Precautionary suspension of telephone lines without prior procedureSuspensión cautelar de líneas telefónicas sin previo procedimiento

I. PURPOSE OF THE APPEAL

The appellant alleges that the Instituto Costarricense de Electricidad, without prior notice and without respecting due process, suspended twenty-four telephone lines registered in the name of the protected company, an act it deems arbitrary and untimely.

II. SPECIFIC CASE

From the report rendered under oath, as well as from the evidence contained in the record, it is deemed proven that through report No. 5893-025-2009 of January 27, 2009, the Director of the Dirección Protección Institucional of the Instituto Costarricense de Electricidad requested the opening of an administrative procedure for contractual resolution against the company TRIOPTALMOS TROYANO SOCIEDAD ANONIMA, to determine whether there was a breach of contractual obligations with ICE regarding the use of twenty-two telephone lines (folios 28-31). That decision was based on a preliminary investigation regarding the alleged misuse of the telecommunications infrastructure by the protected corporation, a study contained in the report in official letter 5892-1844-2008 of December 2, 2008, issued by the Proceso de Investigaciones of ICE (folio 37), as well as in official letters 5892-2007-2008 and 5892-2008-2008, both dated December 12, 2008, signed by the Departamento de SubProceso y Control de Fraude (folios 97 and 99). Likewise, as reported under oath, the cited telephone services were suspended by the respondent authority on January 28, 2008, as a precautionary block with the purpose of preventing irreparable damage to public funds. In a case analogous to the one at hand, this Tribunal, regarding the matter of interest, resolved:

“(...). This Tribunal considers that the claimant is incorrect in stating that the suspension of the telecommunications service violates the fundamental rights of the protected party, given that this measure, of a precautionary nature (carácter cautelar), - which aims to prevent irreparable damage to the public treasury - is temporary, and therefore, destined to disappear once the situation that motivates it is defined. The adoption of precautionary measures (medidas cautelares), within an administrative procedure such as the one the respondent institution has initiated, has been admitted by the Chamber, in various appeals for protection (recursos de amparo) filed previously. It did so, among others, in judgments No. 2000-6131, No. 2001-6027, and No. 2001-5516. In the first of these judgments, it was stated:

‘Now, in the case under review, the respondent institute conducted a preliminary investigation (see proven facts b and c), through which it determined the misuse of the telephone service on the lines it contracted with the appellant company here, regarding international calls via the system called “by-pass” using alternative mechanisms, [...]. Once this information was obtained, ICE proceeded to communicate its results to the appellant company, a document through which it was informed that what was found corresponded to a contractual breach, and therefore, it would proceed to disconnect the service provided [...], and furthermore, it informed it about the commencement of the administrative procedure for the definitive termination of the service relationship, also advising it of the possibility of filing against that act the administrative appeals provided for in the Ley General de la Administración Pública.

Thus, the appellant here cannot claim that the service suspension occurred without having knowledge of the charges, but rather, on the contrary, as has been proven, it was notified and given the opportunity for defense, so that in the ordinary venue, which is the appropriate channel for this type of matter, the legality dispute that arose between the parties may be resolved. (...) For the foregoing reasons, the appeal must be declared without merit.’ It is necessary to add that among the structural characteristics of any precautionary measure are its provisional and instrumental nature. Indeed, any precautionary measure is in effect while the procedure is pending and until the final act is issued, whose effectiveness it aims to temporarily guarantee, its temporary nature being inherent, since it is exhausted with the issuance of the final act. Regarding its instrumental nature, it must be noted that it is an instrument of the final act, whose effectiveness it provisionally guarantees, which determines its subordination and accessory nature with respect to the principal procedure.

Thus, when an administrative body adopts a precautionary measure, there is no justification or reason to set a time limit for it, since its cessation occurs when the final act is issued or, due to its intrinsically modifiable character (effectiveness rebus sic stantibus), when a change in circumstances occurs that justifies its modification or lifting. Now, the respondent institution must take into account that the procedure it is processing against the protected party must be concluded within a reasonable time, since otherwise, the measure would be distorted, practically turning it into a sanction. (...)” (Voto number 2003-02459 of 10:13 a.m. on March 21, 2003. See, in a similar vein, judgments number 2003-6221 of 9:08 a.m. on July 3, 2003, and 2003-8573 of 4:09 p.m. on August 19, 2003).

III.Thus, precautionary measures (medidas cautelares) can be ordered even before the notification of charges (traslado de cargos), that is, during the preliminary investigation stage; being that they do not, in and of themselves, violate the fundamental right to due process, and that the prior inquiry is correct and pertinent, since it is necessary for gathering the appropriate evidentiary elements to discard or confirm the need for the formal procedure, or to allow for its proper substantiation. Furthermore, it must be considered that the urgent nature of precautionary measures determines the exceptional possibility for administrative bodies to order their imposition before the formal commencement of the administrative procedure (ante causam). However, the exercise of this power is conditioned, by virtue of the instrumental nature of the adopted measure, to the filing of the principal procedure within a relatively brief peremptory term.

Otherwise, the precautionary measure would inevitably become ineffective due to the presumption of disinterest on the part of its beneficiary and harmful to the rights of the passive subject thereof, due to the damages it would cause. In this regard, it must be taken into consideration that from the interplay of articles 229, paragraph 2, of the Ley General de la Administración Pública, 26 of the Código Procesal Contencioso Administrativo, and 243 of the Código Procesal Civil, the time limit the public administration has to initiate the administrative procedure from the decree of the precautionary measure ante causam is fifteen days. Thus, in the case under study, the respondent authority suspended the telephone services of the protected company on January 28, two thousand nine, as a precautionary measure while the corresponding investigations are carried out, and as of the date the respondent authority rendered the report, namely, February 11, 2009, the fifteen-day period established in the legal system to initiate the respective administrative procedure has not elapsed, and therefore the fundamental rights of the protected company have not been violated.-

IV.The appellant argues, finally, that I.C.E. lacks competence to open the administrative procedure against the protected party since, pursuant to the entry into force of the Ley General de Telecomunicaciones, the body competent to resolve this type of conflict is the Superintendencia de Telecomunicaciones; however, in the Chamber's opinion, the provisions of that regulatory body refer to claims or controversies arising with operators and providers concerning the provision of service, and in the sub judice, the respondent institution has initiated an administrative procedure for contractual resolution, which it can only do –as it involves the suppression of user rights and the establishment of their potential liability– through the procedure established in the Ley General de la Administración Pública, given that the company entered into a contract with the Instituto Costarricense de Electricidad, and what is being assessed here is a contractual breach due to the alleged incorrect use of the service provided.

Now, if the claimant believes that said action, namely the intended resolution of the protected party's contract with I.C.E., harms the interests of their client, that is a matter not subject to review in this venue, and therefore, should they deem it appropriate, they must file their complaints or reports through the corresponding administrative or jurisdictional channels, instances legally and constitutionally competent to hear and resolve these issues, as they constitute matters of legality."

“I.- OBJETO DEL RECURSO. El recurrente acusa que el Instituto Costarricense de Electricidad, sin previo aviso y sin respetar del debido proceso, suspendió veinticuatro líneas telefónicas a nombre de la sociedad amparada, lo que estima un acto arbitrario e intempestivo.

II. CASO CONCRETO

Del informe rendido bajo juramento así como de las pruebas que constan en autos, se tiene por acreditado que mediante informe No. 5893-025-2009 del 27 de enero de 2009, el Director de la Dirección Protección Institucional del Instituto Costarricense de Electricidad solicitó la apertura de un procedimiento administrativo de resolución contractual contra la empresa TRIOPTALMOS TROYANO SOCIEDAD ANONIMA, para determinar si hubo incumplimiento de obligaciones contractuales con el ICE por el uso de veintidós líneas telefónicas (folios 28-31). Esa decisión se fundamentó en una investigación preliminar respecto al presunto uso indebido de la infraestructura de telecomunicaciones por parte de la corporación tutelada, estudio que consta en el informe contenido en el oficio 5892-1844-2008 del 02 de diciembre del 2008 emitido por el Proceso de Investigaciones del ICE (folio 37), así como en los oficios 5892-2007-2008 y 5892-2008-2008, ambos del 12 de diciembre de 2008, suscritos por el Departamento de SubProceso y Control de Fraude (folios 97 y 99). Asimismo, según lo informa bajo juramento al autoridad recurrida los servicios telefónicos citados fueron suspendidos el día 28 de enero del 2008 como un bloqueo precautorio con el propósito de evitar daños irreparables sobre los fondos públicos. En un caso análogo al aquí planteado, este Tribunal en lo que interesa resolvió:

“(…). Considera este Tribunal que el accionante no lleva razón al afirmar que, la suspensión del servicio de telecomunicaciones violenta los derechos fundamentales del amparado, toda vez que esa medida, de carácter cautelar, - que pretende evitar daños irreparables al erario público- es temporal, por ende, llamada a desaparecer, una vez definida la situación que la motiva. La adopción de medidas cautelares, dentro de un procedimiento administrativo como el que ha iniciado la institución accionada, han sido admitidas por la Sala, en recursos diversos recursos de amparo (sic) presentados con anterioridad. Así lo hizo, entre otras, en sentencias No. 2000- 6131, No. 2001-6027 y No. 2001-5516. En la primera de las sentencias se indicó:

‘Ahora bien, en el caso bajo examen, el instituto recurrido realizó una investigación preliminar (ver hechos probados b y c), con lo cual determinó el uso indebido del servicio telefónico de las líneas que contrató con la empresa aquí recurrente, respecto de las llamadas internacionales mediante el sistema denominado “by-pass” utilizando mecanismos alternos, [...]. Una vez obtenida esta información, el ICE procedió a comunicar los resultados de la misma a la empresa recurrente, documento mediante el cual se le manifestó que lo encontrado correspondía a un incumplimiento contractual, por lo que procedería a la desconexión del servicio brindado [...], y además, le comunicó acerca del inicio del procedimiento administrativo para el rompimiento definitivo de la relación de servicio, advirtiéndole además de la posibilidad de plantear contra ese acto los recursos administrativos que contempla la Ley General de la Administración Pública.

Así las cosas, la aquí recurrente no puede indicar que la suspensión del servicio se dio sin tener conocimiento de lo imputado, sino que por el contrario, como se ha probado, se le notificó y se le otorgó la oportunidad de defensa, para que en la sede ordinaria, que es la vía que corresponde para este tipo de asuntos, se dilucide el conflicto de legalidad surgido entre las partes. (...) Por lo expuesto, el recurso debe ser declarado sin lugar.’ Es menester agregar que dentro de las características estructurales de toda medida cautelar, figuran su naturaleza provisional e instrumental. En efecto toda medida precautoria tiene vigencia en tanto se encuentra pendiente el procedimiento y se dicta el acto final cuya eficacia tiene a garantizar de forma provisoria, siendo consustancial su interinidad, puesto que, se agota con el dictado del acto final. En lo relativo a su índole instrumental, debe indicarse que es instrumento del acto final, cuya efectividad garantiza provisionalmente, lo cual determinada su subordinación y accesoriedad respecto del procedimiento principal.

Así las cosas, cuando un órgano administrativo adopta una medida cautelar no existe ninguna justificación o razón para que le fije un término a la misma, puesto que, su cese se produce cuando se dicta el acto final o bien, por su carácter intrínsecamente modificable (eficacia rebus sic stantibus), cuando se produce una mutación de las circunstancias que justifican su modificación o levantamiento. Ahora bien, la institución accionada debe tomar en cuenta que, el procedimiento que tramita en contra de la amparada, debe ser concluido dentro de un plazo razonable, toda vez que de lo contrario, se desnaturalizaría la medida, convirtiéndola prácticamente en una sanción. (…)”( Voto número 2003-02459 de las 10:13 horas del 21 de marzo del 2003. Ver en sentido similar las sentencias número 2003-6221 de las 9:08 hrs. del 3 de julio del 2003 y 2003-8573 de las 16:09 horas del 19 de agosto del 2003).

III.Así las cosas, las medidas cautelares pueden ordenarse, aún antes del traslado de cargos, es decir, en la etapa de investigación preliminar; siendo que en sí mismas no lesionan el derecho fundamental al debido proceso, y que la indagación previa es correcta y pertinente, por cuanto es necesaria para reunir los elementos de juicio apropiados para descartar o confirmar la necesidad del procedimiento formal, o bien para permitir su correcta substanciación. Además, debe considerarse que el carácter urgente de las medidas cautelares determina la posibilidad, excepcional, de los órganos administrativos de ordenar su imposición antes del inicio formal del procedimiento administrativo (ante causam). Sin embargo, el ejercicio de esa potestad está condicionado, en virtud de la instrumentalidad de la medida adoptada, a la interposición del procedimiento principal en un término perentorio relativamente breve.

De lo contrario, la medida precautoria resultaría, ineluctablemente, ineficaz por la presunción de desinterés de su beneficiario y lesiva de los derechos del sujeto pasivo de la misma, por los perjuicios que le acarrearía. En ese sentido debe tomarse en consideración que de la relación de los artículos 229, párrafo 2°, de la Ley General de la Administración Pública, 26 del Código Procesal Contencioso Administrativo y 243 del Código Procesal Civil, el plazo que tiene la administración pública para incoar el procedimiento administrativo a partir del decreto de la medida cautelar ante causam es de quince días. Así las cosas, en el caso bajo estudio, la autoridad recurrida suspendió los servicios telefónicos de la empresa amparada el día 28 de enero de dos mil nueve como medida cautelar mientras se realizan las investigaciones correspondientes y a la fecha que la autoridad recurrida rinde el informe, a saber, 11 de febrero de 2009, no ha transcurrido el plazo de quince días establecido en el ordenamiento jurídico para iniciar el procedimiento administrativo respectivo, por lo que no se ha lesionado los derechos fundamentales de la empresa amparada.-

IV.El recurrente aduce, finalmente, que el I.C.E. es incompetente para abrir el procedimiento administrativo en contra de la amparada puesto que de conformidad a la entrada en vigencia de Ley General de Telecomunicaciones, la competente para resolver este tipo de conflictos es la Superintendencia de Telecomunicaciones; sin embargo, en criterio de la Sala, las disposiciones de ese cuerpo normativo están referidas a las reclamaciones o controversias surgidas con los operadores y proveedores con ocasión a la prestación del servicio y en el sub judice , la institución accionada ha iniciado un procedimiento administrativo de resolución contractual, lo que únicamente puede hacer, –por tratarse de una supresión de derechos del usuario y el establecimiento de su posible responsabilidad-, a través del procedimiento previsto en la Ley General de la Administración Pública en virtud que la empresa suscribió un contrato con el Instituto Costarricense de Electricidad, siendo que lo que aquí se valora es un incumplimiento contractual por el supuesto uso incorrecto del servicio prestado.

Ahora bien, si el accionante cree que dicha actuación, a saber la pretendida resolución del contrato del amparado con el I.C.E. perjudica los intereses de su representado, eso es un asunto que no toca revisar en esta vía, por lo que debe, si a bien lo tiene, plantear sus quejas o denuncias en la vía administrativa o en la jurisdiccional que corresponda, instancias legal y constitucionalmente competentes para conocer y resolver sobre estos extremos, al constituir materia de legalidad”