Effectiveness and legal nature of land-use certificates after the repeal of a regulatory planEficacia y naturaleza jurídica de los certificados de uso de suelo ante la derogatoria del plan regulador

20180004001208-2491218-1.rtf *160121091027CA* Res. 001960-F-S1-2020 FIRST CHAMBER OF THE SUPREME COURT OF JUSTICE. San José, at nine hours and twenty minutes on the third of June of two thousand twenty.

Contentious-administrative proceeding (proceso de conocimiento contencioso administrativo) filed by FIDUCIARIA AML S.A., FINCA DE CAMPO S.A., ROM DE TURRIALBA S.A., and INVERSIONES LA QUINTA DE CENTROAMÉRICA S.A., represented by Néstor José Mata Solano, of legal age, married once, national identification card number 3-0222-0598, and Lic. Alejandro Monge Ariño, of legal age, attorney, bar number 13023, against the MUNICIPALIDAD DE CARTAGO, represented by Lic. Wilbert Quesada Garita, of legal age, attorney, bar number 8790, and against the STATE, represented by Licda. Maureen Medrano Brenes, of legal age, attorney, bar number 9559.

Opinion drafted by Magistrate Rivas Loáiciga;

WHEREAS

I.The Tribunal, without opposition from the parties, found the following factual circumstances to be established. Finca de Campo Sociedad Anónima, ROM de Turrialba Sociedad Anónima, and Inversiones La Quinta de Centro América Sociedad Anónima applied to the Municipalidad de Cartago for land-use certificates (certificados de uso de suelo), which were issued on September 12, 2007, based on the 1974 Regulatory Plan (Plan Regulador). By agreement reached at the session held on September 13, 2007, the aforementioned Regulatory Plan was repealed. On February 26, 2008, the new Regulatory Plan entered into force. The said companies requested that the Ayuntamiento Cartaginés update the aforementioned land uses. That request was denied by resolution at 10:00 a.m. on August 19, 2015. Against that act, they filed a motion for reconsideration (recurso de revocatoria) with an appeal in the alternative (apelación en subsidio), as well as a nullity motion; all of which were denied by resolution at 8:40 a.m. on November 23, 2015.

In a written submission filed on November 30, 2015, before the Third Section of the Contentious-Administrative Tribunal (Tribunal Contencioso Administrativo) — acting as an improper hierarchical superior (jerarca impropio) — they set forth their grievances. By resolution no. 235-2016, at 1:30 p.m. on May 31, 2016, that Section rejected the appeal and upheld the challenged administrative act. As a result of the foregoing, those companies filed suit against the Municipalidad de Cartago and the State, requesting a declaration that: the administrative act comprised by the resolution of 1:30 p.m. on May 31, 2016, issued by the Third Section of the Contentious-Administrative Tribunal — acting as a two-phase improper hierarchical superior (jerarca impropio bifásico) — be declared absolutely null and void; that said resolution had confirmed the act of the Mayor's Office (Alcaldía) of the Municipalidad de Cartago at 8:43 a.m. on November 23, 2015, which had rejected the current validity of the land-use certificates; and that the current validity of those land uses be recognized under the same conditions under which they had been approved for construction permits with R-700 purposes.

In addition, they requested that the defendant be ordered to pay actual damages (daño emergente) pursuant to paragraph m. ii) of norm 122 of the Code of Administrative Litigation Procedure (Código Procesal Contencioso Administrativo, CPCA), reserving the quantification thereof for the enforcement stage of judgment. They further requested that interest on the approved amounts be ordered from the date the judgment became final until actual payment. The defendant Municipality answered negatively and raised defenses of lack of: right, active standing, and passive standing. The State's representative, for its part, opposed the plaintiffs' claims and raised the defenses of lack of standing in both its forms, as well as lack of right. The Tribunal, by majority, sustained the defense of lack of passive standing raised by the State and rejected the one raised by the Municipality. Likewise, it rejected the defense of lack of active standing alleged by the co-defendants.

It sustained the defense of lack of right and, consequently, dismissed the suit, with costs charged to the losing plaintiff companies. Dissatisfied, the losing parties filed a cassation appeal (recurso de casación) setting forth one procedural grievance and three substantive grievances.

II.Before addressing and examining the grounds of appeal, it is necessary to explain that the cassation petitioners, in a final section — placed after setting forth their procedural and substantive grievances — which they title "COROLLARIES," refer to the conclusions issued by the Tribunal, which they quote or transcribe. In essence, that section is devoted to criticizing the judges' ruling that the land uses lost their legal effect upon repeal of the Regulatory Plan under which they had been approved. The petitioners refer to statements made by the Mayor of Cartago at the administrative level and ultimately allege that, in the case under review, the applicable case law was not applied. With respect to the ruling that the regulatory norm relied upon when the land uses were granted had been repealed and could not be updated, they argue that among their claims there is no request to "update" the urban regulations of Cartago.

What was requested, they state, was recognition of the current validity of the land uses approved while the repealed Regulatory Plan was in force. They likewise refer to the approval given by the Tribunal to the ruling issued by the Third Section of the Contentious-Administrative Tribunal when it adjudicated their appeal. However, they argue, the judges contradict themselves, because in Considerando IV the Tribunal ruled in their favor by establishing that the land uses did not expire after one year. They challenge the ruling by the improper hierarchical superior on that point, which held it unproven that "correlative procedures" had been taken that were aimed at translating those acts into construction permits. They emphasize that that Section of the Tribunal modified the administrative conduct and delved into matters that had not been challenged, so that its ruling was not merely confirmatory but instead fully affected the criteria issued upon exhaustion of the administrative channel.

Therefore, they contend that the State is responsible given that the improper hierarchical superior exceeded the scope of its function. Accordingly, they argue that there is a manifest and unreasonable disproportion in the award of costs against them, since they litigated in good faith and not in a reckless manner. They add that the fact that arguments different from those debated at the municipal level were raised before the improper hierarchical superior does not justify their being left unresolved, "…since if it is a reviewer of legality, its precise function is to detect and rule ex officio on any administrative conduct contrary to law, regardless of whether it was or was not based on arguments previously raised." Nor, they point out, is it justified to have overlooked the obvious errors committed by the Third Section in resolving their arguments — which had been debated at the municipal level.

Even less justified, they add, was its ruling on a matter where the Mayor had determined that "…land uses do generate subjective rights and that, consequently, they cannot be set aside without a prior lesivity proceeding (proceso de lesividad)…." They insist that the improper hierarchical superior exceeded its functions by modifying the Mayor's criteria, holding that "…when a Regulatory Plan changes, the land uses are rendered ineffective (same substantive position now applied by the Tribunal in the judgment under review)…." They argue that the improper superior is a reviewer of legality, but only with respect to the matters contested, not with respect to what has already been granted, since that would entail accepting the substitution of administrative conduct to the detriment of recognized rights, which violates legal certainty (seguridad jurídica). The improper hierarchical superior, they note, "…exists for the purpose of preventing arbitrariness by the municipal administration against the citizen, not to 'correct,' with impunity, the municipality's possible or eventual errors… in favor of the citizen." They reproach the Municipality for having also been able to avoid this through the "permitted nonconforming use" (uso no conforme tolerado), since in its resolutions numbers 49-06 of December 18, 2006, and 106-07 of September 13, 2007, it undertook to respect those land uses that had been applied for prior to the entry into force of the new Regulatory Plan — without distinguishing, they note, between land uses that had been applied for but not yet resolved and those that had already been applied for and approved.

Consequently, they argue, no distinction may be drawn where the law makes none, and those resolutions must be applied in all cases, "…without exclusions by way of bifurcation, as the Tribunal erroneously did." They challenge the conclusion reached by the judges that the land uses issued by the Municipality in 2007 lost their legal effect upon repeal of the 1974 Regulatory Plan. They likewise challenge the ruling regarding the acts and procedures carried out by the companies in reliance on the land-use certificate before other entities and institutions, finding that those acts do not produce the effect they claim, since they did not materialize the legitimate expectations (expectativas de derecho) they held. They object that the Tribunal disregarded the documentation submitted, which it did not even analyze. It merely discredited its probative value on the grounds that a construction permit had not been obtained.

From this premise, they argue, the Tribunal failed to understand that the reason such a permit was not obtained was not due to their own negligence, abandonment, or carelessness, but to a material impossibility. This was because INVU refused to continue with the processing upon noticing that, in February 2008, the repeal of the 1974 Cartago Regulatory Plan had been published. Furthermore, the Municipality refused to continue the proceedings, alleging that it applied supplementary regulations linked to INVU — which the petitioners regard as a contradiction by those institutions. The judges, they note, took the view that the land uses do not confer subjective rights, which is contrary to the constitutional case law and that of this Chamber. They point out that the Tribunal held that the land uses became ineffective one calendar day after they were approved, or at most four and a half months later when the repeal of the 1974 Regulatory Plan was published in La Gaceta.

Consequently, it was impossible to obtain construction permits in such a short time, given the number and complexity of the required procedures. Therefore, they assert, "no one is obligated to do the impossible." They then reproduce the dissenting vote (voto salvado) in its entirety and request that it be deemed an integral part of the grounds of their cassation appeal. It is clear that the objection is purely expository, lacking legal reasoning directly related to the challenged judgment. It is limited to making generic assertions that are not aimed at attacking the Tribunal's rulings on the specific points to which it refers. It must be emphasized that it confines itself to expressing disagreement without citing the substantive law alleged to have been violated. Thus, as may be seen, it does not legally refute or dispute the judges' reasoning with respect to the matters decided. Moreover, the petitioners refer indiscriminately to the rulings of both the improper hierarchical superior and the Tribunal, when it is clear that at this procedural stage only the Tribunal's judgment may be challenged.

What the cassation petitioners were required to do in their appeal was to provide the grounds on which the ruling was incorrect — that is, to set forth the factual and legal reasons evidencing the error committed in the judgment under review — which is conspicuously absent here. Nor is the request admissible that the dissenting vote be deemed an integral part of their appeal. This is because it is their obligation to set forth clearly and precisely the reasoning by which they challenge the judges' rulings. Furthermore, some of their objections are reiterated in their substantive grievances, and those will therefore be examined when those grievances are addressed. Accordingly, the arguments developed in this section which they titled "corollaries" cannot be considered by this Chamber due to their failure to meet the formal requirements.

Cassation Appeal on Procedural Grounds

III.Sole Ground: alleges lack or improper reasoning (fundamentación) in the Tribunal's judgment (sentencia). The appellant argues that, in this type of proceeding where an administrative act (acto administrativo) is challenged, the judge is obligated to analyze its subjective and material elements in order to determine—even sua sponte—whether it substantially conforms to the legal order. In the appellant's view, failing to conduct that analysis results in "an absence of descriptive reasoning, since all the factual or legal circumstances that, for example, make up the grounds of the act... were not taken into account." The appellant adds that such a statement of reasons (motivación) is a right of the parties and constitutes an indispensable requirement for the validity of the judgment. In support, the appellant reproduces an excerpt from a ruling of the Constitutional Chamber (Cámara Constitucional).

In the case under review, the appellant contends, the Tribunal committed the defect of lack of reasoning because it considered the minutes of the municipal session of December 18, 2006 in isolation, and disregarded minutes no. 106 of the municipal session of September 13, 2007. In those minutes, the appellant states, it was agreed that the effects of the repeal (derogatoria) of the Regulatory Plan (Plan Regulador) of Cartago of 1974 would not affect land-use applications (usos de suelo) submitted before the repeal took effect. This, the appellant notes, is what occurred in the instant case. The appellant explains that the repeal came into force when it was published in La Gaceta in February 2008, while the land-use approvals were granted on September 12, 2007, one calendar day before the agreement adopted by the Municipal Council that resolved to repeal it. The appellant criticizes the judges for entirely disregarding minutes no. 106 of September 13, 2007.

The foregoing, the appellant affirms, is because the Tribunal did not explain in any way why what was expressed in that agreement does not lead to treating the aforementioned transitional rule (norma transitoria) on land use as "included," beyond how it was to be interpreted—that is, its scope as applied to the specific case—which, the appellant concedes, is a substantive matter to be addressed further on. The appellant reiterates that "there was an incomplete assessment or reading of the documentary evidence (probanza documental)." The appellant further adds that the majority opinion (voto de mayoría) did not consider the agreement of the Municipality (Ayuntamiento) of September 13, 2007, which, the appellant asserts, expressly referred to the application of the municipal agreement of December 18, 2006. Finally, the appellant cites jurisprudence of this deciding body (Órgano decisor) on the lack of reasoning.

IV.Regarding the defect of lack of reasoning, this deciding body has established that it occurs when the reasoning underlying the judgment does not exist, or its development is so extremely confused or contradictory that it is impossible to understand the rationale that led to the decision set forth in the operative part (parte dispositiva). As such, the statement of reasons is not only mandatory pursuant to Article 57 of the Code of Administrative Contentious Procedure (Código Procesal Contencioso-Administrativo, CPCA), but also constitutes a requirement within a Rule of Law (Estado de Derecho) in accordance with the provisions of Article 137(d) of the CPCA. Likewise, as a ground susceptible of review through the extraordinary appeal on cassation (recurso extraordinario de casación), under the terms of that provision, it must not be understood as a mechanism for challenging the legal foundations of the judgment.

The issue is not whether the judge ruled on all of the claims incorporated into the proceedings, but rather that the judgment contains the grounds upon which the corresponding decision was adopted. As is apparent from the ground developed by the appellants on cassation (casacionistas), what is claimed addresses not a procedural matter but a substantive one related to the examination of the elements of the administrative act. Also at issue is the assessment of evidence, since the appellants argue that the judges set aside minutes of the Municipal Council of Cartago. Although the appellants allege that the outcome does not address how the transitional provision contained in the aforementioned act (no. 106 of September 13, 2007, of the Municipal Council) should be interpreted, the Tribunal likewise failed to set out why what is regulated in that agreement does not encompass the land-use approvals.

However, the appellants thereafter point out that the documentary evidence was not assessed or read, which evidences an indirect error (error indirecto) that falls outside the procedural defect of lack of reasoning. Since these arguments are reiterated when developing the substantive grounds of appeal (agravios sustanciales), they will be examined when those grounds are considered.

Appeal on Cassation on Substantive Grounds

V.First: the appellant alleges that the Tribunal committed improper assessment of evidence (indebida valoración probatoria). He refers to what this Chamber has held regarding that defect, and states that it arises, among other things, when judges attribute to an item of evidence the "…establishment of a fact different from the one it actually contains." He adds that, according to the case law (jurisprudencia) of this Chamber, evidence must be weighed in accordance with the rules of sound judgment (sana crítica) — experience, logic, and psychology. He challenges the court's failure to resolve his principal argument: "…to recognize the current validity of the various land-use certificates (usos de suelo) granted to my clients on 12 September 2007 and the consequent administrative liability therefor was inevitably a violation of the principle of the inviolability of one's own acts (Actos Propios)…." The foregoing, because the Municipal Council (Concejo Municipal), when repealing the 1974 regulatory plan (plan regulador), stated that it did so on the basis of all prior agreements; therefore, in his view, the rules contained in transitional provision (transitorio) 2 of minutes 49 of the municipal session of 18 December 2006 apply.

He reproduces what was agreed upon: "Second: Applications for land-use certificates for various purposes, construction permits, and others that had been submitted prior to the entry into force of this repeal (derogatoria) shall be resolved on the basis of the provisions hereby repealed." He challenges the Tribunal's ruling to the effect that said administrative decision was not issued as a transitional provision within the body of the regulatory plan, and therefore did not form part of the administrative legal framework (ordenamiento jurídico administrativo) applicable to resolving this matter. He adds that the Tribunal stated this was due to a directive of the Municipal Council, which, in order to have general application and normative effect, should have been incorporated into the aforementioned Regulation. This, he argues, fails to take into account what was expressly stated in the aforementioned agreement — whereby the repeal of the Regulatory Plan of Cartago of 1974 was ordered (Article 2 of minutes no. 106 of the municipal session of 13 September 2007) — which he transcribes in the relevant parts, and in which he notes that minutes no. 49 of 18 December 2006 is cited — the enactment of the transitional rule referring to land-use certificates sought before the final repeal of 13 September 2007.

He objects that the lower court's ruling finds no support in any legal provision and therefore characterizes it as "formalistic." He asserts that the transitional provision was indeed included, "…not directly but indirectly through express REFERENCE, since the Municipal Council of Cartago clearly stated in its final repeal agreement that the decision to eliminate the 1974 regulatory plan was based on ALL its ANTECEDENTS… the first antecedent was precisely the agreement contained in Minutes 49-06 of 18 December 2006, which opened the process leading to the repeal…." In his view, this resulted in a failure to recognize the current efficacy of land-use certificates issued pursuant to that regulatory plan. He emphasizes that if the repeal did not affect applications for land-use certificates filed before the repeal, then all the more so it could not affect land-use certificates approved before the repeal was adopted.

Accordingly, he argues, if it was prohibited to disregard pending land-use certificate applications, then with even greater reason or logic, an already-approved land-use certificate cannot be disregarded, since the latter carries greater legal certainty (seguridad jurídica) than a mere application, in accordance with Article 34 of the Constitución Política — the principle of non-retroactivity to the detriment of vested rights (derechos adquiridos) or consolidated legal situations (situaciones jurídicas consolidadas).

Second: he challenges the majority ruling insofar as it holds that land-use certificates are merely "declaratory" and therefore do not create subjective rights (derechos subjetivos). He asserts that this position is contrary to the case law of this decision-making body and that of the Sala Constitucional. He argues that the Tribunal evaded the aforementioned jurisprudential contradiction by invoking its "inapplicability," without explaining why those rulings are not applicable in the matter under review. Regarding ruling no. 1285-2010 of the Sala Constitucional, he states that it held that land-use certificates confer vested rights; furthermore, it maintained the validity of such acts, which had been granted on the basis of a decree that was declared unconstitutional. He claims that for this reason the Tribunal's ruling contradicts the cited case law, since it stated that when the 1974 regulatory plan was repealed in 2008, the land-use certificates granted to his clients on 12 September 2007 lost their "efficacy." He highlights what he calls "the absurdity" of the thesis endorsed by the judges, since if those certificates became ineffective upon the declaration repealing that regulatory plan, it follows that "…they became ineffective just ONE NATURAL DAY after they were granted…." This is because the municipal agreement repealing the plan was adopted on 13 September 2007, although it was published in La Gaceta in February 2008.

He objects to the Tribunal's reliance on an opinion of the PGR, despite the latter being a party to the proceedings as the State's legal representative. He therefore argues that the court used legal "doctrine" emanating from one of the parties in litigation, which he characterizes as "improper… lacking in transparency or ethical standing from the perspective of the technical foundation of the judgment…." He notes that ruling no. 9565 (expediente no. 17-004467-0007-CO) of the Constitutional Chamber confirmed the position of the judiciary to the effect that land-use certificates create subjective rights. In support thereof, he partially reproduces judgments of the Constitutional Body and of this Chamber relating to land-use certificates. He argues that those rulings confirm that such acts are not "declaratory," as the Tribunal erroneously held, but rather confer subjective rights, which the Municipality cannot disregard unless it resorts to a lesividad action (lesividad) [Article 173 of the Ley General de la Administración Pública (LGAP)].

Likewise, he notes, the Municipality could resort to revocation (revocatoria) when it wishes to disregard the continuing effects of those acts for reasons of convenience or expediency, in accordance with Articles 152 et seq. of the same statute. In this last regard, he notes that the judges erred in holding that the issuance of land-use certificates constitutes a "regulated act (acto reglado)" and therefore cannot be revoked pursuant to Article 156.1 of the same statute. Contrary to what was held, he argues, there were three discretionary acts (actos discrecionales) that justify or compel the revocation of the land-use certificates, namely: the act repealing the 1974 regulatory plan; the act approving the new regulatory plan, which assigned a different land use — agricultural — to his clients' properties, on which residential use had previously been approved; and the act refusing to recognize the current validity of those certificates.

He insists that the Municipal Government (Ayuntamiento) has argued that said land-use certificates — validly granted in conformity with the legal framework — became "ineffective" upon the repeal of the regulatory plan on the basis of which they had been approved. He emphasizes that the defendant municipality decided to repeal the 1974 regulatory plan, which he characterizes as a "discretionary decision"; therefore, in his view, revocation was available if the intent was to disregard those acts, on the basis of which his clients carried out various formalities and even pledged their properties as security in a trust (fideicomiso), given the residential character (vocación residencial) of their properties. He states that the value of those properties diminished when they were assigned an agricultural use, as testified by witness Óscar Calderón, who explained the difference in value of the properties according to their possible use — which, he asserts, constitutes the technical basis for the patrimonial harm (afectación patrimonial) suffered.

He notes that case law, together with Article 9 of the Código Civil (CC), fulfills a gap-filling function in the law (función integradora del derecho), allowing it to supplement the absence or insufficiency of legislation. As such, it acquires the same rank as the rule it supplements, interprets, or delimits. Consequently, "…since in Costa Rica there is no law specifying what happens to conforming land-use certificates when the regulatory plan under which they were approved is repealed, or when a new plan is approved that contradicts them, case law has come to fill that normative 'gap'…." Third: he alleges a "breach of the principles of legal reasonableness and proportionality." He argues that should the procedural and substantive grounds raised in this appeal be denied, he requests "…that the judgment on appeal be quashed insofar as it ordered [his clients]… to pay both parties' court costs (costas) in the action." Article 193, subsection b) of the Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA) provides for the possibility of exempting the losing party from court costs where, given the nature of the matters in dispute, there was sufficient cause to litigate.

He asserts that the judge must weigh factors of reasonableness when evaluating whether a party resorted to the courts in a justified manner or, on the contrary, did so recklessly and presumptuously. In the matter under analysis, he states, the arguments advanced were supported by reasonable arguments and evidence, which, he says, the Tribunal itself characterized as "respectable," as did the opposing party at the oral hearing. Accordingly, in his view, it is burdensome — even in the event his claims are ultimately rejected — to be ordered to pay court costs, since his clients litigated in reliance on domestic case law consistent with their theory of the case. He even states that, with support from municipal agreements establishing that "…conforming land-use certificates predating the repeal of the Regulatory Plan of Cartago of 1974 under which they were granted could not be disregarded…." He argues that, in accordance with "…detectable reasonableness, and on the basis of a premise of proportionality and even of legal certainty, he requests…" that his clients be exempted from the payment of court costs, having had sufficient cause to litigate and having done so in good faith.

VI.The crux of the matter under challenge lies in the ruling issued by the Tribunal regarding the loss of validity of the land-use certificates (certificados de uso de suelo) obtained by the co-plaintiffs, which were grounded in the Plan Regulador de 1974. This arose from the enactment of the new urban plan (planeamiento urbano) by the Municipalidad de Cartago, which entered into force in February 2008. Because the first and second grounds of appeal concern aspects related to the legal nature and scope of the land-use certificate, these objections will be addressed together. On the relevant points, the Tribunal ruled as follows:

• 2)The cessation of the legal effects of land-use certificates that have lost their validity and efficacy by virtue of a new applicable zoning (zonificación) regulation does not require initiating any administrative or judicial proceeding. …the plaintiff argues… that, in its view, once a subjective right (derecho subjetivo) has been established by a favorable administrative act (acto administrativo favorable), and in accordance with the rulings of the Sala Constitucional and the Sala Primera of the Corte Suprema de Justicia, even if the applicable rules — in this case the Plan Regulador — are amended or repealed, that act remains in force, and the only way to extinguish it… is to resort to the revocation procedure (revocatoria) set out in Articles 152 et seq. of the Ley General de Administración Pública.

The Tribunal's Analysis. …urban planning regulations (normativa urbanística) translate into limitations on and reductions of the uses and powers that property owners may exercise over their real property, inasmuch as they determine the permitted land use and the manner in which such use must be carried out. This function is carried out through the administrative act known as a land-use certificate (certificación de uso de suelo), which, given its importance, is classified as a declaratory administrative act (acto administrativo declarativo) — meaning that it is limited to attesting to a fact or legal situation without creating, modifying, or extinguishing it — and is therefore not a rights-creating act (acto constitutivo de derechos) per se, since it neither creates nor modifies previously established legal situations…

Land-use certificates have been understood as acts through which the Local Corporation (Corporación Local) communicates whether or not a given land use conforms to what is established in the applicable zoning at a given point in time, as provided in Article 28 of the Ley de Planificación Urbana… Thus, the land-use certificate does not determine which use is permitted — that is a different matter, since the permitted use has already been predetermined in the corresponding zoning regulation (reglamento de zonificación), which forms part of the local plan regulador — it merely attests to which use is permitted in accordance with what has been previously established by those two instruments. Legal scholars have noted that urban plans (planes urbanísticos) are acts of authority by which land is regulated, and as such they bear upon private rights (property rights) by predetermining the permitted modes of enjoyment and use of the property…

The land-use certificate is purely descriptive of a factual situation as determined in relation to the applicable legal rule, and for that reason it does not consolidate any legal situation that predates the certifying act.

From the foregoing citations and from the development of this subject in case law and legal doctrine, it is clear that a land-use certificate does not confer a subjective right to build or subdivide (fraccionar), but rather constitutes a prerequisite that any person seeking to obtain a construction permit (licencia o permiso de construcción) must fulfill… it is clear to this Tribunal that the case at hand falls within the… scenario where the plaintiff, at the relevant time, submitted land-use applications (2006), which were granted in accordance with the Plan Regulador in force at that time, and that this expression of administrative will was a formal act that merely defined the use of the property for the moment the certificate was issued and for as long as the regulatory framework supporting that information remained in force.

Having established this premise, we must address the plaintiff's argument regarding whether it is necessary to initiate… a lesividad action (proceso de lesividad) or an administrative revocation procedure (procedimiento administrativo de revocatoria) as a precondition for considering the effects of a land-use certificate to have ceased when issued prior to the amendment or enactment of a plan regulador… the Sala Constitucional, in Voto Nº 755-95 of 12:12 hours of February 4, 1994, on the annulment of administrative acts, held: "…the Administration is prohibited from unilaterally extinguishing acts it has issued that confer subjective rights upon private individuals[…]. The only avenue available to the State to remove such an act from the legal order is the judicial lesividad action… when the Administration considers that it must set aside a declaratory administrative act establishing subjective rights in an administrative forum (sede administrativa), on the grounds that one or more elements of the administrative act are affected by a defect giving rise to evident and manifest absolute nullity (nulidad absoluta, evidente y manifiesta), it must follow the administrative procedure set forth in the Ley General de Administración Pública in order to guarantee due process (Debido Proceso) to the parties whose subjective rights or legitimate interests (intereses legítimos) may be affected… it is clear that in order to set aside a declaratory administrative act establishing a subjective right, due process must be observed; however, the defendant parties have consistently maintained at this point that the case does not involve an evident and manifest absolute nullity, because the land-use certificate does not suffer from any defect, a position this Tribunal shares…

In any event, this Chamber of Judges must note that, in light of what has been set out above, it upholds the position that a land-use certificate does not create any right whatsoever but has declaratory rather than rights-creating effects, and therefore the procedure for evident and manifest nullity is inapplicable.

b.2. As regards the viability of bringing a judicial action (sede judicial) seeking a declaration of nullity of a land-use certificate, the same conclusion applies. A lesividad action, just as the procedure for evident and manifest nullity described above, must be grounded in the review of a rights-declaring act. As indicated above, a land-use certificate is not such an act, nor does it display any defects in its elements that would lead to a declaration of nullity. Accordingly, this argument is likewise rejected.

b.3. Finally, with regard to the revocation procedure for the act (land-use certificate), it is likewise inapplicable in the present case, given that administrative revocation by the Administration operates only with respect to discretionary acts (actos discrecionales), not rule-bound acts (actos reglados), as is the situation here, which we explain below. The revocation of a valid and effective administrative act occurs in three situations: 1. The act was issued pursuant to administrative discretion, based on considerations of opportunity, expediency, or merit, in accordance with Article 153, paragraph 3 of the LGAP, such that revocation is available for valid administrative acts — that is, acts substantially in conformity with the legal order and currently producing legal effects… According to the plaintiff's legal representative, in order to set aside the administrative act known as a "land-use certificate" granted to its clients, the defendant Municipalidad was required to resort to this procedure, since an administrative body may not go back on its own acts unless the law expressly authorizes it to do so; in this regard, this Tribunal considers that while the plaintiff's arguments are worthy of respect, they are not shared, inasmuch as although Articles 152 and 153 of the Ley General de Administración Pública grant the Administration the power to extinguish favorable acts from the legal order through the mechanism of revocation — under penalty of nullity if the prescribed procedures and requirements are not followed — account must be taken, for the purposes of the case at hand, of what is provided in Article 156(1) of the same body of law, which states:

"… Article 156.- 1. Revocation of rule-bound acts shall not be possible…" …revocation is not available for rule-bound acts, because the revocation procedure is intended for discretionary acts, since the exercise of rule-bound powers confines the Administration's function to verifying that the requirements established by the legal order are met and to determining the corresponding legal consequence…

In summary, this Tribunal finds that the revocation procedure is not applicable to the present case on the ground that land-use certificates are rule-bound, not discretionary, administrative acts, and it would therefore have been improper for the defendant administration to resort to revocation as argued by the plaintiff.

3)… we will address… the argument concerning the validity and efficacy of the land-use certificates in relation to the repealed plan regulador, and the effects that the provisions adopted by the Municipalidad in Article 3° of acta 49 of December 18, 2006 may have had, …Regarding the validity of land-use certificates and their efficacy as a formal administrative act creating favorable rights. Among the arguments raised before this forum by the municipal representative, it argues that the land-use certificates granted to the plaintiff lost their validity and efficacy upon the repeal of the Plan Regulador de 1974, which was repealed, and that it is consequently legally impossible to issue land-use certificates at this time because, at the location where the properties are situated, such certificates cannot be issued under the new plan regulador currently in force.

To counter this argument, the plaintiff stated that the Municipalidad is disregarding its own acts, specifically the second transitional provision (transitorio segundo) contained in acta 49 of December 18, 2006… as regards the provisions of acuerdo III of acta 49 of December 18, 2006, that resolution provides literally: "…Second. Applications for land-use certificates for various purposes, construction permits, and others that had been submitted prior to the entry into force of this repeal shall be resolved on the basis of the rules hereby repealed…" This Chamber considers that the plaintiff is incorrect in the effect it seeks to attribute to that municipal resolution — namely, that if the mere filing of applications was to be processed under the repealed rules, then by even stronger logic the rights obtained through favorable acts should be respected and given the same effect. This Tribunal finds that the plaintiff's argument is without merit, since the administrative decision under analysis — as the municipal representative correctly noted — has a transitional character and is intended to prevent harmful effects on those who had submitted an "Application" for a land-use certificate, and is not directed at those who hold land-use certificates previously issued, and even less so at certificates issued as many years earlier as in this case.

In any case, it should be noted that said administrative decision, as such, was not adopted as a transitory provision (transitorio) within the regulatory body of the Plan Regulador, and therefore cannot be understood as part of the applicable administrative legal framework (ordenamiento jurídico administrativo) when resolving this matter, since it responds to a requirement of the Concejo Municipal, which, in order to have effects of general scope and normative force, would have had to have been incorporated into the regulation known as the Plan Regulador… In conclusion, as applied to the specific case at hand, this non-normative administrative act (acto administrativo no normativo), in the opinion of this Tribunal, is not applicable, since we are faced with land-use certificates (certificados de uso de suelo) granted under repealed regulations (normativa derogada); ergo, they lose their efficacy—but not their validity—upon the enactment of the new rules, as we explain below.

b.1.2. Having established that the central issue up to this point, as developed above, is that favorable administrative acts (actos administrativos favorables) were indeed issued by the Municipalidad, but that said acts (land-use certificates) were granted in accordance with the regulations contained in the repealed 1974 Plan Regulador, this Panel of Judges (Colegio de Jueces) proceeds to examine and determine whether their efficacy in fact persists notwithstanding the repeal (derogatoria), either by reason of the nature of the right or by virtue of some action taken by the plaintiffs aimed at consolidating said right.

First, it is clear to this panel (Cámara de Jueces), based on the foregoing, that in the present case we are faced with the issuance of land-use certificates that are understood as administrative acts that merely delimit the use or uses to which a property (finca) may be put, and therefore the votes of the Sala Constitucional and of the Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia cited by the plaintiff in support of its action—with respect to the recognition of a right even when the rule upon which the certificates were granted has changed—are not applicable to the case under study.

Second, with regard to the evidence submitted by the plaintiff both in the administrative venue (sede administrativa) (additional evidence for the court's deliberation (prueba para mejor resolver) before the Sección Tercera, visible at folio 72 of the administrative file (expediente administrativo)) and before this court, with which it seeks to demonstrate that steps were indeed taken on its part aimed at exercising the right derived from the land-use certificates, this panel must note that upon review of the evidence referred to by the plaintiff, it considers that said evidence is insufficient to give concrete effect to the right that would actually allow the land-use certificate to survive even if the applicable rules were to change. It is notable that from folio 71 to folio 76 (evidence items 6 through 10 of the administrative file) the land-use applications are found, in which the "requested use" field states "construction"; however, there is no other reliable evidentiary element demonstrating the materialization of said right—namely, a building permit (licencia de construcción).

The matter of construction receipts (recibos de obra) or steps taken before other authorities would not suffice to prove said right, since these are formalities that must be carried out in connection with the construction of civil works but are not capable of creating any subjective right (derecho subjetivo) that would endure beyond a change in the applicable rules, much less so when the Municipalidad has not received, approved, and authorized them through an administrative act granting subjective rights—we reiterate—such as a building permit (licencia constructiva); it should also be noted that the party failed to demonstrate with reliable evidence that it obtained a land-use certificate for residential use on the basis of which to claim damages (daños y perjuicios) in this matter.

Consequently, there is no valid element that would obligate the Municipio to recognize the efficacy of the land-use certificate granted prior to the amendments.

VII.As the Tribunal made clear, and as the appellants themselves acknowledged, the Constitutional Chamber and this decision-making Body have addressed the concept, legal nature, and scope of land uses (usos de suelo). This Chamber has established that such a certificate records the use to which a property may be put in accordance with urban planning regulations. Moreover, its effects attach to a parcel of land and are produced indirectly within the legal sphere of the property owner. This is consistent with what is regulated under Article 1 of the Urban Planning Act (Ley de Planificación Urbana, LPU), to the effect that the use of land (tierra) "…is the utilization of a parcel of land, of the physical structure established on or incorporated into it, or of both, as to the type, form, or intensity of its exploitation…". From this, the land-use certificate (certificado de uso de suelo) stands as the fundamental instrument governing the intended purpose of a property, since that purpose must conform to what is established in the urban plan.

This likewise accords with the provisions of the LPU, in that the land-use certificate issued by municipalities is the document that certifies conformity of use with zoning requirements. In keeping with this understanding, Article 28 of the same statute establishes the prohibition against devoting land, buildings, or structures to any use that is inconsistent with the adopted planning scheme. Also to be taken into account at this point is what is prescribed in the Political Constitution (Constitución Política, CP) regarding the right to health (Article 21); limitations on property for reasons of public interest (Article 45); the right to a healthy and ecologically balanced environment (Article 69); the requirement of rational exploitation of the land (Article 69); and the protection of natural beauty (Article 89). These regulations thus constitute the constitutional framework for urban planning law, aimed at safeguarding those fundamental rights and, in the same way, the quality of life of the inhabitants, as regulated by Article 28 of the Organic Environmental Act.

Although the Constitutional Chamber at one point stated that "land-use certificates have the virtue of conferring subjective rights upon individuals…" — Judgment No. 2006-4715 of 11:39 a.m. on March 31, 2006 (see also Resolution No. 1098 of 4:40 p.m. on February 11, 2003) — what is certain is that subsequently it has characterized such a certificate as a favorable administrative act, holding that "…this conforming land-use certificate is a favorable act by virtue of the fact that it enables the regulated party to apply for a building permit and, eventually, to request other types of licenses…" — Judgment No. 12815 of 9:23 a.m. on July 30, 2010; see also, in this regard, Judgment No. 4161 of 12:08 p.m. on February 26, 2010. This Chamber has accordingly stated: "The land-use certificate is the instrument in which it is recorded what uses a parcel may be devoted to; that is, what it certifies — with declaratory effect — is the use that may be made of it under the regulations in force.

It may therefore happen that what is recorded in the certificate is not what the regulated party is interested in, since the use that party intended to make of the property might not conform to the regulatory plan… the Constitutional Chamber has stated that such a certificate, although declaratory in nature, stands as a foundational act, on the grounds that its content and function are to record factual or legal situations that enable the adoption of decisions that create, modify, or extinguish legal situations, such as building permits or business licenses (patentes), for the granting of which that document is required as a means of verifying that what has been requested conforms to the use approved in the corresponding regulatory plan. (Judgment No. 798-F-2012 of 9:45 a.m. on July 4, 2012)." — Judgment No. 866 of 9:55 a.m. on July 11, 2013. In the case under review, the Municipalidad de Cartago issued to the co-plaintiffs a land-use certificate in accordance with their application, specifically for residential-agricultural use R-700, pursuant to Article 4-3 of the 1974 Regulatory Plan (Plan Regulador).

Consequently, those documents recorded that, in accordance with the norms in force at that time, the parcels were suitable for that purpose. They thereby authorized the co-plaintiffs to carry out the necessary steps so that, once the required conditions were met and viability was verified, they could obtain the corresponding building permit. However, when those companies asked the municipal council of Cartago to update those certifications — since, allegedly, they had been required to do so in the course of some of their proceedings — the update was denied by act of 10:00 a.m. on August 19, 2015. It should be noted that the conduct of the co-defendants is one more element confirming this Body's holding that land-use certificates do not confer subjective rights upon regulated parties. Were that the case, there would have been no need to go to the municipal council to request their reaffirmation.

As stated, what this type of certification records is that a property, in accordance with what is stipulated in the regulatory plan in force at the time, may be devoted — at that moment — to a certain use. Its content is, however, merely declaratory, since, in order to obtain a building permit or any other license, the applicant must comply with whatever requirements the legal order demands in each case. In accordance with the rulings of the Constitutional Chamber, these certificates constitute a foundational act because they reflect factual and legal situations that allow decisions to be issued that may create, modify, or extinguish legal situations — as explained above, for example, building permits or business licenses, for which possession of the certificate is indispensable in order to demonstrate that what is requested is consistent with the use designated in the corresponding regulatory plan.

They therefore do not confer subjective rights nor do they constitute a consolidated legal situation (situación jurídica consolidada). Consequently, contrary to what the appellants argue, there is no violation of Article 34 of the CP, because in this case there is no retroactive application of the legal order, since land-use certificates do not constitute acquired rights (derechos adquiridos) or consolidated legal situations, as explained. That would only occur once a permit or license is obtained on the basis of those certifications, which has not happened in the case under review. Furthermore, contrary to what the appellants on cassation allege, neither the constitutional case law nor that of this decision-making Body conceives of land-use certificates as acquired rights or consolidated legal situations; for this reason, there is likewise no infringement of Article 9 of the Civil Code (CC).

The Constitutional Chamber, from long ago (Judgment No. 7331 of 3:24 p.m. on October 31, 1997) and equally in more recent times (see Judgments Nos. 799 of 2:35 p.m. on July 1, 2010; 761 of 11:07 a.m. on January 23, 2009; 2877 of 7:52 p.m. on February 27, 2007; and 7642 of 11:39 a.m. on June 17, 2005), has held that no one has the right to the immutability of the legal order. This is subject to the exception of acquired rights and consolidated legal situations, which are protected for reasons of legal certainty and equity, given that the legal order shields those who have obtained the right or enjoy the situation. Only in such cases does the non-retroactivity of the law operate, so that a modification of the legal order does not result in the removal from one's personal patrimony of an asset or an acquired right. Nor would it bear on a situation in which, although the factual premise arose before the regulatory change, the favorable consequence in favor of the interested party under the consolidated legal situation did not materialize.

In all other circumstances, as in the case sub examine, the rules in force apply — it bears repeating — since, as stated, the legal order is not immutable, and the co-plaintiffs possess no acquired right or consolidated legal situation whatsoever. This is because they did not give effect to the use declared in the certificate by obtaining a building permit. It should be noted that, as indicated, once the 1974 Regulatory Plan was repealed — under which they had obtained the land-use certificates — and with the new plan that entered into force in February 2008 already in effect, in 2015 they requested that those certifications be updated in accordance with the repealed plan. However, as explained, that was not appropriate, since the use certificates issued on September 12, 2007 were issued in accordance with the 1974 Regulatory Plan, which was not in force in 2015 — having been superseded seven years earlier — as new regulations had been enacted that came into effect in February 2008. Accordingly, this ground of appeal must be rejected insofar as it concerns this matter.

VIII.On another point, with regard to the transitional regulation concerning land-use applications, this decision-making Body agrees with the Tribunal's ruling, subject to the following clarifications. This matter concerns Agreement III of Minute No. 49 of December 18, 2006, which stated: "…applications for land-use certificates for various purposes, construction licenses, and others that had been submitted prior to the entry into force of this repeal shall be resolved on the basis of the norms hereby repealed…". It must be understood that the current Regulatory Plan of the Municipalidad de Cartago entered into force in February 2008 and had been enacted on September 17, 2007. The aforementioned transitional provision was not incorporated into that plan; consequently, that prior agreement — adopted before the new plan was enacted — may be regarded as a preparatory document in which the need or possibility of its forming part of the plan was discussed at one point, but was ultimately not included.

The Tribunal's ruling is therefore consistent with what occurred, since that transitional provision was not introduced into the text as enacted. It is thus evident that those who enacted the plan did not intend to include it as a transitional provision. In keeping with this understanding, the appellants' request that it be treated as forming part of the current Regulatory Plan cannot be granted, since the Municipal Council did not include it when enacting that plan. In this Chamber's view, therefore, the discussion of whether that 2006 agreement — despite having referred only to land-use applications — nonetheless encompassed, or a fortiori encompassed, land-use certificates issued while the 1974 Regulatory Plan was in force, is a fruitless one. For that same reason, it would lead nowhere to determine whether that act referred only to the processing stage or whether it also covered the substantive aspect.

The point must be made again: at the time it was adopted, it responded solely to a request from the Municipal Council, but was ultimately not included when the new regulations were enacted, and therefore cannot be given effect. As the appellants themselves note, that agreement forms part of the background materials of the current plan — but nothing more than that. As such it cannot be applied, because it was adopted before the new Regulatory Plan had come into legal existence, and therefore cannot be regarded as a transitional provision or given effects of general application. This ground of appeal must accordingly be dismissed.

IX.Regarding the appellants' (impugnantes') argument that land-use certificates (certificados de uso de suelo) confer subjective rights (derechos subjetivos) and therefore cannot be set aside without resorting to a lesividad proceeding (lesividad) or to revocation (revocación); and likewise regarding their contention that what is at issue is not a bound act (acto reglado)—as the Tribunal held—but rather three discretionary acts (actos discrecionales): it is clear that neither argument is well founded, as will be explained below. With respect to the first contention, as set out in Considerando VII, land uses do not confer subjective rights. A land-use certificate is a declaratory act that indicates the permissible use of the land in accordance with the applicable urban planning (planificación urbana). It takes effect through compliance with the requirements for obtaining a license (licencia), a permit (permiso), or an authorization (autorización), none of which was obtained in the present case.

With respect to the second contention, it is beyond doubt that when the judges referred to a bound act, they were referring to the land-use certificate, and they specifically explained the reasons why revocation does not apply in this case. It is only at this procedural stage that the co-plaintiffs (codemandantes) argue that there were three discretionary acts that required the land uses to be revoked. They identify those acts as: the one that repealed the 1974 Regulatory Plan (Plan Regulador); the one that approved the new plan; and the one that refused to recognize the continuing validity of the certificates issued in September 2007. They characterize those acts as discretionary and accordingly maintain that the land-use certificates should have been revoked. What the trial judges (juzgadores) ruled—as can be seen from the passage reproduced above—is that such certificates constitute bound acts; that is, the Administration has no discretion in the matter, and their revocation is therefore impermissible under the applicable legal framework.

Article 156 of the LGAP, on the relevant point, provides: "1. Revocation of bound acts shall not be possible…". The appellants were required to challenge this ruling, but they have not done so; instead, they raise novel issues that were neither raised nor argued during the proceedings. They do so without clearly and specifically explaining why land-use certificates are not bound acts—which was the very basis on which the Tribunal rendered its judgment. Accordingly, the appropriate course is to reject this ground of appeal.

X.In the third ground of appeal, the appellant argues that it should have been exempted from the payment of costs (costas) because it had sufficient grounds to litigate and did so in good faith. Article 193 of the CPCA, regarding the economic effects of the proceedings, provides: "In judgments and orders having the force of a judgment, the losing party shall be ordered to pay attorney's fees and court costs (costas personales y procesales), and such an order shall be made ex officio. Notwithstanding the foregoing, the losing party may be exempted from the payment of costs when: a) The judgment is rendered on the basis of evidence whose existence could not plausibly have been known to the opposing party and whose discovery led that party to adjust its position. b) By reason of the nature of the issues debated, the Tribunal considers that there was sufficient grounds to litigate." Accordingly, as a general rule, costs must be imposed on the losing party.

However, there are grounds for exemption that are discretionary for the judge, so that in order to apply them the judge must analyze the conduct of the losing party in order to determine whether it falls within any of the circumstances set forth in the provision quoted above. As can be seen, the appellant claims to have had sufficient grounds to litigate, and therefore contends that the Tribunal erred in ordering it to pay costs, alleging a failure to apply the principles of reasonableness and proportionality as well as Article 193 of the CPCA. It is apparent that what the appellants (recurrentes) challenge is an improper application of legal rules and constitutional principles, on the ground that in their view the Tribunal should have exempted them from paying the costs of the proceedings. It must be noted that it is not enough merely to cite the grounds for an exemption; rather, it is essential to explain clearly and precisely the reasons underlying one's argument—that is, to draw a coherent and logical contrast between the alleged error and the decision under review.

The appellant limits itself to arguing that, in its view, being held liable was burdensome even though its claims were rejected, given that it litigated in reliance on domestic case law. However, when the merits were resolved, as noted above, the case law does not support the arguments advanced by the companies in the proceedings. Thus, the plaintiff's certainty that it litigated in good faith is not, in itself, sufficient. It should be noted that, with respect to this point, the Tribunal ordered that the defense of lack of passive standing (excepción de falta de legitimación pasiva) raised by the State be upheld, and that the claim against the Municipalidad de Cartago be dismissed. Accordingly, this ground of appeal must be rejected.

XI.In light of the foregoing reasons, and given that the alleged errors have not been established, the appeal must be dismissed, with costs charged to the party that filed it [Article 150, paragraph 3) of the CPCA].

Por tanto

The appeal on points of law (recurso de casación) is dismissed; costs are charged to the party that brought it.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Iris Rocío Rojas Morales William Molinari Vílchez Damaris Vargas Vásquez HBRENES Telephones: (506) 2295-3658 or 2295-3659, email [email protected]

20180004001208-2491218-1.rtf *160121091027CA* Res. 001960-F-S1-2020 SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas veinte minutos del tres de junio de dos mil veinte.

Proceso de conocimiento contencioso administrativo interpuesto por FIDUCIARIA AML S.A., FINCA DE CAMPO S.A., ROM DE TURRIALBA S.A., e INVERSIONES LA QUINTA DE CENTROAMÉRICA S.A. representadas por Néstor José Mata Solano, mayor, casado una vez, cédula de identidad número 3-0222-0598 y Lic. Alejandro Monge Ariño, mayor, abogado, carnet número 13023 contra la MUNICIPALIDAD DE CARTAGO , representada Lic. Wilbert Quesada Garita, mayor, abogado, carnet número 8790, y contra el ESTADO, representado por la Licda. Maureen Medrano Brenes, mayor, abogada, carnet número 9559.

Redacta el Magistrado Rivas Loáiciga;

CONSIDERANDO

I.El Tribunal sin que las partes lo combatan, tuvo por probadas las siguientes situaciones fácticas. Finca de Campo Sociedad Anónima, ROM de Turrialba Sociedad Anónima e Inversiones La Quinta de Centro América Sociedad Anónima solicitaron en la Municipalidad de Cartago certificados de uso de suelo, los cuales se otorgaron el 12 de setiembre de 2007, con sustento en el Plan Regulador de 1974. Mediante acuerdo tomado en la sesión efectuada el 13 de setiembre de 2007, se derogó el citado Plan Regulador. El 26 de febrero de 2008, entró en vigor el nuevo Plan Regulador. Dichas compañías pidieron al Ayuntamiento Cartaginés la actualización de los mencionados usos de suelo. Tal gestión fue denegada en resolución de 10 horas del 19 de agosto de 2015. Contra dicho acto formularon recurso de revocatoria con apelación en subsidio, así como nulidad; los cuales fueron denegados mediante resolución de 8 horas 40 minutos del 23 de noviembre de 2015.

En escrito formulado el 30 de noviembre de 2015, ante la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, -como jerarca impropio-, expresaron agravios. En resolución no. 235-2016 de 13 horas 30 minutos del 31 de mayo de 2016, esa Sección rechazó la apelación y confirmó el acto administrativo impugnado. Debido a lo expuesto, tales empresas interpusieron demanda contra la Municipalidad de Cartago y el Estado, donde solicitaron se declarara: absolutamente nulo el acto administrativo conformado por la resolución de las 13 horas 30 minutos del 31 de mayo de 2016, dictada por la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, -actuando como jerarca impropio bifásico-. En la cual confirmó el acto de la Alcaldía de la Municipalidad de Cartago de 8 horas 43 minutos del 23 de noviembre de 2015, donde se rechazó la vigencia actual de los certificados de uso de suelo; la vigencia actual de tales usos de suelo, en las mismas condiciones en las cuales habían sido aprobados para permiso de construcción con finalidades R-700.

Además, pidieron, se condenara a la parte demandada al pago de daño emergente en los términos del inciso m. ii) de la norma 122 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), de forma que se reservara su cuantificación para la fase de ejecución de sentencia. Asimismo, sobre los montos aprobados se ordenara el pago desde la fecha de la firmeza del fallo y hasta su efectivo pago. El Ayuntamiento demandado contestó negativamente y opuso las excepciones de falta de: derecho, legitimación activa y pasiva. Por su lado, la representación estatal se opuso a las pretensiones de la parte actora y formuló las defensas de falta de legitimación en sus dos vertientes, así como la falta de derecho. El Tribunal por mayoría, acogió la excepción de falta de legitimación pasiva interpuesta por el Estado y rechazó la invocada por la Municipalidad. De igual forma, rechazó la defensa de falta de legitimación alegada por los codemandados.

Acogió la excepción de falta de derecho, consecuentemente declaró sin lugar la demanda, con sus costas a cargo de las compañías accionantes vencidas. Inconformes, las perdidosas formulan recurso de casación donde desarrollan un agravio adjetivo y tres sustanciales.

II.De previo a ingresar a la exposición y conocimiento de los cargos, es necesario explicar, las casacionistas en un último apartado, -después de exponer sus agravios procesales y de fondo-, al que denomina “COLORARIOS”, se refiere a las conclusiones emitidas por el Tribunal, las cuales cita o transcribe. En esencia se dedica a criticar lo dispuesto por los jueces, en cuanto a que los usos de suelo perdieron eficacia al derogarse el plan regulador de acuerdo con el cual habían sido aprobados. Alude a lo expuesto por el Alcalde de Cartago en sede administrativa y finalmente acusa, en el subexamine, se dejó de actuar la jurisprudencia. Sobre lo resuelto en lo concerniente a que la norma usada al otorgar los usos de suelo había sido derogada y no se podía actualizar. Aduce, entre sus pretensiones no se encuentra la de “actualizar” la normativa urbana de Cartago. Lo solicitado, expresa, fue se reconociera vigencia actual a los usos de suelo aprobados cuando estaba vigente el plan regulador derogado.

Alude de igual forma al aval concedido por el Tribunal a lo dispuesto por la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo al conocer su recurso de apelación. No obstante, alega, los juzgadores se contradicen, pues, en el considerando IV, le otorgó la razón a ella al establecer, los usos de suelo no caducaban al año. Combate, lo resuelto por el jerarca impropio sobre el particular, al tener por no acreditado, se hubieran realizado “trámites correlativos” tendientes a traducir tales actos en permisos de construcción. Enfatiza, esa Sección del Tribunal modificó la conducta administrativa, e incursionó en extremos que no fueron impugnados, por lo que lo resuelto por ella no fue tan solo confirmatoria, sino que incidió de forma plena en el criterio emitido al agotar la vía administrativa. Por ende, estima, el Estado resulta responsable dado que la jerarquía impropia se extralimitó en el ejercicio de su función.

Así, arguye, existe una evidente desproporción irrazonable al condenárseles al pago de las costas, ya que litigaron de buena fe, no de modo temerario. Adiciona, el hecho que ante el jerarca impropio se formularan argumentos distintos a los debatidos en sede municipal, no justifica se dejaran de resolver, “…ya que si es contralora de legalidad precisamente su función es detectar y dictaminar de oficio toda conducta administrativa contraria a Derecho inclusive con prescindencia de que haya sido o no con base en argumentos discutidos”. Tampoco, apunta, se justifica, se soslayaran los evidentes errores en los que incurrió la Sección Tercera al resolver sus alegatos, -debatidos en sede municipal-. Menos, acota, resolviera sobre un aspecto donde el Alcalde dispuso los“…usos de suelo sí generan derechos subjetivos y que consecuentemente no se pueden dejar sin efecto sin un previo proceso de lesividad…”.

Insiste, el jerarca impropio se extralimitó en sus funciones, ya que modificó el criterio del Alcalde, al establecer, “…cuando cambia un Plan Regulador quedan sin efecto los usos de suelo (misma tesitura de fondo que ahora ha aplicado el Tribunal en la sentencia que nos ocupa)…”. Manifiesta, el superior impropio es contralor de legalidad, pero, sobre los aspectos discutidos, no sobre lo ya concedido, dado que esto conllevaría aceptar la sustitución de la conducta administrativa, en perjuicio de derechos reconocidos, lo cual atenta contra la seguridad jurídica. El jerarca impropio, señala, “…es para efectos de evitar arbitrariedad de la administración municipal frente al administrado, más no para “enderezarle” impunemente al municipio los posible o eventuales errores… a favor del administrado”. Reprocha, el Ayuntamiento también podía evitar eso mediante el “uso no conforme tolerado”, dado que en sus acuerdos números 49-06 del 18 de diciembre de 2006 y 106-07 de 13 de setiembre de 2007, se comprometió a respetar aquellos usos de suelo que se hubiesen peticionado antes de la entrada en vigencia del nuevo plan regulador.

Lo expresado, apunta, sin distinguir entre los usos gestionados y no resueltos y los pedidos, ya aprobados. Por consiguiente, manifiesta, no se puede hacer diferencia, donde la ley no lo hace, debiendo aplicar tales acuerdos en todos los casos, “…sin exclusiones por vía de bifurcación, como erráticamente lo hizo el Tribunal”. Reprocha, lo concluido por los jueces en cuanto a que los usos de suelo expedidos por la Municipalidad en el año 2007, perdieron eficacia con la derogatoria del plan regulador del año 1974. Asimismo, recrimina lo resuelto en lo tocante a que las actuaciones y trámites efectuados por ellas al amparo del certificado de uso de suelo ante otras entidades e instituciones, no tienen el efecto pretendido por ellas, ya que no materializaron las expectativas de derecho que tenían. Objeta, el Tribunal desdeño la documentación aportada, la cual ni siquiera ingresó a analizar. Se limitó a desacreditar su valor probatorio, debido a no haber obtenido el permiso de construcción.

De ahí, no comprendió, tal permiso si no se alcanzó, no se debió a su desidia, abandono o negligencia, sino por imposibilidad material. Lo anterior, porque el INVU se negó a continuar con la tramitación al percatarse, en febrero de 2008 se publicó la derogatoria del Plan Regulador de Cartago de 1974. Además, el municipio no quiso continuarlos, al aducir, aplicaba normativa supletoria vinculada con el INVU, lo cual estima, una contradicción de dichas instituciones. Los juzgadores, señala, fueron del criterio, los usos de suelo no comportan derechos subjetivos, lo cual resulta contrario a la jurisprudencia constitucional y de esta Cámara. Hace notar, el Tribunal consideró, los usos de suelo quedaron ineficaces un día natural después de aprobados, o a lo sumo, cuatro meses y medio después al publicarse en La Gaceta la derogatoria del Plan Regulador de 1974. Consecuentemente, resultaba imposible obtener permisos de construcción en tan poco tiempo, debido a la cantidad y complejidad de trámites necesarios.

Por ende, afirma, “nadie está obligado a lo imposible”. De seguido reproduce en su totalidad del voto salvado, y pide, se le tenga como parte integral de los fundamentos de su recurso de casación. Es claro, la objeción es tan solo expositiva, sin una fundamentación jurídica en relación directa a la sentencia debatida. Se circunscribe a realizar afirmaciones genéricas no dirigidas a atacar lo resuelto por el Tribunal en los extremos a los que alude. Se ha de recalcar, se constriñe a señalar su inconformidad al respecto sin citar el derecho de fondo conculcado. Así, según se aprecia, no refuta o disputa, jurídicamente, las consideraciones delos jueces en torno a lo fallado. Además se refieren de modo indistinto a lo resuelto por la jerarquía impropia y el Tribunal, siendo claro, en esta fase procesal únicamente puede atacarse lo fallado por el Tribunal. Las casacionistas, lo que debieron realizar en su impugnación fue brindar los fundamentos por los cuales lo dispuesto era incorrecto, sea, exponer las razones fácticas y jurídicas que evidenciaban el yerro cometido en la sentencia recurrida, lo cual se echa de menos.

Tampoco, resulta atendible la solicitud concerniente a que se tenga al voto salvado como parte integral de su recurso. Ello dado que es su obligación exponer de forma clara y precisa los razonamientos mediante los cuales combate lo dispuesto por los juzgadores. Además, algunas de sus increpaciones las reitera en sus agravios sustantivos, por lo cual se ingresará a su examen cuando se conozcan estos. Por ende, los alegatos que desarrolla en este aparte al que denominó “corolarios”, no pueden ser conocidos por esta Sala debido a su informalidad.

Recurso de casación por razones procesales

III.Único: acusa falta o indebida fundamentación de la sentencia del Tribunal. Alega, en este tipo de proceso cuando se impugna un acto administrativo, el juzgador está obligado a analizar sus elementos subjetivos y materiales, para determinar, señala, incluso de oficio que se conforme sustancialmente al ordenamiento jurídico. En su opinión, no realizar dicho ejercicio conlleva “una ausencia de fundamentación descriptiva, pues no se tuvo en cuenta todas las situaciones fácticas o jurídicas que por ejemplo, conforman el motivo del acto…”. Acota tal motivación es un derecho de las partes y constituye un requisito insoslayable para la validez del fallo. En su apoyo reproduce un extracto de un fallo de la Cámara Constitucional. En el caso de examen, aduce, el Tribunal incurrió en el vicio de falta de motivación dado que consideró aisladamente el acta de la sesión municipal del 18 de diciembre de 2006, y dejó de lado el acta no. 106 de la sesión municipal del 13 de setiembre de 2007.

En la cual, manifiesta, se acordó los efectos de la derogatoria del Plan Regulador de Cartago de 1974, no afectaba las solicitudes de uso presentadas antes de ser derogado, Ello, apunta, fue lo acaecido en la especie. Explica, la derogatoria entró a regir cuando se publicó en La Gaceta, en febrero de 2008, mientras que los usos de suelo le fueron aprobados el 12 de setiembre de 2007, un día natural antes del acuerdo tomado por el Concejo municipal que acordó derogarlo. Recrimina, los jueces obviaron por completo el acta no. 106 del 13 de setiembre de 2007. Lo expuesto, afirma, ya que no explicó de modo alguno, porqué lo expresado en ese acuerdo, no conduce a tener por “incluida” la citada regla de transitoriedad de los usos de suelo, más allá de cómo debía ser interpretada, sea, de sus alcances al caso concreto, lo cual, acepta, resulta un aspecto sustancial que abordará más adelante. Reitera, “hubo una incompleta valoración o lectura de la probanza documental”.

Agrega, el voto de mayoría no consideró el acuerdo del Ayuntamiento del 13 de setiembre de 2007, que asevera, remitió de forma expresa a la aplicación del acuerdo municipal del 18 de diciembre de 2006. Por último, cita jurisprudencia de este Órgano decisor, sobre la falta de motivación.

IV.Sobre el vicio de falta de motivación, este Órgano decisor ha dispuesto, se produce cuando la motivación del fallo no existe, o bien, su desarrollo resulta en extremo confuso o contradictorio, de forma tal que impide tener claridad en cuanto a los razonamientos que derivaron en la decisión adoptada en la parte dispositiva. En esa virtud, la motivación no sólo deviene obligatoria, conforme al precepto 57 del CPCA, sino que constituye, además, un requisito dentro de un Estado de Derecho de conformidad con lo preceptuado en el artículo 137 inciso d) del CPCA. Asimismo, como reproche susceptible de ser revisado mediante el recurso extraordinario de casación, en los términos del canon señalado, no debe entenderse como un mecanismo para cuestionar los fundamentos jurídicos de la sentencia. No se trata de determinar si el juzgador se pronunció sobre todas las pretensiones incorporadas al proceso, sino por el contrario, que el fallo cuente con los fundamentos sobre los cuales se adoptó la decisión correspondiente.

Según se desprende del cargo desarrollado por las casacionistas, lo reclamado atiende no a un aspecto adjetivo si no a uno de fondo relacionado con el examen de los elementos del acto administrativo. También en cuanto apreciación probatoria, ya que aduce, los jueces dejaron de lado un acta del Concejo Municipal de Cartago. Aunque alega, lo resuelto no atiende a la manera cómo debe interpretarse la norma transitoria contenida en el mencionado acto (no. 106 del 13 de setiembre de 2007 del Concejo Municipal), tampoco el Tribunal expuso porqué lo regulado en dicho acuerdo no incluye a los usos de suelo. No obstante, luego, apunta, se dejó de apreciar o leer la probanza documental, lo cual evidencia un error indirecto que escapa al yerro procesal por falta de motivación. Dado que tales argumentos los reitera al desarrollar los agravios sustanciales, entonces se ingresará a su estudio al conocer dichos reproches.

Recurso de casación por razones de fondo

V.Primero: alega, el Tribunal incurrió en indebida valoración probatoria. Refiere a lo resuelto por esta Sala sobre dicho vicio, y expresa, se configura entre otras cosas, cuando los jueces le otorguen a un elemento de convicción la “…acreditación de un hecho diverso, al que realmente contiene”. Adiciona, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Cámara, la prueba debe apreciarse de conformidad con las reglas de la sana crítica, -experiencia, lógica y psicología-. Refuta, se omitió resolver sobre su principal argumento: “…reconocer vigencia actual a los varios usos de suelo otorgados a mis representadas el 12 de setiembre de 2007 y la consecuente responsabilidad administrativa por ello devenía en inevitable violación del principio de intangibilidad de los Actos Propios…”. Lo expresado, porque el Concejo municipal al derogar el plan regulador de 1974, dispuso, lo hizo con sustento en la totalidad de acuerdos previos, por lo cual, en su criterio, aplican las reglas contenidas en el transitorio 2 del acta 49 de la sesión municipal del 18 de diciembre de 2006.

Reproduce, lo acordado: “Segundo: Las solicitudes de certificado de uso de suelo para distintos fines, licencias de construcción y otros que hubieren sido presentados con anterioridad a la entrada en vigencia de esta derogatoria, serán resueltas con base en las normas que aquí se derogan”. Reprocha, lo fallado por el Tribunal en lo tocante a que dicha decisión administrativa no fue dictada como un transitorio en el cuerpo normativo del Plan Regulador, por lo que no formaba parte del ordenamiento jurídico administrativo aplicable al resolver este asunto. Agrega, el Tribunal expresó, ello obedeció a un requerimiento del Concejo Municipal, el cual para tener efectos de alcance general y de orden normativo debió incorporarse en el citado Reglamento. Lo expuesto, indica, sin estimar lo dicho de modo expreso en el mencionado acuerdo, donde se dispuso la derogatoria del Plan Regulador de Cartago de 1974, -artículo 2 del acta no. 106 de la sesión municipal del 13 de setiembre de 2007-, el cual transcribe en lo que interesa, y donde señala, se cita el acta no. 49 del 18 de diciembre de 2006, -dictado de la regla transitoria, referida a los usos de suelo gestionados antes de la derogatoria final del 13 de setiembre de 2007-.Objeta, lo resuelto por los juzgadores no encuentra amparo en ninguna norma jurídica, por lo que tilda de “formalista” lo dispuesto.

Manifiesta, sí quedó incluida, “…no en forma directa pero sí en forma indirecta por REMISIÓN expresa, pues el Concejo Municipal de Cartago, fue claro en indicar en su acuerdo final de derogatoria que la decisión de suprimir el Plan Regulador de 1974 era con base en TODOS sus ANTECEDENTES… el primer antecedente fue precisamente el acuerdo contenido en el Acta 49-06 del 18 de diciembre de 2006, donde se abrió el proceso tendiente a la derogatoria…”. En su opinión, eso condujo a desconocer eficacia actual a usos de suelo que se emitieron de acuerdo a la luz de tal plan regulador. Recalca, si la derogatoria no afectó las solicitudes de usos de suelo efectuadas antes de la citada derogatoria, con mayor razón no podía afectar los usos de suelo aprobados de previo a ser derogado. De ahí, arguye, si era prohibido desconocer los usos de suelo gestionados, con mayor razón o lógica, no se puede desconocer un uso de suelo aprobado con anterioridad, ya que este último, posee certeza o seguridad jurídica mayor que el solicitado, de consuno con lo regulado en el artículo 34 de la Constitución Política, -irretroactividad en perjuicio de derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas-.

Segundo: refuta lo dispuesto en el voto de mayoría, en lo atinente a que los usos de suelo son tan solo “declarativos” por lo cual no generan derechos subjetivos. Afirma, dicha posición resulta contraria a la jurisprudencia de este Órgano decisor y a la de la Sala Constitucional. Refuta, el Tribunal eludió la citada contradicción jurisprudencial, aduciendo su “inaplicabilidad”, aunque sin explicar, porqué tales fallos no resultan aplicables en el subexamine. En cuanto al fallo no. 1285-2010 de la Sala Constitucional, expone, resolvió, los usos de suelo otorgan derechos adquiridos; además, mantuvo la vigencia a actos de dicha índole, los cuales habían sido concedidos con sustento en un decreto que fue declarado inconstitucional. Reclama, por esto lo fallado por el Tribunal se contrapone a la jurisprudencia de cita, ya que expresó, al haberse derogado en 2008 el Plan Regulador de 1974, quedaron sin “eficacia” los usos de suelo que le fueron otorgados el 12 de setiembre de 2007.

Resalta, lo que denomina “el sin sentido” de la tesis avalada por los jueces dado que, si la ineficacia de dichas resoluciones ocurrió con la declaratoria de aquel Plan regulador, significa, “…quedaron ineficaces apenas UN DÍA NATURAL después de que fueron otorgados…”. Ello, pues el acuerdo municipal que lo derogó se adoptó el 13 de setiembre de 2007, aunque se publicó en La Gaceta en febrero de 2008. Objeta, el Tribunal utilizara como base un dictamen de la PGR, pese a ser parte del proceso como representante legal del Estado. De ahí, señala, utilizó “doctrina” jurídica emanada de una de las partes en litigio, lo cual, tilda de “impropio… poco transparente o ético desde el punto de vista de fundamentación técnica de la sentencia…”.Menciona, el fallo no. 9565 (expediente no. 17-004467-0007-CO) de la Cámara Constitucional confirmó la tesis de la judicatura en el sentido que los usos de suelo generan derechos subjetivos.

En su apoyo, reproduce de forma parcial sentencias del Órgano Constitucional y de esta Sala, relativos a los usos de suelo. Arguye, en dichos fallos se constata, esos actos no son “declarativos”, como erróneamente lo dispuso el Tribunal, sino que otorgan derechos subjetivos, los cuales la Municipalidad no puede desconocer, a menos que acuda al proceso de lesividad [precepto 173 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP)]). Igualmente, refiere, podría acudir a la revocatoria, cuando vaya a desconocer la continuidad de los efectos de los actos, por razones de conveniencia u oportunidad, de acuerdo con lo preceptuado en el cardinal 152 y siguientes ibid. En cuanto a esto último, apunta, los juzgadores se equivocaron al entender, su dictado constituye un “acto reglado” por lo cual no procede revocarlo de consuno con lo estipulado en el canon 156.1 de cita. Contrario a lo resuelto, expresa, fueron tres actos discrecionales los que justifican u obligan a la revocación de los usos de suelo.

A saber, el que derogó el plan regulador de 1974; el que aprobó el nuevo plan regulador, donde se dispuso un uso de suelo distinto -agrícola- a sus fincas, en las cuales se había aprobado el uso residencial; el que negó reconocer vigencia actual a tales certificados. Insiste, el Ayuntamiento ha alegado que dichos usos de suelo, -otorgados válidamente y de conformidad con el ordenamiento jurídico-, quedaron “ineficaces” al derogarse el plan regulador con sustento en el cual se habían aprobado. Recalca, el municipio demandado decidió derogar el plan regulador de 1974, lo cual califica de “decisión discrecional”, por lo que, en su opinión, cabía la revocatoria, si lo perseguido era desconocer tales actos, con fundamento en los cuales realizó diversos trámites e incluso dio sus propiedades en garantía de un fideicomiso, por la vocación residencial de sus inmuebles. Manifiesta, su valía disminuyó al destinárseles a usos agrícolas, según lo expuso el testigo Óscar Calderón, quien explicó la diferencia de valor de las fincas de acuerdo con su posible uso.

Lo cual, asevera, constituye la base técnica de su afectación patrimonial. Acota, la jurisprudencia de consuno con el artículo 9 del Código Civil (CC) cumple una función integradora del derecho, por lo que permite suplir la ausencia o insuficiencia de la ley. Así, adquiere el mismo rango de la norma que integran, interpreta o delimita. En consecuencia, “…al no haber en Costa Rica una ley que diga qué pasa con los usos de suelo conformes cuando se deroga el plan regulador con el que fueron aprobados o bien si se aprueba uno nuevo que los contraríe, entonces la jurisprudencia vino a llenar ese “vacío” normativo…”. Tercero: acusa, “ruptura a los principios de razonabilidad y proporcionalidad jurídica”. Aduce, en caso de que se denieguen los motivos adjetivos y de fondo esgrimidos en este recurso, solicita “…se case la sentencia venida en alzada en cuanto (la) condenó… al pago de ambas costas de la acción”.

El precepto 193, inciso b) del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), dice, dispone la posibilidad de exonerar al vencido cuando por la naturaleza de las cuestiones debatidas, haya existido, motivo bastante para litigar. Afirma, el juez debe ponderar factores de razonabilidad al evaluar si un sujeto acudió en forma justificada ante el aparato jurisdiccional, o si por el contrario lo hizo de modo temerario y atrevido. En el asunto de análisis, indica, lo debatido se sustentó en argumentos y pruebas razonables, las cuales, dice, el propio Tribunal calificó de “respetables”, lo cual también hizo la contraparte en el juicio oral. De ahí, en su criterio resulta gravoso, aún en el eventual rechazo de sus pretensiones, se le condene al pago de las costas, pues, litigaron al amparo de la jurisprudencia patria, que coincide con su tesis o teoría del caso. Incluso, expresa, con apoyo en acuerdos municipales que establecieron, no se podían desconocer los “…usos de suelo conforme anteriores a la derogatoria del Plan Regulador de Cartago de 1974 al amparo del cual habían sido dados…”.

Argumenta, de conformidad a la “…razonabilidad detectable, y con base en una premisa de proporcionalidad e inclusive de seguridad jurídica, es que solicita…” se le exonere del pago de las costas, al tener motivo suficiente para litigar y haberlo hecho de buena fe.

VI.El quid de lo impugnado radica en lo resuelto por el Tribunal en cuanto a la no vigencia de los usos de suelo obtenidos por las codemandantes, con sustento en el Plan Regulador de 1974. Esto debido al dictado del nuevo planeamiento urbano de la Municipalidad de Cartago, el cual entró a regir en febrero de 2008. Debido a que las inconformidades primera y segunda atienden a aspectos referidos a la naturaleza jurídica y alcances del uso de suelo, tales reproches se conocerán en conjunto. En lo de interés el Tribunal dispuso: 2) La cesación de los efectos de los certificados de uso de suelo que han perdido vigencia y eficacia en virtud de una nueva regulación de zonificación aplicable, no exige incoar procedimientos administrativo o judicial alguno. …argumenta la parte actora… a su criterio al existir un derecho subjetivo dado por un acto administrativo favorable, de conformidad con lo dispuesto por la Sala Constitucional y la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia aun y cuando cambie o se derogue la normativa, en este caso el Plan Regulador, dicho acto sigue vigente y para poder suprimirlo… es acudir al procedimiento de revocatoria contemplado en el artículo 152 y siguientes de la Ley General de Administración Pública.- Criterio del Tribunal. …la normativa urbanística se traduce en limitaciones y detracciones de usos y potestades del propietarios (sic) sobre el inmueble, en tanto determina el uso del suelo y cómo debe de darse esa utilización.

Esta labor se materializa por medio del acto administrativo denominado certificación de uso de suelo, el cual por su importancia, se califica como acto administrativo declarativo, (en el sentido de que se limita a acreditar un hecho o situación jurídica sin crearla, modificarla o extinguirla), pero no son actos constitutivos de derechos per se, ya que no crean ni modifican situaciones jurídicas previamente establecidas… Los certificados de uso de suelo, se han entendido como actos mediante los cuales la Corporación Local comunica la conformidad o no del uso del suelo con lo establecido en la zonificación respectiva para ese momento histórico; conforme lo dispone el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana… Entonces, por medio del “certificado de uso del suelo", no se decide cuál es el uso permitido, ya que esto es una situación diferente en tanto éste ya ha sido previamente determinado en el respectivo reglamento de zonificación, que integra el plan regulador local; simplemente se acredita cuál es el uso permitido según lo establecido previamente por estos dos últimos.

La doctrina ha señalado que los planes urbanísticos son actos de autoridad con los cuales se disciplina el suelo, de manera que inciden sobre los derechos privados (derecho de propiedad)predeterminando los modos de goce y de utilización del bien permitidos…La certificación de uso de suelo es meramente descriptiva respecto de una situación fáctica determinada en relación con lo dispuesto bajo norma legal, en razón de lo cual, por su medio, no se consolida una situación jurídica preexistente al acto certificante. De las anteriores citas y del desarrollo que se ha realizado en este tema por la jurisprudencia y la doctrina, se arriba claramente a la conclusión que el certificado de uso de suelo no confiere derecho subjetivo para edificar o fraccionar, sino que constituye un requisito previo que debe cumplir cualquier interesado en obtener una licencia o permiso de construcción…es claro para este Tribunal que en el caso de examen estamos en el… supuesto en donde en su momento la parte actora presentó solicitudes de uso de suelo (2006) los cuales fueron dado conforme al Plan Regulador Vigente a ese momento, siendo esta manifestación de la Administración una conducta formal que simplemente delimitó el uso de la finca para el momento de expedición del certificado y en el tanto se encontrara vigente el cuerpo normativo que amparara dicha información.

Ahora bien, teniendo clara esta premisa, debemos abordar el argumento de la parte actora relativo a la necesidad o no, de incoar… un proceso de lesividad o un procedimiento administrativo de revocatoria, como requisito para tener por cesados los efectos de un uso de suelo certificado de forma previa a la modificación o promulgación de un plan regulador… la Sala Constitucional en el Voto Nº 755-95 de las 12:12 horas del4 de febrero de 1994, sobre la anulación de los actos administrativos: “...a la Administración le está vedado suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido que confieran derechos subjetivos a los particulares[...]. La única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso jurisdiccional de lesividad… cuando la Administración estima que debe dejar sin efecto contra un acto administrativo declarativo de derechos subjetivos en sede administrativa, al considerar que existe un vicio en algún o algunos elementos del acto administrativo que provoca su nulidad absoluta, evidente y manifiesta, debe observar el Procedimiento Administrativo contemplado en la Ley General de la Administración Pública, a efecto de garantizar el Debido Proceso a las partes que puedan ver lesionados sus derechos subjetivos o intereses legítimos… resulta claro que para dejar sin efecto un acto administrativo declarativo de un derecho subjetivo, debe observarse el debido proceso; sin embargo, las partes demandadas en este punto han sido contestes en indicar que en este caso no estamos en presencia de una nulidad absoluta evidente y manifiesta, por cuanto el certificado de uso de uso de suelo no adolece de ningún vicio, tesis que este Tribunal comparte...

En todo caso, debemos advertir que esta Cámara de Jueces a la luz de lo expuesto líneas atrás, sostiene la tesis que el certificado de uso de suelo, no constituye derecho alguno, sino que tiene efectos declarativos y no constitutivos de derecho, de suerte que el procedimiento de nulidad evidente y manifiesta es improcedente.b.2. Con respecto a la viabilidad de ejercer en sede judicial una acción tendiente a la declaratoria de nulidad del certificado de uso de suelo, corremos la misma suerte. Un proceso de lesividad al igual que lo indicado en el procedimiento de nulidad evidente y manifiesta debe tener como base la revisión de un acto declarativo de derechos. Tal y como se indicó supra, el certificado de uso de suelo no lo es y tampoco observa vicios en sus elementos que conduzcan a su declaratoria de nulidad. Así las cosas, este argumento también se rechaza.b.3. Por último, en cuanto al procedimiento de revocatoria del acto (uso de suelo), también resulta inaplicable en el caso concreto, dado que la revocatoria de los actos administrativos por parte de la Administración, solo opera cuando se trata de actos discrecionales, no reglados, tal cual sucede en este caso y explicamos a continuación.

La revocación del acto administrativo válido y eficaz, se da en tres supuestos: 1. Se trata de un acto emitido al amparo de la discrecionalidad administrativa en uso de los criterios de oportunidad, conveniencia o mérito, de conformidad con el ordinal 153 párrafo 3 de LGAP, de esta forma que cabe la revocación de actos administrativos válidos, esto es, sustancialmente conformes con el ordenamientos jurídicos y que se encuentran produciendo efectos… A criterio de la representación de la parte actora para poder dejar sin efectos el acto administrativo denominado “uso de suelo” otorgados a su representadas, la Municipalidad demandada debió a acudir a este procedimiento pues no es posible volver sobre sus propios actos a menos que la Ley le autorice; en ese sentido considera este Tribunal que si bien los argumentos de la parte actora son respetables no son compartidos en virtud de que si bien los artículo 152 y 153 de la Ley General de la Administración Pública concede la potestad a la Administración de suprimir del mundo jurídico actos favorables por medio del instituto de la revocación bajo pena de nulidad de no seguir los procedimientos o los supuestos que en ellos se enlistan, hay que tomar en cuenta para el caso que nos ocupa lo que dispone el inciso 1) del artículo 156 del mismo plexo normativo que dispone: “…

Artículo 156.- 1. No será posible la revocación de actos reglados…” …para aquellos actos de tipo reglados no es posible el instituto de la revocación, ello porque el procedimiento de revocación se encuentra previsto para los actos discrecionales ya que el ejercicio delas potestades regladas limita la actuación de la Administración Pública a comprobar que se cumple con los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico y a establecer la correspondiente consecuencia jurídica… En resumen considera este Tribunal que el procedimiento de revocación no es aplicable al presente caso en virtud de que los “uso de suelo” son actos administrativos reglados y no discrecionales, mal hubiera hecho la administración demandada recurrir a la revocatoria como lo argumentó la parte actora. 3)… abordaremos… el alegato en torno a la vigencia y eficacia de los usos de suelo con referente al plan regulador derogado y los efectos que pudieron tener lo dispuesto por la Municipalidad en el artículo 3° del acta 49 del 18 de diciembre de 2006, …En cuanto a la vigencia de los usos de suelo y su eficacia como acto administrativo formal creador de derechos favorables.

Dentro de los argumentos planteados en esta sede por la representación municipal, tenemos que ésta argumenta que los certificados los usos de suelo que se le otorgaron a la parte actora perdieron su vigencia y eficacia con la derogatoria del Plan Regulador de 1974, que fue derogado y por consiguiente es imposible legalmente otorgar los usos de suelo en este momento porque en (sic) lugar donde se ubican las propiedades con el nuevo plan regulador vigente en este momento no se pueden otorgar. Para contra argumentar esta idea la parte actora indicó que la Municipalidad desconoce sus propios actos como es el transitorio segundo contenido en el acta 49 del 18 de diciembre de 2006… en referente a lo dispuesto en el acuerdo III del acta 49 del 18 de diciembre de 2006, tenemos que éste dispone literalmente: "...Segundo. las solicitudes de certificados de uso de suelo para distintos fines, licencias de construcción y otras que hubieren sido presentadas con anterioridad a la entrada en vigencia de esta derogatoria serán resuelto con base en la norma que aquí se derogan...".

Considera esta Cámara que no lleva razón la parte actora en el efecto que ella pretende darle a dicho acuerdo municipal, sea en cuanto que si en él se dispuso que la sola presentación de solicitudes se debe de tramitar con la norma derogada, con mucho más razón se deben de respetar y dar el mismo efecto a los derechos obtenidos en actos favorables. Este Tribunal considera que no le asiste la razón en su alegato, toda vez que la decisión administrativa de análisis, -tal y como correctamente lo indicó la representación de la Municipalidad- tiene una connotación transitoria y pretende evitar efectos nocivos a quienes han formulado "Solicitud" de certificación de uso de suelo y no se encuentra dirigida a quienes tienen certificados de uso de suelo emitidos previamente y mucho menos, tantos años atrás. En todo caso, nótese que esa decisión administrativa como tal, no fue asumida como un transitorio dentro del cuerpo normativo del Plan Regulador, por lo que no puede entenderse como parte del ordenamiento jurídico administrativo aplicable al resolver el asunto, ya que obedece a un requerimiento del Concejo Municipal, el cual, para tener efectos de alcance general y de orden normativo tuvo que haber sido incorporado dentro de Reglamento denominado Plan Regulador…

En conclusión, al caso concreto dicho acto administrativo no normativo, a criterio de este Tribunal no le es aplicable, puesto que estamos en presencia de certificados de uso de suelo otorgados al amparo de normativa derogada, ergo, pierden eficacia y no validez, con la promulgación de las nuevas normas, tal y como lo explicamos a continuación.- b.1.2. Teniendo claro que el tema medular hasta este momento como se ha venido desarrollando es que efectivamente existen actos administrativos favorables dictados por la Municipalidad, pero que dichos actos (uso de suelo) fueron otorgados conforme al a normativa contenida en el plan regulador derogado de 1974, procede este Colegio de Jueces a conocer y delimitar si efectivamente su eficacia permanece pese la derogatoria ya sea en razón de la naturaleza del derecho o por alguna gestión realizada por las actoras tendientes a consolidar dicho derecho.

Primero, es claro para esta Cámara de Jueces a partir de lo expuesto, que en el presente caso, nos encontramos ante la emisión de certificados de usos de suelos que son entendidos como actos administrativos que simplemente delimitan el uso o usos que se le puede dar a la finca o inmueble, y por consiguiente no es aplicable al caso de estudio los votos de la Sala Constitucional y de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia que cita la parte actora en sustento de su acción, en lo que respecta al reconocimiento del derecho aun y cuando haya variación de la norma con fundamento en la cual fueron otorgados. Segundo, con relación con la prueba aportada por la parte actora tanto en sede administrativa (prueba para mejor resolver ante la Sección Tercera, visible a folios72 expediente administrativo) y en esta sede con la cual se pretende demostrar que si hubo actuaciones de su parte encaminadas a ejercer el derecho derivado de los certificados de uso de suelo, debemos advertir que de una revisión de la prueba aludida por el actor considera esta Cámara que la misma no alcanza para materializar el derecho que le permitiría efectivamente la supervivencia del certificado de uso desuelo aun y cuando cambiare la normativa véase que de folio 71 a 76 (prueba número 6 a 10 del expediente administrativo) se encuentra las solicitudes del uso de suelo en la cual indica en la casilla uso solicitado "construcción", sin embargo, no existe ningún otro elemento probatoria fehaciente que demuestre la materialización de dicho derecho, tal cual es, una licencia de construcción.

El tema de los recibos de obra o gestiones antes otras autoridades no alcanzarían para probar dicho derecho, pues son trámites que se debe de realizar tendientes al levantamiento de obras civiles pero no son capaces de crear algún derecho subjetivo que perdure más allá del cambio de norma, mucho menos, cuando la Municipalidad no los ha recibido, aprobado y autorizado mediante un acto administrativo que conceda derechos subjetivos, insistimos, como lo es una licencia constructiva, no está de más indicar que la parte no demostró con prueba fehaciente que haya obtenido un certificado de uso de suelo para uso residencial con el cual reclamar daños y perjuicios en este tema. En consecuencia, no existe ningún elemento válido que obligue al Municipio a reconocer la eficacia del certificado de uso de suelo otorgado previo a las reformas”.

VII.Como lo hizo patente el Tribunal, así como las propias recurrentes, la Sala Constitucional y este Órgano decisor se han referido al concepto, naturaleza jurídica y alcances de los usos de suelo. Esta Cámara ha dispuesto, en dicho certificado se consigna el uso que puede darse a un inmueble de conformidad con las normas urbanísticas. Además, sus efectos se encuentran referidos a un terreno y se producen de forma mediata en la esfera jurídica del propietario del bien. Esto resulta conteste con lo regulado en el artículo primero de la Ley de Planificación Urbana (LPU) en cuanto a que el uso del suelo (tierra) “…es la utilización de un terreno, de la estructura física asentada o incorporada a él, o de ambos casos, en cuanto a clase, forma o intensidad de su aprovechamiento…”. De ahí, se erige en el instrumento fundamental relativo al destino que se le pretenda dar al inmueble, pues se debe reservar al establecido en el planeamiento urbano.

Esto también de acuerdo con lo estipulado en la LPU ya que el certificado de uso de suelo emitido por las municipalidades es el que acredita la conformidad de uso de acuerdo con los requerimientos de la zonificación. De ahí, en esta inteligencia, el canon 28 ibid establece la prohibición de destinar terrenos, edificaciones o estructuras a todo uso que resulte disconforme con la planificación dispuesta. Además, en este punto ha de tomarse en cuenta lo normado en la Constitución Política (CP) en lo atinente al derecho a la salud (precepto 21); limitaciones a la propiedad por razones de interés público (cardinal 45); derecho a una ambiente sano y ecológicamente equilibrado (canon 69); la exigencia de una explotación racional de la tierra (estipulación 69); y la protección de las bellezas naturales (disposición 89). De ahí, estas regulaciones constituyen el marco constitucional del ordenamiento urbanístico, dirigido a salvaguardar dichos derechos fundamentales y del mismo modo la calidad de vida de los habitantes, como lo regula el artículo 28 de la Ley Orgánica del Ambiente.

Aunque la Sala Constitucional en algún momento expresó “las constancias de uso de suelo tienen la virtud de conferir derechos subjetivos al particular…”. Sentencia no. 2006-4715 de 11 horas 39 minutos del 31 de marzo de 2006 (consúltese también la resolución no. 1098 de 16 horas 40 minutos del 11 de febrero de 2003). Lo cierto es que con posterioridad lo ha conceptualizado como un acto favorable, al disponer: “…este certificado de uso de suelo conforme es un acto favorable en virtud que habilita al administrado para gestionar un permiso de construcción y, eventualmente, solicitar otro tipo de licencias…”. Fallo no. 12815 de 9 horas 23 minutos del 30 de julio de 2010; igualmente, a ese respecto puede consultarse la sentencia 4161 de 12 horas 8 minutos del 26 de febrero de 2010. Es así como esta Sala ha dispuesto: “El certificado de uso de suelo consiste en el instrumento donde consta a qué usos puede destinarse un terreno, sea, lo que acredita, -con carácter declarativo-, es la utilización que se le puede dar según las regulaciones vigentes.

De ahí, puede suceder que lo plasmado en él no sea lo que interese al administrado, puesto que, el que le pretendía dar, podría no resultar conforme con el plan regulador… la Sala Constitucional ha expresado que dicho certificado, aunque de naturaleza declarativa, se erige en un acto fundamental, en razón de que su contenido y función es hacer constar estados fácticos o legales que posibilitan la toma de resoluciones que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, como son los permisos de construcción o patentes, para cuyos otorgamientos se requiere de dicho documento, como medio para verificar que, lo solicitado se conforma con la utilización aprobada en el correspondiente plan regulador. (Sentencia no. 798-F-2012 de las 9 horas 45 minutos del 4 de julio de 2012)”. Fallo no. 866 de 9 horas 55 minutos del 11 de julio de 2013. En el asunto de examen, la Municipalidad de Cartago otorgó a las coactoras certificado de uso de suelo de acuerdo con su pedido, específicamente con uso residencial agrícola R-700, de consuno con lo preceptuado en el canon 4-3 del Plan Regulador de 1974.

Por consiguiente, en dichos documentos se consignó de conformidad con las normas vigentes a dicho momento, los terrenos eran aptos para ese propósito. De ahí, las facultaron a efectuar los trámites indispensables para una vez cumplidos los requisitos necesarios y verificada su viabilidad, obtener el correspondiente permiso de construcción. Sin embargo, cuando tales empresas solicitaron a la corporación municipal de Cartago dichas certificaciones le fueran actualizadas, -ya que supuestamente, así se lo habían requerido al realizar alguno de sus trámites-, les fue denegada dicha actualización, en acto de 10 horas del 19 de agosto de 2015. Nótese, lo actuado por las codemandantes es un elemento más para ratificar lo dispuesto por este Órgano decisor en cuanto a que los certificados de uso de suelo no confieren derechos subjetivos en favor de los administrados. De ser así, no habría existido la necesidad de acudir a la corporación municipal a solicitar su ratificación.

Como se expresó, este tipo de certificación lo que consigna es, un inmueble de conformidad con lo estipulado en el plan regulador vigente, puede ser destinado -en ese momento- a cierto uso. Pero, su contenido es meramente declarativo, ya que, con el propósito de conseguir el permiso de construcción, o alguna otra licencia, el munícipe deberá cumplir con los requisitos que el ordenamiento jurídico exija para cada caso. De acuerdo con lo resuelto por la Cámara Constitucional, estos certificados constituyen un acto fundamental, porque refleja situaciones de hecho y jurídicas que permiten dictar actos que pueden crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas. Según se explicó supra, por ejemplo, permisos de construcción o patentes, para las cuales resulta indispensable contar con ellos con el propósito de poder acreditar lo pedido es conteste con el uso dispuesto en el correspondiente plan regulador.

De ahí, no otorgan derechos subjetivos ni constituyen una situación jurídica consolidada. En consecuencia, contrario a lo argüido por las impugnantes no se produce el quebranto del precepto 34 de la CP, porque en la especie no se está frente una aplicación retroactiva del ordenamiento jurídico pues, los certificados de uso de suelo no constituyen derechos adquiridos ni situaciones jurídicas consolidadas, según se explicó. Ello acaecería hasta que se consiga un permiso o licencia con sustento en esas certificaciones, lo cual no sucede en el caso de examen. Por otro lado, distinto a lo acusado por las casacionistas, la jurisprudencia tanto constitucional, como la de este Órgano decisor, no conciben a los certificados de uso de suelo como derechos adquiridos, ni situaciones jurídicas consolidadas, razón por la cual tampoco se produce la infracción del canon 9 del CC. La Sala Constitucional desde antigua data (fallo 7331 de 15 horas 24 minutos del 31 de octubre de 1997) y de igual forma más recientemente (consúltense las sentencias números 799 de 14 horas 35 minutos del primero de julio de 2010, 761 de 11 horas 7 minutos del 23 de enero de 2009, 2877 de 19 horas 52 minutos del 27 de febrero de 2007 y 7642 de 11 horas 39 minutos del 17 de junio de 2005) ha dispuesto, nadie tiene derecho a la inmutabilidad del ordenamiento.

Esto con la salvedad de los derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, los que se protegen por motivos de certeza jurídica y equidad, dado que el ordenamiento jurídico resguarda a quien consiguió el derecho o goza de la situación. Únicamente en tales casos opera la irretroactividad de la ley, de modo que una modificación en el ordenamiento no tiene como resultado la sustracción del bien o del derecho adquirido en el patrimonio personal. Tampoco incidiría cuando producido el presupuesto fáctico antes del cambio normativo, no se produzca la consecuencia provechosa en favor del interesado de acuerdo con la situación jurídica consolidada. En todas las demás circunstancias, como la del subexamine, opera la aplicación de las reglas en vigor, se reitera, pues como se indicó, el ordenamiento no es inmutable, y las coactoras no poseen ningún derecho adquirido, ni situación jurídica consolidada alguna.

Lo anterior, ya que no materializaron el uso declarado en el certificado mediante la obtención del permiso de construcción. Obsérvese, como se señaló, una vez derogado el Plan Regulador de 1974, -conforme al cual obtuvieron los certificados de uso de suelo-, y estando vigente el nuevo plan que entró en vigor en febrero de 2008, en 2015, solicitaron se actualizaran tales certificaciones, de acuerdo con el planeamiento derogado. Sin embargo, de consuno con lo expuesto no resultaba procedente, ya que los certificados de uso emitidos el 12 de setiembre de 2007, lo fueron de consuno con lo establecido en el Plan Regulador de 1974, el cual no se encontraba vigente en el 2015, - desde siete años atrás-, pues se recalca, se había promulgado una nueva normativa que empezó a regir en febrero de 2008. De ahí, procede rechazar el agravio en lo que a este extremo se refiere.

VIII.En otro orden de ideas, en lo concerniente a la regulación transitoria referida a las solicitudes de uso de suelo, este Órgano decisor concuerda con lo resuelto por el Tribunal, aunque con las siguientes precisiones. Este extremo atiende al acuerdo III del acta 49 del 18 de diciembre de 2006, el cual expresó: “…las solicitudes de certificados de uso de suelo para distintos fines, licencias de construcción y otras que hubieren sido presentadas con anterioridad a la entrada en vigencia de esta derogatoria serán resueltos con base en la norma que aquí se derogan…”. Ha de tenerse claro, el Plan Regulador de la Municipalidad de Cartago vigente, entró en vigor hasta en febrero de 2008 y se había promulgado el 17 de setiembre de 2007. En dicha regulación no se introdujo el citado transitorio, por lo cual aquel acuerdo previo al dictado del nuevo planeamiento, puede considerarse como un antecedente, donde se discutió en algún momento sobre la necesidad o posibilidad de que formara parte de tal Plan, pero no se hizo.

En consecuencia, lo fallado por los juzgadores resulta conteste con lo sucedido, por cuanto, esa disposición transitoria no se introdujo en el texto vigente. Así, es evidente, no fue voluntad de quienes lo emitieron introducirlo como una disposición transitoria. En dicha inteligencia, no puede accederse a lo pretendido por las recurrentes, en cuanto a que se tenga como conformante del Plan Regulador vigente, pues el Consejo Municipal al promulgarlo no lo incluyó. Entonces, en opinión de esta Cámara, resulta estéril la discusión sobre si aquel acuerdo de 2006, pese a que aludió solo a las solicitudes de uso de suelo, aún así, o con mayor razón, abarcó los certificados de uso de suelo expedidos cuando estaba vigente el Plan Regulador de 1974. Por esa misma razón a nada conduciría determinar si dicho acto aludía tan solo a la fase de trámite, o si también incluía el aspecto de fondo. Se insiste, debido a que en su oportunidad obedeció únicamente a un requerimiento del Consejo Municipal, pero que finalmente no se plasmó al dictar la nueva regulación, por lo cual no puede ser actuada.

Según las propias casacionistas lo señalan, ese acuerdo forma parte de los antecedentes del plan vigente, pero tan solo eso. Como tal no puede ser aplicado, porque se dictó cuando aún no había nacido a la vida jurídica el nuevo Plan Regulador, por lo que no puede tenerse como una norma transitoria, ni tener efectos con alcance general. Por consiguiente, el cargo sobre este particular debe ser desestimado.

IX.Sobre lo alegado por las impugnantes en lo tocante a que los certificados de uso de suelo conceden derechos subjetivos, por lo que no pueden desconocerse sin acudir al proceso de lesividad, o a la revocación. Asimismo en cuanto a que no se está ante un acto reglado, -como lo dispuso el Tribunal-, si no ante tres resoluciones discrecionales, es claro, no llevan razón en sus asertos como de seguido se expondrá. En lo concerniente a lo primero, según se expuso en el considerando VII los usos de suelo no otorgan derechos subjetivos. Se trata de un acto de carácter declarativo, donde se indica el uso posible de la tierra de acuerdo a la planificación urbana vigente. El cual se materializa con el cumplimiento de los requisitos para obtener sea una licencia, un permiso o autorización, sin que en la especie se hubiere conseguido ninguno de estos. En cuanto a lo segundo, resulta indudable, los jueces al aludir a que se está ante un acto reglado, lo fue refiriéndose a la certificación de uso de suelo, y de modo concreto explicó los motivos por los cuales en su caso no cabe la revocación.

Es hasta en este momento procesal que las codemandantes arguyen, habían sido tres actos discrecionales los que obligan a revocar los usos de suelo. Apunta, se trata de los siguientes, el que: derogó el Plan Regulador de 1974; aprobó el nuevo Planeamiento, negó reconocer vigencia actual a las certificaciones expedidas en setiembre de 2007. Las cuales califica de discrecionales, por lo que en su opinión, entonces los certificados de uso de suelo debieron ser revocados. Lo fallado por los juzgadores, según se aprecia de lo reproducido, fue tales certificaciones constituyen actos reglados, sea, no cabe la discrecionalidad de la Administración, por lo que de conformidad con el ordenamiento no procede su revocación, -cardinal 156 de la LGAP, que en lo de interés, dispone: “1. No será posible la revocación de actos reglados…”. Este extremo debió ser combatido por las recurrentes, pero no lo hacen, si no que recurren a cuestiones novedosas, no propuestas ni debatidas durante el proceso.

Lo expresado, sin exponer de forma diáfana y concreta porqué los certificados de uso de suelo no son actos reglados, que fue el sustento utilizado por el Tribunal al dictar su sentencia. De ahí, lo procedente es rechazar el cargo.

X.En el tercero de los reproches, argumenta, se le debió exonerar del pago de las costas, porque tuvo motivo bastante para litigar y además lo hizo de buena fe. El canon 193 del CPCA en lo que a los efectos económicos del proceso se refiere, estipula: “En las sentencias y los autos con carácter de sentencia, se condenará al vencido al pago de las costas personales y procesales, pronunciamiento que deberá hacerse de oficio. No obstante lo anterior, la parte vencida podrá ser exonerada del pago de las costas, cuando: a) La sentencia se dicte en virtud de pruebas cuya existencia verosímilmente no haya conocido la contraria y, por causa de ello, se haya ajustado la oposición de la parte. b) Por la naturaleza de las cuestiones debatidas haya existido, a juicio del Tribunal, motivo bastante para litigar”. De ahí, en principio, las costas son de obligada imposición a la parte vencida. Sin embargo, existen presupuestos para su exoneración que resultan facultativos al Juez, de manera que para aplicarlos debe analizar la conducta del vencido, con el propósito de establecer si se enmarca en alguna de las hipótesis dispuestas en el precepto reproducido.

Según se aprecia, acusa, tuvo motivo bastante para litigar, por lo que el Tribunal erró al condenarlo a pagar las costas, por lo cual acusa falta de aplicación de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, así como del cardinal 193 del CPCA. Se aprecia, lo increpado por las recurrentes es una indebida aplicación normativa y de principios constitucionales, porque en su criterio, el Tribunal debió eximirle del pago de las costas del proceso. Es menester, señalar, no basta con la simple cita de las causales para su procedencia, sino que se hace indispensable explicar de forma clara y precisa las razones que fundamentan su dicho, sea, realizar un contraste del aludido yerro contra lo decidido, de una manera concatenada y lógica. Obsérvese, se constriñe a argumentar, en su opinión resulta gravoso, aunque se rechazaran sus pedimentos, pues, litigó al amparo de la jurisprudencia patria.

Sin embargo, al resolver el fondo del asunto, como se apuntó la jurisprudencia no sustenta lo argüido por las empresas en el proceso. Así, no resulta suficiente, la certeza de la parte demandante en lo concerniente a que litigó de buena fe. Ha de hacerse notar, el Tribunal en lo que a este extremo comporta, dispuso, acoger la excepción de falta de legitimación pasiva formulada por el Estado, y, declarar sin lugar la demanda contra la Municipalidad de Cartago. Por ende, la inconformidad debe desestimarse.

XI.En mérito de las razones expuestas y dado que no se producen las inconformidades acusadas, se impone desestimar el recurso planteado, con sus costas a cargo de quien lo formuló [artículo 150, inciso 3) del CPCA].

POR TANTO

Se declara sin lugar el recurso de casación, son sus costas a cargo de la promovente.

Luis Guillermo Rivas Loáiciga Román Solís Zelaya Iris Rocío Rojas Morales William Molinari Vílchez Damaris Vargas Vásquez HBRENES