Authority to certify land use for sanitary landfillsCompetencia para certificar uso de suelo en rellenos sanitarios

Legal Opinion: 181 - J of 12/16/2024 December 16, 2024 PGR-OJ-181-2024 Ms. Cinthya Díaz Briceño Area Head Special Commission on the Environment Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter no. AL-CPEAMB-0254-2024 of June 25, 2024, through which we are informed that the Environment Commission requires our opinion on the bill being processed in legislative file number 24251, called "LAW FOR THE STRENGTHENING OF THE RECTORSHIP OF THE MINISTRY OF HEALTH IN THE MANAGEMENT AND FINAL DISPOSAL OF SOLID WASTE."

I. NATURE OF THIS PRONOUNCEMENT

In accordance with articles 1, 2, and 3 subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Attorney General's Office is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.

For these purposes, the Legislative Assembly may be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requires our opinion on a topic of interest for the exercise of its legislative function.

Despite the foregoing, and although there is no legal provision to that effect, the Attorney General's Office has customarily addressed the consultations made by the Legislative Assembly and its deputies, with the aim of collaborating with the exercise of the important functions that the Political Constitution attributes to them. Hence, non-binding legal opinions on specific bills are rendered when consulted by the Legislative Commission in charge of processing them, or in relation to legal aspects that can be considered covered by the political control function and that can reasonably be deemed of general interest.

By virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill or constitutional reform do not possess the binding nature characteristic of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function, and, for that reason, this opinion is provided by means of a non-binding legal opinion that is intended to be an input in the exercise of the important work of the Legislative Assembly.

Moreover, as we do not fall within the scenarios established by Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.

II. CONSIDERATIONS ON THE BILL

First, it is necessary to indicate that, although we know that the Special Commission on the Environment issued a report on a substitute text for the project, we do not know its content, and, therefore, we issue our opinion on the base text, without prejudice to a subsequent decision to consult us on the text reported out of committee or some other version of the project.

As indicated in the statement of motives, the bill aims to adopt a series of measures to improve comprehensive waste management in Costa Rica, because the crisis in this area is reaching alarming proportions. The situation currently presented by sanitary landfills is set forth through a series of graphics, of which only two in operation are identified that have limited or no capacity to receive ordinary solid waste.

The project mentions the need to adopt alternative measures to decrease the amount of waste destined for dumps and improve efficiency in its handling, with other technologies consistent with the circular economy model. However, as a central purpose, it is considered that the planning and execution of waste management projects must be led by the Ministry of Health, because, it is argued, local governments generate delays in the execution of projects, adding to the resistance towards the creation of new sanitary landfills and/or the adoption of other waste management technologies.

In accordance with the above, the main purpose of the bill is that the competence to grant land-use certificates (certificados de uso de suelo) for the installation of sanitary landfills, which local governments currently hold, be transferred to the Ministry of Health.

On repeated occasions, the Constitutional Chamber has considered that, in accordance with the provisions of Articles 169 and 170 of the Political Constitution and 15 and 19 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) (no. 4240 of November 15, 1968), local governments hold primary authority in matters of urban planning and, as such, are responsible for issuing cantonal regulatory plans.

In this regard, it has stated:

"This Chamber considers that the power attributed to local governments to plan urban development within the limits of their territory does integrate the constitutional concept of local interests and services referred to in Article 169 of the Constitution." (Voto no. 6706-1993 of 3:21 p.m., December 21, 1993).

"Articles 15 and 19 of the Urban Planning Law are therefore not unconstitutional, since they merely limit themselves to recognizing the competence of municipalities to plan urban development within the limits of their territory through the corresponding regulations, which does not violate the constitutional principles invoked by the petitioner; the principle of legal reserve, since being -as stated- local urban planning a function inherent to municipalities by virtue of the express text of the Constitution, and the limits of the exercise of that attribution being fixed in the Urban Planning Law, the Regulations or Regulatory Plans are a development of those principles (...) So that, as previously stated, the powers that the Municipalities hold, to plan urban development within the limit of their territory, arise not only from the law and regulations, but from a constitutional precept -Article 169-, by which it ceased to be a delegated function and therefore an excessive attribution.' (Voto no. 5757-94 of 3:03 p.m., October 4, 1994. Reiterated in Votos nos. 234-2000, 10696-2010, 13871-2012, 7136-2016, 6227-2021, 12905-2022, among many others).

According to Article 1 of the Urban Planning Law, a regulatory plan is a local planning instrument that defines, in a set of plans, maps, regulations, and any other document, graphic, or supplement, the development policy and plans for distribution of the population, land uses, circulation routes, public services, community facilities, and construction, conservation, and rehabilitation of urban areas.

Regarding the content of regulatory plans, Article 16 provides:

"Article 16.- In accordance with the objectives defined by the various agencies of government and State administration themselves, the local regulatory plan shall contain the following elements, without having to limit itself to them:

• a)The development policy, stating the principles and norms on which it is based, and the objectives posed by the needs and growth of the area to be planned; b) The population study, which shall include projections for future demographic growth, its distribution, and recommended norms on density; c) Land use showing the situation and distribution of land regarding housing, commerce, industry, education, recreation, public purposes, and any other pertinent destination; d) The circulation study, by means of which the location of main public roads and transportation routes and terminals is generally indicated; e) Community services, to indicate the location and size of the areas required for schools, high schools, parks, playing fields, health units, hospitals, libraries, museums, public markets, and any other similar one; f) Public services, with analysis and general location of the main systems and installations of pipelines, hydrants, sanitary and storm sewers, garbage collection and disposal, as well as any other of analogous importance.

(Thus amended the previous subsection by Article 6 of Law 8641 of June 11, 2008) g) Housing and urban renewal with an exposition of needs and objectives in housing, and reference to the areas that must be subjected to conservation, rehabilitation, and remodeling.

• h)Public spaces susceptible to authorization for the development of open-air commercial activity." According to Article 1 of Law 4240, urban development regulations (reglamentos de desarrollo urbano) are bodies of norms adopted by municipalities with the aim of making the Regulatory Plan effective. And, in accordance with Articles 19 and 20 of that same Law, these regulations are procedural rules necessary for the due observance of the regulatory plan and for the protection of the interests of health, safety, comfort, and welfare of the community, which must contain norms and conditions to promote the protection of property against the proximity of annoying or dangerous land uses; a harmonious relationship between the various land uses; convenient access of properties to public roads; adequate division of land; satisfactory community facilities and public services; reservation of sufficient spaces for public uses; rehabilitation of areas and prevention of their deterioration; safety, health, comfort, and ornament of constructions; and any other community interest that suits the good success of the regulatory plan.

Article 21 provides that the urban development regulations are the Zoning Regulation, for land uses; the Subdivision (Fraccionamiento) and Urbanization Regulation, on the urban division and development of land; the Official Map Regulation, which must deal with the provision and conservation of spaces for public roads and community areas; the Urban Renewal Regulation, relating to the improvement or rehabilitation of areas in process or in a state of deterioration; and the Constructions Regulation, regarding building works.

Regarding urban development regulations, we have pointed out that:

"The Urban Development Regulations do not arise from a competence of the Municipalities to regulate the Urban Planning Law. Municipalities do not have that regulatory attribution. The Urban Development Regulations do not complement the Law, they do not concretize its scope, nor do they specify or interpret its content. The Urban Development Regulations, as part of the locality's Regulatory Plan, establish the urban planning ordinance applicable to a specific territory.

Urban Development Regulations are not autonomous organizational or service regulations; their purpose is not to regulate the organizational or functional aspects of the Corporation nor the provision of a public service supplied by the Municipality. Urban Development Regulations, it is insisted, are norms related to the respective Regulatory Plan whose purpose is to make the respective Regulatory Plan effective.

(...)

Corollary to the foregoing, since the Urban Development Regulations have the purpose of making the Regulatory Plan of the corresponding Municipality effective, it is clear that the prior approval of that Regulatory Plan is a necessary material and formal prerequisite for a Municipality to validly approve an Urban Development Regulation. A contrario sensu, it is not appropriate for local governments to issue or publish Urban Development Regulations without having an approved and current regulatory plan." (Dictamen no. C-034-2021 of February 11, 2021).

Thus, local governments are competent to regulate the urban development of their canton, covering all the areas indicated by the previous norms, provided it is done through the issuance of a regulatory plan and the urban development regulations that complement it.

As stated, one of the urban development regulations that make up the local regulatory plan is the zoning regulation. Article 1 of the Urban Planning Law provides that zoning is the division of a territorial circumscription into use zones, for the purpose of its rational development. Article 24 indicates that the Zoning Regulation shall divide the urban area into use zones, regulating, for each one of them, the use of land, buildings, and structures, for agricultural, industrial, commercial, residential, public, and any other purposes that may apply.

Now, for the fulfillment of the distribution of uses established by the Zoning Regulation, the Law contemplates land-use certificates (certificados de uso de suelo). According to Articles 28 and 29, land-use certificates attest to the permitted use for a plot of land according to the requirements of the current zoning; therefore, they play an important role in the implementation of urban planning instruments.

And, since the local government is the competent authority to issue the regulatory plan, and, with it, the Zoning Regulation, it is logical that it is also competent to issue land-use certificates.

In this regard, we have stated that:

"The cited Article 28 establishes that the municipal land-use certificate must attest to, '...the conformity of the use with the requirements of the zoning.' Which means that the respective municipality, by means of the land-use certificate, attests to what the permitted use is for a specific plot of land according to the zoning requirements.

In principle, such zoning is that which is established in the local plan and its zoning regulation. Article 28 presupposes the existence of a local plan, since it is systematically located in the second section of the Urban Planning Law dedicated to local planning, which is the one that municipal governments are responsible for carrying out, as established by Article 15 of that same regulatory body. However, and in accordance with what the Transitory Provision II of that law indicates, if there is no current local plan, the zoning is that established by the Regional Plan, its zoning regulation, and other regulatory norms related to zoning within the GAM, for the municipalities that are part of it. But what is important is that, even in these cases and even if certification is made in relation to the Regional Plan, the act of certifying still falls under the competence of the respective municipalities, as is the case even if not within the GAM.

Land-use certificates must be issued taking into account, first, what the laws and their regulations on the matter provide. Particularly, what the Construction Law and its regulations provide, the Regulation for the National Control of Subdivisions (Fraccionamientos) and Urbanizations, and the Regulation on the Horizontal Property Regime, Executive Decree number 26.259-MIVAH-MP. This is the basic regulation to be applied by municipalities that do not have a local or regional regulatory plan when certifying the permitted land use in relation to a specific plot of land… Municipalities that have a local regulatory plan must certify the land use in accordance with what that plan and its respective zoning regulation establish, whether or not they are within the GAM.

In any of the cases analyzed, the respective municipality must certify what the regulations establish in relation to the permitted use. As stated above, there is no discretion in this area. Now, in the case of GAM municipalities that do not have a local plan, even though they exercise this competence based on the constitutionally guaranteed autonomy… -Article 170 of the Political Constitution- …they must certify the land use in accordance with what the Regional Plan and the respective zoning regulations establish, complying with the recommendations that the Urban Planning Directorate of INVU establishes for this purpose, in accordance with what is established in subsection 4) of Article 7, subsection 1) of Article 21, and Transitory Provision II, all of the Urban Planning Law." (Dictamen no. C-273-2006 of July 5, 2006).

Given that what the Municipality must certify is what the applicable regulations establish regarding the permitted use, the land-use certificate is not a discretionary act, and we have recognized this by pointing out that:

"Based on this, we must reiterate what was indicated in the previous section, in that through land-use certification, the permitted use is not decided, as this has already been previously determined in the zoning regulation, which is part of the local regulatory plan.

Therefore, the land-use certificate attests to the proper use, but according to what is established by regulation, in addition to recording whether or not the use being given to a specific plot of land conforms to said regulation. Ergo, the certification does not decide what the permitted use is; it simply attests to what the proper use is according to what is established by regulation, in addition to recording whether or not the use being given to a specific plot of land conforms to said regulation.

Consequently, there is no possibility whatsoever that Municipalities can record, in the land-use certificates they issue, information different from what appears in the current regulatory plan or zoning regulations, since it is an act where the conformity or non-conformity of the land use with the established zoning is attested to, without there being any room for any type of administrative discretion. Nor could the legal operator interpret something different from what is provided in the regulatory plan." (Dictamen no. PGR-C-066-2021 of March 8, 2021).

Regarding land-use certificates, the Constitutional Chamber has stated:

"With respect to this aspect, this Court has defined that land-use certificates are an administrative act that arises from the exercise of the normative power of the corporate entity, which directly affects the legal sphere of the administered party – both favorably and unfavorably at the same time–; and which generates independent legal effects. This is because its content benefits the administered party and at the same time establishes limitations for them, that is, it grants them the right to destine the property according to the land use established in the regulations once the respective permits are obtained and at the same time limits the exercise of the attributes of the right to property, in application of the urban planning regulations and the current environmental regime." (Voto no. 9565-2017 of 9:45 a.m., June 23, 2017).

From all that has been said thus far, two important conclusions can be reached: 1. The granting of land-use certificates is an eminently municipal competence, because it is an instrument to guarantee compliance with the Zoning Regulation, which is part of the local regulatory plan. 2. Land-use certificates are not discretionary acts; rather, they are granted in accordance with what is established in the corresponding zoning.

Thus, transferring the competence to grant land-use certificates for the installation of sanitary landfills to the Ministry of Health could present constitutional friction, since, as stated, the granting of these certificates is covered by the municipal competence conferred in Articles 169 and 170 of the Political Constitution to administer local interests and services.

On the other hand, even if it were possible to interpret that the transfer of this competence does not harm municipal autonomy to attend to local interests and services, it must be clear that the Ministry of Health could not grant land-use certificates in a discretionary manner, but rather, those certificates would continue to be regulated acts that must be subject to the zoning in force in the relevant territorial circumscription.

And, moreover, it must be taken into account that urban regulatory plans must undergo the strategic environmental assessment procedure, which has been understood to derive from the provisions of Article 50 of the Political Constitution and Article 17 of the Organic Law of the Environment (no. 7554 of October 4, 1995) and has been developed at the regulatory level, following what was indicated by the Constitutional Chamber in Voto no. 1220-2002 of 2:48 p.m., February 6, 2002:

"…the Chamber considers that it must be a fundamental requirement, which obviously does not violate the constitutional principle of municipal autonomy, that every urban development regulatory plan must have, prior to being approved and developed, an examination of the environmental impact from the perspective given by Article 50 of the Constitution, so that land-use planning and its various regimes are compatible with the scope of the superior norm, above all, if one considers that this provision establishes the right of all inhabitants to obtain an environmental response from all public authorities." Article 1 of the Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment (Evaluación de Impacto Ambiental, EIA) Process (Manual de EIA)-Part III (Executive Decree no. 32967 of February 20, 2006) provides that in all land-use planning carried out in the country, including cantonal or local, public or private regulatory plans, in which the development of activities, works, or projects that could generate effects on the environment is planned, the environmental variable must be integrated in accordance with the Procedure for the Introduction of the environmental variable established in Annex 1 (Anexo 1).

In general terms, this assessment is carried out using the methodology of environmental fragility indices, which are understood as "the total balance of environmental load of a given geographic space, which summarizes its natural suitability condition (biotic, gea, and potential land use), the induced environmental load condition, and the absorption capacity of the additional environmental load, linked to the demand for resources." (Article 3.12 of Annex I). After carrying out the technical analysis of the different variables provided in the Decree, it is possible to determine which are the environmentally fragile areas, understanding these as that "geographic space which, depending on its geo-suitability conditions, land-use capacity, the ecosystems that comprise it, and its sociocultural particularity, presents a restricted carrying capacity and with some technical limitations that must be considered for its use in human activities." (Article 3.2 of the Annex).

Then, after determining the carrying capacity and the environmental limitations of each geographic space, the territory can be planned, establishing the best uses for each plot of land and the lands suitable for each use, and determining the conditions and restrictions for each type of use, according to the results of the strategic environmental assessment.

That is, territorial planning instruments respond to a technical basis, according to which it is possible to determine the zoning that corresponds to each area according to its carrying capacity and environmental limitations.

With the foregoing clear, it must be analyzed whether a reform like the one proposed would truly imply a significant change in the management of the problem of final treatment of solid waste, because, as stated, even if the competence to grant land-use certificates for the installation of sanitary landfills is transferred, the Ministry of Health could not grant them discretionally, disregarding what is provided in the applicable zoning.

For this reason, it must be assessed whether, rather, efforts should be focused on complying with the provisions already contemplated in the Urban Planning Law, in that regulatory plans must be consistent with the objectives defined by the various agencies of government and State administration themselves and contain provisions regarding "public services, with analysis and general location of the main systems and installations of pipelines, hydrants, sanitary and storm sewers, garbage collection and disposal, as well as any other of analogous importance." (Article 16 subsection f).

And, furthermore, it is necessary to analyze whether the problem of final waste disposal requires a legislative reform like the one proposed or whether it is, rather, a practical problem of execution by the competent entities that can be resolved through the coordination of administrative actions.

Lastly, it should be taken into account that bill no. 23451 is in process in the legislative current, which has an affirmative majority report and whose objective is to modify the Comprehensive Waste Management Law, transferring the rectorship in the matter to the Ministry of Environment and Energy.

III. CONCLUSION

Although it is true that the approval of bill no. 24251, called "LAW FOR THE STRENGTHENING OF THE RECTORSHIP OF THE MINISTRY OF HEALTH IN THE MANAGEMENT AND FINAL DISPOSAL OF SOLID WASTE," is a strictly legislative decision, it is recommended to assess the observations set forth.

Sincerely yours, Elizabeth León Rodríguez Attorney ELR/cda/ysb Code 5970-2024

Opinión Jurídica : 181 - J del 16/12/2024 16 de diciembre de 2024 PGR-OJ-181-2024 Señora Cinthya Díaz Briceño Jefa de Área Comisión Especial de Ambiente Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL- CPEAMB-0254-2024 de 25 de junio de 2024, por medio del cual se nos comunica que la Comisión de Ambiente requiere nuestro criterio sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 24251, denominado “LEY PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA RECTORÍA DEL MINISTERIO DE SALUD EN LA GESTIÓN Y DISPOSICIÓN FINAL DE RESIDUOS SÓLIDOS.”

I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

Pese a lo anterior, y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado a atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

II. CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY

En primer término, es necesario indicar que, aunque conocemos que la Comisión Especial de Ambiente emitió un dictamen sobre un texto sustitutivo del proyecto, no conocemos su contenido, y, por lo tanto, emitimos nuestro criterio sobre el texto base, sin perjuicio de que posteriormente se decida consultarnos el texto dictaminado o alguna otra versión del proyecto.

Como se indica en la exposición de motivos, el proyecto de ley tiene como objetivo adoptar una serie de medidas para mejorar la gestión integral de residuos en Costa Rica, debido a que la crisis en esa materia está alcanzando proporciones alarmantes. Se expone mediante una serie de gráficos, la situación que presentan los rellenos sanitarios actualmente, de los cuales solo se identifican dos en funcionamiento que presentan una capacidad limitada o nula para recibir residuos sólidos ordinarios.

El proyecto menciona la necesidad de adoptar medidas alternativas, para disminuir la cantidad de residuos destinados a vertederos y mejorar la eficacia en su manejo, con otras tecnologías acordes al modelo de economía circular. No obstante, como finalidad central, se considera que la planificación y ejecución de proyectos de gestión de residuos debe ser liderado por el Ministerio de Salud, porque, se sostiene, los gobiernos locales generan atrasos en la ejecución de proyectos, sumando la resistencia hacia la creación de nuevos rellenos sanitarios y/o la adopción de otras tecnologías de gestión de residuos.

Conforme con lo anterior, la finalidad principal del proyecto de ley es que la competencia de otorgar los certificados de uso de suelo para la instalación de rellenos sanitarios, que hoy ostentan los Gobiernos Locales, sea trasladada al Ministerio de Salud.

En reiteradas ocasiones, la Sala Constitucional ha considerado que, conforme con lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política y 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana (no. 4240 de 15 de noviembre de 1968), los Gobiernos Locales tienen la titularidad primaria en materia de planificación urbana y, como tales, son los encargados de emitir los planes reguladores cantonales.

Al respecto, ha señalado:

“La Sala estima que la potestad atribuida a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio sí integra el concepto constitucional de intereses y servicios locales a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución.” (Voto no. 6706-1993 de las 15 horas 21 minutos de 21 de diciembre de 1993).

“Los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana por tanto no son inconstitucionales, ya que únicamente se limitan a reconocer la competencia de las municipalidades para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio mediante los reglamentos correspondientes, lo que no violenta los principios constitucionales invocados por el accionante; el de reserva de ley, pues siendo -como se dijo- la planificación urbana local una función inherente a las municipalidades en virtud de texto expreso de la Constitución, y estando fijados los límites del ejercicio de esa atribución en la Ley de Planificación Urbana, los Reglamentos o Planes Reguladores son desarrollo de esos principios (...) De manera que, como se afirmó anteriormente, las facultades que ostentan las Municipalidades, de planificar el desarrollo urbano dentro del límite de su territorio, devienen no únicamente de la ley y los reglamentos, sino de un precepto constitucional -artículo 169-, por lo cual dejó de ser una función delegada y por lo tanto una atribución desmedida.’ (Voto no. 5757-94 de las 15 horas 3 minutos de 4 de octubre de 1994. Reiterado en los votos nos. 234-2000, 10696-2010, 13871-2012, 7136-2016, 6227-2021, 12905-2022, entre muchos otros).

Conforme con el artículo 1° de la Ley de Planificación Urbana, un plan regulador es un instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas.

Sobre el contenido de los planes reguladores, el artículo 16 dispone:

“Artículo 16.- De acuerdo con los objetivos que definan los propios y diversos organismos de gobierno y administración del Estado, el plan regulador local contendrá los siguientes elementos, sin tener que limitarse a ellos:

• a)La política de desarrollo, con enunciación de los principios y normas en que se fundamente, y los objetivos que plantean las necesidades y el crecimiento del área a planificar; b) El estudio de la población, que incluirá proyecciones hacia el futuro crecimiento demográfico, su distribución y normas recomendables sobre densidad; c) El uso de la tierra que muestre la situación y distribución de terrenos respecto a vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino pertinente; d) El estudio de la circulación, por medio del cual se señale, en forma general, la localización de las vías públicas principales y de las rutas y terminales del transporte; e) Los servicios comunales, para indicar ubicación y tamaño de las áreas requeridas para escuelas, colegios, parques, campos de juego, unidades sanitarias, hospitales, bibliotecas, museos, mercados públicos y cualquier otro similar; f) Los servicios públicos, con análisis y ubicación en forma general de los sistemas e instalaciones principales de cañerías, hidrantes, alcantarillados sanitarios y pluviales, recolección y disposición de basuras, así como cualquier otro de importancia análoga.

(Así reformado el inciso anterior por el artículo 6° de la Ley 8641 del 11 de junio del 2008) g) La vivienda y renovación urbana con exposición de las necesidades y objetivos en vivienda, y referencia a las áreas que deben ser sometidas a conservación, rehabilitación y remodelamiento.

• h)Los espacios públicos susceptibles de autorización para el desarrollo de la actividad comercial al aire libre.” Según el artículo 1° de la Ley 4240, los reglamentos de desarrollo urbano son cuerpos de normas que adoptan las municipalidades con el objeto de hacer efectivo el Plan Regulador. Y, conforme con los artículos 19 y 20 de esa misma Ley, esos reglamentos son reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de las salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad, que deben contener normas y condiciones para promover la protección de la propiedad contra la proximidad de usos prediales molestos o peligrosos; una relación armónica entre los diversos usos de la tierra; conveniente acceso de las propiedades a las vías públicas; división adecuada de los terrenos; facilidades comunales y servicios públicos satisfactorios; reserva de suficientes espacios para usos públicos; rehabilitación de áreas y prevención de su deterioro; seguridad, salubridad, comodidad y ornato de las construcciones; y cualquier otro interés comunitario que convenga al buen éxito del plan regulador.

El artículo 21 dispone que los reglamentos de desarrollo urbano son el de Zonificación, para usos de la tierra; el de Fraccionamiento y Urbanización, sobre división y habilitación urbana de los terrenos; el de Mapa Oficial, que ha de tratar de la provisión y conservación de los espacios para vías públicas y áreas comunales; el de Renovación Urbana, relativo al mejoramiento o rehabilitación de áreas en proceso o en estado de deterioro; y el de Construcciones, en lo que concierne a las obras de edificación.

Sobre los reglamentos de desarrollo urbano, hemos señalado que:

“Los Reglamentos de Desarrollo Urbano no nacen de una competencia de las Municipalidades para reglamentar la Ley de Planificación Urbana. Las Municipalidades no tienen esa atribución reglamentaria. Los Reglamentos de Desarrollo Urbano no complementan la Ley, no concretizan su alcance, ni precisan o interpretan su contenido. Los Reglamentos de Desarrollo Urbano, como parte del Plan regulador de la localidad, establecen la ordenación urbanística aplicable a un determinado territorio.

Los Reglamentos de Desarrollo Urbano no son reglamentos autónomos de organización o de servicio, su objeto no es normar los aspectos organizativos o funcionales de la Corporación ni tampoco la prestación de un servicio público suministrado por la Municipalidad. Los Reglamentos de Desarrollo Urbano, se insiste, son normas conexas al respectivo Plan Regulador que tienen por finalidad hacer efectivo del respectivo Plan Regulador.

(…)

Corolario de lo anterior, puesto que los Reglamentos de Desarrollo Urbano tienen por finalidad hacer efectivo el Plan Regulador de la correspondiente Municipalidad, es claro que la aprobación previa de aquel Plan Regulador es un presupuesto material y formal necesario para que una Municipalidad pueda aprobar válidamente un Reglamento de Desarrollo Urbano. A contrario sensu, no es procedente que los gobiernos locales emitan ni publiquen los Reglamentos de Desarrollo Urbano sin contar con un plan regulador aprobado y vigente.” (Dictamen no. C-034-2021 de 11 de febrero de 2021).

De tal forma, los Gobiernos Locales son competentes para regular el desarrollo urbano de su cantón, abarcando todos los ámbitos señalados por las normas anteriores, siempre que se haga mediante la emisión de un plan regulador y los reglamentos de desarrollo urbano que lo complementan.

Como se dijo, uno de los reglamentos de desarrollo urbano que integran el plan regulador local, es el de zonificación. El artículo 1° de la Ley de Planificación Urbana dispone que zonificación, es la división de una circunscripción territorial en zonas de uso, para efecto de su desarrollo racional. El artículo 24 señala que el Reglamento de Zonificación dividirá el área urbana en zonas de uso, regulando respecto a cada una de ellas, el uso de terrenos, edificios y estructuras, para fines agrícolas, industriales, comerciales, residenciales, públicos y cualquier otro que sea del caso.

Ahora bien, para el cumplimiento de la distribución de usos que establece el Reglamento de Zonificación, la Ley contempla los certificados de uso de suelo. Según los artículos 28 y 29 los certificados de uso de suelo acreditan cuál es el uso permitido para un terreno según los requerimientos de la zonificación vigente, por tanto, juegan un importante papel en el cumplimiento de los instrumentos de planificación urbana.

Y, dado que el Gobierno Local es el competente para emitir el plan regulador, y, con él, el Reglamento de Zonificación, es lógico que también sea competente para emitir los certificados de uso de suelo.

Al respecto, hemos señalado que:

“El citado numeral 28 establece que el certificado municipal de uso del suelo debe acreditar, «...la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación.» Lo cual quiere decir que la municipalidad respectiva, por medio del certificado de uso, acredita cuál es el uso permitido para un determinado terreno según los requerimientos de la zonificación.

En principio, tal zonificación es la que se establece en el plan local y su reglamento de zonificación. El artículo 28 supone la existencia de un plan local, pues sistemáticamente está ubicado en la sección segunda de la Ley de Planificación Urbana dedicada a la planificación local, que es la que corresponde llevar a cabo a los gobiernos municipales, según lo establece el artículo 15 de ese mismo cuerpo normativo. Pero, y de conformidad con lo que señala el transitorio II de esa ley, si no hay plan local vigente, la zonificación es la que establece el Plan Regional, su reglamento de zonificación y demás normativa reglamentaria relacionada con la zonificación dentro de la GAM, para las municipalidades que forman parte de aquella. Pero lo importante es que, aún en estos casos y aunque se certifique en relación con el Plan Regional, el acto de certificar sigue siendo competencia de las municipalidades respectivas, como lo es aún en el caso de no estar dentro de la GAM.

Los certificados de uso del suelo se han de emitir tomando en cuenta, en primer lugar, lo que al respecto disponen las leyes y sus reglamentos sobre la materia. Particularmente, lo que dispone la Ley de Construcciones y su reglamento, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, y el Reglamento sobre el Régimen de Propiedad Horizontal, Decreto Ejecutivo número 26.259-MIVAH-MP. Esta es la normativa básica a aplicar por las municipalidades que no cuentan con plan regulador local ni regional al momento de certificar el uso del suelo permitido en relación con un determinado terreno… Las municipalidades que tienen un plan regulador local deben certificar el uso del suelo de conformidad con lo que establece dicho plan y su respectivo reglamento de zonificación, estén o no dentro de la GAM.

En cualquiera de los casos analizados, la municipalidad respectiva debe certificar lo que establece la normativa en relación con el uso permitido. Como se dijo líneas arriba, no hay discrecionalidad en este ámbito. Ahora bien, en el caso de las municipalidades de la GAM que no tienen plan local, si bien ejercen esa competencia en razón de la autonomía garantizada constitucionalmente ....-artículo 170 de la Constitución Política- ...deben certificar el uso del suelo de conformidad con lo que establece el Plan Regional y la reglamentación de zonificación respectiva, acatando las recomendaciones que para ello establezca la Dirección de Urbanismo del INVU, de conformidad con lo que establece el inciso 4) del artículo 7, inciso 1) del artículo 21 y el Transitorio II, todos de la Ley de Planificación Urbana.” (Dictamen no. C-273-2006 de 5 de julio de 2006).

Puesto que lo que debe certificar la Municipalidad es lo que establece la normativa aplicable en cuanto al uso permitido, el certificado de uso de suelo no es un acto discrecional, y así lo hemos reconocido al señalar que:

“Partiendo de ello, debemos reiterar lo indicado en el apartado anterior, en cuanto a que por medio de la certificación de uso del suelo no se decide cuál es el uso permitido, en tanto éste ya ha sido previamente determinado en el reglamento de zonificación, que integra el plan regulador local.

Por tanto, el certificado de uso de suelo acredita cuál es el uso debido, pero según lo establecido reglamentariamente, además de hacer constar si el uso que se le está dando a un determinado terreno es o no conforme con dicha reglamentación. Ergo, la certificación no decide cuál es el uso permitido, simplemente acredita cuál es el uso debido según lo establecido reglamentariamente, además de hacer constar si el uso que se le está dando a un determinado terreno es o no conforme con dicha reglamentación.

Consecuentemente, no existe posibilidad alguna de que las Municipalidades puedan consignar en los certificados de uso de suelo que emitan información diferente a la que consta en el plan regulador vigente o reglamentos de zonificación, toda vez que se trata de un acto en donde se acredita la conformidad o no del uso del suelo con lo establecido en la zonificación establecida, sin que exista espacio para ningún tipo de discrecionalidad administrativa. Tampoco podría el operador jurídico interpretar algo distinto a lo dispuesto en el plan regulador.” (Dictamen no. PGR-C-066-2021 de 8 de marzo de 2021).

Sobre los certificados de uso de suelo, la Sala Constitucional ha señalado:

“En cuanto a este aspecto, este Tribunal ha definido que los certificados de uso de suelo son un acto administrativo que nace del ejercicio de la potestad normativa del ente corporativo, que afecta directamente la esfera jurídica del administrado –favorable y desfavorablemente a la vez-; y que genera efectos jurídicos independientes. Ello por cuanto su contenido beneficia al administrado y a la vez le establece limitaciones, es decir, le otorga el derecho a destinar el bien conforme al uso de suelo establecido en la reglamentación una vez obtenidos los respectivos permisos y a la vez limita el ejercicio de los atributos del derecho propiedad, en aplicación de las regulaciones urbanísticas y el régimen ambiental vigente.” (Voto no. 9565-2017 de las 9 horas 45 minutos de 23 de junio de 2017).

De todo lo dicho hasta aquí, se puede arribar a dos conclusiones importantes: 1. El otorgamiento de los certificados de uso de suelo es una competencia eminentemente municipal, porque se trata de un instrumento para garantizar el cumplimiento del Reglamento de Zonificación, que forma parte del plan regulador local. 2. Los certificados de uso de suelo no son actos discrecionales, sino que se otorgan conforme con lo que se establezca en la zonificación correspondiente.

De tal forma, trasladar la competencia de otorgar los certificados de uso de suelo para la instalación de rellenos sanitarios al Ministerio de Salud podría presentar roces de constitucionalidad, puesto que, según lo expuesto, el otorgamiento de esos certificados está cobijado por la competencia Municipal conferida en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política de administrar los intereses y servicios locales.

Por otra parte, aunque fuese posible interpretar que el traslado de esa competencia no lesiona la autonomía municipal de atender los intereses y servicios locales, debe tenerse claro que el Ministerio de Salud no podría otorgar los certificados de uso de suelo de manera discrecional, sino que, esos certificados seguirían siendo actos reglados que deben sujetarse a la zonificación vigente en la circunscripción territorial vigente.

Y es que, además, debe tenerse en cuenta que los planes reguladores urbanos deben someterse al procedimiento de evaluación ambiental estratégica, que se ha entendido derivada de lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución Política y en el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente (no. 7554 de 4 de octubre de 1995) y ha sido desarrollada a nivel reglamentario, a raíz de lo señalado por la Sala Constitucional en el voto no. 1220-2002 de las 14 horas 48 minutos de 6 de febrero de 2002:

“…estima la Sala que debe ser requisito fundamental que, obviamente, no atenta contra el principio constitucional de la autonomía municipal, el que todo plan regulador del desarrollo urbano deba contar, de previo a ser aprobado y desarrollado, con un examen del impacto ambiental desde la perspectiva que da el artículo 50 constitucional, para que el ordenamiento del suelo y sus diversos regímenes, sean compatibles con los alcances de la norma superior, sobre todo, si se repara en que esta disposición establece el derecho de todos los habitantes a obtener una respuesta ambiental de todas las autoridades públicas.” El artículo 1° del Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del Impacto Ambiental (Manual de EIA)-Parte III (Decreto Ejecutivo no. 32967 de 20 de febrero de 2006) dispone que en toda planificación de uso de suelo que se desarrolle en el país, incluyendo los planes reguladores cantonales o locales, públicos o privados, en los que se planifique el desarrollo de actividades, obras o proyectos que pudiesen generar efectos en el ambiente, deberá integrarse la variable ambiental de acuerdo con el Procedimiento para la Introducción de la variable ambiental establecido en el Anexo 1.

En términos generales, esa evaluación se lleva a cabo mediante la metodología de índices de fragilidad ambiental, que son entendidos como “el balance total de carga ambiental de un espacio geográfico dado, que sumariza la condición de aptitud natural del mismo (biótica, gea y de uso potencial del suelo), la condición de carga ambiental inducida, y la capacidad de absorción de la carga ambiental adicional, vinculada a la demanda de recursos.” (Artículo 3.12 del Anexo I). Después de realizar el análisis técnico de las diferentes variables dispuestas en el Decreto, se pueden determinar cuáles son las áreas ambientalmente frágiles, entendiendo por éstas aquel “espacio geográfico que en función de sus condiciones de geoaptitud, de capacidad de uso del suelo, de ecosistemas que lo conforman y su particularidad sociocultural; presenta una capacidad de carga restringida y con algunas limitantes técnicas que deberán ser consideradas para su uso en actividades humanas.” (Artículo 3.2 del Anexo).

Entonces, después de determinar la capacidad de carga y las limitantes ambientales de cada espacio geográfico, se puede planificar el territorio, estableciendo los mejores usos para cada terreno y los terrenos aptos para cada uso y determinando las condiciones y restricciones de cada tipo de uso, según los resultados de la evaluación ambiental estratégica.

Es decir, los instrumentos de planificación del territorio responden a un fundamento técnico, según el cual, es posible determinar la zonificación que corresponda a cada área según su capacidad de carga y limitantes ambientales.

Teniendo claro lo anterior, debe analizarse si realmente una reforma como la propuesta implicaría un cambio significativo en la gestión del problema del tratamiento final de los residuos sólidos, porque, como se dijo, aunque se traslade la competencia de otorgar los certificados de uso de suelo para la instalación de rellenos sanitarios, el Ministerio de Salud no podría otorgarlos discrecionalmente, desatendiendo lo dispuesto en la zonificación aplicable.

Por ello, debe valorarse si, más bien, los esfuerzos deben enfocarse en que se cumplan las disposiciones que ya contempla la Ley de Planificación Urbana, en cuanto a que los planes reguladores deben ser consecuentes con los objetivos que definan los propios y diversos organismos de gobierno y administración del Estado y contener previsiones en cuanto a “los servicios públicos, con análisis y ubicación en forma general de los sistemas e instalaciones principales de cañerías, hidrantes, alcantarillados sanitarios y pluviales, recolección y disposición de basuras, así como cualquier otro de importancia análoga.” (artículo 16 inciso f).

Y, además, es necesario analizar si el problema de disposición final de residuos requiere una reforma legislativa como la propuesta o si se trata, más bien, de un problema práctico de ejecución por parte de las entidades competentes que pueda ser solventado mediante la coordinación de acciones administrativas.

Por último, tómese en cuenta que en la corriente legislativa se encuentra en trámite el proyecto de ley no. 23451, que tiene un dictamen afirmativo de mayoría y que tiene como objetivo modificar la Ley de Gestión Integral de Residuos, trasladando la rectoría en la materia al Ministerio de Ambiente y Energía.

III. CONCLUSIÓN

Si bien es cierto la aprobación del proyecto de ley no. 24251, denominado “LEY PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA RECTORÍA DEL MINISTERIO DE SALUD EN LA GESTIÓN Y DISPOSICIÓN FINAL DE RESIDUOS SÓLIDOS”, es una decisión estrictamente legislativa, se recomienda valorar las observaciones De usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez ELR/cda/ysb