Public domain mutation for Circunvalación Norte Highway ProjectMutación demanial para Proyecto Vial Circunvalación Norte

Legal Opinion: 076 - J of 07/27/2023 July 27, 2023 PGR-OJ-076-2023 Ms.

Daniella Agüero Bermúdez Area Head Legislative Commissions VII Department of Legislative Commissions Dear Ms. Agüero Bermúdez:

With the authorization of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter AL-CPAJUR-0012-2023 of June 4, 2023, filed with this Attorney General's Office on July 4, 2023, via email, by which an opinion is requested regarding the bill processed under file 23.769 denominated: "AUTHORIZATION FOR THE DEMANIAL MUTATION OF PUBLIC ASSETS BETWEEN THE MUNICIPALITY OF GOICOECHEA AND THE MINISTRY OF PUBLIC WORKS AND TRANSPORT: NORTHERN CIRCUMVALATION ROAD PROJECT, CALLE BLANCOS SECTION", I.- SCOPE OF THIS PRONOUNCEMENT The Attorney General's Office of the Republic is the technical-legal advisory body for the various dependencies of the Public Administration, as provided in Articles 1, 2, 3, 4, and 5 of its Organic Law.

Likewise, section 3, subsection b of said regulation establishes as one of its powers issuing opinions to the State, decentralized entities, other public bodies, and state-owned enterprises.

The advisory function is materialized through the issuance of legal opinions and criteria for the active administration, which in turn have the authority and standing to request the criterion of this technical body prior to adopting an administrative decision.

Now then, although the formation of laws, a constitutional function granted to the Legislative Assembly, is not part of an administrative function, the Attorney General's Office has been addressing the inquiries made by Members of Congress regarding a specific bill.

Therefore, this legal opinion lacks binding effects for the specific case; its objective is to contribute to the effective exercise of the high parliamentary functions that the legal system confers upon them, by means of strictly legal advice. For this reason, the deadline established in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly is not applicable to the Attorney General's Office of the Republic.

II. REGARDING THE PROJECT

The bill presented by Congressman Manuel Esteban Morales Díaz, on May 29, 2023, has as its primary objective the transfer of real estate between the State-Ministry of Public Works and Transport and the Municipality of Goicoechea, with the purpose of satisfying the national public interest through the construction of the northern circunvalación project.

Due to the demanial nature of the assets subject to the project, in accordance with administrative doctrine, the legal system, administrative criteria, and constitutional case law, the authorization is sought for the demanial mutation of the 1081-square-meter lot that will be segregated from the property registered under folio number 1-334729-000, owned by the Municipality of Goicoechea and destined as a park, whose description fully corresponds to cadastral map 1-1984352-2017, and its transfer in favor of the State-Ministry of Public Works and Transport, and in turn, the authorization of the demanial mutation of a lot measuring 1537 square meters, described in cadastral map 1-4754-2023, part of property 1-700914-000, owned by the State-Ministry of Public Works and Transport, and transferring it in favor of the Municipality of Goicoechea as compensation for the reduction of the area of the public park.

Under the principle of legality, public intersubjective relations in the legal transaction of patrimonial or demanial assets, the latter with greater control due to the special subjection regime to which they are subjected, must be supported by a regulation that enables their transfer and their declassification (desafectación) or demanial mutation depending on the legal situation of each property. (Article 11 of the General Public Administration Act and Article 11 of the Political Constitution).

However, in order to determine whether the project aligns with the principle of legality, some preliminary considerations must be made:

III.- NATURE OF THE ASSETS SUBJECT TO TRANSFER.

The aim is to transfer two plots of land that will be segregated from two properties that are affected to the public domain, one a children's park by the Urban Planning Act, and the other a national highway by the A. REGARDING THE DISPOSITION OF ASSETS DESTINED FOR CHILDREN'S PARKS, COMMUNAL FACILITIES, AND STREETS.

The Municipality of Goicoechea, legal entity identification number 3-014-042051, is the owner of the property registered in the Real Estate Registry of the National Registry, folio number 334729-000, of the province of San José, whose nature is: street, children's park, communal facility.

In accordance with Articles 261 of the Civil Code, and 40, 44, and 45 of the Urban Planning Act, its vocation is demanial and urbanistic, the purpose of which is to provide the community with a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Political Constitution).

Regarding urbanistic property, the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, in ruling 2349-2005, established that "areas ceded by developers to the municipalities become public domain property and deserve this condition because they are affected to a public utility." Article 44 of the Urban Planning Act confers municipal ownership over the areas of streets, plazas, gardens, parks, or other open spaces for general public use.

As a corollary to the above, urbanistic assets that are the subject of an urbanistic process are demanial assets, affected by Law, and under municipal ownership in favor of the community to which they belong.

The affectation of children's parks to the public domain, according to opinion C-230-01 of August 23, 2001, responds to common and general public use, as follows:

II.2) COMMON PUBLIC USE The public use of children's play areas is enshrined in the Urban Planning Act, Art. 40, in harmony with Art. 43, concerning the affectation to the public domain, and Art. 44 ibid, which clarifies that municipal gardens and parks are "open spaces" for "general public use" (See concordance with Art. III.3.6 of the Regulation for the National Control of Subdivisions and Developments (Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones)). Likewise, in line with the Construction Act, Article 37: parks and gardens "are freely accessible to all inhabitants of the country, who, when using them, have the obligation to conserve them in the best possible condition," and it prohibits a use different from that for which they were created (in relation, see Arts. 38-40 ibid).

In short, they are assets that everyone can benefit from, with the limitations imposed by police regulations and those required for their conservation, destined for public use, and outside the legal transaction sphere while legally not provided otherwise. Civil Code, Arts. 261 and 262. Art. 264 ibid refers to administrative regulations for governing the manner of using and benefiting from public things. "Parks are and have been public domain property subject to the public domain regime," a destination that is "immutable, under the protection of the permanence of the need they satisfy and the right of all to the recognized use, in accordance with laws and administrative regulations" (Superior Administrative Contentious Court, resolution 5579 of 1982, which cites precedents).

"Municipal ownership over the areas of streets, plazas, gardens, and parks and other open spaces for general public use is constituted by that same use, and the principle of immatriculation applies to them" (Superior Administrative Contentious Court, resolution 5579 of 10:50 a.m. on May 25, 1982. On this principle, cf. Urban Planning Act, Art. 44; Attorney General's Opinion C-128-99, Legal Opinion O.J.-053-96, and other precedents it refers to. To which is added the resolution of the Superior Administrative Contentious Court number 100-1994).

Due to its demanial nature and the urbanistic condition of communal service, for the Municipality and the legislator to dispose of the public area, either by agreement or by Law, they must simultaneously compensate for the reduced area.

The Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, in ruling 15754-2008, citing ruling 2000-4332, established that "... the local municipality cannot freely eliminate the destination of lands dedicated to parks, nor could the legislator do so -without defining in exchange a space that compensates for the loss of the park area-, as this would make the agreement or law that so stipulates unconstitutional, due to disrespect for the essential content of the right of residents to enjoy those recreational zones, which, as indicated, are part of the quality of life that the Constitution guarantees them. (Constitutional Chamber ruling 15754-2008).

For the foregoing reason, and with the purpose of guaranteeing harmony between administrative action and the administrative and constitutional legality framework, compensation for the area is a sine qua non requirement, as a guarantee to the residents of the community that they will continue to enjoy a healthy and ecologically balanced environment.

For the foregoing reason, in order to dispose of part of the municipal-owned property affected by the Urban Planning Act to the public domain, three fundamental elements must exist: A legal norm that enables its disposition; an area of land that compensates for the reduced area according to the percentages established in Article 40 of the Urban Planning Act, and the municipal agreements with the factual and legal grounds, and technical commission reports, that authorize the disposition in accordance with the legal system and constitutional case law.

B. REGARDING THE DISPOSITION OF ASSETS ACQUIRED THROUGH EXPROPRIATION.

The bill establishes the disposition of an area of 1537 square meters, described in cadastral map 1-4754-2023, part of property 1-700914-000, owned by the State-Ministry of Public Works and Transport and acquired by Expropriation for the Circunvalación Norte project.

The property was acquired for a public works project, which was based on the causa expropiandi (expropriation cause), that is, it has the public utility reasons for its acquisition, and this incorporates it into the public domain assets.

Article one of the cited Act establishes forced expropriation for legally proven public interest.

and comprises any form of deprivation of private property or legitimate patrimonial rights or interests, whatever their holders, through prior payment of an indemnification that represents the fair price of the expropriated asset.

For its part, Article 18 establishes that for the expropriation of an asset, a reasoned act shall be indispensable, by which the required asset is declared of public interest. Such act, in the case of a ministry, shall be signed by the minister in charge and, in other cases, by the head of the be notified to the interested party, or their legal representative, and shall be published in the official newspaper La Gaceta. This declaration shall be sufficient grounds for eventual indemnifications for commercial activities or any other affectation of rights that, by reason of that same expropriation, the administration must carry out.

In Legal Opinion OJ-046-2012 of August 6, 2012, the Attorney General's Office of the Republic referred to the expropriation cause (causa expropiante) as follows:

"For the purposes that interest us here, the constitutional requirement for the existence of a public interest is of special relevance, since it is this collective interest that justifies a person being totally or partially deprived of their property right, the interest or public utility then being the cause that motivates the expropriation. Regarding the causa expropiandi, the Constitutional Court has indicated the following:

"It is important to remember that expropriation is only possible insofar as it is based on administrative action that seeks to satisfy the general interest and proceeds only when the public interest so requires; only in these cases can private property be subjected to the power of the State and destined to serve superior interests, of course through the imperative cession of the property right itself, prior payment of full and just indemnification..." (Ruling No. 10466-2000 of 10:17 a.m. on November 24, 2000).

And in a similar sense, it stated:

"The causa expropiante is the reason for being by virtue of which the guarantee of inviolability of property yields, and it implies: on one hand, the constitutional guarantee to protect private property, and on the other hand, that the social interest is the justificatory reason for expropriation. Consequently, the State may expropriate when the realization of the common good requires it, and it is granted the power to deprive individuals of their property, if this is necessary for the fulfillment of its mission. However, the foregoing is not exercised by the State absolutely and unlimitedly, but rather, it is subjected to conditions and especially to the payment of just indemnification, so any expropriation that tends to satisfy it falls within the Public utility constitutes a classic formula and an essential legal prerequisite that permits divergent demands of the collective interest, and it is through this state act that the procedure for the extinction of the right or limitation on the property right begins." (Ruling No. 4878-2002 of 2:53 p.m. on May 22, 2002) Now then, this causa expropiante disappears if there is no longer a public interest or cause of public utility of the expropriating entity. That is, when the asset is not going to be used for the purpose for which it was acquired. Likewise, the legal opinion ibidem refers to resolution 000804-F-2006 of 10:25 a.m. on October 20, 2006, in which the Chamber indicated:

"This is then a phenomenon of successive invalidity, supervening upon the expropriation due to the emerging disappearance of the essential element of the cause. Precisely because it is the its decay must be examined after the dispossession act (...) In addition to the cessation of the public interest, it is required that ten years have elapsed between the moment of taking possession and the request for reversion (retrocesión), as provided in numeral one of the former Law No. 5123, and reiterated in Article 16 of the current Expropriations Act, No. 7495. Within this referential framework, the analysis of the property's destination must include a specific assessment of the causa expropiandi, understood as the reason that justifies the seizure or sacrifice of private patrimony in favor of the Administration, as the means of satisfying public or collective interests or needs. This is because the loss of that cause, and the passage of time are the necessary prerequisites for the reversion to operate." (Reiterated in resolution No. 000799-F-S1-2010, of 2:35 p.m. on July 1, 2010). (The bold and underline are not from the original).

However, it is considered that, in the specific case, the causa expropiante does not disappear, given that the land acquired for the highway maintains its demanial vocation and the legislator will change (mutar) the original utility for another public purpose that will contribute to the construction of the public works project for which it was affected.

Nor is it considered that the right of reversion (retrocesión) could accrue to the expropriated party, since what will change is its nature in order to continue with the construction project for which it was expropriated, i.e., the legislator will change (mutar) the remainder of the expropriated property so that the property where this park is located can be used for the construction of the national highway.

Likewise, in accordance with the wording of Article 16 of the Expropriations Act, reversion (retrocesión) becomes an optional power of the Administration, so the disposition of the remainder of the property in question is left to the discretion of the legislator.

IV. ON THE DEMANIAL MUTATION OF PUBLIC ASSETS AND COMPENSATION OF PUBLIC AREA

The concept of demanial mutation has been the subject of pronouncement by the Attorney General's Office of the Republic, where it delimited the necessary legal prerequisites to apply the concept in specific cases (see opinions C-297-204, C-210-2002, C-028-94, C-101-2012, legal opinion OJ-33-2012, among others).

Demanial mutation, according to the above, for legal certainty of the affected regime, must meet three indispensable requirements: 1.- a prevalent or more intense public interest to protect, 2.- that it is supported by a norm of sufficient rank, and 3.- that the inseparability of the public legal regime is guaranteed, since inalienability is not in doubt, as it is an asset with a communal vocation.

In Legal Opinion OJ-138-2016, the issue was addressed as follows:

"In opinion 210-2002 of August 2002, it was indicated that demanial mutation and declassification (desafectación) are different notions, they presuppose a change in the initial destination of the asset and, thereby, share interpretive similarity. As stated by the Constitutional Chamber, when demanial assets have that character due to a legal affectation, 'only by law can the special regime regulating them be deprived or modified.' (resolution No. 2000-10466).

In order for this concept to operate, three factors must be considered: a prevalent or more intense legal interest to protect; that it is supported by a legal norm of sufficient rank; and that the inseparability of the public domain regime is guaranteed, since the property does not leave the demanial sphere. This position derives from opinion C 210-2002 of August 21, two thousand and two, which, as relevant, states:

(...) However, in doctrine it is accepted that external demanial mutation arising from intersubjective relations between administrative entities does not conflict with the rule of inalienability, which only removes those assets from private legal transactions, but does not exclude transfers within the sphere of Public Law, when there is a prevalent or more intense legal interest to protect, it is supported by a legal norm of sufficient rank, and the inseparability of the public domain regime is guaranteed. The destination that originated the primitive affectation is altered, but the asset retains the demanial character it previously had, its servicial character to a public function. (Cassese, Sebastiano calls this transfer of the asset from one public entity to another a subjective mutation of demaniality. Le destinazione dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milan. 1962, p. 140).

As a corollary, demanial mutation is a mechanism of transformation regarding the administration and use or destination of the asset to which it was initially affected without altering its demanial nature." The Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, in ruling 13775-2008, regarding the above arguments, stated the following:

"The Attorney General's Office considers that in this case, at most, one can speak of a demanial mutation, referring to the administration of assets between state public entities that gives rise to intersubjective relations between administrative entities, but which does not conflict with the rule of inalienability, which only removes those assets from private legal transactions, but does not exclude transfers within the sphere of Public Law, when there is a prevalent or more intense legal interest to protect, it is supported by a legal norm of sufficient rank, and the inseparability of the public domain regime is guaranteed. In such a case, the change in the administration of the aqueduct is a consequence given by law, to ensure the prompt and effective satisfaction of the public interest. (...)" V.- ON THE ARTICLES OF THE PROJECT:

Article 1.

In relation to the objects of transfer, the property owned by the Municipality of Goicoechea currently bears entries for a declaration of public interest (Article 20 of Law 7495), filings: 493-01081-001, cancellation of entry, filings: 498-07416-001, declaration of public interest (Article 20 of Law 7495), filings: 2019-163205-001.

Regarding the declarations of public interest, they are expired according to Article 20 of the -Provisional and definitive entry (Anotación). The resolution declaring the public interest of the asset shall be provisionally recorded before the National Registry.

Once the entry is made, the transfer of ownership or the constitution of any real right over the asset shall be understood to be made without prejudice to the annotating entity. The entry shall expire and be canceled ex officio if, within the following year, the order for the definitive entry (anotación definitiva), issued by the Administrative-Contentious and Civil Treasury Court, is not filed.

Regarding this entry of declaration of public interest, it lacks legal grounds, given that the expropriation of public domain assets is improper. Resolution 12746-2019 of the Constitutional Chamber refers to ruling 2988-99, in which it was stated that: "Our legislation creates a system in which the affectation becomes the primary element for the inclusion of an asset into the public domain; therefore, any asset destined by law, or by an administrative act when the law authorizes it, shall be public domain. When an asset is integrated into the public domain regime, it acquires a series of essential characteristics such as inalienability, imprescriptibility, and unattachability. Because of these conditions, these assets are not subject to expropriation, since this would imply alienation and they are inalienable." Regarding the cancellation entry advertised, the expiration period under Article 468, subsection 5 of the Civil Code would apply. Otherwise, there is no objection.

Article 2. There is no observation.

Article 3- There is no observation.

Article 4- There is no observation.

VI. CONCLUSION

For the foregoing reasons, this Attorney General's Office of the Republic finds no objection whatsoever to the present bill, and its approval is a discretionary power that corresponds to the Deputies.

Sincerely,

Jonathan Bonilla Córdoba State Notary's Office nav Code 6581-2023

Opinión Jurídica : 076 - J del 27/07/2023 27 de julio de 2023 PGR-OJ-076-2023 Señora Daniella Agüero Bermúdez Jefe de Área Comisiones Legislativas VII Departamento de Comisiones Legislativas Estimada señora:

Con la autorización del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio AL-CPAJUR-0012-2023 del 04 de junio de 2023, presentado en esta Procuraduría el 4 de julio del 2023, vía correo electrónico, mediante el cual se solicita el criterio en relación con el proyecto de Ley tramitado bajo el expediente 23.769 denominado: “AUTORIZACIÓN PARA LA MUTACIÓN DEMANIAL DE BIENES PÚBLICOS ENTRE LA MUNICIPALIDAD DE GOICOECHEA Y EL MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES: PROYECTO VIAL CIRCUNVALACIÓN NORTE, SECCIÓN CALLE BLANCOS”, I.- ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO La Procuraduría General de la República, es el órgano consultivo técnico-jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública, según lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 de su Ley Orgánica.

Asimismo, el numeral 3 inciso b de dicha norma, establece como una de sus competencias, emitir dictámenes al Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales.

La función consultiva se materializa mediante la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para la administración activa, quienes a su vez tienen la facultad y legitimación para solicitar el criterio de este órgano técnico previo a adoptar una decisión administrativa.

Ahora bien, a pesar de que la formación de leyes, función constitucional otorgada a la Asamblea Legislativa, no forma parte de una función administrativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley.

Por lo anterior, esta opinión jurídica carece de efectos vinculantes para el caso concreto, tiene como objetivo contribuir con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que el ordenamiento les confiere y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico, por esta razón, el plazo establecido en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no le es aplicable a la Procuraduría General de la República.

II. SOBRE EL PROYECTO

El proyecto de Ley presentado por el señor Diputado Manuel Esteban Morales Díaz, el 29 de mayo del 2023, tiene como objetivo primordial el traspaso de inmuebles entre El Estado-Ministerio de Obras Públicas y Transportes y la Municipalidad de Goicoechea, con la finalidad de satisfacer el interés público nacional con la construcción del proyecto de circunvalación norte.

Por la naturaleza demanial de los bienes objeto del proyecto, en apego a la doctrina administrativa, el ordenamiento jurídico, criterios administrativos y jurisprudencia constitucional, se pretende autorizar la mutación demanial del lote de 1081 metros cuadrados que se segregará de la finca matrícula 1-334729-000, propiedad de la Municipalidad de Goicoechea y destinada a parque, cuya descripción se ajusta en un todo al plano catastrado 1-1984352-2017, y su traspaso a favor de El Estado-Ministerio de Obras Públicas y Transportes, y a su vez autorizar la mutación demanial de un lote con una medida de 1537 metros cuadrados, descrito en el plano catastrado 1-4754-2023, parte de la finca 1-700914-000, propiedad de El Estado-Ministerio de Obras Públicas y Transportes y traspasarlo a favor de la Municipalidad de Goicoechea como compensación a la disminución del área de parque público.

Bajo el principio de legalidad, las relaciones intersubjetivas públicas en el trafico jurídico de bienes patrimoniales o demaniales, estas últimas con mayor control por el régimen de sujeción especial al que están sometidas, debe contar con una norma que habilite su traspaso y su desafectación o mutación demanial dependiendo de la situación jurídica de cada inmueble. (Artículo 11 de la Ley General de la Pública y artículo 11 de la Constitución Política).

Sin embargo, para efectos de poder delimitar si el proyecto está acorde con el principio de legalidad debe realizarse algunas consideraciones preliminares:

III.- NATURALEZA DE LOS BIENES OBJETO DE TRASPASO.

Se pretende traspasar dos terrenos que se segregarán de dos inmuebles que están afectos al dominio público, uno parque infantil por Ley de Planificación Urbana, y otro a carretera nacional por Ley de A. SOBRE LA DISPOSICIÓN DE BIENES DESTINADOS A PARQUES INFANTILES, FACILIDADES COMUNALES Y CALLE.

La Municipalidad de Goicoechea, cédula de persona jurídica 3-014-042051, es dueña de la finca inscrita en el Registro Inmobiliario del Registro Nacional, matrícula 334729-000, de la provincia de San José, cuya naturaleza es: calle, parque infantil, facilidad comunal.

De conformidad con los artículos 261 del Código Civil, 40, 44, 45 de la Ley de Planificación Urbana su vocación es demanial y urbanística, cuya finalidad es brindar a la comunidad un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 de la Constitución Política).

Sobre la propiedad urbanística, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en el voto 2349-2005 estableció que las “áreas cedidas por parte de las urbanizadoras a las municipalidades, pasan a ser bienes de dominio público y merecen esa condición por encontrarse afectos a una utilidad pública”.

El artículo 44 de la Ley de Planificación Urbana le confiere el dominio municipal sobre las áreas de calles, plazas, jardines, parques u otros espacios abiertos de uso público general.

Como corolario de lo anterior, los bienes urbanísticos objeto de un proceso urbanístico son demaniales afectados por Ley y de dominio municipal en favor de la comunidad a la que pertenece.

La afectación de parques infantiles al dominio público, en palabras del dictamen C-230-01 del 23 de agosto del 2001, obedece a un uso público común y general, de la siguiente manera:

II.2) USO PÚBLICO COMÚN El uso público de las áreas de juegos infantiles lo consagra la Ley de Planificación Urbana, art. 40, en armonía con el 43, concerniente a la afectación a dominio público, y 44 ibid, que aclara que los jardines y parques de dominio municipal son "espacios abiertos" al " uso público general" (Vid. concordancia con el art. III.3.6 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones). Igualmente, a tono con la Ley de Construcciones, artículo 37: los parques y jardines "son de libre acceso a todos los habitantes del país, los que al usarlos tienen la obligación de conservarlos en el mejor estado posible" y prohíbe hacer un uso diferente de aquel para el que fueron creados (en relación, ver arts.38-40 ibid).

En fin, son bienes de los que todos pueden aprovecharse, con las limitaciones impuestas por las normas de policía y las que exija su conservación, destinados al uso público, y están fuera del tráfico jurídico mientras legalmente no se disponga lo contrario. Código Civil, arts. 261 y 262. El art. 264 ibid remite a los reglamentos administrativos la regulación del modo de usar y aprovechar las cosas públicas. "Los parques son y han sido bienes de dominio público sujetos al régimen de dominio público", destino que es "inmutable, al amparo de la permanencia de la necesidad que satisfacen y del derecho de todos al uso reconocido, conforme a las leyes y reglamentos administrativos" (Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, resolución 5579 de 1982, que cita antecedentes).

"El dominio municipal sobre las áreas de calles, plazas, jardines y parques y otros espacios abiertos al uso público general, se constituye por ese mismo uso, y respecto de ellos rige el principio de inmatriculación" (Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, resolución 5579 de 10:50 hrs. del 25 de mayo de 1982. Sobre este principio, cfr. Ley de Planificación Urbana, art. 44; dictamen de la Procuraduría C-128-99, Opinión Jurídica O. J.-053-96 y demás antecedentes que ésta refiere. A los que se adiciona la resolución del Tribunal Superior de la Contencioso Administrativo número 100-1994).

Por su demanialidad y la condición urbanística de servicio comunal, para que la Municipalidad y el legislador pueda disponer del área pública, vía acuerdo o mediante Ley, debe realizar en el mismo acto una compensación del área disminuida.

La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en el voto 15754-2008, citando el voto 2000-4332, estableció que la “… municipalidad local no puede libremente eliminar el destino de los terrenos dedicados a parque, tampoco podría hacerlo el legislador -sin definir a cambio un espacio que compense la pérdida del área de parque-, pues ello convertiría en inconstitucional el acuerdo o la ley que así lo disponga, por irrespeto del contenido esencial del derecho de los vecinos a disfrutar de esas zonas de esparcimiento, que como se indicó, hacen parte de la calidad de vida que la Constitución les garantiza. (Sala Constitucional voto 15754-2008).

Por lo anterior, y con la finalidad de garantizar una armonía entre la actuación administrativa y el bloque de legalidad administrativo y constitucional, es un requisito sine qua non, la compensación del área como garantía a los vecinos de la comunidad de que sigan disfrutando de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Por lo anterior, para efectos de disponer parte de la finca propiedad municipal afectada por Ley de Planificación Urbana al dominio público, debe existir tres elementos fundamentales: Una norma legal que habilite su disposición; un área de terreno que compense el área disminuida según los porcentajes establecidos en el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana, y los acuerdos municipales con los fundamentos de hecho y de derecho, e informes técnicos de comisión, que autoricen la disposición conforme al ordenamiento jurídico y jurisprudencia constitucional.

B. SOBRE LA DISPOSICIÓN DE BIENES ADQUIRIDOS POR EXPROPIACIÓN.

El proyecto de Ley establece la disposición de un área de 1537 metros cuadrados, descrito en el plano catastrado 1-4754-2023, parte de la finca 1-700914-000, propiedad de El Estado-Ministerio de Obras Públicas y Transportes y adquirido por Expropiación para el proyecto de Circunvalación Norte.

La finca fue adquirida para proyecto de obra pública el cual se fundamentó en la Ley de causa expropiandi, es decir cuenta con las razones de utilidad pública para su adquisición, y lo incorpora a los bienes de dominio público.

El artículo primero de la Ley citada establece la expropiación forzosa por causa de interés público legalmente comprobado. La expropiación se acuerda en ejercicio del poder de imperio de la Administración Pública y comprende cualquier forma de privación de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera sean sus titulares, mediante el pago previo de una indemnización que represente el precio justo de lo expropiado.

Por su parte el artículo 18 establece que para la expropiación de un bien será indispensable un acto motivado, mediante el cual el bien requerido se declare de interés público. Tal acto, en caso de un ministerio, será firmado por el ministro del ramo y, en los demás casos, por el jerarca del ente expropiador, salvo disposición de ley en contrario. La declaratoria de interés público deberá notificarse al interesado, o su representante legal, y será publicada en el diario oficial La Gaceta. Esta declaratoria será motivo suficiente para las eventuales indemnizaciones por actividades comerciales o cualquier otra afectación de derechos que en razón de esa misma expropiación deba realizar la administración.

En la opinión jurídica OJ-046-2012 del 6 de agosto del 2012, la Procuraduría General de la República, se refirió a la causa expropiante de la siguiente manera:

“Para los efectos que aquí nos interesan, resulta de especial relevancia el requerimiento constitucional de la existencia de un interés público, toda vez que es ese interés colectivo lo que justifica que una persona pueda ser privada total o parcialmente de su derecho de propiedad, siendo entonces el interés o la utilidad pública la causa que motiva la expropiación. Sobre la causa expropiandi, el Tribunal Constitucional ha indicado lo siguiente:

"Es importante recordar que la expropiación únicamente es posible, en tanto tiene como fundamento la actuación administrativa que busca satisfacer el interés general y procede sólo cuando el interés público así lo exija; sólo en estos supuestos es que la propiedad privada puede ser sometida al poder de imperio del Estado y ser destinada a servir a los intereses superiores, desde luego mediante la cesión imperativa del propio derecho de propiedad previo pago de la indemnización plena y justa..." (Resolución N° 10466-2000 de las 10 horas y 17 minutos del 24 de noviembre de 2000).

Y en similar sentido, señaló:

“La causa expropiante es la razón de ser en virtud de la cual cede la garantía de inviolabilidad de la propiedad e implica: por un lado es la garantía constitucional para resguardar la propiedad privada y por otro lado que el interés social es la razón justificativa de la expropiación. En consecuencia, el Estado puede expropiar cuando lo exija la realización del bien común, y se le atribuye la potestad de privar a los particulares de su propiedad, si esto es necesario para el cumplimiento de su misión. No obstante, lo anterior no se ejerce por el Estado en forma absoluta e ilimitada, sino por el contrario se le somete a condiciones y en especial al pago de la justa indemnización, por lo que toda expropiación que tienda a satisfacerla queda comprendida en la Constitución.

La utilidad pública constituye una fórmula clásica y un presupuesto jurídico esencial que permite la expropiación o la imposición de servidumbres forzosa a la propiedad para satisfacer las divergentes exigencias del interés colectivo y es mediante este acto estatal que inicia el procedimiento de extinción del derecho o limitación al derecho de propiedad.” (Resolución N° 4878-2002 de las 14 horas y 53 minutos del 22 de mayo de 2002) Ahora bien, esta causa expropiante desaparece al no existir interés público o causa de utilidad pública del expropiante. Es decir, cuando el bien no va a ser utilizado para la finalidad adquirida. Asimismo, la opinión jurídica ibidem refiere a la resolución 000804-F-2006 de las 10 horas y 25 minutos del 20 de octubre del 2006, en donde la Sala indicó:

“Se trata entonces de un fenómeno de invalidez sucesiva, sobrevenida a la expropiación por la desaparición emergente del elemento esencial de la causa. Precisamente por ser la causa de es que su decaimiento debe ser examinado con posterioridad al acto de desapoderamiento (…) Además de la cesación del interés público, se requiere que hayan transcurrido diez años, entre el momento de la entrada en posesión y la solicitud de retrocesión, conforme lo disponía el numeral primero de la anterior Ley no. 5123, y lo reitera el 16 de la actual Ley de Expropiaciones, no. 7495. Dentro de este marco referencial, es preciso que el análisis del destino del inmueble, comprenda una ponderación concreta de la causa expropiandi, entendida como el motivo que justifica el apoderamiento o sacrificio del patrimonio privado a favor de la Administración, como el medio de satisfacción de intereses o necesidades públicas o colectivas. Esto por cuanto, la pérdida de esa causa, y el transcurso del tiempo son los presupuestos necesarios para que opere la retrocesión.” (Reiterada en la resolución N° 000799-F-S1-2010, de las 14 horas y 35 minutos del 1 de julio del 2010). (La negrita y el subrayado no son del original).

Sin embargo, se considera que, en el caso concreto, la causa expropiante no desaparece, ya que el terreno adquirido para carretera mantiene su vocación demanial y el legislador mutará la utilidad originaria por otro fin público que coadyubará con la construcción del proyecto de obra pública para el cual se afectó.

Tampoco se considera que le podría sobrevenir al expropiado el derecho de retrocesión, ya que lo que cambiará es su naturaleza para efectos de poder continuar con el proyecto de construcción para el cual fue expropiado, es decir, el remanente de la finca expropiada, el legislador lo mutará con la finalidad de que la finca donde se ubica este parque pueda ser utilizado para la construcción de la carretera nacional.

Asimismo, de conformidad con la redacción del artículo 16 de la Ley de Expropiaciones, la retrocesión deviene en una potestad facultativa de la Administración, por lo que la disposición del remanente de la finca en cuestión, queda a discrecionalidad del legislador.

IV. SOBRE LA MUTACIÓN DEMANIAL DE BIENES PÚBLICOS Y COMPENSACIÓN DE AREA PÚBLICA

La figura de la Mutación demanial ha sido objeto de pronunciamiento por parte de la Procuraduría General de la República, en donde delimitó los presupuestos jurídicos necesarios para aplicar la figura en casos concretos (ver dictámenes C-297-204, C-210-2002, C-028-94, C-101-2012, opinión jurídica OJ-33-2012, entre otras).

La mutación demanial, a tenor de lo arriba indicado, por seguridad jurídica del régimen afecto, debe reunir tres requisitos indispensables: 1.- un interés público prevalente o más intenso a tutelar, 2.- que tengan respaldo en una norma de rango suficiente y, 3.- que se garantice la inseparabilidad del régimen jurídico público, ya que la inalienabilidad no está en duda, al ser un bien con vocación comunal.

En la opinión jurídica OJ-138-2016, se abordó el tema de la siguiente forma:

“En el dictamen 210-2002 de agosto del 2002, se indicó que la mutación demanial y la desafectación son nociones diferentes, presuponen un cambio del destino inicial del bien y, por ahí, participan de similitud interpretativa. Al decir de la Sala Constitucional cuando los bienes demaniales tienen ese carácter a causa de una afectación legal, "solamente por ley se puede privar o modificar el régimen especial que los regula". (resolución N° 2000-10466).

Para efectos de que opere dicha figura se deben tomar en cuenta tres factores: un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar; que tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y que se garantice la inseparatibilidad del régimen de domino público, ya que el inmueble no sale de la esfera demanial. Esta postura se desprende del dictamen C 210-2002 del 21 de agosto del dos mil dos, que en lo interesa dice:

(…) Sin embargo, en doctrina se admite que la mutación demanial externa a que dan lugar las relaciones intersubjetivas entre entidades administrativas, no entran en pugna con la regla de inalienabilidad, que sólo sustrae aquellos bienes del tráfico jurídico privado, pero no excluye las transmisiones en la esfera del Derecho Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar, tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y se garantice la inseparatibilidad del régimen de domino público. Se altera el destino que originó la primitiva afectación, pero el bien conserva el carácter demanial que antes tenía, el carácter servicial a una función pública. (Cassese, Sebastiano llama mutación subjetiva de la demanialidad a este transferimiento del bien de un ente público a otro. Le destinazione dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milán. 1962, pg. 140).

Como corolario, la mutación demanial es un mecanismo de transformación en cuanto a la administración y uso o destino del bien al que fue afectado inicialmente sin alterar su demanialidad”.

La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en el voto 13775-2008, en relación con lo argumentado anteriormente, dispuso lo siguiente:

“La Procuraduría estima que en este caso a lo sumo puede hablarse de una mutación demanial, referida a la administración de los bienes, entre entes públicos estatales que dan lugar las relaciones intersubjetivas entre entidades administrativas, pero que no entran en pugna con la regla de inalienabilidad, que sólo sustrae aquellos bienes del tráfico jurídico privado, pero no excluye las transmisiones en la esfera del Derecho Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar, tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y se garantice la inseparatibilidad del régimen de domino público. En tal supuesto, el cambio en la administración del acueducto es una consecuencia que viene dada por ley, para asegurar la pronta y eficaz satisfacción del interés público. (…)

V.- SOBRE LOS ARTÍCULOS DEL PROYECTO:

Artículo 1.

En relación con los objetos de traspaso, la finca propiedad de la Municipalidad de Goicoechea actualmente soporta anotaciones de declaratoria de interés público (artículo 20 ley 7495) citas: 493-01081-001, cancelación de anotación, citas: 498-07416-001, declaratoria de interés público (artículo 20 ley 7495), citas: 2019-163205-001.

En relación con las declaratorias de interés público están caducas a tenor del artículo 20 de la Ley de Expropiaciones:

- Anotación provisional y definitiva. La resolución de declaratoria de interés público del bien se anotará de manera provisional ante el Registro Nacional.

Practicada la anotación, la transmisión de la propiedad o la constitución de cualquier derecho real sobre el bien se entenderá efectuada sin perjuicio del ente anotador. La anotación caducará y se cancelará de oficio si, dentro del año siguiente, no se presentara el mandamiento de anotación definitiva, expedido por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo y Civil de Hacienda.

En relación con esta anotación de declaratoria de interés público, carecen de fundamento jurídico, debido a que la expropiación de bienes de dominio público resulta improcedente. La resolución 12746-2019 de la Sala Constitucional, refiere al voto 2988-99, en que se indicó que: Nuestra legislación crea un sistema en que la afectación se torna en el elemento primordial para la inclusión de un bien al dominio público, por lo tanto, será de dominio público todo bien destinado por ley, o por un acto administrativo cuando ésta lo autorice. Cuando un bien es integrado al régimen de dominio público, adquiere una serie de características esenciales como la inalienabilidad, la imprescriptibilidad y la inembargabilidad. De estas condiciones es que estos bienes no son expropiables, por cuanto ésta implicaría la enajenación y son inalienables”.

En relación con la anotación de cancelación publicitada, le correría el plazo de caducidad del artículo 468 inciso 5 del Código Civil. En lo demás no se tiene objeción alguna.

Artículo 2. No se tiene observación alguna.

Artículo 3- No se tiene observación alguna.

Artículo 4- No se tiene observación alguna.

VI. CONCLUSIÓN

Por lo anterior, esta Procuraduría General de la República no encuentra objeción alguna al presente proyecto de Ley, y su aprobación es una potestad discrecional que le corresponde a los señores Diputados y Diputadas.

Atentamente,

Jonathan Bonilla Córdoba Notaría del Estado nav Código 6581-2023