Legal reform for aerial spraying and protection of health and the environmentReforma legal para fumigación aérea y protección de la salud y el ambiente

Legal Opinion: 182 - J of 12/16/2024 December 16, 2024 PGR-OJ-182-2024 Ms.

Cinthya Díaz Briceño Head, Legislative Committees Area IV Legislative Assembly Dear Ms. Díaz Briceño:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to official communication No. AL-CPAAGROP-335-2023, dated October 11, 2023, through which the Permanent Committee on Agricultural Affairs requests our opinion regarding the bill entitled: “REFORM OF ARTICLES 39 AND 77 OF THE PHYTOSANITARY PROTECTION LAW. LAW No. 7664 OF APRIL 8, 1997 AND ITS AMENDMENTS, ADDITION OF A SECOND PARAGRAPH TO ARTICLE 107 OF THE GENERAL CIVIL AVIATION LAW. LAW No. 5150 OF MAY 14, 1973 AND ITS AMENDMENTS, AND REFORM OF ARTICLE 03 OF THE LAW ON THE PROCESSING OF AGROCHEMICAL REGISTRATION APPLICATIONS. LAW No. 8702 OF JANUARY 14, 2009 AND ITS AMENDMENTS. LAW TO REGULATE AERIAL FUMIGATION,” being processed under file No. 23,697.

A. PRELIMINARY CONSIDERATIONS REGARDING THE SCOPE OF THIS PRONOUNCEMENT As we customarily note in these cases, the opinion set forth below is a legal opinion of the Attorney General’s Office, which, as such, lacks the binding effects of a dictamen strictu sensu, as it does not constitute a consultation made by the Public Administration in the exercise of its powers, under the terms of Articles 2, 3.b), and 4 of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982), but is issued with a desire for collaboration with the Legislative Assembly, given the important functions it constitutionally performs.

With that understanding, we will limit ourselves to pointing out the most relevant aspects of the bill in question from a strictly legal perspective and, principally, its conformity or non-conformity with the block of constitutionality. Therefore, we will not comment on the advisability or timeliness of its approval, nor on economic judgments or other technical considerations that do not fall within the indicated scope.

Finally, we must note that the eight-day period provided for in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly is not applicable to this type of matter, as it does not involve any of the mandatory hearings established in the Political Constitution (see, among others, pronouncements OJ-053-98 of June 18, 1998, OJ-055-2013 of September 9, 2013, OJ-08-2015 of August 3, 2015, OJ-164-2019 of December 18, 2019, OJ-108-2020 of July 20, 2020, OJ-159-2020 of October 16, 2020, OJ-173-2020 of November 23, 2020, OJ-007-2021 of January 8, 2021, PGR-OJ-145-2021 of August 31, 2021, PGR-OJ-119-2022 of September 8, 2022, PGR-OJ-186-2022 of December 9, 2022, PGR-OJ-073-2023 of July 11, 2023, PGR-OJ-082-2023 of September 1, 2023, and PGR-OJ-160-2024 of November 25, 2024).

In any event, this legal opinion is issued within the shortest time permitted by the attention to our ordinary legally assigned duties.

B. CONCERNING THE OBJECT OF THE BILL UNDER REVIEW As is clear from the preamble of the legislative initiative under review, it seeks to protect the human rights to health and to an ecologically balanced environment, focused on people in rural and agro-productive areas exposed to agricultural aviation near sensitive areas, such as schools, residential zones, and sites of biological importance. In this regard, it raises the need for effective regulation concerning the pesticides used in aerial applications that affect populations near monocultures, where there is evidence of a significant impact due to the intensive use of agrochemicals in adjacent areas.

The preamble of the bill states that the initiative is based on Article 50 of the Political Constitution, which recognizes the right to a healthy and ecologically balanced environment. It is mentioned that the Constitutional Chamber, through Voto 3705-93, affirmed that environmental quality is essential for the quality of life, indicating that the use of the environment entails the duty of its protection for present and future generations, considering the principle of “injury” from common law, which limits the exercise of an individual right for the benefit of the equal rights of others. Likewise, it expands this foundation with constitutional vote 012094-2009, in which the protection of the environment and the right to health are ordered in relation to agricultural aviation, where the Constitutional Chamber establishes a duty of the authorities to conduct technical studies and oversight to determine whether aerial applications represent a risk to the health of residents, underscoring the responsibility of institutions within their powers to monitor and mitigate these effects.

Furthermore, studies from the Regional Institute for Toxic Substances (Instituto Regional en Sustancias Tóxicas, IRET) of the National University are cited, which in 2015 demonstrated high exposure to pesticides in pregnant women from areas adjacent to plantations in the canton of Matina. This study revealed that those persons living less than 50 meters from plantations had significantly higher concentrations of the metabolite ethylenethiourea (ETU), associated with the use of the pesticide mancozeb, classified as highly hazardous. It indicates that the situation is aggravated in the case of girls and boys in educational centers directly exposed to aerial applications of these products.

The initiative mentions that Costa Rica is a party to international conventions on the management and control of pesticides. For example, the Rotterdam Convention and the Stockholm Convention urge States to adopt measures that promote public participation in health and environmental issues, while the Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO) recommends adequate buffer zones in aerial applications to reduce the impact of pesticide drift. However, it indicates that the current Costa Rican regulatory framework does not comply with these international standards, permitting intensive use of toxic substances that greatly exceed the average application per hectare compared to other countries in the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD).

This panorama, according to the same preamble of the bill, demonstrates the need for legislative reforms such as those proposed, in order “to guarantee that aerial fumigations are duly limited in distance to protect public health, as well as the regulation of highly toxic products that could be used for such purpose”; reforms that ensure the protection of the environment and the health of vulnerable communities.

In this regard, the preamble adds: “by virtue of the fact that in our legal system there is an almost non-existent regulation regarding the limits for the application of aerial fumigations, this initiative aims to create more robust normative provisions that guarantee the application limits and safeguard the constitutional right to a healthy and ecologically balanced environment of vulnerable persons and of the inhabitants in general who border the agricultural zones that use this agrochemical application mechanism.” In this context, it is appropriate to briefly review the doctrinal and jurisprudential treatment that strengthens the right to health and to an ecologically balanced environment, and the State’s commitment to its defense, in light of the specific observations on the content of the bill.

C. THE RIGHT TO HEALTH AND TO AN ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT IN RELATION TO THE USE OF PESTICIDES FOR AGRICULTURAL FUMIGATION From a doctrinal point of view, the right to a healthy and ecologically balanced environment has been recognized as an essential component of human rights, being closely linked with other fundamental rights such as the right to health and to life. In this regard, it has been noted that: “environmental protection can be considered a precondition for the satisfaction of other human rights, such as life, health”[1].

In this sense, the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights, also known as the Protocol of San Salvador, enshrines the human right to a healthy environment. Its Article 11 establishes that:

“Article 11 Right to a Healthy Environment 1. Everyone shall have the right to live in a healthy environment and to have access to basic public services.

2. The States Parties shall promote the protection, preservation, and improvement of the environment.” Similarly, the African Charter on Human and Peoples’ Rights strengthens the collective dimension of the right to a healthy environment, advocating for an environment that permits the development of society as a whole, enshrining in its Article 24 the following:

“Article 24 All peoples shall have the right to a general satisfactory environment favorable to their development.” For its part, Article 26 of the American Convention on Human Rights provides:

“Article 26. Progressive Development The States Parties undertake to adopt measures, both internally and through international cooperation, especially those of an economic and technical nature, with a view to achieving progressively, by legislation or other appropriate means, the full realization of the rights implicit in the economic, social, and educational, scientific, and cultural standards set forth in the Charter of the Organization of American States as amended by the Protocol of Buenos Aires, to the extent of available resources.” Consequently, the States Parties are obligated to strive to promote the right to a healthy environment, including internal actions and cooperation with other States. In the international system of the United Nations (UN), there are several instruments that pursue the protection and conservation of the environment, among them: the 1972 United Nations Conference on the Human Environment, the 1992 Rio Declaration on Environment and Development, the 2000 Earth Charter, and the 2002 World Summit on Sustainable Development[2]. Thus, these instruments reflect a global consensus regarding the importance of environmental protection as a basis for sustainable development.

In this context, the Inter-American Court of Human Rights, through Advisory Opinion OC-23/17 of November 15, 2017, requested by the Republic of Colombia, established that States have both substantive and procedural obligations to protect the environment, which includes the prevention of significant environmental damages, the regulation and oversight of activities that may cause such damages, as well as the guarantee of rights regarding access to information, public participation, and access to justice in environmental matters. The Court stated the following:

“A. The Interrelationship between Human Rights and the Environment 47. This Court has recognized the existence of an undeniable relationship between the protection of the environment and the realization of other human rights, insofar as environmental degradation and the adverse effects of climate change affect the effective enjoyment of human rights (…)

52. Moreover, there is broad recognition in international law of the interdependent relationship between the protection of the environment, sustainable development, and human rights (…)

54. From this relationship of interdependence and indivisibility between human rights, the environment, and sustainable development, multiple points of connection arise whereby, as expressed by the Independent Expert, ‘all human rights are vulnerable to environmental degradation, in the sense that the full enjoyment of all human rights depends on a propitious environment’ (…)

55. As a consequence of the close connection between the protection of the environment, sustainable development, and human rights (supra paras. 47 to 55), currently (i) multiple human rights protection systems recognize the right to a healthy environment as a right in itself, particularly the inter-American human rights system, while there is no doubt that (ii) many other human rights are vulnerable to environmental degradation, all of which entails a series of environmental obligations for the States for the purpose of complying with their obligations to respect and guarantee these rights (…)

B. Human Rights Affected by Environmental Degradation, Including the Right to a Healthy Environment (…)

59. The human right to a healthy environment has been understood as a right with both individual and collective connotations. In its collective dimension, the right to a healthy environment constitutes a universal interest, owed to both present and future generations. However, the right to a healthy environment also has an individual dimension, to the extent that its violation may have direct or indirect repercussions on individuals due to its connection with other rights, such as the right to health, personal integrity, or life, among others. Environmental degradation can cause irreparable harm to human beings, and therefore a healthy environment is a fundamental right for the existence of humanity.

63. Thus, the right to a healthy environment as an autonomous right is distinct from the environmental content that arises from the protection of other rights, such as the right to life or the right to personal integrity.

64. However, in addition to the right to a healthy environment, as previously mentioned, environmental damages can affect all human rights, in the sense that the full enjoyment of all human rights depends on a propitious environment. Yet, some human rights are more susceptible than others to certain types of environmental damage (supra paras. 47 to 55). The rights especially linked to the environment have been classified into two groups: i) rights whose enjoyment is particularly vulnerable to environmental degradation, also identified as substantive rights (for example, the rights to life, personal integrity, health, or property), and ii) rights whose exercise supports better formulation of environmental policies, also identified as procedural rights (such as the rights to freedom of expression and association, to information, to participation in decision-making, and to an effective remedy).

69. In this Advisory Opinion, the Court will rule, in Chapter VIII, on the substantive and procedural obligations of the States regarding environmental protection that arise from the duty to respect and guarantee the rights to life and personal integrity, as these are the rights on which Colombia consulted the Tribunal. Nevertheless, as derived from the foregoing considerations, many other rights could be affected by non-compliance with these obligations, including the economic, social, cultural, and environmental rights protected by the Protocol of San Salvador, the American Convention, and other treaties and instruments, specifically, the right to a healthy environment.

B.5 Conclusions Regarding the Obligations of States 242. (…) the Court is of the opinion that, for the purpose of respecting and guaranteeing the rights to life and integrity: a. States have the obligation to prevent significant environmental damages, within or outside their territory, in accordance with paragraphs 127 to 174 of this Opinion. b. In order to fulfill the obligation of prevention, States must regulate, supervise, and oversee activities under their jurisdiction that may cause significant environmental damage; conduct environmental impact assessments when there is a risk of significant environmental damage; establish a contingency plan, in order to have security measures and procedures to minimize the possibility of major environmental accidents; and mitigate significant environmental damage that has occurred, even if it occurred despite the State’s preventive actions, in accordance with paragraphs 141 to 174 of this Opinion. c. States must act in accordance with the precautionary principle, for the purpose of protecting the right to life and personal integrity, in the face of possible serious or irreversible damages to the environment, even in the absence of scientific certainty, in accordance with paragraph 180 of this Opinion. d. States have the obligation to cooperate, in good faith, for protection against environmental damages, in accordance with paragraphs 181 to 210 of this Opinion. e. In order to fulfill the obligation to cooperate, States must notify other potentially affected States when they are aware that a planned activity under their jurisdiction could generate a risk of significant transboundary damages and in cases of environmental emergencies, as well as consult and negotiate, in good faith, with States potentially affected by significant transboundary damage, in accordance with paragraphs 187 to 210 of this Opinion. f. States have the obligation to guarantee the right of access to information related to possible environmental impacts, enshrined in Article 13 of the American Convention, in accordance with paragraphs 213 to 225 of this Opinion; g. States have the obligation to guarantee the right to public participation of persons under their jurisdiction, enshrined in Article 23.1.a of the American Convention, in the decision-making and policies that may affect the environment, in accordance with paragraphs 226 to 232 of this Opinion, and h. States have the obligation to guarantee access to justice, in relation to the State obligations for the protection of the environment that have been previously enunciated in this Opinion, in accordance with paragraphs 233 to 240 of this Opinion” (emphasis added).

In the same sense, our national constitutional jurisprudence has repeatedly referred to the right to a healthy and ecologically balanced environment:

“IV.- On the right to a healthy and ecologically balanced environment. It must be noted, first, that the fundamental rights to health and to a healthy and ecologically balanced environment are constitutionally recognized (Articles 21, 50, 73, and 89 of the Political Constitution), as well as through applicable international norms in Costa Rica. In this sense, in Judgment No. 2006-005928 of 15:00 hours on May 2, 2006, this Tribunal resolved: ‘(...) The right to life recognized in numeral 21 of the Constitution is the cornerstone upon which the rest of the fundamental rights of the inhabitants of the republic rest. Likewise, in that section of the political charter, the right to health finds its basis, since life is inconceivable if minimum conditions for an adequate and harmonious psychic, physical, and environmental balance are not guaranteed to the human person. Now then, public health and the right to a healthy and ecologically balanced environment are constitutionally recognized in Articles 21, 50, 73, and 89 of the Political Constitution. Specifically, Article 50 of the Constitution expressly recognizes the right of all inhabitants of the country to enjoy a healthy and perfectly balanced environment. That right is a fundamental guarantee for the protection of life and public health. In support of the above, this Tribunal has resorted to the use of the notion of “environmental quality” as a parameter, precisely, of the quality of life of persons, which combines with other elements such as health, food, work, and housing, referring to the fact that every person has the right to use the environment for their own development but not in an unlimited manner, since there is also a duty of protection and preservation of the environment for present and future generations - the principle of sustainable development -‘. Likewise, Article 50 of the Political Constitution derives the State’s obligation to protect the environment. Said norm establishes to that effect: ‘The State shall procure the greatest well-being for all the inhabitants of the country, organizing and stimulating production and the most adequate distribution of wealth. Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Therefore, they are entitled to denounce acts that infringe upon that right and to claim reparation for the damage caused. The State shall guarantee, defend, and preserve that right. The law shall determine the corresponding responsibilities and sanctions.’ This corroborates that the diverse public authorities have the unavoidable duty to preserve, defend, and guarantee the fundamental right of every person to health and to a healthy and ecologically balanced environment (…)

(…) This Chamber has repeatedly developed the scope of the right to a healthy and ecologically balanced environment, protected by Article 50 of the Political Constitution. In this sense, it is appropriate to highlight what was stated in judgment number 2002-10340 of fourteen hours and fifty-three minutes of February twenty-ninth, two thousand two, in which it stated the following:

‘Article 50 of the Political Constitution establishes that every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. The right to a healthy environment has broad content, which equates to the aspiration of improving the living environment of the human being, so that it overflows the criteria of natural conservation to be situated within every sphere in which the person develops, be it family, work, or the environment in which they dwell. Hence, it is affirmed that it is a transversal right, that is, one that moves throughout the entire legal system, modeling and reinterpreting its institutions. In this regard, the Political Constitution establishes that the State must guarantee, defend, and preserve that right, meaning it must ensure and protect the right against any risk or need, prohibit and impede any activity that threatens the right, and safeguard the right in advance from possible dangers. Thus, the State must assume a dual behavior of doing and not doing; on the one hand, it must refrain from itself threatening the right to have a healthy and ecologically balanced environment, and on the other hand, it must undertake the task of issuing measures that allow compliance with constitutional requirements…’ V.- On the coordination of public institutions in the integral protection of the environment. There is an obligation for the State —as a whole— to take the necessary measures to protect the environment, in order to avoid degrees of contamination, deforestation, extinction of flora and fauna, excessive or inadequate use of natural resources, that endanger the health of those administered” (Resolution No. 2023-0162 of 09:20 hours on January 20, 2023; emphasis added; in the same sense, see Resolution No. 2023-027545 of 09:20 hours on October 27, 2023).

Likewise, our constitutional jurisprudence has recognized that the right of all inhabitants to a healthy and balanced environment constitutes an essential pillar for the protection of life and public health, extending both nationally and internationally. Therefore, the Costa Rican State must actively prevent environmental deterioration through oversight and direct intervention. In this sense, it has been established:

“Under these assumptions, Article 50 of the Political Constitution expressly recognizes the right of all present and future inhabitants of this country to enjoy a healthy and perfectly balanced environment. Compliance with this requirement is a fundamental guarantee for the protection of public life and health, not only of Costa Ricans but also of all members of the global community. The violation of these fundamental precepts entails the possibility of injury or endangerment of interests in the short, medium, and long term. Environmental contamination is one of the ways through which the integrity of the environment can be broken, with results that are most often imperishable and cumulative. Thus, the Costa Rican State is under the obligation to act preventively by avoiding —through oversight and direct intervention— the performance of acts that harm the environment, and in the correlative and equally unavoidable prohibition of fostering its degradation” (Resolution No. 2020-06275 of 09:20 hours on March 27, 2020, emphasis is not from the original).

Specifically regarding the use of pesticides in Costa Rica, the Constitutional Chamber has held that, by virtue of the precautionary principle, the State must guarantee adequate and reasonable management of these substances to prevent unacceptable risks to health and the environment, even when usage recommendations are followed. Likewise, international norms adopted in the country reinforce this obligation to protect both the population and the natural environment. Thus, our constitutional jurisprudence affirmed:

“VI.- ON THE REGULATION OF THE USE OF PESTICIDES As indicated above, the rights to life, to health, and to a healthy environment are fundamental rights regulated in Articles 21 and 50 of the Political Constitution, and their protection is of public interest. Precisely for this reason, the State has the obligation, in order to protect the health of the population and the environmental precautionary principle, to regulate the use of chemical substances or similar for agricultural use, so that they are handled correctly, reasonably, and do not generate risks to human health and the environment. Moreover, it also has the responsibility to guarantee the well-being of citizens and an ecologically balanced environment. Regarding this, the Chamber has established that the State must have a guarantor role with respect to the adequate use of pesticides and the avoidance of their harmful effects on health and the environment (…)

(…) Similarly, in Judgment No. 2006-09565 of 16:08 hours on July 5, 2006, this Tribunal considered:

‘(...) it is evident that the Costa Rican State has the duty to act effectively and in advance to prevent the occurrence of events that degrade the environment and compromise its sustainability’ And, in No. 2011-016937 of 14:36 hours on December 7, 2011, it ordered:

‘(...) VIII.- ON REGULATION IN MATTERS OF PESTICIDE REGISTRATION. The adequate use of pesticides can be useful for the control and elimination of pests, benefiting the food security of the population and economic activity based on agricultural production. However, the potential risk that the use of such substances may entail for human health and the environment must be recognized. This has even motivated the adoption of international instruments with the express objective of protecting human health —including the health of consumers and workers— and the environment from the possible harmful effects of pesticides, as is the case of the Rotterdam Convention on the Prior Informed Consent Procedure for Certain Hazardous Chemicals and Pesticides in International Trade, which was approved by Costa Rica through Law No. 8705 of February 13, 2009 (... ) this Tribunal has recognized the risk that the use of pesticides may entail and the importance of adopting suitable measures to regulate their use. In the Costa Rican legal system, there are diverse legal and regulatory norms from which it follows that the activity of importing, manufacturing, marketing, and using pesticides is heavily subject to the State’s police power, in order to guarantee the right to health and to a healthy and ecologically balanced environment‘ (see judgment No. 2021-019096 of 09:15 hours on August 27, 2021; emphasis added).

D. SPECIFIC OBSERVATIONS ON THE PROPOSED TEXT It is appropriate to begin by noting that we will refer to the substitute text of this bill, dated October 1, 2024, which is composed of two articles and three transitory provisions. Article 1 proposes to reform the Phytosanitary Protection Law (No. 7664 of April 8, 1997), in numerals 39 and 77; it also adds Articles 39 bis and 39 ter. Meanwhile, Article 2 of the initiative would add a second paragraph to Article 107 of the General Civil Aviation Law (No. 5150 of May 14, 1973).

It is worth noting that, unlike the base text, this latest version no longer contemplates the modification to the Law on the Processing of Agrochemical Registration Applications (No. 8702 of January 14, 2009); as indicated by the title of the bill, nor the additions to Law No. 7664.

Below, we will analyze the aspects we consider most relevant of the bill, transcribing in the following table the current version and the proposed version of the provisions in question, where the underline corresponds to text being added.

• a)Amendment to article 39 of Law 7664 and addition of numerals 39 bis and 39 ter:

Current version Proposed version ARTICLE 39.- Use of substances in agricultural aviation. The use of chemical, biological, and related substances in agricultural aviation activities must be authorized by the State Phytosanitary Service (Servicio Fitosanitario del Estado).

ARTICLE 39.- Use of substances in agricultural aviation. The use of chemical, biological, and related substances in agricultural aviation activities must be authorized by the State Phytosanitary Service.

In protection of public health and to safeguard persons who could be affected, the use of aerial fumigation methods by means of small planes, helicopters, or other traditional forms is prohibited within the area comprising a radius of one thousand meters measured horizontally where the vertex shall be population centers, educational centers, health centers, EBAIS, clinics, hospitals, sports and recreation centers, churches or centers of prayer, permanent water bodies (cuerpos de agua permanentes), sources of drinking water supply, storage infrastructure such as tanks or for purification, strategic protection zones for population supply defined by the AyA and MINAE.

Article 39 BIS - Use of precision technological methods for fumigation The use of unmanned aircraft, precision drones, and RPAS-Drones for agricultural fumigation is authorized; however, they may not be used at more than five meters in height and within the area comprising a radius of one hundred meters measured horizontally where the vertex shall be population centers, educational centers, health centers, EBAIS, clinics, hospitals, sports and recreation centers, churches or centers of prayer, permanent water bodies, sources of drinking water supply, storage infrastructure such as tanks or for purification, strategic protection zones for population supply defined by the AyA and MINAE.

Article 39 TER - Prohibition of the use of hazardous agrochemicals and pesticides (plaguicidas peligrosos) The use of products not authorized by the Ministry of Health or the State Phytosanitary Service for fumigation is expressly prohibited.

As can be seen, article 39 of the bill introduces a second paragraph to the original article, expanding the restrictions on the use of pesticide substances in agricultural aviation. Specifically, it establishes an exclusion zone of 1 kilometer around certain sensitive areas. This extension could raise questions regarding its proportionality; especially considering that the current Regulation for Agricultural Aviation Activities (Decreto Ejecutivo n.° 44083 MAG-MOPT-S-MINAE-MTSS of February 13, 2023) provides for an aerial application distance for agrochemicals of just 100 meters from any public road, population centers, dwelling houses, buildings where personnel remain working, drinking water supply systems for the population, water bodies, pastures, drinking troughs, and adjacent crops or neighboring farms susceptible to negative effects derived from the applied agrochemical, which could even be less if a buffer zone (zona de amortiguamiento) serving as a barrier is available (article 60).

Hence, even though it is an advancement fully consistent with the aforementioned rights to health and to an ecologically balanced environment—according to the cited constitutional jurisprudence—that the regulation of such a sensitive matter as the use of agrochemical substances be carried out through a legal-rank norm, it is important that the considered aerial application distance be supported by technical studies.

Therefore, it is necessary to consider this aspect in relation to two fundamental legal principles in environmental matters: the principle of objectification of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental) and the principle of reasonableness (principio de razonabilidad). As for the first, it imposes the need to support decisions of this nature on technical studies, ensuring a linkage to science and technique (see the following constitutional rulings 17126-2006, 17397-2019, 11233-2020, 13836-2020, 13837-2020, 19041-2021, and 17109-2023). The Constitutional Chamber has been clear in stating that this principle conditions the discretion not only of the Administration but also of the legislator (rulings 13836-2020, 13827-2020, 21308-2020, and 634-2021); stressing that every environmental protection measure must be based on a technical-scientific foundation.

In this regard, the Constitutional Chamber has expressed that the principle of objectification translates to: “the need to substantiate decision-making in this matter with technical studies, both in relation to the actions of the Administration and to provisions of a general nature—legal and regulatory—from which derives the requirement of ‘linkage to science and technique,’ an element that provides a technical-scientific basis to the Administration’s decisions in this matter, and by virtue thereof, limits and conditions the discretion of the Administration in its actions—in the terms provided for in article 16 of the General Law of Public Administration. Thus, in light of the results derived from those technical studies—such as environmental impact studies—an objective technical criterion is evidenced that denotes either the environmental viability of the project or the likelihood of evident damage to the environment, natural resources, or people’s health, a circumstance that obliges the establishment of precautionary measures or the rejection of the proposed project, work, or activity” (resolution n.º 2063-2007 of 2:40 p.m. on February 14, 2007; underlining is our own).

Then, regarding the principle of reasonableness, in connection with the fundamental right to the environment, that high Court stated: “obliges that the norms issued with respect to this matter be duly motivated by serious technical studies” (rulings 13837-2020, 21308-2020, 634-2021, and 17109-2023). And it added:

“reasonableness is an integral part of constitutional review in order to ensure that laws, and generally all norms, do not result in an arbitrary and senseless exercise of public power, but rather respond to real needs and motivations… it has been clearly stated that this Chamber’s competence is limited to excluding from the legal order acts that are totally unreasonable, but not to substituting or judging public authorities in the weighing of elements that may make one option more suitable than another. It must be noted that in a strict sense, reasonableness is equivalent to justice; thus, for example, a law establishing scientifically or technically nonsensical provisions would be a technically irrational or unreasonable law, and therefore, would also be legally unreasonable” (resolution n.° 10986-2012 of 3:05 p.m. on August 14, 2012; underlining is our own).

Aligned with the pronouncements of the Constitutional Chamber, our administrative jurisprudence has also recognized the importance of grounding environmental decisions in rigorous technical studies (see pronouncements OJ-165-2022 of November 11, 2020, OJ-096-2022 of July 15, 2002, OJ-088-2022 of June 30, 2022, OJ-082-2022 of June 20, 2022, OJ-079-2022 of June 10, 2022, OJ-078-2022 of June 7, 2022, among others).

By way of example, other legislations have used less restrictive measures, justified through smaller buffer distances for aerial fumigation. In Latin American countries, these distances vary considerably according to the agricultural and environmental context. For instance, Ecuador and Chile establish exclusion zones of 200 and 100 meters, respectively, for agricultural aviation in sensitive crops, while Brazil implements a distance of 250 meters in banana plantations near populated centers. In other cases, such as Colombia and Guatemala, a minimum buffer of 100 meters is established, although in Colombia the distance may be greater depending on variables such as the type of crop, the pesticide used, and environmental conditions, evaluated by local health authorities. These regulations reflect a risk management approach that adapts restrictions to the characteristics of each country and to the available technical studies to protect public health and the environment in a proportional manner[3].

On the other hand, although good legislative technique advises against defining concepts in the law, it would be convenient to establish some parameters regarding what should be understood by “other traditional forms.” This expression may lead to ambiguity and hinder interpretation of the norm. Alternatively, it could be indicated that its definition will be developed through regulation to complement the law.

Furthermore, the use of acronyms to mention entities such as the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (AyA) or the Ministry of Environment and Energy (MINAE) is not recommended; a formal reference to their full institutional names would be more appropriate in compliance with good legislative technique.

Finally, the text does not explicitly establish whether there are exceptions to this prohibition in health or agricultural emergency situations. If so, it would be prudent to provide for these exceptions in the norm, detailing the specific conditions under which they could be authorized, or even whether it might be possible to contemplate reduced application distances under certain circumstances (for example, the presence of buffer zones).

In relation to article 39 bis, the observations made for article 39 are reiterated, regarding the maximum flight height; specifically in this particular case for “unmanned aircraft,” “precision drones,” and “RPAS-Drones,” as well as the delimitation of the one-hundred-meter exclusion zone. For it is important that this delimitation also be supported by technical studies that endorse that said height is adequate to guarantee both the safety of sensitive areas and the effectiveness of precision fumigation methods.

Moreover, given that article 39 establishes a distance of one thousand meters for the prohibition of aerial fumigation, it would be opportune to justify, from a technical point of view, the reasons why article 39 bis establishes a smaller exclusion zone (of one hundred meters) for drones and unmanned aircraft, specifying, for example, whether this technology allows sufficient precision control to minimize the impact on sensitive areas. This justification would help to avoid possible inconsistencies in the interpretation of both articles and to clarify why a much smaller distance than 1000 meters is acceptable in this context.

As in article 39, the use of acronyms such as AyA and MINAE in the body of the article is not recommended, in accordance with proper legislative technique. It is preferable to refer to these entities by their full name, adding the acronym in parentheses if necessary.

Finally, the requirement for the Executive Branch to regulate this amendment in the corresponding transitional provision is missing, given the use in the bill’s text of terms such as “unmanned aircraft,” “precision drones,” and “RPAS-Drones.” In the case of article 39 Ter, it should be specified what is meant by hazardous agrochemicals and pesticides; since the text seems to equate such hazardousness with simply not having the authorization of the Ministry of Health or the State Phytosanitary Service for their use in fumigation.

• b)Amendment to article 77 of Law 7664:

In this regard, it is necessary to point out an inconsistency, since the article proposed for amendment is no longer 77 but rather 84. This is because, as a consequence of the legal amendment made by article 2 of Law n.° 10497 of July 18, 2024, the numbering was shifted such that said provision became the new article 84:

Current version Proposed version ARTICLE 84.- Lack of authorization. Anyone who, without authorization from the State Phytosanitary Service, repackages or rewraps, for commercial purposes, chemical, biological, or related substances for agricultural use shall be punished with three to thirty days’ fine.

(Thus modified in its numbering by article 2° of Law N° 10497 of July 18, 2024, which transferred it from former article 77 to article 84).

ARTICLE 77.- Lack of authorization. Anyone who, without authorization from the State Phytosanitary Service, repackages or rewraps, for commercial purposes, chemical, biological, or related substances for agricultural use shall be punished with three to thirty days’ fine.

The same sanction shall be imposed on anyone who violates the prohibition of aerial fumigation established in articles 39 and 39 TER of this law, provided it does not produce a sanction or crime of greater severity.

For the rest, it should be assessed whether, instead of including the foregoing penalty as a criminal sanction, it could be established as an administrative infraction within the catalog of unlawful conducts set forth in current article 67 of the Phytosanitary Protection Law. This would ensure a more agile and effective application of the fine at the administrative level than resorting to criminal jurisdiction, and likely a more rigorous one, enhancing the deterrent effect sought with it.

• c)Amendment to article 107 of the General Civil Aviation Law:

Current version Proposed version ARTICLE 107.- Any natural or legal person who uses aircraft intended for agricultural aviation shall be liable for damages caused to persons or property of third parties on the surface.

NOTE: Original 102: numbering moved to the current one in accordance with article 1º of Law Nº 7251 of August 13, 1991.- ARTICLE 107.- Any natural or legal person who uses aircraft intended for agricultural aviation shall be liable for damages caused to persons or property of third parties on the surface in accordance with the Civil Code, Law number 30 of April 19, 1885.

In the event that damages or losses are caused by fumigation in sites prohibited by article 39 of the Phytosanitary Protection Law, with aircraft intended for agricultural aviation, the victims or the beneficiaries shall have the right to demand, jointly and severally, from the owner of the causing aircraft, the immediate provision of medical services and the necessary economic guarantees, as well as to cover the costs to the entity providing the public drinking water service, for the rehabilitation of the supply system in case of impact on the captured sources or associated infrastructure, without prejudice to any corresponding rights.

In the first place, the express reference to the Civil Code may be considered redundant if it is already understood that civil liability is governed by said normative body. In the second place and again, as an observation on legislative technique, the paragraph on the liability of the aircraft owner for damages caused in prohibited sites is very long and may hinder comprehension. It is recommended to divide it into shorter and clearer sentences to facilitate reading. In good legislative technique, the use of logical connectors that clarify the relationship between the different parts of the article is suggested, especially when moving from general liability to the specific situations of damages by fumigation, in which private victims are intertwined with the costs incurred by the entity providing the public drinking water service in restoring the service. Additionally, the term “necessary economic guarantees” is vague and imprecise. It is suggested to specify exactly what it refers to, to avoid ambiguous interpretations.

In fact, the lack of clarity of that second paragraph may be detrimental to the rights of those affected, since it suggests that in that specific case of fumigation in prohibited sites, they would only have the right to receive medical services and the “necessary economic guarantees,” but not the integral reparation of the damage caused to their property or person (material or moral) referred to in the first paragraph. If that is not the intention, the wording could be corrected by simply adding this word in the following sentence of the paragraph in question: “shall also have the right to demand…”.

• d)Transitory Provision One:

The phrase “with the advisory assistance of con el Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados)” contains the error that we have proceeded to underline.

• e)Transitory Provision Two:

This transitory provision exempts unmanned aircraft, precision drones, and drones for agricultural fumigation (RPAS) from all import taxes and value-added tax (VAT) for a period of five years, renewable only once; it being recommendable that the possible fiscal impact this measure could have in the future on state coffers be assessed.

• f)Transitory Provision Three:

This article provides that the Executive Branch is responsible for defining an efficient and rapid registration method for the aforementioned drones and unmanned aircraft within a period not exceeding six months, without specifying the body to which said competence is attributed. Moreover, it must ensure that those aerial technologies cause the least possible impact on the environment, people’s health, population centers, and workers who may use them, which constitutes important technical elements to consider when specifying which body of said Branch may be attributed this power, which should be established at once—at least the responsible Ministry—in the transitory provision under comment.

E. CONCLUSION In accordance with the foregoing, it is the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) that the bill submitted for our consideration does not present, in general terms, constitutional problems and falls within the scope of the legislator’s discretion.

However, it is recommended to verify that the proposed measures related to aerial applications of agrochemicals are supported by technical and scientific criteria that back them, in accordance with the principles of objectification of environmental protection and reasonableness. Likewise, it is suggested to consider the legislative technique issues noted before proceeding to the approval of the initiative as Law of the Republic.

Sincerely; Dr. Alonso Arnesto Moya Lic. Alexander Campos Solano Attorney General Attorney of the Attorney General’s Office AAM/ACS/hsc [1] Cuadrado, G., 2009. El reconocimiento del derecho a un medio ambiente sano en el derecho internacional y en Costa Rica. Revista Cejil, 5, 104-113. Available at https://www.corteidh.or.cr/tablas/r24270.pdf.

[2] For further detail, see (Cuadrado, G., 2009). El reconocimiento del derecho a un medio ambiente sano en el derecho internacional y en Costa Rica...

[3] Vid., https://revistaet.environmenttechnologyfoundation.org/

Opinión Jurídica : 182 - J del 16/12/2024 16 de diciembre de 2024 PGR-OJ-182-2024 Señora Cinthya Díaz Briceño Jefa, Área de Comisiones Legislativas IV Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero al oficio n.°AL- CPAAGROP-335-2023, del 11 de octubre de 2023, en cuya virtud la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios solicita nuestro criterio en relación con el proyecto de ley denominado: “REFORMA DE LOS ARTÍCULOS 39 Y 77 DE LA LEY DE PROTECCIÓN FITOSANITARIA. LEY N.°7664 DEL 08 DE ABRIL DE 1997 Y SUS REFORMAS, SE ADICIONA UN SEGUNDO PÁRRAFO AL ARTÍCULO 107 DE LA LEY GENERAL DE AVIACIÓN CIVIL. LEY N.°5150 DEL 14 DE MAYO DE 1973 Y SUS REFORMAS Y REFORMA DEL ARTÍCULO 03 DE LA LEY DE TRÁMITE DE LAS SOLICITUDES DE REGISTRO DE AGROQUÍMICOS. LEY N.º8702 DEL 14 DE ENERO DEL 2009 Y SUS REFORMAS. LEY PARA REGULAR LA FUMIGACIÓN AÉREA”, que se tramita bajo el expediente n.°23.697.

A. CONSIDERACIONES PREVIAS ACERCA DE LOS ALCANCES DE ESTE PRONUNCIAMIENTO Como solemos advertir en estos casos, el criterio que a continuación se expone es una opinión jurídica de la Procuraduría que, como tal, carece de los efectos vinculantes propios de los dictámenes strictu sensu, al no tratarse de una consulta formulada por la Administración Pública en ejercicio de sus competencias, en los términos de los artículos 2, 3.b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), pero que se emite movidos por un afán de colaboración con la Asamblea Legislativa, en razón de las funciones tan importantes que constitucionalmente desempeña.

En ese entendido, nos limitaremos a señalar los aspectos más relevantes del proyecto de ley en cuestión desde una perspectiva estrictamente jurídica y, principalmente, su conformidad o no con el bloque de constitucionalidad. Por ende, no nos referiremos ni a la conveniencia o a la oportunidad de su aprobación, como tampoco a juicios económicos o de otra índole técnica que no se circunscriban al ámbito indicado.

Finalmente, debemos advertir que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de ninguna de las audiencias preceptivas previstas en la Constitución Política (ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-164-2019 del 18 de diciembre del 2019, OJ-108-2020, del 20 de julio de 2020, OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020, OJ-173-2020 del 23 de noviembre del 2020, OJ-007-2021 del 8 de enero del 2021, PGR-OJ-145-2021 del 31 de agosto del 2021, PGR-OJ-119-2022 del 8 de setiembre de 2022, PGR- OJ-186-2022 del 9 de diciembre de 2022, PGR-OJ-073-2023 del 11 de julio de 2023, PGR-OJ-082-2023, del 1 de setiembre de 2023 y PGR-OJ-160-2024 del 25 de noviembre de 2024).

De cualquier forma, la presente opinión jurídica se emite dentro del menor tiempo que lo permite la atención de nuestras competencias ordinarias asignadas legalmente.

B. ACERCA DEL OBJETO DEL PROYECTO DE LEY CONSULTADO Tal y como se desprende de la exposición de motivos de la iniciativa legislativa consultada, esta busca proteger los derechos humanos a la salud y a un ambiente ecológicamente equilibrado, enfocado en las personas de zonas rurales y agroproductivas expuestas a la aviación agrícola cerca de áreas sensibles, como escuelas, zonas residenciales y lugares de importancia biológica. En este sentido, plantea la necesidad de una regulación efectiva frente a los plaguicidas utilizados en aplicaciones aéreas que afectan a poblaciones cercanas a monocultivos, donde existe evidencia de un impacto significativo debido al uso intensivo de agroquímicos en áreas adyacentes.

El preámbulo del proyecto indica que la iniciativa se fundamenta en el artículo 50 de la Constitución Política, que reconoce el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Se menciona, que la Sala Constitucional, mediante el voto 3705-93 afirma que la calidad ambiental es esencial para la calidad de vida, indicando que el aprovechamiento del ambiente conlleva el deber de su protección para las generaciones presentes y futuras, considerando el principio de "lesión" del derecho común, que limita el ejercicio del derecho individual en beneficio de los iguales derechos de los demás. Asimismo, amplía esta fundamentación con el voto constitucional 012094-2009, en la que se ordena la protección del medio ambiente y el derecho a la salud en relación con la aviación agrícola, donde la Sala Constitucional establece un deber de las autoridades en la realización de estudios y fiscalizaciones técnicas que determinen si las aplicaciones aéreas representan un riesgo para la salud de los pobladores, subrayando la responsabilidad de las instituciones en el ámbito de sus competencias para monitorear y mitigar estos efectos.

Además, se citan estudios del Instituto Regional en Sustancias Tóxicas (IRET) de la Universidad Nacional, los cuales en 2015 demostraron una alta exposición a plaguicidas en mujeres embarazadas de zonas aledañas a plantaciones en el cantón de Matina. Este estudio reveló que aquellas personas viviendo a menos de 50 metros de plantaciones tenían concentraciones significativamente más altas del metabolito etilentiourea (ETU), asociado al uso del plaguicida mancozeb, clasificado como altamente peligroso. Indicando, que la situación se agrava en el caso de niñas y niños en centros educativos expuestos directamente a las aplicaciones aéreas de estos productos.

Se menciona en la iniciativa que Costa Rica está adherida a convenios internacionales sobre el manejo y control de plaguicidas. Por ejemplo, el Convenio de Rotterdam y el Convenio de Estocolmo instan a los Estados a adoptar medidas que promuevan la participación pública en temas de salud y medio ambiente, mientras que la Organización para las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) recomienda zonas de amortiguamiento adecuadas en aplicaciones aéreas para reducir el impacto de la deriva de plaguicidas. Sin embargo, se indica que el marco regulatorio costarricense actualmente no cumple con estos estándares internacionales, permitiendo un uso intensivo de sustancias tóxicas que superan ampliamente la media de aplicación por hectárea en comparación con otros países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).

Este panorama, de acuerdo con el mismo preámbulo del proyecto de ley, evidencia la necesidad de reformas legislativas como las que se proponen, en aras “de garantizar que las fumigaciones aéreas sean debidamente limitadas en distancia para proteger la salud pública, así como la regulación de los productos altamente tóxicos que podrían ser utilizados para tal fin”; que velen por la protección del ambiente y la salud de las comunidades vulnerables.

A este respecto, la exposición de motivos añade: “en virtud de que existe en nuestro ordenamiento jurídico una regulación casi nula al respecto de los límites para la aplicación de fumigaciones aéreas, es que esta iniciativa pretende crear disposiciones normativas más robustas que garanticen los límites de aplicación y resguarden el constitucional derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado de las personas vulnerables y de los habitantes en general que colindan con las zonas agrícolas que utilizan este mecanismo de aplicación agroquímica”.

Bajo este contexto, conviene revisar brevemente el tratamiento doctrinal y jurisprudencial que fortalece el derecho a la salud y a un ambiente ecológicamente equilibrado y el compromiso del Estado en su defensa, de cara a las observaciones específicas sobre el contenido del proyecto de ley.

C. SOBRE EL DERECHO A LA SALUD Y A UN AMBIENTE ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO EN RELACIÓN CON EL USO DE PLAGUICIDAS PARA LA FUMIGACIÓN AGRÍCOLA Desde el punto de vista doctrinal, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado ha sido reconocido como un componente esencial de los derechos humanos, vinculándose estrechamente con otros derechos fundamentales como el derecho a la salud y a la vida. Al respecto se ha señalado que: “la protección ambiental puede ser considerada una precondición para la satisfacción de otros derechos humanos, como la vida, la salud”[1].

En este sentido, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, también conocido como Protocolo de San Salvador, consagra el derecho humano a un ambiente sano. En su artículo 11 establece que:

“Artículo 11 Derecho a un medio ambiente sano 1. Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos.

2. Los Estados Partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente”.

En una línea similar, la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, fortalece la dimensión colectiva del derecho a un ambiente sano, abogando por un entorno que permita el desarrollo de la sociedad en su conjunto, consagrando en su artículo 24 lo siguiente:

“Artículo 24 Todos los pueblos tendrán derecho a un entorno general satisfactorio favorable a su desarrollo”.

Por su parte, el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone:

“Artículo 26. Desarrollo Progresivo Los Estados partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados”.

En consecuencia, los Estados Parte están obligados a esforzarse por promover el derecho a un ambiente sano, incluyendo acciones internas y la cooperación con otros Estados. En el sistema internacional de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) existen varios instrumentos que persiguen la protección y conservación del ambiente, entre ellos: la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente de 1972, la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992, la Carta de la Tierra de 2000 y la Cumbre Mundial de Desarrollo Sustentable de 2002[2]. Así las cosas, estos instrumentos reflejan un consenso global en cuanto a la importancia de la protección ambiental como base para el desarrollo sostenible.

En este contexto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, mediante la Opinión Consultiva OC-23/17, del 15 de noviembre del 2017, solicitada por la República de Colombia, estableció que los Estados tienen obligaciones tanto sustantivas como de procedimiento para proteger el medio ambiente, lo que incluye la prevención de daños ambientales significativos, la regulación y fiscalización de actividades que puedan causar dichos daños, así como la garantía de derechos de acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en asuntos ambientales. La Corte señaló lo siguiente:

“A. La interrelación entre los derechos humanos y el medio ambiente 47. Esta Corte ha reconocido la existencia de una relación innegable entre la protección del medio ambiente y la realización de otros derechos humanos, en tanto la degradación ambiental y los efectos adversos del cambio climático afectan el goce efectivo de los derechos humanos (…)

52. Por otra parte, existe un amplio reconocimiento en el derecho internacional sobre la relación interdependiente entre la protección al medio ambiente, el desarrollo sostenible y los derechos humanos (…)

54. De esta relación de interdependencia e indivisibilidad entre los derechos humanos, el medio ambiente y el desarrollo sostenible, surgen múltiples puntos de conexión por los cuales, como fue ambiental, en el sentido de que el pleno disfrute de todos los derechos humanos depende de un medio propicio ’ (…)

55. Como consecuencia de la estrecha conexión entre la protección del medio ambiente, el desarrollo sostenible y los derechos humanos (supra párrs. 47 a 55), actualmente (i) múltiples sistemas de protección de derechos humanos reconocen el derecho al medio ambiente sano como un derecho en sí mismo, particularmente el sistema interamericano de derechos humanos, a la vez que no hay duda que (ii) otros múltiples derechos humanos son vulnerables a la degradación del medio ambiente, todo lo cual conlleva una serie de obligaciones ambientales de los Estados a efectos del cumplimiento de sus obligaciones de respeto y garantía de estos derechos (…)

B. Derechos humanos afectados por la degradación del medio ambiente, incluyendo el derecho a un medio ambiente sano (…)

59. El derecho humano a un medio ambiente sano se ha entendido como un derecho con connotaciones tanto individuales como colectivas. En su dimensión colectiva, el derecho a un medio ambiente sano constituye un interés universal, que se debe tanto a las generaciones presentes y futuras. Ahora bien, el derecho al medio ambiente sano también tiene una dimensión individual, en la medida en que su vulneración puede tener repercusiones directas o indirectas sobre las personas debido a su conexidad con otros derechos, tales como el derecho a la salud, la integridad personal o la vida, entre otros. La degradación del medio ambiente puede causar daños irreparables en los seres humanos, por lo cual un medio ambiente sano es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad.

63. De esta manera, el derecho a un medio ambiente sano como derecho autónomo es distinto al contenido ambiental que surge de la protección de otros derechos, tales como el derecho a la vida o el derecho a la integridad personal.

64. Ahora bien, además del derecho a un medio ambiente sano, como se mencionó previamente, los daños ambientales pueden afectar todos los derechos humanos, en el sentido de que el pleno disfrute de todos los derechos humanos depende de un medio propicio. Sin embargo, algunos derechos humanos son más susceptibles que otros a determinados tipos de daño ambiental (supra párrs. 47 a 55). Los derechos especialmente vinculados al medio ambiente se han clasificado en dos grupos: i) los derechos cuyo disfrute es particularmente vulnerable a la degradación del medio ambiente, también identificados como derechos sustantivos (por ejemplo, los derechos a la vida, a la integridad personal, a la salud o a la propiedad), y ii) los derechos cuyo ejercicio respalda una mejor formulación de políticas ambientales, también identificados como derechos de procedimiento (tales como derechos a la libertad de expresión y asociación, a la información, a la participación en la toma de decisiones y a un recurso efectivo).

69. En la presente Opinión Consultiva, la Corte se pronunciará, en el capítulo VIII, sobre las obligaciones sustantivas y de procedimiento de los Estados en materia de protección del medio ambiente que surgen del deber de respetar y garantizar los derechos a la vida y a la integridad personal, por ser estos los derechos sobre los cuales Colombia consultó al Tribunal. No obstante, como se deriva de las consideraciones anteriores, otros múltiples derechos podrían verse afectados por el incumplimiento de estas obligaciones, incluyendo los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales protegidos por el Protocolo de San Salvador, la Convención Americana y otros tratados e instrumentos, específicamente, el derecho a un medio ambiente sano.

B.5 Conclusiones con respecto a las obligaciones de los Estados 242. (…) la Corte opina que, a efectos de respetar y garantizar los derechos a la vida e integridad: a. Los Estados tienen la obligación de prevenir daños ambientales significativos, dentro o fuera de su territorio, de conformidad con los párrafos 127 a 174 de esta Opinión. b. Con el propósito de cumplir la obligación de prevención los Estados deben regular, supervisar y fiscalizar las actividades bajo su jurisdicción que puedan producir un daño significativo al medio ambiente; realizar estudios de impacto ambiental cuando exista riesgo de daño significativo al medio ambiente; establecer un plan de contingencia, a efecto de tener medidas de seguridad y procedimientos para minimizar la posibilidad de grandes accidentes ambientales; y mitigar el daño ambiental significativo que se hubiere producido, aún cuando hubiera ocurrido a pesar de acciones preventivas del Estado, de conformidad con los párrafos 141 a 174 de esta Opinión. c. Los Estados deben actuar conforme al principio de precaución, a efectos de la protección del derecho a la vida y a la integridad personal, frente a posibles daños graves o irreversibles al medio ambiente, aún en ausencia de certeza científica, de conformidad con el párrafo 180 de esta Opinión. d. Los Estados tienen la obligación de cooperar, de buena fe, para la protección contra daños al medio ambiente, de conformidad con los párrafos 181 a 210 de esta Opinión. e. Con el propósito de cumplir la obligación de cooperación, los Estados deben notificar a los demás Estados potencialmente afectados cuando tengan conocimiento que una actividad planificada bajo su jurisdicción podría generar un riesgo de daños significativos transfronterizos y en casos de emergencias ambientales, así como consultar y negociar, de buena fe, con los Estados potencialmente afectados por daños transfronterizos significativos, de conformidad con los párrafos 187 a 210 de esta Opinión. f. Los Estados tienen la obligación de garantizar el derecho al acceso a la información relacionada con posibles afectaciones al medio ambiente, consagrado en el artículo 13 de la Convención Americana, de conformidad con los párrafos 213 a 225 de esta Opinión; g. Los Estados tienen la obligación de garantizar el derecho a la participación pública de las personas bajo su jurisdicción, consagrado en el artículo 23.1.a de la Convención Americana, en la toma de decisiones y políticas que pueden afectar el medio ambiente, de conformidad con los párrafos 226 a 232 de esta Opinón, y h. Los Estados tienen la obligación de garantizar el acceso a la justicia, en relación con las obligaciones estatales para la protección del medio ambiente que han sido enunciadas previamente en esta Opinión, de conformidad con los párrafos 233 a 240 de esta Opinión” (el subrayado es propio).

En el mismo sentido, la jurisprudencia constitucional patria se ha referido al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado en repetidas ocasiones:

“IV.- Sobre el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Debe indicarse, en primer lugar, que los derechos fundamentales a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, se encuentran reconocidos constitucionalmente (artículos 21, 50, 73 y 89, de la Constitución Política), así como a través de la normativa internacional aplicable en Costa Rica. En este sentido, en Sentencia N° 2006-005928 de las 15:00 horas del 2 de mayo del 2006, este Tribunal resolvió: "(...) El derecho a la vida reconocido en el numeral 21 de la Constitución es la piedra angular sobre la cual descansan el resto de los derechos fundamentales de los habitantes de la república. De igual forma, en ese ordinal de la carta política encuentra asidero el derecho a la salud, puesto que, la vida resulta inconcebible si no se le garantizan a la persona humana condiciones mínimas para un adecuado y armónico equilibrio psíquico, físico y ambiental. Ahora bien, la salud pública y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se encuentran reconocidos constitucionalmente en los artículos 21, 50, 73 y 89 de la Constitución Política. Específicamente, el artículo 50 constitucional reconoce de forma expresa el derecho de todos los habitantes del país a disfrutar de un medio ambiente saludable y en perfecto equilibrio. Ese derecho es garantía fundamental para la protección de la vida y la salud pública. En apoyo de lo anterior este Tribunal ha recurrido a la utilización de la noción de "calidad ambiental" como un parámetro, precisamente, de la calidad de vida de las personas, que se conjuga con otros elementos tales como la salud, la alimentación, el trabajo y la vivienda, haciendo referencia a que toda persona tiene derecho a hacer uso del ambiente para su propio desarrollo pero no de manera ilimitada, ya que, también, existe un deber de protección y preservación del medio ambiente para las generaciones presentes y futuras -principio de desarrollo sostenible-". Asimismo, del artículo 50 de la Constitución Política se deriva la obligación del Estado de proteger el ambiente. Norma que establece al efecto: "El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado. El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes". Con lo que se corrobora que las distintas autoridades públicas tienen el deber ineludible de preservar, defender y garantizar el derecho fundamental de toda persona a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (…)

(…) Esta Sala en reiteradas oportunidades ha desarrollado los alcances del derecho a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, tutelado por el artículo 50 de la Constitución Política. En ese sentido, conviene destacar lo dicho en la sentencia número 2002-10340 de las catorce horas con cincuenta y tres minutos del veintinueve de febrero de dos mil dos, en la que señaló lo siguiente:

"el artículo 50 de la Constitución Política establece que toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. El derecho a un ambiente sano tiene un contenido amplio que equivale a la aspiración de mejorar el entorno de vida del ser humano, de manera que desborda los criterios de conservación natural para ubicarse dentro de toda esfera en la que se desarrolle la persona, sea la familiar, la laboral o la del medio en el cual habita. De ahí que se afirme que se trata de un derecho transversal, es decir, que se desplaza a todo lo largo del ordenamiento jurídico, modelando y reinterpretando sus institutos. Al respecto, la Constitución Política establece que el Estado debe garantizar, defender y preservar ese derecho, es decir, debe asegurar y proteger el derecho contra algún riesgo o necesidad, prohibir e impedir toda actividad que atente contra el derecho y poner a cubierto anticipadamente el derecho de posibles peligros. Así las cosas, el Estado debe asumir un doble comportamiento de hacer y de no hacer; por un lado debe abstenerse de atentar él mismo contra el derecho a contar con un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, y por otro lado, debe asumir la tarea de dictar las medidas que permitan cumplir con los requerimientos constitucionales…

V.- Sobre la coordinación de las instituciones públicas en la protección integral al ambiente. Existe una obligación para el Estado -como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el ambiente, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan en peligro la salud de los administrados” (resolución n.°2023-0162 de las 09:20 horas del 20 de enero de 2023; el subrayado es añadido; en el mismo sentido, ver la resolución n.°2023-027545 de las 09:20 horas del 27 de octubre de 2023).

De igual manera, nuestra jurisprudencia constitucional, ha reconocido que el derecho de todos los habitantes a un medio ambiente sano y equilibrado constituye un pilar esencial para la protección de la vida y la salud pública, extendiéndose tanto a nivel nacional como internacional. Por lo tanto, el Estado costarricense debe prevenir activamente el deterioro ambiental mediante la fiscalización y la intervención directa. En este sentido, se ha dispuesto:

“Bajo estos supuestos, el artículo 50, de la Constitución Política reconoce expresamente el derecho de todos los habitantes presentes y futuros de este país, de disfrutar de un medio ambiente saludable y en perfecto equilibrio. El cumplimiento de este requisito es fundamental garantía para la protección de la vida y la salud públicas, no sólo de los costarricenses, sino además de todos los miembros de la comunidad mundial. La violación a estos fundamentales preceptos conlleva la posibilidad de lesión o puesta en peligro de intereses a corto, mediano y largo plazo. La contaminación del ambiente es una de las formas, a través de las cuales puede ser rota la integridad del entorno, con resultados, la mayoría de las veces, imperecederos y acumulativos. Así las cosas, el Estado costarricense se encuentra en la obligación de actuar preventivamente evitando -a través de la fiscalización y la intervención directa- la realización de actos que lesionen el medio ambiente, y en la correlativa e igualmente ineludible prohibición de fomentar su degradación” (resolución n.°2020-06275 de las 09:20 horas del 27 de marzo de 2020, el subrayado no es del original).

Propiamente, en lo referente uso de pesticidas en Costa Rica, la Sala Constitucional ha sostenido que, en virtud del principio precautorio, el Estado debe garantizar un manejo adecuado y razonable de estas sustancias para prevenir riesgos inaceptables para la salud y el ambiente, incluso cuando se sigan las recomendaciones de uso. Asimismo, la normativa internacional, adoptada en el país, refuerza esta obligación para proteger tanto a la población como al entorno natural. Así, nuestra jurisprudencia constitucional afirmó:

“VI.- SOBRE LA REGULACIÓN DEL USO DE LOS PESTICIDAS Como se indicó líneas atrás, el derecho a la vida, a la salud y a un ambiente sano, son derechos fundamentales regulados en los artículos 21 y 50, de la Constitución Política y su protección es de interés público. Precisamente, es por esa razón que el Estado tiene la obligación, en aras de proteger la salud de la población, y el principio precautorio ambiental de regular el uso de las sustancias químicas o afines para uso agrícola, de forma que sean manejadas correcta, razonablemente y que no generen riesgos para la salud humana y el ambiente. Además, que también tiene la responsabilidad de garantizar el bienestar de los ciudadanos y un ambiente ecológicamente equilibrado. En torno a esto, la Sala ha establecido que el Estado debe tener un papel de garante con respecto al uso adecuado de plaguicidas y la evitación de sus efectos nocivos sobre la salud y el ambiente (…)

(…) De igual modo, en la Sentencia N° 2006-09565, de las 16:08 horas del 5 de julio de 2006, este Tribunal consideró:

" (... ) es evidente que el Estado costarricense está en el deber de actuar en forma eficaz y anticipada, para evitar la ocurrencia de eventos que degraden el medio ambiente y comprometan su sostenibilidad" Y, en la N° 2011-016937 de las 14:36 horas del 7 de diciembre de 2011, dispuso:

"(...) VIII.- SOBRE LA REGULACIÓN EN MATERIA DE REGISTRO DE LOS PLAGUICIDAS. El uso adecuado de los plaguicidas puede resultar útil para el control y eliminación de las plagas, en beneficio de la seguridad alimentaria de la población y de la actividad económica sustentada en la producción agrícola. Sin embargo, debe reconocerse el riesgo potencial que puede implicar para la salud humana y el ambiente el uso de tales sustancias. Lo que incluso ha motivado la adopción de instrumentos internacionales con el objetivo expreso de proteger la salud humana -incluida la salud de los consumidores y de los trabajadores- y el medio ambiente frente a los posibles efectos perjudiciales de los plaguicidas, como es el caso del Convenio de Rotterdam para la Aplicación del Procedimiento de Consentimiento Fundamentado Previo a Ciertos Plaguicidas y Productos Químicos Peligrosos Objeto del Comercio Internacional, que fue aprobado por Costa Rica, por medio de Ley No. 8705 del 13 de febrero del 2009 (... ) este Tribunal ha reconocido el riesgo que puede entrañar el uso de los plaguicidas y la trascendencia de adoptar medidas idóneas para regular su empleo. En el ordenamiento jurídico costarricense existe diversa normativa legal y reglamentaria de la que se deriva que la actividad de importación, fabricación, comercialización y empleo de los plaguicidas está fuertemente sometida a la potestad de policía del Estado, en aras de garantizar el derecho a la salud y al medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado" (ver la sentencia n.º2021-019096 de las 09:15 horas del 27 de agosto de 2021; el subrayado es propio).

D. OBSERVACIONES PUNTUALES AL TEXTO PROPUESTO Es oportuno comenzar señalando que nos referiremos al texto sustitutivo de este proyecto de ley, de fecha 1 de octubre de 2024, el cual se compone de dos artículos y tres disposiciones transitorias. El artículo 1 se propone reformar la Ley de Protección Fitosanitaria (n.°7664 del 8 de abril de 1997), en los numerales 39 y 77; además adiciona los artículos 39 bis y 39 ter. Mientras que el artículo 2 de la iniciativa, añadiría un segundo párrafo al artículo 107 de la Ley General de Aviación Civil (n.°5150 del 14 de mayo de 1973).

Conviene advertir que a diferencia del texto base, en esta última versión ya no se contempla la modificación a la Ley de Trámite de las solicitudes de registro de agroquímicos (n.°8702 del 14 de enero del 2009); tal como lo indica el título del proyecto de ley, como tampoco las adiciones a la Ley n.°7664.

A continuación, analizaremos los aspectos que consideramos más relevantes del proyecto, transcribiendo en el siguiente cuadro la versión vigente y la versión propuesta de los preceptos en cuestión; en donde el subrayado corresponde al texto que está siendo añadido.

• a)Reforma al artículo 39 de la Ley 7664 y adición de los numerales 39 bis y 39 ter:

Versión vigente Versión propuesta ARTICULO 39.- Uso de sustancias en aviación agrícola. El uso de sustancias químicas, biológicas y afines en actividades de aviación agrícola deberá estar autorizado por el Servicio Fitosanitario del Estado.

ARTÍCULO 39.- Uso de sustancias en aviación agrícola. El uso de sustancias químicas, biológicas y afines en actividades de aviación agrícola deberá estar autorizado por el Servicio Fitosanitario del Estado.

En protección de la salud pública y en resguardo de las personas que podrían ser afectadas, se prohíbe el uso de métodos de fumigación aérea por medio de avionetas, helicópteros u otras formas tradicionales el área que comprende un radio de mil metros medidos de modo horizontal donde el vértice serán los centros de población, centros educativos, centros de salud, EBAIS, clínicas, hospitales, centros de deporte y recreación, iglesias o centros de oración, cuerpos de agua permanentes, fuentes de abastecimiento de agua potable, infraestructura de almacenamiento como tanques o para potabilización, zonas estratégicas de protección para el abastecimiento poblacional definidas por el AyA y el MINAE.

Artículo 39 BIS - Uso de métodos tecnológicos de precisión para fumigación Se autoriza el uso de aeronaves no tripuladas, drones de precisión, y RPAS- Drones para fumigación agrícola, sin embargo, no podrán ser utilizados a más de cinco metros de altura y dentro del área que comprende un radio cien metros medidos de modo horizontal donde el vértice serán los centros de población, centros educativos, centros de salud, EBAIS, clínicas, hospitales, centros de deporte y recreación, Iglesias o centros de oración, cuerpos de agua permanentes, fuentes de abastecimiento de agua potable, infraestructura de almacenamiento como tanques o para potabilización, zonas estratégicas de protección para el abastecimiento poblacional definidas por el AyA y el MINAE.

Artículo 39 TER- Prohibición de uso de agroquímicos y plaguicidas peligrosos Se prohíbe expresamente el uso de productos que no estén autorizados por el Ministerio de Salud o el Servicio Fitosanitario del Estado para la fumigación.

Como se observa, el artículo 39 del proyecto, introduce un segundo párrafo al artículo original, ampliando las restricciones sobre el uso de sustancias plaguicidas en aviación agrícola. Concretamente, establece una zona de exclusión de un 1 kilómetro alrededor de ciertas áreas sensibles. Dicha extensión podría generar cuestionamientos en torno a su proporcionalidad; sobre todo, tomando en consideración que el vigente Reglamento para las actividades de aviación agrícola (Decreto Ejecutivo n.°44083 MAG-MOPT-S- MINAE- MTSS del 13 de febrero de 2023), contempla una distancia de aplicación área de agroquímicos de apenas 100 metros desde cualquier vía pública, centros de población, casas de habitación, edificios donde permanezca personal laborando, sistemas de abastecimiento de agua potable para la población, cuerpos de agua, potreros, abrevaderos y cultivos aledaños o fincas vecinas susceptibles a efectos negativos derivados del agroquímico aplicado que, incluso, podría ser menor si se dispone de una zona de amortiguamiento que sirva como barrera (artículo 60).

De ahí que, aun cuando resulta un avance totalmente acorde con los mencionados derechos a la salud y a un ambiente ecológicamente equilibrado –según la jurisprudencia constitucional citada– que la regulación de una materia tan sensible como el uso de sustancias agroquímicas se lleve a cabo a través de una norma de rango legal, es importante que la distancia de aplicación aérea considerada esté sustentada en estudios técnicos.

Por lo anterior, es necesario considerar este aspecto en relación con dos principios jurídicos fundamentales en materia ambiental: el principio de objetivación de la tutela ambiental y el principio de razonabilidad. En cuanto al primero, este impone la necesidad de sustentar las decisiones de esta índole en estudios técnicos, garantizando una vinculación a la ciencia y a la técnica (ver los siguientes votos constitucionales 17126-2006, 17397-2019, 11233-2020, 13836-2020, 13837-2020, 19041-2021 y 17109-2023). La Sala Constitucional ha sido clara en señalar que este principio condiciona la discrecionalidad no solo de la Administración, sino también del legislador (votos 13836-2020, 13827-2020, 21308-2020 y 634-2021); subrayando que toda medida de protección ambiental debe basarse en un sustento técnico-científico.

En este sentido, la Sala Constitucional ha expresado que el principio de objetivación se traduce en: “la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con la actuación de la Administración como de las disposiciones de carácter general –legales y reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la «vinculación a la ciencia y a la técnica», elemento que le da un sustento técnico-científico a las decisiones de la Administración en esta materia, y en tal virtud, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación -en los términos previstos en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública-. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, se evidencia un criterio técnico objetivo que denote, o la viabilidad ambiental del proyecto o la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, circunstancia que obliga a establecer medidas de precaución o el rechazo del proyecto, obra o actividad propuestas” (resolución n.º 2063-2007 de las 14:40 horas del 14 de febrero de 2007; el subrayado es propio).

Luego, en lo referente al principio de razonabilidad, en conexión con el derecho fundamental al medioambiente, ese alto Tribunal indicó: “obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios” (votos 13837-2020, 21308-2020, 634-2021 y 17109-2023). Y añadió:

“la razonabilidad es parte integrante del control constitucional con el fin de asegurar que las leyes, y en general toda norma, no resulten en un ejercicio arbitrario y sin sentido del poder público, sino que respondan a necesidades y motivaciones reales…se ha dejado claramente expresado que la competencia de esta Sede se limita a excluir del ordenamiento los actos totalmente irrazonables, pero no a sustituir ni a enjuiciar a las autoridades públicas en la ponderación de los elementos que pueden hacer una opción más adecuada que otra. Debe advertirse que en sentido estricto la razonabilidad equivale a justicia, así, por ejemplo, una ley que establezca prestaciones científicas o técnicamente disparatadas, sería una ley técnicamente irracional o irrazonable, y por ello, sería también jurídicamente irrazonable” (resolución n.°10986-2012 de las 15:05 horas del 14 de agosto de 2012; el subrayado es propio).

Alineada con los pronunciamientos de la Sala Constitucional, nuestra jurisprudencia administrativa también ha reconocido la importancia de fundamentar las decisiones ambientales en estudios técnicos rigurosos (ver los pronunciamientos OJ-165-2022 del 11 de noviembre de 2020, OJ-096-2022 del 15 de julio de 2002, OJ-088-2022 del 30 de junio de 2022, OJ-082-2022 del 20 de junio de 2022, OJ-079-2022 del 10 de junio de 2022, OJ-078-2022 del 07 de junio de 2022, entre otros).

A modo de ejemplo, otras legislaciones han utilizado medidas menos restrictivas, justificadas mediante distancias de amortiguamiento menores para la fumigación aérea. En países de América Latina, estas distancias varían considerablemente según el contexto agrícola y ambiental. Por ejemplo, Ecuador y Chile establecen zonas de exclusión de 200 y 100 metros, respectivamente, para la aviación agrícola en cultivos sensibles, mientras que Brasil implementa una distancia de 250 metros en plantaciones de banano cercanas a centros poblacionales. En otros casos, como en Colombia y Guatemala, se establece un amortiguamiento mínimo de 100 metros, aunque en Colombia la distancia puede ser mayor en función de variables como el tipo de cultivo, el plaguicida utilizado y las condiciones ambientales, evaluadas por las autoridades locales de salud. Estas normativas reflejan un enfoque de gestión de riesgos que adapta las restricciones a las características de cada país y a los estudios técnicos disponibles para proteger la salud pública y el ambiente de forma proporcional[3].

Por otro lado, aunque una buena técnica legislativa desaconseja la definición de conceptos en la ley, sería conveniente establecer algunos parámetros sobre lo que debe entenderse por “otras formas tradicionales”. Esta expresión puede inducir a ambigüedad y dificultar la interpretación de la norma. Alternativamente, podría indicarse que su definición será desarrollada mediante reglamento para complementar la ley.

Además, no se recomienda el uso de acrónimos para mencionar entidades como el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA) o el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE); una referencia formal de sus nombres institucionales completos sería más adecuada en cumplimiento de una buena técnica legislativa.

Finalmente, el texto no establece de manera explícita si existen excepciones a esta prohibición en situaciones de emergencia sanitaria o agrícola. De ser el caso, sería prudente prever estas excepciones en la norma, detallando las condiciones específicas en las cuales podrían autorizarse o incluso, si cabe contemplar distancias de aplicación más reducidas bajo determinadas circunstancias (por ejemplo, la presencia de zonas de amortiguamiento).

En relación con el artículo 39 bis, se reiteran las observaciones formuladas para el artículo 39, en cuanto a la altura máxima a volar; propiamente en este supuesto específico para "aeronaves no tripuladas", "drones de precisión" y "RPAS-Drones", así como a la delimitación de la zona de exclusión de cien metros. Pues, es importante que esta delimitación también se sustente en estudios técnicos que respalden que dicha altura es adecuada para garantizar tanto la seguridad de las áreas sensibles como la efectividad de los métodos de fumigación de precisión.

Además, dado que el artículo 39 establece una distancia de mil metros para la prohibición de fumigación aérea, sería oportuno justificar, desde el punto de vista técnico, las razones para que el artículo 39 bis establezca una zona de exclusión menor (de cien metros) para drones y aeronaves no tripuladas, precisando, por ejemplo, si esta tecnología permite un control de precisión suficiente para minimizar el impacto en áreas sensibles. Esta justificación contribuiría a evitar posibles incongruencias en la interpretación de ambos artículos y a aclarar por qué una distancia mucho menor a los 1000 metros es aceptable en este contexto.

Al igual que en el artículo 39, no se recomienda el uso de acrónimos como AyA y MINAE en el cuerpo del artículo, conforme a una adecuada técnica legislativa. Es preferible referirse a estas entidades con su nombre completo, añadiendo el acrónimo entre paréntesis si resulta necesario.

Por fin, se echa en falta la exigencia al Poder Ejecutivo de reglamentar esta reforma en el correspondiente transitorio, ante el uso en el texto del proyecto de ley de términos como “aeronaves no tripuladas”, “drones de precisión” y “RPAS-Drones”.

Tratándose del artículo 39 Ter, debería precisarse a qué se refiere con agroquímicos y plaguicidas peligrosos; pues el texto parece asimilar dicha peligrosidad a simplemente no contar con la autorización del Ministerio de Salud o del Servicio Fitosanitario del Estado para su uso en fumigación.

• b)Reforma al artículo 77 de la Ley 7664:

A este respecto, es necesario señalar una inconsistencia, ya que el artículo que se propone modificar ya no es el 77 sino el 84. Esto se debe a que, como consecuencia de la modificación legal realizada por el artículo 2 de la Ley n.°10497 del 18 de julio de 2024, se corrió la numeración por lo que dicho precepto pasó a ser el nuevo artículo 84:

Versión vigente Versión propuesta ARTICULO 84.- Falta de autorización. Será reprimido con tres a treinta días multa quien, sin autorización del Servicio Fitosanitario del Estado, reenvase o reempaque, con fines comerciales, sustancias químicas biológicas o afines para uso agrícola.

(Así modificada su numeración por el artículo 2° de la ley N° 10497 del 18 de julio del 2024, que lo traspasó del antiguo artículo 77 al artículo 84).

ARTÍCULO 77.- Falta de autorización. Será reprimido con tres a treinta días multa quien, sin autorización del Servicio Fitosanitario del Estado, reenvase o reempaque, con fines comerciales, sustancias químicas biológicas o afines para uso agrícola.

La misma sanción se impondrá a quien violente la prohibición de fumigación aérea establecida en los artículos 39 y 39 TER de esta ley, siempre que no produzca una sanción o delito de mayor gravedad.

Por lo demás, debería valorarse que, en lugar de incluir la pena anterior como una sanción penal, se establezca como una infracción administrativa dentro del catálogo de conductas ilícitas que recoge el actual artículo 67 de la Ley de Protección Fitosanitaria. Con lo cual, se garantizaría una aplicación más ágil y efectiva de la multa en sede administrativa que de acudirse a la jurisdicción penal y probablemente más rigurosa, potenciado el efecto disuasivo que se busca con esta.

• c)Reforma al artículo 107 de la Ley General de Aviación Civil:

Versión vigente Versión propuesta ARTICULO 107.- Toda persona física o jurídica que utilice aeronaves destinadas a la aviación agrícola responderá por los daños que cause a las personas o bienes de terceros en la superficie.

NOTA: Original 102: corrida su numeración a la actual de conformidad con el artículo 1º de la Ley Nº 7251 de 13 de agosto de 1991.- ARTÍCULO 107.- Toda persona física o jurídica que utilice aeronaves destinadas a la aviación agrícola responderá por los daños que cause a las personas o bienes de terceros en la superficie de conformidad a lo establecido en el Código Civil, Ley número 30 del 19 de abril de 1885.

En el caso de que se causen daños o perjuicios por fumigación en los sitios prohibidos por el artículo 39 de la Ley de Protección Fitosanitaria, con aeronaves destinadas a la aviación agrícola, las víctimas o los beneficiarios tendrán derecho a exigir, solidariamente, al propietario de la aeronave causante, la prestación inmediata de los servicios médicos y las garantías económicas necesarias, de igual manera cubrir los costos al ente prestador del servicio público de agua potable, para la rehabilitación del sistema de abastecimiento en caso de afectación a las fuentes captadas o infraestructura asociada, sin perjuicio de los derechos que le puedan corresponder.

En primer lugar, la referencia expresa al Código Civil puede considerarse redundante si ya se entiende que la responsabilidad civil se rige por dicho cuerpo normativo. En segundo lugar y de nuevo, como observación de técnica legislativa, el párrafo sobre la responsabilidad del propietario de la aeronave por los daños ocasionados en sitios prohibidos es muy extenso y puede dificultar la comprensión. Se recomienda dividirlo en oraciones más cortas y claras para facilitar la lectura. En buena técnica legislativa, se sugiere el uso de conectores lógicos que clarifiquen la relación entre las diferentes partes del artículo, especialmente al pasar de la responsabilidad general a las situaciones específicas de daños por fumigación, en la que se entremezcla a las víctimas particulares con los costos incurridos por el ente prestador del servicio público de agua potable en el restablecimiento del servicio. Además, el término "garantías económicas necesarias" resulta vago e impreciso. Se sugiere explicitar a qué se refiere exactamente para evitar interpretaciones ambiguas.

De hecho, la falta de claridad de ese segundo párrafo puede ir en detrimento de los derechos de los afectados, pues da a entender que ellos en ese supuesto específico de fumigación en sitios prohibidos, únicamente tendrían derecho a recibir los servicios médicos y las “garantías económicas necesarias”, pero no la reparación integral del daño causado a sus bienes o persona (material o moral) a que alude el primer párrafo. Si esa no es la intención, podría corregirse la redacción con solo agregar esta palabra en la siguiente oración del párrafo en cuestión: “tendrán derecho a exigir también…”.

• d)Transitorio Uno:

La frase "con la asesoría del con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados" contiene el error que procedimos a subrayar.

• e)Transitorio Dos:

Esta disposición transitoria exonera de todo impuesto de importación y del impuesto al valor agregado (IVA) por un periodo de cinco años, prorrogables por una única vez, a las aeronaves no tripuladas, los drones de precisión y los drones para fumigación agrícola (RPAS); siendo recomendable que se valore el posible impacto fiscal que esta medida podría tener a futuro para las arcas estatales.

• f)Transitorio Tres:

Este artículo dispone a cargo del Poder Ejecutivo definir un método de registro eficiente y rápido de los drones y aeronaves no tripuladas aludidas antes en un plazo no mayor a seis meses, sin precisar el órgano al que se le atribuye dicha competencia. Además, debe velar porque esas tecnologías aéreas causen la menor afectación posible al medio ambiente, la salud de las personas, centros de población y personas trabajadoras que las lleguen a emplear, en lo que constituyen elementos técnicos importantes a considerar al momento de precisar a qué órgano de dicho Poder se le pueda atribuir esa potestad, el cual debería quedar establecido de una vez –al menos el Ministerio encargado– en la norma transitoria de comentario.

E. CONCLUSIÓN De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que el proyecto de ley que se somete a nuestra consideración no presenta en términos generales problemas de constitucionalidad y se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

Sin embargo, se recomienda verificar que las medidas propuestas relacionadas con las aplicaciones aéreas de agroquímicos se sustenten en criterios técnicos y científicos que las respalden, en consonancia con los principios de objetivación de la tutela ambiental y de razonabilidad. Asimismo, se sugiere considerar las cuestiones de técnica legislativa señaladas antes de proceder a la aprobación de la iniciativa como Ley de la República.

Atentamente; Dr. Alonso Arnesto Moya Lic. Alexander Campos Solano Procurador Abogado de Procuraduría AAM/ACS/hsc [1] Cuadrado, G., 2009. El reconocimiento del derecho a un medio ambiente sano en el derecho internacional y en Costa Rica. Revista Cejil, 5, 104-113. Disponible en https://www.corteidh.or.cr/tablas/r24270.pdf.

[2] A mayor abundamiento, ver (Cuadrado, G., 2009). El reconocimiento del derecho a un medio ambiente sano en el derecho internacional y en Costa Rica...

[3] Vid., https://revistaet.environmenttechnologyfoundation.org/