Constitutional issues in bill to criminalize offenses against social securityRoces constitucionales en proyecto de penalización de delitos contra la seguridad social

Legal Opinion: 076-J of 12/05/2025 May 12, 2025 PGR-OJ-076-2025 Licenciada Daniela Agüero Bermúdez Head of Legislative Area VII Legislative Assembly Dear Licenciada:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official letter number AL-CPJUR-1640-2024 of April 4, 2024, through which you request that we issue a legal criterion regarding legislative bill No. 23.956: "LAW FOR THE PENALIZATION OF CRIMES AGAINST SOCIAL SECURITY." Prior to providing a response to your request, we must indicate the scope of this pronouncement in accordance with the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic, which does not empower us to issue binding opinions when we are asked to provide a legal criterion regarding bills.

The Attorney General's Office, in its Advisory function, has recognized that the Legislative Assembly may consult on aspects related to the administrative work it performs on an exceptional basis to its main activity, in which case the opinions issued will be binding. However, when we are in the presence of consultations related to the very task of enacting laws that the Legislative Assembly carries out, we are unable to issue binding criteria, as said competence falls outside what is indicated in the regulations that govern us.

However, in order to collaborate with this Honorable Committee, we will issue a criterion on the Law bill under analysis, not without first warning that, due to the foregoing, this pronouncement is a legal opinion without binding effects.

I. PURPOSE OF THE BILL

The law initiative titled "Law for the Penalization of Crimes against Social Security" (file No. 23.956), as read from the Affirmative Majority Opinion of October 29, 2024:

"... its main objective is to establish a legal framework that sanctions more strictly the misappropriation or retention of contributions that belong to Costa Rican social security institutions, both by employers and by individuals or legal entities that, by obstructing the fulfillment of said obligations, directly affect workers' rights and the functioning of the country's social security system.

The bill also seeks to extend the scope of the sanctions to encompass all the institutions of the Costa Rican social security system, not being limited solely to the Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), as occurs with current legislation. In this way, it will guarantee that institutions such as IMAS, PANI, INAMU, the Ministry of Health, FODESAF, and the Junta de Pensiones del Magisterio Nacional have more robust legal tools to confront situations of non-compliance in the payment of contributions that legally correspond to them." (emphasis ours).

In this understanding, the addition of an article 216 bis to the Penal Code is proposed (alongside the crime of fraud), to cover not only the contributions destined for the support of the Costa Rican social security, handled by the Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), but also other social security institutions in the country (sic), imposing prison sentences on employers and administrators who retain the resources of the workers' employee-employer quotas, as well as those who do not comply with their obligations or payment contributions. Furthermore, it establishes an increase in penalties for those who, in their capacity as administrators or legal representatives of a company or institution, commit these infractions.

The bill is justified by the need to protect workers' rights to social security and to prevent damages, both to individuals and to the social security system as a whole.

II. BRIEF NORMATIVE SKETCH SURROUNDING THE CRIMINAL SANCTION FOR THE IMPROPER RETENTION OF EMPLOYEE-EMPLOYER QUOTAS

The issue of the retention of employee-employer quotas, by the employer or its representatives, dates back to the creation of the Constitutive Law of the Caja Costarricense de Seguro Social (No. 17 of October 22, 1943), which established in article 45 the following normative provision:

"Article 45.- Those found responsible for maneuvers, false declarations, or any other acts or omissions aimed at defrauding the interests of the Caja shall be sanctioned with a fine of ninety to three hundred sixty colones or arrest of forty-five to one hundred eighty days."[1] However, with the enactment of the Law of Constitutional Jurisdiction, No. 7135 of October 11, 1989, as provided in subsection ch) of article 112, said criminal maneuver was categorized as improper retention -among other things- and it was defined that the prison penalties would be applied at the extremes similar to those defined in article 216 of the Penal Code (minor fraud and major fraud):

"Article 45: It constitutes improper retention and, consequently, the penalty established in article 216 of the Penal Code shall be imposed, on whoever does not pay over to the Caja the amount of the employee quota established in article 30 of this law.

In the case of the prevention indicated in the last paragraph of article 223 of the Penal Code, the employer may offer sufficient real guarantee for the amount of the employee quotas retained.

A fine of thirty to one hundred eighty days shall be applied to the employer who does not deduct the employee quota established in article 30 of this law. If the employer is a legal entity, the obligation shall fall on its legal representative. The employer must be warned by the Head of the Collections and Credits Management Department of the Caja Costarricense de Seguro Social so that, within five days, counted from the receipt of the communication, they deposit in favor of the Caja Costarricense de Seguro Social, the amount of the quotas not retained.

Once that period has elapsed without the payment being made, the fact shall be reported to the Public Ministry so that the respective request is made.

The Employer who performs maneuvers, false declarations, or any other acts or omissions aimed at defrauding the interests of the Caja Costarricense de Seguro Social, in the case of their contributions, shall be sanctioned with a penalty of sixty to three hundred days fine." [2] On the occasion of the issuance of the well-known Law for the Protection of Workers (No. 7983 of February 16, 2000), by means of article 85, the oft-cited numeral 45 was again modified, whose current text reads as follows:

"Article 45.- It constitutes improper retention and, consequently, the penalty determined in article 216 of the Penal Code shall be imposed, on whoever does not deliver to the Caja the amount of the mandatory employee quotas provided in this law." Finally, for comparative purposes, we take the liberty of transcribing the text proposed in the bill that occupies us, which has as its main characteristic not only that it introduces an article 216 bis to the repressive Code, but also that it does not reform or repeal article 45 of the Constitutive Law of the Caja Costarricense de Seguro Social. This mechanism will be the subject of comments below.

"SOLE ARTICLE. - Article 216 Bis is added to Law 4573, Penal Code:

The penalty established in article 216 shall be imposed on whoever totally, partially appropriates or retains the workers' contributions corresponding to a Costa Rican social security institution, or whoever in their capacity as employer does not make the contributions that correspond to them in time and form according to the legal systems, as well as to the persons who, due to their obligations, omit, obstruct, or prevent the State from making its legally established contributions to the different social security institutions.

The preceding penalties shall be increased by one third when the acts indicated in the previous paragraph are carried out by whoever is the attorney-in-fact or administrator of a company or institution that retains, totally or partially, the resources of the workers' contributions, or by whoever, personally or through a registered or unregistered entity, of any nature, has obtained what corresponds to this capital, totally or partially the resources that correspond to the workers' contributions."

III. CRITERION OF THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE OF THE REPUBLIC

The legislative proposal that occupies us makes it very clear that the current wording of article 45 of the Constitutive Law of the CCSS (modified by the Law for the Protection of Workers) and its antecedent (the reform introduced by the Law of Constitutional Jurisdiction), have fallen short in the protection and punishment deserved by those who retain the employee-employer quotas, those who do not make or rather "... omit, obstruct or prevent..." the contributions that by law they are required to make.

Therefore, we see that the typological configuration of the crime being sought to establish covers three scenarios of application, integrating not only the known conduct of the retention of quotas, but also two other actions that imply non-compliance with making the contributions that by law concern them:

a.- "on whoever totally, partially appropriates or retains the workers' contributions corresponding to a Costa Rican social security institution," b.- "on whoever in their capacity as employer does not make the contributions that correspond to them in time and form according to the legal systems," c.- "as well as to the persons who, due to their obligations, omit, obstruct, or prevent the State from making its legally established contributions to the different social security institutions." We proceed next to issue some comments on this legislative bill:

1.- by not repealing or reforming article 45 of the Constitutive Law of the CCSS, two legal provisions will exist that regulate the same thing and with the same penalty: that established in the current numeral 45 and that described in the initial paragraph of this bill (relating to the retention of quotas), causing the inconvenience of the subsistence of two norms that concur to regulate the same scenario. The most elementary thing to avoid this event is to promote the repeal of the current article 45.

2.- the bill that occupies us departs from a mistaken concept, in considering that the proposal will encompass all the institutions of the Costa Rican social security system, without noting that the establishments cited as examples in the statement of motives (such as "IMAS, PANI, INAMU, the Ministry of Health, FODESAF, and the Junta de Pensiones del Magisterio Nacional..."), do not constitute -in strict terms-, social security institutions with the same intensity and teleological purposes of the constitution of the Caja Costarricense de Seguro Social.

3.- under the prism of typological configuration, the initiative to establish a new crime contained in article 216 bis of the Penal Code, using in turn the penalty ranges of the previous article (minor fraud and major fraud), entails some objections that must be noted:

i.- as already stated, the existence of two articles that simultaneously regulate and punish the same conduct, without choosing to repeal the current numeral 45.

ii.- although the issue of the inadequate concept of considering that all the mentioned institutions -roughly speaking- constitute part of the Costa Rican social security system is later corrected in the same text by differentiating the conducts of retaining employee-employer quotas, from the non-payment of contributions that by law they are obligated to make or obstructing those that the State must make, the fact is that the proposed criminal type does not specify, with the clarity required for the configuration of a crime, which public institution it is referring to (an exempli gratia list of institutions is made, including autonomous entities and even ministerial portfolios, which definitively do not exhaust all possibilities of application of the norm intended to be created), nor provides greater specificity of the "non-payment of contributions that correspond to them according to the law..." or the other scenario regarding those who "... omit, obstruct, or prevent the State from making its legally established contributions to the different social security institutions." This serious inconsistency alone would defeat the proposed criminal type, since it is not known with certainty, nor with legal certainty, to which conduct carried out in which specific Institution the norm is referring, which violates one of the fundamental pillars of constitutional rank that must characterize the creation of new typologies.

By way of example, we could cite subsection a) of article 14 of the Law Creating the Joint Institute of Social Assistance (IMAS), No. 4760 of May 4, 1997, which establishes "A contribution from private sector employers in general, corresponding to half of one percent monthly on the remunerations, whether regular or extraordinary wages or salaries, that they pay to the workers of their respective activities who are registered with the INA and the Seguro Social or at the Banco Popular y de Desarrollo Comunal." In the same sense, subsection b) of article 15 of the Law constituting the Social Development and Family Allowances Fund (Fodesaf), administered by the General Directorate of Social Development and Family Allowances (Desaf), No. 5662 of December 23, 1974, determines in the cited subsection that:

"b) Public and private employers must pay to the Fund five percent (5%) of the total wages and salaries they pay monthly to their workers..." iii.- in line with the previous obligations that weigh on the heads of employers and that do not constitute retention of employee-employer quotas, if we observe the sanctions chapter established separately by laws 4760 (IMAS) and 5662 (FODESAF), we can realize two transcendental aspects:

• a)the punishments imposed derive from regulations, fines, and damages, and one of them is considered executed in fraud of law, and, b) just as we commented on the simultaneous existence of two articles that regulate matters relating to the retention of quotas, in these cases sanctions defined in the uncertain and non-concretized list of institutions that establish obligations on the part of the employer would likewise coexist with the criminal figure intended to be enacted, where in the various constitutive laws the sanctions are fines and even simple non-compliances that may be collected through the executive route (article 16 of the IMAS Law) and in the proposal, the sanctions would be prison sentences whose amounts depend on the amount of the damage, even reaching 10 years.

The gross non-observance reported is accentuated when the proposed text does not regulate in the slightest the necessary reform of the constitutive laws of the various institutions that establish contribution obligations for different employers, which once again would cause great difficulty for the legal operator, as well as an advantage for the infringer, who would invoke the application of the more benign norm.

Therefore, although the purpose of punishing the non-contribution that the employer is legally obligated to make, in favor of the workers, is laudable, attention must be paid to the fact that this imposition is already regulated in the various constitutive laws of the institutions that have established this requirement, which is why it would be desirable that each of them be modified in that area and not as intended with the bill that occupies us, defining a single sanction for all scenarios, which have diverse connotations.

iv.- besides leaving subsistent the existence of two norms that would govern the same events (and with disparate penalties), this is precisely where our next comment is directed.

Indeed, although the referral to the penalties of the article regulating fraud has been admitted since the reform introduced to article 45 of the Constitutive Law of the CCSS by Law 7135, the truth is that the occasion is propitious to pronounce on the topic of the proportionality of the penalties, which the present bill suggests.

Without needing to elaborate excessively, the crime of fraud is clear evidence of a criminal type that has been molded and enriched over the years, through which the legislator has adapted it to new forms of deceit, going so far as to introduce into its wording the obtaining of resources from public savings as a form of fraud. Similarly, during that journey, the chapter on punishability was also divided by distinguishing between minor fraud and major fraud, depending on the range of the damage calculated in base salaries. Finally, one must not forget the classic triad of the crime under study, which consists of the scheme (la mise en scene), the inducement to error, and the undue and unjust patrimonial benefit.

Brought to present value, these brief doctrinal sketches make it relevant to outline several aspects:

a.- the quantitative and qualitative leap implied by punishing with prison sentences that can reach up to 10 years -according to the proposal-, the actions currently established in regulations and with punishments of fines and economic sanctions, which can even be recovered through the executive route, is evident. Although it is true that this is a prerogative of the Legislative Power in charting the course of the country's criminal policy, the rule of proportionality in criminal sanction, as a parameter of constitutionality, must promote that the penalties to be imposed are proportional to the damage caused, and throughout the statement of motives, no criterion is evidenced that justifies moving from the current sanctions to those established in article 216 of the Penal Code.

b.- in line with the topic of proportionality, we already stated above that the penalties defined in article 216 of the Penal Code (CP) have been designed according to the magnitude of the damage, as well as all that staging the infringer performs to achieve, through the scheme and the inducement to error, finally the undue patrimonial benefit by the victim.

We certainly do not wish to demerit or remove an iota of importance and contempt from the non-contribution that the employer is obliged to make in favor of their employees, but it is a simple non-compliance that, being patrimonial, could perfectly be punished along the same lines, either by doubling or tripling the amount owed as an economic sanction, or by capturing an economic percentage of the profits obtained by the obligor.

v.- one must also not lose sight of the fact that a sanction with a prison penalty of up to 10 years would be promoted for whoever breaches a formal commitment to contribute a specific contribution established by law. Said penalty would go against constitutional canon 38, which provides that no one shall be made to suffer imprisonment for debts.

vi.- if one opted to reform each of the laws that establish those obligations on the part of the employer, to pay certain contributions for the benefit of their employees, there would be no need to resort to the not-so-adequate procedure of establishing a "bis" article that does not have the slightest relationship with the primary one. We explain:

In its most basic meaning, an article to which a "bis" is appended means or indicates that what precedes it must be repeated; that is, in an ideal nomenclature or numbering of a normative body, the "bis" is closely related to the one that precedes it, and hence its connotation. Our legislator, at least in the specific case of the reform to article 45 of the CCSS Law by means of Law 7135, chose to employ the penalties of numeral 216 of the repressive code only as a way to facilitate the work and not to provide an autonomous penalty range specific to article 45.

In the case under commentary, not only are the penalties for the crime of fraud used, but legislation is also enacted on a varied and indiscriminate subject matter (which only has as a common core the employer's non-contribution), and which does not have the slightest relationship with the crime that precedes it, because it also does not use the classic triad of scheme, error, and undue benefit.

The legislative decision is not entirely incorrect because it follows a fairly deep-rooted custom, but in strict terms, it would be ideal not to resort to such an expedient and to opt to modify each law, in order to comply with the principle of legal certainty and, in the process, adjust the penalties to be imposed within the margins of proportionality.

It is our criterion that the present bill harbors the accurate possibility of exhibiting some constitutional frictions, in addition to errors in legislative technique by not promoting the reform of the concerned laws that establish the oft-cited obligation of the legal contribution, which is why we issue an unfavorable criterion.

In this manner, we hereby render the requested legal report.

Licda. Kasandra Mora Salguero Lic. Hernán Gutiérrez Gutiérrez Criminal Prosecutor Assistant Prosecutor KMS/HGG/vzv [1] Note that it spoke of "defrauding the interests of the Caja," without mentioning -at that time- the maneuvers of retaining social security quotas.

[2] It is interesting to appreciate that this last paragraph is very similar to the original text.

Opinión Jurídica : 076 - J del 12/05/2025 12 de mayo de 2025 PGR-OJ-076-2025 Licenciada Daniela Agüero Bermúdez Jefa Área Legislativa VII Asamblea Legislativa Estimada licenciada:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio número AL-CPJUR-1640-2024 del 04 de abril de 2024, mediante el cual nos solicita emitir criterio jurídico en relación con el proyecto legislativo N° 23.956: “LEY DE PENALIZACION DE LOS DELITOS CONTRA LA SEGURIDAD SOCIAL”.

Previo a brindar respuesta a su petición, debemos indicar cuál es el alcance de este pronunciamiento de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la cual no faculta emitir dictámenes con carácter vinculante, cuando se nos solicita externar un criterio jurídico en relación con proyectos de ley.

La Procuraduría, en su función Asesora, ha reconocido que la Asamblea Legislativa pueda consultar aspectos relacionados con la labor administrativa que desempeña de manera excepcional a su actividad principal, en cuyo caso los dictámenes emitidos tendrán carácter vinculante. Empero, cuando estamos en presencia de consultas relacionadas con la labor propiamente de promulgar leyes que desarrolla la Asamblea Legislativa, nos encontramos imposibilitados de emitir criterios vinculantes, en tanto que dicha competencia escapa a lo señalado en la normativa que nos rige.

Sin embargo, con el fin de colaborar con esta Honorable Comisión, emitiremos criterio sobre el proyecto de Ley bajo análisis, no sin antes advertir que, por lo anteriormente señalado, este pronunciamiento es una opinión jurídica sin efectos vinculantes.

I. OBJETO DEL PROYECTO

La iniciativa de ley titulada "Ley de Penalización de los Delitos contra la Seguridad Social" (expediente N° 23.956), según se lee del Dictamen Afirmativo de Mayoría de 29 de octubre de 2024:

“… tiene como principal objetivo establecer un marco jurídico que sancione de manera más estricta la apropiación indebida o retención de contribuciones que corresponden a las instituciones de la seguridad social costarricense, tanto por parte de patronos como de personas físicas o jurídicas que, al obstruir el cumplimiento de dichas obligaciones, afectan directamente los derechos de los trabajadores y el funcionamiento del sistema de seguridad social del país.

El proyecto busca, además, extender el alcance de las sanciones para abarcar todas las instituciones del sistema de seguridad social costarricense, no limitándose únicamente a la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), como ocurre con la legislación vigente. De esta forma, se garantizará que instituciones como el IMAS, el PANI, el INAMU, el Ministerio de Salud, FODESAF y la Junta de Pensiones del Magisterio Nacional cuenten con herramientas legales más robustas para enfrentar situaciones de incumplimiento en los pagos de contribuciones que por ley les corresponden.” (los destacados nos pertenecen).

En esa inteligencia, se propone la adición de un artículo 216 bis al Código Penal (a la par del delito de estafa), para abarcar no solo las contribuciones destinadas al sostenimiento de la seguridad social costarricense, en manos de la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS), sino también a otras instituciones de seguridad social en el país (sic), imponiendo penas de prisión a los patronos y administradores que retengan los recursos de las cuotas obrero-patronales de los trabajadores, así como que no cumplan con sus obligaciones o contribuciones de pago. Además, establece un aumento en las penas para quienes, en su calidad de administradores o representantes legales de una empresa o institución, cometan estas infracciones.

El proyecto se justifica en la necesidad de proteger los derechos de los trabajadores a la seguridad social y evitar los perjuicios, tanto a los individuos como al sistema de seguridad social en su conjunto.

II. BREVE BOSQUEJO NORMATIVO ALREDEDOR DE LA SANCIÓN PENAL POR LA RETENCION INDEBIDA DE LAS CUOTAS OBRERO-PATRONALES

El tema de la retención de las cuotas obrero-patronales, por parte del empleador o sus representantes, se remonta a la creación de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social (N° 17 del 22 de octubre de 1943), que establecía en el artículo 45 la siguiente disposición normativa:

“Artículo 45.- Serán sancionados con multa de noventa a trescientos sesenta colones o arresto de cuarenta y cinco a ciento ochenta días los que resulten responsables de maniobras, declaraciones falsas o de cualesquiera otros actos u omisiones tendientes a defraudar los intereses de la Caja.”[1] Sin embargo, con la promulgación de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, N° 7135 del 11 de octubre de 1989, según lo dispone el inciso ch) del artículo 112, se catalogó dicha maniobra delictiva como una retención indebida -entre otras cosas- y se definió que se aplicarían las penas de prisión en los extremos similares a los definidos en el artículo 216 del Código Penal (estafa menor y estafa mayor):

"Artículo 45: Constituye retención indebida y, en consecuencia, se impondrá la pena establecida en el artículo 216 del Código Penal, a quien no enterare a la Caja el monto de la cuota obrera establecido en el artículo 30 de esta ley.

En el caso de la prevención señalada en el último párrafo del artículo 223 del Código Penal, el patrono podrá ofrecer garantía real suficiente por el monto de las cuotas obreras retenidas.

Se aplicará de treinta a ciento ochenta días multa al patrono que no dedujere la cuota obrera que establece el artículo 30 de esta ley. Si el patrono fuere una persona jurídica, la obligación recaerá sobre su representante legal. El patrono deberá ser apercibido por el Jefe del Departamento de Gestión de Cobros y Créditos de la Caja Costarricense de Seguro Social para que, dentro del quinto día, contado a partir del recibo del comunicado, deposite en favor de la Caja Costarricense de Seguro Social, el monto de las cuotas no retenidas.

Transcurrido ese plazo sin que se efectúe el pago, el hecho se denunciará al Ministerio Público para que se haga el requerimiento respectivo.

Será sancionado con pena de sesenta a trescientos días multa el Patrono que realice maniobras, declaraciones falsas o cualesquiera otros actos u omisiones tendientes a defraudar los intereses de la Caja Costarricense de Seguro Social, tratándose de sus cotizaciones." [2] Con motivo de la emisión de la conocida Ley de Protección al Trabajador (N° 7983 de 16 de febrero de 2000), mediante el artículo 85, se volvió a modificar el tantas veces citado numeral 45, cuyo tenor actual dice así:

“Artículo 45.- Constituye retención indebida y, en consecuencia, se impondrá la pena determinada en el artículo 216 del Código Penal, a quien no entregue a la Caja el monto de las cuotas obreras obligatorias dispuestas en esta ley.” Finalmente, para efectos comparativos, nos permitimos transcribir el texto propuesto en el proyecto de ley que nos ocupa, que tiene como principal característica no solo que introduce un artículo 216 bis al Código represivo, sino también que no reforma ni deroga el artículo 45 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social. Dicha mecánica será motivo de comentarios líneas adelante.

“ARTÍCULO UNICO. - Se adiciona el artículo 216 Bis a la ley 4573, Código Penal:

Se impondrá la pena establecida en el artículo 216, a quién se apropie total, parcialmente o retenga las contribuciones de los trabajadores correspondientes a una institución de la seguridad social costarricense, o quién en su carácter de patrono no realice las contribuciones que le corresponde en tiempo y forma según los ordenamientos jurídicos, así como a las personas, que por sus obligaciones omitan, obstruyan o eviten que el Estado realice sus contribuciones legalmente establecidas a las distintas instituciones de seguridad social.

Las penas precedentes se elevarán en un tercio cuando los hechos señalados en el párrafo anterior, los realice quién sea la persona apoderada o administrador de una empresa o institución que retenga, total o parcialmente, los recursos de las contribuciones de los trabajadores, o por quien, personalmente o por medio de una entidad inscrita o no inscrita, de cualquier naturaleza, haya obtenido lo correspondiente a este capital, de manera total o parcialmente los recursos que corresponden a las contribuciones de los trabajadores.”

III. CRITERIO DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA

La propuesta legislativa que nos ocupa, tiene muy claro que el tenor actual del artículo 45 de la Ley Constitutiva de la CCSS (modificado por la Ley de protección del Trabajador) y su antecedente (la reforma introducida por la Ley de la Jurisdicción Constitucional), se han quedado cortos en la protección y el castigo que merecen aquellos que retienen las cuotas obrero-patronales, los que no realicen o bien “… omitan, obstruyan o eviten…” las contribuciones que por ley corresponde realizar.

Por ello, vemos que la configuración tipológica del delito que se procura instaurar, abarca tres supuestos de aplicación, integrando no solo la conocida conducta de la retención de las cuotas, sino también otras dos acciones que implican el no cumplimiento de realizar las contribuciones que por ley conciernan:

a.- “a quién se apropie total, parcialmente o retenga las contribuciones de los trabajadores correspondientes a una institución de la seguridad social costarricense,” b.- “a quién en su carácter de patrono no realice las contribuciones que le corresponde en tiempo y forma según los ordenamientos jurídicos,” c.- “así como a las personas, que por sus obligaciones omitan, obstruyan o eviten que el Estado realice sus contribuciones legalmente establecidas a las distintas instituciones de seguridad social.” Procedemos de seguido a emitir algunos comentarios sobre este proyecto legislativo:

1.- al no derogarse o reformarse el artículo 45 de la Ley Constitutiva de la CCSS, van a existir dos previsiones legales que regulan lo mismo y con la misma pena: lo establecido en el actual numeral 45 y lo descrito en el párrafo inicial de esta propuesta de ley (relativo a la retención de las cuotas), provocando el inconveniente de la subsistencia de dos normas que concurren a regular un mismo supuesto. Lo más elemental para evitar este evento, es propiciar la derogatoria del actual artículo 45.

2.- el proyecto de ley que nos ocupa, parte de un concepto equivocado, al considerar que lo propuesto va a abarcar a todas las instituciones del sistema de seguridad social costarricense, sin reparar que los estamentos que se citan de manera ejemplificativa en la exposición de motivos (como el “IMAS, el PANI, el INAMU, el Ministerio de Salud, FODESAF y la Junta de Pensiones del Magisterio Nacional…”), no constituyen -en puridad de términos-, instituciones de seguridad social con la misma intensidad y propósitos teleológicos de la constitución de la Caja Costarricense de Seguro Social.

3.- bajo el prisma de la configuración tipológica, la iniciativa de establecer un nuevo delito contenido en el artículo 216 bis del Código Penal, utilizando a su vez los rangos de penas del artículo anterior (estafa menor y estafa mayor), conlleva algunos reparos que deben ser advertidos:

i.- como ya fue dicho, la existencia de dos artículos que simultáneamente regulan y castigan la misma conducta, sin que se opte por derogar el numeral 45 actual.

ii.- aunque el tema del inadecuado concepto de considerar que todas las instituciones mencionadas -grosso modo- constituyen parte del sistema de seguridad social costarricense, luego es corregido en el mismo texto al diferenciar las conductas de retener cuotas obrero-patronales, del no pago de contribuciones que por ley están obligados u obstruir las que el Estado deba realizar, es lo cierto que el tipo penal propuesto no especifica, con la claridad que exige la configuración de un delito, a cuál institución pública se está refiriendo (se hace una lista exempli gratia de instituciones entre autónomas e incluso carteras ministeriales, que definitivamente no agotan todas las posibilidades de aplicación de la norma que se pretende crear), ni una mayor especificidad de la “no realización de contribuciones que les corresponde según la ley…” o el otro supuesto acerca de aquellos que “… omitan, obstruyan o eviten que el Estado realice sus contribuciones legalmente establecidas a las distintas instituciones de seguridad social.” Solo esta grave inconsistencia daría al traste con el tipo penal propuesto, ya que no se sabe con certeza ni menos con seguridad jurídica a cuál conducta realizada en determinada Institución se está refiriendo la norma, lo que atenta contra uno de los pilares fundamentales de rango constitucional que debe caracterizar la creación de nuevas tipologías.

A manera ejemplificativa, podríamos citar el inciso a) del artículo 14 de la Ley de Creación del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), N° 4760 del 4 de mayo de 1997, que establece “Un aporte de los patronos de la empresa privada en general, correspondiente al medio por ciento mensual sobre las remuneraciones, sean salarios o sueldos, ordinarios o extraordinarios, que paguen a los trabajadores de sus respectivas actividades que estén empadronados en el INA y el Seguro Social o en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal.” En igual sentido, el inciso b) del artículo 15 de la Ley que constituye el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Fodesaf), administrado por la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Desaf), N° 5662 del 23 de diciembre de 1974, determina en el citado inciso que:

“b) Los patronos públicos y privados deberán pagar al Fondo un cinco por ciento (5%) sobre el total de sueldos y salarios que paguen mensualmente a sus trabajadores…” iii.- a tono con las anteriores obligaciones que pesan sobre las cabezas de los patronos y que no constituyen retención de las cuotas obrero-patronales, si observamos el capítulo de sanciones que establecen en forma separada las leyes 4760 (IMAS) y la 5662 (FODESAF), podremos darnos cuenta de dos aspectos trascendentales:

• a)los castigos impuestos derivan de reglamentos, multas, daños y perjuicios y uno de ellos se considera ejecutado en fraude de ley y, b) al igual de lo que comentamos de la existencia simultánea de dos artículos que regulan lo relativo a la retención de las cuotas, en estos casos igualmente coexistirían sanciones definidas en la incierta y no concretada lista de instituciones que establecen obligaciones de parte del patrón, con la figura delictiva que se pretende promulgar, en donde en las diversas leyes constitutivas las sanciones son multas e incluso simples incumplimientos que podrán cobrarse por la vía ejecutiva (artículo 16 de la Ley del IMAS) y en la propuesta, las sanciones serían de penas de prisión cuyos montos dependen del monto del perjuicio, llegando incluso a los 10 años.

La grosera inobservancia relatada, se acentúa cuando en el texto propuesto no se regula lo más mínimo acerca de la necesaria reforma de las leyes constitutivas de las diversas instituciones, que establecen obligaciones de aporte de los diferentes patronos, lo que de nueva cuenta provocaría una gran dificultad para el operador del derecho, así como una ventaja para el infractor, quien invocaría la aplicación de la norma más benigna.

Por ello, aunque es loable el propósito de castigar la no contribución que por ley está obligado el patrono, en favor de los trabajadores, debe repararse en el hecho de que esa imposición ya está regulada en las diversas leyes constitutivas de las instituciones, que tienen establecido ese requerimiento, motivo por el cual sería deseable que se modifique cada una de ellas en ese rubro y no como se pretende con el proyecto de ley que nos ocupa, definiendo una sola sanción para todos los supuestos, que tienen connotaciones diversas.

iv.- además de que se deja subsistente la existencia de dos normas que regirían los mismos eventos (y con penas dispares), precisamente ahí va dirigido nuestro siguiente comentario.

En efecto, aunque la remisión a las penas del artículo que regula la estafa se viene admitiendo desde la reforma introducida al artículo 45 de la Ley constitutiva de la CCSS, a manos de la ley 7135, es lo cierto que la ocasión es propicia para pronunciarnos sobre el tema de la proporcionalidad de las penas, que sugiere el presente proyecto.

Sin necesidad de extendernos en demasía, el delito de estafa es la clara evidencia de un tipo penal que se ha ido moldeando y enriqueciendo a lo largo de los años, a través de los cuales el legislador lo ha ido adaptando a las nuevas formas de engaños, hasta llegar a introducir en su tenor la obtención de recursos del ahorro del público como una forma de estafa. Igualmente, durante ese recorrido, también se llegó a fraccionar el capítulo de la penalidad al distinguir entre la estafa menor con la estafa mayor, dependiendo del rango del perjuicio calculado en salarios base. Finalmente, no debe olvidarse la tríada clásica del delito en estudio, que consiste en el ardid (la mise en scene), la inducción a error y la prestación patrimonial indebida e injusta.

Traídos a valor presente estos breves escarceos doctrinarios, sí resulta relevante acotar varios aspectos:

a.- es evidente el salto cuantitativo y cualitativo que implica castigar con penas de prisión que pueden llegar hasta los 10 años -según la propuesta-, las acciones establecidas actualmente en reglamentos y con castigos de multas y sanciones económicas, que pueden irse a recuperar incluso a la vía ejecutiva. Si bien es cierto ello es una prerrogativa del Poder Legislativo, al marcar los derroteros de la política criminal del país, la regla de la proporcionalidad en la sanción penal, como parámetro de constitucionalidad, debe propiciar que las penas a imponer sean proporcionales al daño causado y a lo largo de la exposición de motivos, no se evidencia criterio alguno que justifique pasar de las sanciones actuales a las establecidas en el artículo 216 del Código Penal.

b.- a tono con el tema de la proporcionalidad, ya dijimos líneas arriba que las penas definidas en el artículo 216 del CP han sido diseñadas de acuerdo a la magnitud del daño, así como a toda esa puesta en escena que hace el infractor para lograr, a través del ardid y la inducción a error, finalmente la prestación patrimonial indebida por parte de la víctima.

Ciertamente no queremos demeritar ni quitarle un ápice de trascendencia y desprecio a la no contribución a que está obligado el patrón en favor de sus empleados, pero es un simple incumplimiento que, siendo patrimonial, perfectamente podría ser castigado en esa misma línea, ya sea duplicando o triplicando el monto adeudado como sanción económica o bien, capturando un porcentaje económico de las ganancias obtenidas por el obligado.

v.- tampoco debe perderse de vista que se estaría propiciando una sanción con pena de cárcel de hasta 10 años, a quien incumpla un compromiso formal de aportación de una determinada contribución dispuesta por ley. Dicha penalidad iría en contra del canon 38 constitucional, que dispone que a nadie se le hará sufrir prisión por deudas.

vi.- si se optara por reformar cada una de las leyes que establecen esas obligaciones de parte del patrón, de cancelar ciertas contribuciones en beneficio de sus empleados, no tendría que recurrirse al procedimiento no más adecuado de establecer un artículo bis que no tiene la más mínima relación con el prima. Nos explicamos:

En su acepción más básica, un artículo al que se le pone un “bis”, significa o indica que lo que precede debe repetirse; es decir, en una nomenclatura o numeración ideal de un cuerpo normativo, el bis guarda íntima relación con el que lo antecede y de ahí su connotación. Nuestro legislador, al menos en el caso concreto de la reforma al artículo 45 de la Ley de la CCSS por medio de la ley 7135, optó por emplear las penas del numeral 216 del código represivo solo a manera de facilitarse el trabajo y no disponer un rango de penas autónomo y propio del artículo 45.

En el caso de comentario, no solo se usan las penas del delito de estafa, sino que, también, se legisla sobre un temario variopinto e indiscriminado (que solo tiene como tronco común la no contribución del patrono), y que no tiene la más mínima relación con el delito que le precede, porque tampoco utiliza la triada clásica del ardid, error y prestación indebida.

La decisión legislativa no es del todo incorrecta porque obedece a una costumbre bastante arraigada, pero en puridad de términos sería ideal que no se acudiera a dicho expediente y se optara por modificar cada ley, para así cumplir con el principio de seguridad jurídica y de paso, adecuar dentro de los márgenes de la proporcionalidad las penas a imponer.

Es nuestro criterio que el presente proyecto de ley abriga la certera posibilidad de que ostente algunos roces de constitucionalidad, además de errores de técnica legislativa al no propiciarse la reforma de las leyes concernidas, que establecen la tantas veces citada obligación de la contribución de ley, motivo por el cual emitimos criterio desfavorable.

De esta manera, dejamos rendido el informe jurídico solicitado.

Licda. Kasandra Mora Salguero Lic. Hernán Gutiérrez Gutiérrez Procuradora Penal Asistente de Procurador KMS/HGG/vzv [1] Obsérvese que se hablaba de “defraudar los intereses de la Caja”, sin mencionar -para esa época- las maniobras de retención de las cuotas de la seguridad social.

[2] Interesante resulta apreciar que este último párrafo es muy similar al texto original.