Reform to Articles 11 and 18 of the Foundations Law on State RepresentationReforma a los artículos 11 y 18 de la Ley de Fundaciones sobre representación estatal

Legal Opinion : 119 - J of 01/08/2025 August 1, 2025 PGR-OJ-119-2025 Madam Maureen Chacón Segura Permanent Committee on Social Affairs Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, this responds to your request in official letter AL-CPASOC-0216-2025 of March 6, 2025, by which you request the opinion of this advisory body on the bill being processed under file number 24.472 in the Permanent Committee on Social Affairs, entitled “AMENDMENT TO ARTICLES 11 AND 18 AND ADDITION OF A NEW TRANSITORY PROVISION TO THE LAW ON FOUNDATIONS, LAW No. 5338, OF AUGUST 28, 1973, AND ITS AMENDMENTS.” It should first be clarified that the opinion set forth below is merely a simple legal opinion of the Attorney General's Office and therefore has no binding effect on the Legislative Assembly, as it is not part of the Public Administration. Consequently, it is issued as a collaboration in the important work carried out by the deputies.

Likewise, it must be noted that the eight-day deadline granted is not binding on this institution, as we are not faced with any of the scenarios outlined in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation with the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution).

I. PURPOSE OF THE BILL

The bill’s main objective is to amend Articles 11 and 18 and to add a transitory provision to the Law on Foundations, No. 5338. The initiative seeks to establish a clear distinction between foundations that receive public funds and those that do not, modifying the composition of the Administrative Board and the oversight requirements based on the origin of their resources. Specifically, the project proposes limiting the participation of the Executive Branch and municipalities to those cases in which the foundation receives funds, goods, or resources of a public nature.

The concern of individuals working in the foundations' social sector is mentioned regarding the difficulties they face in appointing the two members designated by the Executive Branch and by the municipality of the canton where the foundation is domiciled. They consider that this delays the initial installation of the Administrative Board and the assignment of positions within it.

The proponents also note that, once the term of these directors' appointments concludes, it is again necessary for the Executive Branch, through the Ministry of Justice, and the municipal government to initiate internal procedures to re-elect or replace the previous representatives. This causes the organization to paralyze its operations for the duration of the appointments, or requires new directors to need time to learn about the organization and participate actively in the decisions of the collegiate body.

They state that this subjection of the collegiate management and administration body of eminently private legal entities to the public authorities specified in the legislation lacks basis and distorts the private nature that should prevail in this type of organization. They argue that it prevents the founder from having full control over the individuals entrusted with directing the foundation, which has been constituted with their estate for the realization of the philanthropic purposes of their interest, within the framework of the law.

II. ON FOUNDATIONS AND THEIR REPRESENTATIVES

Law No. 5338 of August 28, 1973, Law on Foundations, defines these organizations in its Article 1 as follows:

"Article 1.- Legal personality is recognized for foundations (*), as private entities of public utility, established on a non-profit basis and with the purpose of carrying out or helping to carry out, through the allocation of an estate, educational, charitable, artistic or literary, scientific activities, and in general all those that signify social well-being.

(*) NOTE: the word "funciones" (functions) appears in the original text." Thus, foundations are entities with a private structure that, due to the work they do in pursuit of social well-being, are of public interest. Given their impact on society, the State establishes its participation in them to ensure the fulfillment of their public interest purpose, obligating the Executive Branch and municipalities to appoint a representative to the Administrative Boards.

This obligation of participation is found in Article 11 of Law No. 5838, which states:

"Article 11.- The administration and management of foundations shall be in charge of an Administrative Board.

The founder shall designate one or three persons as directors and must also, in the constitution document itself, establish the manner in which these members are to be replaced.

If the founder designates only one director, the Administrative Board shall be composed of three persons; if they designate three, the number of directors shall be five. In both cases, the two members who complete the Administrative Board shall be designated, one by the Executive Branch and the other by the municipality of the canton where the foundation has its domicile.

The position of member of the Administrative Board shall be unpaid." In the transcribed article, the duty of the Executive Branch and the municipal entity to participate by appointing two members to the Administrative Board, which is responsible for the management and fulfillment of the objectives of said organization, is expressly established.

Regarding the importance of this designation and state and municipal participation, this Attorney General's Office addressed the matter in legal opinion OJ-109-2002 of August 5, 2002, as follows:

"(…) Based on Law No. 5338 of August 28, 1973, and its amendments, Foundations are private legal entities, with their own estate and non-profit – although they may conduct commercial operations to increase their estate, but the income obtained must be exclusively allocated to the realization of their own objectives (Article 7 Ibid.) –; they may be constituted by natural or legal persons, either by will or public deed. In any case, these entities arise from an irrevocable act of their founder, wherein a specific purpose is established – whether for a specific asset or an autonomous estate – whose purpose is to carry out or help carry out educational, charitable, artistic or literary, scientific activities, and in general all those that signify social well-being (I refer to opinions C-190-96 of November 27, 1996, C-038-98 of April 3, 1998, C-079-2002 of March 22, 2002, and O.J.-067-2001 of June 11, 2001).

In short, foundations are considered "private entities of public utility" due to the altruistic activities they carry out; and therefore, it is understandable that the legislator imposed on the Executive Branch and the Municipalities where the foundation has its domicile the duty to designate a representative within its Board of Directors (Article 11 of the aforementioned Law No. 5338); this is for the purpose of fostering management in these organizations that is consistent with the plans and policies developed by both local and national governments (opinion C-023-99 of January 28, 1999).

Now then, as this Higher Advisory Body has determined, the representative of the Executive Branch before a foundation is "a public official, of trust, who is linked to the State not by an employment relationship, nor public employment, but by one of representation" (C-023-99 op. cit.); a classification that, in our judgment, also has full application in the case of the municipal representative before this type of entity; especially considering, firstly, that municipal corporations, even though the Political Constitution distinguishes them as autonomous corporations (Article 170), and the Municipal Code, in its numeral 2, designates them as "state legal entities" with a determined territorial jurisdiction, are part of what our administrative legal system defines as "Public Administration" (Article 1 of the General Law on Public Administration and Article 4 of the Law Regulating the Contentious-Administrative Jurisdiction); and secondly, because Article 111 of the General Law conceptualizes the notion of "public servant" in extremely broad terms, which of course includes municipal servants, even when there is no typical public employment relationship, as occurs in the present case. (…)" As observed, this intervention ordered by the legislator for the Executive Branch and municipalities aims to establish control and supervision over the fulfillment of the objectives for which the foundation was created. This is because, due to their social work, they are of public interest and have an impact on the area where they are domiciled.

The procedure for designating the representative of the Executive Branch is regulated by Executive Decree No. 36363 of November 5, 2010, “Regulation of Article 11 of the Law on Foundations No. 5338 of August 28, 1973.” This regulation indicates that, once the constitution of the Foundation is registered, it is the responsibility of the founder or the directors to submit the request to the Ministry of Justice and Peace for the designation of the Executive Branch's representative on the Foundation's Administrative Board (Article 2 of the Regulation).

Regarding the municipal representative, there is only the order contained in Article 11 of Law No. 5838, which indicates that its representative must be appointed to the Board of Directors, concerning which this Attorney General's Office stated in opinion C-082-2010 of April 22, 2010:

"Consequently, the representative of the Municipality before the Foundations does not hold a public employment relationship with the latter, so an individual who does not have the status of a servant of the territorial entity may well be appointed.

Consider that the representative cited above acquires the status of public official upon appointment, and from that moment on is considered a confidential one, with the duties of probity, impartiality, and independence imposed on them – without this implying that a public employment relationship is generated. Likewise, they must be fully identified with the ideology of their represented entity, based on what is established by the theory of representation. (…)".

Since the appointments of the representatives of the Executive Branch and the municipal entity are of a confidential nature, these institutions have the discretion to appoint whomever they deem appropriate. However, they must comply with the mandate of oversight and ensure that their appointees observe the principles that govern all public officials.

Based on the foregoing, in the following section we will proceed to conduct a specific analysis of the articles, to determine the impact of the bill on current legislation and to refer to the legislative drafting issues we have found.

III. ON THE BILL

This project seeks to amend Law No. 5338 of August 28, 1973, Law on Foundations. It is structured in two articles: the first amends Articles 11 and 18, and the second adds a Transitory Provision II to the aforementioned law.

ARTICLE 1 A comparative table with the texts of the original article and the proposed text is set out below for better understanding.

Amendment to Article 11 CURRENT TEXT PROPOSAL Article 11.- The administration and management of foundations shall be in charge of an Administrative Board.

The founder shall designate one or three persons as directors and must also, in the constitution document itself, establish the manner in which these members are to be replaced.

If the founder designates only one director, the Administrative Board shall be composed of three persons; if they designate three, the number of directors shall be five. In both cases, the two members who complete the Administrative Board shall be designated, one by the Executive Branch and the other by the municipality of the canton where the foundation has its domicile.

The position of member of the Administrative Board shall be unpaid. Article 11- The administration and management of foundations shall be in charge of an Administrative Board.

The founder shall designate one or three persons as directors and must also, in the constitution document itself, establish the manner in which these members are to be replaced.

In the event that the Foundation, from its articles of incorporation (escritura constitutiva) or subsequently, agrees to receive funds, goods, or resources of a public nature, prior to receiving the public funds, goods, or resources, its Administrative Board must be formed as follows:

If the founder designates only one director, the Administrative Board shall be composed of three persons; if they designate three, the number of directors shall be five. In both cases, the two members who complete the Administrative Board shall be designated, one by the Executive Branch and the other by the municipality of the canton where the foundation has its domicile.

The position of member of the Administrative Board shall be unpaid.

Those foundations without representation designated by state entities must also comply with the obligations of having an Internal Audit Office and those that may arise from the Law, "Law on Narcotics, Psychotropic Substances, Drugs of Unauthorized Use, Related Activities, Money Laundering and Financing of Terrorism, of April 30, 1998, and Law No. 9699 called “Responsibility of Legal Persons for Domestic Bribery, Transnational Bribery and Other Offenses,” of June 10, 2019." The proposed Article 11 introduces the possibility for foundations, from their constitution or subsequently, to agree to receive funds, goods, or resources of a public nature. In such a case, the Administrative Board must include representatives designated by the Executive Branch and the corresponding municipality. However, Article 3 of Law No. 5338 expressly provides that:

"The founder may not change any provision of the foundation's constitution (disposición constitutiva), once it has come into legal existence." From the foregoing, it follows that allowing the foundation to modify its articles of incorporation (escritura constitutiva) after its constitution to adjust the Administrative Board would be contrary to the current law. This would generate a normative antinomy within the legal text itself, which would compromise the coherence of the legal system and legal certainty. Given this, the provisions of Article 3 of the law must also be amended, if that is the legislator's intention.

The amendment also reiterates the obligation to have an Internal Audit Office and to comply with obligations arising from special regulations on money laundering, terrorist financing, and criminal liability of legal persons, which is consistent with international and national standards regarding transparency, and its approval falls within the scope of the legislator's discretion. It must also not be forgotten that foundations have the obligation to present an annual financial report of their activities to the Comptroller General of the Republic, in accordance with Article 15, and to have an internal audit according to Article 18, both of Law No. 5838.

Amendment to Article 18 CURRENT TEXT PROPOSAL Article 18.- In order for foundations to receive from public institutions donations, subsidies, transfers of movable or immovable property, or any economic contribution that allows them to supplement the realization of their objectives, they must meet the following requirements:

• a)Be established for at least one year. b) Have been active since their establishment, a status acquired by executing at least one project per year. c) Have their legal personality registration and legal representation certificate up to date.

To ensure absolute transparency in the procurement, source, and management of these public funds by the foundations, they must keep the donations they receive and their origin in a separate account, and must specify how they are invested. The foregoing must be audited by the internal audit office that every foundation is required to have, which shall perform its functions in accordance with the regulations in force in the matter it audits, and as established in the manuals of technical auditing standards and internal control issued by the Comptroller General of the Republic.

The audit report must be submitted to the oversight body along with the report of the Administrative Board, in accordance with the provisions of Article 15 of this Law. Article 18- In order for foundations to receive from public institutions donations, subsidies, transfers of movable or immovable property, or any economic contribution that allows them to supplement the realization of their objectives, they must meet the following requirements:

• a)Be established for at least one year. b) Have been active since their establishment, a status acquired by executing at least one project per year. c) Have their legal personality registration and legal representation certificate up to date. d) Have formed their Administrative Board in accordance with the provisions of the third paragraph of Article 11 of this law.

To ensure absolute transparency in the procurement, source, and management of these public funds by the foundations, they must keep the donations they receive and their origin in a separate account, and must specify how they are invested. The foregoing must be audited by the internal audit office that every foundation is required to have, which shall perform its functions in accordance with the regulations in force in the matter it audits and as established in the manuals of technical auditing standards and internal control issued by the Comptroller General of the Republic.

The audit report must be submitted to the oversight body along with the report of the Administrative Board, in accordance with the provisions of Article 15 of this law." This article incorporates, as a new requirement for foundations to be able to receive public resources, having formed their Administrative Board with representatives of the State and municipalities, as established in the amended Article 11.

However, we must reiterate the legal impossibility of modifying essential provisions of the articles of incorporation (escritura constitutiva) after the foundation's constitution (Article 3), which would make this additional requirement lack practical application, as it could only be met by those foundations that, from their constitution, contemplate receiving public resources.

Therefore, it is recommended that the respective legal amendment be made to Article 3, if that is the legislator's intention.

ARTICLE 2 The proposed text is the addition of a Transitory Provision II to Law No. 5338, which states:

"Transitory Provision II- Existing foundations, as of the date of entry into force of the amendment that allows the creation and operation of said entities without state representation, may maintain their legal regime without any alteration.

Likewise, they shall have the option to subject themselves to the procedure established in Article 16 of this law, if they agree to accept the new regulation for foundations that do not receive public funds." The bill adds a transitory provision that allows foundations established before the entry into force of the amendment to maintain their legal regime without alteration or to voluntarily accept the new regulation.

This provision conforms to the principle of non-retroactivity of the law and respects the autonomy of will of already existing foundations, meaning its approval falls within the scope of the legislator's discretion.

IV. CONCLUSION

Based on the foregoing, this advisory body considers that the approval of the bill falls within the scope of the legislator's discretion insofar as it seeks to modify the composition of foundations that do not manage public resources, eliminating the representation of the Executive Branch and municipalities.

However, the attempt to allow foundations to modify their articles of incorporation (escritura constitutiva) to receive public resources after their constitution contradicts Article 3 of Law No. 5338, generating a normative antinomy, meaning this latter article must also be amended if that is the legislator's will.

Regarding the obligation to have an Internal Audit Office and observe special regulations for control and crime prevention, the proposal is appropriate to strengthen transparency in the management of public resources.

Likewise, the proposed Transitory Provision II respects the principle of non-retroactivity of the law and grants existing foundations the possibility of deciding whether to adopt the new regime, which makes it legally viable.

Sincerely,

Silvia Patiño Cruz Amalia Zeledón Lostalo Attorney Legal Counsel of the Attorney General's Office

Opinión Jurídica : 119 - J del 01/08/2025 01 de agosto del 2025 PGR-OJ-119-2025 Señora Maureen Chacón Segura Comisión Permanente de Asuntos Sociales Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, se atiende lo solicitado en el oficio AL-CPASOC-0216-2025 del 6 de marzo de 2025, mediante el cual requiere criterio de este órgano asesor sobre el proyecto de ley que se tramita bajo el número de expediente 24.472 en la Comisión Permanente de Asuntos Sociales, denominado “REFORMA A LOS ARTÍCULOS 11 Y 18 Y ADICIÓN DE UN NUEVO TRANSITORIO A LA LEY DE FUNDACIONES LEY N.°5338, DE 28 DE AGOSTO DE 1973 Y SUS REFORMAS”.

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública. En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley tiene como objetivo principal reformar los artículos 11 y 18 y adicionar un transitorio a la Ley de Fundaciones N.° 5338. La iniciativa busca establecer una distinción clara entre las fundaciones que reciben fondos públicos y aquellas que no lo hacen, modificando la composición de la Junta Administrativa y los requisitos de fiscalización según el origen de sus recursos. Específicamente, el proyecto propone limitar la participación del Poder Ejecutivo y de las municipalidades a aquellos casos en los que la fundación reciba fondos, bienes o recursos de naturaleza pública.

Se menciona la preocupación de personas que trabajan en el sector social de las fundaciones, por las dificultades que enfrentan para la designación de los dos miembros nombrados por el Poder Ejecutivo y por la municipalidad del cantón donde tenga domicilio la fundación. Consideran que esto retrasa la instalación inicial de la Junta Administrativa y la asignación de cargos dentro de ella.

También señalan los promoventes que, una vez finalizado el plazo de los nombramientos de estos directores, se requiere nuevamente que el Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Justicia, y el gobierno municipal inicien los trámites internos para efectuar la reelección o la sustitución de los representantes anteriores. Esto provoca que la organización paralice su funcionamiento durante el tiempo que duran los nombramientos, o que los nuevos directores necesiten tiempo para conocer la organización y tener una participación activa en las decisiones del órgano colegiado.

eminentemente privadas a las autoridades públicas señaladas en la legislación, carece de fundamento y desvirtúa la naturaleza privativa que debe imperar en este tipo de organizaciones. Argumentan que impide al fundador tener pleno control sobre las personas a quienes encomienda la dirección de la fundación, la cual ha sido constituida con su patrimonio para la realización de los fines filantrópicos de su interés, dentro del marco de la ley.

II. SOBRE LAS FUNDACIONES Y SUS REPRESENTANTES

La Ley N°5338 del 28 de agosto de 1973, Ley de Fundaciones, define a estas organizaciones en su artículo 1 de la siguiente manera:

“Artículo 1º.- Reconócese personalidad jurídica propia a las fundaciones (*), como entes privados de utilidad pública, que se establezcan sin fines de lucro y con el objeto de realizar o ayudar a realizar, mediante el destino de un patrimonio, actividades educativas, benéficas, artísticas o literarias, científicas, y en general todas aquellas que signifiquen bienestar social.

(*) NOTA: en el texto original aparece la palabra "funciones".

Así, las fundaciones son sujetos con una estructura privada que, por la labor que realizan en la búsqueda del bienestar social, revisten de interés público. Dado el impacto que tienen en la sociedad, el Estado establece su participación en ellas para velar por el cumplimiento de su fin de interés público, obligando al Poder Ejecutivo y a las municipalidades a nombrar un representante en las Juntas Administrativas.

Esta obligación de participación se encuentra en el artículo 11 de la Ley N° 5838, el cual señala:

“Artículo 11.- La administración y dirección de las fundaciones estará a cargo de una Junta Administrativa.

El fundador designará una o tres personas como directores y también deberá, en el propio documento de constitución, establecer la forma en que serán sustituidos estos miembros.

Si el fundador designa sólo un director, la Junta Administrativa quedará integrada por tres personas; si designa a tres, el número de directores será de cinco. En ambos casos los dos miembros que completarán la Junta Administrativa serán designados uno por el Poder Ejecutivo y el otro por la municipalidad del cantón en donde tenga su domicilio la fundación.

El cargo de miembro de la Junta Administrativa será gratuito.” En el artículo transcrito, se establece expresamente el deber de participación del Poder Ejecutivo y del ente municipal al nombrar a dos miembros en la Junta Administrativa, la cual es la encargada del manejo y cumplimiento de los objetivos de dicha organización.

Sobre la importancia de esta designación y la participación estatal y municipal, esta Procuraduría se refirió en la opinión jurídica OJ-109-2002 del 05 de agosto de 2002, de la siguiente manera:

“(…) Con base en la Ley Nº 5338 de 28 de agosto de 1973 y sus reformas, las Fundaciones son personas jurídicas privadas, con patrimonio propio y sin fines de lucro –aunque pueden realizar operaciones comerciales para aumentar su patrimonio, pero los ingresos que obtengan deberán destinarlos exclusivamente a la realización de sus propios objetivos (Artículo 7º Ibídem)-; pueden ser constituidas por personas físicas o jurídicas, ya sea por testamento o escritura pública. En todo caso, estas entidades nacen a partir de un acto irrevocable de su fundador, en donde se establece un determinado destino –ya sea de un determinado bien o de un patrimonio autónomo-, cuyo propósito es realizar o ayudar a realizar actividades educativas, benéficas, artísticas o literarias, científicas, y en general todas aquellas que signifiquen bienestar social (remito a los dictámenes C-190-96 de 27 de noviembre de 1996, C-038-98 de 3 de abril de 1998, C-079-2002 de 22 de marzo del 2002 y la O.J.-067-2001 de 11 de junio del 2001).

En fin, las fundaciones son consideradas "entes privados de utilidad pública" en razón de las actividades altruistas que desarrollan; y por tanto, resulta comprensible que el legislador haya impuesto al Poder Ejecutivo y a las Municipalidades donde tenga su domicilio la fundación, el deber de designar a un representante en el seno de su Junta Directiva (Artículo 11 de la citada Ley Nº 5338); esto con el fin de propiciar que la gestión de esas organizaciones sea acorde con los planes y políticas que desarrollan tanto los gobiernos locales como el nacional (dictamen C-023-99 de 28 de enero de 1999).

Ahora bien, según lo ha determinado este Órgano Superior Consultivo, el representante del Poder Ejecutivo ante una fundación es "un funcionario público, de confianza, que se encuentra ligado al Estado no por una relación laboral, ni de empleo público, sino por una de representación" (C-023-99 op. cit.); calificación que, a nuestro juicio, tiene plena aplicación también en el caso del representante municipal ante ese tipo de entidades; máxime si se considera, en primer lugar, que las corporaciones municipales, aún y cuando la Constitución Política las distingue como corporaciones autónomas (artículo 170), y el Código Municipal, en su numeral 2º, las denomina "personas jurídicas estatales" con jurisdicción territorial determinada, integran lo que nuestro ordenamiento jurídico administrativo define como "Administración Pública" (artículo 1º de la Ley General de la Administración Pública y 4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa); y en segundo lugar, porque el ordinal 111 de la Ley General conceptualiza en términos sumamente amplios la noción de "servidor público", la cual incluye por supuesto, los servidores municipales, aún y cuando no exista una típica relación de empleo público, como ocurre en el presente caso. (…)” Como se observa, esta intervención que el legislador ordena al Poder Ejecutivo y a las municipalidades tiene como objetivo establecer un control y supervisión en el cumplimiento de los objetivos para los cuales fue creada la fundación. Esto se debe a que, por su labor social, son de interés público y tienen impacto en la zona donde se domicilian.

El procedimiento de designación del representante del Poder Ejecutivo se encuentra regulado mediante Decreto Ejecutivo N.° 36363 del 05 de noviembre de 2010, “Reglamentación del artículo 11 de la Ley de Fundaciones N° 5338 del 28 de agosto de 1973”. Esta norma indica que, una vez inscrita la constitución de la Fundación, corresponde al fundador o a los directores presentar la solicitud al Ministerio de Justicia y Paz para la designación del representante del Poder Ejecutivo en la Junta Administrativa de la Fundación (artículo 2 del Reglamento).

Respecto al representante municipal, sólo existe la orden contenida en el artículo 11 de la Ley N° 5838, que indica que su representante debe ser nombrado en la Junta Directiva, sobre lo cual, esta Procuraduría indicó en su dictamen C-082-2010 del 22 de abril de 2010:

“En consecuencia, el representante de la Municipalidad ante las Fundaciones, no ostenta una relación de empleo público respecto de ésta, por lo que, bien puede nombrarse un sujeto que no posea la condición de servidor del ente territorial.

Tómese en cuenta que el representante supra citado, adquiere el carácter de funcionario público una vez que se nombra, y a partir de ese momento es considerado como uno de confianza, con los deberes de probidad, imparcialidad e independencia que a estos se les impone- sin que ello implique que se genere una relación de empleo público-. Asimismo, debe encontrarse plenamente identificado con la ideología de su representado, en razón de lo establecido por la teoría de la representatividad. (…)”.

Al ser los nombramientos de los representantes del Poder Ejecutivo y del ente municipal de confianza, estas instituciones tienen la discrecionalidad para nombrar a quien consideren oportuno. No obstante, deben cumplir con el mandato de vigilancia y asegurar que sus designados observen los principios que rigen a todos los funcionarios públicos.

Partiendo de lo indicado, en el siguiente apartado procederemos a realizar un análisis específico del articulado, para determinar el impacto del proyecto de ley en la legislación actual y referirnos a los temas de técnica legislativa que hemos encontrado.

III. SOBRE EL PROYECTO

Este proyecto pretende modificar la Ley N°5338 del 28 de agosto de 1973, Ley de Fundaciones. Se estructura en dos artículos: el primero reforma los artículos 11 y 18, y el segundo adiciona un transitorio II a la ley en mención.

ARTÍCULO 1 A continuación, se procederá a realizar un cuadro comparativo con los textos del artículo original y el texto propuesto, para una mejor comprensión.

Reforma al artículo 11 TEXTO ACTUAL PROPUESTA Artículo 11.- La administración y dirección de las fundaciones estará a cargo de una Junta Administrativa.

El fundador designará una o tres personas como directores y también deberá, en el propio documento de constitución, establecer la forma en que serán sustituidos estos miembros.

Si el fundador designa sólo un director, la Junta Administrativa quedará integrada por tres personas; si designa a tres, el número de directores será de cinco. En ambos casos los dos miembros que completarán la Junta Administrativa serán designados uno por el Poder Ejecutivo y el otro por la municipalidad del cantón en donde tenga su domicilio la fundación.

El cargo de miembro de la Junta Administrativa será gratuito.

Artículo 11- La administración y dirección de las fundaciones estará a cargo de una Junta Administrativa.

El fundador designará una o tres personas como directoras y también deberá, en el propio documento de constitución, establecerla forma en que serán sustituidos estos miembros.

En el caso de que la Fundación, desde su escritura constitutiva o posteriormente, acuerde recibir fondos, bienes o recursos de naturaleza pública, de previo a recibir los fondos, bienes o recursos públicos, su Junta Administrativa deberá estar conformada de la siguiente manera:

Si el fundador designa solo un director, la Junta Administrativa quedará integrada por tres personas; si designa a tres, el número de directores será de cinco. En ambos casos los dos miembros que completarán la Junta Administrativa serán designados uno por el Poder Ejecutivo y el otro por la municipalidad del cantón en donde tenga su domicilio la fundación.

El cargo de miembro de la Junta Administrativa será gratuito.

Aquellas fundaciones sin representación designada por entes estatales también deberán cumplir con las obligaciones de contar con una Auditoría Interna y las que puedan derivarse de la Ley, "Ley sobre Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas, Drogas de Uso no Autorizado, Actividades Conexas, Legitimación de Capitales y Financiamiento al Terrorismo, de 30 de abril de 1998, y de la Ley N.° 9699 denominada “Responsabilidad de las Personas Jurídicas sobre Cohechos Domésticos, Soborno Transnacional y Otros Delitos”, de 10 de junio de 2019.” El artículo 11 propuesto introduce la posibilidad de que las fundaciones, desde su constitución o posteriormente, acuerden recibir fondos, bienes o recursos de naturaleza pública. En tal caso, la Junta Administrativa deberá incorporar representantes designados por el Poder Ejecutivo y la municipalidad correspondiente. Sin embargo, el artículo 3 de la Ley N.º 5338 dispone expresamente que:

“El fundador no podrá cambiar ninguna disposición constitutiva de la fundación, una vez que ésta haya nacido a la vida jurídica.” De lo anterior se desprende que permitir a la fundación modificar su escritura constitutiva posterior a su constitución para ajustar la Junta Administrativa resultaría contrario a la ley vigente. Se generaría así una antinomia normativa en el propio texto legal, que comprometería la coherencia del ordenamiento y la seguridad jurídica. Dado ello, debe modificarse también lo dispuesto en el artículo 3 de la ley, si esa es la intención del legislador.

La reforma también reitera la obligación de contar con una Auditoría Interna y cumplir con obligaciones derivadas de normativa especial sobre legitimación de capitales, financiamiento al terrorismo y responsabilidad penal de las personas jurídicas, lo cual resulta acorde con estándares internacionales y nacionales en materia de transparencia y su aprobación se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador. No debe olvidarse, además, que las fundaciones tienen la obligación de presentar todos los años a las Contraloría General de la República un informe contable de sus actividades, de conformidad con el artículo 15, y de contar con una auditoría interna según el artículo 18, ambos de la Ley N°5838.

Reforma al artículo 18 TEXTO ACTUAL PROPUESTA Artículo 18.- Para que las fundaciones puedan recibir de las instituciones públicas donaciones, subvenciones, transferencias de bienes muebles o inmuebles o cualquier aporte económico que les permita complementar la realización de sus objetivos deberán cumplir los siguientes requisitos:

• a)Tener como mínimo un año de constituidas.
• b)Haber estado activas desde su constitución, calidad que adquieren con la ejecución de por lo menos un proyecto al año.
• c)Tener al día el registro de su personalidad y personería jurídicas.

Para contar con absoluta transparencia en la consecución, fuente y manejo de esos fondos públicos por parte de las fundaciones, estas deberán llevar en una cuenta separada las donaciones que reciban y la procedencia de estas, y deberán especificar en qué se invierten. Lo anterior deberá ser fiscalizado por la auditoría interna que toda fundación está obligada a tener, la cual ejercerá sus funciones de conformidad con la normativa vigente en la materia que fiscalice, y según lo establecido en los manuales de normas técnicas de auditoría y control interno emitidos por la Contraloría General de la República.

El informe de la auditoría deberá remitirse al ente contralor junto con el informe de la Junta Administrativa, de acuerdo con lo señalado en el artículo 15 de esta Ley.

Artículo 18- Para que las fundaciones puedan recibir de las instituciones públicas donaciones, subvenciones, transferencias de bienes muebles o inmuebles o cualquier aporte económico que les permita complementar la realización de sus objetivos deberán cumplir los siguientes requisitos:

• a)Tener como mínimo un año de constituidas.
• b)Haber estado activas desde su constitución, calidad que adquieren con la ejecución de por lo menos un proyecto al año.
• c)Tener al día el registro de su personalidad y personería jurídicas.
• d)Haber conformado su Junta Administrativa de acuerdo con lo establecido en el tercer párrafo del artículo 11 de la presente ley.

Para contar con absoluta transparencia en la consecución, fuente y manejo de esos fondos públicos, por parte de las fundaciones, estas deberán llevar en una cuenta separada las donaciones que reciban y la procedencia de estas, y deberán especificar en qué se invierten. Lo anterior deberá ser fiscalizado por la auditoría interna que toda fundación está obligada a tener, la cual ejercerá sus funciones de conformidad con la normativa vigente en la materia que fiscalice y según lo establecido en los manuales de normas técnicas de auditoría y control interno emitidos por la Contraloría General de la República.

El informe de la auditoría deberá remitirse al ente contralor junto con el informe de la Junta Administrativa, de acuerdo con lo señalado en el artículo 15 de esta ley.” Este artículo incorpora como nuevo requisito para que las fundaciones puedan recibir recursos públicos, el haber conformado su Junta Administrativa con representantes del Estado y de las municipalidades, según lo establecido en el reformado artículo 11.

Sin embargo, debemos reiterar la imposibilidad legal de modificar disposiciones esenciales de la escritura constitutiva posterior a la constitución de la fundación (artículo 3), lo que haría que este requisito adicional carezca de aplicación práctica, pues solo podría cumplirse por aquellas fundaciones que, desde su constitución, contemplen recibir recursos públicos.

De ahí que se recomienda realizar la modificación legal respectiva en el artículo 3, si esa es la intención del legislador.

ARTÍCULO 2 El texto que se propone es la adición de un transitorio II a la Ley N.º 5338, que indica:

“Transitorio II- Las fundaciones existentes, a la fecha de la entrada en vigencia de la reforma que permite la creación y operación de dichas entidades sin representación estatal, podrán mantener su régimen jurídico sin ninguna alteración.

Asimismo, tendrán la opción de someterse al procedimiento establecido en el artículo 16 de la presente ley, si convienen en acogerse a la nueva regulación para las fundaciones que no reciben fondos públicos.” El proyecto adiciona un transitorio que permite a las fundaciones constituidas antes de la entrada en vigencia de la reforma mantener su régimen jurídico sin alteración o acogerse voluntariamente a la nueva regulación.

Esta previsión se ajusta al principio de irretroactividad de la ley y respeta la autonomía de la voluntad de las fundaciones ya existentes, por lo que su aprobación se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

IV. CONCLUSIÓN

Con base en lo expuesto, este órgano asesor considera que la aprobación del proyecto de ley se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador en el tanto pretende modificar la composición de las fundaciones que no administran recursos públicos, eliminando la representación del Poder Ejecutivo y de las municipalidades.

No obstante lo anterior, la pretensión de permitir a las fundaciones modificar su escritura constitutiva para recibir recursos públicos posterior a su constitución contradice el artículo 3 de la Ley N.º 5338, generando una antinomia normativa, por lo que debe modificarse también este último artículo si esa es la voluntad del legislador.

En cuanto a la obligación de contar con Auditoría Interna y observar normativa especial de control y prevención de delitos, la propuesta resulta adecuada para fortalecer la transparencia en el manejo de recursos públicos.

Asimismo, el transitorio II propuesto respeta el principio de irretroactividad de la ley y otorga a las fundaciones existentes la posibilidad de decidir si adoptan el nuevo régimen, por lo que es jurídicamente viable.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz Amalia Zeledón Lostalo Procuradora Abogada de la Procuraduría