Public domain mutation for donation of Doña Ana Tourist CenterMutación demanial para donación de Centro Turístico Playas de Doña Ana

Legal Opinion: 149 - J of 10/02/2025 October 2, 2025 PGR-OJ-149-2025 Nancy Patricia Vílchez Obando Area Head Area of Legislative Committees V Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official letter No. AL-CE23120-0416-2025 of June 16, 2025, received the same day by electronic mail in this Attorney General's Office, through which our opinion is requested on the bill entitled: “AUTHORIZATION TO THE INSTITUTO COSTARRICENSE DE TURISMO TO DONATE A LAND OF ITS PROPERTY TO THE MUNICIPALITY OF ESPARZA”, which is being processed under legislative file No. 24888.

I.- PRELIMINARY CONSIDERATION.

Prior to issuing the requested opinion, it is deemed convenient to recall that in accordance with Article 4 of the Organic Law of the Procuraduría General de la República, only “The organs of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Procuraduría…”, it being clear that the Legislative Assembly does not properly hold that condition of Public Administration (it only exceptionally performs administrative functions).

By virtue of the foregoing, we proceed to address the consultation formulated by issuing a non-binding legal opinion, with the aim of collaborating with the important work carried out by that Parliament.

On the other hand, it is pertinent to clarify that in this case we do not find ourselves in the scenarios established by Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, therefore this pronouncement is not subject to the eight-day period established in said numeral.

In any case, we are gladly attending to your request, with the greatest promptness that our ordinary duties allow us.

II.- ON THE OBJECT OF THE BILL.

According to the bill's motivation, Executive Decree No. 41548 of January 28, 2019, which “Officially declares for administrative purposes, the approval of the Territorial Administrative Division of the Republic,” recognizes Esparza as the second canton of the province of Puntarenas, with the municipal government being in charge of the administration of the interests and services of each canton (Constitutional Article 169).

Therefore, it is indicated that it is of vital importance for the country to maintain the promotion of national tourism, so the purpose of the bill is to enable the Instituto Costarricense de Turismo to transfer to the Municipality of Esparza, property No. 6-260647-000, plan No. 41715-2022, where the “Paradero Turístico Doña Ana” is located, in order to provide tourism in general and, in particular, national tourism, a space for recreation that satisfies the general interest.

III.- CONSIDERATIONS ON THE RELEASE FROM PUBLIC DOMAIN (DESAFECTACIÓN) AND DONATION OF PUBLIC DOMAIN ASSETS.

The first article of the bill under analysis establishes the release from public domain (desafectación) of the property of the Province of Puntarenas, Registration No. 260647-000, whose nature is Doña Ana Beaches Tourist Center and pasture, located in district six Caldera, Canton two Esparza, of the Province of Puntarenas, measuring two hundred sixty-four thousand one hundred ninety-four square meters, according to plan No. P-41715-2022, owned by the Instituto Costarricense de Turismo.

This Procuraduría has repeatedly referred to the release from public domain (desafectación) of public domain assets for their donation by Law of the Republic; thus, in Legal Opinion No. PGR-OJ-100-2022 of July 22, 2022, it was stated that:

"As a consequence of the assignment to a public purpose or use, public domain assets are subject to a particular legal regime in order of their acquisition, use, enjoyment, and, as the case may be, alienation. It is traditionally prohibited regarding said assets to mortgage, encumber, seize, or alienate them, except through their release from public domain (desafectación). Indeed, the unseizability, imprescriptibility, and inalienability of these assets is generally predicated, prohibitions that tend toward the protection and use of public domain assets." However, their legal regime is not an impediment to modifying the assigned use or destination. In this regard, the Political Constitution establishes within the powers of the Legislative Assembly, to decree the alienation or application to public uses of State assets, as indicated in Article 121, subsection 14) of the cited normative text:

"ARTICLE 121.- In addition to the other powers conferred by this Constitution, it corresponds exclusively to the Legislative Assembly: (...) 14) To decree the alienation or the application to public uses of the Nation's own assets. (...)" Likewise, the Constitutional Chamber in Ruling No. 0797-2009 of 11:43 a.m. on January 23, 2009, attributes to the legislator the competence to modify the destination or release from public domain (desafectar) a public domain asset:

"(...) public domain assets, by the will of the legislator, have a special destiny to serve the community. That destiny can only be modified by the same legislator, this because public domain assets are subject by their vocation and nature to a special legal regime, and therefore, changing the destiny previously determined by law or releasing an asset from public domain (desafectar) will be the exclusive competence of the ordinary legislator. (...)"

The current nature of the property object of the bill is "Doña Ana Beaches Tourist Center and Pasture," which is not intended to be modified. The proposal seeks to authorize the change of registered owner, with the asset preserving its public domain status (demanialidad), meaning the property remains within the sphere of the public domain.

Here, it is important to establish the difference between release from public domain (desafectación) and public domain mutation (mutación demanial). In a release from public domain (desafectación), the asset is separated from its public domain nature or assigned public vocation, whereas a mutation can be due to a change in ownership or in the destination of the property -or both-, with the new use preserving its public condition, so the asset maintains its public domain status (demanialidad), thereby guaranteeing its inseparability from the special regime of public domain (see legal opinion No. PGR-OJ-166-2022 of November 14, 2022).

In the present case, this is a public domain mutation (mutación demanial), since the nature of the property will continue to be "Doña Ana Beaches Tourist Center and Pasture," but the registered owner will change; it will cease to be the property of the Instituto Costarricense de Turismo, to be registered in favor of the Municipality of Esparza. The public domain mutation arises by virtue of the change of registered owner, but not in the nature of the property.

IV.- ON THE ENABLING LAWS.

In other pronouncements, mention has already been made of the facultative and non-mandatory nature of these norms for the owner of the property to be donated; their objective is to enable the donation, so the Administration must carry out the pertinent actions to materialize this legally authorized transfer of domain act. That is, the legal nature of these laws is authorizing and facultative; their application does not operate automatically upon the law’s entry into force but depends on the execution of subsequent discretionary acts for them to be effective. In this sense, in Legal Opinion number PGR-OJ-127-2022 of September 29, 2022, it was stated:

"Secondly, as that legally granted authorization is of undeniable 'facultative' and not imperative character (Among many others, OJ-46-2017 of April 17, 2017), and lacks effectiveness by itself; that is, it is not self-applicative (autoaplicativa) but hetero-applicative (heteroaplicativa) and of mediate effects, it will require some intermediate act of execution subsequent to the norm’s entry into force to be effective; that is, this type of norms have their efficacy conditioned to the execution of subsequent optional or discretionary acts of application to become effective (Opinion C-2018-2020, of June 10, 2020). The foregoing, for the present case, would imply, on one hand, making the discretionary decision to donate the legally authorized real property -which corresponds to the legally authorized public entity (See, among others, opinion C-208-96 of December 23, 1996 and pronouncement OJ-004-2015 of February 2, 2015)- and prior to donating it, analyzing and determining casuistically the legal mechanism to be applied, which in this case would be the donation as a gratuitous transfer of domain contract, through which the purpose of transferring the property in question would be fulfilled -arts. 1404 and 1393 of the Civil Code-, which must be executed by public deed before the Notaría del Estado, as established by ordinal 3 of the cited Law No. 9052. And for which the conformation of an administrative file will be required, among other things, with the authorizations of the representatives of the public entities involved in the transaction to sign the deed, as well as the effective transfer of the asset, under the authorized terms, all in order to comply with the principle of legality enshrined in Article 11 of the General Law of Public Administration and Article 11 of the Political Constitution. And finally, its subsequent registration in the Public Registry, in order for it to have effects before third parties." If this bill is approved, the Instituto Costarricense de Turismo, through its Board of Directors, must issue the corresponding agreements to authorize the donation of the property, as well as to its legal representative to sign the public deed. Likewise, the Municipal Council of Esparza will require the agreement accepting the donation and authorizing the Mayor to sign the public instrument.

V.- SOME CONSIDERATIONS ON THE MARITIME TERRESTRIAL ZONE.

By its nature, the property subject to donation is a public domain asset, with a part of the property forming part of the maritime terrestrial zone, being subject to a special legal protection regime. Regarding the public domain nature of the maritime terrestrial zone, in judgment No. 2088-2010 of 4:15 p.m. on May 31, 2010, the Third Section of the Administrative Litigation Court stated:

"...Throughout the history of humanity, the great economic, commercial, and also security importance -in relation to national defense- that the coast has for any country or state organization has been denoted. Thus, with respect to our country, since the colonial era, in the various regulations that have governed this asset, the littoral has remained destined for public use; as it was always given the qualification and character of a public domain asset (dominical, demanio, or of public domain), which makes it the holder of all the characteristics of public domain status, namely, its inalienability, imprescriptibility, unseizability, as well as subjection to police power concerning its use and exploitation, as indicated by the First Chamber of the Supreme Court of Justice in judgment number 7, at fifteen hours five minutes on January twenty, nineteen ninety-three:

'It is clear then, without detriment to the colonial-era antecedent cited, that since the birth of Costa Rica as an independent State, the land reserve along both littorals has not been part of the unowned lands (baldíos) -the royal lands of the Colony- but has always been subject to a different legal regime, that proper to public domain assets and, therefore, not reducible to private property. In the legislation on the matter promulgated throughout the 20th century -culminating with the current Law on the Maritime Terrestrial Zone No. 6043 of March 2, 1977- the classification as public domain assets of the lands included in said zone was, obviously, maintained. As a result of the legislative evolution of the 19th century, the maritime terrestrial zone comprised the part of the coasts of both seas bathed by the ebb and flow, extending up to the distance of one mile inland. It also comprised the banks of rivers up to the point where they were navigable or were affected by the tides. The legislation of this century specified the extent of the zone as well as the elements that formed part of it, but at no time denied its character as a public domain asset and, consequently, its imprescriptibility and inalienability; [...] From this brief study of the legislation on the maritime terrestrial zone, it is easy to reach the conclusion that the 200-meter strip from the ordinary high tide line along both coasts defined as part of the maritime terrestrial zone by Article 9 of the current Law on the Maritime Terrestrial Zone, has been of public domain -and the lands comprised within it, public domain assets- since 1828, at least. The variations that the legislation of the past and present centuries have introduced on the matter have never generally released from public domain (desafectado) these 200 meters, it being rather that the legislation prior to 1942 and 1943 established a larger strip in extent -the so-called maritime mile- but never smaller.' (Considerando II. The highlighting is not from the original.)

By virtue of the foregoing, and in accordance with the provisions of Article 6 of the Political Constitution, the maritime terrestrial zone acquires the condition of a public domain asset of the Nation, a consideration that is reinforced by Article 3.1 of the Water Law, 'Article 3.- The following are equally national property: I.- The beaches and maritime zones'; and Article 1 of the Law of the Maritime Terrestrial Zone, insofar as it textually provides:

'The maritime terrestrial zone constitutes part of the national patrimony, belongs to the State, and is inalienable and imprescriptible. Its protection, as well as that of its natural resources, is the obligation of the State, its institutions, and all the inhabitants of the country. Its use and exploitation are subject to the provisions of this Law.' In the same sense, the Constitutional Chamber pronounced in judgments number 2000-10466 and 2002-3821; as well as the Third Section of the Administrative Litigation Tribunal, in functions of administrative head, in resolution number 128-2001, at eight hours on February sixteen, two thousand one:

'VI.- Correlatively to what has been said, the maritime terrestrial zone constitutes part of the national patrimony, belongs to the State, and is inalienable and imprescriptible. Its protection is the obligation of the State and its institutions -including of course the corresponding Municipalities- and even of all the inhabitants of the country. Its use and exploitation are subject to the provisions of Law No. 6043 on the Maritime Terrestrial Zone.' (The highlighting is from the original.)

The bill analyzed seeks to authorize the Instituto Costarricense de Turismo to donate its property, Registration No. P-260647-000, of the nature "Doña Ana Beaches Tourist Center and Pasture," to the Municipality of Esparza, in order to promote tourism development, through the administration and construction of infrastructure allowing the development of the "Doña Ana Beaches" project, thus contributing to the economic development of the local government of Esparza.

The Law on the Maritime Terrestrial Zone, No. 6043 of March 2, 1977, provides in its Article 2 that "The Instituto Costarricense de Turismo, on behalf of the State, is responsible for the superior and general oversight of everything related to the maritime terrestrial zone." For its part, numeral 3 states: "Without prejudice to the powers of that Institute, it is the responsibility of the municipalities to directly ensure compliance with the norms of this law concerning the domain, development, exploitation, and use of the maritime terrestrial zone and especially of the tourist areas of the littorals. The usufruct and administration of the maritime terrestrial zone, both the public zone and the restricted zone, correspond to the municipality of the respective jurisdiction." On the subject of the administration of these zones, in the same previously cited judgment, the following was stated:

"It is the Law of the Maritime Terrestrial Zone, in Article 3, that confers on the municipalities -which have coasts in their territorial circumscription- the special function of administrating this asset, by assigning them the task of '... directly ensuring compliance with the norms of this law concerning the domain, development, exploitation, and use of the maritime terrestrial zone and especially of the tourist areas of the littorals.' The usufruct and administration of the maritime terrestrial zone, both the public zone and the restricted zone, correspond to the municipality of the respective jurisdiction.' With which, by express mandate of the law, its administration corresponds to them, obviously in the areas that are not excluded from the application of this regime - namely, the Integral Development Project of Bahía Culebra, or better known as the Gulf of Papagayo Project, which according to the provisions of Article 75 of the Maritime Terrestrial Zone Law itself, remain under the administration of the Instituto Costarricense de Turismo; the Playas de Doña Ana (near Puntarenas) and Playa Bonita (in Puerto Limón), are also under the administration of the Instituto Costarricense de Turismo; the lands that were transferred by subsection b) of Article 41 of Law number 5337, of August 27, 1973 to the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), which comprise a strip of land ten kilometers from the sea inward, and which extends from the Port of Moín to the Barra del Colorado, and are lands that form part of the patrimony of the indicated institution; the Mata Limón zone, which includes the port zone of Puerto Caldera, by being subject to Law number 5582, of October 11, 1974, and Executive Decree number 11494-T, of May 19, 1980, in which the Ministry of Public Works and Transport is designated as the administrator of this zone, through the Directorate of Port Works; and Playa Tivives, insofar as its urbanization was leased based on a contract with the State, before the enactment of the Maritime Terrestrial Zone Law, to Cooperativa Tivives, R.L., and by virtue of Article 80 of the Maritime Terrestrial Zone Law, the application of Article 20 of the Law, concerning the use and occupation of the public zone, is exempted for this beach. So it is before the respective Municipality where the permits for use and exploitation (concessions) of the maritime terrestrial restricted zone must be processed, with the Council being the one in charge of the decision; for the final approval, depending on the zone in question, before the Instituto Costarricense de Turismo, if it is a zone declared as touristic, or before the Instituto de Desarrollo Agrario, if it is not a touristic zone, and the Legislative Assembly, in the case of islands. Likewise, they are authorized to collect the respective fees on the concessions granted in those zones, thus acquiring the character of tax administrations, for the management of that tribute. Finally, it is warned that the functions of oversight and administration entrusted by express law to the municipalities can in no way be understood or interpreted as an expression of a right of property or possession over this strip of land, precisely by virtue of the public domain status (demanialidad) of this asset." (The text highlighted in bold is from the original.)

Similarly, in Opinion number C-253-2003 of August 22, 2003, this Procuraduría stated:

"Law 6043 of March 2, 1977 and its reforms, establishes in its first article that the maritime terrestrial zone constitutes part of the national patrimony, belongs to the State, and is inalienable and imprescriptible. (4) It corresponds to the Instituto Costarricense de Turismo, 'the superior and general oversight of everything related to the maritime terrestrial zone,' while the municipalities are responsible for 'directly ensuring compliance with the norms of this law concerning the domain, development, exploitation, and use of the maritime terrestrial zone and especially of the tourist areas of the littorals.' That is, by express provision of the law, the usufruct and administration of the maritime terrestrial zone correspond to the municipality of the respective jurisdiction. (5) (...) The fact that the law attributes the administration of the maritime terrestrial zone to the municipalities does not convert said activity into the management and administration of a local interest. Although municipalities have as their functional competence the administration of the services and local interests of each canton, as established by Constitutional Article 169, municipal corporations can be responsible for the administration of a national interest within the scope of their territorial competence, without that interest thereby losing its national character.

Such is the case, precisely, of the maritime terrestrial zone, which is clearly a public domain asset of a national character, by reason of what the already cited Article 1 of the law establishes, by stating that said zone forms part of the national patrimony. The administration of the maritime terrestrial zone involves the management of a national interest, which the law attributes to each municipality within its territory, which is the respective canton. (...) This continues to be a proper and exclusive competence of the municipal corporations in coordination with the Instituto Costarricense de Turismo (ICT), in the cases provided by law. Such determination is expressly contemplated in the law on the maritime terrestrial zone (...)".

In accordance with the considerations developed in this section, the legislative proposal is in accordance with what the Law of the Maritime Terrestrial Zone No. 6043 establishes, in relation to the administration power that the Municipalities hold, within the scope of their territorial competence, over a public domain asset of national character, such as the maritime terrestrial zone.

VI.- ON THE CONTENT OF THE BILL.

The bill analyzed consists of 4 articles, having a single specific observation. In Article one, it is stated that "it is released from public domain (se desafecta del uso público)" the property owned by the Instituto Costarricense de Turismo, Registration No. P-260647-000, nature "Doña Ana Beaches Tourist Center and pasture." It is suggested to vary the wording of this article since the asset will not leave the sphere of the public domain, as its utility would continue to be public, changing only its ownership. It is recommended to use in the wording the figure of public domain mutation (mutación demanial) and not the release from public domain (desafectación), if the assumptions established by the doctrine for public domain mutation are met.

VII.- CONCLUSION.

Based on the foregoing, the consultation on Bill No. 24888 is hereby addressed. Its approval or rejection is a matter of legislative policy that corresponds exclusively to that Branch of the Republic; however, it is respectfully recommended to the honorable deputies to take into consideration the observations made in this pronouncement.

Sincerely,

Alejandro Arce Oses Angélica María Losada Ramírez Attorney, Notaría del Estado Lawyer of the Procuraduría Code 8404-2025

Opinión Jurídica : 149 - J del 02/10/2025 02 de octubre de 2025 PGR-OJ-149-2025 Nancy Patricia Vílchez Obando Jefa de Área Área de Comisiones Legislativas V Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio N° AL- CE23120-0416-2025 del 16 de junio del 2025, recibido el mismo día por correo electrónico en esta Procuraduría, mediante el cual se solicita nuestro criterio sobre el proyecto de Ley denominado: “AUTORIZACIÓN AL INSTITUTO COSTARRICENSE DE TURISMO PARA DONAR UN TERRENO DE SU PROPIEDAD A LA MUNICIPALIDAD DE ESPARZA”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo N° 24888.

I.- CONSIDERACIÓN PRELIMINAR.

Previo a emitir el criterio solicitado, se estima conveniente recordar que de conformidad, con el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, sólo “Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría…”, siendo claro que la Asamblea Legislativa no ostenta propiamente esa condición de Administración Pública (sólo excepcionalmente realiza función administrativa).

En virtud de lo anterior, procedemos a evacuar la consulta formulada mediante la emisión de una opinión jurídica no vinculante, con el afán de colaborar con la importante labor que desarrolla ese Parlamento.

Por otra parte, conviene aclarar que en este caso no nos encontramos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, por lo que este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días establecido en dicho numeral.

En todo caso, estamos atendiendo con gusto su solicitud, dentro de la mayor brevedad que nuestras labores ordinarias nos lo permiten.

II.- SOBRE EL OBJETO DEL PROYECTO DE LEY.

Según la motivación del proyecto, el Decreto Ejecutivo N° 41548 del 28 de enero de 2019, que “Declara oficial para efectos administrativos, la aprobación de la División Territorial Administrativa de la República”, reconoce a Esparza como el segundo cantón de la provincia de Puntarenas, estando a cargo del gobierno municipal la administración de los intereses y servicios de cada cantón (artículo 169 constitucional).

Por lo anterior, se indica que es de vital importancia para el país, mantener la promoción del turismo nacional, por lo que el propósito del proyecto es habilitar al Instituto Costarricense de Turismo para que pueda transferir a la Municipalidad de Esparza, el inmueble N° 6-260647-000, plano N° 41715-2022, donde se ubica el “Paradero Turístico Doña Ana”, con el fin de brindar al turismo en general y en particular, al turismo nacional, un espacio de esparcimiento, que satisfaga el interés general.

III.-CONSIDERACIONES SOBRE LA DESAFECTACIÓN Y DONACIÓN DE BIENES DE DOMINIO PÚBLICO.

El artículo primero del proyecto de ley que se analiza, establece la desafectación de la finca de la Provincia de Puntarenas Matrícula N° 260647-000, cuya naturaleza es Centro Turístico Playas de Doña Ana y potrero, situada en el distrito seis Caldera, Cantón dos Esparza, de la Provincia de Puntarenas, mide doscientos sesenta y cuatro mil ciento noventa y cuatro metros cuadrados, según plano N° P-41715-2022, propiedad del Instituto Costarricense de Turismo.

Esta Procuraduría se ha referido en reiteradas oportunidades, a la desafectación de los bienes de dominio público, para su donación por Ley de la República; así en la Opinión Jurídica N° PGR- OJ-100-2022 del 22 de julio de 2022, se señaló que:

“Como consecuencia de la afectación al fin o al uso público, los bienes demaniales están sujetos a un régimen jurídico particular en orden a su adquisición, uso, disfrute y, en su caso, enajenación. Tradicionalmente se prohíbe respecto de dichos bienes hipotecarlos, gravarlos, embargarlos o enajenarlos, salvo desafectación. En efecto, generalmente se predica de estos bienes su inembargabilidad, imprescriptibilidad y enajenabilidad, prohibiciones que tienden a la protección y uso de los bienes demaniales.” No obstante, su régimen jurídico no es un impedimento para modificar el uso o destino asignado. Al respecto, la Constitución Política establece dentro de las atribuciones de la Asamblea Legislativa, decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes del Estado, como se indica en el artículo 121, inciso 14) del citado texto normativo:

“ARTÍCULO 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

(…)

• 14)Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación. (…)” Del mismo modo, la Sala Constitucional en el Voto N° 0797-2009 de las 11:43 horas de 23 de enero de 2009, atribuye al legislador la competencia para modificar el destino o desafectar un bien de dominio público:

“(…) los bienes de dominio público por voluntad del legislador tienen un destino especial de servir a la comunidad. Ese destino únicamente puede ser modificado por el mismo legislador, esto porque los bienes demaniales están sometidos por su vocación y naturaleza a un régimen jurídico especial y por lo tanto, cambiar el destino previamente determinado por ley o desafectar un bien, será competencia exclusiva del legislador ordinario. (…)” La naturaleza actual del inmueble objeto del proyecto es “Centro Turístico Playas de Doña Ana y Potrero”, la cual no pretende ser modificada. La propuesta busca autorizar el cambio de propietario registral, conservando el bien su demanialidad, es decir, que el inmueble continúa dentro de la esfera del dominio público.

Aquí es importante establecer la diferencia entre la desafectación y la mutación demanial. En la desafectación se separa el bien de la naturaleza demanial o vocación pública asignada, mientras que, la mutación puede ser por un cambio en la titularidad o en el destino del inmueble -o ambos-, conservando el nuevo uso la condición de público, por lo que el bien mantiene su demanialidad, con lo que se garantiza su inseparabilidad del régimen especial del dominio público (ver la opinión jurídica N° PGR-OJ-166-2022 del 14 de noviembre del 2022).

En el presente caso se está ante una mutación demanial, pues la naturaleza del inmueble seguirá siendo “Centro Turístico Playas de Doña Ana y Potrero”, pero el propietario registral va a variar; dejará de ser propiedad del Instituto Costarricense de Turismo, para ser registrado a favor de la Municipalidad de Esparza. La mutación demanial se presenta en virtud del cambio de propietario registral, más no, en la naturaleza del inmueble.

IV.-SOBRE LAS LEYES HABILITANTES.

Ya en otros pronunciamientos se ha hecho mención, al carácter facultativo y no imperativo de estas normas, para el propietario del inmueble a donar; su objetivo es habilitar la donación, por lo que la Administración deberá realizar las acciones pertinentes para materializar este acto traslativo de dominio legalmente autorizado. Es decir, la naturaleza jurídica de estas leyes, es autorizante y facultativa, su aplicación no opera de manera automática con la entrada en vigencia de la Ley, sino que depende de la realización de actos discrecionales posteriores, para que sean efectivas. En este sentido, en la Opinión Jurídica número PGR-OJ-127-2022 del 29 de setiembre del 2022, se indicó:

“En segundo lugar, como aquella autorización legalmente impartida es de innegable carácter “facultativo” y no imperativo (Entre otras muchas, la OJ-46-2017 de 17 de abril de 2017), y carece de efectividad por sí misma; es decir, no es autoaplicativa, sino heteroaplicativa y de efectos mediatos, requerirá de algún acto intermedio de ejecución posterior a la vigencia de la norma para poder ser efectiva; es decir, este tipo de normas tienen su eficacia condicionada a la realización de actos optativos o discrecionales posteriores de aplicación para hacerse efectivas (Dictamen C-2018-2020, de 10 de junio de 2020). Lo anterior, para el presente caso implicaría, por un lado, tomar la decisión discrecional de donar el bien inmueble legalmente autorizado –lo cual le corresponde a la entidad pública legalmente autorizada (Véanse, entre otros, el dictamen C-208-96 del 23 de diciembre del 1996 y el pronunciamiento OJ-004-2015 de 02 de febrero de 2015)- y previo a donarlo, analizar y determinar casuísticamente el mecanismo jurídico por aplicar, que en este caso sería la donación como contrato traslativo de dominio, de carácter gratuito, mediante el cual se cumpliría la finalidad de traspasar el inmueble en cuestión –arts. 1404 y 1393 del Código Civil-, que deberá otorgarse por escritura pública ante la Notaría del Estado, como lo establece el ordinal 3 de la citada Ley No. 9052. Y para lo cual se requerirá la conformación de expediente administrativo, entre otras cosas, con las autorizaciones de los representantes de las entidades públicas involucradas en el negocio para suscribir la escritura, así como el traspaso efectivo del bien, en los términos autorizados, todo en aras de cumplir con el principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Ley General de Administración Pública y 11 de la Constitución Política. Y por último, su posterior inscripción en el Registro Público, a fin de que surta efectos ante terceros.” De aprobarse este proyecto de Ley, el Instituto Costarricense de Turismo, por medio de la Junta Directiva deberá emitir los acuerdos correspondientes para autorizar la donación del inmueble; así como a su representante legal para firmar la escritura pública. Igualmente, se requerirá por parte del Concejo Municipal de Esparza, el acuerdo en el que se acepte la donación y se autorice al Alcalde a suscribir el instrumento público.

V.- ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE.

Por su naturaleza la propiedad objeto de donación es un bien demanial, que en parte del inmueble hace parte de la zona marítimo terrestre, estando sometida a un régimen jurídico especial de protección. Sobre el carácter demanial de la zona marítimo terrestre, en la sentencia N°2088-2010 de las 16:15 horas del 31 de mayo del 2010, la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, señaló:

“…A lo largo de la historia de la humanidad, se ha denotado la gran importancia económica, comercial y también de seguridad -en lo atinente a la defensa nacional- que tiene la costa para cualquier país u organización estatal. Así, en lo que respecta a nuestro país, desde la época colonial, en las diversas regulaciones que han regulado este bien, el litoral ha permanecido destinado al uso público; en tanto siempre se le dio el calificativo y el carácter de bien demanial (dominical, demanio o de dominio público), lo cual le hace acreedora de todas las características de la demanialidad, sea, su inalienabilidad, imprescriptibilidad, inembargabilidad, así como la sujeción al poder de policía en lo relativo a su uso y aprovechamiento, como lo señaló la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en sentencia número 7, de las quince horas cinco minutos del veinte de enero de mil novecientos noventa y tres:

"Resulta claro entonces, sin demérito del antecedente de la época colonial señalado, que desde el nacimiento de Costa Rica como Estado independiente, la reserva de terreno a los largo de ambos litorales no ha sido parte de los baldíos -las tierras realengas de la Colonia- sino que siempre ha estado sometido a un régimen jurídico distinto, el propio de los bienes de dominio público y, por lo tanto, no reducibles a propiedad privada. En la legislación sobre la materia promulgada a lo largo del siglo XX -hasta culminar con la actual Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre No.6043 de 2 de marzo de 1977- se mantuvo, obviamente, el calificativo de bienes de dominio público de los terrenos comprendidos en dicha zona. Como resultado de la evolución legislativa del siglo XIX, la zona marítimo terrestre comprendía la parte de las costas de ambos mares bañadas por el flujo y reflujo, extendiéndose hasta la distancia de una milla tierra adentro. Comprendía, además, las márgenes de los ríos hasta el sitio en que fueran navegables o fueran afectados por las mareas. La legislación de este siglo fue precisando la extensión de la zona así como los elementos que formaban parte de ella, pero en ningún momento negó su carácter de bien demanial y, en consecuencia, su imprescriptibilidad e inalienabilidad; [...] De este somero estudio sobre la legislación acerca de la zona marítimo terrestre, es fácil llegar a la conclusión de que la franja de 200 metros a partir de la pleamar ordinaria a lo largo de ambas costas definida como parte de la zona marítimo terrestre por el artículo 9 de la actual Ley sobre la Zona marítimo terrestre, ha sido de dominio público -y los terrenos en ella comprendidos, bienes demaniales- desde 1828, por lo menos. Las variaciones que la legislación del siglo pasado y del presente han introducido sobre la materia nunca han desafectado en forma generalizada estos 200 metros, siendo más bien que la legislación anterior a 1942 y 1943, establecía una franja mayor en extensión -la llamada milla marítima- pero nunca menor." (Considerando II. El resaltado no es del original.)

En virtud de lo anterior, y al tenor de lo dispuesto en el artículo 6 de la Constitución Política, la zona marítimo terrestre adquiere la condición de bien demanial de la Nación, consideración que es reforzada por el artículo 3.1 de la Ley de Aguas, "Artículo 3.- Son igualmente de propiedad nacional:

I.- Las playas y zonas marítimas"; y el artículo 1° de la Ley de la Zona marítimo terrestre, en tanto dispone textualmente:

"La zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Su protección, así como sus recursos naturales, es obligación del Estado, de sus instituciones y de todos los habitantes del país. Su uso y aprovechamiento están sujetos a las disposiciones de esta Ley." En igual sentido, se pronunció la Sala Constitucional en sentencia número 2000-10466 y 2002-3821; así como la Sección Tercera del Tribunal Contencioso, en funciones de jerarca administrativo, en resolución número 128-2001, de las ocho horas del dieciséis de febrero del dos mil uno:

"VI.- Correlativamente a lo dicho, la zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Su protección es obligación del Estado y sus instituciones –incluidas por supuesto las Municipalidades correspondientes- e incluso de todos los habitantes del país. Su uso y aprovechamiento están sujetos a las disposiciones de la Ley No. 6043 sobre la Zona Marítimo Terrestre." (Lo resaltado es del original).

El proyecto de Ley analizado pretende autorizar al Instituto Costarricense de Turismo, para que done el inmueble de su propiedad, Matrícula N° P-260647-000, de naturaleza “Centro Turístico Playas de Doña Ana y Potrero”, a la Municipalidad de Esparza, a fin de impulsar el desarrollo turístico, mediante la administración y construcción de infraestructura que permita el desarrollo del proyecto de “Playas de Doña Ana”, contribuyendo de esta forma con el desarrollo económico, del gobierno local de Esparza.

La Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, N° 6043 del 2 de marzo de 1977, dispone en su artículo 2 que “Corresponde al Instituto Costarricense de Turismo, en nombre del Estado, la superior y general vigilancia de todo lo referente a la zona marítimo terrestre.” Por su parte, el numeral 3 señala: “Sin perjuicio de las atribuciones de ese Instituto, compete a las municipalidades velar directamente por el cumplimiento de las normas de esta ley referentes al dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso de la zona marítimo terrestre y en especial de las áreas turísticas de los litorales. El usufructo y administración de la zona marítimo terrestre, tanto de la zona pública como de la restringida, corresponden a la municipalidad de la jurisdicción respectiva.” Sobre el tema de la administración de estas zonas, en la misma sentencia antes citada se indicó lo siguiente:

“Es la Ley de la zona marítimo terrestre, en el artículo 3, la que le confiere a las municipalidades -que tienen costas en su circunscripción territorial-, la especial función de administración de este bien, al asignarle la tarea de "... velar directamente por el cumplimiento de las normas de esta ley referentes al dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso de las zona marítimo terrestre y en especial de las áreas turísticas de los litorales.

El usufructo y administración de la zona marítimo terrestre, tanto de la zona pública como de la restringida, corresponde a la municipalidad de la jurisdicción respectiva." Con lo cual, por expreso mandato de la ley, les corresponde su administración, obviamente en las áreas que no están excluidas de la aplicación de este régimen -a saber, el Proyecto de Desarrollo Integral de Bahía Culebra, o mejor conocido como Proyecto del Golfo de Papagayo, que al tenor de lo dispuesto en el artículo 75 de la propia Ley de la zona marítimo terrestre, se mantienen bajo la administración del Instituto Costarricense de Turismo; las Playas de Doña Ana (cerca de Puntarenas) y Playa Bonita (en Puerto Limón), también están bajo la administración del Instituto Costarricense de Turismo; los terrenos que se trasladaron mediante inciso b) del artículo 41 de la Ley número 5337, de 27 de agosto de 1973 a la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), que comprenden una faja de terreno de diez kilómetros desde el mar hacia el interior, y que se extiende desde el Puerto de Moín hasta la Barra del Colorado, y son tierras que forman parte del patrimonio de la indicada institución; la zona de Mata Limón, que comprende la zona portuaria de Puerto Caldera, al sujetarse a la Ley número 5582, de 11 de octubre de 1974, y al Decreto Ejecutivo número 11494-T, de 19 de mayo de 1980, en la que se designa como el administrador de esta zona al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a través de la Dirección de Obras Portuarias; y la Playa Tivives, por cuanto su urbanización fue arrendada sobre la base de un contrato con el Estado, antes de la promulgación de la Ley de la zona marítimo terrestre, la Cooperativa Tivives, R.L., y en virtud del artículo 80 de la Ley de la zona marítimo terrestre, se excepciona de la aplicación a esta playa, el artículo 20 de la Ley, referente al uso y ocupación de la zona pública. De manera que es, ante la Municipalidad respectiva adonde deben gestionarse los permisos de uso y aprovechamiento (concesiones) de la zona restringida de la marítimo terrestre, siendo el Concejo el encargado de la decisión; para el visto bueno final, dependiendo de la zona de que se trate, ante el Instituto Costarricense de Turismo, si se trata de una zona declarada como turística, o ante el Instituto de Desarrollo Agrario, si no es zona turística, y la Asamblea Legislativa, tratándose de islas. Asimismo, están autorizadas para cobrar los respectivos cánones sobre las concesiones otorgadas en esas zonas, adquierndo así, el carácter de administraciones tributarias, por la gestión de ese tributo. Finalmente se advierte que las funciones de fiscalización y administración encomendados por ley expresa a las municipalidades, en modo alguno pueden entenderse o interpretarse como expresión de un derecho de propiedad o posesión sobre esta franja de tierra, precisamente en virtud de la demanialidad de este bien.” (Lo destacado en negrita es del original).

Del mismo modo, en el Dictamen número C-253-2003 del 22 de agosto de 2003, esta Procuraduría señaló:

“La ley 6043 de 2 de marzo de 1977 y sus reformas, establece en su artículo primero, que la zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. (4) Corresponde al Instituto Costarricense de Turismo, "la superior y general vigilancia de todo lo referente a la zona marítimo terrestre", en tanto que las municipalidades son las encargadas de "velar directamente por el cumplimiento de las normas de esta ley referentes al dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso de la zona marítimo terrestre y en especial de las áreas turísticas de los litorales". Es decir, que por disposición expresa de la ley, el usufructo y administración de la zona marítimo terrestre, corresponden a la municipalidad de la jurisdicción respectiva. (5) (…) El que la ley atribuya la administración de la zona marítimo terrestre a las municipalidades, no convierte dicha actividad en la gestión y administración de un interés local. Si bien las municipalidades tienen como competencia funcional la administración de los servicios e intereses locales de cada cantón, tal y como lo establece el artículo 169 constitucional, las corporaciones municipales pueden ser las encargadas de la administración de un interés nacional en el ámbito de su competencia territorial, sin que por ello dicho interés pierda su carácter de nacional.

Tal es el caso, precisamente, de la zona marítimo terrestre la cual es, claramente, un bien demanial de carácter nacional, en razón de lo que establece el ya citado artículo 1° de la ley, al señalar esta que dicha zona forma parte del patrimonio nacional. La administración de la zona marítimo terrestre comporta la gestión de un interés nacional, que la ley atribuye a cada municipalidad dentro de su territorio, que es el cantón respectivo. (…) Ésta sigue siendo una competencia propia y exclusiva de las corporaciones municipalidades en coordinación con el Instituto Costarricense de Turismo (ICT), en los casos previstos por la ley. Tal determinación, se encuentra De conformidad con las consideraciones desarrolladas en este acápite, la propuesta legislativa es acorde con lo que establece la Ley de la Zona Marítimo Terrestre N° 6043, en relación con la atribución de administración que ostentan las Municipalidades, dentro del ámbito de su competencia territorial, de un bien demanial de carácter nacional, como lo es la zona marítimo terrestre.

VI.- SOBRE EL CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY.

El proyecto de Ley analizado se compone de 4 artículos, teniendo una única observación puntual. En el artículo uno, se señala que “se desafecta del uso público” el inmueble propiedad del Instituto Costarricense de Turismo, Matrícula N° P-260647-000, de naturaleza “Centro Turístico Playas de Doña Ana y potrero”.

Se sugiere variar la redacción de este artículo ya que el bien no va a salir de la esfera del dominio público, pues su utilidad continuaría siendo pública, cambiando únicamente su titularidad. Se recomienda utilizar en la redacción la figura de la mutación demanial y no la desafectación, si se cumplen con los presupuestos que establece la doctrina para la mutación demanial.

VII.- CONCLUSIÓN.

Con base en lo expuesto, queda evacuada la consulta del proyecto de Ley N° 24888. Su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República; sin embargo, se recomienda, respetuosamente, a las señoras y señores diputados tomar en consideración las observaciones hechas en este pronunciamiento.

Atentamente,

Alejandro Arce Oses Angélica María Losada Ramírez Procurador Notaría del Estado Abogada de Procuraduría Código 8404-2025