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C-089-2025 · 12/05/2025
OutcomeResultado
The query is declared inadmissible because it raises a specific case that exceeds the Attorney General's advisory competence.La consulta se declara inadmisible por plantear un caso concreto que excede la competencia consultiva de la Procuraduría.
SummaryResumen
The Attorney General's Office declares inadmissible JAPDEVA's query regarding the viability of an administrative claim against SINAC for entrance fees charged at Tortuguero National Park. The PGR finds the query fails to meet admissibility requirements under its Organic Law, as it concerns a specific case rather than general legal matters. The query is deemed an attempt to resolve a particular dispute between JAPDEVA and SINAC, which exceeds the PGR's advisory function. The opinion reaffirms that the PGR cannot substitute the active administration in decision-making or exercise legality control over concrete administrative acts. Questions about the validity of Article 12 of the law creating the park, the legality of the charges, and the requirements for filing a claim are not addressed, as they are tied to a specific factual situation.La Procuraduría General de la República declara inadmisible la consulta de JAPDEVA sobre la procedencia de un reclamo administrativo contra el SINAC por cobros de entrada al Parque Nacional Tortuguero. La Procuraduría determina que la consulta no cumple los requisitos de admisibilidad establecidos en su Ley Orgánica, ya que se refiere a un caso concreto y no a cuestiones jurídicas genéricas. Se considera que la consulta busca resolver un conflicto específico entre JAPDEVA y el SINAC, lo que excede la competencia consultiva de la Procuraduría. El dictamen reafirma que la Procuraduría no puede sustituir a la administración activa en la toma de decisiones ni ejercer control de legalidad sobre actos administrativos concretos. Las preguntas planteadas sobre la vigencia del artículo 12 de la Ley de Creación del Parque Nacional Tortuguero, la legalidad del cobro, y los requisitos para el reclamo no son abordadas por tratarse de aspectos vinculados a una situación fáctica particular.
Key excerptExtracto clave
On this occasion, it is expressly stated that a 'request for an opinion on a formal administrative claim against SINAC' is being made, and in fact, the questions posed are aimed at determining whether the charge made by SINAC at Tortuguero National Park is appropriate or not, and whether there are sufficient legal requirements and evidence to file an administrative claim to recover the corresponding amounts. Furthermore, the attached legal opinion refers to 'the appropriateness of filing a formal administrative claim against the National System of Conservation Areas (SINAC) for the amounts charged for entrance to Tortuguero National Park.' And, for this reason, a series of official letters and administrative acts are listed as evidence to support the claim. Thus, it is clear that the purpose of the query is to determine whether or not it is appropriate for JAPDEVA to file an administrative claim against SINAC as a result of the charges made for entrance to Tortuguero National Park, which, as we have already noted, does not fall within the advisory competence of the Attorney General's Office.En esta ocasión, expresamente se indica que se plantea una “solicitud de criterio sobre reclamo administrativo formal al SINAC” y, de hecho, las preguntas formuladas están encaminadas a determinar si el cobro que efectúa el SINAC en el Parque Nacional Tortuguero es procedente o no y si se cuenta con los requisitos legales y evidencia suficiente para presentar un reclamo administrativo tendiente a recuperar los montos correspondientes. Por su parte, el criterio legal adjunto se refiere a “la procedencia de realizar un reclamo administrativo formal al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) por los montos cobrados en concepto de entradas al Parque Nacional Tortuguero.” Y, por ello, se enlista a una serie de oficios y actos administrativos como evidencia para presentar el reclamo. De tal forma, resulta claro que el objeto de la consulta es determinar si es procedente o no que JAPDEVA plantee un reclamo administrativo contra el SINAC a raíz de los cobros efectuados por concepto de entrada al Parque Nacional Tortuguero, lo cual, como ya advertimos, no forma parte de la competencia consultiva de la Procuraduría.
Pull quotesCitas destacadas
"La Procuraduría, al ser un órgano asesor, meramente consultivo, únicamente puede atender consultas que versen sobre temas jurídicos en genérico, sin que se planteen situaciones fácticas específicas ni se pretenda la revisión de la legalidad u oportunidad de actos administrativos concretos, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones y ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde."
"The Attorney General's Office, as an advisory body, purely consultative, can only address queries that deal with general legal issues, without raising specific factual situations or seeking the review of the legality or appropriateness of concrete administrative acts, since ruling on these would imply replacing the active administration in decision-making and exercising a legality control function that does not belong to us."
Considerando sobre los límites de la función consultiva
"La Procuraduría, al ser un órgano asesor, meramente consultivo, únicamente puede atender consultas que versen sobre temas jurídicos en genérico, sin que se planteen situaciones fácticas específicas ni se pretenda la revisión de la legalidad u oportunidad de actos administrativos concretos, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones y ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde."
Considerando sobre los límites de la función consultiva
"En la consulta se evidencia un conflicto entre la institución consultante y el SINAC, que no corresponde resolver a la Procuraduría, así como, tampoco es posible determinar si el cobro que efectúa el SINAC es válido o no y si el reclamo que pretende presentar JAPDEVA es procedente o no."
"The query reveals a conflict between the consulting institution and SINAC, which the Attorney General's Office is not called upon to resolve, just as it is not possible to determine whether the charge made by SINAC is valid or not, and whether the claim that JAPDEVA intends to file is appropriate or not."
Razonamiento principal para la inadmisión
"En la consulta se evidencia un conflicto entre la institución consultante y el SINAC, que no corresponde resolver a la Procuraduría, así como, tampoco es posible determinar si el cobro que efectúa el SINAC es válido o no y si el reclamo que pretende presentar JAPDEVA es procedente o no."
Razonamiento principal para la inadmisión
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Opinion 089 Opinion: 089 of 05/12/2025 May 12, 2025 PGR-C-089-2025 Mrs. Sucy Wing Chin Executive President Board of Port Administration and Economic Development of the Atlantic Slope Dear Mrs. Wing Chin:
With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your communication no. PEL-0369-2025 of March 21, 2025, through which you submit a “request for an opinion on a formal administrative claim against SINAC” and pose the following questions:
“1- Is Article 12 of the Law Creating the Tortuguero National Park, Law No. 5680 of November 3, 1975, in force? 2- Is the charge made by SINAC in the Tortuguero National Park for park entrance fees procedurally valid? 3- Are the legal and procedural requirements for filing an administrative claim met? 4- Is there sufficient and certified evidence supporting the amounts to be claimed? 5- Is there any regulation empowering JAPDEVA to make any charge in the Tortuguero National Park?” In accordance with our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982), the Attorney General’s Office is the consultative, technical-legal body of the Public Administration, and on multiple occasions, we have analyzed the limitations established by Articles 3, subsection b), and 4 and 5 of that Law in the performance of the consultative function.
By virtue of that analysis, three minimum admissibility requirements for consultations have been developed: a) That the object of the consultation be formulated in a clear and precise manner and concern generic legal topics. Within that object, it is not possible to include questions about specific cases, pending matters that must be resolved by the Administration, the review of administrative acts or specific decisions already adopted, the review of legal reports or opinions, ongoing judicial matters, questions about matters whose cognizance falls under the competence of another body, nor matters of particular or personal interest to the official submitting the consultation. b) That the opinion of the institution's legal advisory office on all the questioned topics be attached, and c) That the consultation be submitted by the administrative head of the institution. (In this regard, see pronouncements nos. C-158-2008 of May 12, 2008, C-157-2013 of August 19, 2013, C-121-2014 of April 8, 2014, C-99-2016 of April 29, 2016, C-377-2019 of December 19, 2019, C-080-2020 of March 4, 2020, C-065-2021 of March 4, 2021, PGR-C-110-2023 of May 24, 2023, among many others).
Regarding the first admissibility requirement set forth, we have noted that the consultation directed to the Attorney General’s Office must be posed in general and abstract terms, without referring to a specific case. The Attorney General’s Office, being an advisory, merely consultative body, can only handle consultations concerning generic legal topics, without presenting specific factual situations or seeking the review of the legality or appropriateness of specific administrative acts, because ruling on such matters would imply substituting the active administration in decision-making and exercising a legality control function that does not correspond to us, thus disregarding our consultative competence. (See pronouncements nos. OJ-005-1998 of January 27, 1998, OJ-017-2002 of March 1, 2002, C-021-2006 of January 20, 2006, C-026-2015 of February 17, 2015, C-042-2016 of February 25, 2016, C-085-2016 of April 25, 2016, C-038-2018 of February 23, 2018, C-037-2019 of February 14, 2019, among many others).
If, to resolve a specific matter, the active administration has doubts about the norms or legal institutes that regulate the subject, it may request our opinion on those general legal doubts, in order to then use our general legal opinion as input to resolve the corresponding case, but without disclosing the specific situation nor seeking for the Attorney General’s Office to resolve it directly and refer to the possible decision that the consulting administration would adopt.
On this occasion, it is expressly indicated that a “request for an opinion on a formal administrative claim against SINAC” is being submitted, and, in fact, the questions posed are aimed at determining whether the charge made by SINAC in the Tortuguero National Park is procedurally valid or not, and whether the legal requirements and sufficient evidence to file an administrative claim seeking to recover the corresponding amounts are met.
In turn, the attached legal opinion refers to “the procedural viability of filing a formal administrative claim against the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, SINAC) for the amounts charged as entrance fees to the Tortuguero National Park.” And, for this reason, a series of communications and administrative acts is listed as evidence to file the claim.
Thus, it is clear that the object of the consultation is to determine whether or not it is procedurally valid for JAPDEVA to file an administrative claim against SINAC as a result of the charges made for entrance fees to the Tortuguero National Park, which, as we already warned, does not form part of the consultative competence of the Attorney General’s Office.
The consultation reveals a conflict between the consulting institution and SINAC, which it is not for the Attorney General’s Office to resolve, just as it is not possible to determine whether the charge made by SINAC is valid or not and whether the claim that JAPDEVA intends to file is procedurally valid or not.
Consequently, if the Attorney General’s Office were to take cognizance of a petition like this one, it would be invading the proper functions of the active administration and disregarding the limits of its consultative function.
For all the foregoing, the consultation submitted is declared inadmissible.
Yours sincerely, Elizabeth León Rodríguez Attorney Code. 3470-2025
Texto Dictamen 089 Dictamen : 089 del 12/05/2025 12 de mayo de 2025 PGR-C-089-2025 Señora Sucy Wing Chin Presidenta Ejecutiva Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica Estimada señora:
Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. PEL-0369-2025 de 21 de marzo de 2025, mediante el cual plantea una “solicitud de criterio sobre reclamo administrativo formal al SINAC” y formula las siguientes preguntas:
“1- ¿Se encuentra vigente el artículo 12 de la Ley de Creación del Parque Nacional Tortuguero, Ley N° 5680 del 03 de noviembre de 1975?
2- ¿Es procedente el cobro efectuado por el SINAC en el Parque Nacional Tortuguero por concepto de entradas al Parque?
3- ¿Se cuenta con los requisitos legales y procedimentales para presentar un reclamo administrativo?
4- ¿Existe evidencia suficiente y certificada que respalde los montos a reclamar?
5- ¿Existe normativa que faculte a JAPDEVA realizar algún cobro en el Parque Nacional Tortuguero?” Conforme con nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), la Procuraduría es el órgano consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública, y en múltiples ocasiones, hemos analizado las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de esa Ley en el desempeño de la función consultiva.
En virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta. b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, PGR-C-110-2023 de 24 de mayo de 2023, entre muchos otros).
Sobre el primer requisito de admisibilidad expuesto, hemos señalado que la consulta que se dirige a la Procuraduría debe plantearse en términos generales y abstractos, sin referirse a un caso concreto. La Procuraduría, al ser un órgano asesor, meramente consultivo, únicamente puede atender consultas que versen sobre temas jurídicos en genérico, sin que se planteen situaciones fácticas específicas ni se pretenda la revisión de la legalidad u oportunidad de actos administrativos concretos, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones y ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde, desconociendo así nuestra competencia consultiva. (véanse los pronunciamientos nos. OJ-005-1998 de 27 de enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-085-2016 de 25 de abril de 2016, C-038-2018 de 23 de febrero de 2018, C-037-2019 de 14 de febrero de 2019, entre muchos otros).
Si para resolver un asunto concreto la administración activa tiene dudas acerca de las normas o institutos jurídicos que regulan el tema, puede requerir nuestro criterio sobre esas dudas jurídicas generales, para luego utilizar nuestro criterio jurídico general como insumo para resolver el caso correspondiente, pero sin exponer la situación concreta ni pretender que la Procuraduría la resuelva directamente y se refiera a la posible decisión que adoptaría la administración consultante.
En esta ocasión, expresamente se indica que se plantea una “solicitud de criterio sobre reclamo administrativo formal al SINAC” y, de hecho, las preguntas formuladas están encaminadas a determinar si el cobro que efectúa el SINAC en el Parque Nacional Tortuguero es procedente o no y si se cuenta con los requisitos legales y evidencia suficiente para presentar un reclamo administrativo tendiente a recuperar los montos correspondientes.
Por su parte, el criterio legal adjunto se refiere a “la procedencia de realizar un reclamo administrativo formal al Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) por los montos cobrados en concepto de entradas al Parque Nacional Tortuguero.” Y, por ello, se enlista a una serie de oficios y actos administrativos como evidencia para presentar el reclamo.
De tal forma, resulta claro que el objeto de la consulta es determinar si es procedente o no que JAPDEVA plantee un reclamo administrativo contra el SINAC a raíz de los cobros efectuados por concepto de entrada al Parque Nacional Tortuguero, lo cual, como ya advertimos, no forma parte de la competencia consultiva de la Procuraduría.
En la consulta se evidencia un conflicto entre la institución consultante y el SINAC, que no corresponde resolver a la Procuraduría, así como, tampoco es posible determinar si el cobro que efectúa el SINAC es válido o no y si el reclamo que pretende presentar JAPDEVA es procedente o no.
En consecuencia, de entrar a conocer una gestión como ésta, la Procuraduría estaría invadiendo las funciones propias de la administración activa y desconociendo los límites de su función consultiva.
Por todo lo anterior, se declara inadmisible la consulta planteada.
De usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez
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