Direct contracting for unforeseeable events: requirements and control of the contractual objectContratación directa por imprevisibilidad: requisitos y control del objeto contractual

VII.- On the merits.[...] Thus, to contextualize the legal framework, a review must be made of the regulatory provisions governing exceptions to the ordinary procedures or formalities of public procurement (contratación administrativa); to that end, recall that Sections 2 and 2 bis of the Public Procurement Law No. 7494—in force at the time of the facts—state, where relevant, the following: "Article 2. Exceptions. The following activities are excluded from the competitive bidding procedures (procedimientos de concursos) established in this law: (...). d) The procurement activity that, by its nature or the concurrent circumstances, cannot be subjected to public bidding or is not advisable to subject to it, whether because there is only one supplier, for special security reasons, or for other reasons equally qualified in accordance with the Regulations to this Law. (...)". (Highlighting not in the original). "Article 2 bis—Authorizations. The following cases authorized by the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) are excluded from the competitive bidding procedures established in this Law: (...). c) Other activities or specific cases in which sufficient reasons are demonstrated to consider that it is the only way to achieve due satisfaction of the general interest or to avoid damage or harm to public interests. / The request submitted by the Administration must contain a detailed justification of the circumstances motivating the application of the exceptions established in this article, as well as the details of the method envisioned for selecting the contractor. / The Comptroller General shall resolve the request within ten business days and may establish substitute procedures for the ordinary ones. Likewise, it shall specify the appeals procedure available in these cases, as well as the time periods applicable to the respective process. The authorizations contemplated in this article do not exonerate the requesting Administration from the results of the procurement, nor from the erroneous qualification of the circumstances that, eventually, may serve as justification for the request for exception from the ordinary procurement procedures." (Highlighting not in the original). Similarly, unforeseeability-based procurement (contratación por imprevisibilidad) finds regulatory provision in the Regulations to the Public Procurement Law, Article 139, subsection k), in the following terms: "Objects of a nature or concurrent circumstance incompatible with competitive bidding. The Administration may directly procure the following goods or services that, by their nature or concurrent circumstances, cannot or should not be acquired through competitive bidding, as well as those enabled by the Comptroller General of the Republic: (...) k) Unforeseeable situations: Procurements necessary to face totally unforeseeable situations that seriously affect or threaten the continuity of essential public services. In these cases, the Administration may immediately carry out the necessary procurements and shall leave express record of all the circumstances in the file (expediente) it will open for that purpose. Not included within this scenario is the handling of situations caused by deficient administrative management, such as shortages of goods or services resulting from a lack of or poor planning, or caused by a lack of control over the expiration of term-based contracts. (...)." (Highlighting and underlining not in the original). The scenario provided for in this regulatory norm is better suited to the provisions of Article 2 of the Public Procurement Law, which does not entail the prior legal requirement of authorization given by the Comptroller General of the Republic. However, for all purposes, the application or necessary observance of the provisions of Article 125 of the Regulations to the Public Procurement Law prevails prior to its repeal, effected by Executive Decree No. 40538 of June 28, 2017. This Section 125 was in force at the time of the occurrence of the facts before us, and its text was the following: "Form of procurement. Matters legally excluded from ordinary procurement procedures may be subject to direct negotiation between the Administration and the contracting party, as long as the Administration acts in the exercise of its competence and the contracting party meets the legal, technical, and financial suitability requirements (idoneidad) to enter into the respective contract." (Highlighting and underlining not in the original). Having said this, whether it concerns the exclusion from the competitive bidding procedure based on special security reasons or others qualified in accordance with the Regulations to the Public Procurement Law, or the authorization granted for it by the comptroller body based on the fact that the dispensation from bidding constitutes the only way to achieve due satisfaction of the general interest or to avoid damage or harm to public interests, and of course, if we were facing a direct procurement procedure on grounds of unforeseeability that must be followed because competitive bidding cannot or should not be observed, or an emergency exception, it is or was an unavoidable prerequisite first, that the procuring Public Administration act in the exercise of its legal competence; and second, that the contracting party meet the legal, technical, and financial suitability requirements to enter into the respective contract. On the other hand, and for the specific case, the content and scope of the provisions of Article 102 of the Public Procurement Law become relevant, which states: "Control Regulation. The Administration must take the necessary measures to guarantee that the object of the procurement is fulfilled. The entities and bodies of the Administration are obligated to provide reciprocal collaboration in the tasks leading to verifying contractual compliance." The regulatory requirement of opening an administrative file (expediente administrativo) in cases such as direct procurement on grounds of unforeseeability must be understood as given within the framework of this duty aimed at guaranteeing fulfillment of the procurement object; and finally, in relation to these procedures other than competitive bidding, for all purposes of their processing, the provisions of Article 134, also from the Regulations to the Public Procurement Law, prevail, according to which, where relevant: "Processing. Contractual activity legally excluded from ordinary procurement procedures must adapt, as pertinent, to the general principles, the corresponding prior requirements, and the general rules on specifications (cartel) and bids. (...). The contractor selection mechanism, as well as its application, must be expeditious, practical, and free of time periods whose extension distorts its nature." (Highlighting and underlining not in the original). It is based on this norm, whose interpretation must be made systematically with the rest of the legal system applicable to this matter, that even in activity excluded from ordinary procurement procedures (from competitive bidding, including procurement on grounds of unforeseeability or emergency), it must adapt, as pertinent or as corresponding, to the general principles that inform public procurement, as well as to the requirements for the case of unforeseeability-based or emergency procurement, and to the general rules on specifications (cartel) and bids, which leads to the assertion that even in cases of unforeseeability-based procurement, as in any other contract, whether within the framework of an emergency declaration or not, there must be a clear determination of the contractual object, it being unthinkable from a rational standpoint to commission the execution of a public works project without having previously defined its identity with a minimum of standards required by applicable science and technique in terms of its specifications, characteristics defined by the utility it will have, since at this point, it is worth remembering that the public official has the obligation to avoid irregular payments in all public contracts (contratos administrativos), without any exception. At this point, it is important to pause to consider the provisions of the Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Service No. 8422, in Sections 3 and 51, namely: "Article 3—Duty of Probity. The public official shall be obligated to orient his/her management toward the satisfaction of the public interest. This duty shall be manifested, fundamentally, by identifying and attending to priority collective needs, in a planned, regular, efficient, continuous manner and under conditions of equality for the inhabitants of the Republic; likewise, by demonstrating rectitude and good faith in the exercise of the powers conferred by law; ensuring that the decisions adopted in fulfillment of his/her duties conform to impartiality and the institutional objectives proper to the entity where he/she serves; and, finally, by administering public resources in adherence to the principles of legality, effectiveness, economy, and efficiency, rendering satisfactory accounts." (Highlighting added). "Article 51—Irregular Payment of Public Contracts. The public official who authorizes, orders, consents to, approves, or permits payments, knowing that they concern works, services, or supplies not performed or unacceptable for having been executed or delivered defectively, according to the terms of the procurement, or in consideration of unequivocal rules of science or technique, shall be punished with imprisonment of one to three years." (Highlighting added). Observe that the provision of techniques that guarantee quality in the works by means of defining minimum, sufficient standards that satisfy the public interest is part of the public official's duty of probity; and the payment for procurements is linked to that obligation. Consequently, no works, including those procured via the procedure in cases of unforeseeability, can legally be commissioned without the prior determination of their object; on the legal plane, it is not possible.[...]

"VII.- Sobre el fondo.[...] Así las cosas, a manera de contextualizar el marco jurídico, se debe hacer un recuento sobre la regulación normativa de las excepciones sobre los procedimientos o formalidades ordinarias de la contratación administrativa; al efecto, recordar que los ordinales 2 y 2 bis de la Ley de Contratación Administrativa N°7494- vigente para el momento de los hechos- en lo conducente, disponen lo siguiente: "Artículo 2°. Excepciones. Se excluyen de los procedimientos de concursos establecidos en esta ley las siguientes actividades: (...). d) La actividad de contratación que, por su naturaleza o las circunstancias concurrentes, no pueda ser sometida a concurso público o no convenga someterla, sea porque solo existe un único proveedor, por razones especiales de seguridad o por otras igualmente calificadas de acuerdo con el Reglamento de esta Ley. (...)". (El resaltado no es del original). "Artículo 2 bis.-Autorizaciones. Exclúyense de los procedimientos de concurso establecidos en esta Ley, los siguientes supuestos autorizados por la Contraloría General de la República: (...). c) Otras actividades o casos específicos en los que se acrediten suficientes razones para considerar que es la única forma de alcanzar la debida satisfacción del interés general o de evitar daños o lesiones a los intereses públicos. / La solicitud que dirija la Administración deberá contener una justificación detallada de las circunstancias que motivan la aplicación de las excepciones establecidas en este artículo, así como el detalle de la forma que se ha previsto para seleccionar al contratista. / La Contraloría General resolverá la solicitud en el término de diez días hábiles y podrá establecer procedimientos sustitutivos a los ordinarios. Asimismo, especificará la vía recursiva que proceda en estos casos, así como los plazos aplicables al trámite respectivo. Las autorizaciones contempladas en este artículo no exoneran a la Administración solicitante por los resultados de la contratación, ni por la calificación errónea de las circunstancias que, eventualmente, puedan servir de justificación para la solicitud de excepción de los procedimientos ordinarios de contratación". (El resaltado no es del original). Del mismo modo, la contratación por imprevisibilidad encuentra regulación normativa en el Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, artículo 139, inciso k), en los siguientes términos: "Objetos de naturaleza o circunstancia concurrente incompatibles con el concurso. La Administración, podrá contratar de forma directa los siguientes bienes o servicios que, por su naturaleza o circunstancias concurrentes, no puede o no conviene adquirirse por medio de un concurso, así como los que habilite la Contraloría General de la República: (...) k) Situaciones imprevisibles: Las contrataciones necesarias para enfrentar situaciones totalmente imprevisibles que afecten o amenacen gravemente la continuidad de los servicios públicos esenciales. En estos casos la Administración podrá efectuar de inmediato las contrataciones que resulten necesarias y dejará constancia expresa de todas las circunstancias en el expediente que levantará al efecto. Dentro de este supuesto no se encuentra incluida la atención de situaciones originadas en una deficiente gestión administrativa, tales como desabastecimiento de bienes o servicios producto de una falta o mala planificación u originadas en una ausencia de control de vencimientos de contratos suscritos a plazo. (...)". (El resaltado y subrayado no es del original). El presupuesto previsto en esta norma reglamentaria se encuentra más adecuado a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley de Contratación Administrativa, que no supone la exigencia legal previa, de autorización dada por la Contraloría General de la República. No obstante, para todos los efectos priva la aplicación o necesaria observancia de lo dispuesto en el artículo 125 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa previo a su derogatoria, producida por el decreto ejecutivo N° 40538 del 28 de junio del 2017. Este numeral 125 se encontró vigente para el momento de la ocurrencia de los hechos que nos ocupan, y su texto era el siguiente: "Forma de contratar. Las materias excluidas legalmente de los procedimientos ordinarios de contratación, podrán ser objeto de negociación directa entre la Administración y el contratante, en el tanto la Administración actúe en ejercicio de su competencia y el contratante reúna los requisitos de idoneidad legal, técnica y financiera para celebrar el respectivo contrato". (El resaltado y subrayado no es del original). Dicho esto, ya se trate de la exclusión del procedimiento de concurso con causa en razones de especiales de seguridad u otras calificadas conforme el Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa o se trate de la autorización para ello dada por el órgano contralor con causa en que la dispensa del concurso constituye la única forma de alcanzar la debida satisfacción del interés general o de evitar daños o lesiones a los intereses públicos y desde luego, si nos encontrásemos ante un procedimiento de contratación directa por imprevisibilidad el que se ha de seguir porque no puede o no conviene observar el concurso, o de excepción por emergencia, es o era presupuesto insalvable primero, que la Administración Pública que contrate actúe en el ejercicio de su competencia legal; y segundo, que y el contratante reúna los requisitos de idoneidad legal, técnica y financiera para celebrar el respectivo contrato. Por otra parte, y para el caso concreto, adquiere relevancia el contenido y alcances de lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley de Contratación Administrativa, que indica: "Regulación del control. La Administración debe disponer las medidas necesarias para garantizar que se cumpla con el objeto de la contratación. Los entes y órganos de la Administración estarán obligados a prestarse colaboración recíproca, en las tareas conducentes a verificar el cumplimiento contractual". La exigencia reglamentaria del levantamiento de un expediente administrativo en casos como el de la contratación directa por imprevisibilidad, debe entenderse dada en el marco de este deber dirigido a dar garantía de cumplimiento del objeto de la contratación y finalmente, en relación a estos procedimientos diversos al de concurso, para todos los efectos de su trámite, priva lo dispuesto en el artículo 134, también del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, según el cual en lo conducente: Trámite. La actividad contractual excluida legalmente de los procedimientos ordinarios de contratación, deberá adaptarse, en lo pertinente, a los principios generales, a los requisitos previos que correspondan y a las normas generales sobre el cartel y la oferta. (...). El mecanismo de selección del contratista, así como su aplicación han de ser subrayado no es del original). Es a partir de esta norma, cuya interpretación debe hacerse de forma sistemática con el resto del ordenamiento jurídico aplicable a esta materia, que aún en la actividad excluida de los procedimientos ordinarios de contratación (del concurso incluyendo la contratación por imprevisibilidad o emergencia) ésta debe adaptarse en lo pertinente o en lo que corresponda, a los principios generales que informan la contratación pública, así como a los requisitos para el caso de la contratación por imprevisibilidad o por emergencia, y a las normas generales sobre el cartel y la oferta, lo que conduce a afirmar que aún en los casos de contratación por imprevisibilidad como en cualquier otro contrato, lo sea en el marco de una declaratoria de emergencia o no, debe existir una clara determinación del objeto contractual, siendo impensable desde un punto de vista racional, encargar la ejecución de una obra pública sin haber definido previamente su identidad con un mínimo de estándares exigido por la ciencia y técnica aplicable en términos de sus especificaciones, características definidas por la utilidad que tendrá, ya que en este punto, cabe recordar que el funcionario público tiene la obligación de evitar los pagos irregulares en todos los contratos administrativos, sin excepción alguna. En este punto resulta importante detenerse, para considerar lo dispuesto en la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública N°8422, en los ordinales 3 y 51, a saber: “Artículo 3º-Deber de probidad. El funcionario público estará obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés público. Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente.” (Lo resaltado es propio) “Artículo 51.-Pago irregular de contratos administrativos. Será penado con prisión de uno a tres años, el funcionario público que autorice, ordene, consienta, apruebe o permita pagos, a sabiendas de que se trata de obras, servicios o suministros no realizados o inaceptables por haber sido ejecutados o entregados defectuosamente, de acuerdo con los términos de la contratación, o en consideración de reglas unívocas de la ciencia o la técnica.” (Lo resaltado es propio) Véase, que la previsión de las técnicas que garanticen calidad en la obra por la vía de la definición de estándares mínimos, suficientes, que satisfagan el interés público es parte del deber de probidad del funcionario; y el pago de las contrataciones está engarzada con dicha obligación. Por consiguiente, ninguna obra incluyendo la que sea contratada por la vía del procedimiento en casos de imprevisibilidad, puede jurídicamente ser encomendada sin la previa determinación de su objeto, en el plano jurídico no es posible.[...]."