Demanial mutation, not declassification, for land transfer to municipalityMutación demanial y no desafectación para traspaso de terreno a municipalidad

Legal Opinion: 107-J of 08/03/2022 August 3, 2022 PGR-OJ-107-2022 Madam Erika Ugalde Camacho Area Head Legislative Committees III Legislative Assembly Dear Madam:

With the authorization of the Deputy Attorney General of the Republic, I refer to your official communication number CPEM-040-2021 of September 9, 2021, by which the opinion was requested in relation to the bill processed under file 22488, entitled: "DESAFECTACIÓN DEL USO PÚBLICO Y AUTORIZACIÓN AL ESTADO PARA QUE DONE UN TERRENO DE SU PROPIEDAD A LA MUNICIPALIDAD DE BUENOS AIRES, PARA LA CONSTRUCCIÓN Y AMPLIACIÓN DEL POLIDEPORTIVO DE BUENOS AIRES".

A.- SCOPE OF THIS PRONOUNCEMENT The Office of the Attorney General of the Republic is the technical-legal advisory body for the various dependencies of the Public Administration, as provided in articles 1, 2, 3, 4, and 5 of its Organic Law.

Likewise, section 3 subsection b of said regulation establishes as one of its powers to issue opinions to the State, decentralized entities, other public bodies, and state-owned enterprises.

The advisory function is materialized through the issuance of legal opinions and legal criteria for the active administration, who in turn have the power and standing to request the opinion of this technical body prior to adopting an administrative decision.

That said, although the formation of laws, a constitutional function granted to the Legislative Assembly, does not form part of an administrative function, the Attorney General's Office has been addressing the consultations formulated by the deputies in relation to a specific bill.

Therefore, this legal opinion lacks binding effects for the specific case and its objective is to contribute to the effective exercise of the high parliamentary functions that the legal system confers upon them, through strictly legal advisory services, and for this reason, the deadline established in article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly does not apply to the Office of the Attorney General of the Republic.

B.- REGARDING THE BILL The purpose of the bill is to transform the property owned by the State, Ministry of Public Works and Transport, into a sports complex.

According to the statement of motives, property 6-0032047-000 was acquired by the Ministry of Public Works and Transport for the expansion of the Buenos Aires airport.

However, with the passage of time and given the inaction of the administrative body of the land, i.e., the Directorate General of Civil Aviation, the Municipality of Buenos Aires has built a sports complex for the benefit of the community of Buenos Aires.

According to the file, through official communication DGAC-DA-IA-OF-1003-2020 dated December 17, two thousand twenty, the Directorate General of Civil Aviation indicated that due to the distance of the Buenos Aires Airfield, it is impossible to use the land to promote any type of development for a landing field in the next five years.

Due to the current conditions of the land and the public use that the Municipal Corporation has given it, Deputy Gustavo Alonso Viales Villegas presented the bill to change the owner and the use in favor of the Municipality of Buenos Aires and the community.

According to the website of the Legislative Assembly, the bill has been entered into the agenda and debate of the assigned Committee since August 12, 2021.

C.- REGARDING ARTICLE 1.

The first article removes the public-purpose designation (desafecta) of property 32047-000 owned by the State, identity document 2-000-045522.

As background, volume 320, entry 6382, shows that the property was acquired by expropriation decree of the Ministry of Public Works and Transport number nine thousand eight hundred fifty-T of March thirty, nineteen seventy-nine, published in La Gaceta seventy of April seventeenth of that year, for the expansion of the Buenos Aires airport. Therefore, it is a public domain asset (bien demanial).

In relation to the public domain nature of airports, opinion C-83-2000 states the following:

"2) Legal regime of the airport As a consequence of the designation for a public purpose (afectación al fin público), public domain assets are subject to a particular legal regime regarding their acquisition, use, enjoyment, and, where applicable, alienation. Traditionally, it is prohibited regarding such assets to mortgage, encumber, attach, or alienate them, except by removal of their public-purpose designation (desafectación al fin público). Indeed, the unseizability, imprescriptibility, and inalienability of these assets are generally predicated, prohibitions that, as we said previously, tend to the protection and use of public domain assets. That is why the Constitutional Chamber has defined them as:

'...the set of assets subject to a special legal regime distinct from that which governs private property, which, in addition to belonging to or being under the administration of public legal entities, are designated or destined for public utility purposes and which manifest in the direct or indirect use that every person may make of them...' (Resolution No. 3145-96 of 9:27 a.m. on June 28, 1996).

It should be noted that even though there is a relatively strong trend in the administrative sphere to modify the exploitation regime of public assets, so as to allow the private individual who exploits them to even encumber them, in the case of national airports, the legal regime remains unchanged because it is of constitutional rank. Article 121, subsection 14, in fine, of the Constitution is conclusive in stating that national airports that are in service 'may not be alienated, leased, or encumbered, directly or indirectly, nor leave in any way the ownership and control of the State.' Therefore, as long as the airport is in service, none of its constituent elements may leave the ownership and control of the State (...). With respect to aerodromes and national airports, it is the 'Directorate General of Civil Aviation, which is responsible for exercising control, inspection, administration, and oversight over them (...)." As a corollary of the foregoing, the legal regime of aerodromes and airports is of constitutional rank while they are in operation, and their administration is the competence of the Directorate General of Civil Aviation.

That said, the statement of motives indicates that the property acquired by the Ministry of Public Works and Transport did not fulfill the intended purpose.

It is a disused asset that another public institution has used on a precarious basis without any use permit documented in the legislative background. Thus, it is administered de facto by the Municipality of Buenos Aires and used by the community as a sports complex and for recreation.

According to article 261 of the Civil Code, the current use of the land keeps it within the public domain category.

Therefore, the property should not be removed from its public-purpose designation. We are not in the presence of a removal of the designation for public use decreed in due course. The legislator is changing the owner and changing its use based on the presumed designation, without any administrative act whatsoever, that the Municipality of Buenos Aires has carried out by allocating a property belonging to another entity to general use.

For the purposes of drafting the article and for good legislative technique, in relation to the removal of designation and the change of public domain purpose (mutación demanial), it becomes necessary to transcribe part of the opinion expressed by this Attorney General's Office in legal opinion OJ-138-2016, resulting from the consultation made by several deputies in official communications MAS-PLN-four hundred twenty-two-16 of June 30, 2016, and MAS-PLN-four hundred forty-four-16 of October 3, 2016:

"You consult whether, if a specific public institution has a public domain asset and wishes to donate or transfer it to another entity, it is necessary to remove the asset's public-purpose designation (desafectar el bien).

In this case, it is necessary to define designation (afectación) and removal of designation (desafectación) within the dynamics of public domain assets. Designation, for González García, involves linking an asset or right to a public use or service; it is, in the classic words of BLLBÉ, the teleological element of the public domain. This is the objective element, but it must be completed by another of a normative nature: it implies its integration into the public domain and, consequently, incorporates all the elements of the regime of this category of assets. [1] For his part, Santamaría Pastor states that the purpose that each public asset must serve is, however, something distinct from what is known as designation, which, like its opposing notion of removal of designation, constitutes the reciprocal transitional mechanisms between the categories of public domain assets (bienes demaniales) and private property assets (patrimoniales): when a private property asset is destined or designated for general use or public service, it becomes a public domain asset; conversely, public domain assets and rights will lose this condition, acquiring that of private property assets, in cases where their removal of designation occurs because they cease to be destined for general use or public service [2].

In the terms of this Attorney General's Office, C-230-01, August 23, 2001, to designate (afectar) is the act of the public authority that incorporates private assets into the public domain, transforms their legal condition, and imparts the assigned destination for public use or service. It configures the teleological element of the public domain that explains and justifies the special legal regime to which the assets are subject, of variable content. (On the subject of designation, see the Constitutional Chamber, vote 3145-95 and opinion of the Attorney General's Office C-228-98, among others).

According to the foregoing, designation entails subjecting a set of assets or a specific asset, within the special regime of subjection, to a specific use to satisfy a public purpose or service (roads, parks, sports complexes, among others).

Regarding designation, C-083-2000, April 28, 2000, this advisory body stated the following:

'The Constitutional Chamber, in Vote 2306-91 of fourteen forty-five on November 6, 1991, proceeded to define the concept of public domain, clarifying other important aspects on the subject. It affirms that:

...'The public domain is composed of assets that manifest, by the express will of the legislator, a special destiny of serving the community, the public interest. They are the so-called dominical assets, public domain assets, public property or public things, which do not belong individually to private persons and are destined for a public use and subject to a special regime, outside the commerce of men. That is, designated by their own nature and vocation. Consequently, these assets belong to the State in the broadest sense of the concept, they are designated for the service they provide, which is invariably essential by virtue of an express norm.' The concept of public domain has been reiterated in various resolutions of our Constitutional Chamber. In Vote 3145-96, furthermore, a distinction is made between the designation of the asset and the assignment of the asset to the public purpose. In that sense, it is stated:

'In our legislation, to define it, article 261 of the Civil Code follows the concept of designation for a public purpose, by expressing that "Public things are those that, by law, are permanently destined for any service of general utility, and those from which everyone can benefit by being given over to public use." Designation is the fact or the manifestation of will of the public authority, by virtue of which the thing is incorporated into the use and enjoyment of the community and may be effected by law or by administrative act. The doctrine makes the distinction between "assignment of the public character" to an asset and the "designation" of that asset to the public domain. The assignment of the public character means establishing that that specific asset would have public domain status; thus, for example, the general legal norm would say that all public roads are integral parts of or dependent on the public domain, and this means that they are the current ones and those that may be built in the future. In contrast, designation means that the asset declared as public domain is effectively incorporated into public use, and this has to do with the acceptance and receipt of public works when they are built by administration, or with the conclusion of the works and their official receipt when it is a private individual who carries them out (construction of a development or subdivision (fraccionamiento), for example). This is why it is said that designation may be an administrative act, which must necessarily conform to the legal norm that serves as its reference (principle of legality).' Conversely, removal of designation (desafectar) means the exit from the public domain, losing the public domain condition to become private property and to enter into commerce among men, to be alienated according to the various mechanisms established in the Administrative Procurement Law (Ley de Contratación Administrativa) and its regulations.

In this sense, article 69 of the Administrative Procurement Law reiterates the principle of parallelism of forms, by establishing the removal of the designation of public domain assets by the same procedure used to establish their current destination. In what is relevant, it establishes:

'ARTICLE 69.-Limits The Administration may not alienate real property designated for a public purpose. Assets may have their designation removed by the same procedure used to establish their current destination. Express authorization from the Legislative Assembly shall be required when the procedure for the designation is not recorded.' Along these lines, the Constitutional Chamber, in vote No. 5026-97 of sixteen twenty-one on August twenty-seventh, nineteen ninety-seven, cited in this consultation, referred to this principle as follows:

'It is necessary to clarify that subsection 14 raises not only the necessity that the designation of public domain assets for public uses be decreed by the Legislative Assembly, as it textually says, but rather, by virtue of the principle that things are undone as they are done, that their removal of designation, when this is possible — precisely to convert them into private domain assets that can be normally disposed of — must also be decreed by the Assembly.' Once assets are designated to this special regime of subjection, by administrative will or that of the legislator, they may suffer two alterations regarding public use: the so-called change of public domain purpose (mutación demanial) and the removal of designation. Author Santamaría Pastor has referred to these alterations that these assets may undergo in the following manner: their designation for general use or public service, which confers on assets the condition of being public domain assets, which allows speaking of the beginning of public domain status (a); the modification of the specific purpose of general use or public service for another of the same nature, which gives rise to what are called changes of public domain purpose (mutaciones demaniales) (b); and the withdrawal of the assets from the purpose of general use or public service for which they were destined, which causes them to pass to the category of private property assets and which is classified as removal of designation, or more descriptively, cessation of public domain status (c) (…). [3] As a corollary of the foregoing, the removal of designation of a public domain asset would only be decreed if it is to be expelled from the public domain regime. However, if what is intended is to change the use for another of public interest, the rules of change of public domain purpose would apply.

In relation to the change of public domain purpose, a figure developed in the opinions cited in your consultation number OJ 033-2012 and in opinion C101-2012, the following must be argued:

In opinion 210-2002 of August 2002, it was indicated that change of public domain purpose and removal of designation are different notions; they presuppose a change in the initial destination of the asset and, thereabouts, share interpretative similarity. According to the Constitutional Chamber, when public domain assets have that character due to a legal designation, 'only by law can the special regime that regulates them be deprived or modified' (resolution No. 2000-10466).

For this figure to operate, three factors must be considered: a prevailing or more intense legal interest to be protected; that they have support in a legal norm of sufficient rank; and that the inseparability from the public domain regime is guaranteed, since the real property does not leave the public domain sphere. This position emerges from opinion C 210-2002 of August 21, two thousand two, which, in what is relevant, says:

(…) However, in doctrine it is admitted that the external change of public domain purpose (mutación demanial externa) to which the intersubjective relationships between administrative entities give rise does not conflict with the rule of inalienability, which only removes those assets from private legal traffic but does not exclude transfers in the sphere of Public Law, when there is a prevailing or more intense legal interest to be protected, they have support in a legal norm of sufficient rank, and the inseparability from the public domain regime is guaranteed. The destination that originated the primitive designation is altered, but the asset retains the public domain character it previously had, the service character to a public function. (Cassese, Sebastiano calls subjective mutation of public domain status this transfer of the asset from one public entity to another. Le destinazione dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milan. 1962, pg. 140).

As a corollary, the change of public domain purpose is a mechanism of transformation regarding the administration and use or destination of the asset to which it was initially designated without altering its public domain status.

Starting from the principle that there exists a mass of assets called public domain assets, governed by their own principles and rules, depending on the needs of the collective, the change of public domain purpose would permit 'public domain legal traffic' between public bodies and entities, in relation to their use and administration.

This change of public domain purpose is not unrestricted, as it is subject to the parameters mentioned by opinion 210-2002, of August 21, two thousand two.

Along the same lines, another restriction on this change of public domain purpose has been imposed by the Constitutional Chamber with respect to those assets designated by the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana), i.e., parks and playgrounds, requiring compensation for the area whose use is intended to be changed from that for which it was originally designated.

Ergo, the change of the owner and of the public use can be authorized as long as it is carried out by the same procedure used for its designation, applying the principle of parallelism of forms.

In accordance with the foregoing, it is recommended to modify the wording of the first article, eliminating the word removal of designation (desafectación) and instead decreeing the change of use from the original designation to the current use being given to it, subject to prior authorization from the Ministry of Public Works and Transport.

Regarding the prior authorization from the Ministry of Public Works and Transport, an excerpt must be transcribed from the opinion expressed by the Office of the Comptroller General of the Republic in official communication DFOE-SAF-0631, December 3, 2018, in relation to the disposal of disused assets:

'Likewise, we highlight that prior to considering the sale of disused assets, there must be certainty that in the short, medium, and long-term plans, they will not be required by the State, that their sale will not affect institutional plans or the National Development Plan. There must be inter-institutional coordination and consultations to rule out the sale of assets that may be used by other institutions, in the form of a loan, lease, or donation, as the State must be seen as a single unit. This would reduce the risk that the State itself would have to purchase, at a higher price, an asset that was previously its property.' D. IN RELATION TO ARTICLE 2- Because donation is an act prohibited for the Administration, legislative authorization must exist for the Ministry of Public Works and Transport to donate the property it owns in favor of the Municipality, for having been declared of public utility, and for the non-application of article 71 of the Municipal Code. Likewise, the institution benefiting from the donation must accept it in order to continue serving the community and continue fulfilling the public interest.

Regarding donation in the public sphere, the following opinions may be consulted: C-094-2019 April 3, 2019, C-074-2017 of April 7, 2017, Legal Opinion 014 of 03/13/2013, OJ-074-2020 of May 26, 2020, OJ-091-2019 of August 27, 2019, OJ-092-2019 of August 27, 2019, OJ-116-2021 of July 15, 2021, C-234-2020 of June 22, 2020, C-246-2000 of October 4, 2000.

As requirements for the change of public domain purpose (mutación demanial) indicated above, there must be a norm authorizing the change of nature and ownership; therefore, there is no objection to this article, except regarding eliminating the word removal of designation (desafectación) in its wording.

E.- REGARDING ARTICLE 3. There is no objection whatsoever.

With the foregoing, the optional consultation is addressed, it being that the approval of this bill is an exclusive competence of this Branch of the Republic.

Sincerely,

Jonathan Bonilla Córdoba Notary of the State

Opinión Jurídica : 107 - J del 03/08/2022 3 de agosto 2022 PGR-OJ-107-2022 Señora Erika Ugalde Camacho Jefe de Área Comisiones Legislativas III Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la autorización de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio número CPEM-040-2021 del 9 de setiembre de 2021, mediante el cual se solicitó el criterio en relación con el proyecto de Ley tramitado bajo el expediente 22488, denominado: “DESAFECTACIÓN DEL USO PÚBLICO Y AUTORIZACIÓN AL ESTADO PARA QUE DONE UN TERRENO DE SU PROPIEDAD A LA MUNICIPALIDAD DE BUENOS AIRES, PARA LA CONSTRUCCIÓN Y AMPLIACIÓN DEL POLIDEPORTIVO DE BUENOS AIRES”.

A.- ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO La Procuraduría General de la República es el órgano consultivo técnico-jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública, según lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 de su Ley Orgánica.

Asimismo, el numeral 3 inciso b de dicha norma establece como una de sus competencias, emitir dictámenes al Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales.

La función consultiva se materializa mediante la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para la administración activa, quienes a su vez tienen la facultad y legitimación para solicitar el criterio de este órgano técnico previo a adoptar una decisión administrativa.

Ahora bien, a pesar de que la formación de leyes, función constitucional otorgada a la Asamblea Legislativa, no forma parte de una función administrativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley.

Por lo anterior, ésta opinión jurídica carece de efectos vinculantes para el caso concreto y tiene como objetivo contribuir con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que el ordenamiento les confiere y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico y por ésta razón, el plazo establecido en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no le es aplicable a la Procuraduría General de la República.

B.- SOBRE EL PROYECTO El proyecto de Ley tiene la finalidad de transformar el bien propiedad del Estado Ministerio de Obras Públicas y Transportes en una plaza de deportes.

Según la exposición de motivos la finca 6-0032047-000 fue adquirida por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes para la ampliación del aeropuerto de Buenos Aires.

Sin embargo, con el paso del tiempo y ante la inacción del órgano administrador del terreno, sea la Dirección General de Aviación Civil, la Municipalidad de Buenos Aires ha construido un polideportivo en beneficio de la comunidad de Buenos Aires.

Según el expediente, mediante el oficio DGAC-DA-IA-OF-1003-2020 con fecha 17 de diciembre del dos mil veinte, la Dirección General de Aviación Civil indicó que por la distancia del Aeródromo de Buenos Aires es imposible utilizar el terreno para promover cualquier tipo de desarrollo para campo de aterrizaje en los próximos cinco años.

Por las condiciones actuales del terreno y el uso público que le ha dado la Corporación Municipal, el diputado Gustavo Alonso Viales Villegas, presentó el proyecto para mutar el titular y el uso a favor de la Municipalidad de Buenos Aires y de la comunidad.

Según la página web de la Asamblea Legislativa el proyecto se encuentra desde el 12 de agosto del 2021 ingresado en el orden del día y debate de la Comisión asignada.

C.- SOBRE EL ARTÍCULO 1.

El artículo primero desafecta la finca 32047-000 propiedad del Estado, cédula 2-000-045522.

Como antecedente, el tomo 320 asiento 6382, demuestra que la finca fue adquirida por decreto de de treinta de marzo de mil novecientos setenta y nueve, publicado en La Gaceta setenta del diecisiete de abril de ese año, para la ampliación del aeropuerto de Buenos Aires. Por lo tanto, es un bien demanial.

En relación con la naturaleza demanial de los aeropuertos, el dictamen C-83-2000, refiere lo siguiente:

“2) Régimen jurídico del aeropuerto Como consecuencia de la afectación al fin público, los bienes demaniales están sujetos a un régimen jurídico particular en orden a su adquisición, uso, disfrute y, en su caso, enajenación. Tradicionalmente se prohíbe respecto de dichos bienes el hipotecarlos, gravarlos, embargarlos o enajenarlos, salvo desafectación al fin público. En efecto, generalmente se predica de estos bienes su inembargabilidad, imprescriptibilidad y enajenabilidad, prohibiciones que, como dijimos anteriormente, tienden a la protección y uso de los bienes demaniales. Es por ello que la Sala Constitucional los ha definido como:

"...el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas pública, están afectadas o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso directo o indirecto que toda persona pueda hacer de ellos..." (Resolución No. 3145-96 de las 9:27 hrs. del 28 de junio de 1996).

Es de advertir que aún cuando existe una tendencia relativamente fuerte en el ámbito administrativo para modificar el régimen de explotación de los bienes públicos, de forma de permitir que el particular que los explota pueda incluso gravarlos, en el caso de los aeropuertos nacionales el régimen jurídico se mantiene incólume porque es de rango constitucional. El artículo 121, inciso 14, in fine, de la Carta Política es contundente al señalar que los aeropuertos nacionales que se encuentren en servicio "no podrán ser enajenados, arrendados ni gravados, directa o indirectamente, ni salir en forma alguna del dominio y control del Estado". De modo que mientras el aeropuerto esté en servicio, ninguno de sus elementos configuradores puede salir del dominio y control del Estado (…)"En materia de los aeródromos y aeropuertos nacionales es la "Dirección General de Aviación Civil, a la que le corresponde ejercer control, inspección, administración y vigilancia sobre ellos (…)

Como corolario de lo anterior, el régimen jurídico de los aeródromos y aeropuertos es de rango constitucional mientras esté en funcionamiento y su administración es competencia de la Dirección General de Aviación Civil.

Ahora bien, se indica en la exposición de motivos que la finca adquirida por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes no cumplió el fin propuesto.

Es un bien en desuso que otra institución pública ha utilizado en precario sin algún permiso de uso que conste en los antecedentes legislativo. Así, es administrada de hecho por la Municipalidad de Buenos Aires y utilizada por la comunidad como polideportivo y recreación.

De acuerdo con el artículo 261 del Código Civil, el uso actual del terreno lo mantiene dentro de la categoría demanial..

Por lo anterior, no se debe desafectar la finca. No estamos en presencia de una desafectación al uso público decretada en su oportunidad. El legislador está mutando el titular y cambiando su uso por la afectación presunta sin acto administrativo de ningún tipo que ha realizado la Municipalidad de Buenos Aires al destinar una finca ajena al uso general.

Para efectos de la redacción del artículo y por una buena técnica legislativa, en relación con la desafectación y mutación demanial, deviene necesario transcribir parte del criterio externado por esta Procuraduría en la opinión jurídica OJ-138-2016, producto de la consulta realizada por varios diputados en los oficios MAS-PLN-cuatrocientos veintidós-16 del 30 de junio del 2016 y MAS-PLN- cuatrocientos cuarenta y cuatro-16 del tres de octubre del 2016:

“Consultan ustedes si una determinada institución pública tiene un bien de dominio público y quiere donárselo o traspasarlo a otra entidad se requiere desafectar el bien?.

En este caso, precisa definir afectación y desafectación dentro de la dinámica de bienes de dominio público. La afectación para González García supone la vinculación de un bien o derecho a un uso o servicio público, es, las palabras clásicas de BLLBÉ, elemento teleológico de dominio público. Este es el dato objetivo pero que debe ser completado por otro de carácter normativo: supone su integración en el dominio público y por consiguiente con ello incorpora todos los elementos del régimen de esta categoría de bienes. [1] Por su parte Santamaría Pastor refiere que el fin al que deben servir cada uno de los bienes públicos es, sin embargo, algo distinto de lo que se conoce como afectación, que al igual que su noción opuesta de desafectación, constituyen los mecanismos de paso recíproco entre las categorías de bienes demaniales y patrimoniales: cuando un bien patrimonial es destinado o afectado al uso general o al servicio público se convierte en un bien demanial; por el contrario los bienes y derechos demaniales perderán esta condición, adquiriendo la de patrimoniales en los casos en se produzca su desafectación por dejar de destinarse al uso general o al servicio público[2].

En términos de esta Procuraduría, C-230-01 23 de agosto del 2001, afectar es el acto del poder público que incorpora bienes privados al demanio, transforma su condición jurídica e imprime el destino al uso o servicio público asignados. Configura el elemento teleológico del dominio público que explica y justifica el régimen jurídico especial a que están sometidos los bienes, de contenido variable. (Sobre el tema de la afectación, vid. de la Sala Constitucional, voto 3145-95 y dictamen de la Procuraduría C-228-98, entre otros).

De acuerdo con lo anterior, la afectación conlleva someter dentro del régimen de sujeción especial un conjunto de bienes o un bien determinado a un uso específico para satisfacer un fin o servicio público. (carreteras, parques, plaza de deportes entre otros).

Sobre la afectación C- 083-2000, 28 de abril de 2000, este órgano asesor indicó lo siguiente:

“La Sala Constitucional, en el Voto 2306-91 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del 6 de noviembre de 1991, entró a definir el concepto de dominio público, precisando otros aspectos importantes sobre el tema. Afirma que:

..."El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.- Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres-. Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma El concepto de dominio público ha sido reiterado en diversas resoluciones de nuestra Sala Constitucional. En el Voto 3145-96, además, se distingue entre la afectación del bien y la asignación del bien al fin público. En ese sentido se indica:

"En nuestra legislación para definirlo, el artículo 261 del Código Civil sigue el concepto de la afectación al fin público, al expresar que "Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público".- La afectación es el hecho o la manifestación de voluntad del poder público, en cuya virtud la cosa queda incorporada al uso y goce de la comunidad y puede efectuarse por ley o por acto administrativo. La doctrina hace la distinción entre "asignación del carácter público" a un bien con la "afectación" de ese bien al dominio público. La asignación del carácter público significa establecer que ese bien determinado tendría calidad demanial; así por ejemplo, la norma jurídica general diría que todas las vías públicas son integrantes o dependientes del dominio público y ello quiere decir que lo son las actuales y las que se lleguen a construir. En cambio, la afectación significa que el bien declarado demanial queda efectivamente incorporado al uso público y esto tiene que ver con la aceptación y recibo de obras públicas cuando se construyen por administración o por la conclusión de las obras y su recibo oficial, cuando es un particular el que las realiza (construcción de una urbanización o fraccionamiento, por ejemplo).- Es por esto que se dice que la afectación puede ser acto administrativo, el cual, necesariamente, deberá conformarse con la norma jurídica que le sirve de referencia (principio de legalidad)." A contrario sensu, desafectar significa la salida del dominio público, perder la condición de demanial para convertirse en patrimonial y entrar dentro del comercio de los hombres, para ser enajenado conforme los distintos mecanismos establecidos en las Ley de Contratación Administrativa y su reglamento.

En este sentido el artículo 69 de la Ley de Contratación Administrativa retoma el principio de paralelismo de las formas, al establecer la desafectación de bienes demaniales por el mismo procedimiento utilizado para establecer su destino actual. En lo que interesa establece:

“ARTICULO 69.-Límites La Administración no podrá enajenar los bienes inmuebles afectos a un fin público. Los bienes podrán desafectarse por el mismo procedimiento utilizado para establecer su destino actual. Se requerirá la autorización expresa de la Asamblea Legislativa, cuando no conste el procedimiento para la afectación”.

En esta línea la Sala Constitucional, en el voto Nº5026-97 de las dieciséis horas veintiún minutos del veintisiete de agosto de mil novecientos noventa y siete, citado en la presente consulta, se refirió a este principio de la siguiente manera:

“Es preciso aclarar que el inciso 14 plantea, no sólo la necesidad de que la afectación de los bienes demaniales a usos públicos sea decretada por la Asamblea Legislativa, como textualmente dice, sino, en virtud del principio de que las cosas se deshacen como se hacen, que su desafectación, cuando ésta sea posible -precisamente para convertirlos en bienes de dominio privado que pueden ser disponibles normalmente- debe ser decretada también por la Asamblea“.

Una vez afectados los bienes a este régimen de sujeción especial, por voluntad administrativa o del legislador, puede sufrir dos alteraciones en cuanto al uso público: la denominada mutación demanial y la desafectación. El autor Santamaría Pastor, se ha referido a estas alteraciones que puede sufrir estos bienes de la siguiente forma: su afectación al uso general o al servicio público que confiere a los bienes la condición de demaniales, lo que permite hablar del inicio de la demanialidad (a); la modificación del concreto fin de uso general o de servicio público por otro igual naturaleza, que da lugar a la llamadas mutaciones demaniales (b); y la retirada de los bienes del fin de uso general o de servicio público al que se hallaban destinados, que hace pasar a estos a la categoría de patrimoniales y que se califica como desafectación o más descriptivamente, de cesación de la demanialidad (c) (…).[3] Como corolario de lo anterior, la desafectación de un bien demanial se decretaría únicamente si se va a expulsar del régimen de dominio público. Sin embargo, si lo que se pretende es cambiar el uso por otro de interés público se le aplicaría las reglas de la mutación demanial.

En relación con la mutación demanial, figura desarrollada en los dictámenes citados en su consulta número OJ 033-2012 y en el dictamen C101-2012, se debe argumentar lo siguiente:

En el dictamen 210-2002 de agosto del 2002, se indicó que la mutación demanial y la desafectación son nociones diferentes, presuponen un cambio del destino inicial del bien y, por ahí, participan de similitud interpretativa. Al decir de la Sala Constitucional cuando los bienes demaniales tienen ese carácter a causa de una afectación legal, "solamente por ley se puede privar o modificar el régimen especial que los regula". (resolución N° 2000-10466).

Para efectos de que opere dicha figura se deben tomar en cuenta tres factores: un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar; que tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y que se garantice la inseparatibilidad del régimen de domino público, ya que el inmueble no sale de la esfera demanial. Esta postura se desprende del dictamen C 210-2002 del 21 de agosto del dos mil dos, que en lo interesa dice:

(…) Sin embargo, en doctrina se admite que la mutación demanial externa a que dan lugar las relaciones intersubjetivas entre entidades administrativas, no entran en pugna con la regla de inalienabilidad, que sólo sustrae aquellos bienes del tráfico jurídico privado, pero no excluye las transmisiones en la esfera del Derecho Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar, tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y se garantice la inseparatibilidad del régimen de domino público. Se altera el destino que originó la primitiva afectación, pero el bien conserva el carácter demanial que antes tenía, el carácter servicial a una función pública. (Cassese, Sebastiano llama mutación subjetiva de la demanialidad a este transferimiento del bien de un ente público a otro. Le destinazione dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milán. 1962, pg. 140).

Como corolario, la mutación demanial es un mecanismo de transformación en cuanto a la administración y uso o destino del bien al que fue afectado inicialmente sin alterar su demanialidad.

Partiendo del principio que existe una masa de bienes a los que se denomina demaniales, regidos por principios y reglas propias, dependiendo de las necesidades del colectivo, la mutación permitiría un “tráfico jurídico demanial” entre órganos y entes públicos, en relación con su uso y administración.

Esta mutación no es irrestricta, ya que está sometida a los parámetros mencionados por el dictamen 210-2002, del 21 de agosto del dos mil dos.

En la misma línea, otra restricción a esta mutación demanial lo ha impuesto la Sala Constitucional en aquellos bienes afectados por la Ley de Planificación Urbana, sea parques y juegos infantiles, requiriendo una compensación del área que se pretende cambiar el uso del cual fue afectado originariamente.

Ergo, se puede habilitar el cambio del titular y del uso público siempre y cuando se realice por el mismo procedimiento utilizado para su afectación aplicando el principio de paralelismo de las formas.

Conforme lo anterior, se recomienda modificar la redacción del artículo primero eliminado la palabra desafectación y en su lugar decretar el cambio de uso de la primitiva afectación por el uso actual que se le está dando, previa autorización del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

Sobre la previa autorización del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, se debe transcribir un extracto del criterio externado por la Contraloría General de la República en el oficio DFOE- SAF-0631 03 de diciembre de 2018, en relación con la disposición de bienes en desuso:

“Asimismo, resaltamos que de previo a considerar la venta de los bienes en desuso, se tenga certeza de que en los planes a corto, mediano y largo plazo, éstos no van a ser requeridos por el Estado, que su venta no va a afectar los planes institucionales, el Plan Nacional de Desarrollo. Debe haber una coordinación y consultas interinstitucionales para descartar la venta de bienes que pueden ser aprovechados por otras instituciones, en calidad de préstamo, arrendamiento o donación, pues el Estado debe verse como una sola unidad. Ello reduciría el riesgo de que este mismo tenga que comprar a un mayor precio, un bien que antes fue de su propiedad”.

D. EN RELACIÓN CON EL ARTÍCULO 2- Por ser la donación un acto vedado para la Administración, debe existir autorización legislativa para que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes pueda donar la finca de su propiedad a favor de la Municipalidad por haber sido declarada de utilidad pública y la inaplicación del artículo 71 del Código Municipal. Asimismo, la institución beneficiaria de la donación debe aceptarla para continuar sirviendo a la comunidad y seguir cumpliendo el interés público.

Sobre la donación en el ámbito público puede consultarse los criterios: C-094-2019 03 de abril 2019, C-074-2017 del 07 de abril del 2017, Opinión Jurídica 014 del 13/03/2013, OJ-074-2020 del 26 de mayo de 2020, OJ-091-2019 del 27 de agosto de 2019, OJ-092-2019 del 27 de agosto de 2019, OJ-116-2021 del 15 de julio de 2021, C-234-2020 del 22 de junio de 2020, C-246-2000 del 4 de octubre de 2000.

Como requisitos de la mutación demanial indicada anteriormente, debe existir una norma que autorice el cambio de naturaleza y titularidad, por lo que no se tiene objeción a este artículo, salvo en relación con eliminar la palabra desafectación en su redacción.

E.- SOBRE EL ARTÍCULO 3. No se tiene objeción alguna.

Con lo anterior, se evacúa la consulta facultativa realizada, siendo que la aprobación del presente proyecto es una competencia exclusiva de este Poder de la República.

Atentamente,

Jonathan Bonilla Córdoba Notario del Estado nav