Constitutionality of segregating and donating national airport land to the CNEViabilidad constitucional de segregar y donar terreno de aeropuerto nacional a la CNE

Legal Opinion: 108 - J of 20/09/2024 September 20, 2024 PGR-OJ-108-2024 Mrs. Ericka Ugalde Camacho Area Chief Legislative Commissions III Legislative Assembly Dear Mrs.:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official communication No. AL-CPGOB-0715-2024 of June 3, 2024, received on the same day by email at this Attorney General's Office, through which our opinion is requested on the bill named: “SEGREGATION AND DECLASSIFICATION OF AN ASSET OWNED BY THE TECHNICAL COUNCIL OF CIVIL AVIATION, TO BE DONATED TO THE NATIONAL COMMISSION OF EMERGENCIES AND RISK PREVENTION.”, which is being processed under legislative file No. 24292.

I.- PRELIMINARY CONSIDERATION.

Before responding to the requested opinion, it is deemed appropriate to recall that, in accordance with Article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic, only “The bodies of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Attorney General's Office…”, it being clear that the Legislative Assembly does not properly hold that condition of Public Administration (it only exceptionally performs administrative functions).

By reason of the foregoing, we proceed to address the consultation formulated by issuing a non-binding legal opinion, with the aim of collaborating with the important work carried out by that Parliament.

On the other hand, it should be clarified that in this case we are not within the scenarios established by Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, such that this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established in said article.

In any case, we are gladly attending to your request, with the greatest brevity that our ordinary duties allow us.

On the other hand, it must be clarified and specified that this legal opinion is based on the substitute and updated text of the bill, dated September 5 of this year.

II.- ON THE NATURE OF THE LAND SUBJECT TO THE BILL.

The purpose of the Bill is to segregate, declassify, and donate from the property of the Province of San José, Registration No. 653847-000, owned by the Technical Council of Civil Aviation, a portion of land described in cadastral plan No. SJ-59064-2023, with an area of 22,646 square meters, which will be donated in favor of the National Commission of Emergencies and Risk Prevention, for institutional use.

The nature of the property from which the segregation is intended is: land destined for the Tobías Bolaños International Airport. Thus, given the nature of the real estate, we are in the presence of a public domain asset, destined for a public purpose or use. Regarding the nature of airports, in Legal Opinion PGR-OJ-107-2022 of August 3, 2022, we stated:

“In relation to the public domain nature of airports, opinion C-83-2000 states the following:

"2) Legal regime of the airport As a consequence of the dedication to public purpose, public domain assets are subject to a particular legal regime regarding their acquisition, use, enjoyment, and, where appropriate, disposal. Traditionally, it is prohibited with respect to said assets to mortgage, encumber, seize, or dispose of them, except for declassification from public purpose. Indeed, these assets are generally characterized by their immunity from seizure, imprescriptibility, and inalienability, prohibitions that, as we previously stated, tend to protect and use public domain assets. It is for this reason that the Constitutional Chamber has defined them as:

"...the set of assets subject to a special legal regime distinct from that which governs private domain, which, in addition to belonging to or being under the administration of public legal entities, are dedicated or destined for public utility purposes and which manifests itself in the direct or indirect use that any person can make of them..." (Resolution No. 3145-96 of 9:27 hrs. of June 28, 1996).

It should be noted that even though there is a relatively strong tendency in the administrative sphere to modify the regime for the exploitation of public assets, in such a way as to allow the private individual who exploits them to even encumber them, in the case of national airports, the legal regime remains intact because it is of constitutional rank. Article 121, subsection 14, in fine, of the Political Constitution is forceful in stating that national airports that are in service "may not be disposed of, leased, or encumbered, directly or indirectly, nor may they leave in any way the domain and control of the State". So, as long as the airport is in service, none of its constituent elements can leave the domain and control of the State (…)" In the matter of national aerodromes and airports, it is the "General Directorate of Civil Aviation, which is responsible for exercising control, inspection, administration, and surveillance over them (…) As a corollary of the foregoing, the legal regime of aerodromes and airports is of constitutional rank while in operation, and their administration is the competence of the General Directorate of Civil Aviation."” Given its nature and vocation, the land is subject to reinforced and special protection, set forth in subsection 14), Article 121 of the Political Constitution, which reads:

“(…) In addition to the other powers conferred upon it by this Constitution, it corresponds exclusively to the Legislative Assembly:

(…)

• 14)To decree the disposal or the application to public uses of the Nation's own assets.

The following shall not permanently leave the domain of the State:

• a)The forces that may be obtained from public domain waters in the national territory; b) Coal deposits, sources and deposits of petroleum, and any other hydrocarbon substances, as well as radioactive mineral deposits existing in the national territory; c) Wireless services; The assets mentioned in parts a), b), and c) above may only be exploited by the public administration or by private individuals, in accordance with the law or through a special concession granted for a limited time and subject to the conditions and stipulations established by the Legislative Assembly.

National railways, docks, and airports – the latter while they are in service – may not be disposed of, leased, or encumbered, directly or indirectly, nor leave in any way the domain and control of the State. (…)” As can be seen, by a constitutional norm, assets whose use is for national airports – while in service – may not be disposed of, leased, or encumbered directly or indirectly; likewise, they may not leave the domain and control of the State. Regarding the scope of the aforementioned norm, the Constitutional Chamber specified:

“(…) The Chamber considers that, in accordance with its judgment #3789-92 of 12:00 hours of November 27, 1992, Article 121.14) of the Political Constitution contains three distinct, clearly differentiated rules: a) The first is a norm that empowers the Legislative Assembly to decree «the disposal or the application to public uses of the Nation's own assets». On the one hand, this norm is unrestricted insofar as it refers to all of the Nation's own assets, and, on the other, it reserves the matter to law, invalidating administrative acts of disposal or application to public uses not based on prior law; b) The second prescribes which assets «shall not permanently leave the domain of the State». For those categories, which are enunciated in subsections a), b), and c), the restriction is total and absolute regarding «leaving the domain of the State», but, immediately, the norm moderates its severity by warning that such categories of assets may be «exploited by the public administration or by private individuals» in accordance with the law or through a special concession; c) The third is a norm that refers specifically to certain assets (national railways, docks, and airports in service) not included in the three categories of the preceding norm.” (Vote No. 3789-92, of 12 hours of November 27, 1992).

Now then, in the specific case of the property of the San José District, Registration No. 653847-000, given its nature, any change in the destination and ownership of the asset – transfer of public domain – requires a legal norm to authorize it. In this sense, in our Legal Opinion No. OJ-114 of August 05, 2005, the following was explained:

“(…) the question is raised as to whether it is possible to modify the destination of public assets contained in Article 121, subsection 14), as may happen with a local airport in disuse.

That possibility is permissible as long as those assets are no longer rendering service and a preponderant public interest arises; in that sense, in Legal Opinion OJ-155-2004 of November 18, 2004, we noted:

"On the other hand, it should be clarified that it is incumbent upon the Legislative branch to define, subject to constitutional control, when railway assets are no longer in service. To this end, if it deems necessary, it may request the technical information from the entity that administers them; and likewise, use as an interpretive criterion that the temporary suspension of the activity under the terms of Article 42, subsection c) of the General Law of Railways, No. 5066 of August 30, 1972, would not give rise to the transfer of the destination of the asset or its declassification. These clarifications are made ex officio to legal opinion OJ-108-2004 of September 1 of the current year, and in the same sense, opinions C-016-97, C-101-97, and C-207-99 are specified.

Regarding the change of destination of public domain assets, when a preponderant public interest arises, duly verified, in opinion No. C-210-2002 of August 21, 2002, we pointed out:

"…In doctrine, it is admitted that the external transfer of public domain assets to which inter-subjective relations between administrative entities give rise, do not conflict with the rule of inalienability, which only withdraws those assets from private legal traffic, but does not exclude transmissions in the sphere of Public Law, when there is a prevalent or more intense legal interest to protect, they have backing in a legal norm of sufficient rank, and the inseparability of the public domain regime is guaranteed.

The destination that originated the primary dedication is altered, but the asset conserves the public domain character it previously had, the servicial character for a public function. (…) Although the transfer of public domain assets and declassification are different notions, they presuppose a change in the initial destination of the asset and, thereby, share an interpretive similarity. In the words of the Constitutional Chamber, when public domain assets have that character due to a legal dedication, 'only by law can the special regime that regulates them be deprived or modified' (resolution No. 2000-10466)." (The bolding is not from the original).

Based on the foregoing, it is considered that the bill at hand is viable, as long as the area of land to be segregated and donated is not in service or currently being used as an airport, this situation needing to be accredited, so that the legislative proposal can pass the constitutionality filter.

In that sense, from the bill's explanatory memorandum, it appears that there would be no obstacle regarding this point, as it is noted that since 1989, the National Commission of Risk Prevention and Emergency Response has occupied the land now intended to be segregated and donated with its buildings.

III.- OTHER CONSIDERATIONS.

Finally, we must point out that in Article 1, it is necessary to make the following corrections:

• a)Regarding the boundaries of the parent property, the word "south" must be incorporated.
• b)The measurement of the parent property indicated in the article differs from that stated by the National Registry.
• c)In the description of the lot to be segregated, it should be recorded that it is located in the ninth district: Pavas, first canton: San José.

Regarding the rest of the articles of the bill, we have no observations to make.

IV.- CONCLUSION.

Based on the foregoing, the consultation on Bill No. 24292 is hereby addressed. Its approval or not is a matter of legislative policy that falls exclusively to that Branch of the Republic; however, it is respectfully recommended that the deputies take into consideration the observations made in this pronouncement.

Sincerely,

Alejandro Arce Oses Attorney Code 5081-2024

Opinión Jurídica : 108 - J del 20/09/2024 20 de setiembre de 2024 PGR-OJ-108-2024 Señora Ericka Ugalde Camacho Jefe de Área Comisiones Legislativas III Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio N° AL- CPGOB-0715-2024 del 3 de junio del 2024, recibido el mismo día por correo electrónico en esta Procuraduría, mediante el cual se solicita nuestro criterio sobre el proyecto de Ley denominado: “SEGREGACIÓN Y DESAFECTACIÓN DE UN BIEN PROPIEDAD DEL CONSEJO TÉCNICO DE AVIACIÓN CIVIL, PARA SER DONADO A LA COMISIÓN NACIONAL DE EMERGENCIAS Y PREVENCIÓN DE RIESGOS.”, el cual se tramita bajo el I.- CONSIDERACIÓN PRELIMINAR.

De previo a dar respuesta al criterio solicitado, se estima conveniente recordar que de conformidad, con el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, sólo “Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría…”, siendo claro que la Asamblea Legislativa no ostenta propiamente esa condición de Administración Pública (sólo excepcionalmente realiza función administrativa).

En razón de lo anterior, procedemos a evacuar la consulta formulada mediante la emisión de una opinión jurídica no vinculante, con el afán de colaborar con la importante labor que desarrolla ese Parlamento.

Por otra parte, conviene aclarar que en este caso no nos encontramos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, de suerte tal que este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días establecido en dicho numeral.

En todo caso, estamos atendiendo con gusto su solicitud, dentro de la mayor brevedad que nuestras labores ordinarias nos lo permiten.

Por otra parte, se debe aclarar y precisar que la presente opinión jurídica tiene como base el texto sustitutivo y actualizado del proyecto de ley, con fecha 5 de setiembre del año en curso.

II.- SOBRE LA NATURALEZA DEL TERRENO OBJETO DEL PROYECTO DE LEY.

El proyecto de Ley tiene como propósito segregar, desafectar y donar de la finca de la Provincia de San José, Matrícula N° 653847-000, propiedad del Consejo Técnico de Aviación Civil, una porción de terreno descrita en el plano catastrado N° SJ-59064-2023, con un área de 22.646 metros cuadrados, el cual será donado a favor de la Comisión Nacional de Emergencias y Prevención de Riesgos, para uso institucional.

La naturaleza de la finca de la cual se pretende realizar la segregación es: terreno destinado al Aeropuerto Internacional Tobías Bolaños. Así las cosas, dada la naturaleza del inmueble, nos encontramos ante un bien demanial, destinado a un fin o uso público. Sobre la naturaleza de los aeropuertos, en la Opinión Jurídica PGR-OJ-107-2022 del 3 de agosto del 2022, señalamos:

“En relación con la naturaleza demanial de los aeropuertos, el dictamen C-83-2000, refiere lo siguiente:

“2) Régimen jurídico del aeropuerto Como consecuencia de la afectación al fin público, los bienes demaniales están sujetos a un régimen jurídico particular en orden a su adquisición, uso, disfrute y, en su caso, enajenación. Tradicionalmente se prohíbe respecto de dichos bienes el hipotecarlos, gravarlos, embargarlos o enajenarlos, salvo desafectación al fin público. En efecto, generalmente se predica de estos bienes su inembargabilidad, imprescriptibilidad y enajenabilidad, prohibiciones que, como dijimos anteriormente, tienden a la protección y uso de los bienes demaniales. Es por ello que la Sala Constitucional los ha definido como:

"...el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas pública, están afectadas o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso directo o indirecto que toda persona pueda hacer de ellos..." (Resolución No. 3145-96 de las 9:27 hrs. del 28 de junio de 1996).

Es de advertir que aún cuando existe una tendencia relativamente fuerte en el ámbito administrativo para modificar el régimen de explotación de los bienes públicos, de forma de permitir que el particular que los explota pueda incluso gravarlos, en el caso de los aeropuertos nacionales el régimen jurídico se mantiene incólume porque es de rango constitucional. El artículo 121, inciso 14, in fine, de la Carta Política es contundente al señalar que los aeropuertos nacionales que se encuentren en servicio "no podrán ser enajenados, arrendados ni gravados, directa o indirectamente, ni salir en forma alguna del dominio y control del Estado". De modo que mientras el aeropuerto esté en servicio, ninguno de sus elementos configuradores puede salir del dominio y control del Estado (…)"En materia de los aeródromos y aeropuertos nacionales es la "Dirección General de Aviación Civil, a la que le corresponde ejercer control, inspección, administración y vigilancia sobre ellos (…) Como corolario de lo anterior, el régimen jurídico de los aeródromos y aeropuertos es de rango constitucional mientras esté en funcionamiento y su administración es competencia de la Dirección General de Aviación Civil.” Por su naturaleza y vocación, el terreno está afectado a una protección reforzada y especial, dispuesta en el inciso 14), artículo 121 de la Constitución Política que dice:

“(…) Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

(…)

• 14)Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación.

No podrán salir definitivamente del dominio del Estado:

• a)Las fuerzas que puedan obtenerse de las aguas del dominio público en el territorio nacional; b) Los yacimientos de carbón, las fuentes y depósitos de petróleo, y cualesquiera otras sustancias hidrocarburadas, así como los depósitos de minerales radioactivos existentes en el territorio nacional; c) Los servicios inalámbricos; Los bienes mencionados en los apartes a), b) y c) anteriores sólo podrán ser explotados por la administración pública o por particulares, de acuerdo con la ley o mediante concesión especial otorgada por tiempo limitado y con arreglo a las condiciones y estipulaciones que establezca la Asamblea Legislativa.

Los ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales - éstos últimos mientras se encuentren en servicio- no podrán ser enajenados, arrendados ni gravados, directa o indirectamente, ni salir en forma del dominio y control del Estado. (…)” Como se aprecia, por norma de rango constitucional, los bienes cuyo uso sea para aeropuertos nacionales -mientras estén en servicio-, no podrían ser enajenados, arrendados y gravados directa o indirectamente; así también, no podrían salir del dominio y control del Estado. Sobre los alcances de la norma antes citada la Sala Constitucional, precisó:

“(…) La Sala estima que, de conformidad con su sentencia #3789-92 de las 12:00 horas del 27 de noviembre de 1992, el artículo 121.14) de la Constitución Política contiene tres reglas distintas claramente diferenciadas: a) La primera, es una norma que habilita a la Asamblea Legislativa para decretar «la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación». Por una parte, esta norma es irrestricta en cuanto se refiere a todos los bienes propios de la Nación, y, por otra, reserva a la ley la materia, invalidando actos administrativos de enajenación o aplicación a usos públicos no fundados en ley previa; b) La segunda, prescribe qué bienes no «podrán salir definitivamente del dominio del Estado». Para esas categorías, que están enunciadas en los incisos a), b) y c), la restricción es total y absoluta en cuanto a «salir del dominio del Estado», pero, de inmediato, la norma modera su severidad advirtiendo que tales categorías de bienes pueden ser «explotados por la administración pública o por particulares» de acuerdo con la ley o mediante concesión especial; c) La tercera, es una norma que se refiere específicamente a ciertos bienes (ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales en servicio) no incluidos en las tres categorías de la norma precedente.” (Voto Nº 3789-92, de las 12 horas del 27 de noviembre de 1992).

Ahora bien, en el caso concreto de la finca del Partido de San José, Matrícula 653847-000, dada su naturaleza, cualquier cambio en el destino y titularidad del bien -mutación demanial-, requiere de una norma de carácter legal que lo autorice. En este sentido, en nuestra Opinión Jurídica N° OJ-114 del 05 de agosto de 2005, se explicó lo siguiente:

“(…) se plantea la interrogante de si es posible modificar el destino de los bienes públicos contenidos en el artículo 121, inciso 14), como puede ocurrir con un aeropuerto local en desuso.

Esa posibilidad es permisible siempre y cuando esos bienes ya no presten servicio y surja un interés público preponderante, en ese sentido en la opinión Jurídica OJ-155-2004 del 18 de noviembre del 2004, anotamos:

"Por otra parte, cabe aclarar que compete al Legislativo definir, sujeto al control de constitucionalidad, cuando los bienes ferroviarios ya no se encuentran en servicio. Para ello, si lo estimare necesario, puede requerir la información técnica de la entidad que los administra; e igualmente, utilizar como criterio interpretativo, que la suspensión temporal de la actividad en los términos del artículo 42, inciso c) de la Ley General de Ferrocarriles, Nº 5066 del 30 de agosto de 1972, no daría lugar a la mutación del destino del bien o a su desafectación. De oficio se hacen estas aclaraciones a la opinión jurídica OJ-108-2004 del 1º de setiembre de año en curso, y en el mismo sentido, se precisan los dictámenes C-016-97, C-101-97 y C-207-99.

Sobre el cambio de destino de los bienes demaniales, cuando surge un interés público preponderante, debidamente comprobado, en el dictamen Nº C-210-2002 del 21 de agosto del 2002, apuntamos:

"…En doctrina se admite que la mutación demanial externa a que dan lugar las relaciones intersubjetivas entre entidades administrativas, no entran en pugna con la regla de inalienabilidad, que sólo sustrae aquellos bienes del tráfico jurídico privado, pero no excluye las transmisiones en la esfera del Derecho Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar, tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y se garantice la inseparabilidad del régimen de domino público.

Se altera el destino que originó la primitiva afectación, pero el bien conserva el carácter demanial que antes tenía, el carácter servicial a una función pública. (…) Aunque la mutación demanial y la desafectación son nociones diferentes, presuponen un cambio del destino inicial del bien y, por ahí, participan de similitud interpretativa. Al decir de la Sala Constitucional cuando los bienes demaniales tienen ese carácter a causa de una afectación legal, “solamente por ley se puede privar o modificar el régimen especial que los regula” (resolución N° 2000-10466).” (Lo destacado en negrita no es del original).

Por lo expuesto, se estima que el proyecto de ley que nos ocupa es viable, siempre y cuando el área de terreno a segregar y donar no se encuentre en servicio o se esté usando actualmente como aeropuerto, debiendo acreditarse esta situación, a efectos de que la propuesta legal pueda sobrepasar el filtro de constitucionalidad.

En ese sentido, de la motivación del proyecto se desprende que no habría obstáculo en cuanto a este extremo, en tanto se señala que desde el año 1989, la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias ha ocupado con sus edificaciones el terreno que ahora se pretende segregar y donar.

III.- OTRAS CONSIDERACIONES.

Finalmente, debemos señalar que en el artículo 1 resulta necesario realizar las siguientes correcciones:

• a)Con respecto a las colindancias de la finca madre, se debe incorporar la palabra “sur”.
• b)La medida de la finca madre que se indica en el artículo difiere de la que señala el Registro Nacional.
• c)En la descripción del lote a segregar se debe consignar que se ubica en el distrito noveno: Pavas, cantón primero: San José.

Con respecto al resto de los artículos del proyecto no tenemos observaciones que realizar.

IV.- CONCLUSIÓN.

Con base en lo expuesto, queda evacuada la consulta del proyecto de Ley N° 24292. Su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República; sin embargo, se recomienda, respetuosamente, a las señoras y señores diputados tomar en consideración las observaciones hechas en este pronunciamiento.

Atentamente,

Alejandro Arce Oses Código 5081-2024