School water-bill debt forgiveness versus municipal autonomyCondonación de deudas de agua potable a centros educativos y autonomía municipal

Legal Opinion Text 150 Legal Opinion: 150 - J of 02/10/2025 October 2, 2025 PGR-OJ-150-2025 Ms.

Ana Julia Araya Alfaro Area Chief, Legislative Committees Area II Asamblea Legislativa Dear Ms. Araya Alfaro:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your official communication number AL-CE23118-0486-2025 of September 3, 2025, received by this Procuraduría on the same date, under internal code number 12.262-2025, through which we were informed that the Special Commission for the Province of Alajuela requests the opinion of this Procuraduría regarding the text of the bill entitled "AUTHORIZATION TO THE MUNICIPALIDAD DE ALAJUELA FOR THE DEBT FORGIVENESS OF DRINKING WATER SERVICE DEBTS OF PUBLIC EDUCATIONAL CENTERS IN THE CANTÓN CENTRAL DE ALAJUELA," which is being processed under legislative file number 25.099.

Before beginning the analysis of the bill upon which our opinion is requested, we must note that, because the request submitted to us does not come from a State body exercising an administrative function, but rather from a parliamentary body exercising a legislative function, what we will issue in this case—as a means of collaborating with that important work—is a legal opinion lacking binding effect, since it is evident that in that sphere our opinion could not prevail over that of the legislature.

Furthermore, we must note that the eight-day deadline set forth in Article 157 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa is not applicable to this type of matter, as it does not involve the hearing referred to in Article 190 of the Constitución Política (see, in this regard, opinions issued by this Procuraduría: OJ-053-98 of June 18, 1998; OJ-055-2013 of September 9, 2013; OJ-08-2015 of August 3, 2015; OJ-159-2020 of October 16, 2020; PGR-OJ-050-2022 of March 18, 2022; PGR-0J-131-2022 of October 9, 2022; PGR-0J-055-2023 of May 17, 2023; PGR-OJ-138-2024 of October 28, 2024; PGR-OJ-156-2024 of November 18, 2024; PGR-OJ-013-2025 of January 27, 2025; PGR-OJ-068-2025 of April 28, 2025, among others).

I. DESCRIPTION OF THE BILL

The present bill consists of seven articles and one transitory provision (norma transitoria), the purpose of which, as stated in the explanatory memorandum (exposición de motivos) of the bill, is to provide for the debt forgiveness (condonación) of debts for drinking water service held by the administrative boards of public educational centers belonging to the Dirección Regional de Educación de Alajuela.

In this regard, the explanatory memorandum of this bill states the following:

"(…) The purpose of this legislative initiative is to authorize the Municipalidad de Alajuela to forgive, on a one-time basis, the debts accumulated for the public drinking water service by various public educational centers in the cantón Central de Alajuela. This proposal arises in recognition of the critical situation faced by many school boards (juntas de educación) and administrative boards (juntas administrativas), whose financial obligations prevent or limit the normal functioning of basic services at the educational centers they represent.

Numerous educational centers in the cantón Central de Alajuela carry outstanding balances with the local government for services related to access to drinking water, in some cases for several years. These debts, accumulated for reasons such as budgetary constraints, delays in transfers from the Ministerio de Educación Pública, or lack of clarity regarding account ownership, have produced negative consequences, including restrictions on municipal services, limitations on the execution of resources, and a direct impact on the fundamental right to education.

(…)

This bill fully respects municipal autonomy (autonomía municipal) by not imposing the debt forgiveness directly, but rather expressly authorizing the Concejo Municipal to agree to the forgiveness, in accordance with the principle of legality (principio de legalidad), pursuant to the provisions of the Código Municipal and within the framework of Article 169 of the Constitución Política. Likewise, the proposal contemplates reasonable limits by establishing that the debt forgiveness will apply exclusively to debts generated up to six months after the law enters into force, and will not cover cases where complaints have been filed regarding possible crimes against the Public Treasury (Hacienda Pública).

This law proposes a concrete and viable solution that strengthens public education and protects the rights of children and young people to access the basic conditions for studying. In addition, it seeks to normalize the administrative relationship between educational institutions and the Municipalidad de Alajuela, allowing both sectors to focus on their fundamental objectives, free from inherited burdens that obstruct their work.

For all of the foregoing reasons, I submit to the consideration of this honorable Asamblea Legislativa the present bill, confident that its approval will represent a significant step forward in favor of educational welfare, institutional efficiency, and social equity. (…)" (Emphasis not in original.)

As noted, this initiative is a bill whose purpose is the debt forgiveness of debts for drinking water service owed by public educational centers in the cantón de Alajuela to the local Municipalidad, and it is therefore necessary to address the legal institution of debt forgiveness and the requirements that the legal system imposes for its authorization.

II. ON DEBT FORGIVENESS

The legal institution of debt forgiveness is conceived as a form of extinction of obligations (extinción de las obligaciones), premised on the existence of a certain and determined debt, which the creditor disposes of by a unilateral act of will, renouncing the right to collect and forgiving the debt without receiving any consideration in return.

In legal opinion number PGR-OJ-022-2025 of February 17, 2025, a synthesis was made of the position maintained by this Advisory Body regarding the forgiveness of debts by public entities, in the following terms:

"(…) The Procuraduría has issued opinions on numerous occasions regarding the subject of debt forgiveness with public institutions and its constitutional parameters (legal opinions OJ-80-2014 of August 8, 2014; OJ-89-2016 of August 5, 2016; OJ-097-2019 of September 9, 2019; OJ-105-2020 of July 16, 2020; OJ-073-2021 of March 18, 2021; OJ-188-2021 of November 30, 2021; PGR-OJ-135-2022 of October 12, 2022, among others.)

We have stated that debt forgiveness is a form of extinction of obligations premised on the existence of a certain and determined debt—not a disputed right—which the creditor disposes of by a unilateral act of will, renouncing the right to collect and forgiving the debt without receiving any consideration in return (dictamen C-388-2008 of October 28, 2008, reiterated in legal opinion OJ-104-2010 of December 13, 2010, among others).

With respect to the particular case of credits in favor of a public institution, these constitute public resources; therefore, their management is governed by the principle of financial legality (principio de legalidad financiera), which requires—absent a contrary rule or criteria for the 'optimal use' of public resources—that the Administration manage and pursue collection of all credits in its favor (dictámenes C-174-2000 of August 4, 2002, and C-240-2008 of July 11, 2008, among others). In that regard, in the case of Public Administrations it is imperative that there exist a statutory rule authorizing the forgiveness of debts, in accordance with the principle of legality enshrined in Article 11 of the Ley General de la Administración Pública (dictámenes C-177-98 of August 21, 1998; C-059-2003 of February 28, 2003; C-367-2005 of October 26, 2005; OJ-148-2007 of December 20, 2007, among others).

On this same subject, we must underscore that, pursuant to Article 821 of the Código Civil, every debt forgiveness constitutes a form of liberality and, in the case of debts owed to a public entity, it represents a form of assistance or subsidy, which is subject to the constitutional principle of equality (principio de igualdad) and to criteria of reasonableness and proportionality.

This Procuraduría has emphasized that the forgiveness of obligations in Administrative Law is appropriate only in exceptional cases, since there must exist a legitimate public purpose, a real and reasonable objective ground, and always subject to the condition that the remission have general scope.

Furthermore, this advisory body has also held that the principle of equality contained in Article 33 of the Constitución Política would constitute an insurmountable obstacle to a law granting individualized debt forgiveness in the case of debts owed to the State. In this regard, it is important to cite the ruling of the Sala Constitucional N.°2581-1999 of 11:18 a.m. on April 9, 1999, which stated, in the relevant part:

'That is to say, while the legislature is obligated to give the debt forgiveness general scope, and the principle of equality in no way prevents—but neither does it require—it from decreeing the forgiveness in an excessively broad manner—such as with respect to any tax obligation at any time prior to the law's entry into force—which would be the other extreme, probably for reasons of expediency and convenience inherent in the role that taxes play in sustaining public burdens, so radical a waiver may never come to be stipulated. In any case, a political judgment of this nature is perfectly compatible with the characteristics of the legislative function and escapes the review of this Tribunal. Even so, constitutional review is necessary, under the understanding that the barrier which the Poder Legislativo chooses to interpose between those who will benefit from the debt forgiveness and those who fall outside its scope must be objective and reasonable; and that a plural formulation in and of itself does not guarantee the right to equality. The distinction into categories or groups may also entail discrimination, so that, as stated, it is appropriate to add here the study of the reasonableness of the distinction that the law establishes between the addressees of the rule and those who fall outside its scope.' (Reiterated in rulings N° 4449-2000 of 2:52 p.m. on May 24, 2000, and 6589-2006 of 12:28 p.m. on May 12, 2006.) (Underlining not in original.)

In accordance with the foregoing, a law forgiving debts must have general scope and must guarantee the principle of equality. That is, the debt forgiveness must not favor a specific group of debtors but must have general application.

Consequently, while the legislature may authorize debt forgiveness, such authorization must comply with criteria of reasonableness and proportionality and must conform to the constitutional principle of equality, thereby precluding the authorization of debt relief for a specific and individualized person." (Emphasis not in original. In the same vein, legal opinion number PGR-OJ-034-2025 of March 25, 2025.)

From the opinion quoted above, it must be emphasized that, in the forgiveness of public obligations, there must exist a legitimate public purpose, a real and reasonable ground, and the forgiveness must have general scope.

Indeed, debt forgiveness is appropriate on the condition that it possesses general scope; that is, the authorization proposed in a bill to forgive a debt may not be specific and individualized. Likewise, the authorization granted must establish its conditions—that is, it must identify the obligations eligible for forgiveness, the period of effectiveness, and the extent of the benefit—and must comply with the constitutional principles of equality, reasonableness, and proportionality.

Accordingly, it follows from the foregoing that, under the rules contained in our legal system, the authorization to forgive principal debts by public entities must be established by statute, of general scope, setting forth objective parameters for its application and complying with the constitutional principles of equality and reasonableness.

III. ON THE BILL

As stated, the bill subject to consultation proposes the debt forgiveness of debts for drinking water service held by the administrative boards of public educational centers belonging to the Dirección Regional de Educación de Alajuela, as follows from the bill's articles, which provide:

"ARTICLE 1 – Purpose The Municipalidad de Alajuela is hereby authorized to grant, on a one-time basis, the total debt forgiveness of the debts accumulated for the public drinking water service in favor of the public educational centers of the cantón Central de Alajuela that are duly registered with the Ministerio de Educación Pública (MEP), as detailed in Article 2 of this law.

For the purposes of this law, total debt forgiveness shall be understood as the cancellation of the principal amount of the debt, as well as all interest, surcharges, penalties, or fines generated in connection with these obligations.

ARTICLE 2 – Beneficiary Subjects The beneficiaries of this law shall be the school boards and administrative boards of the public educational centers belonging to the Dirección Regional de Educación de Alajuela that maintain debts with the Municipalidad de Alajuela for the public drinking water service, generated as of the date this law enters into force.

ARTICLE 3 – Scope of Application This debt forgiveness shall apply exclusively to debts arising from the consumption of the public drinking water service with the Municipalidad de Alajuela, incurred by the subjects identified in Article 2 of this law.

ARTICLE 4 – Automatic Debt Forgiveness The debt forgiveness shall be automatic. The Municipalidad de Alajuela must apply it within a maximum period of ninety business days from the date this law enters into force. Should an additional period be required, it must be duly justified and approved by the Concejo Municipal.

ARTICLE 5 – Effects of the Debt Forgiveness Once the debt forgiveness has been applied:

• a)No administrative or judicial collection proceeding may be initiated or maintained.
• b)Any existing administrative blocks or restrictions must be lifted.
• c)Services that were suspended as a consequence of the forgiven debts must be restored.

ARTICLE 6 – Institutional Responsibilities The Municipalidad de Alajuela must communicate the effective application of the debt forgiveness to the Ministerio de Educación Pública and to the Concejo Municipal de Alajuela.

ARTICLE 9 (sic) – Exceptions to the Benefit The debt forgiveness is not authorized in cases where the municipality has filed, or finds itself in a situation that would warrant filing, a complaint with the Ministerio Público on the grounds that there are irregularities that may constitute the offense of fraud against the Public Treasury (fraude a la Hacienda Pública) as defined in Article 92 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios, Ley N.º 4755, and in other statutory bodies applicable directly or subsidiarily.

SOLE TRANSITORY PROVISION – Suspension of Collection Proceedings All collection actions or interruptions of water service against the beneficiary educational centers shall be suspended during the three months following the entry into force of this law." (Emphasis not in original.)

It is worth noting that, in the case of the Municipalidad del Cantón Central de Alajuela, this municipality provides drinking water service to the population within its boundaries through the municipal water utility (acueducto) it administers, pursuant to the regulations contained in the "Reglamento de operación y administración del acueducto de la Municipalidad de Alajuela," published in the Diario Oficial La Gaceta number 252 of December 31, 2013, whose purpose is "to establish the legal framework to regulate the organization and functioning of the municipal water utility of Alajuela, with respect to the administration, provision, registration, billing, and collection of the drinking water service provided by the Municipalidad de Alajuela; and to establish the rights and obligations of the subscribers (abonados) and users of that service." Article 3 of that regulation establishes the commitment of the Municipalidad de Alajuela to meet, in a timely and efficient manner, the basic needs for the provision of drinking water through the direct provision of the service and by ensuring the sustainable use of water resources, in accordance with the fundamental principles of public service and applying the criterion of social solidarity (Article 4).

This is a service rendered on an onerous basis (Article 4), meaning that users must pay the costs that the service entails through the payment of a fee, which is subject to annual review by the municipal corporation.

In this context, we are dealing with the provision of a public service by the aforementioned Municipalidad through the water utility it administers, for which it charges a monthly fee to its subscribers or users.

The bill subject to consultation—whose initiative originates from the Asamblea Legislativa and not from the Municipalidad de Alajuela, as follows from its explanatory memorandum—proposes to "authorize" that municipality to apply a debt forgiveness of drinking water service debts to public educational centers in the cantón.

This is established in Articles 1 through 3 of the bill's text, which propose to authorize the Municipalidad de Alajuela to grant, on a one-time basis, the total debt forgiveness of the accumulated debts—principal and ancillary (interest, surcharges, penalties, or fines)—for drinking water service in favor of the public educational centers of the Cantón Central de Alajuela that are duly registered with the Ministerio de Educación Pública (MEP). Article 2 specifies that the beneficiary subjects are the school boards and administrative boards of the public educational centers belonging to the Dirección Regional de Educación de Alajuela that maintain debts with the aforementioned Municipalidad for said service, generated as of the date this law enters into force, an aspect that is reaffirmed in the proposed Article 3.

It should be noted that the bill proposes the forgiveness of the entirety of the debts accumulated for the aforementioned service, but without providing data on the economic impact that such a provision will have on the municipal treasury (hacienda municipal) and without offering any technical-economic analysis to support the proposal.

Now, we have noted that Article 1 of the bill proposes to authorize the municipality to grant the debt forgiveness benefit; however, the text of Article 4 of the same initiative appears to be inconsistent with Article 1, by providing for "automatic debt forgiveness." Indeed, the proposed Article 1 provides that the municipality is authorized to forgive drinking water service debts, which, according to the explanatory memorandum of the bill, means that the forgiveness is not imposed on the municipal entity, thereby respecting its autonomy. However, the proposed Article 4 calls for automatic debt forgiveness, which would oblige the Municipalidad de Alajuela to apply it within a maximum period of 90 days, departing from the position expressed in the explanatory memorandum of the initiative and revealing a possible inconsistency in the content of the bill that may give rise not only to a defect in legislative drafting technique (técnica legislativa) but also to a possible constitutional infirmity due to violation of municipal autonomy, pursuant to Article 170 of the Constitución.

In addition, Article 5 of the text proposes, as effects of the application of the debt forgiveness, the impossibility of the Municipalidad de Alajuela initiating or maintaining administrative or judicial collection proceedings (paragraph a), the lifting of "existing administrative blocks or restrictions" (paragraph b)—without explaining what that provision refers to—and the restoration of services that were suspended as a consequence of the forgiven debts (paragraph c). That is, the legislature proposes the effects of the debt forgiveness without leaving the municipality any room to adopt the measures it deems most appropriate, such that the bill appears to resort more to imposing the measure than to authorizing it so that the municipality may decide what best serves its institutional interests, which may impair municipal autonomy.

Along the same lines, Article 6, entitled "Institutional Responsibilities," imposes on the Municipalidad de Alajuela the duty to communicate the effective application of the debt forgiveness to the Ministerio de Educación Pública and to the Concejo Municipal de Alajuela.

"Article 9" (sic), which in reality corresponds to Article 7 of the initiative—a matter that must be corrected—establishes exceptions to the application of the benefit, limiting them to cases where the municipality has filed, or finds itself in a situation that would warrant filing, a complaint with the Ministerio Público in connection with the offense of fraud against the Public Treasury.

Finally, the proposed Sole Transitory Provision orders the suspension of "all collection actions or interruptions of water service against the beneficiary educational centers during the three months following the entry into force of this law." In light of the content of the bill's text set out above, it is apparent that the initiative proposes—beyond a mere authorization to the Municipalidad de Alajuela to forgive debts (Article 1)—the automatic forgiveness of debts arising from the provision of drinking water service to public educational centers in the cantón central de Alajuela (Articles 4, 5, and 6 of the bill, as well as the proposed transitory provision), leaving the Municipalidad with no room to decide whether or not to apply the benefit, except for the exception contained in Article 7 of the bill relating to situations that have been or could be reported in connection with the offense of fraud against the Public Treasury.

The foregoing, insofar as it imposes on the Municipalidad an obligation to forgive debts arising from a public service administered by the municipality, may raise possible constitutional problems by violating Article 170 of the Constitución regarding the autonomy enjoyed by territorial entities in the administration of local interests.

Additionally, the proposal fails to provide technical support regarding the economic effect that implementation of the proposed benefit would have on the Municipalidad de Alajuela's finances, given that the explanatory memorandum of the bill is limited to providing some data on the amounts owed by certain educational centers for drinking water service, without offering a technical analysis of the impact that the proposed debt forgiveness may have on the finances of the municipal entity.

Thus, even if the intention behind the proposal may be considered laudable, the bill does not provide the minimum elements for discussion—such as specific data, estimates, and impacts—that would assist in its analysis. Such a deficiency violates the principle of technical reasonableness (razonabilidad técnica) (a principle developed by the Sala Constitucional in judgments numbers 01739-92 and 03933-98, among others), which requires that there be an adequate proportionality between the means chosen and the end sought by the proposed bill.

Along these lines, the present initiative is notably lacking any proposal of alternatives—other than debt forgiveness—that attempt to address the underlying problem, namely the inability of public educational centers to meet their financial obligations.

In accordance with the foregoing, the bill presents problems of legislative drafting technique but also presents constitutional problems in two respects: on the one hand, with respect to municipal autonomy enshrined in Article 170 of the Constitución Política, by imposing "automatic debt forgiveness" (Article 4 of the bill); and on the other, by violating the constitutional principle of technical reasonableness by failing to support the initiative with technical data on the financial cost and the impact that the proposed debt forgiveness may have on the finances of the municipal entity.

IV. RECOMMENDATION

In accordance with the considerations set forth above, the present bill has a direct bearing on areas of action of the Municipalidad de Alajuela, with respect to debt forgiveness and the impossibility of initiating or continuing administrative collection proceedings, as proposed in the initiative. Therefore, a hearing on this bill before that Municipalidad is mandatory (Articles 169 and 170 of the Constitución Política).

V. CONCLUSION

Based on the foregoing, this Procuraduría considers that the bill subject to consultation, entitled "AUTHORIZATION TO THE MUNICIPALIDAD DE ALAJUELA FOR THE DEBT FORGIVENESS OF DRINKING WATER SERVICE DEBTS OF PUBLIC EDUCATIONAL CENTERS IN THE CANTÓN CENTRAL DE ALAJUELA," processed under legislative file number 25.099, presents constitutional problems in two respects: on the one hand, with respect to municipal autonomy enshrined in Article 170 of the Constitución Política, by imposing "automatic debt forgiveness" (Article 4 of the bill); and on the other, by violating the constitutional principle of technical reasonableness by failing to support the initiative with technical data on the financial cost and the impact that the proposed debt forgiveness may have on the finances of the municipal entity.

Additionally, the bill presents problems of legislative drafting technique, in the terms explained in this legal opinion.

Sincerely,

Sandra Sánchez Hernández

Texto Opinión Jurídica 150 Opinión Jurídica : 150 - J del 02/10/2025 2 de octubre de 2025 PGR-OJ-150-2025 Señora Ana Julia Araya Alfaro Jefa de Área, Área de Comisiones Legislativas II Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio número AL-CE23118-0486-2025 de 3 de setiembre de 2025, recibido en esta Procuraduría en la misma fecha, según código interno número 12.262-2025, por medio del cual se nos comunicó que la Comisión Especial de la Provincia de Alajuela, solicita el criterio de esta Procuraduría con relación al texto del proyecto de ley denominado “AUTORIZACIÓN A LA MUNICIPALIDAD DE ALAJUELA PARA LA CONDONACIÓN DE DEUDAS POR EL SERVICIO DE AGUA POTABLE DE CENTROS EDUCATIVOS PÚBLICOS DEL CANTÓN CENTRAL DE ALAJUELA”, que se tramita bajo el expediente legislativo número 25.099.

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio, debemos indicar que, debido a que la gestión que se nos remite no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario, en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, es una opinión jurídica carente de efectos vinculantes, pues es evidente que en ese ámbito nuestro criterio no podría privar sobre el del legislador.

Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, no es aplicable a este tipo de asuntos por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política (al respecto, ver pronunciamientos de esta Procuraduría OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055- 2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-159- 2020 del 16 de octubre del 2020 y PGR- OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022, PGR-0J-131-2022 de 9 de octubre de 2022, PGR-0J- 055-2023 de 17 de mayo de 2023, PGR-OJ-138-2024 de 28 de octubre de 2024, PGR-OJ-156-2024 de 18 de noviembre de 2024, PGR- OJ-013-2025 de 27 de enero de 2025, PGR-OJ-068-2025 de 28 de abril de 2025, entre otros).

I. DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO DE LEY

El presente proyecto de ley está compuesto por siete artículos y una norma transitoria, cuya finalidad, según se indica en la exposición de motivos del proyecto, es disponer la condonación de las deudas que por servicio de agua potable posean las juntas administrativas de los centros educativos públicos pertenecientes a la Dirección Regional de Educación de Alajuela.

Al respecto, en la exposición de motivos de este proyecto se indica lo siguiente:

“(…) La presente iniciativa de ley tiene como finalidad autorizar a la Municipalidad de Alajuela para condonar, por una única vez, las deudas acumuladas por concepto del servicio público de agua potable por parte de diversos centros educativos públicos del cantón Central de Alajuela. Esta propuesta surge en reconocimiento de la situación crítica que enfrentan muchas juntas de educación y juntas administrativas, cuyos compromisos económicos impiden o limitan el funcionamiento normal de los servicios básicos en los centros educativos que representan.

Numerosos centros educativos en el cantón Central de Alajuela mantienen saldos pendientes con el gobierno local por servicios relacionados con el acceso al agua potable, en algunos casos desde hace varios años. Estas deudas, acumuladas por motivos como limitaciones presupuestarias, atrasos en las transferencias del Ministerio de Educación Pública, o falta de claridad sobre la titularidad de las cuentas, han generado consecuencias negativas, tales como restricciones en los servicios municipales, limitación en la ejecución de recursos y una afectación directa al derecho fundamental a la educación.

(…)

Este proyecto respeta plenamente la autonomía municipal, al no imponer la condonación directamente, sino que autoriza expresamente al concejo municipal a acordar la condonación, conforme al principio de legalidad, de acuerdo con lo establecido en el Código Municipal y en el marco del artículo 169 de la Constitución Política. Asimismo, la propuesta contempla límites razonables, al establecer que la condonación se aplicará exclusivamente a deudas generadas hasta seis meses después de la entrada en vigor de la ley, y no cubrirá casos donde existan denuncias por posibles delitos contra la Hacienda Pública.

Con esta ley se propone una solución concreta y viable, que fortalece la educación pública y protege los derechos de niños, niñas y jóvenes al acceso a condiciones básicas para estudiar. Además, se busca sanear la relación administrativa entre las instituciones educativas y la Municipalidad de Alajuela, permitiendo que ambos sectores se enfoquen en sus objetivos fundamentales, sin cargas heredadas que obstaculicen su labor.

Por todo lo expuesto anteriormente, someto a consideración de esta honorable Asamblea Legislativa el presente proyecto de ley, confiando en que su aprobación representará un avance significativo en favor del bienestar educativo, la eficiencia institucional y la equidad social. (…)” (Lo resaltado no es del original).

Como se advierte, la presente iniciativa corresponde a un proyecto de ley, cuya finalidad es la condonación de adeudos por concepto de servicio de agua potable que posean los centros educativos públicos del cantón de Alajuela con la Municipalidad local, por lo que resulta necesario hacer referencia al instituto de la condonación y los requisitos que el ordenamiento impone para su autorización.

II. SOBRE LA CONDONACIÓN DE DEUDAS

El instituto de la condonación se concibe como una forma de extinción de las obligaciones, que parte de la existencia de una deuda cierta y determinada, de la cual el acreedor dispone mediante un acto unilateral de voluntad, renunciando a su derecho de cobro y perdonando la deuda sin recibir contraprestación alguna por ello.

En la opinión jurídica número PGR-OJ-022-2025 de 17 de febrero del 2025 se realizó una síntesis del criterio que ha sostenido este Órgano Asesor, respecto a la condonación de adeudos por parte de entidades públicas, en los siguientes términos:

“(…) La Procuraduría se ha pronunciado en reiteradas ocasiones sobre el tema de la condonación de deudas con instituciones públicas y sus parámetros de constitucionalidad (opiniones jurídicas OJ-80-2014 de 8 de agosto de 2014, OJ-89-2016 del 5 de agosto de 2016, OJ-097-2019 del 9 de setiembre de 2019, OJ-105-2020 del 16 de julio de 2020, OJ-073-2021 del 18 de marzo de 2021, OJ-188-2021 del 30 de noviembre de 2021, PGR-OJ-135-2022 del 12 de octubre de 2022, entre otras.)

Hemos señalado que la condonación es una forma de extinción de las obligaciones que parte de la existencia de una deuda cierta y determinada, no de un derecho controvertido, de la cual el acreedor dispone mediante un acto unilateral de voluntad, renunciando a su derecho de cobro y perdonando la deuda sin recibir contraprestación alguna por ello (dictamen C-388-2008 de 28 de octubre de 2008, reiterado en la opinión jurídica OJ-104-2010 del 13 de diciembre de 2010, entre otras).

En cuanto al caso particular de los créditos a favor de una institución pública, estos constituyen recursos públicos, por ende, su manejo se rige por el principio de legalidad financiera, el cual obliga, salvo norma en contrario o criterios de “utilización óptima” de recursos públicos, a que la Administración gestione y realice el cobro de todos los créditos que haya a su favor (dictámenes C-174-2000 de 4 de agosto del 2002 y C-240-2008 de 11 de julio de 2008, entre otros). En ese sentido, en el caso de las Administraciones Públicas es imperativo que exista una norma de rango legal que autorice la condonación de deudas, conforme el principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública (dictámenes C-177-98 de 21 de agosto de 1998, C-059-2003 de 28 de febrero de 2003, C-367-2005 de 26 de octubre de 2005, OJ-148-2007 de 20 de diciembre de 2007, entre otros).

Sobre este mismo tema, debemos subrayar que, conforme lo dispuesto en el artículo 821 del Código Civil, toda condonación de deudas constituye una suerte de liberalidad y, tratándose de deudas contraídas con una entidad pública, se trata de una forma de auxilio o subsidio, que se encuentra sometido al principio constitucional de igualdad y a criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

Esta Procuraduría ha destacado que la condonación de obligaciones en el Derecho Administrativo procede solamente en casos excepcionales, pues deberá existir un fin público legítimo, un motivo objetivo real y razonable y siempre a condición de que la remisión tenga un alcance general.

Por otro lado, también ha sido criterio de este órgano asesor que, el principio de igualdad contenido en el artículo 33 de la Constitución Política constituiría un obstáculo insalvable para que la Ley otorgue condonaciones individualizadas, tratándose de deudas a favor del Estado. En este sentido, es importante citar el voto de la Sala Constitucional N.°2581-1999 de las 11:18 horas del 9 de abril de 1999, en el cual indicó en lo conducente:

“Es decir, si bien está obligado a dar a la condonación alcances generales y el principio de igualdad de ninguna forma le impide -pero tampoco lo obliga a- decretarla en forma exageradamente amplia -como sería respecto de toda obligación tributaria en cualquier tiempo anterior al de la vigencia de la ley-, que sería el otro extremo, probablemente por razones de oportunidad y conveniencia inherentes al papel que juegan los tributos en el sostenimiento de las cargas públicas, nunca llegue a estipularse una dispensa tan radical. En todo caso, un juicio político de esta naturaleza es perfectamente compatible con las características de la función legislativa y escapa a la ponderación de este Tribunal. Aún así, es necesario el examen de constitucionalidad, bajo el entendido de que la barrera que el Poder Legislativo escoja interponer entre quienes se verán beneficiados con la condonación y quienes queden fuera de su alcance debe ser objetiva y razonable; y de que la previsión plural en sí misma no garantiza el derecho a la igualdad. La distinción en categorías o grupos puede también aparejar una discriminación, de modo que, como se dijo, cabe agregar aquí el estudio de la razonabilidad de la diferencia que la ley establece entre los destinatarios de la norma y quienes quedaron fuera de su alcance.” (Reiterado en los votos N° 4449-2000 de las 14:52 horas del 24 de mayo de 2000 y 6589-2006 de las 12:28 horas del 12 de mayo de 2006) (El subrayado no pertenece al original) De acuerdo con lo anterior, la Ley que condone deudas debe tener alcances generales y garantizar el principio de igualdad. Es decir, que la condonación no favorezca a un grupo específico de deudores, sino que debe tener carácter general.

En consecuencia, si bien el legislador puede autorizar la condonación de deudas, lo cierto es que dicha autorización debe responder a criterios de razonabilidad y proporcionalidad y ser conforme el principio constitucional de igualdad, por lo que se impide autorizar la liberación de las deudas de una persona específica e individualizada.” (Lo resaltado no es del original. En igual sentido opinión jurídica número PGR-OJ-034-2025 de 25 de marzo de 2025).

Del criterio supra transcrito, debe enfatizarse que, en la condonación de obligaciones públicas, debe existir un fin publico legítimo, un motivo real y razonable y que sea de alcance general.

En efecto, la condonación procede a condición de que posea un alcance general, es decir, la autorización propuesta en un proyecto de ley para condonar una deuda no podría ser especifica e individualizada. Asimismo, la autorización que se conceda debe establecer las condiciones de ésta, es decir, debe determinar las obligaciones condonables, plazo de vigencia y extensión del beneficio; así como responder a los principios constitucionales de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad.

Así las cosas, se desprende de lo expuesto que, conforme a la regulación contenida en nuestro ordenamiento jurídico, la autorización para condonar deudas principales por parte de entidades públicas debe establecerse mediante ley, de alcance general, que disponga los parámetros objetivos para su aplicación y que responda a los principios constitucionales de igualdad y razonabilidad.

III. SOBRE EL PROYECTO DE LEY

Como se indicó, el proyecto de ley objeto de consulta propone la condonación de las deudas que, por concepto de servicio de agua potable posean las juntas administrativas de los centros educativos públicos pertenecientes a la Dirección Regional de Educación de Alajuela, según se desprende del articulado del proyecto que indica lo siguiente:

“ARTÍCULO 1- Objeto Se autoriza a la Municipalidad de Alajuela para otorgar, por una única vez, la condonación total de las deudas acumuladas por concepto del servicio público de agua potable, a favor de los centros educativos públicos del cantón Central de Alajuela que se encuentren debidamente inscritos ante el Ministerio de Educación Pública (MEP), detallados en el artículo 2 de la presente ley.

Para efectos de esta ley, se entenderá como condonación total la cancelación del monto principal de la deuda, así como de todos los intereses, recargos, sanciones o multas que se hayan generado en relación con estas obligaciones.

ARTÍCULO 2- Sujetos beneficiarios Serán beneficiarias de esta ley las juntas de educación y juntas administrativas de los centros educativos públicos pertenecientes a la dirección regional de educación de Alajuela, que mantengan deudas con la Municipalidad de Alajuela por concepto del servicio público de agua potable, generadas a la entrada en vigor de la presente ley.

ARTÍCULO 3- Ámbito de aplicación Esta condonación aplicará exclusivamente a las deudas derivadas del consumo del servicio público de agua potable con la Municipalidad de Alajuela, contraídas por los sujetos señalados en el artículo 2 de la presente ley.

ARTÍCULO 4- Condonación automática La condonación será automática. La Municipalidad de Alajuela deberá aplicarla en un plazo máximo de noventa días hábiles contados a partir de la entrada en vigor de esta ley. En caso de requerir un plazo adicional, deberá justificarlo debidamente y contar con la aprobación del Concejo Municipal.

ARTÍCULO 5- Efectos de la condonación Una vez aplicada la condonación:

• a)No podrá iniciarse ni mantenerse ningún proceso de cobro administrativo ni judicial.
• b)Deberán levantarse los bloqueos o restricciones administrativas existentes.
• c)Deberán restituirse los servicios que hayan sido suspendidos como consecuencia de las deudas condonadas.

ARTÍCULO 6- Responsabilidades institucionales La Municipalidad de Alajuela deberá comunicar la aplicación efectiva de la condonación al Ministerio de Educación Pública y al Concejo Municipal de Alajuela.

ARTÍCULO 9- (sic) Excepciones del beneficio No se autoriza la condonación en aquellos casos en que la municipalidad haya denunciado o se encuentre ante una situación denunciable en el Ministerio Público, por estimar que existen irregularidades que pueden ser constitutivas del delito de fraude a la Hacienda Pública tipificado en el artículo 92 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, Ley N.º 4755, y en otros cuerpos normativos de aplicación directa o de manera supletoria.

TRANSITORIO ÚNICO- Suspensión de cobros

Se suspenderán todas las gestiones de cobro o interrupción del servicio de agua contra los centros educativos beneficiarios durante los tres meses posteriores a la entrada en vigor de esta ley.” (Lo resaltado no es del original).

Valga indicar que, en el caso de la Municipalidad del Cantón Central de Alajuela, este municipio presta el servicio de agua potable a la población de su circunscripción, a través del acueducto municipal que administra, según la regulación contenida en el “Reglamento de operación y administración del acueducto de la Municipalidad de Alajuela”, publicado en el Diario Oficial La Gaceta número 252 del 31 de diciembre de 2013, cuyo objeto es “establecer el marco legal para regular la organización y funcionamiento del acueducto municipal de Alajuela, en cuanto a la administración, prestación, registro, facturación y cobro del servicio de agua potable que brinda la Municipalidad de Alajuela; y para establecer los derechos y obligaciones de los abonados y usuarios de ese servicio”.

El numeral 3 de dicho reglamento establece el compromiso de la Municipalidad de Alajuela de satisfacer, oportuna y eficientemente, las necesidades básicas de provisión de agua potable mediante la prestación directa del servicio y asegurando el uso sostenible de los recursos hídricos, de conformidad con los principios fundamentales del servicio público y aplicando el criterio de solidaridad social (artículo 4).

Se trata de un servicio que se presta a título oneroso (artículo 4), por lo que los usuarios deberán cancelar los costos que éste demande, mediante el pago de una tarifa, que es revisable anualmente por la corporación municipal.

Bajo ese contexto, nos encontramos frente a la prestación de un servicio público que brinda la Municipalidad referida, a través del acueducto que administra y por el cual cobra una tarifa mensual a sus usuarios o abonados.

El proyecto de ley objeto de consulta, cuya iniciativa surge de la Asamblea Legislativa y no de la Municipalidad de Alajuela, como se desprende de su exposición de motivos, propone “autorizar” a ese municipio para que aplique una condonación de deudas por concepto de servicio de agua potable a centros educativos públicos del cantón.

Así se establece en los artículos 1 al 3 del texto de la iniciativa, que propone autorizar a la Municipalidad de Alajuela para otorgar, por una única vez, la condonación total de las deudas acumuladas, principal y accesorias (intereses, recargos, sanciones o multas), por concepto del servicio de agua potable, a favor de los centros educativos públicos del Cantón Central de Alajuela que se encuentren debidamente inscritos ante el Ministerio de Educación Pública (MEP), siendo que, el numeral 2 especifica que los sujetos beneficiarios son las juntas de educación y juntas administrativas de los centros educativos públicos pertenecientes a la Dirección Regional de Educación de Alajuela, que mantengan deudas con la Municipalidad indicada, por el concepto dicho, generadas a la entrada en vigor de la presente ley, aspecto que se reafirma en el artículo 3 propuesto.

Obsérvese que el proyecto de ley propone la condonación de la totalidad de las deudas acumuladas por el servicio mencionado, pero sin proveer datos sobre el impacto económico que tal disposición tendrá en la hacienda municipal y mucho menos exponga un criterio técnico económico que de sustento a la propuesta.

Ahora bien, hemos indicado que el artículo 1 del proyecto propone dar autorización a la municipalidad para ésta conceda el beneficio de condonación mencionado; sin embargo, el texto del artículo 4 de la misma iniciativa parece no ser congruente con el numeral 1 indicado, al disponer la “condonación automática”.

En efecto, el artículo 1 propuesto dispone que se autoriza a la municipalidad a condonar adeudos por servicio de agua potable, lo que, según la exposición de motivos del proyecto, implica que esa condonación no se impone al ente municipal, respetando así su autonomía. Sin embargo, el artículo 4 propuesto remite a una condonación automática, que obligaría a la Municipalidad de Alajuela a aplicarla en un plazo máximo de 90 días, lo que se aleja del discurso contenido en la exposición de motivos de la iniciativa y pone de manifiesto una posible incongruencia en el contenido del proyecto de ley que, puede generar no solo un yerro de técnica legislativa, sino también, un posible vicio de constitucionalidad por vulneración a la autonomía municipal, conforme al numeral 170 de la Constitución.

Aunado a lo anterior, el artículo 5 del texto propone, como efectos de la aplicación de la condonación, la imposibilidad de la Municipalidad de Alajuela de iniciar o mantener procesos de cobro administrativo o judicial (inciso a), el levantamiento de “bloqueos o restricciones administrativas existentes (inciso b) -sin que se explique a que se refiere esa disposición- y la restitución de los servicios que hayan sido suspendidos como consecuencia de las deudas condonadas (inciso c), es decir, el legislador propone los efectos de la condonación, sin dejar margen de maniobra a la municipalidad para adoptar las medidas que mejor le convengan, de manera que, la propuesta de ley parece recurrir más a la imposición de la medida que a una autorización, para que el municipio decida lo que mejor se adecue a sus intereses institucionales, lo que puede lesionar su autonomía municipal.

En esa misma línea, el numeral 6 denominado “Responsabilidades institucionales”, impone a la Municipalidad de Alajuela el deber de comunicar la aplicación efectiva de la condonación al Ministerio de Educación Pública y al Concejo Municipal de Alajuela.

El “artículo 9” (sic), que en realidad corresponde al numeral 7 de la iniciativa, aspecto que debe ser enmendado, dispone excepciones a la aplicación del beneficio, las cuales circunscribe a casos en que la municipalidad haya denunciado o se encuentre ante una situación denunciable ante el Ministerio Público vinculadas con el delito de fraude a la Hacienda Pública.

Finalmente, el Transitorio Único propuesto, dispone la suspensión de “todas las gestiones de cobro o interrupción del servicio de agua contra los centros educativos beneficiarios durante los tres meses posteriores a la entrada en vigor de esta ley”.

Conforme al contenido del texto del proyecto ley antes expuesto, se advierte que la iniciativa propone, más allá de una autorización a la Municipalidad de Alajuela para condonar (artículo 1), la condonación automática de los adeudos derivados de la prestación del servicio de agua potable a los centros educativos públicos del cantón central de Alajuela (artículos 4, 5 y 6 del proyecto, así como el transitorio propuesto), dejando sin margen de decisión a la Municipalidad indicada para valorar la aplicación o no del beneficio, salvo la excepción contenida en el numeral 7 del proyecto referida a situaciones denunciadas o denunciables relacionadas con el delito de fraude a la Hacienda Pública.

Lo antes indicado, en cuanto impone a la Municipalidad una obligación de condonar deudas derivadas de un servicio público administrado por el municipio, puede plantear posibles problemas de constitucionalidad al vulnerar el numeral 170 constitucional respecto a la autonomía de que gozan los entes territoriales para la administración de los intereses locales.

Adicionalmente, se omite sustentar técnicamente la propuesta, respecto al efecto económico que representa la implementación del beneficio propuesto para la Municipalidad de Alajuela, siendo que la exposición de motivos del proyecto, se limita a ofrecer algunos datos sobre los montos adeudados por algunos centros educativos por concepto de servicio de agua potable, pero sin aportar un análisis técnico sobre el impacto que la condonación propuesta puede generar en las finanzas del ente municipal.

De ese modo, aún y cuando pueda considerarse que la intención de la propuesta es loable, el proyecto no aporta elementos mínimos de discusión como datos específicos, estimaciones e impactos, que coadyuven en el análisis del mismo. Tal falencia vulnera el principio de razonabilidad técnica (principio desarrollado por la Sala Constitucional en sentencias números 01739-92 y 03933-98, entre otras), el cual impone que exista una adecuada proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado con la propuesta de ley.

En esa línea, se echa de menos en la presente iniciativa, la propuesta de otras alternativas, diferentes a la condonación de deudas planteada, que intenten solventar la problemática de fondo, sea la imposibilidad de pago que enfrentan los centros educativos públicos para hacer frente a sus obligaciones.

De conformidad con lo expuesto, la iniciativa de ley presenta problemas de técnica legislativa, pero, además, presenta problemas de constitucionalidad en dos vías, por un lado, respecto a la autonomía municipal consagrada en el numeral 170 de la Constitución Política, al imponer una “condonación automática” (artículo 4 del proyecto) y, por otro, vulnera el principio constitucional de razonabilidad técnica al omitir sustentar la iniciativa con elementos técnicos sobre el costo financiero y el impacto que la condonación propuesta puede generar en las finanzas del ente municipal.

IV. RECOMENDACIÓN

De conformidad con las consideraciones expuestas, el presente proyecto de ley tiene incidencia directa en zonas de actuación de la Municipalidad de Alajuela, en punto a la condonación de adeudos y la imposibilidad de iniciar o continuar con procedimientos de cobro administrativo, como se propone en la iniciativa, por ello, la audiencia del presente proyecto de ley a esa Municipalidad resulta obligatoria (artículos 169 y 170 de la Constitución Política).

V. CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría considera que el proyecto de ley objeto de consulta, denominado “AUTORIZACIÓN A LA MUNICIPALIDAD DE ALAJUELA PARA LA CONDONACIÓN DE DEUDAS POR EL SERVICIO DE AGUA POTABLE DE CENTROS EDUCATIVOS PÚBLICOS DEL CANTÓN CENTRAL DE ALAJUELA”, que se tramita bajo el expediente legislativo número 25.099, presenta problemas de constitucionalidad, en dos vías, por un lado, respecto a la autonomía municipal consagrada en el numeral 170 de la Constitución Política, al imponer una “condonación automática” (artículo 4 del proyecto) y, por otro, vulnera el principio constitucional de razonabilidad técnica al omitir sustentar la iniciativa con elementos técnicos sobre el costo financiero y el impacto que la condonación propuesta puede generar en las finanzas del ente municipal.

Adicionalmente, el proyecto de ley presenta problemas de técnica legislativa, en los términos

Atentamente,

Sandra Sánchez Hernández