Reform to the Farmers' Market Regulation Law raises no constitutional issuesReforma a la Ley de Regulación de las Ferias del Agricultor no presenta vicios de inconstitucionalidad

Legal Opinion: 206 - J of 11/24/2025 November 24, 2025 PGR-OJ-206-2025 Ms.

Cinthya Díaz Briceño Head, Legislative Commissions Area IV Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to official letter no. AL-CPAAGROP-2767-2024, of October 24, 2024, by virtue of which the Standing Committee on Agricultural Affairs of the Legislative Assembly requested our opinion regarding the text of the bill being processed under file number 24.542, entitled: "REFORM OF ARTICLES 11, 14, 16, 17, 20, 22 AND 24 OF LAW No. 8533, REGULATION OF FARMERS' FAIRS, OF JULY 18, 2006".

I. PRELIMINARY CONSIDERATIONS REGARDING THE SCOPE OF THIS PRONOUNCEMENT

As we usually advise in these cases, the opinion set forth below is a legal opinion of the Attorney General's Office which, as such, lacks the binding effects of dictamina strictu sensu, as it is not a consultation formulated by the Public Administration in the exercise of its powers, under the terms of Articles 2, 3.b) and 4 of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982), but which is issued motivated by a desire to collaborate with the Legislative Assembly, given the very important functions it constitutionally performs.

With that understanding, we will limit ourselves to pointing out the most relevant aspects of the bill in question from a strictly legal perspective and, mainly, its conformity or not with the block of constitutionality. Therefore, we will not refer to the advisability or the timeliness of its approval, nor to economic or other technical judgments that do not fall within the indicated scope.

Finally, we must warn that the eight-day period provided for in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly is not applicable to this type of matter, as it does not involve any of the mandatory hearings provided for in the Political Constitution (see, among others, pronouncements OJ-053-98 of June 18, 1998, OJ-055-2013 of September 9, 2013, OJ-08-2015 of August 3, 2015, OJ-164-2019 of December 18, 2019, OJ-108-2020, of July 20, 2020, OJ-159-2020 of October 16, 2020, OJ-173-2020 of November 23, 2020, OJ-007-2021 of January 8, 2021, PGR-OJ-145-2021 of August 31, 2021, PGR-OJ-119-2022 of September 8, 2022, PGR-OJ-186-2022 of December 9, 2022, PGR-OJ-073-2023 of July 11, 2023, PGR-OJ-082-2023, of September 1, 2023 and PGR-OJ-182-2024 of December 16, 2024).

In any case, this legal opinion is issued within the shortest time permitted by the handling of our legally assigned ordinary powers.

II. REGARDING THE OBJECT OF THE BILL UNDER REVIEW

The legislative initiative submitted for our consideration aims to reform—as its very title indicates—Articles 11, 14, 16, 17, 20, 22 and 24 of the Law Regulating Farmers' Fairs (No. 8533 of July 18, 2006), for the purpose, as is clear from the statement of legislative intent, of introducing mechanisms to correct structural deficiencies in the formation and operation of the National Board of Farmers' Fairs (hereinafter, JNFA or the Board), as well as to strengthen transparency, accountability and public oversight of the National Program of Farmers' Fairs (PNFA).

As indicated in the aforementioned statement of legislative intent, the proposal is based on the recognition that the current regulations contain gaps and generate distortions in the organizational practice of the JNFA, allowing the prolonged concentration of power in the hands of certain members of its Board of Directors, the absence of hierarchical appeal instances against its decisions, and a weak link with the state apparatus, which has limited the State's stewardship over public policies regarding farmers' fairs.

Along these lines, the text of the bill proposes a comprehensive reform to the aforementioned articles, through which it is intended to: i) incorporate the National Production Council (CNP) with voice and vote on the Board and the regional committees; ii) expressly establish the prohibition against holding simultaneous positions in the administration of fairs and in the JNFA for its members, its administrative staff or contractors; iii) more precisely define the reelection periods of its members and restrict the rotation of positions as a mechanism to circumvent time limits; and iv) incorporate the obligation of periodic accountability before the CNP, with the possibility of external audits.

According to the grounds expressed in the same preamble, the reform seeks to provide greater institutionality to the PNFA, through the strengthening of state oversight, the introduction of internal checks and balances, and the democratization of its governing bodies, addressing repeated complaints about practices contrary to the spirit of the law, such as the indefinite permanence of some individuals in management bodies through the use of different positions, the absence of control over the use of public resources, and the lack of transparency in the designation processes.

In accordance with the foregoing, the bill maintains the principle of representation of producers in the collegial bodies, but proposes to balance it with the inclusion of representatives from the CNP and consumer organizations, under the principle of parity and proportionality, as well as to introduce incompatibility rules to prevent possible conflicts of interest. It also intends to establish the obligation to submit income and expense reports to the CNP and the possibility for this body to review or audit them, for purposes of institutional control and endorsement.

As the statement of legislative intent continues to indicate, the reform is necessary to correct situations that have generated legal uncertainty, distrust among program participants, and weakness in the State's stewardship, as a legal figure—the JNFA—has been configured with broad decision-making powers but without effective institutional control or clear review or appeal mechanisms.

In summary, the bill contained in file no. 24.542, as set out in its preamble, aims to reform in a targeted manner the aforementioned Law No. 8533, in order to establish a more robust legal framework that guarantees transparency, institutional balance, democratic participation, and accountability within the PNFA. This measure would prevent practices contrary to the general interest, ensure the orderly development of farmers' fairs, and strengthen the State's capacity to implement public policies consistent with the principles of equity, agricultural development, and sustainability.

III. LEGISLATIVE BACKGROUND RELATED TO THE LAW REGULATING FARMERS' FAIRS

Since the entry into force of Law No. 8533—just under two decades ago—multiple legislative initiatives aimed at reforming, modernizing, or even repealing said regulatory framework have emerged. These proposals reflect a sustained debate on the effectiveness of the current institutional model, the shortcomings in the program's oversight, and the need to ensure greater transparency, public participation, and state control in the management of farmers' fairs. Among the most relevant files, the following stand out:

· File No. 18975: Comprehensive Reform of Law No. 8533, Regulation of Farmers' Fairs This initiative proposed replacing the JNFA with a National Fairs Commission without legal personality, made up of representatives from the regional committees and institutions such as the CNP, the Ministry of Agriculture and Livestock (MAG), and the Ministry of Economy, Industry and Commerce (MEIC), all with voice and vote. The bill sought to correct deficiencies in the election mechanisms and strengthen public stewardship over the program. Status: it was subject to a negative majority report by the Standing Committee on Agricultural Affairs and Natural Resources on April 8, 2014, and was archived as of May 23, 2014.

· File No. 19076: Law for the Modernization of Farmers' Fairs and Repeal of the Law Regulating Farmers' Fairs, Law No. 8533, of July 18, 2006 This proposal raised the total repeal of the aforementioned Law No. 8533, with the intention of creating a new National Fairs Commission subject to greater controls, oversight, and accountability, incorporating the CNP, the MAG, and the Comprehensive Agricultural Marketing Program (PIMA). It also strengthened the role of municipalities in logistical and infrastructure aspects. Status: it obtained a negative majority report on November 26, 2014, and was archived as of June 6, 2017.

· File No. 20791: Reform of Several Articles and Addition of a New Article to the Law Regulating Farmers' Fairs No. 8533 of July 18, 2006 The bill sought to expand state participation in the JNFA, establish at least one fair per canton, and improve infrastructure, training, and marketing through public-private partnerships and budget support. Status: it was archived as of April 28, 2022, due to the expiration of the constitutional term.

· File No. 24570: Reform of Law No. 8533, Regulation of Farmers' Fairs of July 18, 2006 This initiative proposed a targeted reform to various articles of the law in order to consolidate the Cantonal Agricultural Centers as the sole administering organizations, regulate the use of resources, prohibit nearby street vending, and reinforce oversight by the MAG. It also proposed establishing clear criteria for setting fees and eliminating parallel structures. Status: it also obtained a negative majority report from the Standing Committee on Agricultural Affairs on March 11, 2025, and was archived as of April 23, 2025.

As a whole, these bills reflect a legislative trajectory characterized by the attempt to reform, redefine, or replace the regulatory model contained in Law No. 8533. Some initiatives have opted for its total repeal and institutional substitution, while others have proposed gradual reforms to correct specific flaws in the current design. This context evidences a continuous debate on the balance between the management autonomy of the fairs and the need for greater control, efficiency, and articulation with the public policies of the agri-food sector.

IV. GENERAL CONSIDERATIONS THAT SERVE TO CONTEXTUALIZE THE ANALYSIS OF THE BILL

Before issuing our specific observations on this legislative initiative, it is essential to provide a general exposition on certain fundamental legal concepts that allow its content to be properly contextualized. In particular, a comprehensive approach will be developed to the legal regime that currently regulates the PNFA, its organizational structure, and the public interest that this policy represents.

First, the nature, organization, and powers of the main bodies that make up this program will be analyzed, in accordance with the provisions of Law No. 8533 and its regulations. This description will cover the JNFA, the Regional Committees, and the fair administering entities, detailing their legal regime, functions, and levels of responsibility. Likewise, the participation of other institutional actors and the inter-institutional coordination mechanisms that complement the system's operation will be briefly addressed.

Subsequently, the legal categorization of the PNFA as a public policy of priority interest will be examined, in accordance with Article 9 of the Law Regulating Farmers' Fairs and its relevance within the country's model of solidarity-based, agri-food, and territorial development. To this end, the legal scope of the concept of "public interest" will be set forth, from a normative, doctrinal, and jurisprudential point of view, in order to define its application in relation to the regime for the organization and control of the private entities that execute the program.

Finally, the specific legal nature of the JNFA and the Regional Committees as private law entities of public interest will be reviewed, subject to a hybrid regime that requires harmonizing organizational autonomy with the principles of legality, transparency, and oversight inherent to Public Law. This conceptual development will allow the legislative proposal under study to be assessed in its proper dimension in light of the normative, institutional, and axiological framework that underpins the PNFA in the Costa Rican legal system.

A. Regarding Farmers' Fairs and the PNFA:

Farmers' fairs constitute an alternative marketing modality that directly links primary production with the final consumer, oriented specifically towards strengthening small and medium-sized agri-food producers.

From a normative point of view, the main legal body that structures this activity is the aforementioned Law No. 8533 and its regulations. In accordance with the provisions of Articles 1 and 2 of this law, the PNFA is defined as a social marketing mechanism, intended exclusively for small and medium-sized national producers from the agricultural, livestock, forestry, fishing, aquaculture, poultry, agro-industrial, and artisanal sectors.

These producers may participate individually or through collective organization schemes—non-profit legal entities—with the purpose of establishing a direct sales channel with final consumers without the intervention of intermediaries. This modality seeks, on the one hand, to improve conditions of access, price, and quality for consumers, and on the other, to favor greater profitability for producers, thus strengthening their economic sustainability and the linkage between production and consumption at the local level.

The determination of who qualifies as a small or medium-sized agricultural producer (PYMPA) is regulated in Article 10 of Executive Decree No. 37911-MAG of August 19, 2013, called "Registration System of the Ministry of Agriculture and Livestock to certify the status of small and medium-sized agricultural producer (PYMPA)". Said article establishes that a PYMPA is considered to be natural or legal persons whose properties destined for primary agricultural or livestock production are equal to or less than the surface area parameters established in the table contained in Article 9 of the same decree. In the case of self-managed cooperatives, said parameter is divided proportionally among the number of associated persons.

Regarding their historical origin, farmers' fairs date back to February 25, 1979, the date on which the first formal fair was held in Costa Rica[1]. However, their normative institutionalization was consolidated decades later, with the entry into force of Law No. 8533, which formally established the PNFA and defined its operational structure. According to the regulatory framework established by said law and its regulations, the institutional organization of the PNFA is structured through a mixed model that combines national management bodies, regional instances, and local execution mechanisms.

At the upper level of the system is the aforementioned JNFA, the governing and oversight body of the PNFA. Its legal nature, internal organization, and functional powers are regulated in Articles 14 and 16 of Law No. 8533. The Board is constituted as a non-profit private entity, governed by private law, as provided by law and will be detailed later. It is composed of one proprietary representative, and their respective alternate, from each of the country's regional committees, one auditor (fiscal), one delegate from consumer organizations duly registered with the MEIC, democratically elected by said organizations, and one representative from the CNP, who will have only the right to voice. Its members are appointed for periods of two years, with the possibility of a single consecutive reelection. The JNFA is empowered to establish its own internal operating regulations; it meets ordinarily at least once a month and extraordinarily when so requested by legitimated instances. In addition to exercising general coordination functions, it is responsible for issuing the policies and guidelines that direct the system's operation, as well as ensuring their adequate implementation at all organizational levels.

At the intermediate level, the PNFA is deployed through the Regional Committees of Farmers' Fairs, non-profit private entities, organized territorially according to the technical delimitation of the CNP. Their main function is to execute and supervise the implementation of the program in each region, in accordance with the framework established by Law No. 8533 and its regulations. These committees are composed of representatives of the fair administering entities, the card-issuing entities, the consumer organizations where they exist, as well as a regional delegate from the CNP, who has the right to voice, but not to vote (Article 20). Each committee has its own Regional Board of Directors, which acts as the executive body of the committee, responsible for ensuring its proper functioning, and at the same time responsible for the administrative and operational management of the fairs in its region (such as supervising the application of national guidelines, maintaining the updated registry of participating producers, and issuing the corresponding participation cards).

This regional board of directors is composed of at least seven members representing all the sectors involved, and its members are elected for a period of two years, with the possibility of reelection (Article 22). The same prohibitions provided for the JNFA apply to these members, particularly those relating to conflicts of interest (Article 23). Its functions include: supervising the application of regulations, authorizing new fairs, overseeing the use of resources, issuing and controlling cards, approving internal regulations, and coordinating with the JNFA and the CNP (Article 24).

At the local level, the administration of each farmers' fair falls to an administering entity, which must be a legally constituted producer organization, designated by the respective regional committee, as established in Article 37 of Law No. 8533. Its appointment is valid for two years, with the possibility of renewal, subject to performance evaluation by the regional committee. According to the provisions of Article 38, this entity is responsible for the comprehensive operation of the fair under its charge and must guarantee compliance with applicable regulations, including coordination with competent institutions in agri-food matters. To this end, it must appoint an administrator and provide them with support staff with basic knowledge in agricultural production. The specific functions of the administering entity are detailed in Article 39, among which the following stand out: allocating spaces, collecting fees, maintaining updated records, submitting reports, coordinating technical assistance, implementing waste management plans, and providing an institutional space for the CNP, among others.

In parallel, there are the card-issuing entities, which are producer organizations authorized to formally accredit system participants, in accordance with the requirements established by the MAG. These cards are a necessary condition for a producer to engage in commercial activity within the farmers' fairs.

For its part, the CNP performs an eminently technical and institutional support role within the PNFA. In accordance with Article 10 of Law No. 8533, its powers include advisory services in marketing, agro-industry, food safety, agricultural quality, good production practices, and infrastructure improvement. Although its participation in governance bodies is without a vote, the technical guidelines it issues are binding on the system's entities, insofar as they guide the efficiency and sustainability of operations.

Furthermore, the functional design of the PNFA also envisions the collaboration of other public institutions, such as the Ministry of Health (in aspects of food safety and salubrity), the Ministry of Public Security (in guaranteeing public order at the fairs), the municipalities (in the provision of public spaces and basic services), and the National Consumer Commission (in protecting consumer rights), which demonstrates the cross-cutting and inter-institutional nature of this public policy.

Finally, it is important to emphasize that the PNFA does not solely constitute a marketing policy with economic effects. It is also a social, cultural, and territorially diverse space through which food security, local development, and the direct link between production and consumption are promoted.

However, the practical consolidation of this program and its current regulatory framework pose relevant challenges in terms of institutional governance, public control, and structural sustainability, which reinforces the relevance of carefully assessing the scope of the proposed legislative initiative.

B. On the public interest of the PNFA:

Law No. 8533, in its Article 9, expressly declares the PNFA to be of public interest and of priority attention for the State, which grants this public policy a special legal hierarchy in the Costa Rican legal system. This qualification is not limited to a rhetorical formula; it implies a binding mandate to guide state action towards the protection and active promotion of this program, given its relevance in the country's economic and social model.

Public interest is an indeterminate legal concept that has been developed by doctrine and jurisprudence (judicial and administrative). Thus, for example, in dictamen C-111-99 of June 2, 1999, we stated:

"Public interest is an indeterminate legal concept. Its content will depend on who, where, and when it is defined. However, the judge, when exercising control of legality or constitutionality, as the case may be, must make an objective and real assessment, with the purpose of specifying its content. In principle, we can define public interest as that which affects or interests the generality, configured as belonging to all and each of the components of that generality; it is not the sum of particular interest, as it is the interest that all members of a collectivity possess equally by virtue of their belonging to that category.

The satisfaction of the public interest entails the development of activities whose management and guardianship fall directly to the Public Administration; however, despite the foregoing, they can be managed by non-state public entities or by private individuals or through another type of organization dedicated to activities that fall within the concept of public interest" (emphasis added).

For its part, the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, through vote No. 0615-96 of 12:24 p.m. on February 2, 1996, indicated:

"The Concept included by the constituent of 1949 'laws of public interest', corresponds to what in doctrine is known as 'public order', that is, those through which the State intervenes in order to ensure in society its moral, political, social, and economic organization. In our Constitution, there are several references to this topic, such as, for example, the rules on electoral matters, the organization of public powers and their reciprocal relationships, the protection of the family and the destitute; and in what pertains to special production, of economically weak sectors, labor relations, concern for popular housing, public education; and also derived legislation, in what refers to tenancy matters, price control of basic consumer goods, and the production and marketing of certain basic crops for the country's economy such as coffee, sugar cane, by way of example. The basic general principle of the Political Constitution is embodied in Article 50, by providing that 'the State shall seek the greatest well-being for all inhabitants of the country, organizing and stimulating production and the most adequate distribution of wealth', which, together with the declaration of adherence of the Costa Rican State to the Christian principle of social justice, included in Article 74 ibidem, determines the very essence of the political and social system we have chosen for our country and which define it as a Social State of Law" (emphasis added).

This interpretation reaffirms the legitimacy of the special treatment of programs like the PNFA as instruments of social justice. Thus, in this context, the PNFA not only fulfills marketing functions, but also promotes food security, the strengthening of family farming, territorial development, and fair access to fresh, quality products by consumers. These purposes—expressly recognized in Article 1 of Law No. 8533—justify its treatment as a priority State policy.

Although the entities that execute the program—such as the Regional Committees or the fair administering entities—are private and non-profit in nature, this does not prevent them from benefiting from a differentiated regime, with state incentives and support, precisely because of their instrumental role in fulfilling a public purpose. At the same time, this condition demands high standards of transparency, control, and efficiency in their operation.

In sum, the legal recognition of the PNFA as a public interest policy is not just a formal act, but a substantive expression of the state's commitment to rural development, economic equity, and the solidarity-based organization of national production. This special character must be considered as a fundamental guiding criterion in any legislative reform that seeks to update its legal regime or strengthen its institutional governance.

C. Legal nature of the JNFA:

The analysis of the legal nature of the JNFA is essential to evaluate, with technical rigor, the reforms proposed in the bill, insofar as it constitutes the governing body of the PNFA and concentrates essential powers in matters of oversight, interregional coordination, operational guidelines, and supervision of the use of funds. Regarding the legal nature of private legal entities of public interest, this Attorney General's Office considered:

"According to doctrine, a legal entity can have a public or private legal nature. Furthermore, within public entities there are state and non-state ones, and within private ones, those of public interest.

To determine the public or private legal nature of an entity, a series of criteria have been developed, among which are: origin, purpose, function, the existence or not of exorbitant clauses of common law, the source of resources, the existence or not of state controls, etc. For its part, to establish whether a public entity is state or non-state, doctrine has also outlined a series of criteria, among them: the ownership of the entity's assets, the position it occupies within the State's orbit, the intensity of control, and whether the entity has a corporate base or a foundational base.

Now, the issue of legal nature is a matter of great importance, since it will determine the legal regime (set of rules, institutions, and principles) that will be applied to the entity. The legal regime of Public Law is totally different from the legal regime of Private Law and, in some cases, they even oppose each other. By way of example, private activity is governed by the principle of freedom (everything that is not prohibited is permitted, Article 28 of the Political Constitution), from which two capital principles of the private contracting regime are derived, such as: the principle of autonomy of will and the principle of equality of the contracting parties. Whereas the organization and functioning of public entities, whether state or non-state, are governed by the principle of legality (everything that is not permitted is prohibited, Article 11 of the Political Constitution and Article 11 of the General Law of Public Administration)" (PGR-OJ-092-2015, of August 27, 2015; emphasis not in original).

In this regard, the JNFA has a legal regime expressly defined by the legislator in Article 14 of Law No. 8533, establishing that “it shall be governed by private law,” that “it shall not have for-profit purposes,” and that, in matters not provided for by said law, the regime contained in the aforementioned Ley de Centros Agrícolas Cantonales shall apply supplementarily. However, this configuration does not make it an entity strictly comparable to a common private association, but rather grants it a particular character, insofar as it is a legal entity under private law of public interest, with a purpose and functions normatively determined and partially subject to controls proper to public law.

This special status has been recognized by the Procuraduría General de la República in the cited opinion C-111-99, when analyzing other private entities with public purposes. In these cases, it has been noted that the legal nature is not altered by the fact that the entity receives public funds or is declared of public interest, but it does imply that certain principles of oversight, legality, and control are applied to it in consideration of the purposes it pursues. Thus, the JNFA, despite its non-state character and its subjection to the private regime in its internal organization, acts as a coadjuvant of the State in the execution of a public policy—the PNFA—and administers resources generated by legal mandate for common good purposes.

Consequently, the JNFA enjoys functional autonomy in the election of its authorities, the drafting of its regulations, and the administration of its funds. Nevertheless, insofar as it manages resources destined for the general interest and has a direct impact on strategic sectors such as agricultural production, commercialization, and popular consumption, it is subject to principles of transparency, accountability, and oversight by the State. This hybrid framework requires a balance between the organizational freedom proper to private law and subjection to control standards that ensure the protection of the public interest.

In this sense, Law No. 8533 itself reinforces this condition in its Article 14, by providing that, “insofar as it administers public funds, the Board shall be subject to the regulations of public law applicable to it” and by attributing to it powers typical of a regulatory authority, such as the oversight of regional committees, the issuance of guidelines, the resolution of appeals, and the power to act ex officio in the face of irregularities. This confirms that, legally, the JNFA is an entity under private law with a public purpose and normatively regulated functions, whose operation must harmonize the principles of the private regime with the duties of transparency, probity, and control proper to the general interest. Thus, legally, the JNFA is an entity under private law of public interest.

D. Legal Nature of the Regional Committees of Ferias del Agricultor:

The Regional Committees of Ferias del Agricultor, pursuant to the provisions of Article 19 of Law No. 8533, are non-profit private entities governed by private law. They are constituted in each of the geographical regions technically determined by the CNP, with the specific purpose of executing, within their territorial scope, the PNFA.

Despite their private legal nature, these committees are invested with powers linked to the implementation of a public policy of general interest, which grants them a special status. In matters not provided for in Law No. 8533 and provided it is compatible with their purposes, their internal organization, registration, and oversight regime are governed supplementarily by the Ley de Creación de los Centros Agrícolas Cantonales (No. 4521 of December 26, 1969, comprehensively amended by Law No. 7932 of October 28, 1999).

Like the JNFA, the Regional Committees are configured as entities under private law of public interest, insofar as they carry out functions that materialize social and economic objectives defined by the legal system. This hybrid legal nature—similar to that of the JNFA—implies that, although they are not part of the state apparatus, they must observe principles such as transparency, accountability, and subjection to certain rules of public law, especially when they administer resources of public origin or act in coordination with State institutions.

Having delimited the applicable normative framework and the organizational structure of the PNFA, as well as the legal nature of the entities that comprise it, we now proceed to analyze the content of the base text of the bill, in order to assess its compatibility with the current legal regime and its suitability for the purposes that justify the existence of the PNFA.

V. SPECIFIC OBSERVATIONS ON THE PROPOSED TEXT

The legislative proposal under study is composed of two substantive articles and a single transitory provision. The content of the project, as previously indicated, has as its central axis the specific amendment of Articles 11, 14, 16, 17, 20, 22, and 24 of Law No. 8533, with the purpose of introducing mechanisms that correct structural deficiencies in the formation and functioning of the JNFA and that strengthen the principles of transparency, accountability, and public control in the management of the PNFA.

Amendment to Article 11: The power of the CNP to attend the sessions of the JNFA and the regional committees is maintained, but its participation is modified, granting it the right to voice and vote. Furthermore, it is authorized to contract external audits through public bidding, under an annual budget, in order to verify the functioning of the Program's bodies. Amendment to Article 14: The legal nature of the JNFA as a non-profit entity governed by private law is maintained, but adjustments are introduced to its composition to ensure horizontal and vertical parity, to the extent possible in accordance with fundamental rights and organizational realities. The obligation is also established that the CNP representative have technical agricultural experience and the right to vote. The deadlines for the appointment and re-election of its members are regulated more strictly, including the presentation of a declaration of assets and liabilities (declaración patrimonial). Amendment to Article 16: Subsection l) is added, which imposes on the JNFA the obligation to render financial and management reports to the CNP at the end of each fiscal year, which shall be reviewable and may be audited. The CNP must give them institutional publicity. Additionally, the Asamblea General is enabled to contract external audits. Amendment to Article 17: An incompatibility clause is introduced that prevents the members of the JNFA, its administrative staff, or persons linked to them (by kinship, subordination, or contract) from simultaneously serving as fair administrators, thus strengthening the control regime and the prevention of conflicts of interest. Amendment to Article 20: The participation of the CNP in the regional committees is modified, now recognizing its right to voice and vote, expanding its capacity for intervention in regional decision-making. Amendment to Article 22: The minimum composition of seven members on the executive boards (juntas directivas) of the regional committees is maintained, but horizontal and vertical parity is introduced as a guiding criterion for their formation, insofar as it is compatible with the principles of ideological freedom, right of association, and the proportional reality of the represented sectors. Re-election is also limited to a single time, and a pause of two periods is required before being able to hold office again. Amendment to Article 24: Subsection n) is added, which imposes on the regional committees the obligation to render reports of income, expenses, and financial statements to the CNP at the close of each fiscal year, which must be publicly disclosed by said institution. Additions through Article 2 of the bill: As indicated, three additional provisions are incorporated:

- Subsection l) to Article 16: obligation of the JNFA to render financial and management reports.

- Final paragraph to Article 17: incompatibility clause.

- Subsection n) to Article 24: obligation of the regional committees to present financial statements.

· Single transitory provision: The MAG, with technical support from the CNP, is granted a period of three months from the entry into force of the law to make the corresponding regulatory adjustments. It is established that the lack of implementing regulations (reglamentación) does not suspend the application of the law.

For greater clarity, the following table shows the differences between the current text and the proposed rule, and for a better appreciation, the changes between both versions are underlined:

Current Text Proposed Text Article 11 - The CNP is empowered to attend the sessions of the Junta Nacional de Ferias del Agricultor and of the regional committees, through the representative it designates, for the purpose of advising on the work carried out. In such cases, it shall have the right to voice, but not to vote.

The CNP may request the convocation to a session of any of the bodies indicated in this article.

Article 11- The CNP is empowered to attend the sessions of the Junta Nacional de Ferias del Agricultor and of the regional committees, through the representative it designates, for the purpose of advising on the work carried out. In such cases, it shall have the right to voice and to vote.

The CNP may request the convocation to a session of any of the bodies indicated in this article. Likewise, the CNP may, through public bidding, carry out external audits of said bodies that it deems necessary for the proper functioning of the Programa Nacional de Ferias. For which, it must budget this item annually.

Article 14 - The Junta Nacional de Ferias del Agricultor shall be the governing and oversight body of the Programa Nacional de Ferias del Agricultor; it shall not have for-profit purposes and shall be governed by private law. It shall be composed of one representative and the respective alternate from each of the regional committees of the country and by one auditor (fiscal).

Likewise, it shall be composed of one representative of consumer organizations duly registered before the MEIC, democratically elected by them, according to the procedure established in the Regulations of this Law; and by one representative of the CNP, with the right to voice, but not to vote.

For purposes of its constitution and legal action, registration, internal organization, and oversight regime, in matters not provided for in this Law and insofar as it is compatible with its purposes, the Board shall be governed by the Ley de centros agrícolas cantonales, Law No. 4521, of December 26, 1969, comprehensively amended by Law No. 7932, of October 28, 1999; however, its scope of action and its powers shall be strictly limited to those established in this Law. Insofar as it administers public funds, the Board shall be subject to the regulations of public law applicable to it.

The Board shall be empowered to determine its own internal regulation; it shall meet at least once a month and, extraordinarily, when required by the bodies empowered to do so. Its members shall be appointed for a term of two years and may be re-elected only once, consecutively. Judicial and extrajudicial representation shall correspond to its president.

Article 14 - The Junta Nacional de Ferias del Agricultor shall be the governing and oversight body of the Programa Nacional de Ferias del Agricultor; it shall not have for-profit purposes and shall be governed by private law. It shall be composed of one representative and the respective alternate from each of the regional committees of the country and by one auditor, respecting horizontal parity and vertical parity, whenever possible in accordance with ideological freedom, the right of association, and according to the factual and proportional composition.

Likewise, it shall be composed of one representative of consumer organizations duly registered before the MEIC, democratically elected by them, according to the procedure established in the Regulations of this Law; and by one representative of the CNP with proven experience and suitability in agricultural techniques, with the right to voice, and vote.

(…)

The board shall be empowered to determine its own internal regulation; it shall meet at least once a month and, extraordinarily, when required by the bodies empowered to do so. Regardless of the position they hold, director or auditor, its members shall be appointed for a term of two years, shall present a declaration of their asset and liability situation (declaración de su situación patrimonial) at the beginning of their term before the Asamblea General, and may be re-elected only once, consecutively. They may not hold any position on the Board until two terms have elapsed since their second consecutive term ended. Judicial and extrajudicial representation shall correspond to its president.

Article 16.- The duties and powers of the Junta Nacional de Ferias del Agricultor shall be:

• a)To evaluate the management of all members of the Programa Nacional de Ferias del Agricultor.
• b)To resolve the questions, proposals, and appeals submitted to it by the regional committees.
• c)To issue the policies, directives, and guidelines to administer and improve the Programa Nacional de Ferias del Agricultor, and to forward the technical directives issued by the CNP to the other components of the Program, as well as to monitor their execution.
• d)To request from the regional committees the activity reports, the accounting report, the budget plan, the statistical analyses, the annual work plan, as well as other information regarding the activity.
• e)To review the agreements made by the regional committees when they contradict the issued directives.
• f)To ensure the proper execution of the provisions of this Law and its Regulations, addressing the complaints filed in relation to anomalies detected in the execution of the Programa Nacional de Ferias del Agricultor, channeling them to the corresponding bodies or resolving what falls within its competence. Furthermore, the Board shall be empowered to act ex officio when it deems it necessary, in order to maintain the proper functioning of the Program.
• g)To prepare the participation cards for the ferias del agricultor and distribute them to the regional committees.
• h)To ensure that the administering entities and the regional committees adequately use the resources from the collection of fees for the improvement of the fairs. For these purposes, the Board may carry out the audits it deems necessary and convenient on the regional committees, the fair administering entities, and the authorized card-issuing entities, as well as request all the information it requires for such purpose.
• i)To temporarily suspend and replace in the exercise of their functions the regional committees that incur serious anomalies in their performance, in accordance with this Law and its Regulations, as well as prior observance of due process.
• j)To maintain an updated registry, at the national level, with the qualifications of the administering entities of the ferias del agricultor and the participating farmers.
• k)To convene two annual assemblies, with the participation of all members of the executive boards of the country's regional committees and to define the agenda of said assemblies, in which the policies followed will be reviewed, for the purpose of determining the plans, projects, and relevant aspects for the development of the Programa Nacional de Ferias del Agricultor. With the objective of assisting in the definition of general policies for the Program, representatives of the State, municipalities, and the CNP may participate in these assemblies, with voice but without vote.

Article 16- The duties and powers of the Junta Nacional de Ferias del Agricultor shall be:

(…)

• l)To render reports of income, expenses in accordance with policies, directives, and guidelines for administration and improvements of the Programa Nacional de Ferias, as well as its financial statements at the end of each fiscal year to the CNP, which may review or audit them before endorsing them and making them publicly accessible.

The Asamblea General, through an agreement approved by a simple majority of those present, may contract an external audit charged to the budget of the Junta Directiva.

Article 17.- The Junta Nacional de Ferias del Agricultor may not be composed of persons who are related to each other by kinship, by consanguinity or affinity, up to the third degree; nor by employees of the Board who are relatives of the members, by consanguinity or affinity, up to the second degree.

No member of the Board may simultaneously be an employee of said entity, nor receive gifts, directly or indirectly. Furthermore, they are prohibited from selling services to the Board.

Article 17.- The Junta Nacional de Ferias del Agricultor may not be composed of persons who are related to each other by kinship, by consanguinity or affinity, up to the third degree; nor by employees of the Board who are relatives of the members, by consanguinity or affinity, up to the second degree.

No member of the Board may simultaneously be an employee of said entity, nor receive gifts, directly or indirectly. Furthermore, they are prohibited from selling services to the Board.

The members of the Junta Directiva of the Junta Nacional de Ferias, its administrative officials, including its executive director, its lawyer, accountant, or a person linked by kinship of consanguinity or affinity in a direct or collateral line up to the third degree inclusive, or any other person subordinated to or contracted for professional services by the Junta Directiva, may not simultaneously serve as fair administrators.

Article 20. - The regional committees shall be composed of the following members:

• a)The fair administering entities of the region.
• b)The card-issuing entities of each region where fairs exist.
• c)One representative of consumer organizations where fairs exist.
• d)One representative of the CNP, with the right to voice, but not to vote.

(…)

Article 20. - The regional committees shall be composed of the following members:

(…)

• d)One representative of the CNP, with the right to voice and to vote.

(…)

Article 22. - The regional committees shall have an executive board, which shall be responsible for ensuring the proper functioning of the committee. The board shall be empowered to issue its own internal regulation, which must consider, at a minimum, aspects related to calls to session, agenda preparation, communication of agreements, and mechanisms for conducting votes, as well as the distribution of functions among its members, who shall remain in their positions for a period of two years and may be re-elected.

The executive board shall be composed of a minimum of seven members and all sectors that form part of the regional committee must be represented on it. Judicial and extrajudicial representation shall correspond to the president.

Article 22. - The regional committees shall have an executive board, which shall be responsible for ensuring the proper functioning of the committee. The board shall be empowered to issue its own internal regulation, which must consider, at a minimum, aspects related to calls to session, agenda preparation, communication of agreements, and mechanisms for conducting votes, as well as the distribution of functions among its members, who shall remain in their positions for a period of two years and may be re-elected only once. Except in duly justified cases, no member may hold any position on the regional committee until two terms have elapsed since their second consecutive term ended.

(Article modified through motion 1-137 by several deputies, approved in session No. 7 of 9-9-2025) The executive board shall be composed of a minimum of seven members and all sectors that form part of the regional committee must be represented on it, respecting horizontal parity and vertical parity, whenever possible in accordance with ideological freedom, the right of association, and according to the factual and proportional composition. Judicial and extrajudicial representation shall correspond to the president.

Article 24.- The functions of the executive board of the regional committees shall be:

• a)To supervise and control, within the scope of its competence, the application of this Law, its Regulations, and related laws.
• b)To authorize the opening of new ferias del agricultor in the region, in coordination with the Junta Nacional de Ferias.
• c)To request, from the fair administering entities, the activity report, the accounting reports, the budget plan, the statistical analyses, the annual work plan, as well as other information regarding the activity.
• d)To designate the card-issuing entities in their respective region. The regional committee must maintain a registry, with the qualifications and signatures of the officials designated by the existing card-issuing entities to issue the cards; this information must be provided to the other regional committees, through the Junta Nacional de Ferias del Agricultor.
• e)To permanently oversee and evaluate the administrative management of the fairs and the delivery of cards, inspecting farms when situations so warrant. In addition, to maintain a list of the cards issued by the card-issuing entities.
• f)To ensure the appropriate use for the improvement of the fairs of the resources that the administering entities collect through the collection of corresponding fees.
• g)To channel, to the fair administering entities, the guidelines issued by the Junta Nacional de Ferias del Agricultor and the technical directives issued by the CNP.
• h)To submit, to the CNP and the Junta Nacional de Ferias del Agricultor, the reports that are requested.
• i)To promote, train, advise, and support the fair administering entities, for which it must prepare a work plan.
• j)To suspend or revoke the authorization for the administration of the fair from the administering entity that incurs anomalies in the exercise of its functions, in accordance with this Law and its Regulations.
• k)To suspend or revoke the authorization for the issuance of cards from the organization that incurs anomalies in the performance of its functions.
• l)To appoint the representative before the Junta Nacional de Ferias del Agricultor and their alternate.
• m)To approve the internal regulations of each fair under its jurisdiction.

Article 24.- The functions of the executive board of the regional committees shall be:

(…)

• n)To render reports of income, expenses in accordance with its budget plan and its annual work plan, as well as its financial statements at the end of each fiscal year to the CNP, which shall make them publicly accessible.

As a general comment, in light of the previously stated information regarding the legal nature of the JNFA and the Regional Committees, it is opportune to clarify that these operative entities, although they do not form part of the Public Administration, nor hold a state nature, are non-profit private entities expressly declared of public interest by Law No. 8533 (Arts. 14 and 19). This normative configuration confers upon them a special status within the Costa Rican legal system: they are governed by private law, but they execute functions oriented toward the fulfillment of public purposes, such as territorial economic development, food security, and the strengthening of small and medium-sized national producers.

In this context, their actions cannot be understood exclusively under private parameters, but must observe guiding principles of public law such as transparency, accountability, and administrative probity, especially regarding the administration of funds with public destination, the issuance of binding provisions, or the exercise of oversight and inter-institutional coordination functions.

Consequently, the amendments contained in the base text of the bill—which incorporate greater controls, limits on re-election, parity in the composition of bodies, rules of transparency, and accountability mechanisms—constitute a legitimate manifestation of the legislator's discretion to regulate the functioning of these entities created by law, when they exercise functions relevant to the general interest. This power of normative configuration is recognized in the Costa Rican constitutional framework, as long as it does not violate principles of legal reservation, private autonomy, or proportionality.

Thus, the strengthening of the governance framework of the PNFA responds to a constitutionally valid purpose: to ensure that the entities that comprise it—although of a private nature—operate with adequate standards of efficiency, institutional control, and protection of the common good, coherently with their legal declaration of public interest.

Based on the foregoing, the provisions of the bill that, from a legislative technique perspective, require specific observations are presented below:

As a first comment on legislative technique, it is observed that Article 11 of the bill proposes carrying out annual external audits through public bidding processes by the CNP, as a mechanism to reinforce transparency and control over the management of the PNFA's resources. Although this provision is reasonable from a perspective of administrative probity and cross-control, its implementation entails the sustained allocation of budgetary resources. Therefore, it would be advisable for the bill to be supported by a technical analysis that assesses the economic impact of this obligation and its feasibility within the budgetary scope of the CNP. The foregoing, in order to avoid the eventual imposition of disproportionate or unviable burdens for the executing institution. The absence of such support could compromise the financial sustainability of the measure or generate tensions with other substantive functions under the responsibility of this entity.

As a second comment on legislative technique, the inclusion of the principle of horizontal and vertical parity in the composition of the JNFA (Article 14) and the executive boards of the regional committees (Article 22) is highlighted. This incorporation is valuable from a perspective of gender equality and inclusive participation in the program's management bodies. However, the drafting introduces a conditional clause—“whenever possible in accordance with ideological freedom, the right of association, and according to the factual and proportional composition”—that may generate interpretative ambiguity or become a way to relativize compliance with parity. It is recommended to review this wording to guarantee greater legal certainty regarding the circumstances under which the parity requirement may reasonably be excepted, without thereby emptying the mandate of gender equity of its content.

As a third comment on legislative technique, it is noted that subsection l) added to Article 16 establishes the obligation of the JNFA to render financial, income, and expense reports at the end of each fiscal year to the CNP. This provision strengthens oversight mechanisms and responds to the principle of accountability that should govern every legal entity that administers resources linked to public purposes. However, the text does not precisely identify the party directly responsible for the preparation and submission of said reports, nor does it provide for the legal consequences of their omission. In this sense, it would be advisable to establish a clearer execution and control mechanism to avoid accountability gaps or the dilution of the duty to render accounts.

Otherwise, it should be noted that the bill submitted for consultation does not present defects of unconstitutionality, nor does it contradict the principles of the legal regime applicable to entities of private law of public interest. On the contrary, they should be understood as part of the legislator's normative discretion to structure and perfect the functioning of entities created by law, in consideration of the public interest that guides their activity. However, from a perspective of normative coherence and legislative technique, it is deemed pertinent to refine its wording to provide them with greater effectiveness.

VI. CONCLUSION

In accordance with the foregoing, it is the opinion of the Procuraduría General de la República that the bill submitted for our consideration falls within the scope of the legislator's discretion. Likewise, from our analytical perspective, it does not present constitutional problems.

However, it is recommended to assess the observations and other aspects of legislative technique commented on, before proceeding with its approval as a Law of the Republic.

Atentamente,

Dr. Alonso Arnesto Moya Lic. Alexander Campos Solano Procurador Abogado de Procuraduría AAM/ACS/hsc [1] Ministry of Agriculture and Livestock (Ministerio de Agricultura y Ganadería), Las ferias del agricultor: comercialización directa para pequeños y medianos productores (San José: MAG, 1981), p. 10. Available at https://www.mag.go.cr/bibliotecavirtual/E72-0142.pdf.

Opinión Jurídica : 206 - J del 24/11/2025 24 de noviembre del 2025 PGR-OJ-206-2025 Señora Cinthya Díaz Briceño Jefa, Área de Comisiones Legislativas IV Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos al oficio n.°AL- CPAAGROP-2767-2024, del 24 de octubre de 2024, en cuya virtud la Comisión de Asuntos Agropecuarios de la Asamblea Legislativa solicitó nuestro criterio en relación con el texto del proyecto de ley que se tramita bajo el número de expediente 24.542, denominado: “REFORMA DE LOS ARTÍCULOS 11, 14, 16, 17, 20, 22 Y 24 DE LA LEY N°8533, REGULACIÓN DE LAS FERIAS DEL AGRICULTOR, DEL 18 DE JULIO DEL 2006”.

I. CONSIDERACIONES PREVIAS ACERCA DE LOS ALCANCES DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

Como solemos advertir en estos casos, el criterio que a continuación se expone es una opinión jurídica de la Procuraduría que, como tal, carece de los efectos vinculantes propios de los dictámenes strictu sensu, al no tratarse de una consulta formulada por la Administración Pública en ejercicio de sus competencias, en los términos de los artículos 2, 3.b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), pero que se emite movidos por un afán de colaboración con la Asamblea Legislativa, en razón de las funciones tan importantes que constitucionalmente desempeña.

En ese entendido, nos limitaremos a señalar los aspectos más relevantes del proyecto de ley en cuestión desde una perspectiva estrictamente jurídica y, principalmente, su conformidad o no con el bloque de constitucionalidad. Por ende, no nos referiremos ni a la conveniencia o a la oportunidad de su aprobación, como tampoco a juicios económicos o de otra índole técnica que no se circunscriban al ámbito indicado.

Finalmente, debemos advertir que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de ninguna de las audiencias preceptivas previstas en la Constitución Política (ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-164-2019 del 18 de diciembre del 2019, OJ-108-2020, del 20 de julio de 2020, OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020, OJ-173-2020 del 23 de noviembre del 2020, OJ-007-2021 del 8 de enero del 2021, PGR-OJ-145-2021 del 31 de agosto del 2021, PGR-OJ-119-2022 del 8 de setiembre de 2022, PGR- OJ-186-2022 del 9 de diciembre de 2022, PGR-OJ-073-2023 del 11 de julio de 2023, PGR-OJ-082-2023, del 1 de setiembre de 2023 y PGR-OJ-182-2024 del 16 de diciembre de 2024).

De cualquier forma, la presente opinión jurídica se emite dentro del menor tiempo que lo permite la atención de nuestras competencias ordinarias asignadas legalmente.

II. ACERCA DEL OBJETO DEL PROYECTO DE LEY CONSULTADO

La iniciativa legislativa que se somete a nuestra consideración tiene por objeto reformar —según lo indica su misma denominación— los artículos 11, 14, 16, 17, 20, 22 y 24 de la Ley de Regulación de las Ferias del Agricultor (n.°8533 del 18 de julio del 2006), con el propósito, como así se desprende de la exposición de motivos, de introducir mecanismos que permitan corregir deficiencias estructurales en la conformación y funcionamiento de la Junta Nacional de Ferias del Agricultor (en adelante, JNFA o la Junta), así como fortalecer la transparencia, la rendición de cuentas y la supervisión pública del Programa Nacional de Ferias del Agricultor (PNFA).

Conforme se indica en la citada exposición de motivos, la propuesta parte del reconocimiento de que la normativa vigente presenta vacíos y genera distorsiones en la práctica organizacional de la JNFA, permitiendo la concentración prolongada de poder en manos de ciertos miembros de su Junta Directiva, la ausencia de instancias de apelación jerárquica contra sus decisiones y una débil vinculación con el aparato estatal, lo cual ha limitado la rectoría del Estado sobre las políticas públicas en materia de ferias del agricultor.

En esa línea, el texto del proyecto propone una reforma integral a los artículos mencionados, mediante la cual se pretende: i) incorporar al Consejo Nacional de Producción (CNP) con voz y voto en la Junta y los comités regionales; ii) establecer expresamente la prohibición de ocupar cargos simultáneos en la administración de ferias y en la JNFA para los miembros de esta última, su personal administrativo o contratistas; iii) delimitar con mayor precisión los periodos de reelección de sus integrantes y restringir la rotación de puestos como mecanismo para eludir los límites temporales; e iv) incorporar la obligación de rendición de cuentas periódica ante el CNP, con posibilidad de auditorías externas.

De acuerdo con los fundamentos expresados en el mismo preámbulo, la reforma busca dotar de mayor institucionalidad al PNFA, a través del fortalecimiento de la fiscalización estatal, la introducción de contrapesos internos y la democratización de sus órganos de dirección, atendiendo a denuncias reiteradas sobre prácticas contrarias al espíritu de la ley, como la permanencia indefinida de algunas personas en los órganos directivos mediante el uso de diferentes cargos, la ausencia de control sobre el uso de recursos públicos y la falta de transparencia en los procesos de designación.

En concordancia con lo anterior, el proyecto mantiene el principio de representación de los productores en los órganos colegiados, pero propone equilibrarlo con la inclusión de representantes del CNP y de las organizaciones de consumidores, bajo el principio de paridad y proporcionalidad, así como introducir normas de incompatibilidad que impidan posibles conflictos de interés. También se pretende establecer la obligación de remitir los informes de ingresos y gastos al CNP y la posibilidad de que este órgano los revise o audite, para efectos de control y refrendo institucional.

Según continúa indicando la exposición de motivos, la reforma resulta necesaria para corregir situaciones que han generado incertidumbre jurídica, desconfianza entre los participantes del programa y debilidad en la rectoría del Estado, al haberse configurado una figura jurídica —la JNFA— con amplias facultades decisorias pero sin un control institucional efectivo, ni mecanismos claros de revisión o apelación.

En síntesis, el proyecto de ley contenido en el expediente n.°24.542, según se expone en su preámbulo, tiene como objetivo reformar de manera puntual la citada Ley n.°8533, a fin de establecer un marco jurídico más robusto que garantice la transparencia, el equilibrio institucional, la participación democrática y la rendición de cuentas dentro del PNFA. Esta medida permitiría prevenir prácticas contrarias al interés general, asegurar el desarrollo ordenado de las ferias del agricultor y fortalecer la capacidad del Estado para implementar políticas públicas coherentes con los principios de equidad, desarrollo agrícola y sostenibilidad.

III. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS RELACIONADOS CON LA LEY DE REGULACIÓN DE LAS FERIAS DEL AGRICULTOR

Desde la entrada en vigencia de la Ley n.°8533 –hace poco menos de dos décadas– han surgido múltiples iniciativas legislativas orientadas a reformar, modernizar o incluso derogar dicho marco normativo. Estas propuestas reflejan un debate sostenido sobre la eficacia del modelo institucional vigente, las falencias en la fiscalización del programa y la necesidad de garantizar mayor transparencia, participación pública y control estatal en la gestión de las ferias del agricultor. Entre los expedientes más relevantes destacan los siguientes:

· Expediente n.°18975: Reforma integral de la Ley N.º 8533, Regulación de las Ferias del Agricultor Esta iniciativa propuso sustituir la JNFA por una Comisión Nacional de Ferias sin personalidad jurídica, integrada por representantes de los comités regionales y de instituciones como el CNP, el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) y el Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC), todos con voz y voto. El proyecto buscaba corregir deficiencias en los mecanismos de elección y fortalecer la rectoría pública sobre el programa. Estado: fue objeto de dictamen negativo de mayoría por parte de la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales el 8 de abril de 2014 y fue archivado desde el 23 de mayo de 2014.

· Expediente n.°19076: Ley de Modernización de las Ferias del Agricultor y Derogatoria de la Ley de Regulación de las Ferias del Agricultor, Ley N° 8533, del 18 de Julio del 2006 Esta propuesta planteó la derogación total de la citada Ley n.º8533, con la intención de crear una nueva Comisión Nacional de Ferias sujeta a mayores controles, fiscalización y rendición de cuentas, incorporando al CNP, el MAG y al Programa Integral de Mercadeo Agropecuario (PIMA). También fortalecía el rol de las municipalidades en aspectos logísticos y de infraestructura. Estado: obtuvo dictamen negativo de mayoría el 26 de noviembre de 2014 y fue archivado desde el 6 de junio de 2017.

· Expediente n.°20791: Reforma de varios artículos y adición de un artículo nuevo de la Ley de Regulación de las Ferias del Agricultor N° 8533 del 18 de Julio del 2006 El proyecto buscó ampliar la participación estatal en la JNFA, establecer al menos una feria por cantón y mejorar la infraestructura, capacitación y comercialización mediante alianzas público- privadas y apoyo presupuestario. Estado: fue archivado desde el 28 de abril de 2022 por vencimiento del período constitucional.

· Expediente n.°24570: Reforma de la Ley n.°8533, Regulación de las Ferias del Agricultor del 18 de Julio del 2006 Esta iniciativa propuso una reforma puntual a diversos artículos de la ley con el fin de consolidar a los Centros Agrícolas Cantonales como únicos organismos administradores, regular el uso de los recursos, prohibir ventas ambulantes cercanas y reforzar la fiscalización a cargo del MAG. También se propuso establecer criterios claros para la fijación de tarifas y eliminar estructuras paralelas. Estado: también obtuvo dictamen negativo de mayoría por parte de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Agropecuarios el 11 de marzo de 2025 y archivado desde el 23 de abril de 2025.

En conjunto, estos proyectos reflejan una trayectoria legislativa caracterizada por el intento de reformar, redefinir o sustituir el modelo normativo contenido en la Ley n.°8533. Algunas iniciativas han optado por su derogación total y sustitución institucional, mientras otras han planteado reformas graduales para corregir fallas específicas del diseño vigente. Este contexto evidencia un debate continuo sobre el equilibrio entre la autonomía de gestión de las ferias y la necesidad de mayor control, eficiencia y articulación con las políticas públicas del sector agroalimentario.

IV. CONSIDERACIONES GENERALES QUE SIRVEN PARA CONTEXTUALIZAR EL ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY

Antes de emitir nuestras observaciones específicas sobre la presente iniciativa legislativa, resulta indispensable realizar una exposición general sobre determinados conceptos jurídicos fundamentales que permitan contextualizar adecuadamente su contenido. En particular, se desarrollará una aproximación integral al régimen jurídico que actualmente regula el PNFA, su estructura organizativa y el interés público que reviste esta política.

En primer lugar, se analizará la naturaleza, organización y atribuciones de los principales organismos que conforman este programa, conforme a lo establecido en la Ley n.°8533 y su reglamento. Esta descripción abarcará la JNFA, los Comités Regionales y los entes administradores de feria, detallando su régimen jurídico, funciones y niveles de responsabilidad. Asimismo, se abordará brevemente, la participación de otros actores institucionales y los mecanismos de articulación interinstitucional que complementan la operación del sistema.

Posteriormente, se examinará la categorización legal del PNFA como política pública de interés prioritario, conforme al artículo 9 de la Ley de Regulación de las Ferias del Agricultor y su relevancia dentro del modelo de desarrollo solidario, agroalimentario y territorial del país. Para ello, se expondrá el alcance jurídico del concepto de "interés público", tanto desde el punto de vista normativo, como doctrinal y jurisprudencial, a fin de delimitar su aplicación en relación con el régimen de organización y control de los entes privados que ejecutan el programa.

Finalmente, se revisará la naturaleza jurídica específica de la JNFA y los Comités Regionales como organismos de derecho privado de interés público, sometidos a un régimen híbrido que exige armonizar la autonomía de organización con los principios de legalidad, transparencia y fiscalización propios del Derecho Público. Este desarrollo conceptual permitirá valorar en su justa dimensión la propuesta legislativa objeto de estudio a la luz del marco normativo, institucional y axiológico que sustenta el PNFA en el ordenamiento jurídico costarricense.

A. Acerca de las Ferias del Agricultor y el PNFA:

Las Ferias del agricultor constituyen una modalidad de comercialización alternativa que articula de forma directa la producción primaria con el consumidor final, orientada específicamente al fortalecimiento de los pequeños y medianos productores agroalimentarios.

Desde el punto de vista normativo, el principal cuerpo legal que estructura esta actividad es la mencionada Ley n.°8533 y su reglamento. De acuerdo con lo dispuesto en sus artículos 1 y 2 de esta ley, el PNFA se define como un mecanismo de mercadeo de carácter social, destinado exclusivamente a los pequeños y medianos productores nacionales de los sectores agrícola, pecuario, forestal, pesquero, acuícola, avícola, agroindustrial y artesanal.

Estos productores pueden participar de forma individual o a través de esquemas de organización colectiva —personas jurídicas sin fines de lucro— con el propósito de establecer un canal de venta directo con los consumidores finales sin la intervención de intermediarios. Esta modalidad busca, por una parte, mejorar las condiciones de acceso, precio y calidad para los consumidores, y por otra, favorecer una mayor rentabilidad para los productores, fortaleciendo así su sostenibilidad económica y la articulación entre la producción y el consumo a nivel local.

La determinación de quién califica como pequeño o mediano productor agropecuario (PYMPA) se encuentra regulada en el artículo 10 del Decreto Ejecutivo n.°37911-MAG del 19 de agosto de 2013, denominado “Sistema de Registro del Ministerio de Agricultura y Ganadería para certificar la condición de pequeño y mediano productor agropecuario (PYMPA)”. Dicho artículo establece que se considera PYMPA a las personas físicas o jurídicas cuyas propiedades destinadas a la producción primaria, agrícola o pecuaria, sean iguales o inferiores a los parámetros de superficie establecidos en la tabla contenida en el artículo 9 del mismo decreto. En el caso de las cooperativas de autogestión, dicho parámetro se divide proporcionalmente entre el número de personas asociadas.

En cuanto a su origen histórico, las ferias del agricultor se remontan al 25 de febrero de 1979, fecha en la que se celebró la primera feria formal en Costa Rica[1]. No obstante, su institucionalización normativa fue consolidada décadas después, con la entrada en vigencia de la Ley n.°8533, la cual instituyó formalmente el PNFA y definió su estructura operativa. Conforme al marco normativo establecido por dicha ley y su reglamento, la organización institucional del PNFA se estructura mediante un modelo mixto que combina órganos de dirección nacional, instancias regionales y mecanismos de ejecución local.

En el nivel superior del sistema se ubica la ya mencionada JNFA, órgano rector y fiscalizador del PNFA. Su naturaleza jurídica, organización interna y atribuciones funcionales se encuentran reguladas en los artículos 14 y 16 de la Ley n.°8533. La Junta se constituye como una entidad privada sin fines de lucro, regida por el Derecho privado, según lo dispone la ley y se detallará más adelante. Está integrada por un representante propietario, y su respectivo suplente, de cada uno de los comités regionales del país, un fiscal, un delegado de las organizaciones de consumidores debidamente registradas ante el MEIC, elegido democráticamente por dichas organizaciones, y un representante del CNP, quien contará únicamente con derecho a voz. Sus miembros son designados por períodos de dos años, con posibilidad de una única reelección consecutiva. La JNFA está facultada para establecer su propia normativa interna de funcionamiento, se reúne ordinariamente al menos una vez al mes y de forma extraordinaria cuando así lo soliciten las instancias legitimadas. Además de ejercer funciones de coordinación general, le corresponde dictar las políticas y lineamientos que orientan el funcionamiento del sistema, así como velar por su adecuada implementación en todos los niveles organizativos.

A nivel intermedio, el PNFA se despliega mediante los Comités Regionales de Ferias del Agricultor, entidades privadas sin fines de lucro, organizadas territorialmente conforme a la delimitación técnica del CNP. Su función principal es ejecutar y supervisar la implementación del programa en cada región, conforme al marco establecido por la Ley n.°8533 y su reglamento. Estos comités están integrados por representantes de los entes administradores de ferias, de los entes emisores de carnés, de las organizaciones de consumidores donde existan, así como por un delegado regional del CNP, quien cuenta con derecho a voz, pero no a voto (artículo 20). Cada comité cuenta con su propia Junta directiva regional, que actúa como órgano ejecutivo del comité, encargada de velar por su adecuado funcionamiento, y a la vez responsable de la gestión administrativa y operativa de las ferias en su región (tales como supervisar la aplicación de los lineamientos nacionales, mantener el registro actualizado de productores participantes y emitir los carnés de participación correspondiente).

Esta junta directiva regional está compuesta por al menos siete miembros que representan a todos los sectores involucrados y sus integrantes son electos por un período de dos años, con posibilidad de reelección (artículo 22). A estos miembros les aplican las mismas prohibiciones previstas para la JNFA, en particular aquellas relativas a conflictos de interés (artículo 23). Entre sus funciones se incluyen: supervisar la aplicación de la normativa, autorizar nuevas ferias, fiscalizar el uso de recursos, emitir y controlar carnés, aprobar reglamentos internos y coordinar con la JNFA y el CNP (artículo 24).

En el nivel local la administración de cada feria del agricultor recae en un ente administrador, el cual debe ser una organización de productores legalmente constituida, designada por el respectivo comité regional, conforme lo establece el artículo 37 de la Ley n.°8533. Su nombramiento tiene una vigencia de dos años, con posibilidad de renovación, sujeta a evaluación de desempeño por parte del comité regional. Según lo dispuesto en el artículo 38, este ente es responsable del funcionamiento integral de la feria a su cargo y debe garantizar el cumplimiento de la normativa aplicable, incluida la coordinación con las instituciones competentes en materia agroalimentaria. Para ello, deberá nombrar un administrador y dotarlo de personal de apoyo con conocimientos básicos en producción agropecuaria. Las funciones específicas del ente administrador se detallan en el artículo 39, entre las que destacan: asignar espacios, recaudar cuotas, mantener registros actualizados, presentar informes, coordinar asistencia técnica, implementar planes de manejo de desechos y facilitar un espacio institucional al CNP, entre otras.

Paralelamente, existen los entes emisores de carnés, que son organizaciones de productores autorizadas para acreditar formalmente a los participantes del sistema, conforme a los requisitos establecidos por el MAG. Estos carnés son condición necesaria para que un productor pueda ejercer actividad comercial dentro de las ferias del agricultor.

Por su parte, el CNP desempeña un rol eminentemente técnico y de acompañamiento institucional dentro del PNFA. De acuerdo con el artículo 10 de la Ley n.°8533, sus competencias comprenden la asesoría en mercadeo, agroindustria, inocuidad alimentaria, calidad agrícola, buenas prácticas de producción y mejora de infraestructura. Aunque su participación en los órganos de gobernanza es sin voto, las directrices técnicas que emite resultan vinculantes para los entes del sistema, en tanto orientan la eficiencia y sostenibilidad de las operaciones.

Además, el diseño funcional del PNFA prevé también la colaboración de otras instituciones públicas, tales como el Ministerio de Salud (en aspectos de inocuidad y salubridad), el Ministerio de Seguridad Pública (en la garantía del orden público en las ferias), las municipalidades (en el suministro de espacios públicos y servicios básicos) y la Comisión Nacional del Consumidor (en la protección de los derechos de las personas consumidoras), lo cual evidencia el carácter transversal e interinstitucional de esta política pública.

Finalmente, es importante subrayar que el PNFA no constituye únicamente una política de comercialización con efectos económicos. Se trata también de un espacio social, cultural y territorialmente diverso, mediante el cual se promueve la seguridad alimentaria, el desarrollo local y la vinculación directa entre la producción y el consumo.

No obstante, la consolidación práctica de este programa y su actual configuración normativa plantea desafíos relevantes en materia de gobernanza institucional, control público y sostenibilidad estructural, lo cual refuerza la pertinencia de valorar con detenimiento los alcances de la iniciativa legislativa propuesta.

B. Sobre el interés público del PNFA:

La Ley n.°8533, en su artículo 9, declara expresamente de interés público y de atención prioritaria del Estado el PNFA, lo cual le otorga a esta política pública una jerarquía jurídica especial en el ordenamiento costarricense. Esta calificación no se limita a una fórmula retórica, sino que implica un mandato vinculante para orientar la acción estatal hacia la protección y promoción activa de este programa, dada su relevancia en el modelo económico y social del país.

El interés público es un concepto jurídico indeterminado que ha sido desarrollado por la doctrina y la jurisprudencia (judicial y administrativa). Así por ejemplo, en el dictamen C-111-99 de 2 de junio de 1999, señalamos:

“El interés público es un concepto jurídico indeterminado. Su contenido dependerá de quién, de dónde y cuándo se defina. Sin embargo, el juez, a la hora de ejercer el control de legalidad o de constitucional, según sea el caso, deberá hacer una valoración objetiva y real, con el propósito de precisar su contenido. En principio, podemos definir interés público, como aquello que afecta o interesa a la generalidad, se configura como perteneciente a todos y cada uno de los componentes de esa generalidad; no es la suma del interés particular, pues es el interés que todos los miembros de una colectividad poseen por igual en virtud de su pertenencia a esa categoría.

La satisfacción del interés público conlleva el desarrollo de actividades cuya gestión y tutela, le corresponde directamente a la Administración Pública; sin embargo, a pesar de lo anterior, pueden ser gestionados por entes públicos no estatales o los particulares o mediante otro tipo de organizaciones dedicadas a actividades que se enmarcan dentro del concepto de interés público” (el subrayado es propio).

Por su parte, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, mediante el voto n.°0615-96 de las 12:24 horas del 2 de febrero de 1996, indicó:

“El Concepto incluido por el constituyente de 1949 “leyes de interés público”, corresponde a lo que en doctrina se conoce como de orden público”, es decir, aquellas mediante las que interviene el Estado a fin de asegurar en la sociedad, su organización moral, política, social y económica. En nuestra Constitución son varias las referencias a este tópico, como por ejemplo, las reglas sobre la materia electoral, la organización de los poderes públicos y sus relaciones recíprocas, la protección de la familia y los desamparados; y en lo que atañe a la producción especial, de los sectores económicamente débiles, las relaciones obrero patronales, la preocupación de la vivienda popular, la educación pública; y también la legislación derivada, en lo que refiere a la materia inquilinaria, el control de precios en los artículos de consumo básico y la producción y comercialización de ciertos cultivos básicos para la economía del país como el café, la caña de azúcar, a manera de ejemplo. El principio general básico de la Constitución Política está plasmado en el artículo 50, al disponer que “el Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza”, lo que unido a la declaración de adhesión del Estado costarricense al principio cristiano de justicia social, incluido en el artículo 74 ibídem, determina la esencia misma del sistema político y social que hemos escogido para nuestro país y que lo definen como un Estado Social de Derecho” (el subrayado es propio).

Esta interpretación reafirma la legitimidad del tratamiento especial de programas como el PNFA en tanto instrumentos de justicia social. Así las cosas, en este contexto, el PNFA no solo cumple funciones de comercialización, sino que promueve la seguridad alimentaria, el fortalecimiento de la agricultura familiar, el desarrollo territorial y el acceso justo a productos frescos y de calidad por parte de los consumidores. Estos fines —expresamente reconocidos en el artículo 1 de la Ley n.º8533— justifican su tratamiento como política prioritaria de Estado.

Si bien las entidades que ejecutan el programa —como los Comités Regionales o los entes administradores de feria— son de naturaleza privada y sin fines de lucro, ello no obsta para que puedan beneficiarse de un régimen diferenciado, con incentivos y apoyos estatales, justamente por su rol instrumental en el cumplimiento de una finalidad pública. A la vez, dicha condición exige altos estándares de transparencia, control y eficiencia en su funcionamiento.

En suma, el reconocimiento legal del PNFA como política de interés público no es solo un acto formal, sino una expresión sustantiva del compromiso estatal con el desarrollo rural, la equidad económica y la organización solidaria de la producción nacional. Este carácter especial debe ser considerado como un criterio orientador fundamental en cualquier reforma legislativa que busque actualizar su régimen jurídico o fortalecer su gobernanza institucional.

C. Naturaleza jurídica de la JNFA:

El análisis de la naturaleza jurídica de la JNFA resulta fundamental para evaluar con rigor técnico las reformas planteadas en el proyecto de ley, en tanto constituye el ente rector del PNFA y concentra competencias esenciales en materia de fiscalización, coordinación interregional, lineamientos operativos y supervisión del uso de fondos. Sobre la naturaleza jurídica de las personas jurídicas privadas de interés público, esta Procuraduría consideró:

“De acuerdo con la doctrina, una persona jurídica puede poseer una naturaleza jurídica pública o privada. Además, dentro de los entes públicos se encuentran los estatales y no estatales, y dentro de los privados, los de interés público.

Para determinar la naturaleza jurídica pública o privada de un ente se han elaborado una serie de criterios, entre los cuales se encuentran: el origen, el fin, el de la función, el de la existencia o no de cláusulas exorbitantes de Derecho común, el de la fuente de los recursos, el de la existencia o no de controles estatales, etc. Por su parte, para establecer si un ente público es estatal o no estatal, también la doctrina, ha esbozado una serie de criterios, entre ellos: la propiedad patrimonio del ente, la posición que ocupa dentro de la órbita del Estado, la intensidad del control y si el ente es de base corporativa o de base fundacional.

Ahora bien, el tema de la naturaleza jurídica es un asunto de gran trascendencia, ya que ésta determinará el régimen jurídico (conjunto de normas, instituciones y principios) que se le aplicará al ente. El régimen jurídico de Derecho Público es totalmente diferente al régimen jurídico de Derecho Privado y, en algunos casos, inclusive se oponen entre sí. A manera de ejemplo, la actividad privada está regida por el principio de libertad (todo lo que no está prohibido está permitido, artículo 28 de la Constitución Política), del cual se derivan dos principios capitales del régimen de contratación privada, como son: el principio de la autonomía de la voluntad y el principio de la igualdad de las partes contratantes. Mientras que la organización y el funcionamiento de los entes públicos, sean estatales o no estatales, están regidos por el principio de legalidad (todo lo que no está permitido está prohibido, artículo 11 de la Constitución Política y artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública)” (PGR-OJ-092-2015, del 27 de agosto de 2015; el subrayado no es del original).

En este sentido, la JNFA cuenta con un régimen jurídico definido expresamente por el legislador en el artículo 14 de la Ley n.°8533, al establecer que “se regirá por el Derecho privado”, que “no tendrá fines de lucro” y que, en lo no previsto por dicha ley, se le aplicará supletoriamente el régimen contenido en la Ley de Centros Agrícolas Cantonales, ya referida. Sin embargo, esta configuración no la convierte en un ente estrictamente asimilable a una asociación privada común, sino que le otorga un carácter particular, en tanto se trata de una persona jurídica de derecho privado de interés público, con un objeto y funciones determinadas normativamente y sometida parcialmente a controles propios del Derecho público.

Este estatus especial ha sido reconocido por la Procuraduría General de la República en el citado dictamen C-111-99, al analizar otras entidades privadas con fines públicos. En estos casos se ha señalado que la naturaleza jurídica no se altera por el hecho de que el ente reciba fondos públicos o se declare de interés público, pero sí implica que se le apliquen ciertos principios de fiscalización, legalidad y control en atención a los fines que persigue. Así, la JNFA pese a su carácter no estatal y su sometimiento al régimen privado en su organización interna, actúa como coadyuvante del Estado en la ejecución de una política pública —el PNFA— y administra recursos generados por mandato legal para fines de bien común.

En consecuencia, la JNFA goza de autonomía funcional en la elección de sus autoridades, la elaboración de sus reglamentos y la administración de sus fondos. No obstante, en tanto gestiona recursos destinados al interés general y tiene impacto directo en sectores estratégicos como la producción agrícola, la comercialización y el consumo popular, se encuentra sujeta a principios de transparencia, rendición de cuentas y fiscalización por parte del Estado. Este marco híbrido exige un equilibrio entre la libertad organizativa propia del derecho privado y la sujeción a estándares de control que aseguren la protección del interés público.

En este sentido, la propia Ley n.°8533 refuerza esta condición en su artículo 14, al prever que, “en tanto administre fondos públicos, la Junta estará sujeta a las regulaciones del Derecho público que le sean aplicables” y al atribuirle competencias típicas de una autoridad reguladora, como la fiscalización de los comités regionales, la emisión de lineamientos, la resolución de apelaciones y la facultad de actuar de oficio frente a irregularidades. Ello confirma que, jurídicamente, la JNFA es un ente de derecho privado con finalidad pública y funciones reguladas normativamente, cuyo funcionamiento debe armonizar los principios del régimen privado con los deberes de transparencia, probidad y control propios del interés general. Así pues, jurídicamente la JNFA es un ente de derecho privado de interés público.

D. Naturaleza jurídica de los Comités Regionales de Ferias del Agricultor:

Los Comités Regionales de Ferias del Agricultor, según lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley n.º8533, son entidades privadas sin fines de lucro regidas por el Derecho privado. Se constituyen en cada una de las regiones geográficas determinadas técnicamente por el CNP, con el fin específico de ejecutar, dentro de su ámbito territorial, el PNFA.

A pesar de su naturaleza jurídica privada, estos comités están investidos de competencias vinculadas a la implementación de una política pública de interés general, lo que les otorga un estatus especial. En lo no previsto en la Ley n.º8533 y siempre que resulte compatible con sus fines, su organización interna, inscripción y régimen de fiscalización se rigen supletoriamente por la Ley de Creación de los Centros Agrícolas Cantonales (n.°4521 del 26 de diciembre de 1969, reformada integralmente por la Ley n.º 7932 de 28 de octubre de 1999).

Al igual que la JNFA, los Comités Regionales se configuran como entes de derecho privado de interés público, en tanto desarrollan funciones que materializan objetivos sociales y económicos definidos por el ordenamiento jurídico. Esta naturaleza jurídica híbrida —similar a la de la JNFA— implica que, aunque no forman parte del aparato estatal, deben observar principios como la transparencia, la rendición de cuentas y la sujeción a determinadas normas de derecho público, especialmente cuando administran recursos de origen público o actúan en coordinación con instituciones del Estado.

Habiéndose delimitado el marco normativo aplicable y la estructura organizativa del PNFA, así como la naturaleza jurídica de los entes que lo integran, se procede ahora analizar el contenido del texto base del proyecto de ley, a fin de valorar su compatibilidad con el régimen legal vigente y su adecuación a los fines que justifican la existencia del PNFA.

V. OBSERVACIONES PUNTUALES AL TEXTO PROPUESTO

La propuesta legislativa bajo estudio se compone de dos artículos sustantivos y un transitorio único. El contenido del proyecto, según se indicó previamente, tiene como eje central la reforma puntual de los artículos 11, 14, 16, 17, 20, 22 y 24 de la Ley n.°8533, con el propósito de introducir mecanismos que corrijan deficiencias estructurales en la conformación y funcionamiento de la JNFA y que fortalezcan los principios de transparencia, rendición de cuentas y control público en la gestión del PNFA.

Reforma al artículo 11: Se mantiene la facultad del CNP para asistir a las sesiones de la JNFA y los comités regionales, pero se modifica su participación, otorgándole derecho a voz y a voto. Además, se le autoriza para contratar auditorías externas mediante licitación pública, bajo presupuesto anual, con el fin de verificar el funcionamiento de las instancias del Programa. Reforma al artículo 14: Se mantiene la naturaleza jurídica de la JNFA como ente sin fines de lucro regido por el Derecho privado, pero se introducen ajustes en su composición para asegurar paridad horizontal y vertical, en la medida de lo posible conforme a derechos fundamentales y realidades organizativas. También se establece la obligación de que el representante del CNP cuente con experiencia técnica agrícola y tenga derecho a voto. Se regulan de forma más estricta los plazos de nombramiento y reelección de sus miembros, incluyendo la presentación de una declaración patrimonial. Reforma al artículo 16: Se adiciona el inciso l), que impone a la JNFA la obligación de rendir informes financieros y de gestión al CNP al final de cada ejercicio fiscal, los cuales serán revisables y podrán ser auditados. El CNP deberá darles publicidad institucional. Además, se habilita a la Asamblea General para contratar auditorías externas. Reforma al artículo 17: Se introduce una cláusula de incompatibilidad que impide que los miembros de la JNFA, su personal administrativo o personas vinculadas a ellos (por parentesco, subordinación o contrato), puedan fungir simultáneamente como administradores de ferias, fortaleciendo así el régimen de control y la prevención de conflictos de interés. Reforma al artículo 20: Se modifica la participación del CNP en los comités regionales, reconociéndole ahora derecho a voz y a voto, ampliando su capacidad de intervención en la toma de decisiones regionales. Reforma al artículo 22: Se mantiene la integración mínima de siete miembros en las juntas directivas de los comités regionales, pero se introduce la paridad horizontal y vertical como criterio orientador de su conformación, en tanto sea compatible con los principios de libertad ideológica, derecho de asociación y la realidad proporcional de los sectores representados. También se limita la reelección a una única vez y se exige una pausa de dos periodos antes de poder volver a ocupar un cargo. Reforma al artículo 24: Se adiciona el inciso n), que impone a los comités regionales la obligación de rendir informes de ingresos, gastos y estados financieros al CNP al cierre de cada ejercicio fiscal, los cuales deberán ser divulgados públicamente por dicha institución. Adiciones mediante el artículo 2 del proyecto: Como se indicó, se incorporan tres disposiciones adicionales:

- Inciso l) al artículo 16: obligación de la JNFA de rendir informes financieros y de gestión.

- Párrafo final al artículo 17: cláusula de incompatibilidad.

- Inciso n) al artículo 24: obligación de los comités regionales de presentar estados financieros.

· Disposición transitoria única: Se otorga al MAG, con apoyo técnico del CNP, un plazo de tres meses desde la entrada en vigencia de la ley para efectuar los ajustes reglamentarios correspondientes. Se establece que la falta de reglamentación no suspende la aplicación de la ley.

Para mayor claridad, se muestran en el siguiente cuadro las diferencias entre el texto vigente y la norma propuesta y a efectos de una mejor apreciación se subrayan los cambios entre ambas versiones:

Texto actual Texto propuesto Artículo 11 - Facúltase al CNP para que asista a las sesiones de la Junta Nacional de Ferias del Agricultor y de los comités regionales, mediante el representante que designe, a efecto de que asesore la labor que se lleva a cabo. En tales casos, tendrá derecho a voz, pero no a voto.

El CNP podrá solicitar la convocatoria a sesión de cualquiera de las instancias indicadas en el presente artículo.

Artículo 11- Facúltase al CNP para que asista a las sesiones de la Junta Nacional de Ferias del Agricultor y de los comités regionales, mediante el representante que designe, a efecto de que asesore la labor que se lleva a cabo. En tales casos, tendrá derecho a voz y a voto.

EL CNP podrá solicitar la convocatoria a sesión de cualquiera de las instancias indicadas en el presente artículo. Así mismo, CNP podrá, mediante licitación pública, realizar las auditorías externas de dichas instancias que valore necesarias para el adecuado funcionamiento del Programa Nacional de Ferias. Para lo cual, deberá presupuestar este rubro anualmente.

Artículo 14 - La Junta Nacional de Ferias del Agricultor será el ente rector y fiscalizador del Programa Nacional de Ferias del Agricultor; no tendrá fines de lucro y se regirá por el Derecho privado. Estará conformada por un representante y el respectivo suplente de cada uno de los comités regionales del país y por un fiscal.

Asimismo, estará integrada por un representante de las organizaciones de consumidores debidamente registradas ante el MEIC, elegido democráticamente por estas, según el procedimiento establecido en el Reglamento de esta Ley; y por un representante del CNP, con derecho a voz, pero no a voto.

Para efectos de su constitución y actuación legal, inscripción, organización interna y régimen de fiscalización, en lo no previsto en esta Ley y en tanto sea compatible con sus fines, la Junta se regirá por la Ley de centros agrícolas cantonales, Ley Nº 4521, de 26 de diciembre de 1969, reformada integralmente por la Ley Nº 7932, de 28 octubre de 1999; sin embargo, su ámbito de acción y sus competencias se limitarán estrictamente a las establecidas en esta Ley. En tanto administre fondos públicos, la Junta estará sujeta a las regulaciones del Derecho público que le sean aplicables.

La Junta estará facultada para determinar su propia regulación interna; se reunirá al menos una vez al mes y, extraordinariamente, cuando lo requieran las instancias facultadas para ello. Sus miembros serán nombrados por un plazo de dos años y podrán ser reelegidos por una única vez, en forma sucesiva. La representación judicial y extrajudicial corresponderá a su presidente.

Artículo 14 - La Junta Nacional de Ferias del Agricultor será el ente rector y fiscalizador del Programa Nacional de Ferias del Agricultor; no tendrá fines de lucro y se regirá por el Derecho privado. Estará conformada por un representante y el respectivo suplente de cada uno de los comités regionales del país y por un fiscal, respetando la paridad horizontal y la paridad vertical, siempre que ello sea posible conforme a la libertad ideológica, el derecho de asociación y según la conformación fáctica y proporcional.

Asimismo, estará integrada por un representante de las organizaciones de consumidores debidamente registradas ante el MEIC, elegido democráticamente por estas, según el procedimiento establecido en el Reglamento de esta Ley; y por un representante del CNP con probada experiencia e idoneidad en técnica agrícola, con derecho a voz, y voto.

(…)

La junta estará facultada para determinar su propia regulación interna; se reunirá al menos una vez al mes y, extraordinariamente, cuando lo requieran las instancias facultadas para ello. Indistintamente del cargo que ocupen, directivo o fiscal, sus miembros serán nombrados por un plazo de dos años, presentarán una declaración de su situación patrimonial al inicio de su periodo ante la Asamblea General y podrán ser reelegidos por una única vez, en forma sucesiva. No podrán ocupar ningún cargo de la Junta, hasta tanto no hayan transcurrido dos períodos desde que finalizó su segundo período consecutivo. La representación judicial y extrajudicial corresponderá a su presidente.

Artículo 16.-Serán deberes y atribuciones de la Junta Nacional de Ferias del Agricultor:

• a)Evaluar la gestión de todos los integrantes del Programa Nacional de Ferias del Agricultor.
• b)Resolver los cuestionamientos, los planteamientos y las apelaciones que le sean elevados por los comités regionales.
• c)Dictar las políticas, las directrices y los lineamientos para administrar y mejorar el Programa Nacional de Ferias del Agricultor, y trasladarles las directrices técnicas emitidas por el CNP a los demás componentes del Programa, así como dar seguimiento a su ejecución.
• d)Solicitar a los comités regionales los reportes de las actividades, el informe contable, el plan de presupuesto, los análisis estadísticos, el plan anual de trabajo, así como otras informaciones referentes a la actividad.
• e)Revisar los acuerdos tomados por los comités regionales cuando contradigan las directrices emitidas.
• f)Velar por la adecuada ejecución de las disposiciones de la presente Ley y su Reglamento, atendiendo las denuncias presentadas en relación con las anomalías detectadas en la ejecución del Programa Nacional de Ferias del Agricultor, canalizándolas ante las instancias correspondientes o resolviendo lo que sea de su competencia. Además, la Junta quedará facultada para actuar de oficio cuando lo considere necesario, a fin de mantener el buen funcionamiento del Programa.
• g)Elaborar los carnés de participación en las ferias del agricultor y distribuirlos a los comités regionales.
• h)Velar por que los entes administradores y los comités regionales utilicen adecuadamente los recursos provenientes del cobro de cuotas para el mejoramiento de las ferias. Para estos efectos, la Junta podrá efectuar las auditorías que considere necesarias y convenientes a los comités regionales, los entes administradores de ferias y los entes emisores de carnés autorizados, así como solicitar toda la información que requiere para tal propósito.
• i)Suspender y sustituir temporalmente en el ejercicio de sus funciones, a los comités regionales que en su desempeño incurran en anomalías graves, de conformidad con la presente Ley y su Reglamento, así como el previo seguimiento del debido proceso.
• j)Llevar un registro actualizado, en el ámbito nacional, con las calidades de los entes administradores de las ferias del agricultor y los agricultores participantes.
• k)Convocar la realización de dos asambleas anuales, con la participación de todos los miembros de las juntas directivas de los comités regionales del país y definir la agenda de dichas asambleas, en las que se revisarán las políticas seguidas, a efecto de determinar los planes, los proyectos y los aspectos relevantes para el desarrollo del Programa Nacional de Ferias del Agricultor. Con el objetivo de coadyuvar en la definición de políticas de carácter general para el Programa, en estas asambleas podrán participar, con voz pero sin voto, representantes del Estado, las municipalidades y el CNP.

Artículo 16- Serán deberes y atribuciones de la Junta Nacional de Ferias del Agricultor:

(…)

• l)Rendir informes de ingresos, gastos de acuerdo con políticas, las directrices y los lineamientos de administración y mejoras del Programa Nacional de Ferias, así como sus estados financieros al final de cada ejercicio fiscal al CNP, el cual podrá revisarlos o auditarlos antes de refrendarlos y hacerlos de acceso público.

La Asamblea General, mediante un acuerdo aprobado por mayoría simple de sus presentes, podrá contratar una auditoría externa a cargo del presupuesto de la Junta Directiva.

Artículo 17.- La Junta Nacional de Ferias del Agricultor no podrá estar integrada por personas que tengan entre sí parentesco, por consanguinidad o afinidad, incluso hasta el tercer grado; tampoco, por empleados de la Junta, quienes sean familiares de los miembros, por consanguinidad o afinidad, incluso hasta el segundo grado.

Ningún miembro de la Junta podrá ser, a la vez, empleado de dicha entidad, ni recibir dádivas, directa ni indirectamente. Además, se les prohíbe venderle servicios a la Junta.

Artículo 17.- La Junta Nacional de Ferias del Agricultor no podrá estar integrada por personas que tengan entre sí parentesco, por consanguinidad o afinidad, incluso hasta el tercer grado; tampoco, por empleados de la Junta, quienes sean familiares de los miembros, por consanguinidad o afinidad, incluso hasta el segundo grado.

Ningún miembro de la Junta podrá ser, a la vez, empleado de dicha entidad, ni recibir dádivas, directa ni indirectamente. Además, se les prohíbe venderle servicios a la Junta.

Los miembros de Junta Directiva de la Junta Nacional de Ferias, sus funcionarios administrativos, incluyendo su director ejecutivo, su abogado, contador, ni una persona ligada por parentesco de consanguinidad o de afinidad en línea directa o colateral hasta tercer grado inclusive, o cualquier otra persona subordinada o contratada por servicios profesionales por la Junta Directiva, no podrán fungir al mismo tiempo como administradores de ferias.

Artículo 20. - Los comités regionales estarán integrados por los siguientes miembros:

• a)Los entes administradores de feria de la región.
• b)Los entes emisores de carnés de cada región donde existan ferias.
• c)Un representante de organizaciones de consumidores donde existan ferias.
• d)Un representante del CNP, con derecho a voz, pero no a voto.

(…)

Artículo 20. - Los comités regionales estarán integrados por los siguientes miembros:

(…)

• d)Un representante del CNP, con derecho a voz y a voto.

(…)

Artículo 22. - Los comités regionales contarán con una junta directiva, la cual estará encargada de velar por el adecuado funcionamiento del comité. La junta quedará facultada para dictar su propia regulación interna, que deberá considerar, como mínimo, los aspectos referentes a convocatorias, la elaboración de la agenda, comunicación de los acuerdos y mecanismos para realizar las votaciones, así como la distribución de funciones entre sus miembros, quienes permanecerán en sus cargos por un período de dos años y podrán ser reelegidos.

La junta directiva estará integrada por un mínimo de siete miembros y en ella deberán estar representados todos los sectores que forman parte del comité regional. La representación judicial y extrajudicial le corresponderá al presidente.

Artículo 22. - Los comités regionales contarán con una junta directiva, la cual estará encargada de velar por el adecuado funcionamiento del comité. La junta quedará facultada para dictar su propia regulación interna, que deberá considerar, como mínimo, los aspectos referentes a convocatorias, la elaboración de la agenda, comunicación de los acuerdos y mecanismos para realizar las votaciones, así como la distribución de funciones entre sus miembros, quienes permanecerán en sus cargos por un período de dos años y podrán ser reelegidos por una única vez. Con excepción de casos debidamente justificados, ningún miembro podrá ocupar ningún cargo del comité regional, hasta tanto no hayan transcurrido dos períodos desde que finalizó su segundo período consecutivo.

(Artículo modificado mediante moción 1-137 de varios diputados, aprobada en sesión N.° 7 del 9-9-2025) La junta directiva estará integrada por un mínimo de siete miembros y en ella deberán estar representados todos los sectores que forman parte del comité regional, respetando la paridad horizontal y la paridad vertical, siempre que ello sea posible conforme a la libertad ideológica, el derecho de asociación y según la conformación fáctica y proporcional. La representación judicial y extrajudicial le corresponderá al presidente.

Artículo 24.- Serán funciones de la junta directiva de los comités regionales:

• a)Supervisar y controlar, en el ámbito de su competencia, la aplicación de la presente Ley, su Reglamento y las leyes conexas.
• b)Autorizar la apertura de nuevas ferias del agricultor en la región, en coordinación con la Junta Nacional de Ferias.
• c)Solicitar, a los entes administradores de ferias, el reporte de actividades, los informes contables, el plan de presupuesto, los análisis estadísticos, el plan anual de trabajo, así como otras informaciones referentes a la actividad.
• d)Designar a los entes emisores de carnés en su respectiva región. El comité regional deberá llevar un registro, con las calidades y las firmas de los funcionarios designados por los entes emisores existentes para emitir los carnés; esta información deberá ser suministrada a los otros comités regionales, por medio de la Junta Nacional de Ferias del Agricultor.
• e)Fiscalizar y evaluar, permanentemente, la gestión administrativa de las ferias y las entregas de carnés, inspeccionando las fincas cuando las situaciones así lo ameriten. Además, llevar un listado de los carnés emitidos por los entes emisores de carnés.
• f)Velar por la adecuada utilización para el mejoramiento de las ferias de los recursos que los entes administradores recauden mediante el cobro de las cuotas correspondientes.
• g)Canalizar, a los entes administradores de ferias, los lineamientos dictados por la Junta Nacional de Ferias del Agricultor y las directrices técnicas emitidas por el CNP.
• h)Presentar, al CNP y a la Junta Nacional de Ferias del Agricultor, los informes que le sean requeridos.
• i)Promover, capacitar, asesorar y apoyar a los entes administradores de ferias, para lo cual deberá elaborar un plan de trabajo.
• j)Suspenderle o revocarle la autorización para la administración de la feria al ente administrador que incurra en anomalías en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con la presente Ley y su Reglamento.
• k)Suspenderle o revocarle la autorización para la emisión de carnés, a la organización que incurra en anomalías en el desempeño de sus funciones.
• l)Nombrar al representante ante la Junta Nacional de Ferias del Agricultor y a su suplente.
• m)Aprobar el reglamento interno de cada feria bajo su jurisdicción.

Artículo 24.- Serán funciones de la junta directiva de los comités regionales:

(…)

• n)Rendir informes de ingresos, gastos de acuerdo con su plan de presupuesto y su plan anual de trabajo, así como sus estados financieros al final de cada ejercicio fiscal al CNP, el cual los hará de acceso público.

Como comentario general, a la luz de lo previamente expuesto sobre la naturaleza jurídica de la JNFA y los Comités Regionales, es oportuno precisar que estos entes operativos, si bien no forman parte de la Administración Pública, ni ostentan naturaleza estatal, son entidades privadas sin fines de lucro expresamente declaradas de interés público por la Ley n.°8533 (arts. 14 y 19). Esta configuración normativa les confiere un estatus especial dentro del ordenamiento jurídico costarricense: se rigen por el Derecho privado, pero ejecutan funciones orientadas al cumplimiento de fines públicos, como el desarrollo económico territorial, la seguridad alimentaria y el fortalecimiento de los pequeños y medianos productores nacionales.

En este contexto, su actuación no puede comprenderse exclusivamente bajo parámetros privados, sino que debe observar principios rectores del Derecho público como la transparencia, la rendición de cuentas y la probidad administrativa, especialmente en lo relativo a la administración de fondos con destino público, la emisión de disposiciones vinculantes o el ejercicio de funciones de fiscalización y coordinación interinstitucional.

En consecuencia, las reformas contenidas en el texto base del proyecto de ley —que incorporan mayores controles, límites a la reelección, paridad en la integración de órganos, reglas de transparencia y mecanismos de rendición de cuentas— constituyen una manifestación legítima de la discrecionalidad del legislador para regular el funcionamiento de estos entes creados por ley, cuando estos ejercen funciones relevantes para el interés general. Esta potestad de configuración normativa se encuentra reconocida en el marco constitucional costarricense, en tanto no vulnere principios de reserva de ley, autonomía privada o proporcionalidad.

Así, el fortalecimiento del marco de gobernanza del PNFA responde a un fin constitucionalmente válido: asegurar que las entidades que lo integran —aunque sean de naturaleza privada— operen con estándares adecuados de eficiencia, control institucional y protección del bien común, coherentemente con su declaratoria legal de interés público.

Con base en lo expuesto, se presentan a continuación las disposiciones del proyecto que, desde una perspectiva de técnica legislativa, requieren observaciones específicas:

Como primer comentario de técnica legislativa, se observa que el artículo 11 del proyecto propone la realización de auditorías externas anuales mediante procesos de licitación pública a cargo del CNP, como mecanismo para reforzar la transparencia y el control sobre el manejo de los recursos del PNFA. Si bien esta disposición resulta atendible desde una perspectiva de probidad administrativa y control cruzado, su implementación conlleva la asignación sostenida de recursos presupuestarios. Por ello, sería conveniente que el proyecto se respalde en un análisis técnico que valore el impacto económico de esta obligación y su viabilidad dentro del ámbito presupuestario del CNP. Lo anterior, con el fin de evitar la eventual imposición de cargas desproporcionadas o inviables para la institución ejecutora. La ausencia de dicho respaldo podría comprometer la sostenibilidad financiera de la medida o generar tensiones con otras funciones sustantivas a cargo de este ente.

Como segundo comentario de técnica legislativa, se destaca la inclusión del principio de paridad horizontal y vertical en la integración de la JNFA (artículo 14) y de las juntas directivas de los comités regionales (artículo 22). Esta incorporación resulta valiosa desde una perspectiva de igualdad de género y participación inclusiva en los órganos de dirección del programa. No obstante, la redacción introduce una cláusula condicional —“siempre que ello sea posible conforme a la libertad ideológica, el derecho de asociación y según la conformación fáctica y proporcional”— que puede generar ambigüedad interpretativa o convertirse en una vía para relativizar el cumplimiento de la paridad. Se recomienda revisar esta redacción para garantizar mayor certeza jurídica sobre los supuestos en que la exigencia de paridad pueda razonablemente exceptuarse, sin que ello vacíe de contenido el mandato de equidad de género.

Como tercer comentario de técnica legislativa, se señala que el inciso l) que se adiciona al artículo 16 establece la obligación de la JNFA de rendir informes financieros, de ingresos y gastos, al final de cada ejercicio fiscal ante el CNP. Esta disposición fortalece los mecanismos de fiscalización y responde al principio de rendición de cuentas que debe regir a toda persona jurídica que administre recursos vinculados a fines públicos. Sin embargo, el texto no identifica de forma precisa al sujeto responsable directo de la elaboración y remisión de dichos informes, ni prevé las consecuencias jurídicas ante su omisión. En este sentido, sería recomendable establecer un mecanismo de ejecución y control más claro a fin de evitar vacíos de responsabilidad o la dilución del deber de rendición de cuentas.

Por lo demás, cabe señalar que el proyecto de ley sometido a consulta no presenta vicios de inconstitucionalidad, ni contradice los principios del régimen jurídico aplicable a los entes de derecho privado de interés público. Antes bien, deben entenderse como parte de la discrecionalidad normativa del legislador para estructurar y perfeccionar el funcionamiento de entidades creadas por ley, en atención al interés público que orienta su actividad. No obstante, desde una perspectiva de coherencia normativa y técnica legislativa, se estima pertinente afinar su redacción para dotarlas de mayor eficacia.

VI. CONCLUSIÓN

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que el proyecto de ley que se somete a nuestra consideración se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador. Asimismo, desde nuestra perspectiva de análisis no presenta problemas de constitucionalidad.

Sin embargo, se recomienda valorar las observaciones y demás aspectos de técnica legislativa comentados, antes de proceder a su aprobación como Ley de la República.

Atentamente,

Dr. Alonso Arnesto Moya Lic. Alexander Campos Solano Procurador Abogado de Procuraduría AAM/ACS/hsc [1] Ministerio de Agricultura y Ganadería, Las ferias del agricultor: comercialización directa para pequeños y medianos productores (San José: MAG, 1981), p. 10. Disponible en https://www.mag.go.cr/bibliotecavirtual/E72-0142.pdf.