, represented by its president, Juan Carlos Soto Vindas, vested with the powers of a general attorney-in-fact without limitation as to amount (apoderado generalísimo sin límite de suma), and LOS PELONES S.A., represented by its president, Harold Wahrman Brenes, vested with the powers of a general attorney-in-fact without limitation as to amount; against the State, represented by Procuradora Georgina Inés Chaves Olarte, and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), represented by its special judicial attorney-in-fact (apoderado especial judicial), Mario Andrés Hidalgo Ramírez; the plaintiffs file an appeal in cassation (recurso de casación) against judgment no. 1-2022 at 7:40 a.m. on 11 de enero de 2022, issued by the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección IX, composed of Judges Alexandra Zúñiga Mora, Lindsay Rodríguez Cubero, and Fabián Núñez Castrillo.

Opinion drafted by Magistrado Zamora Campos

WHEREAS

I.According to the facts deemed proven in the judgment under appeal and not challenged by the parties seeking cassation, a wetland ecosystem (ecosistema de humedal) exists on properties 6-13804-000 and 6-122851-000. Property 6-13804-000, described in cadastral plan (plano catastrado) P-0011675-1972, belonged to Empresarios Unidos de Puntarenas S.A. until 6 de octubre de 2021, when it was transferred to Fiduciaria MCF S.A., legal entity identification number (cédula jurídica) 3-101-671778, in its capacity as trustee (fiduciaria). That property overlaps the Humedal Laguna Bonilla by 7506,11 m2, equivalent to 98,94% of its registered area (área registral). Property 6-122851-000, described in cadastral plan P-709335-2001 and registered to Los Pelones S.A., overlaps the Humedal Laguna Bonilla in its entirety. Both properties are affected in their entirety, either by the Humedal Laguna Bonilla or by its protection zone (zona de protección) recommended in official letter SINACACOPAC-IRT-025-2016.

Empresarios Unidos de Puntarenas S.A. filed a single application for a municipal siting determination (resolución municipal de ubicación), which was denied through resolution MP-PUC-RES-1173-03-2017 of 07 de marzo de 2017, in the following terms: “This is land located in the cadastral plan in Distrito 1° Puntarenas, which does not have the Plan Regulador para la Ciudad de Puntarenas; according to the (Reglamento y Plano de Zonificación), duly submitted by the Municipalidad de Puntarenas; however, authorization of the requested use or activity is problematic because, according to official letter SINAC-ACOPAC-D-1011-2016 dated 22 de noviembre del 2016 from Área de Conservación Pacifico Central, Dirección Regional (MINAE), issued by Director Regional M.S.c. Gerardo Chavarría Amador, regarding the matter: ACOPADASP-PMC-159-2015. Informe Técnico Laguna Bonilla, and because the plan Levantamiento de Campo y Montaje de Planos Catastrados Sector de Calles Públicas de Cinco Estrellas, prepared by Ingeniero Topógrafo Ernesto Murillo Navarro IT-9811, is also available; this property, with cadastral plan P-11675-72, is shown as being located within Laguna Bonilla sector #2. [...] For the reasons stated above, this Department informs you that the Municipal Siting Determination for bus parking is DENIED.

This document is valid for one year.” Based on the foregoing, Empresarios Unidos de Puntarenas S.A. and Los Pelones S.A. sued the State and the Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), asserting the following claims (pretensiones) (as adjusted at the preliminary hearing (audiencia preliminar)): “Principal claims:

• 1)That the report prepared by MINAET officials, entitled: ‘INFORME TECNICO SOBRE EL HUMEDAL LAGUNA BONILLA,’ without an official-letter number or resolution number, prepared by the officials BIOLOGO YEIMY GAMBOA PÉREZ, YAMILETH CUBERO CAMPOS, ANA YANCY JIMÉNEZ CORDERO, LICENCIADO CARLOS SERRANO BULAKAR, BACHILLER STANLEY ESTRADA PERAZA, LICENCIADO EDDI AGUILAR COTO, constitutes administrative acts that are absolutely null and void (actos administrativos absolutamente nulos) because they lack proper grounds and are contrary to the rules of science and technical knowledge.
• 2)That, as a consequence of the foregoing declaration of nullity (declaratoria de nulidad), it be declared that the properties owned by the companies I represent are NOT located within the boundaries of any wetland, because what exists on both properties is a natural wetland (humedal natural).
• 3)That the State be ordered to pay for pecuniary damage (daño material) and losses (perjuicios) caused to each plaintiff. Pecuniary damage resulting from the freezing of their land due to the impossibility of carrying out any type of construction since the year two thousand eight, entirely restricting its use and disposition in an area of high appeal and robust real-estate activity; I therefore conservatively estimate such damage at two million colones for each plaintiff. Losses arising from the decline in land values in the area as a result of the aforementioned paralysis and its effects on the real-estate market, and especially because it has contributed to creating a climate of significant legal uncertainty in the area where the plaintiffs’ properties in this proceeding are located; I therefore provisionally estimate those losses at one million (sic) colones for each plaintiff. Both amounts are provisional and will be partially determined during the judgment-enforcement phase (fase de ejecución de sentencia).
• 4)That the State be ordered to pay both categories of costs (ambas costas). First subsidiary claims: If the principal claims are not granted, I request that the judgment declare: 1) That, because wetlands have been declared to be in the public interest with respect to their conservation, and because the properties of the companies I represent have been declared wetlands, the essential attributes of ownership have been stripped away (vaciamiento de los atributos esenciales de la propiedad). The State shall be ordered, within a reasonable period of one year, to commence the appropriate actions for the expropriation (expropiación) of the properties.”

II.The State answered by denying the claims and raised defenses (excepciones) of expiration (caducidad), failure to state a legal right (falta de derecho), lack of passive and active standing (falta de legitimación pasiva y activa), and lack of a current interest (falta de interés actual). SINAC also answered by denying the claims and raised defenses of expiration, failure to state a legal right, and lack of interest. In judgment no. 1-2022 at 7:40 a.m. on 11 de enero de 2022, issued by the Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección IX, composed of Judges Alexandra Zúñiga Mora, Lindsay Rodríguez Cubero, and Fabián Núñez Castrillo, the following was ordered: “The defenses of inadmissibility of the complaint (demanda inadmisible) and lack of passive standing asserted by the State are rejected, as are the defenses of expiration, lack of active standing, and lack of a current interest raised by both the State and SINAC.

The defense of failure to state a legal right asserted by both defendants is granted, and consequently the complaint filed by EMPRESARIOS UNIDOS DE PUNTARENAS S.A. and LOS PELONES S.A. against THE STATE and the SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN (SINAC) is dismissed in all respects. EMPRESARIOS UNIDOS DE PUNTARENAS S.A. and LOS PELONES S.A. shall bear both categories of costs in this action.” Dissatisfied with that decision, both plaintiff companies file an appeal in cassation.

III.Regarding the documentary evidence (prueba documental) offered on cassation. By a filing dated 14 de setiembre de 2022, the parties seeking cassation offer a USB flash drive containing the recording of a hearing held at the Asamblea Legislativa on 19 de agosto de 2022, in which, they state, the Ministro del Ambiente y Energía and the Director del SINAC participated. They add that, at that hearing, the participants explained to the Diputados that in a wetland area “nothing can be done” (in the broad sense) and that “the possibility of a technical standard for establishing a wetland that takes account of social impacts and limitations on private property is being considered.” The evidence offered will be rejected. First, the appellant itself states that the offered evidence demonstrates that “nothing” can be done in a wetland area, in the broad sense of the term. In other words, admitting it would not be useful to prove its contention that every type of activity is prohibited in a wetland, because it itself states that “nothing” must be understood in a broad sense, meaning that there are activities and works that, although controlled, may be carried out in those special areas.

Indeed, it even refers to the possibility of issuing a technical standard to regulate such activities, which underscores that its position—that designating land as a wetland area automatically strips away the private-property right—is incorrect. Therefore, admitting the offered evidence would provide no significant practical benefit to the proceeding, and it must consequently be rejected.

IV.In the first ground of error (agravio), the appellants allege that the judgment lacks reasoning (falta de motivación). They state that the decision deemed the following to be proven fact 7): “That properties 6-13804-000 and 6-122851-000 are affected in their entirety, either by the Humedal Laguna Bonilla or by its protection zone recommended in official letter SINACACOPAC-IRT-025-2016.” They contend that the Tribunal did not analyze this relevant fact, even though it established the de facto expropriation (expropiación de hecho) imposed on the referenced properties and the stripping away of the essential attributes of the ownership right.

V.The asserted claim is without merit. Indeed, based on the evidence in the record, the Court determined that properties 6-13804-000 and 6-122851-000 are entirely affected by the Laguna Bonilla Wetland (Humedal Laguna Bonilla) or its protection zone (zona de protección), according to official letter SINACACOPAC-IRT-025-2016; it provided an extensive analysis of this factual situation in Considerandos VIII and IX of the judgment under appeal. Then, with regard to principal claim no. 3) and the alternative claim asserted in the complaint, it held as follows: “Regarding the claim identified as: ‘3) That the State be ordered to pay the Material Damage and losses caused to each of the plaintiffs. Material Damage resulting from the freezing to which their lands have been subjected due to the impossibility of carrying out any type of construction since the year two thousand eight, thereby completely restricting their use and disposition in an area of considerable appeal and substantial real-estate activity; accordingly, I prudentially estimate such damage at the sum of two million colones for each plaintiff.

Losses due to the depreciation in land values in the area as a result of the aforementioned standstill and its effects on the real-estate market, and particularly because it has contributed to creating a climate of substantial legal uncertainty in the area where the plaintiffs’ properties are located; accordingly, in this proceeding, I provisionally estimate such losses at the sum of one millions (sic) colones for each plaintiff. Both amounts are provisional and shall be partially determined during the judgment-enforcement phase.’ This claim must be rejected on the basis of the findings regarding claim number 1 in Considerando VIII. In addition, it should be noted that the record establishes only that, through decision MP-PUC-RES-1173-03-2017, of 07 de marzo del 2017, the Municipalidad de Puntarenas issued the Municipal Location Decision (Resolución Municipal de Ubicación), stating: ‘This is land located on the cadastral plan (plano catastrado) in Distrito 1° Puntarenas, which does not have the Plan Regulador para la Ciudad de Puntarenas, according to the Zoning Regulations and Map (Reglamento y Plano de Zonificación) duly submitted by the Municipalidad de Puntarenas; however, there is an impediment to authorizing the requested use or activity because, according to official letter SINAC-ACOPAC-D-1011-2016 dated 22 de noviembre del 2016 from the Área de Conservación Pacifico Central, Dirección Regional (MINAE), issued by Regional Director M.S.c.

Gerardo Chavarría Amador, concerning the matter: ACOPADASP-PMC- 159-2015. Informe Técnico Laguna Bonilla, and because the Field Survey and Assembly of Cadastral Plans for the Public Streets Sector of Cinco Estrellas (Levantamiento de Campo y Montaje de Planos Catastrados Sector de Calles Públicas de Cinco Estrellas), prepared by Surveying Engineer Ernesto Murillo Navarro IT- 9811, is also available, this property, shown on cadastral plan P-11675-72, is indicated as being located within Laguna Bonilla sector #2. [...] For the foregoing reasons, this Department hereby informs you that the Municipal Location Decision for bus parking is DENIED. This document is valid for one year.’ The foregoing relates specifically to the property described on cadastral plan P-11675-72 belonging to EMPRESARIOS UNIDOS DE PUNTARENAS S.A. (see proven fact number 10 of this judgment). As to the property belonging to LOS PELONES S.A., there is no evidence that any type of permit or project was requested or pursued before any administrative authority; the plaintiff therefore failed to satisfy its burden of proof.

It was not shown that the plaintiff pursued any other type of project or permit consistent with the area’s special protection conditions (see unproven fact number 2 of this judgment), nor that the properties lost their market value. Indeed, this proceeding established as a proven fact (see proven fact number 5) the transfer by EMPRESARIOS UNIDOS DE PUNTARENAS S.A. of property 6-13804-000 to FIDUCIDIARIA MCF S.A. through a trust (fideicomiso), demonstrating not only the plaintiffs’ ability to dispose of the land but also the market value that it continues to retain despite the restrictions imposed upon it. Consequently, the plaintiff failed to establish the existence of the alleged damages and losses (daños y perjuicios), much less a causal link (nexo causal) between them and the conduct of the Administration; the requested relief must therefore be denied (…) Regarding the claim identified as: ‘First: I request that, if the principal claims are not granted, the judgment declare: 1) That because wetlands have been declared to be of public interest with respect to their conservation, and because my clients’ properties have been declared wetlands, thereby stripping the properties of their essential attributes, the State be ordered, within a reasonable period of one year, to commence the appropriate proceedings for the expropriation of my clients’ properties’ (…) In this specific case, the Court has concluded that there is insufficient evidence to determine that properties 6-13804-000 and 6-122851-000 were stripped of their attributes as private property by the Informe Técnico Sobre el Humedal Laguna Bonilla, that the restrictions imposed prevent the economic use of those properties, or that no type of activity may be carried out on them.

The only evidence concerning this matter relates to the denial contained in decision MP-PUC-RES-1173-03-2017, of 07 de marzo del 2017, specifically regarding the property described on cadastral plan P-11675-72 belonging to EMPRESARIOS UNIDOS DE PUNTARENAS S.A. As to the property belonging to LOS PELONES S.A., there is no evidence that any type of permit or project was requested or pursued before any administrative authority and then denied. Nor can it be asserted that the properties lost their market value because of the restrictions imposed, when it was established in this matter that, a few days after the supplemental hearing concluded, one of the plaintiffs transferred property 6-13804-000 into trust, thereby disproving the assertion that those properties lost their market value. Accordingly, this Panel of Judges finds that the record contains insufficient evidence to conclude that the restrictions imposed on the plaintiffs’ properties resulted in their being stripped of their attributes; the alternative claim must therefore be rejected.” As follows from the foregoing, the Court found the plaintiffs’ theory regarding the alleged de facto expropriation (expropiación de hecho) of their properties to be unsupported by evidence, because the alleged stripping of the essential attributes of their property right was not established.

First, with respect to property 6-13804-000 in the name of Fiduciaria MCF S.A., the only evidence in the record concerns the denial of a municipal permit for bus parking; there is no indication that any other permit or project consistent with the area’s special protection conditions was pursued and denied. Moreover, regarding its market value, the Court noted that the property was transferred into trust during these proceedings, which refutes the assertion that the land lost market value. Second, with respect to property 6-122851-000 in the name of Los Pelones S.A., the record contains no evidence whatsoever concerning the matter at issue. Accordingly, this Chamber finds that the alleged defect of inadequate reasoning (falta de motivación) is not present, because the trial court explained why, despite the properties being entirely affected by the Laguna Bonilla Wetland or its protection zone, the plaintiff is not entitled to compensation for the claimed material damages, nor should the expropriation of the properties be ordered.

This Chamber notes, however, that the grievance asserted is, in essence, a disagreement with the panel of judges’ ruling on the merits, because it actually seeks a new assessment of the evidence in the record concerning the alleged stripping of the plaintiffs’ ownership right (derecho de dominio) over the properties in question and the resulting compensation. Such arguments cannot be considered under the procedural ground invoked—which, as stated, is not present here—but they will in any event be addressed in the following Considerandos, because the appellant in cassation (parte casacionista) asserted them as substantive claims.

VI.In the second challenge, the appellant argues that the judgment is contrary to the ruling of the Sala Constitucional in voto 17783-2021. The appellant states that the Court committed a straw-man fallacy because it used legal arguments to discredit the plaintiffs’ position regarding the stripping of the essential attributes of their property right. The appellant objects that the judgment adopted the view that the declaration of a wetland does not, in itself, mean that the plaintiffs cannot carry out any type of economic activity on the properties. The appellant notes that the aforementioned constitutional decision held: “The action is dismissed, provided that article 1° of executive decree n. 39938-MINAE is interpreted as permitting controlled intervention solely by the State and other public entities having authority over State public infrastructure in those wetland ecosystems that: a) have not been declared part of the Patrimonio Natural del Estado; b) are not included within protected wildlife areas (áreas silvestres protegidas); and c) have not been included in the Lista Ramsar.

It must likewise be understood that such intervention may be undertaken only if a prior technical study authorizes it and determines that the intervention in those wetlands will not cause the deterioration or elimination of those ecosystems. Magistrado Cruz Castro partially dissents and considers that the action should be granted on the ground that it violates the principle of statutory reservation (principio de reserva legal), because even for the aforementioned wetland ecosystems in which controlled intervention by the State and other public entities having authority over State public infrastructure would be permitted, a prior statute authorizing it must exist, and such authorization cannot be inferred merely from the existence of an executive decree.” Based on that constitutional precedent, the appellant interprets that if only the State may carry out infrastructure works on private properties containing wetlands, and those works must first be declared to be in the national interest (conveniencia nacional), then a private party is barred from doing so.

The appellant adds that, accordingly, works are prohibited in wetlands forming part of the Patrimonio Natural del Estado, those declared an Área Silvestre Protegida, and those included on the RAMSAR list. On that basis, the appellant argues that the Court should have ruled that any infrastructure project is prohibited within the boundaries of the plaintiffs’ properties, thereby stripping their property right of its substance and constituting an expropriation.

VII.The appellant in cassation is incorrect in the interpretation it draws from Constitutional judgment no. 17783-2021 and, consequently, in the claim based thereon. In that judgment, the Sala Constitucional, among other matters, examined the constitutionality of the article of Decreto Ejecutivo n.º 39838-MINAE of July 27, 2016, which provides: “Art. 1. The purpose of this executive decree is to empower the Sistema Nacional de Áreas de Conservación to authorize controlled intervention (intervención controlada) by the State and other public entities with jurisdiction over State public infrastructure in wetland ecosystems (ecosistemas de humedal), by virtue of the development of projects for the repair, maintenance, construction, or expansion of State public infrastructure previously declared to be of national interest (conveniencia nacional).” As the appellant understands it, the ruling set forth in the operative part of the constitutional judgment (quoted in the preceding Whereas clause) means that only the State may carry out infrastructure work in certain wetland areas and that a declaration of national interest must previously have been issued, which in turn implies that private parties are barred from engaging in such activity.

However, that is not the conclusion to be drawn from the constitutional judgment in question. For a better understanding of the decision to be rendered, it is appropriate to reproduce the following considerations of the Tribunal Constitucional: “(…) based on an analysis of national legislation, as well as the Ramsar Convention and its authoritative interpretations, and also the reports submitted by the respondent authorities themselves, three preliminary conclusions may be reached:

• 1)All wetlands, and specifically their conservation, are clearly in the public interest because of the ecosystem services they provide to the planet;
• 2)Not all wetlands within the national territory are listed as being of international importance under the Ramsar List, nor are all wetlands within the national territory classified as protected wild areas (áreas silvestres protegidas), since this requires an express delimitation and declaration by the Executive Branch through MINAE or by the Legislative Branch, taking into account the geographic, biotic, social, and economic parameters that justify the public interest. It should be recalled that this type of declaration is issued for the purpose of formally establishing a protected wild area (art. 32 of the LOA), with all its legal effects, including, among others, the possibility of expropriation (see voto n.°2014-001170); and
• 3)International law does not establish an absolute prohibition against carrying out certain activities or works in wetland ecosystems; rather, within the framework of each country’s sovereignty, it calls for the wise use (uso racional) of the wetland ecosystem. In light of those considerations and the foregoing assessment concerning the principle of sustainable development (principio de desarrollo sostenible), the specific challenged legislation must now be examined, proceeding from the specific to the general. (…) Based on a comprehensive analysis of constitutional, treaty, and statutory law, the Sala does not find the challenged article contrary to the constitutional principles and rights invoked by the claimants, for the reasons explained below. To begin the examination of the grievances, it must be emphasized that there can be no doubt as to the environmental importance of wetlands and the need for their conservation because of the large number of ecosystem services they generate, that is, the multitude of benefits wetlands provide to the environment and society. There is no doubt regarding the State’s obligation to scrupulously ensure the protection of wetlands. It should be recalled that art. 41 of the LOA already declared wetland conservation to be in the public interest, whether or not the wetlands are protected by special laws governing the matter, and prohibited activities intended to interrupt the natural cycles of wetland ecosystems, such as the construction of dikes that prevent the flow of marine or inland waters, drainage, drying, filling, or any other alteration that causes the deterioration or elimination of such ecosystems (art. 45 LOA). In other words, any proposed authorization for intervention in wetland ecosystems must be limited by this restriction contained in the legislation at issue, such that no violation is found of the principle of non-regression in environmental protection (principio de no regresión en la protección medio ambiental) or the asserted principle of wetland irreducibility (principio de irreductibilidad de los humedales). In addition, the LCVS criminalizes a series of acts that alter wetland conditions; these provisions remain in force and must be strictly observed. For example [cites sections 97, 98, 100, and 128] (…) Therefore, without question, the challenged decree must be interpreted and applied in light of all these provisions, as well as the international commitments undertaken by the State of Costa Rica through its approval of the Ramsar Convention. (…) Based on the foregoing, this Tribunal finds that the reporting authorities in this constitutional challenge are correct in stating that the decree covers ‘wetland ecosystems,’ thereby excluding wetlands declared to be protected wild areas and those delimited and included within the PNE regime; this Sala further adds that wetlands included in the Ramsar List because of their international importance must also be excluded, since the aforementioned requirements must be strictly fulfilled in such cases. It should be noted that the decree carefully specifies that this regulation applies to ‘wetland ecosystems,’ which, as defined above, are delimited as such by their ecological characteristics and do not correspond to protected wild areas, the State’s natural heritage (patrimonio natural del Estado), or Ramsar sites, which are subject to specific management categories. Conversely, if a wetland is formally included within a protected wild area, is included as a Ramsar Site, or, because of its intrinsic characteristics, forms part of the PNE, application of the decree at issue would be unconstitutional because it would disregard the specifically recognized categories of protection. Based on the analysis conducted, this Sala concludes that the reporting authorities are correct in stating that art. 1° of the decree is not unconstitutional, provided it is understood that the term ‘wetland ecosystems,’ to which it refers and which defines its scope of application, does not include wetlands declared to be protected wild areas, or those which, because they are associated with forest ecosystems and are also located on public-domain property (bienes demaniales) or land owned by the State or other public entities or bodies, form part of the PNE as delimited by the competent authorities. This Sala further adds that wetlands declared Ramsar sites because of their international importance must be understood to be excluded from its application. (…) At this point, it should be recalled, first, that there is no absolute obligation to preserve all wetlands intact; rather, both national legislation and the Ramsar Convention guidelines authorize their wise use in accordance with the principles of sustainable development, particularly if, as emphasized, they are not formally classified as protected wild areas, are not included in the international Ramsar List, and do not belong to the PNE. Furthermore, it should be emphasized that application of the decree in question establishes regulations governing controlled intervention in wetland ecosystems and must be implemented in accordance with the additional provisions governing such intervention in the LOA. It has already been established that there is a statutory prohibition against interrupting the natural cycles of wetland ecosystems, but reference should also be made here to arts. 43 and 44, provisions included in the specific chapter on marine, coastal, and wetland resources, as well as arts. 51 and 52, to which the former refer (…) Consistent with the foregoing, the decree under examination establishes a series of specific requirements intended to improve public works, without disregarding all other environmental requirements established by national legislation. In such a case, it should be stated that the general authorization established in the decree is not unconstitutional and that, instead, the authorities participating in the process of authorizing the so-called ‘controlled intervention’ must exercise strict oversight in each individual case. Based on the reasoning of the Sala Constitucional, as well as a comprehensive reading of the cited judgment, it is understood that, contrary to the cassation appellant’s interpretation, the State is not the only party authorized to carry out works or activities in wetland areas (subject to the exceptions already emphasized). As a matter of circumstance, that constitutional proceeding examined only the construction and maintenance of public infrastructure works undertaken by the State, in view of the subject matter of the constitutional challenge being decided on the merits (in which the challenged provision referred specifically to State action). Nevertheless, as a general matter, the constitutional judgment clearly establishes the possibility of carrying out works or activities in wetland areas, always subject to the wise use thereof and to the national and international legislation examined. Consequently, the grievance asserted is unsupported, since the constitutional judgment does not yield the conclusion proposed by the appellant regarding the nullification of her property right (derecho de propiedad) merely because her properties are affected by their inclusion within a wetland area.

VIII.In the third ground for challenge, she alleges errors in the assessment of evidence, resulting in a violation of Article 26 of the Environmental Organic Act (Ley Orgánica del Ambiente, LOA), Article 58(a) of the Ley Forestal (LF), and Article 98 of the Wildlife Conservation Act (Ley de Conservación de Vida Silvestre, LCVS). She contends that the Court only partially considered official letter SINAC-ACOPAC-TOPO-060-2021, dated November 12, 2021, because it failed to take that evidence into account insofar as it establishes that SINAC’s designation affected 100% of the properties as a wetland protection zone (zona de protección de humedal). Based on Article 26 of the LOA and Article 58(a) of the LF, she argues that, because the properties are subject to a protection-zone designation, the plaintiffs automatically become subject to any penalty arising from activities conducted on their land.

She adds that the Third Chamber has defined the term “invade” (invadir) as to occupy or build; therefore, the designation as a protection zone prevents the plaintiffs from exercising any incidents of ownership (actos de dominio), meaning that their property right has been deprived of all substance. She cites Third Chamber judgment no. 263-2018 and Constitutional Chamber judgment no. 3855-2016 regarding their analysis of Article 58 of the LF. She states that, in the report submitted by the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) to the Constitutional Chamber in connection with case file 16-12068-0007-CO, the former emphatically warned that no regulations establish the requirements and procedures for issuing the authorization referred to in Article 98 of the LCVS, which provides: “A prison sentence of one (1) to three (3) years shall be imposed on anyone who, without prior authorization from the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, drains, dries, fills, or eliminates lakes, non-artificial lagoons, and any other wetlands, whether or not officially designated as such.

In addition, the offender shall be required to restore matters to the condition in which they existed before the work affecting the wetland began; for this purpose, the Sistema Nacional de Áreas de Conservación is authorized to perform the corresponding work, but at the offender’s expense.” She argues that this government omission regarding regulations governing private works in wetland areas renders her property right ineffective, thereby imposing a special sacrifice (sacrificio especial) compensable through expropriation (expropiación). She reiterates that the PGR report shows that agricultural, urban-development, or commercial activities cannot be conducted on the plaintiffs’ land, meaning that the protection-zone designation is incompatible with the private-property regime.

IX.The challenge shall be denied, as explained below. Regarding the contention that subjecting land to a wetland protection-zone designation inherently deprives the private-property right of all substance, the appellant in cassation (casacionista) is referred to the ruling in Considerando VII of this judgment, which cited the Constitutional Chamber’s position concerning the performance of works and activities on this type of property. As for the report allegedly submitted by the PGR to the Constitutional Chamber in case file 16-12068-0007-CO and the alleged government omission concerning regulations for authorizing private works in wetland areas, this is an issue that falls outside the subject matter of these proceedings, and the report is not part of the evidentiary record (acervo probatorio) in this case; consequently, its contents and scope are unknown.

X.In the fourth ground, she alleges errors arising from the failure to consider evidence (preterición probatoria). With regard to the property owned by Los Pelones S.A., she states that authorization was denied for any activity other than the absolute conservation of its land. She notes that she submitted a CD containing evidence on this matter with her complaint. Regarding Empresarios Unidos de Puntarenas S.A., she states that documentary evidence was submitted showing the denial of a land-use authorization (uso de suelo) for a bus terminal. She contends that this evidence was improperly assessed, contrary to the principles of logic, the rules of sound human understanding, and Article 1 of the Urban Planning Act (Ley de Planificación Urbana). She asserts that the denial of the land-use authorization means that the plaintiffs cannot implement any project allowing them to build on, plant, or develop their properties because the parcels are identified as an absolute protection zone (zona de protección absoluta).

She contends that this entails a failure to apply Articles 264, 290, 191, and 292 of the Civil Code, which safeguard every owner’s right to dispose of and alter their land. She adds that the Court failed to discharge its duty to ascertain the substantive truth of the facts (verdad real de los hechos), because it made no effort to determine what activities may be conducted in a wetland area.

XI.The asserted ground shall be rejected. Regarding the land owned by Los Pelones S.A., the grievance is procedurally defective because the appellant merely states that she submitted a CD containing evidence that every type of authorization to conduct activities on the property other than absolute conservation was denied. However, she neither identifies the evidence that she believes was improperly assessed nor provides any further analysis of its contents or its effect on the Court’s decision. It is not for this Chamber to undertake that intellectual task in place of the appellant, because it is her procedural duty under Article 139(3) of the Code of Administrative Litigation Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo). As for the property owned by Empresarios Unidos de Puntarenas S.A., the petitioner asserts that the land-use denial issued by the municipal authority (decision MP-PUC-RES-1173-03-2017 of March 07, 2017) makes it entirely impossible for her to carry out any project involving “building on, planting, or developing” the land.

Nevertheless, that decision concerns only the denial of a permit for bus parking, not all types of activities, as the appellant seeks to portray it. Finally, the alleged violation concerning the ascertainment of the substantive truth of the facts is not established, because the Court was not responsible for obtaining evidence regarding the types of activities permitted on land affected by the wetland zone; the burden of proof (carga probatoria) regarding the facts establishing the claimed right—an alleged de facto expropriation (expropiación de hecho)—rested with the party that brought the claim for compensation (indemnización), as provided in Article 41.1 of the Code of Civil Procedure (Código Procesal Civil), which applies supplementally pursuant to Article 220 of the CPCA.

XII.In view of the foregoing, the documentary evidence offered before this Chamber shall be rejected, and the appeal in cassation (recurso de casación) filed by the plaintiff shall be denied. The plaintiff shall be ordered to pay the costs incurred as a result of the appeal (Article 150.3 of the CPCA), together with the corresponding statutory interest, calculated from the date on which the decision setting the costs becomes final until payment in full.

POR TANTO

The documentary evidence offered before this Chamber is rejected. The appeal in cassation filed by the plaintiff is denied, and the plaintiff is ordered to pay the costs incurred as a result of the appeal, together with the corresponding statutory interest, calculated from the date on which the decision setting the costs becomes final until payment in full. gcr Luis Guillermo Rivas Loaiciga Rocío Rojas Morales Damaris Vargas Vásquez Jorge Leiva Poveda Carlos Guillermo Zamora Campos 1

EV Generación de Machote: D:\Gestion-Judicial\Servidor de Archivos\MODELOS\S1SENT005.dpj Res. 000858-F-S1-2024 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las diez horas veintidos minutos del cuatro de julio de dos mil veinticuatro .

En el proceso de conocimiento promovido por EMPRESARIOS UNIDOS DE PUNTARENAS, representada por su presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma, Juan Carlos Soto Vindas, y LOS PELONES S.A. representada por su presidente con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma, Harold Wahrman Brenes; contra el Estado, representado por la procuradora Georgina Inés Chaves Olarte, y el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), representado por su apoderado especial judicial Mario Andrés Hidalgo Ramírez; la parte actora formula recurso de casación contra la sentencia no. 1-2022 de las 7 horas 40 minutos del 11 de enero de 2022, dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección IX, integrada por los jueces Alexandra Zúñiga Mora, Lindsay Rodríguez Cubero y Fabián Núñez Castrillo.

Redacta el Magistrado Zamora Campos

CONSIDERANDO

I.Según los hechos tenidos por probados en la sentencia recurrida y no impugnados por la parte casacionista, en las fincas 6-13804-000 y 6-122851-000, existe un ecosistema de humedal. La finca 6-13804-000, descrita en el plano catastrado P-0011675-1972 perteneció a Empresarios Unidos de Puntarenas S.A. hasta el 6 de octubre de 2021, fecha en la cual fue traspasada a Fiduciaria MCF S.A., cédula jurídica 3-101-671778, en calidad de fiduciaria. Dicho inmueble se sobrepone 7506,11 m2 sobre el Humedal Laguna Bonilla, lo que equivale a un 98,94% de su área registral. Por su parte, la finca 6-122851-000, descrita en el plano catastrado P-709335-2001, a nombre de Los Pelones S.A., se sobrepone totalmente al humedal Laguna Bonilla. Ambos inmuebles se encuentran afectados en su totalidad, ya sea por el Humedal Laguna Bonilla o su zona de protección recomendada en el oficio SINACACOPAC-IRT-025-2016. Empresarios Unidos de Puntarenas S.A. gestionó una única solicitud de resolución municipal de ubicación, la cual le fue denegada mediante resolución MP-PUC-RES-1173-03-2017 del 07 de marzo de 2017, en los siguientes términos: “Es un terreno ubicado en el Plano catastrado en el Distrito 1° Puntarenas el cual no tiene el Plan Regulador para la Ciudad de Puntarenas; según (Reglamento y Plano de Zonificación), debidamente aportado por la Municipalidad de Puntarenas; sin embargo se tiene inconveniente en autorizarle su uso o actividad solicitada ya que según el oficio SINAC-ACOPAC-D-1011-2016 con fecha el 22 de noviembre del 2016 del Área de Conservación Pacifico Central, Dirección Regional (MINAE), emitido por el Director Regional M.S.c.

Gerardo Chavarría Amador, en relación al asunto: ACOPADASP-PMC-159-2015. Informe Técnico Laguna Bonilla y además se cuenta con el plano Levantamiento de Campo y Montaje de Planos Catastrados Sector de Calles Públicas de Cinco Estrellas, confeccionado por Ingeniero Topógrafo Ernesto Murillo Navarro IT-9811; ya que esta propiedad con el plano catastrado P-11675-72, indica que se encuentra dentro de la Laguna Bonilla sector #2. [...] Por las razones antes expuestas; este Departamento le informa que se le RECHAZA la Resolución Municipal de Ubicación para Parqueo para buses. Este documento tiene vigencia de un año". Con fundamento en lo anterior, Empresarios Unidos de Puntarenas S.A. y Los Pelones S.A. demandó al Estado y al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), formulando las siguientes pretensiones (según ajustes introducidos en audiencia preliminar): “Principales:

• 1)Que el informe realizado por funcionarios del MINAET, denominado: "INFORME TECNICO SOBRE EL HUMEDAL LAGUNA BONILLA", sin número de oficio y sin número de resolución, elaborado por los funcionarios BIOLOGO YEIMY GAMBOA PÉREZ, YAMILETH CUBERO CAMPOS, ANA YANCY JIMÉNEZ CORDERO, LICENCIADO CARLOS SERRANO BULAKAR, BACHILLER STANLEY ESTRADA PERAZA, LICENCIADO EDDI AGUILAR COTO, son actos absolutamente administrativos, absolutamente nulos por ser indebidamente fundamentados y contrarios a las reglas de la ciencia y la técnica.
• 2)Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad anterior se declare que las fincas propiedad de mis representadas NO se encuentran ubicadas en los límites de ningún humedal por cuanto en ambas fincas lo que existe es un humedal natural.
• 3)Que se condene al Estado al pago por Daño Material y perjuicios causados a cada uno de los actores. Daño Material como consecuencias del congelamiento que han sufrido sus tierras ante la imposibilidad de realizar cualquier tipo de construcciones desde el año dos mil ocho restringiendo en su totalidad su uso y disposición en una zona de elevado atractivo y con fuerte dinámica inmobiliaria, por lo que estimo prudencialmente dicho daño en la suma de dos millones de colones para cada uno de los actores. Perjuicios por la depreciación sufrida en los valores de la tierra en la zona, producto de la parálisis ya comentada y de sus efectos sobre el mercado inmueble y especialmente por contribuir a crear un clima de alta inseguridad jurídica en la zona donde están las propiedades de los demandantes, en este proceso por lo que estimo provisionalmente dichos perjuicios en la suma de un millones (sic) de colones para cada uno de los actores. Ambas sumas son provisionales y se determinarán parcialmente en la fase de ejecución de sentencia.
• 4)Que se condene al Estado al pago de ambas costas. Subsidiarias Primera: Solicito que en el caso de no acogerse las pretensiones principales se declare en sentencia: 1) Que por ser los humedales declarados de interés público en cuanto a su conservación y al haber sido declaradas las propiedades de mis representadas como humedal, por producirse un vaciamiento de los atributos esenciales de la propiedad. Se ordene al Estado que en el plazo prudencial de un año debe de iniciar las acciones pertinentes para la expropiación de las fincas”.

II.El Estado contestó negativamente y opuso excepciones de caducidad, falta de derecho, falta de legitimación pasiva y activa, y falta de interés actual. El SINAC también contestó negativamente y planteó defensas de caducidad, falta de derecho y falta de interés. Mediante sentencia no. 1-2022 de las 7 horas 40 minutos del 11 de enero de 2022, dictada por el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección IX, integrada por los jueces Alexandra Zúñiga Mora, Lindsay Rodríguez Cubero y Fabián Núñez Castrillo, se dispuso: “Se rechazan las excepciones de demanda inadmisible y falta de legitimación pasiva presentadas por el Estado, así como las de caducidad, falta de legitimación activa y falta de interés actual incoadas tanto por el Estado como por el SINAC. Se acoge la excepción de falta de derecho alegada por ambas partes demandadas y consecuentemente se declara sin lugar en todos los extremos la demanda interpuesta por EMPRESARIOS UNIDOS DE PUNTARENAS S.A. y LOS PELONES S.A., contra EL ESTADO y el SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS DE CONSERVACIÓN (SINAC). Son ambas costas de esta acción a cargo de EMPRESARIOS UNIDOS DE PUNTARENAS S.A. y LOS PELONES S.A.” Inconformes con lo resuelto, ambas sociedades actoras formulan recurso de casación.

III.Sobre la prueba documental ofrecida en casación. Mediante escrito del 14 de setiembre de 2022, la parte casacionista ofrece una llave maya con el registro de una audiencia celebrada en la Asamblea Legislativa el 19 de agosto de 2022, en la cual indica que participaron el Ministro del Ambiente y Energía, y el Director del SINAC. Acota, en dicha audiencia, los participantes aclararon a los señores Diputados que en un área de humedal “no es posible realizar nada” (en sentido amplio) y que “se valora la posibilidad de una norma técnica para el establecimiento de un humedal que contemple impactos sociales, y limitaciones a la propiedad privada”. La prueba ofrecida será rechazada. En primer lugar, la propia recurrente afirma que con la prueba ofrecida se acredita que una zona de humedal no se puede realizar “nada”, en un sentido amplio del término. Es decir, no resultaría útil admitirla para probar su tesis de que todo tipo de actividad está prohibida en un humedal, pues ella misma indica que “nada” debe entenderse en sentido amplio, lo que significa que existen actividades y obras que, aunque controladas, pueden llevarse a cabo en esas áreas especiales.

Véase que incluso refiere a la posibilidad de emitir una norma técnica para regular tales quehaceres, lo cual pone de relieve que no es acertada su postura en cuanto a que la afectación de un terreno a zona de humedal automáticamente significa un vaciamiento del derecho de propiedad privada. Por ende, la admisión de la prueba ofrecida no ofrece mayor utilidad práctica al proceso, y lo consecuente es rechazarla.

IV.En el primer agravio acusa falta de motivación de la sentencia. Expone, en el fallo se tuvo como hecho probado 7): “Que los inmuebles 6-13804-000 y 6-122851-000, se encuentran afectadas en su totalidad ya sea por el Humedal Laguna Bonilla o su zona de protección recomendada en el oficio SINACACOPAC-IRT-025-2016”. Reclama, ese hecho relevante no fue analizado por el Tribunal, pese a que acreditaba la expropiación de hecho recaída sobre las propiedades referidas y el vaciamiento de los atributos esenciales del derecho de propiedad.

V.No ha lugar al cargo aducido. En efecto, con fundamento en la prueba constante en autos, el Tribunal determinó que las fincas 6-13804-000 y 6-122851-000 se encuentran afectadas en su totalidad por el Humedal Laguna Bonilla o su zona de protección según oficio SINACACOPAC-IRT-025-2016; situación fáctica de la cual esbozó un extenso análisis en los Considerandos VIII y IX de la sentencia recurrida. Luego, con ocasión de la pretensión principal no. 3) y pretensión subsidiaria formuladas con la demanda, consideró lo siguiente: “Sobre la pretensión identificada como: "3) Que se condene al Estado al pago por Daño Material y perjuicios causados a cada uno de los actores. Daño Material como consecuencias del congelamiento que han sufrido sus tierras ante la imposibilidad de realizar cualquier tipo de construcciones desde el año dos mil ocho restringiendo en su totalidad su uso y disposición en una zona de elevado atractivo y con fuerte dinámica inmobiliaria, por lo que estimo prudencialmente dicho daño en la suma de dos millones de colones para cada uno de los actores.

Perjuicios por la depreciación sufrida en los valores de la tierra en la zona, producto de la parálisis ya comentada y de sus efectos sobre el mercado inmueble y especialmente por contribuir a crear un clima de alta inseguridad jurídica en la zona donde están las propiedades de los demandantes, en este proceso por lo que estimo provisionalmente dichos perjuicios en la suma de un millones (sic) de colones para cada uno de los actores. Ambas sumas son provisionales y se determinarán parcialmente en la fase de ejecución de sentencia". En cuanto a esta pretensión debe rechazarse la misma con base en lo indicado en la pretensión número 1, en el considerando VIII, pero aunado a lo anterior conviene señalar, que en autos solo se logra acreditar que mediante resolución MP-PUC-RES-1173-03-2017, del 07 de marzo del 2017, la Municipalidad de Puntarenas, dicta la Resolución Municipal de Ubicación dentro de la cual señala: "Es un terreno ubicado en el Plano catastrado en el Distrito 1° Puntarenas el cual no tiene el Plan Regulador para la Ciudad de Puntarenas; según (Reglamento y Plano de Zonificación), debidamente aportado por la Municipalidad de Puntarenas; sin embargo se tiene inconveniente en autorizarle su uso o actividad solicitada ya que según el oficio SINAC-ACOPAC-D-1011-2016 con fecha el 22 de noviembre del 2016 del Área de Conservación Pacifico Central, Dirección Regional (MINAE), emitido por el Director Regional M.S.c.

Gerardo Chavarría Amador, en relación al asunto: ACOPADASP-PMC- 159-2015. Informe Técnico Laguna Bonilla y además se cuenta con el plano Levantamiento de Campo y Montaje de Planos Catastrados Sector de Calles Públicas de Cinco Estrellas, confeccionado por Ingeniero Topógrafo Ernesto Murillo Navarro IT- 9811; ya que esta propiedad con el plano catastrado P-11675-72, indica que se encuentra dentro de la Laguna Bonilla sector #2. [...] Por las razones antes expuestas; este Departamento le informa que se le RECHAZA la Resolución Municipal de Ubicación para Parqueo para buses. Este documento tiene vigencia de un año. Lo anterior, específicamente en relación a la propiedad descrita en el plano catastrado: P-11675-72 de EMPRESARIOS UNIDOS DE PUNTARENAS S.A., (ver hecho probado número 10 de esta sentencia) en cuanto a la finca de LOS PELONES S.A., no existe evidencia de que se solicitará o gestionará algún tipo de permiso o proyecto ante alguna instancia Administrativa, por lo que en cuanto a su obligación probatoria es omisa la parte actora, no se demuestra haber gestionado algún otro tipo de proyecto o permiso acorde a las condiciones especiales de protección de la zona (ver hecho no probado número 2 de esta sentencia), ni tampoco que las propiedades hayan perdido su valor comercial, tan es así que incluso en este proceso se ha tenido como un hecho probado (ver hecho probado número 5) el traspaso que realizó EMPRESARIOS UNIDOS DE PUNTARENAS S.A., de la propiedad 6-13804-000 a favor de FIDUCIDIARIA MCF S.A., bajo la figura del fideicomiso, lo cual demuestra no solo la disponibilidad de los terrenos que tienen las actoras, sino que además el valor comercial que los mismos siguen manteniendo pese a las limitaciones de las cuales son objeto.

Por lo que no logra demostrar la parte actora la existencia de los daños y perjuicios alegados, y menos aún un nexo causal de los mismos con la conducta desplegada por la Administración, imponiéndose por ende el rechazo de lo pretendido (…) Sobre la pretensión identificada como: "Primera: Solicito que en el caso de no acogerse las pretensiones principales se declare en sentencia: 1) Que por ser los humedales declarados de interés público en cuanto a su conservación y al haber sido declaradas las propiedades de mis representadas como humedal, por producirse un vaciamiento de los atributos esenciales de la propiedad. Se ordene al Estado que en el plazo prudencial de un año debe de iniciar las acciones pertinentes para la expropiación de las fincas de mis representados" (…) Para el caso concreto el Tribunal ha arribado a la conclusión de que carece de elementos probatorios suficientes para lograr determinar que las fincas 6-13804-000 y 6-122851-000, hayan sido vaciadas de sus atributos como propiedad privada por el Informe Técnico Sobre el Humedal Laguna Bonilla, que las limitaciones impuesta impidan el uso económico de dichas propiedades, y que sobre las mismas no se pueda desarrollar ningún tipo de actividad, la única prueba que existe sobre este tema se refiere a la denegatoria de la Resolución MP-PUC-RES-1173-03-2017, del 07 de marzo del 2017, lo anterior específicamente en relación a la propiedad descrita en el plano catastrado: P-11675-72 de EMPRESARIOS UNIDOS DE PUNTARENAS S.A., en cuanto a la finca de LOS PELONES S.A., no existe evidencia de que se solicitará o gestionará algún tipo de permiso o proyecto ante alguna instancia Administrativa y este se les denegara, tampoco es posible afirmar que las propiedades hayan perdido su valor comercial por las limitaciones impuestas, cuando se demostró en este asunto que a los pocos días de finalizada la audiencia complementaria una de las actoras traspaso en fideicomiso la finca 6-13804-000, con lo que el argumento de que dichas propiedades han perdido su valor comercial ha sido desmentido, en razón de lo anterior, es criterio de este Colegio de Jueces que no existe prueba suficiente en los autos que nos permita arribar a la conclusión de que las limitaciones impuestas a las fincas de los actores impliquen que las mismas fueran vaciada de sus atributos, por lo que la pretensión subsidiaria debe ser rechazada”.

Según se desprende de lo anterior, en criterio del Tribunal, resulta ayuna de prueba la tesis de la parte actora en cuanto a la supuesta expropiación de hecho de sus propiedades, pues no se demostró el aducido vaciamiento de los atributos esenciales de su derecho de propiedad. Primero, porque, en lo que se refiere a la finca 6-13804-000 a nombre de Fiduciaria MCF S.A., la única prueba que existe en autos refiere a la denegatoria de un permiso municipal para parqueo de buses, no constando que haya sido gestionado -y denegado- algún otro permiso o proyecto acorde a las condiciones especiales de protección de la zona; además, en cuanto al valor comercial, indicó el Tribunal, la finca fue objeto de traspaso en fideicomiso durante la tramitación de este proceso, lo cual desvirtúa el alegato de pérdida de valor comercial del terreno. Segundo, porque, en cuanto a la propiedad 6-122851-000 a nombre Los Pelones S.A., no consta prueba alguna sobre el tema en cuestión.

Así las cosas, verifica esta Sala, no se configura el vicio de falta de motivación acusado, pues, el Tribunal sentenciador explicó por qué, a pesar de que las fincas se encuentran afectadas en su totalidad por el Humedal Laguna Bonilla o su zona de protección, no procede indemnizar a la actora por los daños materiales reclamados, ni ordenar la expropiación de los inmuebles. Ahora bien, advierte esta Cámara, en su esencia, el agravio formulado constituye una disconformidad de criterio ante lo resuelto por el fondo por el colegio de juzgadores, pues en realidad busca promover una nueva valoración de la prueba constante en autos en torno al supuesto vaciamiento de su derecho de dominio sobre las fincas referidas y la consecuente indemnización. Tales alegatos no caben ser conocidos bajo la causal procesal invocada -que, como se dijo, no se configura en la especie-, pero, en todo caso, serán conocidos en los Considerandos siguientes, por haber sido formulados como cargos sustantivos por la parte casacionista.

VI.En el segundo reproche aduce, la sentencia es contraria a lo dispuesto por la Sala Constitucional en el voto 17783-2021. Señala, el Tribunal incurrió en una falacia del hombre de paja, pues utilizó argumentos jurídicos para desacreditar la tesis defendida por la parte actora respecto del vaciamiento de los atributos esenciales de su derecho de propiedad. Reprocha, en sentencia se sostuvo el criterio de que la declaratoria de un humedal en sí misma no implica que las actoras no puedan llevar a cabo ningún tipo de actividad económica en los inmuebles. Refiere, en el voto constitucional mencionado, se dispuso: “Se declara sin lugar la acción siempre y cuando se interprete que el artículo 1° del decreto ejecutivo n. 39938-MINAE solamente permite la intervención controlada, por parte del Estado y demás entes públicos con competencia en infraestructura pública estatal, en aquellos ecosistemas de humedal en los que: a) no han sido declarados parte del Patrimonio Natural del Estado; b) no están incluidos en áreas silvestres protegidas: y c) no han sido incluidos en la Lista Ramsar.

Asimismo, deberá entenderse que esa intervención se podrá hacer sólo si se da el previo estudio técnico que así lo autorice y que determine que tal intervención de esos humedales no provoque el deterioro y la eliminación de esos ecosistemas. El Magistrado Cruz Castro salva parcialmente el voto y considera que la acción debe ser declarada con lugar por violación al principio de reserva legal en cuanto aun para aquellos ecosistemas de humedal mencionados, donde se permitiera la intervención controlada por parte del Estado y demás entes públicos con competencia en infraestructura pública estatal, debe existir de previo una ley que así lo habilite, no pudiendo entenderse dicha habilitación por la simple existencia de un decreto ejecutivo”. A partir de dicho antecedente constitucional interpreta, si solo el Estado puede realizar obra de infraestructura en propiedades privadas donde existan humedales y previamente debe ser declarada de conveniencia nacional, entonces a un sujeto privado le está vedada esa posibilidad.

Agrega, en ese sentido, está prohibido realizar obras en aquellos humedales que forman parte del Patrimonio Natural del Estado, los que están declarados Área Silvestre Protegida y los que están dentro de la lista RAMSAR. Con fundamento en lo anterior, arguye, el Tribunal debió resolver que dentro de los límites de las fincas de las actoras está vedado cualquier proyecto de infraestructura, lo cual vacía su derecho de propiedad y constituye una expropiación.

VII.No lleva razón la parte casacionista en la interpretación que realiza a partir de la sentencia constitucional no. 17783-2021, y, consecuentemente, en el reclamo que fundamenta en aquella. En dicho fallo, la Sala Constitucional, entre otros aspectos, examinó la constitucionalidad del artículo del Decreto Ejecutivo n.º 39838-MINAE del 27 de julio de 2016, el cual dispone: “Art. 1. El presente decreto ejecutivo tiene por objeto facultar al Sistema Nacional de Áreas de Conservación para que autorice la intervención controlada por parte del Estado y demás entes públicos con competencia en infraestructura pública estatal, en ecosistemas de humedal, en virtud del desarrollo de proyectos de reparación, mantenimiento, construcción o ampliación de infraestructura pública estatal previamente declarados de conveniencia nacional”. Según entiende la recurrente, lo establecido en la parte dispositiva del fallo constitucional (citada en el Considerando anterior) significa que sólo el Estado puede realizar obra de infraestructura en determinadas zonas de humedal y previamente debe existir una declaratoria de conveniencia nacional, lo cual a su vez implica que a los sujetos particulares les está vedada una actividad en ese sentido.

Empero, no es tal la conclusión que se extrae del voto constitucional en cuestión. Para un mejor entendimiento de lo que se resolverá, conviene transcribir las siguientes consideraciones del Tribunal Constitucional: “ (…) a partir del análisis normativo nacional así como la Convención Ramsar y sus interpretaciones autorizadas y, además, de los propios informes de las autoridades recurridas, es posible realizar tres conclusiones preliminares:

• 1)Todos los humedales y concretamente su conservación tienen un claro interés público por los servicios ecosistémicos que brindan al planeta;
• 2)No todos los humedales del territorio nacional están inscritos como de importancia internacional en la lista Ramsar, ni todos los humedales del territorio nacional están catalogados como áreas silvestres protegidas, pues, para tales efectos se requiere una delimitación y declaratoria expresa por parte del Poder Ejecutivo a través del MINAE o del Poder Legislativo tomando en consideración sus parámetros geográficos, bióticos, sociales y económicos que justifiquen el interés público. Recuérdese que este tipo de declaratoria se emite para efectos de constituir formalmente un área silvestre protegida (art. 32 de la LOA), con todos sus efectos jurídicos, que alcanzan, entre otros, la posibilidad de expropiación (ver voto n.°2014-001170) y
• 3)La normativa internacional no establece una prohibición absoluta de realizar ciertas actividades u obras en los ecosistemas de humedales, sino que, por el contrario, se hace un llamado, en el marco de la soberanía de cada país, a realizar una explotación racional del ecosistema de humedal. En atención a esas consideraciones y a lo evaluado supra en relación con el principio de desarrollo sostenible, corresponde de seguido examinar la normativa concreta impugnada, partiendo de lo específico a lo general. (…) A partir del análisis integral de la normativa constitucional, convencional y legal, la Sala no aprecia que el artículo impugnado sea contrario a los principios y derechos constitucionales invocados por los accionantes en los términos que de seguido se explicará. Para empezar el examen de los agravios, es necesario insistir en que no cabe ninguna duda sobre la importancia ambiental de los humedales y la necesidad de su conservación por la gran cantidad de servicios ecosistémicos que generan, sea, la multitud de beneficios que los humedales aportan al medio ambiente y a la sociedad. No existe ninguna duda respecto de la obligación estatal de velar escrupulosamente por la protección de los humedales. Recuérdese que ya el art. 41 de la LOA declaró de interés público la conservación de los humedales, estén estos protegidos o no por las leyes especiales en la materia, siendo prohibidas las actividades orientadas a interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedales, como la construcción de diques que eviten el flujo de aguas marinas o continentales, drenajes, desecamiento, relleno o cualquier otra alteración que provoque el deterioro y la eliminación de tales ecosistemas (art. 45 LOA). Es decir, cualquier autorización de intervención que se pretenda en los ecosistemas de humedal debe estar limitada por esta restricción contemplada en la normativa de marras, de manera que no se observa ninguna infracción al principio de no regresión en la protección medio ambiental o el aducido principio de irreductibilidad de los humedales. A lo anterior, se le debe sumar que, además, la LCVS tipifica una serie de conductas penales por alterar las condiciones de los humedales, estas se mantienen vigentes y deben observarse con rigurosidad. Por ejemplo [cita los ordinales 97, 98, 100 y 128] (…) Por lo que, sin duda alguna, la interpretación y aplicación del decreto impugnado debe realizarse a la luz de todas estas disposiciones, así como los compromisos internacionales adquiridos por el Estado de Costa Rica a la luz de la aprobación de la Convención Ramsar. (…) Partiendo de lo anterior considera este Tribunal que llevan razón las autoridades informantes en esta acción de inconstitucionalidad en el sentido de que el decreto contempla “los ecosistemas de humedal”, excluyéndose, por lo tanto, a los humedales declarados como área silvestre protegida, aquellos que estén delimitados e incluidos en el régimen del PNE y esta Sala agrega que, también, se deben excluir los humedales que por su importancia internacional han sido agregados a la lista Ramsar, pues, para tales supuestos se deben cumplir rigurosamente los requisitos ya mencionados. Obsérvese que el decreto es cuidadoso en delimitar que esta regulación aplica a los “ecosistemas de humedal” los cuales, como se definió supra, están delimitados así por sus características ecológicas y no se corresponden con las áreas silvestres protegidas, ni patrimonio natural del estado, ni sitios Ramsar, los cuales están sometidos a categorías de manejo específicos. A contrario sensu, si hay un humedal que está formalmente incluido dentro de un área silvestre protegida, está incluido como un Sitio Ramsar o, por sus intrínsecas características, es parte del PNE, la aplicación del decreto de marras sería inconstitucional por desconocer las categorías de protección específicamente reconocidas. Partiendo del análisis realizado, concluye esta Sala que llevan razón las autoridades informantes en el sentido que el art. 1° del decreto no es inconstitucional siempre que se entienda que el término “ecosistemas de humedal” al que hace referencia y que fija su ámbito de aplicación, no incluye los humedales que estén declarados como un área silvestre protegida, ni aquellos que, por estar asociados a ecosistemas boscosos y, además, se ubiquen en bienes demaniales o terrenos propiedad del Estado o de otros entes u órganos públicos, forman parte del PNE así delimitado por las autoridades competentes. A lo anterior, agrega esta Sala, que deben entenderse excluidos de su aplicación aquellos humedales que, por su importancia internacional, han sido declarados sitios Ramsar. (…) En este punto conviene recordar que, en primer término, no existe una obligación absoluta de mantener incólumes todos los humedales, sino que tanto la legislación nacional como las pautas de la Convención Ramsar autorizan su uso racional conforme a las máximas del desarrollo sostenible, especialmente, si, como se resaltó, no están formalmente catalogados como áreas silvestres protegidas, ni están inscritos en la lista internacional Ramsar o pertenecen al PNE. Por lo demás, cabe subrayar que la aplicación del decreto en cuestión establece una regulación para la intervención controlada de los ecosistemas de humedal, y debe ejecutarse de conformidad con lo que a tales efectos regula, adicionalmente, la LOA. Ya se examinó que existe una prohibición legal de interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, pero también corresponde citar acá lo señalado en los arts. 43 y 44, numerales insertos en el capítulo específico de los recursos marinos, costeros y humedales; así como los arts. 51 y 52 a los que remiten los anteriores (…) En armonía con lo anterior, el decreto que se examina establece una serie de requisitos puntuales con el propósito de mejorar la obra pública, sin dejar de lado todas las demás exigencias medioambientales establecidas en la legislación nacional. En tal caso correspondería señalar que la autorización genérica establecida en el decreto no es inconstitucional y que más bien corresponde que, en cada caso concreto, se aplique un estricto control de parte de las autoridades intervinientes en el proceso de autorizar la denominada “intervención controlada”. A partir de los razonamientos de la Sala Constitucional, así como de la lectura integral del fallo citado, se entiende que, contrario a lo entendido por la casacionista, no solamente el Estado se encuentra facultado para realizar obras o actividades en zonas de humedal (con las salvedades ya resaltadas). Circunstancialmente en ese proceso constitucional sólo se analizó la construcción y mantenimiento de la obra pública de infraestructura a cargo del Estado, ello en atención al objeto de la acción de inconstitucionalidad que se estaba resolviendo por el fondo (donde la norma cuestionada se refería concretamente al quehacer estatal). No obstante, a nivel general, la sentencia constitucional claramente establece la posibilidad de realizar obras o actividades en zonas de humedal, siempre sujetas a un uso racional de éstas y a la normativa nacional e internacional analizada. En consecuencia, no encuentra sustento el agravio formulado, puesto que del fallo constitucional no se desprende una conclusión en el sentido propuesto por la recurrente, en cuanto al vaciamiento de su derecho de propiedad por la mera afectación de sus propiedades a una zona de humedal.

VIII.En el tercer embate acusa errores de apreciación probatoria con consecuente violación de los artículos 26 de la Ley Orgánica del Ambiente (LOA), 58 inciso a) de la Ley Forestal (LF) y 98 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre (LCVS). Reclama, el Tribunal apreció parcialmente el oficio SINAC-ACOPAC-TOPO-060-2021, de fecha 12 de noviembre de 2021, pues no tomó en consideración esa prueba en cuanto determina que la declaratoria del SINAC afectó el 100% de las fincas como zona de protección de humedal. Con fundamento en los numerales 26 de la LOA y 58 inciso a) de la LF, interpreta, al afectarse los inmuebles a zona de protección, automáticamente recae sobre las actoras cualquier sanción derivada de la realización de actividades en sus terrenos. Acota, la Sala Tercera ha definido el término “invadir” como ocupar o construir, con lo cual, la declaratoria como zona de protección, les impide a las actoras realizar cualquier acto de dominio, lo cual significa que su derecho de propiedad se vació de contenido.

Cita las sentencias de Sala Tercera no. 263-2018 y de Sala Constitucional no. 3855-2016 en lo que refieren al análisis del ordinal 58 de la LF. Señala, en el informe brindado por la Procuraduría General de la República a la Sala Constitucional, con ocasión del expediente 16-12068-0007-CO, aquella fue enfática en advertir que no existe regulación normativa que establezca los requisitos y procedimientos para emitir la autorización referida en el artículo 98 de la LCVS, cuyo texto indica: “Será sancionado con pena de prisión de uno (1) a tres (3) años, quien, sin previa autorización del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, drene, seque, rellene o elimine lagos, lagunas no artificiales y los demás humedales, declarados o no como tales. Además, el infractor será obligado a dejar las cosas en el estado en que se encontraban antes de iniciar los trabajos de afectación del humedal: para ello, se faculta al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, a fin de que efectúe los trabajos correspondientes, pero a costa del infractor".

Aduce, esa omisión estatal, en cuanto a la regulación normativa para la realización de obras particulares en zonas de humedal, torna nugatorio su derecho de propiedad, lo que implica un sacrificio especial e indemnizable mediante la figura de la expropiación. Reitera, a partir del informe de la PGR se colige que en los terrenos de las actoras no es posible desplegar actividades agrícolas, urbanísticas ni comerciales, lo cual significa que la declaratoria de zona de protección es incompatible con el régimen de propiedad privada.

IX.El reproche será denegado, según se pasa a explicar. En cuanto a que, en sí misma, la afectación de un terreno a zona de protección de humedal implica un vaciamiento del derecho de propiedad privada, estese la casacionista a lo resuelto en el Considerando VII de esta sentencia, donde se hizo referencia al criterio de la Sala Constitucional acerca de la realización de obras y actividades en ese tipo de inmuebles. Luego, en lo tocante al informe supuestamente rendido por la PGR ante la Sala Constitucional en expediente 16-12068-0007-CO, y la supuesta omisión estatal en cuanto a la regulación normativa para la autorización de obras particulares en zonas de humedal, se trata de una cuestión que no está comprendida en el objeto de este proceso y de un informe que no forma parte del acervo probatorio de este asunto, con lo cual se desconoce su contenido y alcances.

X.En el cuarto motivo reclama errores de preterición probatoria. En cuanto a la finca de Los Pelones S.A., refiere, se le denegó la autorización para llevar a cabo cualquier actividad que no fuera la conservación absoluta de su tierra. Señala, en su demanda aportó CD de prueba sobre el particular. En lo que respecta a Empresarios Unidos de Puntarenas S.A., indica, se presentó prueba documental del rechazo de uso de suelo para una central de buses. Estima, esta probanza fue mal apreciada, contrariando los principios de la lógica, las reglas del correcto entendimiento humano y el artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana. Asevera, la denegatoria de uso de suelo significa que las actoras no pueden materializar ningún proyecto que les permita construir, sembrar o desarrollar sus propiedades, pues los fundos están identificados como zona de protección absoluta. Esto, reclama, conlleva una desaplicación de los ordinales 264, 290, 191 y 292 del Código Civil, los cuales tutelan el derecho de todo propietario para disponer y transformar su terreno. Agrega, el Tribunal incumplió su deber de buscar la verdad real de los hechos, pues ni se esforzó por conocer cuáles son las actividades que pueden llevarse a cabo en una zona de humedal.

XI.El cargo aducido será rechazado. En cuanto al terreno de Los Pelones S.A. el agravio resulta informal, pues la casacionista se limita a referir que aportó un CD con prueba del rechazo de todo tipo de autorización para llevar a cabo cualquier actividad en la finca que no fuera la de conservación absoluta. No obstante, no identifica la prueba que estima mal apreciada, ni esgrime mayor análisis sobre su contenido ni su incidencia en lo resuelto por el Tribunal. No le corresponde a esta Sala sustituir a la recurrente en esa labor intelectual, pues tal es su deber procesal, de conformidad con el ordinal 139 inciso 3) del Código Procesal Contencioso Administrativo. Luego, en lo tocante al inmueble de Empresarios Unidos de Puntarenas S.A., la promovente asevera que la denegatoria de uso de suelo emitida por la autoridad municipal (resolución MP-PUC-RES-1173-03-2017 del 07 de marzo de 2017) le significa total imposibilidad de realizar algún proyecto que implique “construir, sembrar o desarrollar” el terreno, empero, dicha resolución se refiere únicamente a la denegatoria de permiso para parqueo de buses, no para todo tipo de actividad, como pretende hacerlo ver la recurrente.

Finalmente, no se verifica la infracción aducida en cuanto a la averiguación real de los hechos, por cuanto no le correspondía al Tribunal procurar prueba del tipo de actividades permitidas en los terrenos afectados por la zona de humedal; la carga probatoria en cuanto a los hechos constitutivos del derecho reclamado (supuesta expropiación de hecho), le correspondía a la parte que formuló la pretensión (indemnización), según lo establece el artículo 41.1 del Código Procesal Civil, de aplicación supletoria por disposición del numeral 220 del CPCA.

XII.En mérito de lo expuesto, procederá rechazar la prueba documental ofrecida ante esta sede y declarar sin lugar el recurso de casación formulado por la parte actora, a quien se impondrán las costas generadas con su ejercicio (artículo 150.3 del CPCA), más sus respectivos intereses legales, computados éstos a partir de la firmeza de la resolución que fije las costas y hasta su efectivo pago.

POR TANTO

Se rechaza la prueba documental ofrecida ante esta sede. Se declara sin lugar el recurso de casación formulado por la parte actora, a quien se imponen las costas generadas con su ejercicio, más sus respectivos intereses legales, computados éstos a partir de la firmeza de la resolución que fije las costas y hasta su efectivo pago. gcr Luis Guillermo Rivas Loaiciga Rocío Rojas Morales Damaris Vargas Vásquez Jorge Leiva Poveda Carlos Guillermo Zamora Campos 1