Unconstitutionality of the Law for Protection of Occupants of Special Zones (Law 9073)Inconstitucionalidad de la Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas Clasificadas como Especiales (Ley 9073)

**12746-19. PROTECTION OF OCCUPANTS OF ZONES CLASSIFIED AS SPECIAL. Acción de inconstitucionalidad against Articles 1, 2, 3, 5, and 6 of Law No. 9073. Protection of Occupants of Zones Classified as Special.** **TOPICS ANALYZED** **PRELIMINARY CONSIDERATIONS. ON PROPERTY SUBJECT TO THE PUBLIC DOMAIN REGIME.** **ON THE PRINCIPLE OF EFFECTIVE PROTECTION OF PUBLIC DOMAIN PROPERTY AND THE STATE'S POWER OF REPOSSESSION. REGARDING THE TWO-YEAR MORATORIUM.** **THE PRECAUTIONARY PRINCIPLE AND IN DUBIO PRO NATURA.** **REGARDING THE PRINCIPLE OF NON-REGRESSION OF STANDARDS.** **ON THE PRINCIPLE OF REASONABLENESS AND PROPORTIONALITY.** **ON THE PRINCIPLE OF EQUALITY. WITH REGARD TO SUSTAINABLE HUMAN DEVELOPMENT.** The acción de inconstitucionalidad filed against Law No. 9073, on Protection of Occupants of Zones Classified as Special, of September 19, 2012, is declared with merit. Consequently, the entirety of the Law is declared unconstitutional. In accordance with Article 91 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional, this judgment has declaratory and retroactive effects to the date the annulled norms took effect, without prejudice to rights acquired in good faith and legal relationships or situations that may have been consolidated by statute of limitations, expiration, or by virtue of a final judgment having the authority of res judicata. Publish in its entirety in the Boletín Judicial and summarize in the Diario Oficial La Gaceta. Judge Cruz Castro provides additional reasons. Judge Hernández López appends a note. Notify the President of the Asamblea Legislativa for their corresponding actions and all parties. CO07/21 ... See more Related Judgments Content of Interest:

Type of content: Majority vote Branch of Law: 2. PRINCIPLES WITH JURISPRUDENCE Topic: Precautionary Subtopics:

NOT APPLICABLE.

THE PRECAUTIONARY PRINCIPLE AND IN DUBIO PRO NATURA. "…The norm is questioned given the absence of technical criteria to support it and guarantee the non-affectation of the environment in those areas it designates as "special zones," as it is considered a violation of the precautionary principle, because it proceeds to generically deprive public domain property of protection. This principle has as its immediate background the uncertainty of the consequences that human action may produce on the environment (positive or negative), such that it seeks to restrict any modification or alteration to the environment. Thus, even if there is no real evidence of a benefit or harm to the environment, the so-called relative presumption rules, which argues that doubt always benefits the environment. Therefore, as long as there is no certainty of a benefit or of non-harm, the legal right known as the environment is of greater value than scientific relativity, meaning that real and tangible proof of harm is not required, but rather the possibility that it may exist; that is, the risk is generated if precautionary measures are not adopted. Hence, this principle arises as a consequence of the rejection of incessant human activity without measuring the consequences, which could irreparably affect the environment or human health itself…" CO07/21 ... See more Content of Interest:

Type of content: Majority vote Branch of Law: 2. PRINCIPLES WITH JURISPRUDENCE Topic: Non-regression Subtopics:

NOT APPLICABLE.

PRINCIPLE OF NON-REGRESSION. "…The principle of non-regression necessarily implies a negative obligation not to act. In this way, the level of environmental protection already achieved must be respected, not diminished, but, on the contrary, increased. The main obligation that its correct application entails is precisely that of not regressing, not affecting the thresholds and standards of environmental protection already acquired, not repealing or modifying current regulations to the extent that this entails diminishing, undermining, or in any way negatively affecting the current level of protection. For this reason, the prohibition of regression functions as a substantive guarantee that protects the holders of rights against regressive norms or policies, preventing the State from "taking a step backward." In accordance with the aforementioned, in the case of the Law No. 9073 under challenge, the principle of non-regression in environmental matters is not fulfilled, because it moves from a regime of administrative protection in which necessary and sufficient mechanisms survive to free natural areas from illegal invasions and occupations, as well as the removal of works that could endanger the public purpose pursued with such areas, to a regime that tolerates such acts without adequate guarantees that ensure the environment will not be affected…" CO07/21 ... See more Content of Interest:

Type of content: Majority vote Branch of Law: 2. PRINCIPLES WITH JURISPRUDENCE Topic: Proportionality or reasonableness Subtopics:

NOT APPLICABLE.

PRINCIPLE OF PROPORTIONALITY AND REASONABLENESS. "…Following German doctrine, this Sala Constitucional has considered that the basic components of proportionality are legitimacy, suitability, necessity, and proportionality in the strict sense. Thus, in Voto No. 3933-98 of 9:50 a.m. on June 12, 1998, the following was indicated: "(…) Legitimacy refers to the fact that the objective intended by the challenged act or provision must not be, at least, legally prohibited. Suitability indicates that the state measure under question must be suitable to effectively achieve the intended objective. Necessity means that among several measures equally suitable to achieve such an objective, the competent authority must choose the one that least affects the legal sphere of the individual. Proportionality in the strict sense provides that apart from the requirement that the norm be suitable and necessary, what it orders must not be out of proportion with respect to the intended objective, that is, it must not be "unreasonable" for the individual (…)."…" CO07/21 ... See more Content of Interest:

Type of content: Majority vote Branch of Law: 2. PRINCIPLES WITH JURISPRUDENCE Topic: Sustainable development Subtopics:

NOT APPLICABLE.

SUSTAINABLE DEVELOPMENT. "…This Court understands this current of thought as a process of progressive change in the quality of life of the human being, which places the individual as the center and primary subject of development and is built upon the real protagonism of people (families, children, producers, local organizations and institutions), fostering a type of economic growth with social equity, as well as the transformation of production methods and consumption patterns that are based on ecological balance and support ways of life according to people's values in their space. In the construction of this current, a leading role is assigned to the human being as a promoter of local, regional, and national development, in which the State acts as a stimulator of creative solutions arising from all spaces, which emerge from the bottom up and are not imposed by laws or decrees. The idea is to endow the person with a leading role, without their action being minimized by economic or political groups. It can be said that this type of development is the process of societal transformation that reconciles the satisfaction of the needs, options, and capabilities of the human being as the center and subject of development, guaranteeing culture, adequately distributing environmental costs to the economy, and broadening the participation of the social base. This cannot be achieved without the comprehensive application of economic, social, and environmental policies and the participation of different actors at different levels (local, regional, and global). It is an emerging concept that, although related to the notion of sustainable development, where the activities of current generations do not reduce the opportunities and options of future generations, includes the perception of a development on a human scale that allows raising people's quality of life. However, in the case under study, this premise would not be valid for the purposes at hand, because, in our estimation, the reasoning set forth in the preceding considerandos, which place the challenged articles in a condition of unconstitutionality, undoubtedly prevails…" CO07/21 ... See more Content of Interest:

Type of content: Separate note Branch of Law: 3. MATTERS OF CONSTITUTIONALITY CONTROL Topic: PROPERTY Subtopics:

NOT APPLICABLE.

XII.- ADDITIONAL REASONS OF JUDGE CRUZ CASTRO. This action was declared with merit, and I fully agree with the reasons expressed in the judgment. However, it seems appropriate to highlight some additional reasons for this declaration of unconstitutionality, as I indicate below.

The State has the obligation to act in defense of public domain property (bienes demaniales). A law that suspends the exercise of such an obligation would be unconstitutional, not only in that it allows a constitutional obligation to be neglected, but also, added to this is the fact that these public domain properties are frequently related to the right to the environment, as they constitute the State's Natural Heritage. Thus, I consider that we are facing a violation of the principle of effective protection of public domain property and, additionally, a violation of the right to the environment.

In the challenged law, the meaning of the principles was being distorted and inverted, because the suspension of the protection of the public domain became the rule and protection an exception. Clearly, this distortion also implies a violation of the precautionary principle and the in dubio pro natura principle, and consequently, once again, the right to the environment. The law's intent clearly violates environmental protection.

Likewise, a violation of the principle of non-regression or the principle of progressivity in environmental matters is evident, in a broader conception than what is indicated in this vote, because I consider that, in accordance with such principle, it must be guaranteed that environmental protection is not weakened, but on the contrary, that there is an improvement in environmental legislation, including through the increase of the level of protection, based on the most recent scientific knowledge. It is an obligation of the State to avoid regression, but at the same time, to actively assume progressivity. Both obligations are violated in the challenged regulations. Environmental protection requires a very well-defined progressive policy, because harms to the environment are serious and, on many occasions, irreversible.

Laxity in environmental matters can have irremediable and sometimes catastrophic effects; that is the grave threat contained in the law declared unconstitutional. CO07/21 ... See more *130015980007CO* Res. No. 2019-012746 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, at twelve hours and eleven minutes on July tenth, two thousand nineteen. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD FILED BY ROBERTO MIGUEL MOLINA UGALDE, IDENTITY CARD 0501950151, REPRESENTING THE ASOCIACIÓN SINDICAL DE TRABAJADORES DEL MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA E INSTITUCIONES AFINES DE CONSERVACIÓN, LEGAL ENTITY ID 3011212127, AGAINST ARTICLES 1, 2, 3, 5, AND 6 OF LAW NUMBER 9073, ON PROTECTION OF OCCUPANTS OF ZONES CLASSIFIED AS SPECIAL. WHEREAS: 1.- By a document filed in the Secretariat of the Chamber at 1:36 p.m. on February 8, 2013, ROBERTO MIGUEL MOLINA UGALDE, in his capacity as General Secretary of the Asociación Sindical de Trabajadores del Ministerio de Ambiente y Energía e Instituciones afines de Conservación, requests that Articles 1, 2, 3, 5, and 6 of the Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas clasificadas como Especiales, No. 9073, be declared unconstitutional. He alleges that these norms are contrary to Articles 11, 33, 41, 50, 89, 121, subparagraph 14), 153, and 183 of the Constitución Política. The norms are challenged insofar as, according to the petitioner, the first article of Law No. 9073 declares a two-year moratorium, during which a suspension of evictions, demolition of works, and suspension of activities and projects in special zones such as the Zona Marítimo Terrestre, the Patrimonio Natural del Estado, and the Zona Fronteriza applies, without specifying or qualifying the type of possession that would benefit from the measure. He considers that this protects or legalizes illegal and precarious occupations in public zones that would be affecting fundamental rights such as free transit in the zona marítimo terrestre and a healthy and ecologically balanced environment (Article 50 of the Constitution) and the protection of natural scenic beauty (Article 89 of the Constitution). All of this results from the substitution and elimination of forest or mangrove ecosystems on occupied lands of the Patrimonio Natural del Estado and wetlands that already caused environmental harm, not current harm, as is the case provided for in Article 2 of the Law challenged here as unconstitutional, for applying the exception to the moratorium. He indicates that this extends to the municipalities, which in Article 6 of the referenced law were authorized to apply the moratorium in zones under their competence. He adds that the property comprising the so-called special zones indicated in Article 1 of Law No. 9073 are public domain property (bienes de dominio público) and are destined for a general public utility service or public use, in accordance with the provisions of Article 121, subparagraph 14), of the Constitución Política and Articles 261 and 252 of the Código Civil. He indicates that due to their public domain nature, these properties have a legal nature and regime distinct from that of private property, as by the express will of the legislator they are designated for a special purpose in the service of the community given the public interest that characterizes them, and therefore they are not part of commerce. He states that this Chamber has ruled in this sense in judgments 2010-012299 at 2:05 p.m. on June 21, 2010, and 2012-001963 at 1:50 p.m. on February 15, 2012, indicating that constitutional doctrine and jurisprudence are consistent in considering that public domain property are those that have a legal nature and regime different from private property—which is governed by the right of ownership under the terms of Article 45 of the Constitución Política—in that, by express will of the legislator, they are designated for the special purpose of serving the community and, for this reason, cannot be subject to private ownership, such that they are outside of commerce. Said jurisprudence has maintained that these are property that, due to their special legal nature, are imprescriptible, unseizable, and inalienable. The petitioner continues to state that, notwithstanding the foregoing, these norms benefit a series of individuals and legal entities without prior knowledge of each one's situation. In this regard, on the occasion of the consultation formulated on bill number 18440, which served as the basis for Law No. 9073, the Contraloría General de la República, in official communication number 8285 of August 21, 2012, noted that the bill contained in file No. 18440 was not based on a technical and formal study or diagnosis that would allow identification and verification of the number of families, individuals, and legal entities, as well as the legal condition in which they find themselves, the duration of their stay, the type of economic activity they carry out, whether they inhabit the area, and the type of infrastructure built, among other relevant aspects. On the contrary, the magnitude and nature of the problem intended to be solved needed to be specified. He adds that during its processing, the Departamento de Servicios Técnicos of the Asamblea Legislativa issued report number ST-175-2012-TI, and when referring to the occupants of the Zona Marítimo Terrestre, it warned that it would be important to determine if the current occupants of this zone cannot be benefited with the suspension proposed in the future law, they deserve that, since their occupation would be illegal and it would make no sense to allow their permanence in the Zona Marítimo Terrestre if they cannot be granted any concession or permit. He believes that the application of the moratorium provided for in Articles 1 and 6 of this Law would also be protecting and recognizing illegitimate possessions, which, in the context of the current regulatory framework, would be susceptible to benefiting from a limited real right, as is the case with concessions in the zona marítimo terrestre where granting is prohibited, among others, to foreigners who have not resided in the country for at least five years, to bearer-share corporations (sociedades anónimas con acciones al portador), to companies or entities domiciled abroad, to entities incorporated in the country by foreigners, and to entities whose shares, quotas, or capital correspond more than fifty percent to foreigners. He argues that in the specific case of the zona marítimo terrestre, this Constitutional Court already declared unconstitutional the Law Declaring City Status for the Communities of Cahuita and Puerto Viejo of the canton of Talamanca, province of Limón, No. 8464, and was clear in stating that the zona marítimo terrestre is a public domain property by constitutional and legal provision that cannot be subject to private possession or ownership, and the infra-constitutional regulation that so establishes is evidently unconstitutional. He points out that with Articles 1, 3, and 6 challenged as unconstitutional, possessors of lands in the PNE where activities incompatible with or not authorized by current legislation are carried out would also benefit, because according to Article 18 of the Ley Forestal, No. 7575 of April 16, 1966, only research, training, and ecotourism activities may be authorized in the Patrimonio Natural del Estado. Regarding the Zona Fronteriza, during the processing of the Law challenged here, the Departamento de Servicios Técnicos of the Asamblea Legislativa warned in its report that, according to the Ministry of Planning, there is no certainty of how many people live or carry out activities in the territory comprised within the 2 inalienable kilometers of the northern border. He adds that this zone holds the status of public domain property, in the category of Refugio Nacional de Vida Silvestre, in accordance with the provisions of Decretos Ejecutivos Nos. 22962-MIRENEM of February 15, 1994, amended by Decreto No. 23248-MIRENEM of April 20 of that same year. He states that in this sense, the Contraloría General de la República, as recorded in legislative file No. 18440 (through which Law No. 9073 was processed), considers that the moratorium established in Articles 1, 3, and 6 referenced, as well as the limitations contained in Article 2 of Law No. 9073, challenged here, violate the principle of imprescriptibility of public domain property, preventing public bodies from executing the reivindicatory resolutions required for their adequate protection, in contradiction with the provisions of Article 50 of the Constitution. Furthermore, Articles 1, 2, 3, 5, and 6 in turn violate the principle of legal certainty enshrined in Article 11 of the Constitución Política, due to the uncertainty of the applicable legal regime, creating with the moratorium an expectation on the part of the holders located in the special zones, and of those who at the end of these two years enter illegitimately into those zones, whose right has not been protected, in any of the exception cases that the law provided for. Additionally, Article 5 of said Law does not stipulate the State entities and bodies that are obligated not to permit new occupations in the ZMT, the PNE, and the Zona Fronteriza, nor does it establish the specific competences or the means, resources, or actions that they will count on, which causes a state of legal uncertainty. Thus, the 24-month suspension of eviction or demolition of works, activities, and projects in the Zona Marítimo Terrestre, in the Zona Fronteriza, and in the Patrimonio Natural del Estado, is unconstitutional as it renders inapplicable the regulations that declare and guarantee the public domain regime of strategic and fundamental public property for the exercise of collective rights, such as free transit and environmental protection, without there being a rational, proportional, or reasonable factual and legal basis to justify enacting this so-called moratorium on administrative and judicial resolutions issued in compliance with current legislation. On the other hand, the petitioner also indicates that Article 2 of Law No. 9073 establishes that the suspension provided for in Article 1 does not exclude the issuance of judicial or administrative precautionary measures by the competent authorities, when the commission of environmental harm or danger or threat of environmental harm is determined. Likewise, it provides that the administrative authorities will be solely the Tribunal Ambiental Administrativo and the Ministerio de Ambiente y Energía. The norm under comment does not specify what type of precautionary measures it refers to, whether those that operate in each jurisdiction or environmental ones, and limits the application of these measures by administrative authorities other than those previously indicated and in cases where no environmental harm or danger or threat of environmental harm has been committed, which violates the precautionary principle or in dubio pro natura in environmental matters that prescribes Principle 15 contained in the United Nations Conference on Environment and Development, and Article 11 of the Ley de Biodiversidad. He indicates that regarding the precautionary principle, the Sala Constitucional has been emphatic in resolving that all measures necessary to prevent negative effects on the environment and ensure its protection, conservation, and adequate management of its resources must be taken (in this sense, judgment No. 2009-0601 at 3:03 p.m. on January 21, 2009). However, he believes that as Article 2 is drafted, the legal operator faces the difficulty of assessing the eventual irreparable or irreversible environmental harms that may occur not only by action but also by omission, in contravention of the principles indicated, hindering and preventing effective environmental protection. Likewise, he explains that Article 2 of this Law violates the principle of prohibition of arbitrariness, derived from Article 11 of the Constitución Política, because the Administration is made unable to execute rulings that determined legality defects in the issued acts, thereby producing a lack of protection for public domain property and environmental conservation. He also considers that the challenged Articles 1, 3, and 6 harm the principle of equality, since they provide equal treatment for all individuals and legal entities of lands located in the Zona Marítimo Terrestre, in the Zona Fronteriza, or belonging to the Patrimonio Natural del Estado, without differentiating whether they are in those areas legally or illegally, whether they are nationals or foreigners, whether they are individuals or legal entities, whether they carry out economic, artisanal, or subsistence tourism activities, or not, among other aspects. The foregoing, without the legislator having made a judgment of reasonableness to determine that the measure enacted is adequate to fulfill the indicated reasons. Thus, the statement of purposes of the bill for this law was limited to stating that "(…) for decades, generations of tens of thousands of Costa Rican families have lived on the coasts and islands of our country. These families have built their homes and developed productive activities such as artisanal fishing, local tourism, and agriculture, among others, in areas that are part of the Zona Marítimo Terrestre, the Zona Fronteriza, and the Patrimonio Natural del Estado. However, despite the long periods of occupation and use of these territories, the occupation has occurred, in many cases, without having a state concession for it. This, coupled with the very nature of the lands, has caused various state bodies to have been forced to promote eviction processes for the families and demolition of constructions that are in this situation, which triggers a serious social problem by leaving these people without their usual roof and in many cases without access to the productive activity that provides their daily sustenance, without this being based on a study that supports the moratorium as an equal measure for all cases, regardless of the real situation, and ensures achieving the intended purpose that all Costa Rican families in such conditions maintain their usual roof and their productive activity." He considers that Article 2 challenged is also unconstitutional for establishing the suspension of judicial resolutions for eviction or demolition of works, activities, and projects in the reference zones, and for preventing the issuance of judicial and administrative precautionary measures, being contrary to the provisions of Article 153 of the Constitución Política. As well as violating the provisions of Article 41 of the Constitución Política (on this point, the Contraloría General de la República, in official communication No. 8285 of August 21, 2012). Likewise, the challenged Article 3 leaves exclusively to the Minister of Environment and Energy the possibility of excluding the application of the moratorium when dealing with zones declared Patrimonio Natural del Estado, by means of technical justification and when the omission of environmental harm or danger or threat of harm to the environment is determined, which produces an interference with the powers of the Executive Branch, against the constitutional competencies of the Judicial Branch and the Contraloría General de la República, and consequently also violates Articles 41, 153, and 183 of the Constitución Política. This action is admitted because it meets the requirements referred to in the Ley de la Jurisdicción Constitucional in its articles 73 to 79. It is requested that the acción de inconstitucionalidad be declared with merit and that the articles indicated above be annulled. 2.- In order to substantiate the standing he holds to promote this acción de inconstitucionalidad, the petitioner states that it comes from the provisions of Article 75, second paragraph, in relation to the defense of diffuse interests or those that pertain to the community as a whole. 3.- By a resolution issued at thirteen hours and forty-nine minutes on April tenth, two thousand thirteen, the action was admitted for processing. 4.- The Procuraduría General de la República rendered its report through a document filed in the Secretariat of the Chamber at 3:48 p.m. on May 7, 2013, regarding the acción de inconstitucionalidad filed by the Asociación Sindical de Trabajadores del Ministerio de Ambiente y Energía e instituciones afines de conservación, against the Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas Clasificadas como Especiales, No. 9073 of September 19, 2012. It indicates that according to Article 1 of Law No. 9073, Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas clasificadas como Especiales, the eviction of persons, demolition of works, and suspension of activities and projects in the zona marítimo terrestre, zona fronteriza, and patrimonio natural del Estado are suspended for a term of twenty-four months (two years). In its opinion, according to our legislation, these latter three sets of property are subject to the public domain regime: "Article 1.- The zona marítimo terrestre constitutes part of the national heritage, belongs to the State, and is inalienable and imprescriptible. Its protection, as well as that of its natural resources, is an obligation of the State, of its institutions, and of all the inhabitants of the country. Its use and exploitation are subject to the provisions of this law." (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 of March 2, 1977).

**Article 7.-** So long as the State, of its own volition or on the indication of the Ministry of Agriculture or the Institute of Lands and Colonization, and attending to reasons of national convenience, has not determined which lands must be maintained under its ownership, the following shall be considered inalienable and not susceptible to acquisition by denouncement or possession, except those already under private ownership with legitimate title: (…). f) Those included within a zone of 2,000 meters in width along the frontiers with Nicaragua and with Panama…” (Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 of 14 October 1961). “ **Article 14.- Non-seizable and inalienable condition of the natural heritage** The forest lands and forests that constitute the natural heritage of the State, detailed in the preceding article, shall be non-seizable and inalienable; their possession by private parties shall not create any right in their favor, and the State’s action of replevin (acción reivindicatoria) for these lands is imprescriptible. Consequently, they may not be registered in the Public Registry through possessory information, and both the invasion and occupation thereof shall be sanctioned in accordance with the provisions of this law.” (Ley Forestal, No. 7575 of 13 February 1996). As they are public-domain property (bienes demaniales), the specific rules of that regime apply to them: “The public domain is comprised of property that expresses, by the express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest. These are the so-called dominical property (bienes dominicales), public things or public goods, which do not belong individually to private parties and which are destined for public use and subjected to a special regime outside of commerce. That is, they are affected by their own nature and vocation. Consequently, these goods belong to the State in the broadest sense of the concept; they are affected by the service they provide, which is invariably essential by virtue of an express provision. Characteristic notes of these goods are that they are inalienable, imprescriptible, non-seizable, cannot be mortgaged nor be susceptible to encumbrance under the terms of the Civil Law, and administrative action substitutes for interdicts to recover ownership. As they are outside of commerce, these goods cannot be the object of possession, although a right to use (aprovechamiento) may be acquired, though not a right of property.” (Voto No. 2306-91 of 14:45 on 6 November 1991). As this Chamber has determined on other occasions, because they are public-domain property, the regime of administrative self-help (autotutela administrativa) would be applicable to them, whereby it is possible for the competent authorities to act in defense of the public-domain property whose protection has been entrusted to them by law, against illegitimate occupations by third parties, by resorting to eviction (desalojo) and demolition of works if necessary: “It is not disputed, because the plaintiff has not disputed it, whether the Administration may, in exercise of its powers of self-help, recover possession from whoever has improperly taken it in the case of the public domain. National and foreign doctrine, legislation, and jurisprudence have been unanimous in this regard (Voto No. 0447-91 of 15:30 on 21 February 1991). “…it follows that the Ministry of Public Security was able to prove that the property in question belongs to it and consists of public-domain property (bien demanial), which, by its nature, is characterized by being inalienable, imprescriptible, and non-seizable, so that mere occupation, regardless of its duration, does not generate rights over the property. Therefore, this Chamber does not find that the administrative eviction ordered by the Ministry of Public Security, within its sphere of competence, is arbitrary.” (Voto No. 9245-2012 of 14:30 on 17 July 2012). It being then the case that, through the challenged Ley No. 9073, the eviction of persons and demolition of works are suspended—both administrative actions that derive from the principle of administrative self-help that characterizes public-domain property, and that are necessary to maintain its integrity, safeguarding it from illegal invasion and occupation by private parties—the practical application of said principle is evidently being diminished and such property is being placed at grave risk, which, by having environmental characteristics, also results in a violation of the rights to a healthy and ecologically balanced environment and to the protection of natural beauties. Regarding the alleged violation of the principle of imprescriptibility of public-domain property claimed by the petitioner, its violation could be occurring indirectly, since, although it is true that Ley No. 9073 is not permitting the seizure of public-domain property for purposes of adverse possession (prescripción positiva) and acquisition of ownership by private parties; it is logical that by not permitting any eviction or demolition on such property, any state action of replevin to recover those that may have been unduly appropriated would end up frustrated, because, even if the right in its favor were declared, it could not reintegrate into its estate the goods removed from its administration, leaving the illegal private parties remaining in occupation of the invaded lands. If the desired final effect of any action of replevin is not permitted—which is the effective recovery for the owner of the unduly appropriated property—the very action of replevin is being rendered nugatory. Now, regarding the principle of intangibility of the Maritime-Terrestrial Zone, the Constitutional Chamber stated in Voto No. 3113-2009 of 14:59 on 25 February 2009: “For the reasons to be set forth below, this Chamber concludes that the provisions of the challenged law mentioned in the preceding considerando—with the exception of the second—are flagrantly contrary to the Law of our Political Constitution. A) Violation of the principle of intangibility of the Maritime-Terrestrial Zone. According to this principle, derived from the relationship among Articles 6, 50, and 121 subsection 14 of the Political Constitution, the Maritime-Terrestrial Zone—especially the part called the public zone—cannot be removed from the public domain (desafectada del dominio público), based on several reasons. Firstly, because said zone has already been integrated into and forms part of the natural heritage of the State. Secondly, because the use of said zone—especially the maritime beaches—is common and they are destined for the free use of all inhabitants, indistinctly, so that the use of some does not impede that of others interested. Thirdly, because the public-domain technique (técnica demanial) is the most effective means for the protection of maritime-terrestrial goods and for the State to fulfill its duty to guarantee, defend, and preserve a healthy and ecologically balanced environment for all the country’s inhabitants. Regarding this last aspect, certainly the private use of maritime beaches endangers the right to the environment, since those zones of the public domain could be the object of constructions and other intrusions that would endanger coastal goods and their entire ecosystem.” Although, it is reiterated, Ley No. 9073 does not have the purpose of removing the Maritime-Terrestrial Zone from the public domain and permitting its private appropriation, it is evident that permitting the illegal occupation of persons on that strip not adjusted to a regulatory plan (plan regulador), and particularly in the public zone, would contravene the very principle of intangibility mentioned, by depriving the rest of the population of its effective use in accordance with the law and putting the coastal ecosystem itself at risk. Thus, if the irregular occupation of beach areas through installations of any type is tolerated, making a private use of them, the possibilities for the rest of the people to freely use those areas are being eliminated or limited. It must not be lost sight of that, according to Article 20 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, the strip of 50 meters in width measured from the ordinary high tide (called the public zone, Article 10 of the same Law) is dedicated to public use and especially to the free transit of persons. That same numeral establishes that the public zone cannot be the object of occupation under any title or in any case. A similar situation would occur with the restricted zone (the remaining 150 meters, Article 10 ibid.), where illegitimate occupation would be depriving other persons of accessing that strip through a duly granted concession (Artículo 39 of the same Law). And in both strips, public and restricted, if illegitimate occupation is permitted, the coastal and natural resources existing therein would be endangered, as no type of efficient preventive control would be exercised, violating the provisions of Article 17 of Ley No. 6043. With regard to the precautionary principle, the Constitutional Chamber has conceptualized it in the following terms: “In order to prevent the existence of the right to a healthy and ecologically balanced environment from being restricted to the semantic plane of legal reality, environmental law has integrated a series of guiding principles that guarantee the effective protection of the right. One of the essential principles that comprise environmental law is the ‘precautionary principle’ or ‘principle of prudent avoidance,’ which is contained in the United Nations Conference on Environment and Development, Rio Declaration, which literally states: ‘Principle 15.- In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.’ (In the same sense, see Article 11 of the Ley de Biodiversidad). The term prevention derives from the Latin ‘praeventio,’ which alludes to the action and effect of preventing, to those preparations and dispositions made in advance to avoid a risk or execute a thing. Prevention seeks to anticipate negative effects and ensure the protection, conservation, and adequate management of resources. Consequently, the guiding principle of prevention is based on the need to take and assume all precautionary measures to avoid or contain the possible impact on the environment or the health of persons. Thus, in the event that a risk of serious or irreversible damage exists—or a doubt about it—a precautionary measure must be adopted and even the activity in question postponed. The foregoing is because in environmental matters, a posteriori coercion is ineffective, since if the biologically and socially harmful consequences have already been produced, the repression may have moral significance, but will hardly compensate for the damage caused to the environment.” (Voto No. 2219-1999 of 15:18 on 24 March 1999). By stipulating in Article 2 of Ley No. 9073 that the moratorium “does not exclude issuing judicial or administrative precautionary measures, nor the execution of final judicial or administrative resolutions, in both cases when the commission of environmental damage or danger or threat of damage to the environment is determined,” we could be in the presence of two possible injuries to the precautionary principle. The first, because one of the grounds for imposing precautionary measures and executing resolutions is the production of environmental damage, that is, reacting when the negative effect on the environment has already occurred, which is precisely what the precautionary principle seeks to avoid; and secondly, because the provision does not seem to include the possibility of acting in the case of doubt of danger or threat to the environment, but rather seems to indicate that such danger or threat must be certain or proven. The Chamber has given great importance to the fact that doubt is not only sufficient, but necessary for the application of the precautionary principle (Voto No. 18702-2010 of 15:27 on 10 November 2010). To the foregoing must be added that according to the second paragraph of Article 2 itself of Ley No. 9073, the only administrative resolutions that could be executed are those issued by the Environmental Administrative Tribunal or the Minister of Environment and Energy, leaving aside other organs and entities that also have competence in this matter, such as the Ministry of Health, the different Conservation Areas of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación, the municipalities, etc., thereby reducing the possibilities of acting preventively. Similarly, a question arises as to the manner in which the damage, or the danger or threat thereof, is to be determined, given the vast amount of territory that must be covered (border zones, Maritime-Terrestrial Zone, protected wild areas, forests and forest lands of the Natural Heritage of the State throughout the entire country) and the scarcity of resources currently available and that must be allocated to carry out such a task. It is to be expected that in many cases the threat of environmental damage will end up materializing before the administrative measure to prevent it is issued. Regarding the principle of non-regression, this Constitutional Chamber has recently expressed, as studied in Voto No. 13367-2012 of 11:33 on 21 September 2012, that, in the case of the questioned Ley No. 9073, the principle of non-regression in environmental matters appears not to be fulfilled, insofar as it shifts from a regime of administrative self-help in which there exist sufficient mechanisms to clear strategic natural areas of illegal invasions and occupations, as well as the removal of works that may endanger the public purpose pursued with such areas, to a regime that tolerates such acts without there being adequate guarantees that the environment will not be affected. On the other hand, the justification for the moratorium also does not appear to be reasonable and proportional, nor does it sufficiently and accurately prove the social situation that it purports to protect, according to the obligatory consultation with the Office of the Ombudsman—which, a priori, would be competent to know the exact dimensions of that reality and to offer objective criteria—which did not, however, prove them. Said Advisory Body also agrees with the specific assumption mentioned by the petitioner where the principle of non-regression would likewise be violated: “Particularly, Article 3 promulgates a regression in environmental matters by stipulating the possible non-application of the moratorium only in the PNE and when those zones have been declared under that category. This becomes unconstitutional, just as the Constitutional Chamber determined regarding Article 7 of the Ley de Biodiversidad (actually it is the Ley de Conservación de Vida Silvestre), insofar as it required that wetlands be created and delimited by executive decree.” The cited numeral 3 provides: “Article 3.- When dealing with zones declared as natural heritage of the State, only the Minister of Environment and Energy may disapply the moratorium, through the pertinent technical substantiation, when the commission of environmental damage or danger or threat of damage to the environment is determined.” Through this provision, not only is a decrease in environmental protection being given in the terms set forth, but it also, and without any justification, further diminishes the protection for the Natural Heritage of the State with respect to the Maritime-Terrestrial Zone and the border zones; given that for the latter, precautionary measures and administrative resolutions may be issued by both the Environmental Administrative Tribunal and the Minister of Environment and Energy (Article 2), whereas for that Heritage, only said Minister may do so. Furthermore, and as the petitioner asserts, by limiting it to “declared zones,” it would be creating uncertainty regarding the protection to be applied in other cases of Natural Heritage of the State that have not been expressly declared by decree or law, but that equally comprise it, such as many wetland areas or “the forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the properties registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other organisms of the Public Administration” (Article 13 of the Ley Forestal). The petitioner also argues that “the principle of equality enshrined in Article 33 of the Carta Magna implies treating equals as equals and unequals as unequals; in that sense, we consider that Ley No. 9073 violates that principle in its Articles 1, 3, and 6, by providing equal treatment to all natural and legal persons of lands located in the Maritime-Terrestrial Zone, in the Border Zone, or belonging to the Natural Heritage of the State, without differentiating whether they are in those areas legally or illegally, whether they are nationals or foreigners, or whether natural or legal persons, whether they carry out economic, artisanal, or subsistence tourism activities, or not, among other aspects.” Indeed, many of the legal occupants of the Maritime-Terrestrial Zone, of protected wild areas, or of border zones have had to invest time and economic resources to obtain a legal status in conformity with the legal system, first to obtain the administrative authorization to validly occupy the public-domain space (concession, use permit, or lease contract, as applicable) and later to be able to obtain construction permits, in cases where the Law permits it, without forgetting the payment of fees (cánones) or economic considerations that they regularly must make to continue enjoying their legal situation, because the legal system so requires. By contrast, the illegal occupants have disregarded the protective laws of the areas involved, entering them without authorization, in some cases performing acts harmful to the environment, and in others, erecting installations without requesting any type of permit. All of the foregoing without making any economic outlay for administrative procedures. However, with Ley No. 9073, as the petitioner asserts, legal and illegal persons are placed on an equal footing—without having it—with respect to permanence on the land they occupy, by not permitting the eviction of the latter nor the demolition of their illegal constructions. Such an imbalance is not equitable and appears to violate the constitutional principle of equality. In accordance with the principles of reasonableness and proportionality, according to the citation made by the petitioner in its filing brief, these are the reasons in its statement of motives that justified Ley No. 9073: “for decades, generations of tens of thousands of Costa Rican families have inhabited the coasts and islands of our country. These families have built their homes and developed productive activities such as artisanal fishing, local tourism, and agriculture, among others, in areas that form part of the Maritime-Terrestrial Zone, the Border Zone, and the Natural Heritage of the State. However, despite the long periods of occupation and use of those territories, the occupation has occurred, in many cases, without having a concession from the State for it. This, coupled with the very nature of the lands, has caused various instances to have been obliged to promote evictions of the families and demolition of constructions that find themselves in that situation, triggering a serious social problem by leaving these people without their habitual shelter and in many cases without access to the productive activity that gives them daily sustenance.” However, no complementary study documenting the veracity of such affirmations was provided to the legislative file. There is no census establishing the years of occupation of the persons in the different state areas, their number, and whether, indeed, an eviction or demolition order weighs upon all of them. In the absence of such a diagnosis, it becomes impossible to determine the strict necessity of the legislative measure taken. Indeed, doubt arises as to whether the Law was enacted thinking exclusively of the specific situation of a concrete community in one of the so-called “special areas.” On the other hand, the proportionality of the measure is questionable insofar as, by being done in such a generic manner, it could be benefiting persons whose illegitimate situation the Law does not tolerate; for example, occupation whose origin is based on concessions granted to municipal councilmen or mayors in the Maritime-Terrestrial Zone (Article 46 of Ley No. 6043), to natural persons with more than one concession (Article 57, subsection e), ibid.), to companies domiciled abroad (Article 47, subsection c), ibid.), to persons who have cut down forest or changed land use (cambio de uso del suelo) within protected wild areas (Articles 18 and 19 of the Ley Forestal), to mention just a few. The same could be said of the legal protection that would be granted to persons who do not meet the profile of those mentioned in the statement of motives, such as subjects with high purchasing power or economic consortiums with important construction projects. Nor is any distinction made among the different types of “special areas,” it being very evident that, for example, an irregular occupation within a forest reserve is not the same as within a national park, where the environmental consequences could be very pernicious for the ecosystems. Finally, it is also not apparent that an analysis has been made regarding the possibility of resolving the factual situation generated by Ley No. 9073 through existing legal instruments, without having to resort to a general moratorium. For example, in the case of the Maritime-Terrestrial Zone, existing settlers on the land prior to the enactment of Ley No. 6043 may remain there until the respective regulatory plan is approved (Article 70 of that Law), furthermore enjoying a right of preference (derecho de prelación) in the granting of concessions if the requested use conforms to the planning (Article 44 ibid.). Also in the coastal sector, the municipalities enjoy sufficient planning powers to take into account the existence of settlements in their regulatory plans and include them therein, and subsequently grant the respective concessions. In the case of the Institute of Rural Development, it has regulations for granting leases in the border strip (agreement taken by the Board of Directors of that entity in Article No. 2 of the extraordinary session 010-2008, held on 28 April 2008), with a right of preference for whoever has used the land in a quiet, public, peaceful, continuous manner, in good faith, without detriment to the public interest (Article 12). The foregoing circumstances cast doubt on the reasonableness and proportionality of Ley No. 9073 in terms of adequately resolving the factual situation explained in its statement of motives, as well as the effective existence thereof. Regarding the principle of functional independence of the Judicial Branch and the Comptroller General of the Republic, as well as the principle of prompt and complete justice, said Advisory Body shares the ground of unconstitutionality suggested by the petitioning Association for violation of Articles 49 and 153 of the Political Constitution, to the extent that by providing for the suspension of evictions of persons and demolitions of works in the Maritime-Terrestrial Zone, border zones, and Natural Heritage of the State (Article 1 of Ley No. 9037), the execution of final judgments issued by courts of justice in connection with cases of their cognizance would be impeded, as well as the ordering of precautionary measures in accordance with the merits of the proceedings, and not only in those cases where the commission of environmental damage or danger or threat of damage to the environment is determined, as provided by Article 2 of the same Law. An injury could also exist to the principle of separation of powers contained in Article 9 of the Political Constitution, by the Legislative Assembly impeding, through a legislative act, the execution of final judicial resolutions. The principle of prompt and complete justice of Article 41 of the Political Constitution would also be compromised by not being able to execute final judgments or take precautionary measures immediately when such judicial acts entail the conduct suspended in Article 1 of Ley No. 9073. Winning parties in judicial proceedings, including the State itself, would have to wait until the moratorium ends to be able to make effective their rights already recognized in final judicial judgments, if another law does not come along to impede execution again. Moreover, the constitutional powers established for the Comptroller General of the Republic in numerals 183 and 184 of the Political Constitution relating to the oversight of the Public Treasury could also be violated, by impeding, for example, the implementation of provisions contained in audit reports directed to public organs or entities, when these contain instructions regarding the eviction of persons or demolition of works in what Ley No. 9037 calls “zones classified as special.” Finally, regarding the principles of legal certainty and the prohibition of arbitrariness, the grounds of unconstitutionality alleged by the petitioner in these two sections of its brief are not clear, as they rather seem to refer to criteria of legality and practical application of the challenged Law, whereby a constitutional analysis regarding them is omitted; considering, moreover, the criteria set forth in the other grounds sufficient to uphold the action.

5.- By brief received in the Secretariat of the Chamber at 16:44 on 7 May 2013, René Castro Salazar, in his capacity as Minister of Environment and Energy, appears to respond to the action of unconstitutionality filed by Roberto Miguel Molina Ugalde. In his view, in the case before us, the petitioner is not correct in the arguments raised in the action at bar, by virtue of the following arguments. The challenged regulations establish, essentially, a 2-year moratorium on the eviction of persons, demolition of works, suspension of activities, and projects in the Maritime-Terrestrial Zone, border zone, and Natural Heritage of the State. However, prior to the analysis of each of the challenged provisions (which will be examined from the perspective of the public powers assigned to the SINAC), it is essential to set forth in detail the position that the SINAC has expressed regarding the constitution and administration of the Natural Heritage of the State and the Maritime-Terrestrial Zone, especially due to the dimensions and application of the challenged provisions over the Natural Heritage of the State. He thus points out that, in light of the most recent constitutional jurisprudence, in our country the recognition of the fundamental right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment does not have its starting point in the reform to Article 50 of the Political Constitution (Ley No. 7412 of 3 June 1994), since, from the enactment of the 1949 constitutional text, the will of the original constituent was clear in establishing in Article 89 that, among the cultural purposes of the Republic are the protection of natural beauties, conserving and developing the historical and artistic heritage of the Nation, and supporting private initiative for scientific and artistic progress. Said provision, established within the highest rank of the sources of our legal system, must necessarily be complemented with the declaration contained in Article 21 of the Carta Fundamental, which protects the inviolability of human life. The foregoing, since, as can be observed in the jurisprudential development of the Constitutional Chamber, the protection of natural resources nurtures fundamental values such as human life and the health of the inhabitants. The integration of the provisions of both articles contained in the Political Constitution implies that, since long before 1994 (that is, before the reform to Article 50 of the Constitution), the need and constitutional obligation to preserve the environment (even though the constituent used the term “natural beauties”) transcends a purpose of a merely cultural nature, to become a vital necessity of the human being that must be protected by the State, for it constitutes an essential prerequisite for making effective other fundamental rights such as life, health, and development (judgments of the Constitutional Chamber Nos. 1993-03705-1993-06240, 1993-04423, and 1994-02485). Furthermore, the Law of the Constitution is composed not only of the constitutional text, but also of the values and principles that inform its content, as well as the International Treaties and Conventions in force in the country (Articles 1, 7, 21, and 50 of the Political Constitution; 1 and 3 of the Ley de la Jurisdicción Constitucional).

Within this context, based on the provisions of Articles 7 and 48 of the Political Constitution, and Articles 1 and 3 of the Law of Constitutional Jurisdiction, it is possible to conclude that even if the constitutional text had not contained norms related to the recognition and protection of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, that right and the correlative duty of public authorities and private individuals not only already existed in Costa Rican domestic law, but also that its effective protection was enforceable. The foregoing, by virtue of the fact that the Costa Rican State had signed a series of International Conventions, Treaties, and Instruments related to the recognition of that fundamental right, before Article 50 of the Political Constitution was reformed by Law number 7412 of June 3, 1994. Among these international instruments, the following stand out: the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (Articles 2.1, 12.1, and 12.2.c); the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights (Article 11); the Convention for the Protection of the World Cultural and Natural Heritage, signed in Paris on November 23, 1972, approved by Law number 5980 of October 23, 1976; the Convention for the Protection of the Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the American Countries, adopted in Washington on March 3, 1973, and approved by Law number 3763 of October 19, 1976; the Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat, signed in Ramsar on February 2, 1971, approved by Law number 7224 of 1991; the Vienna Convention for the Protection of the Ozone Layer, adopted in Vienna on March 22, 1985, and approved by Law number 7228 of April 22, 1991, and its Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer, signed in Montreal on September 16, 1987, and approved by Law number 7223 of April 2, 1991; the UN Convention on the Law of the Sea, signed in Montego Bay in December 1982, and approved by Law number 7291 published on July 15, 1992, among many others. As indicated, once approved by the Legislative Assembly, the aforementioned norms of international law were integrated into Costa Rican domestic legislation, in accordance with the provisions of constitutional Articles 7 and 48; and Articles 1 and 3 of the Law of Constitutional Jurisdiction. Ergo, all these international instruments are mandatorily enforceable and enjoy full executory force insofar as their norms do not require further legislative development and, therefore, must be respected (on this subject, see Constitutional Chamber Judgment number 1993-06240). The written and unwritten norms that make up Constitutional Law are characterized by being of direct and immediate application. That is, their recipients (the community) not only have the right to enforce them through administrative and judicial channels if they believe that, through action or omission, they have been impaired, but also, this implies that legal operators (public officials) have the constitutional and legal duty to apply them directly and immediately in the decision-making process, in order to fulfill constitutional requirements (Constitutional Chamber Vote number 1999-00644). Ergo, the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment imposes upon the State and private legal subjects the duty to guarantee, defend, and preserve that right, which implies the establishment of a series of technical-legal mechanisms to achieve its protection, mechanisms that must be observed by legal operators, especially because they are provisions that hold the highest rank in the normative hierarchy established by our legal system. Rights are not limited to the private sphere of individuals, but have transcendence in the very structure of the State to satisfy (by definition of its own generic competence) public interests, understood as the set of coinciding individual interests of the governed (Articles 4, 16, 113 of the General Law of Public Administration). On the other hand, Article 121, subsection 14), of the Political Constitution, generically regulates matters referring to public domain (dominio público) assets, by providing that assets belonging to the Nation may only leave its domain definitively through authorization by the Legislative Assembly. From this constitutional conception, at the doctrinal and jurisprudential level, the position of consultative and judicial bodies has been consolidated and developed, in the sense that public domain areas are assets belonging to the community in the broadest sense of the concept and are intended to satisfy the public interest. On this subject, administrative and constitutional jurisprudence has been clear in establishing the traditional classification of assets under the protection of the administrations, into public assets (demaniales or public domain) and patrimonial assets. Pertinent to the preparation of this report, demanial assets are those that are regulated by a special legal regime and are permanently destined for public use, or have been assigned by law to a public purpose such as (without understanding this as an exhaustive list) areas designated as parks in urban and rural centers, public transportation routes, the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre, ZMT), and the natural heritage (patrimonio natural). For this reason (being assigned to the public domain), said assets possess particular characteristics such as imprescriptibility (imprescriptibilidad), inalienability (inalienabilidad), and unattachability (inembargabilidad). In this regard, in judgment number 3667 of 14:54 hours on May 7, 2003, the Constitutional Chamber set forth the position it has followed in its jurisprudence: "(...) Public domain is understood as the set of assets subject to a special legal regime, distinct from that governing private domain, which, besides belonging to or being under the administration of public legal entities, are assigned or destined for purposes of public utility and manifests itself in the direct or indirect use that any person may make of them. Doctrine recognizes public domain under different meanings, such as dominical assets (bienes dominicales), dominial assets (bienes dominiales), public things (cosas públicas), public assets (bienes públicos), or demanial assets (bienes demaniales).” In that same line, by provision of Article 262 of the Civil Code, public areas, demanial or public domain, are outside the commerce of men and, therefore, no one can exercise over them property or use rights through the passage of time, nor are they susceptible to encumbrances or possession in the terms of Civil Law, as the Constitutional Chamber set forth in judgment number 5977-93, of 15:45 hours on November 16, 1993: “(...) The public domain is composed of assets that manifest, by the express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest. They are called dominical assets (bienes dominicales), demanial assets (bienes demaniales), public assets or things (bienes o cosas públicas), which do not belong individually to private individuals and that are destined for public use and subject to a special regime, outside the commerce of men. That is, assigned by their nature and vocation. Consequently, these assets belong to the State in the broadest sense of the concept, they are assigned to the service they provide, which is invariably essential by virtue of express norm. Noteworthy characteristics of these assets are that they are inalienable, imprescriptible, unattachable, cannot be mortgaged nor be susceptible to encumbrance in the terms of Civil Law, and administrative action substitutes for interdicts to recover the domain. As they are outside commerce, these assets cannot be the object of possession, although a right to exploitation can be acquired, though not a right to property (...)”. Similarly, in Constitutional Chamber Vote 2988-99, the Chamber maintained the position it has held in its jurisprudence on the subject: (...) Our legislation creates a system in which assignment (afectación) becomes the primary element for the inclusion of an asset into the public domain; therefore, any asset destined by law, or by an administrative act when the law authorizes it, shall be public domain. When an asset is integrated into the public domain regime, it acquires a series of essential characteristics such as inalienability, imprescriptibility, and unattachability. Due to these conditions, these assets are not expropriable, since this would imply alienation and they are inalienable. Likewise, adverse possession (usucapión) is also not a means to acquire them; inalienable things, being outside the commerce of men, are not subject to possession by private individuals, and therefore, are imprescriptible as long as they conserve such character or the public utility purpose to which they are assigned (...)”. From this perspective, due to their legal nature, over public domain assets, dominion, possession, or appropriation by private individuals is not possible, neither gratuitously nor for consideration; they cannot be lost by prescription, nor gained by adverse possession; it is not legally possible to modify their purpose, nor can they be used for a purpose other than that established by the legal system, with the State being responsible for their protection and administration in representation of public interests. Ergo, use by third parties shall not create any right in their favor. In accordance with the foregoing, constitutional jurisprudence has been clear in establishing that the special protection established in the legal system for public domain assets is applicable to the Natural Heritage of the Nation, whose primary purpose (besides protecting natural beauties) lies in ensuring the fundamental rights of inhabitants to have a better quality of life, within the context of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, provided for in the domestic legal system and the international instruments ratified by the country. In judgment number 2003-03840, the Constitutional Chamber indicated: "(...) Thus, it is clear that the Costa Rican legal system confers a special and qualified protection on assets assigned to public use or enjoyment, and cloaks said protection with even greater care when regulating public environmental assets. The foregoing implies that if the transposition alleged by the plaintiff in the Regulatory Plan of the Coastal Zone of Playa Platanares and the Preciosa-Platanares Mixed Category National Wildlife Refuge had occurred, the Regulatory Plan would be contrary (at least concerning the regulation of the part of the Refuge) to the norm arising from Articles 121, subsection 14, and 89 of the Political Constitution; because a regulatory act would be de-assigning part of a dominial asset. (...)” In this regard, also consult judgment number 05266-2009 of 12:24 hours on March 27, 2009). Based on the foregoing, in the jurisprudential development of the Constitutional Chamber (with the erga omnes nature that its judgments possess), it has been established that the Natural Heritage is composed of two important components: on one hand, the Protected Wild Areas (cualesquiera sea su categoría de manejo) declared by Law or Executive Decree; understood as such are forest reserves (reservas forestales), protective zones (zonas protectoras), national parks (parques nacionales), biological reserves (reservas biológicas), national wildlife refuges (refugios nacionales de vida silvestre), wetlands (humedales), and natural monuments (monumentos naturales), according to the regulation provided in Articles 1, 2, 3, subsection i), of the Forestry Law (Ley Forestal); 32 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente); 22, 28, and 58 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad); 3, subsections d) and f), of the National Parks Service Law (Ley del Servicio de Parques Nacionales); 3, 7, 17, 82, subsections a) and b), of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de la Vida Silvestre). The second component comprising the Natural Heritage consists of the other forests (bosques) and forested lands or lands of forest aptitude (terrenos forestales o de aptitud forestal) belonging to the State and public institutions (Article 13 of the Forestry Law), which have an immediate legal assignment (afectación). In the case of the maritime-terrestrial zone (in close relation to the object of this report), Article 73 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (number 6043) excludes Protected Wild Areas from its scope, subjecting them to their own legislation, an aspect that includes the rest of the forested areas and lands of forest aptitude along the coastlines. Regarding the components that constitute the Natural Heritage, in judgment number 2003-03840 of 14:02 hours on May 2, 2003, the Constitutional Chamber stated: (...) According to the classification given by environmental regulations, the forest or natural heritage of the State is composed of forest reserves, biological reserves, protective zones, wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Article 32 of the Organic Environmental Law, number 7554, of September 18, 1995). (...) Thus, it is clear that the Costa Rican legal system confers a special and qualified protection on assets assigned to public use or enjoyment, and cloaks said protection with even greater care when regulating public environmental assets (...)”. As can be observed, protected wild areas are incorporated into the natural heritage of the Nation regardless of their management category (whether they are national parks, biological reserves, forest reserves, national wildlife refuges, protective zones, natural monuments, and wetlands), a nature that is also enshrined in Articles 35 and 38 of the Organic Environmental Law, in which the legislator generically regulated the objectives for the creation, administration, and surveillance of Protected Wild Areas. Similarly, even if it concerns a case where the lands are not covered by any of the indicated management categories but are under the administration, protection, or ownership of a public entity, they shall automatically become part of the Natural Heritage of the State, as provided by Articles 13 and 14 of the Forestry Law. Consequently, it reiterates, the assets that comprise the Natural Heritage of the State equally hold the characteristics inherent to public domain assets: imprescriptibility, inalienability, and unattachability. On the subject, in opinion number C-339-2004 of November 17, 2004, the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República) noted: "(...) Protected wild areas, whatever their management category (national parks, biological reserves, forest reserves, national wildlife refuges, protective zones, natural monuments, and wetlands), are legally and jurisprudentially considered incorporated under this regime as 'areas declared inalienable'. Being inalienable zones and due to the legal interest they protect for the enjoyment of all inhabitants, the legal system has developed a special protection for the protected wild areas that form part of the natural heritage, establishing limitations on human exploitation, housing, or production, as will be analyzed in the following section. Now then, in accordance with what has been indicated, it points out that in the development of the Political Constitution, the infra-constitutional legal system establishes a special protection aimed at the protection (tutela) of the Natural Heritage of the Nation. Thus, Article 18 of the Forestry Law, number 7575 of February 13, 1996, prescribes that the Natural Heritage (constituted by the components indicated in numerals 13 and 14 of the Forestry Law, whose jurisprudential development has already been set forth) is reserved, solely, for research, training, and ecotourism activities, with prior authorization from the Ministry of Environment and Energy. In addition to the above, it must be added -by provision of the legislator- that the installation of public telecommunications networks is also an activity authorized within the Natural Heritage of the State, according to the regulation provided in Article 79 of the Law of the Regulatory Authority for Public Services, number 7593 and its reforms. To the preceding affirmation, it adds that, evidently, said limitations are applicable to the Natural Heritage owned by the State or its institutions, since in Costa Rican legal reality, the possibility exists that within the different management categories, there are properties or plots registered in the registry in the name of private individuals; or in which state property coexists with private property (as is the case, for example, of Mixed Wildlife Refuges), which, although they may have limitations -especially those considered of social interest and inherent to the nature of the respective management category- these cannot be assimilated to the absolute limitations applicable to the Natural Heritage, in the terms of Article 18 of the Forestry Law. In that line, Article 39 of the Biodiversity Law empowers the State, solely, to authorize activities or contracts for non-essential activities in protected areas, activities that must, of course, be consistent with the creation objectives of the respective wild area. In that sense, said numeral defines which are the non-essential activities that may be authorized within the natural heritage: specifically, parking lots, sanitary services, administration of physical facilities, food services, stores, construction and administration of trails, visitor administration, and others defined by the Regional Council of the Conservation Area. Said limitation was analyzed by the Office of the Attorney General in Opinion number 351-2006 of August 31, 2006, noting that: "(...) In our state-owned protected wild areas, the prohibition provided by Article 39 of the Biodiversity Law, No. 7788 of April 30, 1998, applies, which prohibits granting concessions or contracts that authorize access to the elements of biodiversity in favor of third parties or the construction of private buildings, in the provision of services or execution of non-essential activities, which it lists: 'parking lots, sanitary services, administration of physical facilities, food services, stores, construction and administration of trails (...)”. Furthermore, Articles 11 and 12 of the National Parks Service Law, number 6084 of August 24, 1977 (a regulation that is applicable to biological reserves, as established in Article 58 of the Biodiversity Law), prohibit the constitution of easements (servidumbres) in favor of private estates on lands of national parks and biological reserves, as well as granting concessions of any type for the exploitation of products or granting permits to establish installations other than those of the Service; and Article 8 ibidem imposes a series of limitations or prohibitions within National Parks. In addition to the above, it says, Article 45 of the Organic Environmental Law establishes broad protection in favor of wetlands, by prohibiting any activity aimed at interrupting the natural cycles of wetland ecosystems (ecosistemas de humedal), as well as any alteration that causes their deterioration or elimination, protection that has been reinforced in constitutional jurisprudence (in this regard, judgment 2009-014288). Following this line of reasoning, it must be indicated that some management categories (as is the case of biological reserves) enjoy absolute protection and, therefore, access to said assets is restricted for private individuals, a situation that inhibits the possibility of using them for exploitation (aprovechamiento) purposes, since their primary purpose lies exclusively in the protection of biodiversity and research. In this juncture, it contends that, from a reading of Article 70 of the Regulation to the Biodiversity Law, Executive Decree number 3443 of March 11, 2008, it can be deduced that the primary objectives of the Protected Wild Areas lie in the protection, preservation, promotion, and maintenance of natural resources and beauties, encompassing habitats and species; scientific research; the increase and management of wild flora and fauna; as well as guaranteeing their sustainable use. Ergo, in such assets, the applicable regulations exclude the possibility of using them for human exploitation or production, in terms not expressly authorized by the laws that regulate the matter (on the subject, judgment number 4587-1997 of the Constitutional Chamber can be consulted). Thus, the State must ensure the protection of its Natural Heritage, the defense and preservation of the environment, for which the legislator has established a series of mechanisms, through the adoption of legal norms that seek to achieve effective protection of that fundamental right, and to exercise its powers of self-protection (autotutela). Said mechanisms are regulated, for example, in numerals 32, 34, 35, 37, 59, 103 of the Organic Environmental Law; Articles 1, 2, 45, 49, 54 of the Biodiversity Law; 3, 15, 18, and 34 of the Wildlife Conservation Law; 1, 2, 5, 6, 13, 37, 54 of the Forestry Law; 11, 12, 13, 17, 22, 61 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone; 4 of its Regulation, among other norms. According to the foregoing, it points out, it is evident that the legal system has not only developed a special protection for the Natural Heritage of the State (establishing limitations on human exploitation, housing, or production), but also a set of legal norms has been developed that aim to ensure the ownership, possession, protection, and guardianship of the State over those assets. The Law on the Maritime-Terrestrial Zone, number 6043 of March 2, 1977, establishes that the ZMT constitutes part of the national heritage, belongs to the State, and is inalienable and imprescriptible. It comprises the coastal portion that extends two hundred meters wide from the ordinary high tide mark, composed of fifty meters of public zone (zona pública), and one hundred fifty meters of restricted zone (zona restringida). The cited legislation establishes that, with the exceptions provided in the legal system, the municipalities are the administrators of the Maritime-Terrestrial Zone within their jurisdiction, and provides the possibility of exploiting the restricted zone (in a controlled manner) through concessions for the use and enjoyment of that area, granted in strict compliance with the regulations in force. Thus, to grant concessions in the ZMT, the municipal corporations must comply with a series of requirements, such as, for example, the existence of a declaration of tourist aptitude by the Costa Rican Tourism Institute (ICT); the Regulatory Plan approved by the local government, the National Institute of Housing and Urbanism (INVU), and the ICT; certification from the National System of Conservation Areas (SINAC), determining whether there are lands with forest or of forest aptitude for the purposes of Articles 13, 14, and 15 of the Forestry Law. Furthermore, the demarcation of the public zone by the respective authority (National Geographic Institute, IGN) is required, along with the appraisal made by the General Directorate of Direct Taxation for the purpose of establishing the concession fee for land use, and the environmental feasibility granted by the National Environmental Technical Secretariat (SETENA). Now then, it argues, in the case of lands in the Maritime-Terrestrial Zone that form part of the Natural Heritage of the State (lands covered with forest or of forest aptitude), by express provision of Article 73 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, the regulations of that legal body are not applicable and, therefore, these are land spaces that are not concessionable, since -upon being under the administration of a public entity, as is the case of municipalities- they shall automatically become part of the Natural Heritage of the State, as provided by Articles 13 and 14 of the Forestry Law; or it concerns a property that is incorporated into some Protected Wild Area, according to the management categories provided in numeral 32 of the Organic Environmental Law, number 7554, of November 13, 1995. Thus, in accordance with the provisions of the legal system, it is clear that forested lands, lands of forest aptitude (even those determined within the ZMT and the Protected Wild Areas, are part of the natural heritage of the State), and their administration corresponds to the Ministry of Environment and Energy, through the National System of Conservation Areas, as provided in Article 22 of the Biodiversity Law. Therefore, if the lands comprising the respective Regulatory Plan (understood as the areas that, in principle, could be granted in concession by the Municipality) are forest areas, lands of forest aptitude, wetlands, or form part of some Protected Wild Area, there is not the slightest doubt that they form part of the Natural Heritage of the State and that the competence to administer them corresponds to SINAC, excluding, of course, private properties that are registered in the name of private individuals, over which the National System of Conservation Areas can only exercise oversight functions. Regarding wetlands (a concept that includes mangrove (manglar) areas, according to the provisions of the Executive Decree declaring wetlands the mangrove areas adjacent to the continental and insular coastlines of the country, number 22550 of September 14, 1993), it must be noted that these are ecological units that carry out a large number of natural processes of importance for the community and the ecological system itself, as they constitute an important site for feeding, refuge, and reproduction for a great variety of wild species, for which reason their protection and conservation are of special relevance. These are complex and extremely fragile ecosystems, constituted by a series of physical, chemical, and biological components, corresponding to soils, waters, animal and plant species, and nutrients, which, associated with the fluctuating or intermittent presence of water flows, determine the biodiversity of the environment. Consequently, wetlands hold great environmental, economic, social, cultural, scientific, and recreational value, which is why their protection as a legal asset is fundamental for society, since their destruction, impairment, or loss causes serious harm not only to their own environment, but also to the community. It continues, noting that, based on Articles 21, 50, and 89 of the Political Constitution in our system, the State has ratified a series of international instruments aimed at the protection of biodiversity and, specifically, wetland ecosystems. Thus, our country has signed and ratified instruments that protect them directly and indirectly, for example, the Convention for the Protection of the Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the American Countries (ratified by the Legislative Assembly through Law number 3763 of October 19, 1966), which highlights the creation of management categories and the duty of States to protect flora, fauna, and scenic beauty. For its part, the previously cited Convention on Wetlands of International Importance, especially as Waterfowl Habitat, known as the Ramsar Convention (ratified by our country through Law number 7224 of April 9, 1991), considers the fundamental ecological functions of wetlands as regulators of hydrological regimes, and as they are characteristic habitats for flora and fauna, and particularly for waterfowl. Regarding the infra-constitutional legal system, Article 45 of the Organic Environmental Law establishes broad protection in favor of wetlands, prohibiting any activity aimed at intervening in the natural cycles of wetland ecosystems, as well as any alteration that causes their deterioration or elimination, protection that has been reinforced in constitutional jurisprudence.

Indeed, by judgment number 5255-98 of 18:06 hours on July 21, 1998, the Constitutional Chamber stated the following: “(…) Based on the foregoing, Costa Rica, at the international level, has signed conventions to protect that fundamental right to a healthy environment. The Convention for the Protection of Flora, Fauna, and Natural Scenic Beauties of the Countries of the Americas, ratified by Costa Rica through Law 3763 of October 19, 1966, was signed by the American Governments, among other reasons, to protect and conserve in their natural environment, specimens of all species and genera of its flora and fauna, to avoid their extinction by any means within man's reach. Article 4 of that convention establishes: ‘The Contracting Governments agree to maintain the reserves of virgin regions inviolable insofar as feasible, except for duly authorized scientific research and for governmental inspection, or for other purposes consistent with the purposes for which the reserve was created.’ Costa Rica also signed the so-called ‘Convention on Wetlands of International Importance, Especially as Waterfowl Habitat,’ also called the ‘Ramsar Convention’ (signed in Ramsar on February 2, 1971). Article 4 of this convention establishes: ‘Each Contracting Party shall promote the conservation of wetlands and waterfowl by establishing nature reserves in wetlands, whether or not they are included in the List, and shall adequately attend to their management and care…’. It points out that our country has committed internationally to maintain inviolable the reserves of virgin regions and wetlands. In that line of thought, for the protection of these ecosystems, the Constitutional Court has established that all lands that are flooded are wetlands protected by our legal system, even if they are not part of a protected wild area. Indeed, after an extensive discussion on the importance of wetland ecosystems, with the erga omnes effect that its judgments bear, in Vote number 12817-2001, it was stated that ‘(…) Now then, if in the specific case, MINAE certifies that the petitioner’s property is not within a Protected Wild Area, according to the areas administered by it, this in no way implies that the wetland found should not be protected. We must remember that the International Convention signed by our country, which establishes the obligation of the State Party to promote the conservation of wetlands and waterfowl by creating nature reserves in wetlands, whether or not they are on the List, and to adequately attend to their management and care, is fully in force for the present case (…). On the contrary, it was proven that the area in question is indeed a wetland and that it was altered without any authorization from the corresponding authorities, which in no way can be justified by the right to property, since the latter is also subject to the exercise of other constitutional rights (…)’. For its part, through judgment 2009-014288 of September 9, 2009, it alleges that this Chamber declared unconstitutional the words ‘creation and’ from the final paragraph of Article 7 of the Wildlife Protection Law (Ley de Protección de Vida Silvestre), which provided that wetlands had to be created by an Executive Decree. On this subject, it must be emphasized that wetlands (like forests) do not require an executive decree for their creation, but it is sufficient that there exists a space or ecosystem that meets the characteristics established in the definitions of wetlands, in accordance with the provisions of the Ramsar Convention; Article 58 of the Biodiversity Law (Ley de Biodiversidad); sections 2, 7, subsection h), and 97 of the Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de Vida Silvestre), as well as Articles 32, 37, 39, 40, 41, 43, 45, 51, and 52 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), among others. Regarding the border strip, due to its position and forest cover (cobertura), it becomes a transcendental area for environmental protection as territory; serving as an indispensable buffer zone for the migration of flora and fauna, water resources, and the prevailing ecosystem in certain regions of the country. By reason of the foregoing, it concludes that the previously indicated areas of land form part of the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) and, consequently, possess the special characteristics inherent to public domain assets. In another line of thought, as can be seen in the reading of Article 32 of the Organic Environmental Law (number 7554 of October 4, 1995), each protected wild area has its own characteristics from a biological, edaphic (soil and plants), and hydrological standpoint, among others, which make it deserving of a particular regime of treatment, defined by the assigned management category. The foregoing, by virtue of the fact that different protection modalities are required, not only because of the specific characteristics of each of the Protected Wild Areas, but also due to the different purposes they pursue, which is why management categories are conceived as a classification that allows delimiting the actions carried out there, according to the main objective of their creation. Regarding the border strip adjacent to Panama, through vote number 1963-2012, the Constitutional Chamber (Considering X) conducted a broad analysis of sections 16 and 34 of the Bill for the Creation of the Rural Development Institute (today Law No. 9036). In relation to the points analyzed regarding the border strip, it was determined that said areas of land adjacent to Panama form part of the Natural Heritage of the State. In that sense, pursuant to the provisions of Articles 82 of the Wildlife Conservation Law, and 70, subsection e), of the Regulation to the Biodiversity Law, Wildlife Refuges (the category held by the northern border corridor) are conceived as geographic areas that possess terrestrial, marine, marine-coastal, freshwater ecosystems, or a combination of these. Their main purposes are the conservation, research, increase, and management of wild flora and fauna, especially those that are endangered, as well as migratory species and endemic species, and they are under the supervision of the National System of Conservation Areas (SINAC), by express provision of Articles 22 of the Biodiversity Law and 7 of its Regulation. Consequently (like the rest of the management categories of the Protected Wild Areas), they are zones created to protect a superior legal interest, and therefore, it would be clearly unconstitutional to grant them a purpose different from the one for which they were created. It argues that when the Law questioned here was being processed in the Legislative Assembly (handled under bill number 18,440, in the Special Permanent Tourism Commission), the parliamentary initiative was justified, at its core, by the need to provide a temporary solution, to take optimal measures for land-use planning (ordenamiento territorial) in the Maritime Land Zone (Zona Marítimo Terrestre), Border Zone (Zona Fronteriza), and Natural Heritage of the State. It was also indicated that, in addressing the territorial regularization of the regions subject to the moratorium, it was necessary to address the specific reality experienced in each of the specific areas, and there were several bills being analyzed in the legislative process, making it necessary to grant the necessary space to Parliament for an adequate discussion of each of these initiatives. In order to contextualize the reasons that motivated this Law, it says, it is important to know its basis: “For decades, generations of tens of thousands of Costa Rican families have inhabited the coasts and islands of our country. These families have built their homes and developed productive activities such as artisanal fishing, local tourism, and agriculture, among others, in areas that form part of the Maritime Land Zone, the Border Zone, and the Natural Heritage of the State. However, despite the long periods of occupation and use of these territories, the occupation has occurred, in many cases, without having a concession from the State for it (…)”. On the other hand, concerning the content of Law 9073, as indicated in preceding lines, it establishes a two-year period from its effective date, during which the eviction and demolition of constructions on certain lands forming part of the public domain (maritime land zone, border zone, and natural heritage of the State) shall not be applied. The first aspect that must be made clear is that the so-called “Moratorium Law (Ley de Moratoria)” does not have any friction of constitutionality with Article 50 of the Fundamental Charter. The foregoing, to the extent that the limitations on carrying out evictions in those sectors do not curtail the exercise of self-protection (autotutela) powers, through the execution of administrative acts whose primary purpose is to ensure the integrity of the areas subject to the moratorium, more specifically, the protection of biodiversity and the natural resources existing in them; since self-protection can be carried out by the Minister, and it was so contemplated in Law 9073 in its Article 3, stating: “3.- When it concerns zones declared natural heritage of the State, only the Minister of Environment and Energy may disapply the moratorium, through pertinent technical justification, when the commission of environmental damage or danger or threat of damage to the environment is determined.” The exercise of protection powers over the public domain has been the subject of analysis by the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República), for example, in Opinion number C-264-2004: “(…) The principle of self-protection of public domain assets empowers the Administration to protect them directly, ex officio, by virtue of the purpose they must satisfy. The defensive action for their proper conservation, utilization, and material integrity must not be delayed (…) Hence, the privilege of self-protection is an essential mechanism for carrying out effective administrative action, as it realizes, in an agile manner, the public interest, without the delay of judicial processes (…)”. In the same sense, judgments of the Constitutional Chamber, numbers 447-91 and 770-91, can be consulted. Evidently, the exercise of the faculties of self-protection possesses a superior legal interest, since through the exercise of that power, the protection of the State demesne is sought (understood as the sectors subject to the moratorium) from illegitimate incursions or appropriations by private individuals. Under that line of reasoning, in the contested norms, the social, economic, and environmental impact that the eviction of people can cause was analyzed. The permanence of people and human activities in areas of land that form part of the Natural Heritage of the State, especially in ecosystems as fragile as wetlands, an aspect that is contrary to the precautionary principle, of constitutional rank, can be exercised under the competence that the law grants to the Minister of MINAE, who may disapply the moratorium, through pertinent technical justification, when the commission of environmental damage or danger or threat of damage to the environment is determined. It also indicates that the contested Article 2 likewise does not have unconstitutional frictions, because it allows the execution of precautionary acts and the execution of final judicial and administrative resolutions, which does not impede the exercise of the right. Proof of the foregoing is that the Minister of Environment himself, through institutional bodies, can issue precautionary acts and execute his own administrative resolutions, all for the benefit of the environment. Similarly, sections 4, 5, and 6 aim to prevent this moratorium from generating precarious title rights, promoting new occupations, and modifying constructions, activities, or projects, except for sanitary orders, which is nothing more than the application of pure and simple law, without this entailing frictions with constitutional Article 50, since what is being prevented is the abuse of right and the opening of legal loopholes that could generate illegitimate rights. Article 6, for its part, allows municipalities, in their capacity as local government, to be able to apply these provisions, if convenient. It is for the foregoing that the contested regulations do not harm constitutional section 33. In the words of the constitutional oversight body, the Principle of Reasonableness arises from the so-called "substantive due process," in the sense that the acts of Public Law subjects must have an intrinsic substratum of justice. Thus, when it concerns the restriction of certain rights, proportionality imposes the duty that said limitation is duly justified, by a sufficiently weighty reason to legitimize its contradiction or tip the balance against the general principle of equality. Thus, the restriction must imply the existence of an imperative social necessity that supports it. Within that context, the Principle of Reasonableness, as a general limit on the actions of public bodies, consists specifically in the generalization (towards the entire system) of imposing limits on the exercise of administrative discretion. Thus, it considers, the Constitutional Chamber since judgment number 03933-98 of 9:59 hours on June 12, 1998, incorporated and developed in its jurisprudence the components of the German doctrine regarding constitutional reasonableness, concluding that a rights-limiting act is reasonable when it meets a triple condition: being necessary, suitable, and proportional. The necessity of a measure makes direct reference to the existence of a factual basis that makes it essential to protect some good or set of goods of the community—or of a specific group—through the adoption of a measure of differentiation. That is, if said action is not carried out, important public interests will be harmed. If the limitation is not necessary, it cannot be considered reasonable and, therefore, constitutionally valid. For its part, suitability involves a judgment as to whether the type of restriction to be adopted fulfills or not the purpose of satisfying the detected necessity. The suitability of the measure would indicate that there may be other mechanisms that better solve the existing necessity, with some of them possibly fulfilling the proposed purpose without restricting the enjoyment of the right in question. Finally, it explains, proportionality refers us to a judgment of necessary comparison between the purpose pursued by the act and the type of restriction that is imposed or intended to be imposed, so that the limitation is not of an entity markedly superior to the benefit intended to be obtained with it for the benefit of the community. Of the last elements, it could be said that the first is based on a qualitative judgment, while the second starts from a quantitative comparison of the two objects analyzed. From that perspective, it is possible to conclude that imposing limitations on the enjoyment of a constitutional right in the manner in which it was done and in relation to lands specially protected by the legal system does not harm Article 33 of the Constitution. On that subject, in judgment number 2988-99, the Chamber says that: “(…) This chamber has repeatedly indicated that the aims of a norm must be proportionate and reasonable by virtue of the objective it seeks to achieve, as well as the consequences that may derive from it (…) it cannot be permitted that by solving a social problem such as housing for a few people in this case, the protected areas of the country are endangered and a relevant and imminent risk is run that could harm our environmental conservation areas, thereby violating the precautionary principle indicated in the RIO DECLARATION and the principle in dubio pro natura, so that in the protection of our natural resources, there must be a preventive attitude, that is, if degradation and deterioration must be minimized, it is necessary that precaution and prevention be the dominant principles (…)”. Following this thinking, it is also important to note that possibly part of the solutions proposed for the land-use planning of these protected wild areas and their zones of influence may be the need for exclusion of certain urban zones or towns, for which technical studies and specific laws must be approved by the Legislative Assembly, a situation that is not achieved in the short term. On this particular— inclusion and exclusions of populations in the refuge— the Office of the Attorney General indicated in Legal Opinion 40-2012 of July 19, 2012, that a conclusion was reached that the territorial expansion of the Refuge (or of any other protected wild area) is possible through regulatory means; but not its reduction, which must necessarily be done by Law and based on technical criteria. Following the outlined line, it reiterates that the zones subject to the moratorium are part of the public domain due to their environmental interest, in the case of the Natural Heritage (understood as the protected wild areas, the northern border zone, as well as the areas covered with forest and the lands of forestry aptitude (terrenos de aptitud forestal) belonging to the State or other public law entities). In environmental regulations, these zones have been declared protected, given the importance of their conservation against human activity, which comes to alter the ecosystems, habitat of the species that inhabit them, as well as the preservation of forests, which are important for the generation of essential and invaluable goods for human activities themselves, such as water. However, the Executive Branch has established a peremptory period to seek a solution to the social problem that exists within these protected areas, in order to guarantee the supposed rights claimed by their occupants. Based on what has been said, it requests that the action be declared without merit. 6.- By brief received in the Secretariat of the Chamber, at 11:25 hours on May 13, 2013, Rolando Segura Ramírez, in his capacity as Special Judicial Attorney-in-Fact of Inversiones Comerciales La Ira de Aquiles S.A., timely and formally appeared to oppose the unconstitutionality action as a coadjuvant. He asserts that in the Administrative and Civil Treasury Court, case file No. 12-006382-1027-CA is being processed, pending resolution, in which the legality of the property title of his principal is discussed, as plaintiff seeks the vacation of the public domain land within a period of 8 days. 7.- By brief received in the Secretariat of the Chamber, at 13:33 hours on June 6, 2013, Pablo Bustamante Cerdas, in his capacity as President of the Integral Development Association of Manzanillo (Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo), Julio Hernán García Cortés, in his capacity as Vice President of Villas del Caribe S.A., and Johnny Peraza Fernández, of the Commission for the Defense of the Inhabitants of the Border Mile and Isla Calero (Comisión para la Defensa de los Pobladores de la Milla Fronteriza e Isla Calero), timely and formally appeared to oppose the unconstitutionality action. They indicate that due to the complexity of the problems that the South Caribbean goes through, they want to take the opportunity to give the Constitutional Chamber a brief historical overview of what happens and has happened in the area, where the most sacred constitutional rights of the inhabitants, occupants, and possessors of the Costa Rican Caribbean are clearly being violated by the Costa Rican State. The foregoing, because this problem in the case of the Caribbean implies the extinction of a culture. In this regard, they indicate that the South Caribbean of Costa Rica is an area that has been historically populated since the beginning of the 19th century by black people coming basically from the Islands of Jamaica and San Andrés, initially, and later from other Caribbean places. The South Caribbean coast has been inhabited by black settlers, who brought to Costa Rica by sea in boats, seeds to plant breadfruit (fruta pan), vegetable brain (seso vegetal), avocado, coconut, and cocoa among others. Let us not forget that for different reasons (including racial ones), said settlers lived isolated from the rest of the country, settling and establishing Afro-Caribbean urban populations (settlements) along the entire Caribbean coast. An important reason for this, they say, was because the only transportation possibility available was by sea. The natural bays and harbors formed on the Caribbean south coast already appeared marked as places of refuge on pirate maps, Puerto Vargas (Cahuita National Park), Old Harbour (Puerto Viejo), or Miami Beach, current Beach Break in Cocles. Until the 19th century, these coasts were only transit routes without permanent populations; the nearest groupings were 18 indigenous communities located in Alta Talamanca. Starting in 1750, Afro-Caribbean turtle fishermen of English speech began arriving on the South Caribbean coastline, rowing and sailing from Bocas del Toro, and Miskito Indians from the Nicaraguan coast, attracted by sea turtles. In 1828, one of these seasonal fishermen decided to settle permanently in the area; it was William Smith, who, together with his family, made one of the camps located north of Punta Cahuita his definitive home. This Afro-Caribbean coming from Bocas del Toro was followed by others, to name a few: Louis Hudson settled north of William Smith; another by the surname Dixon chose the southern side of Punta Cahuita; William Shepherd stayed in Puerto Vargas; Ezequiel Hudson and Celvinas Caldwell preferred Monkey Point (Punta Mona, Manzanillo); Horacio MacNish in the north of Old Harbour (Puerto Viejo), and Peter Hansel in Manzanillo. Many of them arrived accompanied by their families, but others paired up with indigenous people from Talamanca, with which a miscegenation began that remains today as a characteristic of the population. The new settlers baptized the regions inspired by the natural characteristics of the place; thus were born Little Bay (Playa Chiquita), Grape Point (Punta Uva), where the beach grape tree abounded, Hone Creek for the abundance of the palm known as hone, or Manzanillo (Manchineel). They settled preferably near streams (quebradas) that later would be known by the names of said families, such as Kelly Creek stream (quebrada Kelly Creek), Hudson Creek, Emest Creek, Ned Creek, etc. At that time, they claim, everything revolved around turtle fishing, which they harpooned standing on their cayucos, then took them to the coast where they kept them alive for several days before being slaughtered to sell their products in Bocas del Toro. Starting in 1850, the number of Afro-Caribbean families arriving from other parts of the Caribbean grew. Subsistence agriculture evolved, creating surpluses that could be converted into barter currency. Basically, they note, they traded with coconut, its oil, and cassava starch, products that were transported in small rowboats or sailboats to Bocas del Toro or Greytown (San Juan del Norte). By Decree 16614-MAG, published in Gazette number 206, of October 29, 1985, the Gandoca-Manzanillo Wildlife Refuge (Refugio de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo) was created, which has two extremely important articles: a) Article 6, which textually indicates: “The areas that, according to the studies conducted by the National Institute of Housing and Urbanism (INVU), fall within the urban zones of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo, SHALL NOT BE SUBJECT TO THE REGULATIONS OF THIS DECREE.” (The capitals and bold are ours). Note clearly that the cited decree expressly establishes in Article 6, the following: “(…) The areas that, according to the studies conducted by the National Institute of Housing and Urbanism, fall within the urban zones of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo, shall not be subject to the regulations of this decree.” According to our legislation, the definition of an urban zone is as follows: it is the territorial scope for the development of a population center, where there is access to public services such as electric light, drinking water, there is commerce of service exchanges of goods, of public transportation, of fixed public telephony, delimited by conditions of access, location, and land use. Our urban zone has the following infrastructure recognized by the State: National Route No. 256, Municipal Roads, there is another road network constituted by those access roads to private properties. The estimate of the national road network is 11 kilometers, and the estimate of the municipal road network is 6 kilometers. There are electric power lines managed by the Costa Rican Electricity Institute (ICE), an electrical transmission network exists with a distance greater than 16 kilometers, identified as a pole network, both cement and wood. Electric service is provided in two modalities, the first being electricity supplied to homes, businesses, etc., and the second is through public lighting that exists throughout the distribution network. The area has fixed and public telephony services. The telephone service, both public and private, is managed by ICE, there being a telephone supply network with a distance greater than 16 kilometers, supported by the electrical pole network. There are public telephones in the area distributed in the communities of Cocles, Punta Uva, and Manzanillo. Private fixed telephony is that installed in the existing housing infrastructures, such as hotels, restaurants, sodas (small eateries), pulperías (grocery stores), clothing stores, cabinas (lodging rooms), dwelling houses, etc. This telephone network is closely related to the LAM internet supply. The area has public transportation: it is worth noting that the urban area has a series of public services, where there is a public transportation service concession issued by the Ministry of Public Works and Transport (MOPT), with the company MEPE S.A., to provide bus service interconnecting the communities of Manzanillo, Punta Uva, Playa Chiquita, and Cocles with San José and vice versa, once per day. There is also intercommunication between these communities and Puerto Limón and vice versa through bus services with a defined schedule. In the area, they say, there is garbage collection, since there is a garbage collection service, carried out twice a week by the Municipality of Talamanca with garbage collection trucks, and in seasons of high influx of people, the collection intensity is increased. In addition, there is a recycling point (RECICARIBE S.A.) in the Community of Puerto Viejo. Garbage collection is carried out in the communities distributed along the national and municipal road network. In the study area, the presence of the Ministry of Public Education exists since 1960, represented by two Educational Centers, namely, Río Negro Educational Center, located in the community of Cocles, and the Manzanillo Educational Center; these centers have operated uninterruptedly since their founding and are currently in operation. Also, there is the community proximity police of Puerto Viejo and the Tourist Police, with headquarters in the community of Manzanillo. A permanent headquarters is maintained at this site with transportation units assigned to the control and security of the Communities of Cocles, Playa Chiquita, Punta Uva, and Manzanillo. The area has the presence of the Ministry of Environment and Energy, with offices within the Gandoca-Manzanillo Mixed National Wildlife Refuge since 1985. The National Meteorological Institute (IMN): This agency has a climatic measurement station in the community of Manzanillo. Weather information is issued in real-time jointly with the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (ICAA) through the Blue Flag Ecological Program, evaluating the joint work of communities and public institutions in the management and cleaning of the beaches in the communities of Cocles, Playa Chiquita, Punta Uva, and Manzanillo.

The communities have received the Ecological Blue Flag Award (Premio Bandera Azul Ecológica), recognizing the organized work of the communities together with government institutions. The Institute of Agrarian Development, now the Institute of Rural Development (INDER), through the BIRF-CR Project, carried out a cadastral survey of the center of the community of Manzanillo, recognizing at that time more than 100 possessors. In the community of Cocles, they further state, there is also an ASADA, which administers the Aqueduct and Sewer System of the Community of Cocles and Playa Chiquita. This rural Aqueduct is supervised by the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados). The National Geographic Institute (Instituto Geográfico Nacional) established in 1985 the demarcation of the public zone according to the definition of the entire Zone 1 of the Gandoca Manzanillo Mixed National Wildlife Refuge. The IGNCR established three hundred boundary markers every 50 meters from each other and at a perpendicular distance from the ordinary high-water line. Corresponding verifications are carried out periodically. The National Cadastre (Catastro Nacional) has recorded the existence of delimited properties with owners throughout the entire coastal zone of the plains from Cocles to Manzanillo since 1946. These cadastral documents evidence the land use in agricultural activities. For the Presidential and Municipal Elections, convened by the Supreme Electoral Tribunal (Tribunal Supremo de Elecciones), the Educational Centers of Caño Negro (Cocles) and the Educational Center of Manzanillo become the Voting Centers for said communities, which are recognized as electoral districts. The Administrative Board of the Atlantic Slope (Junta Administrativa de la Vertiente Atlántica, JAPDEVA), in the 1970s, carried out a survey and proposal for the community of Manzanillo, generating a proposal for Urban Development. In the case of the small hotels in the area, they explain, many of which we have at Hotel Villas del Caribe, they have all the permits granted by the ICT, the Municipality of Talamanca, and they also pay taxes and contribute to the CCSS since they provide direct and indirect employment in the area. Decree No. 23069-MIRENEM, published in La Gaceta 65 of April 5, 1994, which is created to regulate the massive influx of visitors to Gandoca beach during the nesting season of the leatherback, green, hawksbill, and loggerhead turtles, between the months of March and October, repealed article six, expanding the limits of the Refuge, as it included the original urban zones within the Refuge from original decree 16614-MAG. On October 31, 2000, in La Gaceta No. 218, decree 29019, which refers to the regulations for the Participatory Management of Natural Resources in the Gandoca Manzanillo Wildlife Refuge, Gandoca Sector, in article 8, textually states: "Decree No. 23069-MIRENEM is repealed—, whereby article 6 of decree 16614-MAG comes back into effect, thus excluding again from the Refuge the urban zones of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo." In La Gaceta No. 114 of Monday, June 16, 2003, the La Amistad Caribe Conservation Area published, in the Regulations section, the Management Plan for the Application in the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge. The text, among other arguments, indicates the following: "(…) Neighbors and the general public are notified that AS OF THE PUBLICATION OF DECREE No. 25595-MINAE of October eleventh, nineteen ninety-six; published in La Gaceta No. 214 of November seventh, nineteen ninety-six, THE APPLICATION OF THE MANAGEMENT PLAN FOR THE GANDOCA-MANZANILLO NATIONAL WILDLIFE REFUGE IS IN EFFECT. Hereinafter referred to by its acronym RNVS-GM. The zoning maps can be consulted at the headquarters of the La Amistad Caribe Conservation Area Union at the Operational Centers of Manzanillo and Gandoca." Decree No. 25595-MINAE on the Management Plan for the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge established the Creation of the Advisory Committee and the Zonal Committees, responsible, in accordance with current legislation, for co-administering the Refuge. On November 11, 2005, in La Gaceta 218, Law No. 8464 was published by the Legislative Assembly, through the declaration of City for the Communities of Cahuita and Puerto Viejo of the Canton of Talamanca, province of Limón. In article 2, the Municipality is tasked with issuing and enforcing the necessary provisions to guarantee the free transit of persons, as well as the public use of said zone. They add that in La Gaceta No. 228 of Friday, November 25, 2005, on page 13, decree No. 32753-MINAE was published. Said decree was issued to reverse the illegality, according to the words in official letter DM-421-2006-03-24 from former Minister Carlos Manuel Rodríguez Echandi, that the entry into force of decree No. 29019-MINAE of September 19, 2000, signified, and therefore it again decrees: a) - Article 2: - Articles 5 and 6 of Executive Decree No. 16614-MAG, of June 1, 1985, which created the Gandoca-Manzanillo National Wildlife Refuge, are repealed in the terms in which it was drafted. With the foregoing, they consider, the zones of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo again become included within the refuge. This fact provoked a whole movement and nonconformity among the people, given the legal uncertainty and the abuse of power. In La Gaceta 202 of October 22, 2007, decree 34043 MINAE was published, which, among other things, in its article 7 states: Repeal Decree No. 32753 of November 25, 2005. With the foregoing, article 6 of original decree 16614 creating the Refuge came back into effect. With the foregoing, the urban zones are again left out of it, with the express consent of the Legal Advisory Office of SINAC and the Management of Protected Wilderness Areas. The draft of decree 34043-MINAE, which originated from SINAC, was supported by the Minister at that time for two weighty reasons: a) because the promulgation of decree No. 32753-MINAE, by the then Minister Carlos Manuel Rodríguez, had no legal basis whatsoever, b) it never had a technical-scientific basis that would justify the inclusion of said areas, this last requirement being, as they have stated, necessary and indispensable to affect any area that one wishes to change to the ASP category according to current law. They indicate that since the creation of the RNVS Gandoca Manzanillo, by means of decree No. 16614-MAG, the urban zones of Gandoca, Manzanillo, and Puerto Viejo were expressly excluded in its article 6. The Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) issues Report No. OFOEPGAA-59-2008, concerning a study "on the management of MINAET in the country's coastal protected wilderness areas," said report concludes, among other things, the following: a. SINAC has not updated or formalized the existing policies for the management, control, and protection of the country's protected wilderness areas (ASP). b. That this evidences that SINAC lacks a procedure through which the Institution's policies are developed, communicated, and implemented, which is necessary for the formalization of a precise and comprehensive guiding framework to direct ASPs in administration, control, and protection. c. That gaps are also observed in relevant alternative related policies, such as the particular management conditions for the seven existing management categories. d. Likewise regarding the specific conditions for those ASPs located on the country's coastlines, affected by the dynamic growth of the tourism, real estate, commercial, and population sector, a situation faced by 6 of the 11 Conservation Areas that are part of SINAC (Tempisque, Guanacaste, Pacífico Central, Amistad Caribe, Tortuguero, and Osa). Such deficiencies exist despite the fact that article 22 of the Biodiversity Law points out the legal responsibility of SINAC to establish policies, as well as to plan and execute processes that ensure sustainability in the management of the country's natural resources. It emphasizes that MINAE and SINAC are obligated to eliminate the environmental policies necessary for the administration, protection, and control of ASPs constituted by lands, wetlands, and portions of sea that have been declared as such, because they represent ecosystems that possess threatened species and that have been classified under different management categories according to their nature, in order to dedicate them to the conservation and protection of biodiversity, soil, water resources, cultural resources, and ecosystem services in general, as established in article 32 of the Organic Environmental Law (Forest Reserves, Protective Zones, National Parks, Biological Reserves, National Wildlife Refuges, Wetlands, and National Monuments). In response to the questions raised by the Comptroller General of the Republic on general policies regarding protected wilderness areas, the Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications, by means of official letter DM- 445-09, dated March 30, 2009, filed a review appeal with the Comptroller General of the Republic, whose arguments are summarized as follows: a) The report issued by the Comptroller General of the Republic, while pointing out non-compliance with the provisions of the Biodiversity Law as the cause of all the deficiencies found, simultaneously completely ignores and omits the fact that the National System of Conservation Areas (SINAC) is a System created by the Biodiversity Law of 1998, which suffered almost seven years of total paralysis due to an Unconstitutionality Appeal filed against it by the then Minister of Environment, Licda. Elizabeth Odio Benito, and which clearly prevented its application, which caused and even fostered said paralysis, given the time the Constitutional Chamber took to resolve it to finally declare it without merit. b) The Ministry's official letter indicates that our country falls into lethargy and legal uncertainty whenever any citizen, interest group, or other files an unconstitutionality appeal. This is a public and notorious fact that caused a paralysis in the system, and it has been an inexplicable omission by the Comptroller General of the Republic. e) It also indicates that it is important to point out that the two previous administrations (1998-2022 and 2002-2006) evaded the application of the provisions of the Biodiversity Law regarding the conformation and operability of the National System of Conservation Areas (SINAC) indicated by the same, in their opinion fostered by a policy of covert centralization, which in one way or another prevented giving it the operational tools for the system to begin its function according to the dictates of the law. d) The same senior official indicates that a hegemonic, bureaucratic, and inefficient SINAC was maintained at the central headquarters of the then MINAET, and an isolated set of Conservation Area headquarters scarcely provided with resources and operational capacity. Precisely the opposite model that the Biodiversity Law sought to overcome through the definition of the objectives and powers of the National System of Conservation Areas, as well as decentralization through the Conservation Areas, for better environmental management (Section 11 articles 22 to 43). The official letter continues to state: The current Administration (2006-2010), regarding the environmental sector, unfortunately inherits the consequences of the pointed-out vices. This administration, they assert, at the end of 2005, and with great resistance from the "SINAC" central headquarters, began to apply the SINAC reform established by the Biodiversity Law, which was challenged for almost 7 years. Thus, for example, the National Council of Conservation Areas (CONAC) began to operate very recently in accordance with the guidelines dictated by the Law. Likewise, they argue, the start-up of the Regional Councils and the exercise of some of their competencies and functions are recent. This, of course, due to the same paralysis it was subjected to at the time, by the unconstitutionality appeal. They point out that the Regulation to the Biodiversity Law was promulgated only on April 8, 2008, for the reasons they noted. Among other provisions, said regulation established: “Transitory I.- Within twelve months following the entry into force of this Regulation, the National System of Conservation Areas shall formulate and formalize the technical guidelines for the management categories of Costa Rica's protected wilderness areas.” e) On the other hand, it is very timely to point out that the report of the Comptroller General of the Republic omits and ignores the important contributions of CONAC regarding the topics pointed out by the Comptroller's Office. This body has the following functions granted to it by the Biodiversity Law, and it is not even taken into account in the report issued by the Comptroller entity. g) The senior official continues to state in the review appeal that the only thing demonstrated by the comptroller entity is that it did not understand that the model established by the Biodiversity Law is framed within the most sacred principles of national democracy and is conceptualized within an environmental legal order that goes beyond the protection of nature, incorporating the human being as a primordial actor within it. Given this situation, we ask ourselves, how is it possible that many people seek to protect the environment without the direct intervention of the human being? How can one speak of harmony with nature if the human being is excluded from it? The report of the Comptroller General of the Republic forgets the model proposed in the Biodiversity Law, which contains abundant national regulations, as well as recognized international principles, which our country has committed to fulfill through the signing of well-known and numerous conventions, which recognize that the participation of local communities and inhabitants in general, in the conservation and rational use of natural resources, constitutes a fundamental requirement for effective and possible sustainable development in harmony with nature. Precisely all this legal richness and international principles allowed the development in Costa Rica of a model that must be visualized in a decentralized manner. Therefore, territorial units (called Conservation Areas) were created, capable of harmonizing current environmental legislation with the reality of their geographical demarcation, in close coordination with the interacting society and with the rest of the public sector of that jurisdiction. This model proposes a new scheme for the administrative management of Protected Wilderness Areas that seeks to involve not only the authority and technical criteria of the State, but also the citizens who live and inhabit said zones. Article 29 of the Biodiversity Law creates the so-called Regional Councils of the Conservation Area (CORAC), whose integration requires a public call to all interested non-governmental and community organizations, so that, in addition to the public official responsible for the respective conservation area and the municipal representative, there are representatives from different organized sectors in the area. Such participation is fundamental, taking into consideration that said Regional Council forms part of the administrative structure of the Conservation Areas and that two of its functions consist precisely of ensuring the integration of community needs into the plans and activities of the Conservation Area, as well as fostering the participation of the different sectors of the Area in the analysis, discussion, and search for solutions to regional problems related to natural resources and the environment. In turn, the Regional Councils, due to the complexity of the Conservation Area, may form Local Councils through a creation agreement with clear rules and specific purposes. The National Council of Conservation Areas (CONAC) thus constitutes the forum where the reality and experience of various aspects are poured: civil society and organizations, through the local councils and the members of the CORAC, and the major Sectoral Organizations through CONAGEBIO. In this conceptual and legal framework, inputs are provided that have demonstrated good results and identify the technical-legal and operational gaps necessary to be filled for adequate management. For this reason, the limited interpretation that the Comptroller General of the Republic makes of the model is surprising, referring to a supposed inconvenience of the conformation and functions assigned by Law to the National Council of Conservation Areas, due to the excessive number of its members, and even more so when raising objections to the participation of the Directors of the Conservation Areas in it. In the words of the senior official himself, the following is stated: “It goes without saying that this conception is the result of an entire maturation process of the Costa Rican environmental legal order: Wildlife Conservation Law; Organic Environmental Law; Biodiversity Law; Forestry Law; as well as an impressive number of decrees, agreements, and administrative acts. The senior official indicates in said official letter: (...) The detractors of the biodiversity law and of other existing and current laws, in bad faith, seek to distort the participation model proposed by the Biodiversity Law based on clear and precise technical criteria, attributing vices and flaws to it, before this model begins to operate. These detractors are the ones who have misled this Comptroller General of the Republic, as they have hidden information and relevant facts from it, which in one way or another could have changed the conclusions of the report issued by the comptroller body .... The Senior Official of MINAET indicates that: - ... With this position, these detractors not only act irresponsibly and in total abuse of their powers, but also seek to destabilize our country with repressive policy.” They point out that the report of the Comptroller General of the Republic omits to indicate that part of the problems that arise for optimal management of SINAC and therefore of MINAET, is basically due to the following points: a) Lack or little clarity in the legal definition of management categories, despite the fact that these are defined by Law very clearly. This has led the administration, over the years, to change the rules of the game and the interpretation of current legislation depending on the Minister in office, constantly for the inhabitants of the coastal zones of our country, generating legal uncertainty, abuses, and chaos. b) Lack of knowledge and erroneous interpretation of current legislation and constant interpretative changes in the country's environmental laws. c) The inability to coordinate the application of environmental laws and their implementation in a harmonized manner with the country's other institutions, delaying the planning of comprehensive territorial planning in ASP matters. The foregoing, due to very particular interests of extremist environmental groups and others of diverse interests that, through legal arrangements articulated at different levels, prevent the realization and execution of this process of decentralization and citizen participation. This situation has prevented prioritizing clear and coordinated ASP policies within the national agenda. The result has been, they say, that the capacity within the Conservation Areas to carry out concrete actions for the protection of natural resources has been strangled, due to the centralization with which a small group of people seeks to administer the system, who intend to ignore the new environmental context. As the Senior Official of MINAET textually indicates: It is very contradictory and worrying that the Comptroller General of the Republic has the criterion that CONAC and CORAC should not operate with the functions given by law, which is far from the function granted by law to the comptroller body. In fact, the Comptroller General of the Republic in its report tacitly ignores these bodies and requests other non-competent bodies to carry out and execute functions that do not correspond to them by law, which is much more serious. They note that, as this honorable Constitutional Chamber can appreciate, the victims of all these interpretations and abuses, by the Comptroller General of the Republic, the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República), and the Costa Rican State, are the very communities settled in the areas in question long before there was any management category. Article 50 of the Political Constitution of Costa Rica indicates that the State shall seek the greatest well-being for all the country's inhabitants, organizing and stimulating production and the most adequate distribution of wealth. Every person has the right to a healthy and ecologically balanced environment. Therefore, they are entitled to denounce acts that infringe upon that right and to claim reparation for the damage caused. They also argue that we are faced with several acts of the Public Administration that violate all the elementary principles that should govern the State's relations with an administered party, or as in this case, with many administered parties. Regarding the violation of the principle of non-retroactivity of administrative acts, they allege that, as determined by the General Law of Public Administration (LGAP), an administrative act cannot produce effects against the administered party retroactively. Furthermore, they argue that in articles 30 and 41 of the Political Constitution, a series of fundamental guarantees of an instrumental and procedural nature are enshrined, which are of mandatory observance when an administered party relates with the State. Our communities have been victims of deception and abuse by the State, therefore, they have had to invest time and resources in defending themselves against instructions issued from San José, to the detriment of the most sacred rights. They note that it is clear that the reports issued by the Comptroller entity on the matter, which SITRAMINAE so defends, are made based on partial criteria, without bases or technical studies, ignoring the history of the zone regarding urban settlement, totally ignoring current legislation, and questioning procedures and instructing illegally, violating the current law itself. The creation of any protected area necessarily and mandatorily contemplates the presence of human beings within it. The United Nations, the main formal source on human rights and public international law, defines human development as "the expansion of choices for all people in a society. This means that men and women are at the center of the development process. It also means protecting opportunities in the lives of future generations and the natural systems on which all life depends (United Nations Development Programme, Human Development Report 1996). Therefore, the fundamental purpose of development is to create an enabling environment in which all can enjoy long, healthy, and creative lives. Economic growth is a means to human development." The Caribbean in general, and especially the South Caribbean, has historically been unable to free itself from a regime of insecurity in all aspects, today more clearly that of legal uncertainty, as it is a zone where the rules of the game are constantly changed by the State. Quite the contrary, the growth philosophy and the provision of quality of life by a large number of central and local governments, for many years, have not favored the human development of the Caribbean. With this attitude of the State, they allege, this province and the settlers and inhabitants of said zone are being condemned to insecurity in all its aspects, condemning them to perpetual poverty. Sustainable human development must necessarily include a clear balance and a very delicate equilibrium between poverty reduction, job creation, environmental protection, and promoting progress for all human beings under equal conditions and without discrimination of any kind. This was precisely jealously guarded by MINAE and the competent authorities, through the instrument of zoning that established not only a territorial planning but consisted of a serious study, starting from the most sacred and important thing: achieving a balance between human development and the environment, since the Law itself established the creation of Wildlife Refuges (different categories), on the understanding that the human being was the central axis of these in harmony with the environment, where the settlers themselves voluntarily accepted that their lands be affected in order to maintain total harmony with the environment and contribute to its protection. As is clear, they argue that their populations have rights historically acquired prior to any legislation that seeks to uproot them and ignore their rights. They say that when this Law was being processed in the Legislative Assembly, the parliamentary initiative was justified at its core by the need to provide a temporary solution to the chaos, because the State requires time to take the optimal measures for territorial planning in the Maritime Terrestrial Zone, Border Zone, and Natural Heritage of the State. It was also indicated that in addressing the territorial regularization of the regions subject to moratorium, it was necessary to address the particular reality experienced in each of the specific areas, and there were several law projects being analyzed in the legislative process, making it necessary to grant the necessary space to Parliament for an adequate discussion of each of these initiatives. The foregoing has been equally expressed to this Honorable Chamber by MINAE. Within this framework, the Executive Branch has set as one of its goals, in the National Development Plan, territorial planning, understood as the spatial expression of the Nation's economic, social, cultural, and ecological policy, which establishes an interdisciplinary and global approach to development and allows integrating the approach to topics such as economic competitiveness, environmental sustainability, and social cohesion. The State has defined a series of measures to be implemented, however, they require long-term actions. As part of this implementation process, work has been ongoing on several special laws, as well as on territorial planning plans that are in process and that could determine that in the majority of these zones there is conforming land use between what was determined in the regulatory plan and the current use of the zone. In addressing the territorial regularization of the Border Zone and Natural Heritage of the State, it is necessary to address the particular reality experienced in each of the specific areas, therefore, at this time there are several law projects being analyzed in the legislative process, making it necessary to grant the necessary space to the Legislative Branch for a serious and profound technical and legal discussion of each of these initiatives. The Executive Branch has established a peremptory deadline to seek a solution to the social problem that exists within these areas, due to its own abuses and disorders against the communities that inhabit said zones since long before the promulgation of laws for environmental protection. In this regard, the measure adopted does not in itself imply the neglect of the protection and conservation of natural resources by the Ministry, but evidently, the territorial planning process does not happen overnight, as does the social problem of carrying out evictions and demolitions of families who have built their lives in the special zones.

Hence, given the pressing need to provide a temporary solution, while optimal measures for the territorial planning of these zones can be taken, the Executive Branch proposed that, during the 24-month period, the eviction and demolition or tearing down of works, activities, and projects in the Maritime-Terrestrial Zone (Zona Marítimo Terrestre), Border Zone (Zona Fronteriza), and State Natural Heritage (Patrimonio Natural del Estado) not be applied. In accordance with the cited rules and the considerations set forth, they request that the unconstitutionality action be dismissed in its entirety, since the challenged articles do not conflict with Articles 33 and 50 of the Constitution.

8.- By written submission received at the Secretariat of the Chamber, at 1:41 p.m. on June 11, 2013, Marta Eugenia Acosta Zúñiga, in her capacity as Comptroller General of the Republic (Contralora General de la República), appears as coadjuvant of the Union Association of Workers of the Ministry of Environment and Energy (Asociación Sindical de Trabajadores del Ministerio de Ambiente y Energía), considering the unconstitutionality of Law No. 9073. In this regard, she highlights that the rules under challenge have a direct impact on the natural scope of competencies of this Comptroller General of the Republic—defined by the Constituent in the Fundamental Charter and developed by the ordinary legislator through the Organic Law of the Comptroller General of the Republic (Ley Orgánica de la Contraloría General de la República), Law No. 7428 of September 7, 1994—a regulation that grants broad powers to that oversight body for the vigilance of the Public Treasury (Hacienda Pública) in various areas and instances related to the management of public funds. The foregoing, considering that, in her view, the challenged rules illegitimately and temporarily suspend the exercise of the constitutional police powers incumbent upon the State regarding the protection of certain assets that make up the public domain, while simultaneously enabling an unlawful and irregular abuse of assets that belong to the Nation (maritime-terrestrial zone, State natural heritage, and border zones). In that sense, as these are public funds (property of the Nation), they are subject to protection by that external oversight body in accordance with the concept of Public Treasury (Hacienda Pública) coined in Articles 8 and 9 of the aforementioned Law No. 7428. By virtue of the foregoing, she adds that, taking into account that the Comptroller General, as the constitutional body responsible for the vigilance of the Public Treasury—Article 183 of the Political Constitution—is responsible for ensuring the proper use of public funds, she comes before this Constitutional Court to request that the challenged rules be declared contrary to the Law of the Constitution and, consequently, that their annulment from the legal system be ordered. Additionally, she mentions that the legitimacy for this coadjuvancy, as well as for filing the action, also stems from the nature of the fundamental rights alleged to be violated by the questioned regulation, since they fall within the category of diffuse and collective interests, as recognized by the jurisprudence emanating from the Constitutional Chamber on this matter, which reinforces the admission of both proceedings. Taking as a basis the delimitation of the topics addressed in the present action, the Comptroller General proceeds to expand on the questions formulated by the petitioning Union Association, the foregoing—as already indicated—because it is a matter directly linked to the functional scope of competencies of this oversight body, defined by the constituent and shaped by the ordinary legislator, regarding the protection of assets that make up the public patrimony, and as such form part of the Public Treasury (Hacienda Pública), thus belonging to the entire Nation in the broadest sense of the concept, and serving the satisfaction of the public interest concerning current and future generations. Consequently, the Comptroller General next raises the issues it deems relevant for the examination of the questioned rules, and which, in its view, suffer from severe vices of unconstitutionality that warrant their annulment in this jurisdictional venue.

REGARDING THE NATURE OF THE SO-CALLED “ZONES CLASSIFIED AS SPECIAL,” WHICH MAKE UP PUBLIC DOMAIN ASSETS, PROTECTED BY SUBSECTION 14) OF ARTICLE 121 OF THE POLITICAL CONSTITUTION. It argues that for the reasons to be described, it considers that the challenged regulation directly transgresses numeral 121, subsection 14), of the Political Constitution. In this regard, it is worth mentioning that what Law 9073 terms “zones classified as special” are integrally public domain assets, which possess an entire special legal regime of protection and guardianship, both legal and constitutional as well as conventional, since, due to their condition and relevance, they are not within the commerce of men and, by virtue thereof, have been subjected to a qualified protection of constitutional rank, as established in Articles 21, 50, 69, 89, and 121, subsection 14), of the Political Constitution. In reference, it explains, to the particular nature of this type of assets, since its creation, the Constitutional Chamber has been clear regarding the special regime covering these territories. Therefore, the condition of public domain assets concerning the maritime-terrestrial zone, the State natural heritage, and the border zones has been amply protected by the Law of the Constitution, which is forcefully manifested in many of the resolutions issued by this Constitutional Court. Thus, regarding the characteristics of public domain assets, the Constitutional Chamber has considered the following: “VI.- OF PUBLIC DEMESNE (DEMANIO PÚBLICO).- As this Chamber has considered in various precedents (rulings number 5399-93, 3145-96, 5027-97, 2988-99, 2000-10466, 2002-8321; 2003-3480; 2005-7158), the legal regime of public domain assets is special and differentiated according to the type of assets involved. The distinction between private goods or things and public goods and things depends, first of all, on the ‘ownership’ or ‘domain’ of the good, since this element defines its differentiated nature and legal regime; and consequently, the applicable law, as the former is subject to private law, and the latter to public law. Thus, demesnial or dominical assets should be understood as the set of assets—both immovable and movable—that have a nature and legal regime virtually opposite to those of private ones, as they are assets that, by express will of the constituent or the legislator, are affected to a special purpose of serving the community, that is, the public interest, and which, therefore, cannot be the object of private property, so they are outside the commerce of men, i.e., they cannot belong individually to private parties, nor to the State—in the strict sense—since the latter is limited to their administration and guardianship. Thus, public domain assets and those of the State's private domain (fiscal) are differentiated by their purpose and the titleholder, as what defines the legal nature of the former is the purpose given to such assets, that is, as they are affected to and at the service of public use, under the terms provided in Article 261 of the Civil Code (In this same sense, rulings number 2306-91 and 2988-99, among others, may be consulted).” In that sense, it maintains, the Constitutional Court establishes in said ruling a list (not exhaustive, nor final) of the assets that are affected to the public demesne (demanio público), among which stand out the lands that were considered by Law 9073 as “zones classified as special.” Regarding this, the cited resolution indicates: “(…) Thus, entering into this category—without constituting a closed list—are the maritime-terrestrial zone, the forest patrimony or natural heritage of the State—protected areas—(made up of national parks, forest reserves, biological reserves, protective zones, wildlife refuges, wetlands, and natural monuments—Article 32 of the Organic Environmental Law (Ley Orgánica del Ambiente), number 7554, of September 18, 1995—), hydrographic protection zones—Article 33 of the Forestry Law (Ley Forestal)—(contiguous to springs (nacientes), the banks of rivers and lakes), the border zones (Article 10 of the Law of Vacant Lands (Ley de Terrenos Baldíos), number 13, of January 10, 1939), the right of way, railway lines, indigenous reserves, the historical-architectural patrimony, mineral resources, the archaeological patrimony, etc. These are assets that, by their vocation and purpose, are outside the commerce of men, so they are inalienable, imprescriptible, and unseizable, such that their domain or possession is not possible, neither gratuitously nor onerously; they cannot be lost through prescription, nor can they be gained through usucaption, thus they are assets that retain their legal validity permanently; and they are not susceptible to seizure; in addition, they are subject to the police power, regarding their utilization and use, since it is conditional on the granting of respective licenses and permits and on the control and oversight by the Administration.” See Ruling No. 2063-2007 of 2:40 p.m. on February 14, 2007. The same criterion is reiterated in Ruling No. 1963-2012 of 1:50 p.m. on February 15, 2012, both issued by the Constitutional Chamber]. As can be seen, the three categories of special zones contemplated by the questioned Law qualify as demesnial assets and present a series of common conditions, since, in any of them, characteristics and ecosystems typical of the others can be contained. In that sense, the State natural heritage constitutes a transversal category, given that it can be located—in its distinct manifestations—in the maritime-terrestrial zone or in the border strips, determining the existence of a reinforced demesnial protection regime. Regarding this last point, it cites Ruling No. 2008-016975 of 2:53 p.m. on November 12, 2008, through which the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice established the following: “…the State Natural Heritage is a public domain asset whose conservation and administration are entrusted, by law, to the Ministry of Environment and Energy (Ministerio del Ambiente y Energía), through the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación) (Forestry Law (Ley Forestal), arts. 6 subsec. a and 13 par. 2°, and 14; Organic Environmental Law, Article 32, par. 2°). It is comprised of two important components: a) Protected Wild Areas, whatever their management category, declared by Law or Executive Decree (Decreto Ejecutivo): forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments (Forestry Law 7575, arts. 1°, par. 2°, 3° subsec. i; Organic Environmental Law 7554, Article 32; Biodiversity Law No. 7788, arts. 22 et seq. and 58; National Parks Service Law No. 6084, Article 3° subsecs. d and f, in relation to the Organic Law of MINAE No. 7152 and its Regulation; Wildlife Conservation Law No. 7317, Article 82, subsec. a). b) The other forests and forest lands or lands of forest aptitude of the State and public institutions (Article 13 of the Forestry Law), which have an immediate legal affectation. For the maritime-terrestrial zone, Law 6043 itself (Article 73) excludes Protected Wild Areas from its scope and subjects them to their own legislation. The rest of the forested areas and lands of forest aptitude on the coastlines are also under the administration of the Ministry of Environment and are governed by its specific regulations (Forestry Law, Article 13 and concordant articles).” The foregoing is reaffirmed in vote (voto) No. 2012-12716 of 4:01 p.m. on September 12, 2012, where the Constitutional Chamber very clearly stated: “The protective regime contemplated in the Forestry Law for the State Natural Heritage implies: that the lands are inalienable; their possession by private parties ‘shall not give rise to any right in their favor’ and the State's action to recover them is imprescriptible; they cannot be registered in the Public Registry through possessory information; their invasion and occupation is sanctioned as a crime; felling, forest exploitation (aprovechamiento forestal), nor land-use change (cambio de uso del suelo) are permissible, and only research, training, and ecotourism activities may be authorized (articles 1, paragraph 2°, 3 subsec. a), 14, 15, 18, 58 subsecs. a) and b) and 61 subsec. c).” In accordance with the foregoing and considering the demesnial nature prevailing over these assets, it says it is clear that the questioned rules cause an impairment of that special and reinforced protection regime that our legal system contemplates for those resources, which, due to their particular vocation regarding public use and general utilization—and only exceptionally, in a private manner, under pre-defined legal rules and parameters—are now threatened and exposed to the inactivity of the Administration and jurisdictional authorities to make their protection effective, by virtue of the legislative limitation that attempts to impede—through the temporary rule—the use of the public powers and jurisdictional attributions that are proper and necessary to protect those assets especially relevant for the fulfillment of the essential tasks of our Social, Democratic, and Environmental State of Law. Reasons that justify the annulment of said regulatory body.

VIOLATION OF THE STATE'S DUTY AIMED AT PRESERVING A HEALTHY AND ECOLOGICALLY BALANCED ENVIRONMENT. (ARTICLES 21, 50, 69 AND 89 OF THE POLITICAL CONSTITUTION). It indicates that, in accordance with the nature of said assets, the questioned Law establishes a 2-year suspension of the self-protection (autotutela) powers for the purpose of evicting people, demolishing works, and suspending activities and projects on assets forming the public domain. It must be taken into consideration that, according to numeral 50 of the Political Constitution, the State assumes a constitutional mandate aimed at protecting the environmental balance, of which these assets contained in the challenged rule form an important part, which is related to the very foundations of life, for both current and future generations. It says, this is not merely a formal duty, but also, said responsibility—delegated by the people through the normative force of the Constitution—constitutes a material limit to the exercise of the powers of the public authorities. In this case, it points out, the discretionary faculties of the legislator are limited beforehand, and they must not go against the natural foundations that sustain the right to a dignified life under quality conditions, suitable for the development of the different species. On this aspect, in resolution No. 2988-1999 of 11:47 a.m. on April 23, 1999, the Constitutional Chamber considered: “ IV.- It must also be rescued, as noted above, that to give effect and comply with numeral 50 of the Political Constitution, it is not enough for public authorities to issue protective environmental measures. It is also essential that, in the exercise of their duties, those same officials do not issue acts contradictory to the cited constitutional postulate, as occurs with reference to the rule whose constitutionality is being examined…”. Thus, Law No. 9073, which is challenged here, clearly contradicts the constitutional postulates contained in Articles 21, 50, 69, and 89 of the Political Constitution, insofar as it temporarily suspends the exercise of the self-protection powers for the immediate protection of those assets belonging to the Nation, with the consequent detriment to the effective development of the fundamental right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment. It is also worth noting that this affectation is not remedied by the provision contained in Article 2 of the challenged Law, insofar as it circumscribes the exceptional possibility contemplated therein to the intervention of the Environmental Administrative Tribunal (Tribunal Administrativo Ambiental) or the Minister of Environment and Energy, when in reality they are not the only authorities with competencies in the matter, since a whole other series of administrative instances also concur, such as the Municipalities, SETENA, the Costa Rican Tourism Institute (Instituto Costarricense de Turismo, ICT), and the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República), just to name a few.

LACK OF ADEQUATE TECHNICAL STUDIES PRIOR TO THE PROMULGATION OF THE LAW, WHICH VIOLATES THE CONSTITUTIONAL PRINCIPLES OF PROPORTIONALITY AND REASONABLENESS AND OF SUBJECTION TO SCIENCE AND TECHNIQUE. Law 9073 incurs an error of grave magnitudes, it asserts, by equating, on an entirely discretionary legislative decision-making basis (without any technical or scientific foundation), the conditions of public assets that are heterogeneous regarding their particular environmental characteristics. In the face of this, it assures, it omits considering the different protection categories weighing on said resources and the peculiarity of their ecosystems, as well as the objectives—which differ substantially from one another—both in the type of management and in the special protection that must be guaranteed to them by the State. In that understanding, it says, it is obvious that, even though these territories share certain basic protection parameters, the relevance derived—for example—from the existence of a national park of absolute protection is not the same as that required by a wetland of international importance, or the one merited by a national monument of unique, historical, scientific, or cultural value, or a national wildlife refuge, whose objective is the protection of endangered species of flora and fauna, etc. In that sense, from no point of view are the technical-environmental considerations of these demesnial assets comparable, for purposes of treating them as if they were resources of homogeneous characteristics, and even less for purposes of considering them susceptible to possession—even temporary—by private subjects. In this respect, it comments, in its resolution No. 14467-2010 of 9:12 a.m. on August 31, 2010, the Constitutional Chamber indicated the obligatory nature of having technical studies that support and adequately guarantee the reasonableness and proportionality of the objectives intended to be achieved with the issuance of general legal or regulatory rules. On this particular, it highlights the following: “… it is not possible to conduct an analysis of ‘reasonableness’ without the existence of a coherent argumentative line that is evidentiarily supported. That, of course, when it is not a case whose ‘unreasonableness’ is evident and manifest (ruling 1999-05236 of 2:00 p.m. on July 7, 1999). The proof of reasonableness is also essential for analyzing the challenged rule, since in the judgment of the majority of this Court, the lack of arguments, objective data, or minimal justification thereof implies that Article 2 lacks technical reasonableness, so that, by constituting a provision that nullifies rights already recognized and enforceable by a valid norm, it injures the principle of reasonableness (…) Both the American Convention on Human Rights and the cited Convention impose the obligation on the State to progressively adopt measures that guarantee the full effectiveness of such rights. Doctrine speaks of ‘minimum obligations’ of the States, which can be expanded according to available resources and taking into account the degree of development of the States, concepts also present in the United Nations Covenant on Economic, Social and Cultural Rights. So that, if the degree of protection of rights is expanded in the domestic legal system, the public authorities could not subsequently disregard or restrict them through legal or administrative provisions lacking sufficient technical justification.”. Hence, the possibility of developing an analysis of reasonableness and strict necessity of the rules of Law 9073, insofar as they develop a regime of exception for the protection of environmental assets, would depend on the verification of the prior existence of suitable studies that conclusively determine the preservation of the environment as the common patrimony of all humanity, even with the suspensive measures adopted at the legislative level. However, in view of the legislative file, of what was at the time bill No. 18,440, hereinafter, it is observed that the rules lack adequate studies or diagnoses that scientifically and technically support the issuance of that regulation, and indicate how it will solve, in a manner consistent with the Costa Rican legal system, the problems of people who maintain an irregular occupation in the territories called “special zones,” without this implying a situation of degradation for the environment protected in the constitutional articles. Thus, it is clear that, in environmental matters, decision-making must be accredited with technical and scientific studies that are suitable (reasonable and proportionate), which condition beforehand the discretion of the Public Powers (Legislative and Executive) in relation to legal provisions and others of a general nature that could affect the environment. In that sense, it brings up votes (votos) 2063-2007 of 2:40 p.m. on February 14, 2007, and 17126-2006 of 3:05 p.m. on November 28, 2006. For what is relevant, the first of these indicated: “3.- The objectification of environmental protection, which, as this Court indicated in ruling number 14293-2005, of 2:52 p.m. on October 19, 2005, is a principle that in no way can be confused with the previous one, as the same translates into the necessity of accrediting decision-making in this matter with technical studies, both in relation to the Administration's actions and with general provisions—legal and regulatory—, from which derives the requirement of ‘linkage to science and to technique’, an element that provides technical-scientific support to the Administration's decisions in this matter, and by virtue thereof, limits and conditions the Administration's discretion in its actions—under the terms provided in Article 16 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública). So that, in view of the results derived from those technical studies—such as environmental impact assessments (estudios de impacto ambiental)—an objective technical criterion is evidenced that denotes either the environmental viability of the project or the probability of evident damage to the environment, natural resources, or people's health, a circumstance that obliges establishing precautionary measures or the rejection of the proposed project, work, or activity; and in case of ‘reasonable doubt,’ it becomes mandatory to make decisions in favor of the environment (pro-natura principle).” Thus, for example, the bill contained in file No. 18,440, later sanctioned as Law of the Republic No. 9073, lacks an official technical and formal study or diagnosis—of an official nature—that allows identifying and verifying the number of families, natural and/or legal persons estimated to be recipients of that regulation, as well as the legal condition in which they find themselves, the time of permanence or rootedness, the type of economic activity they carry out, their dependence on the activities and the zone, their economic condition, if they permanently inhabit the area, the type of infrastructure built, among other relevant aspects, and mainly, it lacks the certainty that no considerable affectation to the environment is generated—through the legal measures adopted—that merits pondering, graduating, or else, refraining from promulgating said provisions. In that same line, the law does not have documentation or impact studies, issued by the National Environmental Technical Secretariat (SETENA), that support the environmental viability of the project in accordance with the obligations acquired by Costa Rica in the Rio Declaration and developed by Articles 50 of the Constitution and 17 of the Organic Environmental Law, among others. On the contrary, the magnitude and nature of the problem intended to be solved must be specified, such that—originally—the statement of motives was limited to pointing out that “in said zones, there has been occupation for decades, of generations of ‘thousands of Costa Rican families’, who have built their homes, developed activities such as artisanal fishing, local tourism, and agriculture, without having a concession (concesión).” However, the basic information as the foundation of the legislative measure did not allow for a reliable baseline that indicated the real situation of the holding of the Maritime-Terrestrial Zone, the State Natural Heritage, and the Border Zone; so that it is possible to control that the bill's beneficiaries are in the situations that accredit them as such and that protect rights consistent with the block of legality, without manifesting in a detriment to the environment, which would result in a deviation of power. Said omission, it indicates, was warned of by this Comptroller General before the Legislative Assembly, through official letter No. 08285 (DFOE-AE-0319) of August 21, 2012, which was addressed to the Permanent Special Commission on Tourism in response to the “Consultation on the bill called Law of Protection for Citizens Occupying Zones Classified as Special, file No. 18440.” However, it is not observed that the warning pointed out at the time was heeded, which translates for it into a possible vice of unconstitutionality that it requests be examined by this Honorable Court. Consequently, the lack of adequate studies indistinctly favors an unknown, unidentified, and undetermined number of people—some of whom—could be in the situations that were alluded to in the statement of motives of the bill (peasants, fishermen, artisans, original settlers, among others), but the truth is that it also enables inequality and clandestinity when referring to persons who have not respected the regulations prohibiting the usurpation of public domain assets, since it indirectly and indistinctly benefits the—imminent—continuity of other openly irregular situations that are not found in those categories, since—automatically—the permanence will be permitted—not only of natural persons—but also involves (without distinction) legal persons, companies, non-residents, persons who do not depend on coastal activity, and non-Costa Rican beneficiaries, even when they were not potential subjects of rights according to the ordinary legislation prevailing in this matter, for example, in the case of concessions in the maritime-terrestrial zone. That situation becomes unconstitutional, in its view, considering that these are assets that make up different categories of the public domain and that, due to that condition, are outside the commerce of men, coupled with their importance from an environmental perspective, which demands rigorous and detailed technical studies that prove the feasibility of said regulations. It is worth mentioning in this regard numeral 38 of the Organic Environmental Law, which establishes: “Reduction of protected wild areas./ The area of protected wild areas, State natural heritage, whatever its management category, may only be reduced by Law of the Republic, after carrying out the technical studies that justify this measure.” Although the foregoing provision is originally aimed at another scenario, this oversight body considers, by integration, that the purpose of that rule is applicable here, as it concerns providing technical elements that serve as justification for the legislative measure being promoted, as is the case with a suspensive measure such as the one proposed by the now-challenged law, since it authorizes irregular private occupations and uses (and in a generalized manner), in areas where even legally that authorization would not be procedurally appropriate, generating—in a practical sense—a temporary reduction of the affectation that sustains the special nature of protection that the legal system has imposed on those dominical assets.

TRANSGRESSION OF INTERNATIONAL TREATIES SIGNED BY COSTA RICA ON THE PROTECTION OF HUMAN RIGHTS RELATING TO ENVIRONMENTAL PROTECTION. (ARTICLE 48 OF THE POLITICAL CONSTITUTION).

It states that in resolution No. 1995-2313 of 4:18 p.m. on May 9, 1995, the Constitutional Chamber elevates International Treaties concerning Human Rights above the Political Constitution, insofar as they grant greater guarantees than domestic law, so that one can speak—in a dual sense—of an internationalization of Constitutional Law, and at the same time, a Constitutionalization of International Human Rights Law, and within it, the right to a healthy environment as a manifestation of globally recognized rights. Now, what the challenged Law No. 9073 denominates as “special zones” in their different categories have been protected not only by legal-rank norms, but also by norms of International Human Rights Law, which integrate and delimit the block of constitutionality that regulates the Costa Rican legal system. Among other instruments of International Human Rights Law, the following international treaties are considered to have been violated, at the global level: the Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment (in its entirety); the Rio Declaration on Environment and Development (in its entirety, but principally Articles 15, 17, and 25); the United Nations Framework Convention on Climate Change (in its entirety); the Convention on Biological Diversity (in its entirety), the CITES Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora (in its entirety), the Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage (in its entirety), the Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl Habitat, called the “Ramsar Convention” (in its entirety); the Universal Declaration of Emerging Human Rights (Article 3); the World Charter for Nature (in its entirety). Likewise, at the continental level, we find some instruments recognized in the Inter-American System and adopted by Costa Rica as international commitments, which are: the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights (Protocol of San Salvador) (Article 11); the Convention on Nature Protection and Wild Life Preservation in the Western Hemisphere (Article III). Finally, in the Central American context, it identifies three international instruments adopted by Costa Rica, which are: the Regional Convention for the Management and Conservation of Natural Forest Ecosystems and the Development of Forest Plantations; the Convention for the Conservation of Biodiversity and Protection of Priority Wildland Areas in Central America; and the Central American Convention for the Protection of the Environment, whose regulations are applicable in their entirety for the purposes of the unconstitutionality action before us, insofar as the country has generated regional, continental, and universal commitments regarding the protection of natural resources and its protected wildland areas, which would be undermined by the objected regulations, for the same reasons already stated. All these instruments of International Law, it assures, jointly protect—in an integral and multi-level manner—the environment from different perspectives, as a fundamental human right, for the purpose of preserving the conditions that allow an adequate quality of life in solidarity with future generations. It highlights that, through resolution No. 10578-2007 of 4:40 p.m. on July 25, 2007, the Constitutional Chamber indicated the following: “Certainly, man has the right to make use of the environment for his own development, but he also has the correlative duty to protect and preserve it for the use of present and future generations. (...) ‘man has the fundamental right to freedom, equality, and adequate conditions of life, in an environment of a quality that permits a life of dignity and well-being, and he bears a solemn obligation to protect and improve the environment for present and future generations.’” Now, some of these international treaties are considered violated in their entirety, given the breadth of the risk generated by the text of Law No. 9073, insofar as it suspends the exercise of the powers of protection over these assets—in a general and indiscriminate manner—preventing the competent authorities, both judicial and administrative, from the eviction of persons and the demolition of works, as well as the suspension of activities and projects in the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), the border zone (zona fronteriza), and the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado), despite the eventual existence of situations that would be openly contrary to the block of legality, constitutionality, and the conventional framework ratified by the Costa Rican State regarding the protection of the universal right to a healthy environment. In that sense, it argues, the evident relevance of the public domain assets that would be eventually affected generates a condition of generalized non-compliance with the norms of International Human Rights Law described, insofar as it temporarily permits the continuation and even the eventual increase of irregular occupation situations over: protected wildland areas, forest reserves, biological reserves, national reserves, forests, national parks, wildlife refuges, forest-suitability lands, hydrographic basins, wetlands, mangroves, estuaries, islands, national monuments, protection areas, border zones, biological diversity, natural heritage of the State, and maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), among others, whose protection, due to their importance from the ecological viewpoint and aesthetic value, is guaranteed through the fundamental right contained in the Political Constitution and the international commitments on human rights. Nevertheless, all these assets and resources, when by definition they are inalienable, imprescriptible, and unattachable, are placed in a generalized situation of risk due to the temporary suspension of the State's powers to act in their immediate protection, through the prerogatives established for the fulfillment of public powers, in protection of the general interest and the common good. It cites as an example the fact that Wildlife Refuges have as their primary purpose the protection of endangered species of flora and fauna, and likewise possess great scientific value, hence the interest in conserving them (as developed in resolution No. 18702-2010 of 3:27 p.m. on November 10, 2010 issued by the Constitutional Chamber); however, due to their belonging to the natural heritage of the State and the consequent application of the moratorium established in Law No. 9073, they may be affected in a negative manner by human action, insofar as the permanence of persons in these territories for private purposes is permitted, thereby affecting the very existence of threatened species that depend on the preservation of the site’s natural conditions. Article 34 of the Organic Environmental Law (currently in force) establishes a general parameter of action for the protection of these resources, when it states “as soon as possible” the State must act to adopt adequate measures for the protection of protected wildland areas, in order to enforce the characteristics and conditions for which they were created. In the same sense, there are Articles 12 and 13 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone and Article 8 of the Land and Colonization Law (regarding border zones). These norms, it considers, are in accordance with Article 50 of the Political Constitution, insofar as it states regarding the right to a healthy and ecologically balanced environment that: “The State shall guarantee, defend, and preserve that right.” However, Law No. 9073 suspends the application of these constitutional and legal norms, for a considerable term, which is deemed extremely risky considering the environmental fragility of these assets and their ecosystems. It is also worth noting that the right to a healthy environment, currently, is not an issue that should be understood as limited to the borders of States; on the contrary, the protection of this fundamental right, which we can consider “transversal to all other rights, or synthetic,” transcends the vision of each State and becomes a transcendental guarantee of a supranational and universal character, considering that the protection of each and every species that inhabit the planet, and ultimately life itself, is at stake. The Constitutional Chamber has not only defended in its reiterated jurisprudence the normative and binding character of International Human Rights Instruments regarding the protection of environmental resources, but also their diffuse character (for purposes of protection by all inhabitants and all institutions), as well as their supra-constitutional value, in those cases where international instruments provide a greater level of protection or a specific guarantee beyond those established in the fundamental norm. In that sense, it points out, Article 48 of the Political Constitution is considered violated, and along with it the International Treaties previously described, insofar as Law No. 9073 establishes a general term of 2 years, during which the State is obligated to suspend the exercise of its police powers over these assets (public domain self-protection for purposes of eviction and demolition in cases of irregular occupations). In other words, the Public Power, obligated in this case by legal, constitutional, and supranational norms, is placed in a situation where it is categorically prevented from exercising its primary self-protection powers concerning the timely and efficient protection of what are called “special zones,” which have been considered vitally important for the conservation of the environment as a human right transversal to all humankind. VIOLATION OF THE PRECAUTIONARY PRINCIPLE AND IN DUBIO PRO NATURA (ARTICLE 15 OF THE RIO DE JANEIRO DECLARATION). It demonstrates at this point that the Constitutional Chamber, through resolution No. 2988-1999 of 11:57 a.m. on April 23, 1999, established the following: “This Chamber has, on repeated occasions, indicated that the purposes of a norm must be proportionate and reasonable by virtue of the objective it intends to achieve, as well as the consequences that may derive from it, and in this sense, it cannot be permitted that, in order to solve a social problem like housing for a few persons in this case, the protected areas of the country are endangered, and a relevant and imminent risk is run that could harm our environmental conservation areas, thereby violating the precautionary principle indicated in the RIO DECLARATION and the principle in dubio pro natura, so that in the protection of our natural resources, a preventive attitude must exist, that is, if degradation and deterioration must be minimized, it is necessary that precaution and prevention be the dominant principles.” In that sense, it considers that the total absence of technical criteria guaranteeing the non-affectation of the environment in the so-called “special zones” constitutes a violation of the precautionary principle in environmental matters. On this same point, through resolution No. 18702-2010 of 3:27 p.m. on November 10, 2010, the Constitutional Chamber indicated: “It is not justified, then, to protect these areas in harmony with the purposes already indicated, so that subsequently, without technical reasoning, some zones are exempted from the possibility of being given in concession and others are not, without assessing whether they will be affected as a result. The absence of this criterion violates the precautionary principle in environmental matters: One of the guiding principles of Environmental Law is the precautionary principle or prudent avoidance. This principle is found in the United Nations Conference on Environment and Development or Rio Declaration, which literally states ‘Principle 15.- In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.’ In domestic law, the Biodiversity Law (No. 7788 of April 30, 1998), in its Article 11, incorporates the following principles as hermeneutical parameters: ‘1.- Preventive criterion: It is recognized that it is vitally important to anticipate, prevent, and attack the causes of biodiversity loss or its threats. 2.- Precautionary criterion or in dubio pro natura: When there is danger or threat of serious or imminent damage to the elements of biodiversity and the knowledge associated with them, the absence of scientific certainty shall not be used as a reason for postponing the adoption of effective protection measures.’” Thus, the precautionary principle must be applied to the extent that there is a situation of uncertainty about the danger or risk regarding the conditions and magnitudes of the damage that could be generated, such that given reasonable doubt about the possibility of causing a negative effect, one must opt for the development of measures that permit the conservation and preservation of environmental conditions in order to avoid situations that could be irreversible to the detriment of the environment. However, as already indicated, in the present case, during the legislative process that took place on the occasion of Bill No. 18.440, the technical assessments that would reasonably guarantee the protection of the environment were lacking, even though some of these ecosystems—for example, national parks, wetlands, wildlife refuges, among others that comprise the natural heritage of the State—are areas that were protected with the intention that no human activity (housing, commerce, industry, among others) would be carried out in these territories. This, so that those sites, many of which have extremely fragile environmental conditions, are not negatively affected by any type of contamination resulting from anthropogenic interventions that are extraneous to the natural processes that develop in these assets of environmental importance. In that sense, it is contrary to the precautionary principle to generically and temporarily remove protections from these public domain assets without the existence of technical criteria that guarantee—in each particular case—the adequate and reasonable protection of the environment on each of the public domain lands referred to as “special zones,” because this is harmful to the precautionary principle and the principle of progressivity of the right to a healthy environment, within the scope of protection of fundamental rights. Likewise, observing the motivation of the bill, the expectation generated from the future promise of accessing rights of a private nature over this type of assets is illicit and contrary to the principle of “legitimate expectations,” establishing an implicit promise of their future removal from the public domain (insofar as the use of these territories is ordered), which would constitute an undue privilege for a series of subjects—thus far unknown and indeterminate—many of whom do not find themselves in the necessary conditions that motivated the enactment of the law (families and settlers who have inhabited these zones for decades, settlers, persons with roots, farmers and fishermen). In the same sense, it violates the principle of legitimate expectations, as a derivation of the principles of legality, equality, and legal certainty, to maintain an unequal, uncertain, and permissive wealth distribution system that fosters the acquisition of rights over assets that are not in commerce (inalienable, imprescriptible, unattachable), based on the subsequent and retroactive recognition of possible situations of illegality that are contrary to the normative provisions that regulate assets forming part of the public domain and that are protected by constitutional and conventional norms for the purpose of preserving the environment. Moreover, it is contradictory, it says, when the law indicates in Article 5 the following: “During the effectiveness of the moratorium, the State must not permit new occupations in the zones referred to in Article 1 of this law.” This norm proves impossible to comply with, insofar as the State and the other entities and bodies responsible for the protection of these assets and for exercising police power over them (Municipalities, National System of Conservation Areas, Costa Rican Tourism Institute, Environmental Administrative Tribunal, Office of the Attorney General of the Republic, among others) have, throughout history, not managed to halt the irregular entry of persons onto said assets. Precisely this situation is aggravated by the issuance of the cited law, since the authorities do not even have the studies or data concerning the natural and legal persons who are currently occupying the so-called “special zones.” From that perspective, the background of the bill does not reveal any official information that would allow the identification of the benefited families, the nature of their interest, their location, as well as the quantity and conditions of the occupied area. As such, the existence of the moratorium is not only contrary to public order but also fosters the continuation and initiation of new situations of devastation of these sites and—consequently—the indiscriminate entry of new irregular holders, without the State (in a broad sense) having the necessary documentary means to verify whether a new occupation is occurring, or whether it involves other illicit acts occurring after the issuance of Law 9073. In another vein, Article 5 of the referred regulatory body does not determine which State entity or body is responsible for preventing “new occupations.” Nor are the human, material, and budgetary resources foreseen for the exercise of that task, which, added to the lack of a census and diagnosis to count and determine the real situation of the current holders of those three zones, renders impossible—from every point of view—the effective monitoring and control of these assets; which is fundamental to prevent new illegal situations from arising during the two years of effectiveness of the referred Law. The measures provided in the challenged law generate a series of risks that are contrary to the constitutional principle of reasonableness. Although, in principle, Law 9073 does not establish the full removal from the public domain of these public domain assets, in accordance with the literal wording of Article 38 of the Organic Environmental Law, it reiterates that this controlling body understands that due to the gravity and risk of the type of legislative measure adopted, and its eventual consequences, the existence of suitable technical studies on environmental protection becomes absolutely necessary, considering the irreversible consequences that could be generated from a generic, irregular, and disorderly occupation of the public domain. In that sense, the existence of studies should not be circumscribed or exclusively limited to situations that imply, per se, the removal from the public domain of the assets that comprise the public domain. On the contrary, the technical foundations—suitable, necessary, reasonable, and proportionate—must be present in each and every decision of the Constituted Branches, above all when the right to a healthy environment is placed in a situation of imminent risk through legislative decisions based on entirely discretionary decisions, as has occurred in the present case. Furthermore, Article 109 of the Biodiversity Law establishes the responsibility for the burden of proof in matters of environmental damage as follows: “Burden of proof. The burden of proof, of the absence of non-permitted contamination, degradation, or affectation, shall fall on whoever requests approval, permission, or access to biodiversity or on whoever is accused of having caused environmental damage.” Said norm is a direct manifestation of the precautionary principle and prudent avoidance. However, contrary to what is described in the preceding article, Articles 2 and 3 of Law 9073 invert the logic intended to be imparted to this norm, and despite the competencies of other institutions and bodies in environmental matters, it indicates that exclusively MINAE and the Environmental Administrative Tribunal (the latter only in the cases described in Article 2) shall be the institutions that, after verification of the damage (or the risk of damage) and based on a technical substantiation carried out by them, are the authorities that may act, issuing precautionary measures for the benefit of the environment, which implies a regression in this matter, and a violation of the precautionary principle in environmental matters. Due to the fragility of the intervened ecosystems, protection measures must be opportune and immediate. Delayed action by the competent authorities would result in damage of irreversible magnitudes in many cases. Likewise, the Executive Branch issued Executive Decree 37622-MINAET “Regulation to Article 3 of Law No. 9073 Law for the Protection of Occupants of Zones Classified as Special,” published in supplement 97 of Gazette 101 of May 28, 2013, which, in summary, declares the issuance of precautionary measures as “exception situations,” and transfers the duty of the burden of proof regarding the existence of damage or the risk thereof to the public authorities indicated in that article, which goes against the universally recognized environmental norms in the Rio de Janeiro Declaration, especially the precautionary principle (Article 15). Through this Executive Decree, the issuance of precautionary measures must be exclusively issued by the Minister of Environment, Energy, and Telecommunications and must be supported by technical reports issued by the National System of Conservation Areas. In that understanding, what is described in this general provision, it asserts, contravenes the precautionary principle since it generates an undue delay in official procedures, insofar as it centralizes and concentrates in a single person the competencies to issue precautionary measures for the benefit of the environment, while obligating public authorities to demonstrate, through studies, the generation of damage or the risk that it may occur, which implies an inversion of the burden of proof in environmental matters. VIOLATION OF THE CONSTITUTIONAL PRINCIPLE OF NON-REGRESSION IN MATTERS OF FUNDAMENTAL RIGHTS. The Constitutional Chamber, through resolution No. 2010-14467 of 9:12 a.m. on August 1, 2010, refers to international treaties as a minimum protection standard, concerning the obligations established in matters of human rights. In the same sense, the jurisprudence of the Constitutional Chamber on Human Rights, from which derives a general principle of progressivity or non-regression, whose scope allows States to “increasingly” expand the existing guarantees in domestic law, but in turn prohibits both their worsening and their subsequent disregard or restriction, through legal or administrative provisions not supported by adequate technical substantiation, in accordance with the constitutional principles of subjection to science and technique and the prohibition of arbitrariness. Through resolution No. 18702-2010 of 3:27 p.m. on November 10, 2010, the Constitutional Chamber refers to the principle of progressivity of fundamental rights, closely related to the precautionary principle and the right to a healthy environment. Paraphrasing what the Chamber indicates in that judgment, it highlights that it is unreasonable to generally remove protections from the assets comprising the public domain without at least having data regarding the environmental conditions of the lands that are being occupied and subjected to those suspensive regulations, so as to guarantee their opportune and adequate protection. Thus, the principle of progressivity of human rights in environmental matters manifests itself as a negative barrier, prohibiting States from issuing norms that allow them to temporarily omit their legal and constitutional competencies, restrict, limit, or imply a regression in environmental matters, or as occurs in this case, excessively limit the competencies of the public entities and bodies that have the function of protecting them in an opportune manner. Regarding the provisions of Law No. 9073, a worsening is evident in what concerns the duty of protection over the assets comprising the public domain, considering that—without any technical substantiation whatsoever—the State is temporarily prohibited from acting in the immediate protection of these assets. VIOLATION OF THE PRINCIPLE OF INTANGIBILITY OF THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE (ARTICLES 6, 50, AND 121(14) OF THE POLITICAL CONSTITUTION). It assures that the Constitutional Chamber, in its resolution No. 3113-2009 of 2:59 p.m. on February 25, 2009, derived the principle of intangibility of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), by virtue of which said assets may not be freely disposed of by the ordinary legislator, but rather must respect constitutional limits, according to its powers and attributions. In that regard, that Constitutional Court stated: “A) Violation of the principle of intangibility of the maritime-terrestrial zone. According to this principle, derived from the relationship between Articles 6, 50, and 121(14) of the Political Constitution, the maritime-terrestrial zone—especially the part called the public zone—may not be removed from the public domain, based on several reasons. In the first place, because said zone has already been integrated and forms part of the natural heritage of the State. In the second place, because the use of said zone—especially maritime beaches—is common and is destined for the free use of all inhabitants, without distinction, so that the use of some does not impede that of others interested. In the third place, because the public domain technique is the most effective means for the protection of maritime-terrestrial assets and for the State to comply with its duty to guarantee, defend, and preserve a healthy and ecologically balanced environment for all the country’s inhabitants. As to this last aspect, certainly the private use of maritime beaches endangers the right to the environment since those zones of the public domain could be the object of constructions and other intrusions that would endanger the coastal assets and their entire ecosystem. (…) Already by 1977, with the entry into force of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone and under the new constitutional framework, the maritime-terrestrial zone acquired the status and constitutional and legal protection of the public domain…” In that understanding, it says, there is no basis whatsoever for establishing through a Law a period of “moratorium on the effectiveness of the prohibitive norms that protect this and other public domain assets,” since far from satisfying a general interest in environmental protection derived from Article 50 of the Political Constitution, what is established in Law No. 9073 implies an authorization for the suspension of compliance with the powers of self-protection of the maritime-terrestrial zone, by the authorities responsible for its custody (Municipalities, Costa Rican Tourism Institute, National System of Conservation Areas, Ministry of Environment, Energy, and Telecommunications, Office of the Attorney General of the Republic, Environmental Administrative Tribunal, National Irrigation and Drainage Service, among others), especially given the generalized, open, and indiscriminate manner in which these provisions are adopted. Furthermore, although the suspension declared in Article 1 of Law 9073 establishes an initial term of 2 years, nothing would guarantee that, through a new law or reform, once that term has expired or before, the suspension of the powers of self-protection over public domain assets could be extended for a period greater than originally established, or that it might even be sought to maintain that condition indefinitely. That possibility would result in imminent harm to the Nation, as it would generate, as a consequence, a permanent situation of risk, insecurity, and lack of protection for the assets comprising the public domain.

Furthermore, in accordance with the principle of inviolability of the maritime-terrestrial zone and its imprescriptible nature, it would not be legitimate—as is attempted through the challenged regulation—to derive private rights over this type of property, since this would generate direct harm to the entire community, which would be deprived of its benefits, especially its free enjoyment, and harmed by an irregular change in its purpose for private ends, all of which does not respond to a clear policy of environmental land-use planning (ordenamiento ambiental del territorio), in accordance with the principles of equality and legality. VIOLATION OF THE PRINCIPLE OF EQUALITY (ARTICLE 33 OF THE POLITICAL CONSTITUTION). On this point, it indicates that although it is a necessity for the State to establish public policies aimed at solving the problems that exist regarding the necessary relocation of the people described in the statement of motives of Bill 18440, this will not be achieved through a suspension of self-protection powers over environmental property that, by provision of the law and the Constitution, belong to the Nation and, consequently, can and must be enjoyed by all Costa Ricans without any distinction. The non-existence of specific studies determining the legality conditions of the people occupying the so-called “special zones” must be brought up again. Without these diagnoses, it is clear that a generic suspension is established, which will benefit both people who may have a legitimate interest that would enable them to obtain a right in accordance with existing legislation, but at the same time will benefit natural and legal persons who remain in conditions of illegality and who, because of that condition, cause damage to the environmental conditions of these lands. It is worth noting that the principle of equality entails a material limit to the powers, in this case discretionary powers, of the legislator; it implies, on one hand, comparable treatment regarding compliance with the law (or standing before the law), but it does not apply when the intention is to grant conditions of undue advantage to those who seek to benefit from situations that are contrary to the legal system. Thus, the fundamental right to equality is configured as a limit to the action of public authorities. In that sense, the Constitutional Chamber states: "The principle of equality is, above all, a limit to the action of public authorities, as well as an instrument placed in the hands of the administered to combat arbitrariness. That is, public authorities can create differences between people, but these cannot be the product of arbitrariness." … It is said in the doctrine of Constitutional Law that from the examination of the norm, its result can be either differentiating treatment, founded on an objective and reasonable basis, or, on the contrary, discriminatory treatment, for being arbitrary. A condition for it to be admissible unequal treatment is that the factual assumptions are, in turn, unequal. That is, that the factual situations in which the subjects find themselves are different, especially because the principle of equality is violated when unequal persons are treated as equals. (In this regard, see from this Chamber, among other Rulings Nos. 00336-91, 00337-91, 00464-91 and 01209-91, in which it was stated: "Equality is only harmed if the inequality is devoid of objective and reasonable justification, and the existence of that justification must be assessed in relation to the purpose and effects of the measure considered, requiring a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the purpose pursued")… Another basic condition is the purpose of the norm. Gratuitous different treatment is contrary to the principle of equality, that is, if a purpose is not pursued, which must be concrete and not abstract." (Constitutional Chamber, resolution 4027-2001 of 14:54 hours on May 16, 2001). That being the case, the right to equality compels the State not only to refrain from using discriminatory criteria against people who are in the same legal situation, but also obliges the Constituted Powers to respect the right of all, to ensure respect for the express and public-order prohibitions established in the Political Constitution and in the Law, in order to guarantee the protection of the Nation's property for current and future generations, without detriment to the conditions of the latter. Therefore, it must be affirmed that there are no conditions of equality in the face of situations that are clearly contrary to the legal framework (bloque de juridicidad) and that, in that regard, are not protectable by the legal system. In this sense, it is clear that public domain property presents a series of prohibitive conditions for its occupation and use by private subjects, prohibitions that have applied equally and without distinction to all inhabitants. With this understanding, it considers it not only unequal but also unreasonable to suspend the State's powers regarding its constitutional duty of guardianship over public domain property (bienes demaniales), if in any case, there are a series of express prohibitions in that regard, through which the possession of public property by private individuals is prevented. In that regard, it is the Law itself that determines under what conditions (of public interest) a concession, a use permit, lease, and the legal forms and technical and legal requirements that must be met for the purpose of obtaining a right over this type of property can be authorized (or, conversely, not authorized), not through the suspension of the exercise of public powers agreed upon through the law now being questioned. From its beginnings, Law 6043 determined the means by which lawful concessions would be granted on the restricted zone of the maritime-terrestrial zone, but not on the public zone which—with certain exceptions contemplated in the same law—maintains a reinforced protection regime, incompatible with other uses (Article 20 of Law 6043). However, the challenged norms make no distinction between the special protection regime established for both; on the contrary, it equates the suspension to the detriment of the environmental conditions that are inherent to these properties, and that place them in a condition of vulnerability in the face of a series of indistinct uses, of a private nature, which may not be compatible with the environmental conditions inherent to the ecosystems located in these territories. In the logic presented by Law 9073, it would suffice to have entered these properties before its publication in the Official Gazette (Diario Oficial) in order to register as a beneficiary of the decreed suspension and enjoy legal protection—in principle—for a period of 2 years. This produces, we reiterate, a temporary, implicit derogation of the legal and constitutional norms that establish a special protection regime for these properties and that prevent their indiscriminate occupation by private individuals. In this sense, contrary to Article 33 of the Political Constitution, the suspension of the protection of property that is the heritage of the Nation equally protects natural and legal persons whose condition of illegality would not allow them access to this type of benefit, which are already questionable in themselves, insofar as they do not apply to all Costa Ricans equally. HARMS TO THE CONSTITUTIONAL POWERS OF THE JUDICIAL BRANCH AND THE OFFICE OF THE COMPTROLLER GENERAL OF THE REPUBLIC (ARTICLES 153 AND 183 OF THE POLITICAL CONSTITUTION). The Law, it argues, promotes the maintenance of irregular situations, by indicating in Articles 2 and 3 that during the moratorium period, judicial resolutions for the eviction or demolition of works, activities, and projects in the reference zones will be suspended. Said provision contradicts the principle of effective judicial protection for the purpose of immediately executing final judicial resolutions; likewise, defects of unconstitutionality are observed that are contrary to the principles of separation of powers, functional independence of the Judicial Branch, and effective judicial protection contained in numerals 9 and 153 of the Political Constitution. In the same vein, the impossibility of executing final judicial resolutions contradicts the institution of material res judicata (cosa juzgada material) contained in numeral 42 of the Constitution. Furthermore, Law 9073 subjects the execution of final administrative resolutions to the discretion of the Ministry of Environment and Energy, which violates Article 41 of the Political Constitution, which stipulates the principle of prompt and complete justice, without denial and in strict conformity with the laws, insofar as it prevents the execution of final resolutions that establish an eviction or demolition measure on public domain land. Furthermore, Articles 2 and 3 of the Law suppress the possibility for other competent administrative authorities (except for MINAE and the Administrative Environmental Tribunal) to issue precautionary measures in administrative proceedings, establishing a kind of centralization or absolute exclusivity over the exercise of precautionary guardianship, thereby distorting the necessary protection that must be exercised over public domain property, regarding which it is clear that there are sectorial competencies on the part of other competent public institutions, as well as a series of diffuse interests tending to broaden the margins of effective protection by all citizens, for the purpose of requesting the execution of these resolutions, in benefit of their right to a healthy environment. Likewise, it asserts that this type of limitation violates Article 183 of the Political Constitution, because the Office of the Comptroller General of the Republic was created as an auxiliary institution of the Legislative Assembly in the oversight of the Public Treasury, with absolute functional and administrative independence in the performance of its duties for the purpose of protecting the rights, assets, resources, and values that constitute public funds, in accordance with the legal framework, as described in numeral 2 of the Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic: “In the exercise of its powers, the Office of the Comptroller General of the Republic enjoys absolute functional and administrative independence, with respect to any Branch, entity, or public body. Its decisions are only subject to the Political Constitution, international treaties or conventions, and the law.” In such a way, the norms contained in Law 9073 limit the independent development of the powers of the CGR insofar as it constitutes an absolute legal prohibition to the effect that the comptroller body can deploy direct, effective, and immediate protection of the environmental property that forms the National Heritage and integrates the Public Treasury, whose oversight was entrusted to this body by constitutional provision. In this manner, a violation of the principle of prompt and complete justice and effective judicial protection occurs, insofar as the development and subsequent execution of jurisdictional processes and administrative procedures, as well as compliance with binding provisions of the Office of the Comptroller General of the Republic, and of other competent instances for the protection of the public domain, could eventually be affected by the passage of the twenty-four-month period indicated by Law 9073. VIOLATION OF THE PRINCIPLE OF FORCE, AUTHORITY, AND EFFECTIVENESS OF THE LAW (ARTICLES 28 AND 129 OF THE POLITICAL CONSTITUTION). In what is of interest, it argues, Articles 28 and 129 of the Political Constitution establish: “ARTICLE 28.- No one may be disturbed or persecuted for the expression of their opinions or for any act that does not violate the law. Private actions that do not harm public morals or order, or that do not harm a third party, are outside the action of the law.”, “ARTICLE 129.- Laws are obligatory and take effect from the day they designate; in the absence of this requirement, ten days after their publication in the Official Gazette. No one can claim ignorance of the law, except in cases that the law itself authorizes. The waiver of laws in general, nor the special waiver of those of public interest, has no effect. Acts and agreements against prohibitive laws shall be null, if the same laws do not provide otherwise. A law is not abrogated or derogated except by a later one; against its observance, disuse, custom, or practice to the contrary cannot be alleged. By way of referendum, the people may abrogate or derogate it, in accordance with Article 105 of this Constitution.” From the reading of these constitutional provisions, in relation to the principle of legality contained in numeral 11 of the Constitution, a binding and in-force character emerges from the norms that were issued by the legislator and which apply for all purposes, especially when it concerns the protection of environmental property, which forms the heritage of the Nation. In this sense, the norms of Law 9073 depart from these constitutional principles, insofar as they imply a discretionary suspension of the content of the powers granted by the Constitution and the Law for the purpose of enforcing what is provided in a series of norms of general interest, through which it is established as an obligation of the State (Article 50 of the Political Constitution), and a prerogative of all Costa Ricans, to exercise their surveillance and policing function in the face of public and private actions that by action or omission affect the right to a healthy and ecologically balanced environment. Thus, more than the simple suspension of administrative or judicial actions aimed at the eviction and demolition of constructions located in special zones, the bill determines the temporary suspension of the prohibitive and direct effects of a series of public order norms that are fully in force (which have not been expressly or tacitly repealed), in which a direct impossibility is established for private individuals to usurp, affect, or appropriate public domain property, such as the maritime-terrestrial zone, the border zones, and the natural heritage of the State. That being the case, the protection regime for these territories, it argues, is contemplated in different special laws. Regarding this matter, one can observe resolutions 4587 at 15:45 hours on August 5, 1997, and 16629-2012 at 16:31 hours on November 28, 2012, both issued by the Constitutional Chamber. In its resolution 3430-2013 at 14:30 hours on March 13, 2013, the Constitutional Chamber resolved an amparo appeal filed regarding the eviction and demolition of a construction located in the maritime-terrestrial zone of the Canton of Osa. On this occasion and despite the validity of the Law for the Protection of Occupants of Zones Classified as Special (now challenged), the Constitutional Court reiterated in every sense the guardianship characteristics that are inherent to the property that makes up the public domain, and the competencies of the administrative authorities for the purpose of enforcing their protection duties regarding the same. For this reason, it has been said that these properties are inalienable, imprescriptible, and unseizable; they cannot be mortgaged nor are they susceptible to any encumbrance because they are outside the commerce of men and, therefore, such property cannot be the object of possession, such that one can acquire a right to its use, but not a right of ownership over them. It points out that this same Court has said in its extensive jurisprudence on the matter, that the national regime of public domain property, such as the maritime-terrestrial zone, places them outside the commerce of men and, therefore, the permits granted will always be precarious and revocable by the Administration unilaterally, when reasons of necessity or general interest so indicate. It has also been said that in the case of de facto occupants of public domain property, as occurs in this case, the observance of a process or procedure, whether judicial or administrative, is not required, because the direct action of the Administration (interdictum propium) substitutes for the interdicts in court and it is not necessary to follow the procedure provided for administrative evictions. For the foregoing, it is held that the respondent municipal corporation is empowered to evict, by its own authority, the occupants of public domain property located within the "Maritime-Terrestrial Zone", and to demolish the buildings found there, as occurred in this particular case.". Thus, it alleges as evident that the questioned Law in no way affects the public domain nature (naturaleza demanial) of these territories, nor does it derogate the legal norms and constitutional principles that protect the public domain as environmental property. However, it says, it does allow the permanence of situations that are contrary to the public interest, and empowers—an indeterminate number of people—to initiate or continue with their situation of illegality, punishable even with administrative, civil, and criminal liabilities, which results in a violation of the principles of legality, validity, binding force, strength, effectiveness, and authority of the law, in accordance with Articles 11, 28, 33, and 129 of the Political Constitution. In conclusion, it is aware of the social and economic problems underlying many of the situations that at the time led to the issuance of Law 9073; the relevance that these themes have in national life, as well as the need to seek technically and legally viable alternatives to address the social problem that for decades has fostered the private exploitation of public spaces. However, it considers that in parallel to the development of possible solutions, it is essential to comply with the basic legal framework that protects the property that forms the public heritage, and to promote permanent land-use planning (ordenamiento territorial) measures that are in accordance with the national and international legal framework (bloque de legalidad) governing the matter, in such a way as to allow the proposed objectives to be achieved. In this case, we are faced with legislation devoid of technical content, of a temporary nature, parallel, alternative, and even contradictory to the existing regulations, which far from benefiting the protection and adequate planning of these territories, fosters disorderly development, based on unequal treatment for those Costa Ricans who have been respectful of the existing legal prohibitions, causing equal or greater legal uncertainty among legal operators and the current occupants of those zones, while increasing situations of disrespect and progressive non-application of the regulations in force that have long involved the effective protection of public domain property, as part of the heritage of current and future generations. In other words, it deems that the starting point for validating a legal solution like the one now being attempted (through a series of parallel bills), undoubtedly first involves respecting the pre-existing legal provisions, in order to arrive at a solution in accordance with the aims pursued by the Rule of Law in compliance with the current framework of legality, constitutionality, and conventionality. Now, the norms of Law 9073, it indicates, become unconstitutional insofar as they disregard the norms and principles at both the national and international levels and generate a series of unequal, contradictory, temporary, and parallel regulations, which substantially depart from the scope of the existing regulations, in contravention of the principle of legality and which affect the protection of a series of goods that are essential and strategic for national development because they form part of the Public Treasury, of vital importance for the progress of Costa Rica (Articles 50, 69, 89, 121 subsection 14), and 183 of the Constitution). In this sense, the comptroller body considers that the solution is not achieved through the systematic legalization of irregular situations through the generation of special norms for the purpose of benefiting sectors—in an implicit, general, and indiscriminate manner—through the generic acceptance of irregular situations, regarding which, furthermore, there is no serious data on the number of occupants and the magnitude of the direct and indirect consequences that will occur in the environment. Comprehensive and permanent solutions must therefore be proposed that take into account the provisions of the Costa Rican legal system, at both the national and international levels, as well as the various alternatives in order to achieve a healthy balance for national development, considering the adequate safeguarding and protection of the property that makes up the public domain, and that forms part of the Public Treasury. Under this reasoning, it is considered that Law 9073 is unconstitutional in its entirety. 9.- By resolution at 13:37 hours on July 1, 2013, the following coadjuvancies were admitted: Rolando Segura Ramírez, special judicial representative of Inversiones Comerciales La Ira de Aquiles S.A.; Pablo Bustamante Cerdas, President of the Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo, Julio Hernán García Cortés, representative of Villas del Caribe S.A. and Johnny Peraza Fernández, of the Comisión para la Defensa de los Pobladores de Milla Fronteriza e Isla Calero, and; Marta Eugenia Acosta Zúñiga, in her capacity as Comptroller General of the Republic. 10.- The edicts referred to in the second paragraph of Article 81 of the Law of Constitutional Jurisdiction were published in numbers 094, 095, and 096 of the Judicial Bulletin (Boletín Judicial), on the 17th, 20th, and 21st of May, 2013. 11.- The proceedings have complied with the prescriptions of law. Drafted by Justice Hernández López; and, CONSIDERING (CONSIDERANDO): I.- ON ADMISSIBILITY.- Pursuant to Article 75, second paragraph, of the Law of Constitutional Jurisdiction, a prior pending case is not necessary when, due to the nature of the matter, there is no individual and direct harm, or when it involves the defense of diffuse interests that concern the community as a whole. On this matter, this Constitutional Court, in Ruling No. 8239-01 at 16:07 hours on August 14, 2001, referred to diffuse interests under the following terms: "(…) According to the first of the assumptions provided for by paragraph 2 of Article 75 of the Law of Constitutional Jurisdiction, the questioned norm must not be susceptible to concrete application, which would then allow the challenge of the applicative act and its consequent use as a base matter. (...) Secondly, the possibility of resorting in defense of diffuse interests is provided for (...) Diffuse interests, although difficult to define and more difficult to identify, cannot be in our law—as this Chamber has already said—merely collective interests; nor so diffuse that their ownership is confused with that of the national community as a whole, nor so concrete that before them identified or easily identifiable specific persons, or personalized groups, are identified, whose legitimacy would derive, not from diffuse interests, but from the corporate ones that concern a community as a whole. It is then a matter of individual interests, but at the same time, diluted in more or less extensive and amorphous sets of people who share an interest and, therefore, receive a harm, actual or potential, more or less equal for all, for which reason it is rightly said that they are equal interests of the groups that find themselves in certain circumstances and, at the same time, of each one of them. That is, diffuse interests partake of a dual nature, as they are at once collective—for being common to a generality—and individual, for which reason they can be claimed in that capacity. (...) In summary, diffuse interests are those whose ownership belongs to groups of people not formally organized, but united based on a certain social need, a physical characteristic, their ethnic origin, a certain personal or ideological orientation, the consumption of a certain product, etc. (…)". In the present matter, the plaintiff party argues that its legitimacy comes by way of abstract constitutionality control and invokes the defense of diffuse interests, since they come in protection of the right to information. Consequently, such circumstances configure in favor of the requesting party a direct legitimacy for the filing of the present process for invoking the defense of interests that concern the national community as a whole. As a corollary, the hearing and resolution of this unconstitutionality action via abstract control is admissible. II.- OBJECT OF THE CHALLENGE. In view of the brief filing the action at hand, the Asociación Sindical de Trabajadores del Ministerio de Ambiente y Energía questions—in the first place—the constitutionality of Articles 1, 2, 3, 5, and 6 of the Law for the Protection of Occupants of Zones Classified as Special (Law No. 9073 of September 19, 2012), subsequently requesting the declaration of unconstitutionality for all the provisions of said Law, invoking for this purpose the existence of a diffuse interest, founded on the violation of fundamental rights recognized—among many others—in numeral 50 of the Political Constitution. Specifically, the plaintiff party alleges the existence of harm to the right to enjoy a healthy and ecologically balanced environment to the detriment of all Costa Ricans, given that, through the application of the cited Law, the legal system is violated by suspending—for a period of 2 years—the application of the norms that restrictively regulate the special protection regime enjoyed by the maritime-terrestrial zone, the Natural Heritage of the State, and the border zones, from the point of view of their condition as property forming part of the public domain and with transcendental importance from an environmental point of view. III.- REGARDING THE QUESTIONED REGULATIONS. Literally, the challenged precepts establish the following:

“(…) LAW FOR THE PROTECTION OF OCCUPANTS OF ZONES CLASSIFIED AS SPECIAL ARTICLE 1.- For a period of twenty-four months, the eviction of persons, demolition of works, and suspension of activities and projects in the maritime-terrestrial zone, border zone, and natural heritage of the State shall be suspended. ARTICLE 2.- The provision set forth in the previous article does not preclude issuing judicial or administrative precautionary measures, nor the execution of final judicial or administrative resolutions, in both cases when the commission of environmental damage (daño ambiental) or danger or threat of damage to the environment is determined. The administrative resolutions referred to in the previous paragraph shall be exclusively those issued by the Administrative Environmental Tribunal or by the Minister of Environment and Energy. ARTICLE 3.- In the case of zones declared natural heritage of the State, only the Minister of Environment and Energy may disapply the moratorium, through the pertinent technical substantiation, when the commission of environmental damage or danger or threat of damage to the environment is determined. ARTICLE 4.- In no case shall the application of this law favor the constitution of rights in favor of precarious occupants of the zones subject to the moratorium. Likewise, precarious occupants may not make modifications to the works, activities, and projects located in the zones subject to this moratorium, except those necessary in compliance with a sanitary order issued by the competent authority. ARTICLE 5.- During the effectiveness of the moratorium, the State shall not permit new occupations in the zones referred to in Article 1 of this law. ARTICLE 6.- Municipalities are authorized, in the zones under their jurisdiction, to apply the moratorium under the terms established in this law, subject to a reasoned agreement of the respective municipal council. ARTICLE 7.- During the effectiveness of this moratorium, the State shall take the necessary measures for the planning of the zones referred to in this law. It shall be effective upon its publication. Given at the Presidency of the Republic, San José, on the nineteenth day of the month of September of the year two thousand twelve.” IV.- ON THE MERITS.

The claimant alleges that the challenged regulation violates: the principle of effective protection of public domain property (bienes demaniales) and the State's power of replevin; the precautionary principle and the in dubio pro natura principle; the principle of non-regression of standards; the principle of prohibition of arbitrariness; the principles of equality, reasonableness, and proportionality; the right to a healthy and ecologically balanced environment; the principle of non-regression in matters of fundamental rights; and the principle of the inviolability of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre).

V.- PRELIMINARY CONSIDERATIONS. ON PROPERTY SUBJECT TO THE PUBLIC DOMAIN REGIME. Article one of the challenged regulation establishes a 2-year moratorium, during which the eviction of persons, the demolition of works, and the suspension of activities and projects in the maritime-terrestrial zone, the border zone, and the natural heritage of the State are suspended. In accordance with the legislation governing the matter, the zones indicated therein are subject to the public domain regime. This Chamber has understood public domain as the set of property subject to a special legal regime distinct from that governing private domain, which, besides belonging to or being under the administration of public legal entities, is affected or destined for public utility purposes, which manifests in the direct or indirect use that any person may make of them. The doctrine has recognized public domain under different meanings, such as dominical property (bienes dominicales), public things (cosas públicas), public property (bienes públicos), or demanial property (bienes demaniales). In this regard, it is clarifying, for these purposes, to revisit what this Constitutional Court considered concerning public domain property, in Ruling No. 02988-99 of 11:57 a.m. on April 23, 2014, which literally establishes:

"(...) III.- Preliminary considerations. Before examining the merits of the action, it is necessary to make some considerations regarding the protected areas that the regulation under study intends to title (border strip, forest reserves, national wildlife refuges, and protective zones). Our legislation creates a system in which the designation (afectación) becomes the primary element for the inclusion of a property into the public domain; therefore, any property designated by law, or by an administrative act when law authorizes it, will be of public domain. When a property is integrated into the public domain regime, it acquires a series of essential characteristics such as inalienability, imprescriptibility, and unattachability. Because of these conditions, these properties are not expropriable, as expropriation would imply alienation, and they are inalienable. Likewise, adverse possession (usucapión) is also not a means to acquire them; inalienable things, being outside the commerce of men, are not subject to possession by private individuals, and therefore, are imprescriptible as long as they retain such character or the public utility purpose to which they are designated. 'Public domain is composed of property that manifests, by the express will of the legislator, a special destiny to serve the community, the public interest. These are the so-called dominical property, demanial property, public property or things, or public assets that do not belong individually to private individuals and that are destined for public use and subject to a special regime, outside the commerce of men. That is, designated by their own nature and vocation. Consequently, these properties belong to the State in the broadest sense of the concept, they are designated for the service they provide and which is invariably essential by virtue of express regulation. Noteworthy characteristics of these properties are that they are inalienable, imprescriptible, unattachable, cannot be mortgaged nor be susceptible to encumbrance under the terms of Civil Law, and administrative action substitutes for interdicts to recover dominion. As they are outside commerce, these properties cannot be the object of possession, although a right to use may be acquired, though not a right to property.' (Constitutional Chamber, judgment No. 2306-91 of two forty-five p.m. on November 6, 1991).

The establishment of protected areas under the categories of Forest Reserve, Private or Mixed Wildlife Refuge, National Parks, Biological Reserves, and Protective Zones entails the imposition of a Public property Regime under the category of State Forest Heritage (Patrimonio Forestal del Estado) that changes ipso facto the legal nature of the lands included within the area, that is, from a private regime manifested in various forms or states of tenure to a public regime of State property. Article 13 of the Forest Law (Ley Forestal) No. 7575 establishes that the natural heritage of the State will be constituted by the forests and forest lands of the national reserves, of the areas declared inalienable, of the properties registered in its name, and of those belonging to municipalities, autonomous institutions, and other agencies of the Public Administration, except real estate that guarantees credit operations with the National Banking System and becomes part of its patrimony. In the same vein, Article 14 of the same Law provides that the forest lands and forests that constitute that natural heritage of the State are unattachable and inalienable; that their possession by private individuals will not create any right in their favor; and that the State's action of replevin for these lands is imprescriptible.

Regarding forest reserves, there is a great need to protect timber species not only for their inherent value from the economic point of view, but also because some of them have great scientific value, and these plant species are part of the renewable natural resources but will cease to be so as they become extinct.

Regarding the border strip, we have that the Law of Vacant Lands (Ley de Terrenos Baldíos), No. 13 of January 10, 1939, in Article 10 provided: 'Likewise, the lands comprised within a zone of two kilometers in width along the border with Nicaragua and with Panama are inalienable.' Said protection arises because our border zones continue to be considered indispensable for the country, not only for reasons of defending national sovereignty, given the importance of reserving them as strategic zones for Nation security, but also for their relevance from the point of view of protecting the State's natural heritage. The border zones, due to their position and cover, become an area of utmost importance for environmental protection as territory, an indispensable buffer zone for the communication of flora and fauna, water resources, and the prevailing ecosystem in certain regions of the country, and therefore, the interest and need of the Costa Rican State to regulate and protect the natural resources existing today, which without the control and limitation regarding their disposal by the competent authorities, would seriously endanger the right to a healthy environment. That is why, through both national and foreign legal instruments, the protection of these zones is sought, as in the case of the Central American commission at a regional level, which, apart from the constitutive agreement and protocol, signed the Central American Biodiversity Convention with Nicaragua in 1992, with the aim of gradually forming a Central American biological corridor, and the Central American Forest Council created in Guatemala, which intends to take joint actions establishing coordination measures regarding the resources available in the northern border zone of our country and the other borders of Central American countries. It was by virtue of Decree No. 22692-MIRENEM of February 15, 1994, reformed by Decree No. 23248-MIRENEM of April 20 of the same year, in its Article 1, that the border corridor composed of the lands within a zone of 2000 meters in width along the border with Nicaragua was declared a National Wildlife Refuge. This declaration was due to the fact that the zone is an important biological corridor among the Tortuguero Conservation Area, the Tamborcito and Marenque Wetlands, the Caño Negro Wildlife Refuge, and the El Jardín Forest Reserve.

In this same sense, wildlife refuges are defined in the Forest Law No. 7032 of April 7, 1986, in Article 35, subsection ch), as 'those forests and lands whose main use is the protection, conservation, increase, and management of wild flora and fauna species.' These sites have as their primary purpose the protection of endangered flora and fauna species and which possess, among other values, great scientific value, hence the interest in conserving them. Their conservation aims to guarantee the perpetuity of wildlife species, their populations, and habitats, and to provide opportunity for scientific, educational, and recreational activities, when these do not detract from the objectives of each refuge. Within the National Wildlife Refuges, the biota can be highly varied depending on the diversity of natural associations existing within the refuge, according to the variety of local geographical conditions, which means appreciating the differences arising from a diversity in geological, edaphic, topographic conditions and from animal and human activity; hence the need for legal protection of these areas and of the other constituents of forest agrarian property.

In our country, as already mentioned, the interest in the protection of forest resources dates back years; thus, for example, in Decree No. 5 of June 26, 1945, this tendency toward the protection of forest lands and the forest resources derived from them is manifested, not only for the value of the resources themselves, but for the function they perform within what are, in this case, the protective zones. The State is interested in them for acquiring lands as forest protection, to determine if, due to their scenic, cultural, scientific, or protective conditions, they constitute an asset that should be preserved as land of incalculable value. For this reason, the State creates the so-called protective zones, which constitute wooded or forest-aptitude areas in which the conservation of the forest and the conservation of forest lands is inspired by purposes of soil protection, or to maintain and regulate the hydrological regime, the climate, the environment. They are suitable for soil protection, insofar as the roots of the trees hold and retain the topsoil, and the leaves that fall from them cover the soil where water runs and prevent the dragging of soil particles, that is, they stop or at least diminish the erosion process, which carries with it the nutritional imbalance of the soil by dragging important nutrients from the earth, necessary for plant growth. Protective zones play a preponderant role in the balance of the environment, understood as the set of things that surround the individual such as: climate, soil, light, wind, rain, food, cold, heat, habitat, etc., and in the balance of the ecosystem due to the exchange relationship between the living part of nature and the inert part thereof. Hence, the soil, the regulation of the hydrological regime, the conservation of the environment, and that of the hydrographic basins must be protected. These zones are created by law or via decree of the Executive Branch and in them, also by legal provision, agricultural activities or the destruction of vegetation are prohibited. Within the protected zones are comprised the lands located in the national reserves, a certain zone along the rivers, a strip on one side and the other of the maximum depression of the hydrographic basins, the lands bordering the springs (nacientes) that emerge in the hills and also those that emerge in flat lands, a certain area on the banks of rivers, streams, lakes, lagoons, or natural reservoirs (...)

IIo.- PROTECTION OF A HEALTHY AND BALANCED ENVIRONMENT: Regarding what concerns this matter, namely, the protection of environmental rights, this Chamber, in the already cited pronouncement number 3705-93, affirmed:

'It is important for the Chamber to elaborate, prior to the strictly substantive considerations, a general analysis that establishes the constitutional framework and the conditions and interests that environmental conservation awakens today, as its study constitutes a novelty of this last century. It is essential to remember that for many centuries man believed he had to dominate the forces of nature and put them at his service, since he considered, to some extent, that natural resources were inexhaustible and that industrialization was per se a desirable objective, without evaluating what the impact of economic activity on the environment would be. In fact, the division between renewable and non-renewable natural resources is modern, as even economic science, which concerns itself with the management of the environment to achieve the maximum satisfaction of human needs with limited resources, did not incorporate the wear and tear and deterioration of the environment as a tool of economic analysis until very recently... The environment, therefore, must be understood as a development potential to be used appropriately, requiring integrated action in its natural, sociocultural, technological, and political relations, since, otherwise, its productivity for the present and the future is degraded and the heritage of future generations could be put at risk. The origins of environmental problems are complex and correspond to an articulation of natural and social processes within the framework of the socioeconomic development style adopted by the country. For example, environmental problems occur when the modalities of natural resource exploitation lead to a degradation of ecosystems exceeding their regeneration capacity, which results in broad sectors of the population being harmed and a high environmental and social cost being generated that results in a deterioration of the quality of life; precisely because the primary objective of the use and protection of the environment is to obtain development and evolution favorable to the human being. Environmental quality is a fundamental parameter of that quality of life; other no less important parameters are health, food, work, housing, education, etc., but more important than that is to understand that while man has the right to make use of the environment for his own development, he also has the duty to protect and preserve it for the use of present and future generations, which is not so novel, because it is nothing more than the translation to this matter, of the principle of 'injury', already consolidated in common law, by virtue of which the legitimate exercise of a right has two essential limits: On one hand, the equal rights of others and, on the other, the rational exercise and the useful enjoyment of the right itself...' IIIo.- This Chamber has also recognized that both the right to health and to an environment free from contamination, without which the former could not be effective, are fundamental rights, so that it is the State's obligation to provide for their protection, either through general policies to achieve that end or, through specific acts by the Administration. Sustainable development is one of those general policies that the State dictates to expand the possibilities for everyone to fulfill their aspirations for a better life, increasing production capacity or expanding the possibilities of achieving equitable progress between demographic growth or between this and natural systems. Sustainable development is the process of transformation in the use of resources, orientation of investments, channeling of technological development, institutional changes, and everything that contributes to meeting the human needs of the present and the future (...).' Thus, we have that this Constitutional Court has established in its judgments, non-exhaustive lists of property that is subject to the public demanial domain (demanio público), among which stand out the lands that were considered by Law No. 9073 as 'zones classified as special'. In this regard, judgment No. 2063-2007 of 2:40 p.m. on February 14, 2007, stipulates what is transcribed below: '(...) It is thus how this category includes – without constituting a closed list – the maritime-terrestrial zone, the forest or natural heritage of the State –protected areas– (composed of national parks, forest reserves, biological reserves, protective zones, wildlife refuges, wetlands, and natural monuments –Article 32 of the Organic Law of the Environment, number 7554, of September eighteen, nineteen ninety-five–), the hydrographic protection zones –Article 33 of the Forest Law– (adjacent to springs, to the banks of rivers and lakes), the border zones (Article 10 of the Law of Vacant Lands, number 13, of January ten, nineteen thirty-nine), the right of way, the railway lines, the indigenous reserves, the historical-architectural heritage, the mining resources, the archaeological heritage, etc. These are properties that, due to their vocation and destiny, are outside the commerce of men, so they are inalienable, imprescriptible, and unattachable, so their dominion or possession is not possible, neither gratuitously nor for consideration; they cannot be lost by prescription, nor can they be gained by adverse possession, so they are properties that permanently retain their legal validity; and they are not susceptible to attachment; furthermore, they are subject to police power, regarding their exploitation and use, as it is conditioned on the granting of the respective licenses and permits and the control and oversight by the Administration.' More abundantly, at the doctrinal, legal, and jurisprudential level, it is held that public domain property is that destined for a public use or service, and therefore, enjoys a protection regime with special characteristics (imprescriptible, unattachable, and inalienable) –in this regard, official communication of February 25, 2003, DAGJ-219-2003, from the Office of the Comptroller General of the Republic. Thus, regarding public domain property, it states that 'Public domain is a technique of intervention through which certain publicly owned property, equally provided for by the Constitution or the laws, is designated for a specific public purpose provided by law—be it public use or service, the promotion of national wealth, or the protection and guarantee of rational exploitation of natural resources—endowing them with a legal regime of protection and utilization under Administrative Law. Consequently, three elements configure the legal relationship of public domain. The first is the public ownership of the property, which the LPE (art.1) seeks to define as property. But this legal classification matters least, as in any case it is a dominical ownership of a sui generis nature. The second is the designation of the property subject to the public domain for a purpose of public utility provided by law. This is, as recognized by the generality of the doctrine, the decisive element. The third, a consequence of the former, is the application of a special administrative regime of protection and use of the property.' In a similar sense, the jurisprudence of the Contentious-Administrative Court has been oriented, which, also following the jurisprudential line set forth by this Chamber, has indicated that these properties enjoy a special protection regime, since, by Law, they have a destiny of public interest and are therefore not susceptible to private appropriation; thus, that Court has indicated that: '... it is a public domain property, and therefore, not subject to private appropriation. According to Biondo Biondi, "... demanial property are those properties declared as such by law and which are in a particular legal situation ..." (...), and "... the constant and permanent characteristic of demanial property is belonging to the State, or to a territorial entity (towns, provinces) ... Belonging must be understood in the broad sense of ownership or general correspondence, also because rights form part of the demanial domain. It is certainly an eminent, exclusive, and absolute right and, therefore, in that respect, comparable to a real right..." (...). In relation to this same topic, the Constitutional Chamber, in its judgment No. 5976-93 of 3:42 p.m. on November 16, 1993, referring to the fact that the regulation of dominical property finds its basis in subsection 14) of Article 121 of the Magna Carta, stated: “(...) Public domain is composed of property that manifests, by the express will of the legislator, a special destiny to serve the community, the public interest. These are called dominical property, demanial property, public property or things, which do not belong individually to private individuals and which are destined for public use and subject to a special regime, outside the commerce of men. That is, designated by their nature and vocation. Consequently, these properties belong to the State in the broadest sense of the concept, they are designated for the service they provide and which is invariably essential by virtue of express regulation. Noteworthy characteristics of these properties are that they are inalienable, imprescriptible, unattachable, cannot be mortgaged nor be susceptible to encumbrance under the terms of Civil Law, and administrative action substitutes for interdicts to recover dominion. As they are outside commerce, these properties cannot be the object of possession, although a right to use may be acquired, though not a right to property; the use permit is a unilateral legal act dictated by the Administration, in the use of its functions, and what is placed in the hands of the private individual is the useful dominion of the property, with the State always reserving the direct dominion over the thing; the precariousness of any right or use permit is inherent to the figure and alludes to the possibility that the administration, at any time, may revoke it, whether due to the State's need to fully occupy the property, the construction of a public work, or for reasons of security, hygiene, aesthetics, all to the extent that if a conflict of interests arises between the purpose of the property and the granted permit, the natural use of the public thing must prevail. Consequently, the national regime of public domain property (...) places them outside the commerce of men, and therefore, the permits granted will always be of a precarious nature and revocable by the Administration, unilaterally, when reasons of necessity or general interest so indicate (...).” Based on the grounds and reasoning set forth in this recital, the analysis of constitutionality of the cited regulation will now proceed.

VI.- FIRST GRIEVANCE: ON THE PRINCIPLE OF EFFECTIVE PROTECTION OF DEMANIAL PROPERTY AND THE POWER OF REPLEVIN BY THE STATE. REGARDING THE TWO-YEAR MORATORIUM. As recorded in the first operative part of this proceeding, as well as in the preceding recitals, the claimant reproached the 2-year moratorium on the suspension of evictions, demolition of works, and suspension of activities and projects, in said zones, which are classified in Law 9073 as special zones, as unreasonable. In this understanding, and because the object of the challenged Law influences public domain property, the principle of administrative self-protection (autotutela administrativa) would be applicable to them, through which the competent state authorities can act in defense of demanial property, whose protection stems from current regulations. It should also be noted that, through resolution No. 10578-2007 of 4:40 p.m. on July 25, 2007, this Constitutional Chamber stated the following: 'Certainly, man has the right to make use of the environment for his own development, but he also has the correlative duty to protect and preserve it for the use of present and future generations. (...) "man has the fundamental right to freedom, equality, and the enjoyment of adequate living conditions in an environment of a quality that allows him to lead a dignified life and enjoy well-being, and he has the solemn obligation to protect and improve the environment for present and future generations". In accordance with constitutional article 50, the State assumes a mandate to protect the environmental balance. However, the text of the first article of the challenged Law states: “ARTICLE 1.- For a period of twenty-four months, the eviction of persons, demolition of works, suspension of activities and projects in the maritime-terrestrial zone, border zone, and natural heritage of the State shall be suspended.” From the transcribed regulatory text, the feasibility of temporarily suspending the exercise of self-protection powers for the immediate protection of State property can be inferred. Thus, in the opinion of this Court, the appellant, as well as the respective co-adjuvants, are correct in maintaining that the suspension of the eviction of persons and demolition of works, actions that derive from the principle of administrative self-protection that characterizes public domain property and that are necessary to maintain its integrity, undermines the practical application of said principle, placing such property at grave risk. On the other hand, regarding the violation of the principle of imprescriptibility of public domain property, this could be occurring indirectly, since, although Law No. 9073 does not allow the seizure of demanial property for purposes of adverse possession (prescripción positiva) and acquisition of property by private individuals, by suspending any eviction or demolition on such property, any state action of replevin to recover improperly appropriated property would end up frustrated. Indeed, if the final desired effect of any action of replevin is not allowed, that is, the effective recovery for the owner of the improperly appropriated property, the action itself is being rendered moot. In that sense, the evident relevance of the public domain property that would be eventually affected generates a condition of non-compliance, insofar as it temporarily allows continuing, and even potentially increasing, situations of irregular occupation on protected wild areas, forest reserves, biological reserves, national reserves, forests, national parks, wildlife refuges, forest-aptitude lands, hydrographic basins, wetlands, mangroves, estuaries, islands, national monuments, protection areas, border zones, biological diversity, natural heritage of the State, and maritime-terrestrial zone, among others, whose protection, due to their importance from the ecological point of view and aesthetic value, is guaranteed in the field of human rights. Thus, with the established moratorium, all these properties and resources, even when by definition they are inalienable, imprescriptible, and unattachable, are placed in a generalized situation of risk from the temporary suspension of the State's powers to act in terms of their immediate protection, through the prerogatives established by the fulfillment of public powers, in protection of the general interest and the common good. Consequently, the State is prevented from exercising its main powers of self-protection for the timely and effective protection of the so-called special zones, thereby contravening the legal, constitutional, and supranational regulations on the matter. For the foregoing reasons, the action is upheld with respect to this point, and Article one of Law 9073 is declared unconstitutional.

VII.- SECOND GRIEVANCE: THE PRECAUTIONARY PRINCIPLE AND IN DUBIO PRO NATURA. The regulation is questioned due to the absence of technical criteria that support it and guarantee the non-affectation of the environment in those it includes as 'special zones', deeming it violative of the precautionary principle, on the grounds that it proceeds to generically de-protect public domain property. This maxim has as its mediating antecedent the uncertainty of the consequences that may occur in the environment due to human action (positive or negative), so that what it seeks is to restrict any modification or alteration to the environment. Thus, even if there is no real evidence of a benefit or harm to the environment, the so-called relative presumption that argues that the doubt is always in favor of the environment governs.

Therefore, as long as there is no certainty of a benefit or of no harm, the legal interest known as the environment is of greater value than scientific relativity, meaning that the actual and tangible existence of damage is not required, but rather the possibility that it may exist; that is, the risk is generated if precautionary measures are not adopted. Hence, this principle arises as a consequence of the rejection of incessant human activity without measuring the consequences, which could irreparably affect the environment or human health itself. The protection conferred by this rule marks the beginning of an era of environmental protection, through which, instead of resolving environmental problems already generated, it seeks to anticipate the damage and thus protect human health and the environment. In the Rio de Janeiro Declaration, approved by the United Nations Conference on Environment and Development in June 1992, the Precautionary Principle was enshrined, under the following text: "Principle 15: In order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation." On the other hand, Article 174 of the Treaty on European Union, in its second paragraph, provides that: "Community policy on the environment shall aim at a high level of protection taking into account the diversity of situations in the various regions of the Community. It shall be based on the precautionary principle and on the principles that preventive action should be taken, that environmental damage should as a priority be rectified at source and that the polluter should pay." For this reason, the precautionary principle differentiates environmental law from the rest of the classic disciplines and constitutes, in our judgment, a structural, foundational, or vertebral principle of the newest environmental legal discipline. The precautionary principle has also been extensively analyzed by this Court, according to what emerges from Voto No. 5893-95, which literally argues: "Likewise, in the Rio Declaration on Environment and Development, among other things, the sovereign right of states to define their development policies was established. The precautionary principle is also enunciated (Principle 15 of the Rio Declaration), according to which 'in order to protect the environment, the precautionary approach shall be widely applied by States according to their capabilities. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used as a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.' Thus, in the protection of our natural resources, a preventive attitude must exist; that is, if degradation and deterioration are to be minimized, it is necessary that precaution and prevention be the dominant principles, which leads us to the need to posit the principle 'in dubio pro natura' which can be extracted, analogically, from other branches of Law and which is, in all respects, consistent with nature. However, the task of environmental protection is made difficult since we carry a rigid conception regarding the right to property, which prevents progress in favor of the environment, without which the right to life, to work, to property, or to health could not exist. One must not lose sight of the fact that we are in a field of law in which the most important rules are those that can prevent all types of damage to the environment, because no rule can repair, a posteriori, the damage already done; a need for prevention that is more urgent when it concerns developing countries. In this sense, the Stockholm Declaration affirmed '...that in developing countries most environmental problems are caused by underdevelopment itself. Millions continue to live below the minimum standards of health and sanitation. Therefore developing countries must direct all their efforts towards development, keeping in mind their priorities and the need to safeguard and improve the environment. For the same reason, industrialized countries should make efforts to reduce the gap between themselves and developing countries.'" The second article of the legal body under challenge states that "ARTICLE 2.- The provision established in the preceding article does not exclude issuing judicial or administrative precautionary measures, nor the execution of final judicial or administrative resolutions, in both cases when the commission of environmental damage or danger or threat of damage to the environment is determined. The administrative resolutions referred to in the preceding paragraph shall be exclusively those issued by the Environmental Administrative Tribunal or by the Minister of Environment and Energy," whereby we would be in the presence of two possible injuries to the precautionary principle. The first, because one of the grounds for imposing precautionary measures and executing resolutions is the production of environmental damage; that is, reacting when the negative effect on the environment has already occurred, which is precisely what is intended to be avoided with the precautionary principle; and, secondly, because the rule does not appear to include the possibility that in case of doubt of danger or threat to the environment one could act, but rather appears to start from the premise that such danger or threat must be certain or proven. To the above, it must be added that according to the second paragraph of Article 2 itself of Law No. 9073, the only administrative resolutions that could be executed are those issued by the Environmental Administrative Tribunal or the Minister of Environment and Energy, leaving aside other organs and entities that also have competence in this matter such as the Ministry of Health, the different Conservation Areas of the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, SINAC), the municipalities, etc., thereby reducing the possibilities of acting in a preventive manner. Alongside the cited observations, the question arises as to how the damage or the danger or threat thereof will be determined, given the vast amount of territory that must be covered (border zones, maritime-terrestrial zone, protected wild areas, forests, and forest lands of the Natural Heritage of the State throughout the entire country) and the scarcity of resources currently available and that must be allocated to carry out such a task. In line with what has been said, it would not be surprising if the threat of environmental damage materializes before the administrative measure to prevent it is issued. Therefore, even though the fifth article of Law 9073 provides that "During the validity of the moratorium, the State must not allow new occupations to occur in the zones referred to in Article 1 of this Law," this appears to be a statement of impossible practical fulfillment, which does not come to palliate the defects stated supra in Articles 1 and 2 of Law 9073, much less to prevent damage to the environment. It must be taken into consideration that, according to what was indicated by the Comptroller General of the Republic, in the background of the Bill that gave rise to the challenged rule, there is no official information that allows identifying the families benefited by the moratorium, the nature of their interest, their location, the conditions of the occupied area, in short, any data that allows individualizing the beneficiaries of the suspension; the moratorium being contrary to public order, by allowing continuous or new potential damage to the environment, with the entry of new irregular possessors or any other irregular acts arising after the issuance of this prerogative. As a corollary, the action is upheld regarding this point and Articles 2 and 5 of Law 9073 are declared unconstitutional.

VIII.- THIRD GRIEVANCE: REGARDING THE PRINCIPLE OF NON-REGRESSION OF CONTENT. In turn, the principles of prevention and precaution also contained in the Rio Declaration complement the principle of non-regression. This position was adopted by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in Voto No. 2010-18202, which, insofar as it is relevant, provides: "In this way, the precautionary principle finds application to the extent that there is a lack of certainty as to the damage to be produced and the mitigation or repair measures that must be implemented, since when there is certainty about the type or magnitude of the environmental damage that may be produced and the measures that must be adopted at each moment, all bias of doubt is eliminated and, consequently, it would be improper to apply the precautionary principle. Stated differently, the precautionary principle must be applied in cases of reasonable doubt or uncertainty, but not when there is certainty of the type of damage and the measures to be adopted, since by its very nature the application of this principle is unfeasible. However, in the present case, this assessment is lacking. Certainly, each concession will require a prior environmental impact assessment evaluated by SETENA, notwithstanding the foregoing, some of these ecosystems, for example marine reserves, are areas that were protected precisely with the intention that no extractive activity be carried out in this zone and that it not be affected either by any type of pollution (engine leaks, acoustic pollution, light pollution, etc.), so that flora and fauna regenerate over time, until their populations reach the greatest number of specimens possible in that site; which is totally exclusive with the concession of a tourist marina due to the effects that will evidently alter it. Other cited ecosystems may not necessarily require an absolute ban on all activity, but any authorization in that sense must be assessed and anticipated. As already indicated, it is unreasonable to protect some zones and not others without a technical criterion that supports it, as this is injurious to the precautionary principle and the principle of progressivity of the scope of protection of fundamental rights." Basically, the principle of non-regression states that environmental regulations and jurisprudence should not be reviewed if this would imply moving backward with respect to the levels of protection previously achieved. Its purpose is to prevent the normative suppression or the reduction of its requirements due to contrary interests that fail to prove being legally superior to the environmental public interest, since, on many occasions, such regressions may result in irreversible or difficult-to-repair environmental damage. The principle of non-regression necessarily implies a negative obligation not to do. In this way, the level of environmental protection already achieved must be respected, not diminished, but rather, increased. The principal obligation that its correct application entails is, precisely, not to go backward, not to affect the thresholds and standards of environmental protection already acquired, not to repeal or modify current regulations to the extent that this entails diminishing, impairing, or in any way negatively affecting the current level of protection. Therefore, the prohibition of regressivity functions as a substantive guarantee that protects the holders of rights against regressive norms or policies, preventing the State from "taking a step backward." In accordance with what was mentioned supra, in the case of the challenged Law No. 9073, the principle of non-regression in environmental matters is not fulfilled, because it moves from a regime of administrative protection in which necessary and sufficient mechanisms survive to free natural areas from illegal invasions and occupations, as well as the removal of works that may endanger the public purpose pursued with such areas, to a regime that tolerates such acts without adequate guarantees to ensure that the environment will not be affected. Particularly, the challenged Article 3 promulgates a regression in environmental matters by establishing the possible disapplication of the moratorium only in the natural heritage of the State (patrimonio natural del Estado) and when those zones have been declared under that category. The cited Article 3 provides that: "Article 3.- When dealing with zones declared natural heritage of the State, only the Minister of Environment and Energy may disapply the moratorium, through pertinent technical substantiation, when the commission of environmental damage or danger or threat of damage to the environment is determined." Through this rule, not only is a reduction of environmental protection being given in the terms set forth, but also, and without any justification, protection is reduced even further for the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado) with respect to the maritime-terrestrial zone and the border zones, since for these, the precautionary measures and administrative resolutions can be issued by both the Environmental Administrative Tribunal and the Minister of Environment and Energy (Article 2), while for that Heritage it would only be said Minister. Consequently, the action is upheld regarding this point and Article 3 of Law 9073 is declared unconstitutional.

IX.- FOURTH GRIEVANCE: OF THE PRINCIPLE OF REASONABLENESS AND PROPORTIONALITY. This Chamber, in repeated pronouncements, has indicated that this principle constitutes, even, a parameter of constitutionality for acts subject to public law (laws, regulations, and administrative acts in general), for which reason it has concerned itself with its analysis and development. In Voto No. 732-01 of 12:24 hours on January 26, 2001, this Constitutional Court stated the following:

"(…) V.- OF THE PRINCIPLE OF REASONABLENESS AS A CONSTITUTIONAL PARAMETER. Constitutional jurisprudence has been clear and unanimous in considering that the principle of reasonableness constitutes a parameter of constitutionality. It is worth recalling, in the first place, that the 'reasonableness of the law' was born as part of the 'substantive due process of law' (substantive due process of law), a guarantee created by the jurisprudence of the Supreme Court of the United States of America, in line with the Fourteenth Amendment to the Federal Constitution. In the initial conception, 'due process' was directed at the procedural assessment of the legislative act and its effect on substantive rights. At the end of the 19th century, however, that procedural conception that had given it origin was overcome and it was elevated to an axiological resource that limits the action of the legislative body. From then on, we can speak of due process as a generic guarantee of liberty, that is, as a substantive guarantee. The overcoming of 'due process' as a procedural guarantee basically obeys the fact that a law that has adjusted to the established procedure and is valid and effective can also injure the Law of the Constitution. To carry out the judgment of reasonableness, US doctrine invites us to examine, in the first place, the so-called 'technical reasonableness' within which the specific rule is examined (law, regulation, etc.). Once it is established that the chosen rule is adequate to regulate a certain matter, it will be necessary to examine whether there is proportionality between the means chosen and the end sought. Once the criterion of 'technical reasonableness' is overcome, one must analyze 'legal reasonableness.' For which this doctrine proposes examining: a) weighing reasonableness, which is a type of legal assessment used when, given a certain antecedent (e.g., income), a certain provision is required (e.g., tax), in which case it must be established whether it is equivalent or proportionate; b) reasonableness of equality, which is the type of legal assessment that starts from the premise that equal antecedents must have equal consequences, without arbitrary exceptions; c) reasonableness in the end, at this point it is assessed whether the objective to be achieved does not offend the purposes provided by the legislator with its approval. Within this same analysis, it is not enough to affirm that a means is reasonably adequate to an end; it is also necessary to verify the nature and size of the limitation that a personal right must bear through that means. In this way, if the same end can be reached by seeking another means that produces a less burdensome limitation on personal rights, the chosen means is not reasonable (…)." Following German doctrine, this Constitutional Chamber has considered that the basic components of proportionality are legitimacy, suitability, necessity, and proportionality in the strict sense. Thus, in Voto No. 3933-98 of 09:50 hours on June 12, 1998, the following was indicated: "(…) Legitimacy refers to the fact that the objective intended with the challenged act or provision must not be at least legally prohibited. Suitability indicates that the state measure in question must be apt to effectively achieve the intended objective. Necessity means that among several measures equally apt to achieve such an objective, the competent authority must choose the one that least affects the legal sphere of the person. Proportionality in the strict sense provides that apart from the requirement that the rule be apt and necessary, what is ordered by it must not be out of proportion with respect to the intended objective, that is, it must not be 'unreasonable' for the individual (…)." In Voto No. 8858-98 of 16:33 hours on December 15, 1998, this Court again mentioned the referred components, considering that:

"(…) An act limiting rights is reasonable when it fulfills a triple condition: it must be necessary, suitable, and proportional. The necessity of a measure directly refers to the existence of a factual basis that makes it necessary to protect some good or set of goods of the community—or of a certain group—through the adoption of a measure of differentiation. That is, if such action is not carried out, important public interests will be injured. If the limitation is not necessary, it cannot be considered reasonable, and therefore constitutionally valid. Suitability, for its part, involves a judgment regarding whether the type of restriction to be adopted fulfills or not the purpose of satisfying the detected necessity. The unsuitability of the measure would indicate that there may be other mechanisms that better solve the existing necessity, some of which may fulfill the proposed purpose without restricting the enjoyment of the right in question. For its part, proportionality refers us to a judgment of necessary comparison between the purpose pursued by the act and the type of restriction that is imposed or intended to be imposed, so that the limitation is not of a markedly greater magnitude than the benefit that is intended to be obtained through it for the benefit of the community. Of the last two elements, it could be said that the first is based on a qualitative judgment, while the second departs from a quantitative comparison of the two objects analyzed. (…)." In accordance with what was mentioned by the defenders of the measure adopted in this Law, through the mentioned 2-year moratorium, the original foundation that gives life to these precepts is based on the fact that for decades, generations of tens of thousands of Costa Rican families have inhabited the Costa Rican coasts and islands, have built their homes there, developing economic activities such as artisanal fishing, local tourism, and agriculture, to mention a few. However, in many cases, these occupations do not have the endorsement of the State, since they were not born based on concessions, which has caused a proliferation of evictions and demolition of the constructions built by these family nuclei. Nevertheless, and even though this Chamber deems valid the concern expressed by the respective coadjuvants in this sense, the fact is that this regulation finds no foundation in studies that document and individualize in some way the families or persons who, for one reason or another, find themselves in this condition, thereby making it impossible to determine the strict necessity of the legislative measure taken. In this sense, this Constitutional Chamber, in judgment number 2006-17126 of 15:05 hours on November 28, 2006, expressed:

" Of the objectification of environmental protection: which, as indicated by this Court in judgment number 14293-2005, of fourteen hours fifty-two minutes on October nineteenth, two thousand five, is a principle that […], as derived from the provisions of Articles 16 and 160 of the General Law of Public Administration, translates into the necessity of accrediting decision-making in this matter with technical studies, both in relation to acts and to provisions of a general nature—both legal and regulatory—, from which derives the requirement of 'linkage to science and technique,' whereby the Administration's discretion in this matter is conditioned. So that, in view of the results derived from those technical studies—such as the environmental impact assessments (estudios de impacto ambiental)—, if objective technical criteria are evidenced that denote the probability of evident damage to the environment, natural resources, or the health of people, it is obligatory to reject the proposed project, work, or activity; and in the case of a 'reasonable doubt,' it is obligatory to make decisions in favor of the environment (in dubio pro natura principle), which may translate into the adoption of both compensatory and precautionary measures, in order to adequately protect the environment." It must be borne in mind that in environmental matters, the carrying out of prior technical studies that justify the measure of declassification of public domain assets (bienes demaniales), or in this case, of a moratorium as described, is nothing other than the objectification of the principle of reasonableness in matters of environmental protection. Given that, by not having objective and prior studies on the effects that the moratorium in question would have with respect to public interests and the Natural Heritage of the State, there is no adequate relationship between the means used by the Law and the ends sought with said measure, nor is it known objectively whether the moratorium is pertinent or not, which is also contrary to the constitutional principles of objectification, reasonableness, and proportionality. In the case of the analyzed regulation, the absence of prior technical studies that determine not only the consequences that the application of the cited moratorium could have on the Natural Heritage of the State but also the failure to have taken concrete measures that prevent an outright permission for all persons, without distinction, to access the benefit provided by the challenged regulation, constitutes a clear threat to the environment. A situation as described constitutes a reasonable doubt in relation to the adequate environmental protection of the challenged Law, which is to the detriment of the principles in dubio pro natura and its derived precautionary principle—already mentioned—, with violation of the provisions of Article 50 of the Political Constitution. In fact, this Chamber shares what was stated by the detractors of this regulation, who affirmed that the doubt arises whether the Law was enacted thinking solely of the specific situation of a concrete community in one of the so-called "special areas." On the other hand, the proportionality of the measure is questionable insofar as, by being formulated in such a generic way, it could be benefiting persons whose illegitimate situation the Law does not tolerate; that is, occupation whose origin is based on concessions granted to municipal councilors or mayors in the maritime-terrestrial zone, to natural persons with more than one concession, to companies domiciled abroad, or to persons who have cut forest or changed the land use (cambio de uso del suelo) within protected wild areas. The same could be said of the legal protection that would be granted to persons who do not meet the profile of those mentioned in the statement of motives, such as subjects with high purchasing power or economic consortia with important construction projects. Nor, this Chamber considers, is a distinction made between the different types of "special areas," it being very evident that an irregular occupation within a forest reserve is not the same as within a national park, where the environmental consequences can be extremely injurious and harmful to ecosystems. Finally, it is not apparent that an analysis was made regarding the possibility of resolving the factual situation generated by Law No. 9073 through the use and application of already existing legal instruments, without having to resort to a general moratorium, as was finally set forth in the challenged rule. Indeed, it is worth mentioning that lately, our legislators have considered extending the moratorium reviewed here for a longer period, materializing the fear already expressed by the Comptroller General of the Republic, of perpetuating over time a measure pernicious to the environment, which was originally intended to be applied for a relatively short period.

X.- FIFTH GRIEVANCE: OF THE PRINCIPLE OF EQUALITY. IN REGARD TO SUSTAINABLE HUMAN DEVELOPMENT. The plaintiff highlights the fact that through the content of the challenged Law, the principle of equality enshrined in Article 33 of the Magna Carta is violated, since that rule provides equal treatment to lands located in the Maritime-Terrestrial Zone, in the Border Zone, or in areas belonging to the Natural Heritage of the State, without differentiating whether the persons are in those areas legally or illegally, whether they are nationals or foreigners, or natural or legal persons, or whether they carry out subsistence-level economic, artisanal, or tourism activities. In fact, many of the legal occupants of the maritime-terrestrial zone, protected wild areas, or border zones have had to invest time and economic resources to obtain a legal status in conformity with the legal system, first, to obtain the administrative authorization to validly occupy the space and, later, to be able to obtain construction permits, in cases where the Law allows it, without forgetting the payment of economic considerations they regularly must make to continue enjoying their legal situation. By contrast, the illegal occupants who have disrespected the laws protecting the areas involved, entering them in an unauthorized manner, in some cases even carrying out acts harmful to the environment, or else, erecting installations without requesting any type of permit, will see themselves benefited by the generality with which this rule was drafted. It is thus, with Law No. 9073, as the plaintiff affirms, that legal and illegal persons are placed in a condition of equality, without having it, as to their permanence on the land they occupy, by not permitting the eviction of the latter nor the demolition of their constructions. Such imbalance, in the judgment of this Constitutional Court, is not equitable and violates the principle of equality. Furthermore, this Chamber does not consider that the defenders of this regulation are right when they refer to novel matters incorporated into modern environmental law that advocate sustainable human development. This Court understands that trend as a process of progressive change in the quality of life of the human being, which places him or her as the center and fundamental subject of development and is built from the real protagonism of people (families, children, producers, organizations, and local institutions), fostering a type of economic growth with social equity, as well as the transformation of production methods and consumption patterns that are based on ecological balance and support ways of life according to people's values in their space. In the construction of this trend, a protagonistic role is assigned to the human being as promoter of local, regional, and national development, in which the State acts as a stimulator of creative solutions arising from all spaces, which emerge from the bottom up and are not imposed by laws or decrees. The idea is to provide the person with a protagonistic participation, without his or her action being minimized by economic or political groups. It can be said that this type of development is the process of transformation of society that reconciles the satisfaction of the needs, options, and capabilities of the human being as the center and subject of development, guaranteeing culture, adequately distributing environmental costs to the economy, and expanding the participation of the social base. This cannot be achieved without the comprehensive application of economic, social, and environmental policies and the participation of different actors at different levels (local, regional, and global).

It is an emerging concept that, although related to the notion of sustainable development, where the activities of current generations should not reduce the opportunities and options of future generations, includes the perception of development on a human scale that allows for raising people's quality of life. However, in the case under study, said premise would not be valid for the purposes at hand, since, in our estimation, the reasoning set forth in the preceding considerandos undoubtedly prevails, placing the challenged articles in a condition of unconstitutionality.

XI.- COROLLARY. By virtue of the foregoing considerations, it is appropriate to uphold the present unconstitutionality action (acción de inconstitucionalidad), as will be set forth in the operative part of this judgment. Regarding the other alleged grounds generating unconstitutionality, the Chamber omits any pronouncement, as unnecessary.

XII.- ADDITIONAL REASONS OF MAGISTRATE CRUZ CASTRO. This action was granted, and I fully concur with the reasons expressed in the judgment. However, it seems appropriate to highlight some additional reasons for this declaration of unconstitutionality, as I indicate below.

The State has the obligation to act in defense of public domain assets (bienes demaniales). A law that suspends the exercise of such an obligation would be unconstitutional, not only in that it permits the neglect of a constitutional obligation, but also by adding the fact that these public domain assets are frequently related to environmental law, as they constitute the State's Natural Heritage (Patrimonio natural del Estado). Thus, I consider that we are faced with a violation of the principle of effective protection (tutela efectiva) of public domain assets and, furthermore, a violation of the right to the environment.

In the challenged law, the meaning of the principles was being distorted and inverted, since the suspension of the protection of the public domain became the rule and protection an exception. Clearly, this distortion also implies a violation of the precautionary principle (principio precautorio) and the in dubio pro natura principle, and therefore, again, the right to the environment. The law's objective clearly infringes upon environmental protection.

Likewise, a violation of the principle of non-regression or principle of progressivity in environmental matters is evident, in a broader conception than what this vote indicates, since I believe that, in accordance with such principle, it must be guaranteed that environmental protection is not weakened, but rather, that there is an improvement in environmental legislation, including through an increase in the level of protection, based on the most recent scientific knowledge. It is an obligation of the State to avoid regression, but at the same time, to actively assume progressivity. Both obligations are violated in the challenged regulation. Environmental protection requires a very well-defined progressive policy, because environmental damages are severe and, on many occasions, irreversible.

Laxity in environmental matters can have irremediable and sometimes catastrophic effects; that is the serious threat contained in the law declared unconstitutional.

XIII.- Magistrate Hernández López dispenses with the note, as the observations are contained in the majority vote.

POR TANTO:

The unconstitutionality action filed against Law No. 9073, of Protection for Occupants of Zones Classified as Special (Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas clasificadas como Especiales), of September 19, 2012, is granted. Consequently, the entirety of the Law is declared unconstitutional. In accordance with Article 91 of the Law of the Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional), this judgment has declaratory and retroactive effects to the effective date of the annulled norms, without prejudice to rights acquired in good faith and legal relationships or situations that have been consolidated by prescription, expiration, or by virtue of a final judgment with the authority of material res judicata. Let it be published in its entirety in the Judicial Bulletin (Boletín Judicial) and summarized in the Official Gazette La Gaceta (Diario Oficial La Gaceta). Magistrate Cruz Castro provides additional reasons. Magistrate Hernández López notes. Notify the President of the Legislative Assembly for their corresponding action and all parties.

Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C.

Paul Rueda L.

Nancy Hernández L.

Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G.

Hubert Fernández A.

Observations of SALA CONSTITUCIONAL voted by ballot Classification prepared by SALA CONSTITUCIONAL of the Judicial Branch. Its reproduction and/or distribution in a for-profit form is prohibited.

Is a faithful copy of the original - Taken from Nexus.PJ on: 09-05-2026 06:15:33.

Sala Constitucional Clase de asunto: Acción de inconstitucionalidad Control constitucional: Sentencia estimatoria Analizado por: SALA CONSTITUCIONAL Sentencia con nota separada Indicadores de Relevancia Sentencia relevante Sentencias Relacionadas Sentencias del mismo expediente Sentencia con datos protegidos, de conformidad con la normativa vigente Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: PROPIEDAD Subtemas:

NO APLICA.

Tema: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD Subtemas:

NO APLICA.

12746-19. PROTECCIÓN A LOS OCUPANTES DE ZONAS CLASIFICADAS COMO ESPECIALES. Acción de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2 ,3 ,5 Y 6 de la Ley No. 9073. Protección a los Ocupantes de Zonas Clasificadas como Especiales.

TEMAS ANALIZADOS CONSIDERACIONES PRELIMINARES. SOBRE LOS BIENES AFECTOS AL RÉGIMEN DE DOMINIO PÚBLICO.

SOBRE EL PRINCIPIO DE TUTELA EFECTIVA DE LOS BIENES DEMANIALES Y LA POTESTAD REIVINDICATORIA POR PARTE DEL ESTADO. ACERCA DE LA MORATORIA DE DOS AÑOS.

EL PRINCIPIO PRECAUTORIO Y EL IN DUBIO PRO NATURA.

ACERCA DEL PRINCIPIO DE NO REGRESIÓN DE CONTENIDOS.

DEL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD.

DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD. A PROPÓSITO DEL DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE.

Se declara con lugar la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra la Ley No. 9073, de Protección a los Ocupantes de Zonas clasificadas como Especiales, del 19 de septiembre de 2012. En consecuencia se declara inconstitucional la totalidad de la Ley. De conformidad con el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de las normas anuladas, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe y las relaciones o situaciones jurídicas que se hubieran consolidado por prescripción, caducidad o en virtud de sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada material. Publíquese íntegramente en el Boletín Judicial y reséñese en el Diario Oficial La Gaceta. El Magistrado Cruz Castro da razones adicionales. La Magistrada Hernández López pone nota. Notifíquese al Presidente de la Asamblea Legislativa para lo de su cargo y a todas las partes. CO07/21 ... Ver más Sentencias Relacionadas Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA Tema: Precautorio Subtemas:

NO APLICA.

EL PRINCIPIO PRECAUTORIO Y EL IN DUBIO PRO NATURA. “…Se cuestiona la norma ante la ausencia de criterios técnicos que la fundamenten y garanticen la no afectación del ambiente en las que acoge como “zonas especiales”, por estimar violatorio del principio precautorio, en razón que, se procede a desproteger de manera genérica bienes de dominio público. Esta máxima tiene como antecedente mediático la incertidumbre de las consecuencias que se puedan producir en el medio ambiente por la acción humana. (positivas o negativas), de manera que, lo que pretende, es restringir cualquier modificación o alteración al medio ambiente. Es así que, aunque no exista una real evidencia de un beneficio o daño al medio ambiente, rige la denominada presunción relativa que arguye que la duda es siempre en beneficio del medio ambiente. Por ende, mientras no exista la certeza de un beneficio o del no daño, el bien jurídico denominado medio ambiente es de mayor valoración que la relatividad científica, con lo cual, no se requiere la existencia real y tangible de un daño, sino la posibilidad que éste pueda existir, es decir, el riesgo se genera si no se adoptan las medidas de precaución. De ahí que, este principio surja como consecuencia del resultado del rechazo de la actividad humana incesante sin medir las consecuencias, que podrían afectar de manera irreparable el medio ambiente o la propia salud del ser humano…” CO07/21 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA Tema: No regresión Subtemas:

NO APLICA.

PRINCIPIO DE NO REGRESIÓN. “…El principio de no regresión implica necesariamente una obligación negativa de no hacer. De esta forma, el nivel de protección ambiental ya alcanzado debe ser respetado, no disminuido, sino, por el contrario, incrementado. La principal obligación que conlleva su correcta aplicación es, precisamente, la de no retroceder, no afectar los umbrales y estándares de protección ambiental ya adquiridos, no derogar o modificar normativa vigente en la medida que esto conlleve disminuir, menoscabar o de cualquier forma afectar negativamente el nivel actual de protección. Por ello, la prohibición de regresividad funciona como una garantía sustantiva que protege a los titulares de derechos frente a normas o políticas regresivas, impidiendo al Estado el “dar un paso hacia atrás”. Acorde con lo mencionado supra, en el caso de la Ley No. 9073 cuestionada, el principio de no regresión en materia ambiental no se cumple, por cuanto, se pasa de un régimen de tutela administrativa en el cual perviven necesarios y suficientes mecanismos para liberar las áreas naturales de invasiones y ocupaciones ilegales, así como, el levantamiento de obras que pueden poner en peligro el fin público perseguido con tales áreas, a un régimen que tolera tales actos sin que existan garantías adecuadas que garanticen que el ambiente no se va a ver afectado…” CO07/21 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA Tema: Proporcionalidad o razonabilidad Subtemas:

NO APLICA.

PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD Y RAZONABILIDAD. “…Siguiendo la doctrina alemana, esta Sala Constitucional ha considerado que los componentes básicos de la proporcionalidad lo son la legitimidad, la idoneidad, la necesidad y la proporcionalidad en sentido estricto. Así, en el Voto No. 3933-98 de las 09:50 hhoras del 12 de junio de 1998, se indicó lo siguiente: “(…) La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado, no debe estar al menos legalmente prohibido. La idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido. La necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona. La proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, es decir, no le sea "inexigible" al individuo (…).”…”CO07/21 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Voto de mayoría Rama del Derecho: 2. PRINCIPIOS CON JURISPRUDENCIA Tema: Desarrollo sostenible Subtemas:

NO APLICA.

DESARROLLO SOSTENIBLE. “…Este Tribunal entiende esa corriente, como un proceso de cambio progresivo en la calidad de vida del ser humano, que lo coloca como centro y sujeto primordial del desarrollo y, se construye a partir del protagonismo real de las personas (familias, niños/as, productores, organizaciones e instituciones locales), fomentando un tipo de crecimiento económico con equidad social, así como la transformación de los métodos de producción y de los patrones de consumo que se sustentan en el equilibrio ecológico y dan soporte a las formas de vida de acuerdo a los valores de las personas según su espacio. En la construcción de esta corriente, se asigna un rol protagónico al ser humano como promotor del desarrollo local, regional y nacional, en el que el Estado actúa como estimulador de soluciones creativas surgidas de todos los espacios, las cuales emergen de abajo hacia arriba y no son impuestas por leyes o decretos. La idea parte de dotar a la persona de una participación protagónica, sin ser minimizada su acción por los grupos económicos o políticos. Se puede decir que este tipo de desarrollo, es el proceso de transformación de la sociedad que compatibiliza la satisfacción de las necesidades, opciones y capacidades del ser humano como centro y sujeto del desarrollo, garantizando la cultura, distribuyendo adecuadamente los costos ambientales a la economía y ampliando la participación de la base social. Esto no puede lograrse sin la aplicación integral de políticas económicas, sociales y ambientales y la participación de distintos actores a distintos niveles (local, regional y global). Es un concepto emergente que aunque se relaciona con la noción del desarrollo sostenible, donde las actividades de las generaciones actuales no reduzcan las oportunidades y las opciones de las generaciones futuras, incluye la percepción de un desarrollo a escala humana que permita elevar la calidad de vida de las personas. Sin embargo, en el caso en estudio, dicha premisa no resultaría valedera para los efectos que nos competen, pues, en nuestra estima, priman sin duda alguna los razonamientos vertidos en los considerandos precedentes, que colocan los artículos impugnados en condición de inconstitucionales…” CO07/21 ... Ver más Contenido de Interés:

Tipo de contenido: Nota separada Rama del Derecho: 3. ASUNTOS DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Tema: PROPIEDAD Subtemas:

NO APLICA.

XII.- RAZONES ADICIONALES DEL MAGISTRADO CRUZ CASTRO. Esta acción fue declarada con lugar y coincido plenamente con las razones expresadas en la sentencia. Sin embargo, me parece oportuno resaltar algunas razones adicionales a esta declaratoria de inconstitucionalidad, tal como indico a continuación.

El Estado tiene la obligación de actuar en defensa de los bienes demaniales. Una ley que suspenda el ejercicio de tal obligación sería inconstitucional, no sólo en cuanto permite dejar de atender una obligación constitucional, sino además, se suma el hecho de que esos bienes demaniales, con frecuencia, están relacionados con el derecho al ambiente, pues se trata del Patrimonio natural del Estado. Así entonces considero que, estamos frente a una violación del principio de tutela efectiva de los bienes demaniales y además, una violación al derecho al ambiente.

En la ley impugnada se estaba desnaturalizando e invirtiendo el sentido de los principios, pues la suspensión de la protección del demanio público se convirtió en la regla y la protección una excepción. Claramente esa desnaturalización implica también una violación a los principios precautorio y principio in dubio pro natura, y por consiguiente además, nuevamente, el derecho al ambiente. La pretensión de la ley conculca, claramente, la tutela del ambiente.

Asimismo, se evidencia una violación al principio de no regresión o principio de progresividad en materia ambiental, en una concepción más amplia que lo que indica este voto, pues considero que, conforme a tal principio, se debe garantizar que la protección ambiental no se vea debilitada, sino al contrario, que haya una mejora en la legislación ambiental, incluso mediante el incremento del nivel de protección, sobre la base de los conocimientos científicos más recientes. Es una obligación del Estado evitar la regresión, pero al mismo tiempo, asumir activamente, la progresividad. Ambas obligaciones se transgreden en la normativa impugnada. La tutela del ambiente requiere una política progresiva muy bien definida, porque los perjuicios al ambiente son graves y en muchas ocasiones, irreversibles.

La laxitud en temas de ambiente puede tener efectos irremediables y a veces, catastróficos, esa es la amenaza grave que contenía la ley declarada inconstitucional. CO07/21 ... Ver más *130015980007CO* Res. Nº 2019-012746 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las doce horas y once minutos del diez de julio de dos mil diecinueve. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR ROBERTO MIGUEL MOLINA UGALDE, CÉDULA DE IDENTIDAD 0501950151, EN REPRESENTACIÓN DE LA ASOCIACIÓN SINDICAL DE TRABAJADORES DEL MINISTERIO DE AMBIENTE Y ENERGÍA E INSTITUCIONES AFINES DE CONSERVACIÓN, CÉDULA DE PERSONA JURÍDICA 3011212127, CONTRA LOS ARTÍCULOS 1, 2 ,3 ,5 Y 6 DE LA LEY NÚMERO 9073, DE PROTECCION A LOS OCUPANTES DE ZONAS CLASIFICADAS COMO ESPECIALES. RESULTANDO: 1.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 13:36 horas del 8 de febrero de 2013, ROBERTO MIGUEL MOLINA UGALDE, en su condición de Secretario General de la Asociación Sindical de Trabajadores del Ministerio de Ambiente y Energía e Instituciones afines de Conservación, solicita se declare la inconstitucionalidad de los artículos 1, 2, 3, 5 y 6 de la Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas clasificadas como Especiales, No. 9073. Alega que dichas normas son contrarias a los artículos 11, 33, 41, 50, 89, 121, inc.149), 153 y 183 de la Constitución Política. Las normas se impugnan en cuanto según señala el accionante el artículo primero de la Ley No. 9073 declara una moratoria por dos años, en los cuales se aplica una suspensión de los desalojos, demolición de obras y suspensión de actividades y proyectos en las zonas especiales como la Zona Marítimo Terrestre, el Patrimonio Natural del Estado y la Zona Fronteriza, sin que se especifique o califique el tipo de posesión que se beneficiaría con la medida. Considera que con ello se amparan o legalizan las ocupaciones ilegales y precarias en las zonas públicas que estarían afectando derechos fundamentales como el libre tránsito en la zona marítimo terrestre y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado (artículo 50 Constitucional) y la protección de las bellezas naturales (artículo 89 Constitucional). Todo ello al haberse sustituido y eliminado ecosistemas de bosque o manglar en los terrenos ocupados del Patrimonio Natural del Estado y humedales que ya ocasionaron un daño ambiental, no actual, como es el supuesto previsto en el artículo 2 de la Ley que aquí se impugna como inconstitucional, para aplicar la excepción a la moratoria. Indica que esto se extiende a las municipalidades, las cuales en el artículo 6 de la ley referida quedaban autorizadas a aplicar la moratoria en las zonas de su competencia. Agrega que los bienes que conforman las llamadas zonas especiales indicadas en el artículo 1 de la Ley No. 9073 son bienes de dominio público y están destinados a un servicio de utilidad pública general o a un uso público, de conformidad con lo establecido en el artículo 121, inciso 14), de la Constitución Política y los artículos 261 y 252 del Código Civil. Indica que por su condición demanial, estos bienes tienen una naturaleza y régimen jurídico distinto al de los bienes privados, en tanto por expresa voluntad del legislador se encuentran afectos a un destino especial al servicio de la comunidad dado el interés público que les caracteriza y por ello no forman parte del comercio de los hombres. Manifiesta que en este sentido se ha pronunciado esta Sala en las sentencias 2010-012299 de las 14:05 horas de 21 de junio de 2010 y 2012001963 de las 13:50 del 15 de febrero de 2012, al indicar que la doctrina y la jurisprudencia constitucionales son consistentes en estimar que los bienes demaniales son aquellos que tienen una naturaleza y régimen jurídico diverso de los bienes privados -los cuales se rigen por el derecho de propiedad en los términos del artículo 45 de la Constitución Política-, en tanto, por expresa voluntad del legislador se encuentran afectos a un destino especial de servir a la comunidad y por tal motivo, no pueden ser objeto de propiedad privada, de modo que se encuentran fuera del comercio de los hombres. Dicha jurisprudencia ha mantenido que se trata de bienes que por su especial naturaleza jurídica, son imprescriptibles, inembargables e inalienables. Continúa manifestando el accionante que no obstante lo anterior, estas normas vienen a beneficiar a una serie de personas físicas y jurídicas sin que se tenga un conocimiento previo de la situación de cada una de ellas. En ese sentido, con ocasión de la consulta formulada al proyecto de ley número 18440, que sirvió de base a la Ley No. 9073, la Contraloría General de la República en el oficio número 8285 del 21 de agosto del 2012 señaló que el proyecto de ley contenido en el expediente No. 18440 no tiene como fundamento un estudio o diagnóstico técnico y formal que permita identificar y verificar la cantidad de familias, de personas físicas y jurídicas, así como la condición legal en que se encuentran, el tiempo de permanencia, el tipo de actividad económica que realizan, si habitan en el área y el tipo de infraestructura construida, entre otros aspectos relevantes. Por el contrario, falta precisar la magnitud y naturaleza del problema que se pretende solucionar. Agrega que durante su tramitación, el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, rindió el informe número ST-175-2012-TI y al referirse a los ocupantes de la Zona Marítimo Terrestre, advirtió que sería importante determinar si los ocupantes actuales de esta zona no pueden ser beneficiados con la suspensión propuesta en la futura ley, merecen eso, pues su ocupación sería ilegal y no tendría sentido permitir su permanencia en la Zona Marítimo Terrestre, sino se les puede otorgar concesión o permiso alguno. Estima que la aplicación de la moratoria prevista en los artículos 1 y 6 de esta Ley también estaría amparando y reconociendo posesiones ilegítimas, que en el contexto del actual marco regulatorio resultarían susceptibles de ser beneficiados con un derecho real limitado, como es el caso de las concesiones en la zona marítimo terrestre donde es prohibido su otorgamiento, entre otros, a extranjeros que no hayan residido en el país por lo menos durante cinco anos, a sociedades anónimas con acciones al portador, a sociedades o entidades domiciliadas en el exterior, a entidades constituidas en el país por extranjeros y a entidades cuyas acciones o cuotas o capital correspondan en más de cincuenta por ciento a extranjeros. Argumenta que en el caso concreto de la zona marítimo terrestre, ya este Tribunal Constitucional declaró la inconstitucional la Ley Declaratoria de ciudad para las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, provincia de Limón, No. 8464, fue claro al señalar que la zona marítimo terrestre es un bien de domino público por disposición constitucional y legal que no puede ser objeto de posesión o propiedad privada y la normativa infraconstitucional que así lo establezca resulta evidentemente inconstitucional. Señala que con los artículos 1, 3 y 6 que se impugnan como inconstitucionales, también se verían beneficiados los poseedores de terrenos en el PNE donde se desarrollan actividades incompatibles o no autorizadas por la legislación actual, pues de acuerdo con el artículo 18 de la Ley Forestal, No. 7575 del 16 de abril de 1966, en el Patrimonio Natural del Estado solo se podrán autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo. En relación con la Zona Fronteriza durante la tramitación de la Ley aquí impugnada, el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa advirtió en su informe que según el Ministerio de Planificación, no se tiene certeza de cuántas personas viven o desarrollan actividades en el territorio comprendido en los 2 kilómetros inalienables de la frontera norte. Agrega que esta zona ostenta la condición de bien demanial, de la categoría de Refugio Nacional de Vida Silvestre de conformidad con lo dispuesto en los Decretos Ejecutivos Nos. 22962-MIRENEM del 15 de febrero de 1994, reformado por el Decreto No. 23248-MIRENEM del 20 de abril de ese mismo año. Manifiesta que en este sentido, la Contraloría General de la República, según consta en expediente legislativo No. 18440 (mediante el cual se tramitó la Ley No. 9073), estima que la moratoria establecida en los artículos 1, 3, y 6 referidos, así como las limitaciones contenidas en el artículo 2 de la Ley No. 9073, aquí impugnada, violentan el principio de imprescriptibilidad de los bienes de dominio público, impidiendo a las instancias públicas ejecutar las resoluciones reivindicatorias que se requieran para su adecuada protección, lo anterior en contradicción con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional. Además los artículos 1, 2, 3, 5 y 6 violentan a su vez el principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política, por la incertidumbre del régimen jurídico aplicable, creándose con la moratoria una expectativa por parte de los detentadores ubicados en las zonas especiales, y de los que al cabo de estos dos años ingresen ilegítimamente en esas zonas, cuyo derecho no ha sido amparado, a ninguno de los casos de excepción que la ley previó. Adicionalmente, el artículo 5 de dicha Ley no estipula los entes y órganos del Estado que están obligados a no permitir que se dén nuevas ocupaciones en la ZMT, el PNE, y la Zona Fronteriza, tampoco establece las competencias específicas ni los medios, recursos, o acciones con los que va a contar, lo que causa un estado de inseguridad jurídica. Así, la suspensión de 24 meses para el desalojo o demolición de obras, actividades y proyectos en la Zona Marítimo Terrestre, en la Zona Fronteriza y en el Patrimonio Natural el Estado, es inconstitucional al dejar inaplicable la normativa que declara y garantiza el régimen demanial de bienes públicos estratégicos y fundamentales para el ejercicio de derechos colectivos, como es el libre tránsito y la protección del ambiente, sin que exista un sustento fáctico jurídico racional, proporcional o razonable, que justifique dictar esa llamada moratoria de resoluciones administrativas y judiciales emitidas en cumplimiento de la legislación vigente. Por otra parte, también indica el accionante que el artículo 2 de la Ley No. 9073 establece que la suspensión prevista en el artículo 1, no excluye el dictado de medidas cautelares judiciales o administrativas por las autoridades competentes, cuando se determine la comisión del daño ambiental o peligro o amenaza de daño ambiental. Asimismo, dispone que las autoridades administrativas, únicamente, serán el Tribunal Ambiental Administrativo y el Ministerio de Ambiente y Energía. La norma de comentario no precisa a qué clase de medidas cautelares se refiere, si a las que operan en cada jurisdicción o a las ambientales y limita la aplicación de estas medidas por otras autoridades administrativas diferentes a las antes indicadas y en casos en que no se haya cometido daño ambiental o peligro o amenaza de daño ambiental, lo cual, vulnera el principio precautorio o in dubio pro natura en materia ambiental que preceptúa el principio 15 contenido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, y el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad. Indica que en relación con el principio precautorio, la Sala Constitucional ha sido contundente al resolver que deben tomarse todas las medidas que sean necesarias para prevenir efectos negativos al ambiente y asegurar su protección, conservación y una adecuada gestión de sus recursos (en este sentido la sentencia No. 2009-0601 de las 15:03 horas del 21 de enero de 2009). No obstante, estima que tal y como está redactado el artículo 2 se enfrenta el operador jurídico a la dificultad de valorar los eventuales daños ambientales irreparables o irreversibles que puedan ocurrir no solo por acción, sino por omisión, en contravención con los principios indicados, obstaculizando e impidiendo una efectiva protección al ambiente. Asimismo, explica que el artículo 2 de esta Ley violenta el principio de interdicción de la arbitrariedad, derivado del artículo 11 de la Constitución Política, pues, la Administración se ve imposibilitada a ejecutar las resoluciones que determinaron vicios de legalidad en los actos emitidos, con lo que se produce una desprotección de los bienes demaniales y de conservación del ambiente. Considera también que los artículos 1, 3 y 6 impugnados lesionan el principio de igualdad, ya que, disponen un trato igualitario para todas las personas físicas y jurídicas de terrenos ubicados en la Zona Marítimo Terrestre, en la Zona Fronteriza o pertenecientes al Patrimonio Natural del Estado, sin diferenciar si éstas se encuentran en esas áreas de manera legal o ilegal, si se trata de nacionales o extranjeros, o bien de personas físicas o jurídicas, si realizan actividades económicas, artesanales o de turismo de subsistencia, o no, entre otros aspectos. Lo anterior, sin que el legislador haya hecho un juicio de razonabilidad que determine que la medida dictada es la adecuada para cumplir las razones indicadas. Así, se limitó en la exposición de motivos del proyecto de esa ley a señalar que “(…) durante décadas, generaciones de decenas de miles de familias costarricenses han habitado en las costas e islas de nuestro país. Estas familias han construido sus hogares y desarrollado actividades productivas como la pesca artesanal, el turismo local, y la agricultura, entre otras, en áreas que forman parte de la Zona Marítimo Terrestre, de la Zona Fronteriza y del Patrimonio Natural del Estado. No obstante, pese a los largos períodos de ocupación y de uso de esos territorios, la ocupación se ha dado, en muchos casos, sin contar con una concesión del Estado para ello. Esto, aunado a que la naturaleza misma de los terrenos, ha generado que diversas instancias estatales se hayan visto obligadas a promover procesos de desalojo de las familias y derribo de las construcciones, que se encuentran en esta situación, lo cual desencadena una problemática social grave al dejar a estas personas sin su techo habitual y en muchos casos sin acceso a la actividad productiva que les da sustento diario sin que ello esté sustentado en un estudio, que fundamente la moratoria como medida igual para todos los casos, indistintamente de la situación real y asegure lograr la finalidad propuesta de que todas las familias costarricenses en tales condiciones mantengan su techo habitual y su actividad productiva”. Considera que el artículo 2 impugnado también es inconstitucional por establecer la suspensión de las resoluciones judiciales de desalojo o demolición de obras, actividades y proyectos en las zonas de referencia, e impedir el dictado de medidas cautelares judiciales y administrativas, resultando contrario a lo establecido en el artículo 153 de la Constitución Política. Así como también violenta lo dispuesto en el artículo 41 de la Constitución Política (sobre este punto la Contraloría General de la República, en el oficio No. 8285 del 21 de agosto de 2012). Igualmente, el artículo 3 impugnado deja de manera exclusiva al Ministro del Ambiente y Energía la posibilidad de desaplicar la moratoria cuando se trate de zonas declaradas Patrimonio Natural del Estado, por medio de la fundamentación técnica y cuando se determine la omisión de daño ambiental o peligro o amenaza de daño en el medio ambiente, produce una interferencia de potestades del Poder Ejecutivo, contra las competencias constitucionales del Poder Judicial, y de la Contraloría General de la República, por lo que en consecuencia también violenta los artículos 41, 153 y 183 de la Constitución Política. Esta acción se admite por reunir los requisitos a que se refiere la Ley de la Jurisdicción Constitucional en sus artículos 73 a 79. Solicita se declare con lugar la acción de inconstitucionalidad y se anulen los artículos supraindicados. 2.- A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala el recurrente que proviene de lo dispuesto en el artículo 75, párrafo segundo en relación con la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en conjunto. 3.- Por resolución de las trece horas con cuarenta y nueve minutos del diez de abril de dos mil trece, se le dio curso a la acción. 4.- La Procuraduría General de la República rindió su informe mediante escrito presentado en la Secretaria de la Sala, a las 15:48 horas del 7 de mayo de 2013, en relación con la acción de inconstitucionalidad interpuesta por la Asociación Sindical de Trabajadores del Ministerio de Ambiente y Energía e instituciones afines de conservación, contra la Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas Clasificadas como Especiales, No. 9073 de 19 de septiembre de 2012. Indica que de acuerdo con el artículo 1° de la Ley No. 9073, Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas clasificadas como Especiales, se suspende por el plazo de veinticuatro meses (dos años) el desalojo de personas, demolición de obras, suspensión de actividades y proyectos en la zona marítimo terrestre, zona fronteriza y patrimonio natural del Estado. En su criterio, de acuerdo con nuestra legislación, estos tres últimos conjuntos de bienes se encuentran afectos al régimen de dominio público: “Artículo 1º.- La zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Su protección, así como la de sus recursos naturales, es obligación del Estado, de sus instituciones y de todos los habitantes del país. Su uso y aprovechamiento están sujetos a las disposiciones de esta ley.” (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977). “Artículo 7º.- Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de Agricultura o del Instituto de Tierras y Colonización, atendiendo razones de conveniencia nacional, no determine los terrenos que deben mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el domino privado, con título legítimo, los siguientes: (…). f) Los comprendidos en una zona de 2.000 metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua y con Panamá…” (Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961). “ Artículo 14.- Condición inembargable e inalienable del patrimonio natural Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley.” (Ley Forestal, No. 7575 de 13 de febrero de 1996). Al tratarse de bienes demaniales, les son aplicables las reglas propias de ese régimen: “El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.- Son los llamados bienes dominicales, bienes dominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres.- Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación.- En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.- Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.- Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad.” (Voto No. 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991). Como ha determinado en otras oportunidades esa Sala, por tratarse de bienes de dominio público les sería aplicable el régimen de autotutela administrativa, por el cual, es posible a las autoridades competentes actuar en defensa de los bienes demaniales cuya protección les ha sido encomendada por ley, ante ocupaciones ilegítimas de terceros, acudiendo a la vía del desalojo y demolición de obras si fuese necesario: “No se discute, porque no lo ha discutido el actor, si la Administración puede en ejercicio de sus facultades de auto tutela, recuperar la posesión de quien indebidamente la ha tomado en tratándose del dominio público. La doctrina, la legislación y la jurisprudencia nacionales y extranjeras, han sido contestes en tal sentido (Voto No. 0447-91 de las 15 horas 30 minutos del 21 de febrero de 1991). “… se desprende que el Ministerio de Seguridad Pública logró acreditar que el inmueble en cuestión le pertenece y consiste en un bien demanial, que, por su naturaleza, se caracteriza por ser inalienable, imprescriptible e inembargable, por lo que la mera ocupación, independientemente del tiempo de la misma, no genera derechos sobre el inmueble. Por ello, no observa esta Sala que el desalojo administrativo ordenado por el Ministerio de Seguridad Pública, dentro del ámbito de su competencia, resulte arbitrario.” (Voto No. 9245-2012 de las 14 horas 30 minutos del 17 de julio de 2012). Siendo entonces que, mediante la Ley No. 9073 impugnada se suspende el desalojo de personas y demolición de obras, acciones administrativas ambas que derivan del principio de autotutela administrativa que caracteriza a los bienes de dominio público, y que son necesarias para mantener su integridad, resguardándola de la invasión y ocupación ilegales de particulares, con lo que, evidentemente, se está menoscabando la aplicación práctica de dicho principio y poniendo en grave riesgo tales bienes, los que por tener características ambientales, redundan asimismo en violación a los derechos a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y de protección a las bellezas naturales. En cuanto a la pretendida violación al principio de imprescriptibilidad de los bienes de dominio público que alega la parte accionante, su violación podría estarse dando de forma indirecta, ya que, si bien es cierto, la Ley No. 9073 no está permitiendo el apoderamiento de bienes demaniales para efectos de prescripción positiva y adquisición de la propiedad por particulares; resulta lógico que al no permitirse ningún desalojo o demolición en tales bienes, cualquier acción reivindicatoria estatal para recuperar aquellos que hubiesen sido indebidamente apropiados, terminaría frustrada, por cuanto, aunque declarado el derecho a su favor, no podría reintegrar a su patrimonio los bienes sustraídos de su administración, quedando los particulares ilegales igualmente en ocupación de los terrenos invadidos. Si no se permite el efecto deseado final de toda acción reivindicatoria, cual es la recuperación efectiva para el dueño del bien indebidamente apropiado, se está haciendo nugatoria la misma acción de reivindicación. Ahora, en cuanto al principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre, señaló la Sala Constitucional en el Voto No. 3113-2009 de las 14 horas 59 minutos del 25 de febrero de 2009: “Por las razones que se expondrán a continuación, esta Sala concluye que las disposiciones de la ley impugnada mencionadas en el considerando anterior –con excepción de la segunda- resultan flagrantemente contrarias al Derecho de nuestra Constitución Política. A) Violación al principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre, conforme a este principio, derivado de la relación entre los artículos 6, 50 y 121 inciso 14 e la Constitución Política, la zona marítimo terrestre – en especial la parte denominada zona pública- no puede ser desafectada del dominio público, con fundamento en varias razones. En primer lugar, porque dicha zona ya fue integrada y forma parte del patrimonio natural del Estado. En segundo lugar, porque el uso de dicha zona – en especial las playas marítimas- es común y están destinadas al uso gratuito de todos los habitantes, indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados. En tercer lugar, porque la técnica demanial es el medio más eficaz para la protección de los bienes marítimo-terrestres y para que el Estado cumpla con su deber de garantizar, defender y preservar un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a todos los habitantes del país. En cuanto a este último aspecto, ciertamente el uso privado de las playas marítimas pone en peligro el derecho al ambiente ya que esas zonas del demanio público podrían ser objeto de construcciones y otras intromisiones que pondrían en peligro los bienes costeros y todo su ecosistema.” Si bien, reitera, la Ley No. 9073 no tiene como propósito desafectar la zona marítimo terrestre y permitir su apropiación privada, es evidente que permitir la ocupación ilegal de personas en esa franja no ajustada a un plan regulador, y particularmente en la zona pública, estaría contraviniendo el mismo principio de intangibilidad mencionado, al privar al resto de la población de su uso efectivo conforme a la ley y poner en riesgo el propio ecosistema costero. Así, si se consiente la ocupación irregular de las áreas de playa mediante instalaciones de cualquier tipo, haciendo un uso privativo de ellas, se están eliminando o limitando las posibilidades para que el resto de personas puedan hacer un libre uso de esas áreas. No debe perderse de vista que de acuerdo con el artículo 20 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, la faja de 50 metros de ancho a contar de la pleamar ordinaria (denominada zona pública, artículo 10 de la misma Ley) está dedicada al uso público y en especial al libre tránsito de las personas. Ese mismo numeral establece que la zona pública no puede ser objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso. Un caso similar sucedería con la zona restringida (restantes 150 metros, artículo 10 ibíd.), en donde la ocupación ilegítima estaría privando a otras personas de acceder a esa franja mediante una concesión debidamente otorgada (artículo 39 de la misma Ley). Y en ambas franjas, pública y restringida, si se permite la ocupación ilegítima se estarían poniendo en peligro los recursos costeros y naturales en ellas existentes, al no darse ningún tipo de control preventivo eficiente, violentándose lo normado en el artículo 17 de la Ley No. 6043. En lo tocante al principio precautorio, la Sala Constitucional lo ha conceptualizado en los siguientes términos: “ A fin de evitar que la existencia del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado esté restringida al plano semántico de la realidad jurídica, el derecho ambiental ha integrado una serie de principios rectores que garantizan la tutela efectiva del derecho. Uno de los principios esenciales que componen el derecho ambiental es el "principio precautorio" o "principio de la evitación prudente", el cual está contenido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, que literalmente indica: "Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente". (En igual sentido ver artículo 11 de la Ley de Biodiversidad). El término prevención deriva del latín "praeventio", que alude a la acción y efecto de prevenir, a aquellas preparaciones y disposiciones que se hacen anticipadamente para evitar un riesgo o ejecutar una cosa. La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso que exista un riesgo de daño grave o irreversible -o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas y socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente.” (Voto No. 2219-1999 de 15 horas 18 minutos de 24 de marzo de 1999). Al estipular el artículo 2 de la Ley No. 9073 que la moratoria “no excluye dictar las medidas cautelares judiciales o administrativas, ni la ejecución de resoluciones judiciales o administrativas en firme, en ambos casos cuando se determine la comisión de daño ambiental o peligro o amenaza de daño al medio ambiente”, podríamos estar en presencia de dos posibles lesiones al principio precautorio. La primera, porque una de las causales para imponer medidas cautelares y ejecución de resoluciones es la producción de un daño ambiental, es decir, que se reacciona cuando ya se ha producido el efecto negativo en el ambiente, que es justo lo que se pretende evitar con el principio precautorio; y en segundo término, porque la norma no parece incluir la posibilidad que en caso de duda de peligro o amenaza al ambiente se pueda actuar, sino que pareciera señalar que tal peligro o amenaza debe ser cierto o comprobado. La Sala ha dado suma importancia al hecho que la duda no sólo es suficiente, sino necesaria para la aplicación del principio precautorio (Voto No. 18702-2010 de las 15 horas 27 minutos de 10 de noviembre de 2010). A lo anterior debe añadirse que según el párrafo segundo del propio artículo 2 de la Ley No. 9073 las únicas resoluciones administrativas que podrían ejecutarse son las emitidas por el Tribunal Ambiental Administrativo o el Ministro de Ambiente y Energía, dejándose de lado a otros órganos y entidades que también tienen competencia en esta materia como el Ministerio de Salud, las diferentes Áreas de Conservación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, las municipalidades, etc., con lo que se reducen las posibilidades de actuar de manera preventiva. De igual forma surge la interrogante sobre el modo en que se va a determinar el daño o el peligro o amenaza de éste, vista la gran cantidad de territorio que deberá cubrirse (zonas fronterizas, zona marítimo terrestre, áreas silvestres protegidas, bosques y terrenos forestales del Patrimonio Natural del Estado de todo el país) y la escasez de recursos con que se cuenta actualmente y que deberán destinarse para realizar semejante labor. Es esperable que en muchos casos la amenaza de daño ambiental termine por materializarse antes de que se emita la medida administrativa que lo evite. Sobre el principio de no regresión, ha expresado de manera reciente esa Sala Constitucional que, estudiado en el Voto No. 13367-2012 de las 11 horas 33 minutos del 21 de septiembre de 2012, con lo cual, en el caso de la Ley No. 9073 cuestionada, el principio de no regresión en materia ambiental parecería no cumplirse, por cuanto se pasa de un régimen de tutela administrativa en el cual existen suficientes mecanismos para liberar a áreas naturales estratégicas de invasiones y ocupaciones ilegales, así como el levantamiento de obras que pueden poner en peligro el fin público perseguido con tales áreas, a un régimen que tolera tales actos sin que existan garantías adecuadas de que el ambiente no se va a ver afectado. De otro lado, la justificación de la moratoria tampoco aparenta ser razonable y proporcional, acreditan. También coincide dicho Órgano Asesor con el supuesto específico que menciona la parte accionante donde estaría violentándose, asimismo, el principio de no regresión: “Particularmente el artículo 3 promulga una regresión en materia ambiental al estipular la posible desaplicación de la moratoria sólo en el PNE y cuando esas zonas hayan sido declaradas bajo esa categoría. Esto deviene en inconstitucional, tal como la Sala Constitucional lo determinó respecto al artículo 7 de la Ley de Biodiversidad (realmente es la Ley de Conservación de Vida Silvestre), en tanto requería que los humedales fueran creados y delimitados por decreto ejecutivo.” Dispone el numeral 3° de cita: “Artículo 3.- Cuando se trate de zonas declaradas patrimonio natural del Estado, únicamente el ministro de Ambiente y Energía podrá desaplicar la moratoria, mediante la fundamentación técnica pertinente, cuando se determine la comisión de daño ambiental o peligro o amenaza de daño al medio ambiente.” Mediante esta norma no sólo se está dando una disminución de la tutela ambiental en los términos expuestos, sino que tambi én, y sin justificación alguna, disminuye aún más para el Patrimonio Natural del Estado la protección con respecto a la zona marítimo terrestre y las zonas fronterizas; ya que para éstas las medidas cautelares y resoluciones administrativas las pueden dictar tanto el Tribunal Ambiental Administrativo como el Ministro de Ambiente y Energía (artículo 2°), mientras que para aquel Patrimonio lo sería sólo dicho Ministro. Además, y como lo afirma la accionante, al limitarlo a las “zonas declaradas” estaría creando una incertidumbre en cuanto a la tutela a aplicar en otros supuestos de Patrimonio Natural del Estado que no han sido declarados expresamente por decreto o ley, pero que igual lo integran, como muchas áreas de humedal o “los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública” (artículo 13 de la Ley Forestal). También, argumenta la accionante, que “ el principio de igualdad consagrado en el artículo 33 de la Carta Magna implica tratar como iguales a los iguales y como desiguales a los desiguales, en ese sentido consideramos que la Ley No. 9073 violenta ese principio en sus artículos 1, 3 y 6, al disponer un trato igualitario a todas las personas físicas y jurídicas de terrenos ubicados en la Zona Marítimo Terrestre, en la Zona Fronteriza o pertenecientes al Patrimonio Natural del Estado, sin diferenciar si éstos se encuentran en esas áreas de manera legal o ilegal, si se trata de nacionales o extranjeros, o bien de personas físicas o jurídicas, si realizan actividades económicas, artesanales o de turismo de subsistencia, o no, entre otros aspectos.” En efecto, muchos de los ocupantes legales de la zona marítimo terrestre, de áreas silvestres protegidas o de zonas fronterizas han tenido que invertir tiempo y recursos económicos para obtener un estatus jurídico conforme al ordenamiento jurídico, primero para obtener la autorización administrativa para ocupar válidamente el espacio demanial (concesión, permiso de uso o contrato de arrendamiento, según los casos) y luego para poder obtener permisos de construcción, en los casos que la Ley permite, sin olvidar el pago de cánones o contraprestaciones económicas que regularmente deben hacer para seguir disfrutando de su situación jurídica, porque así lo exige el ordenamiento. Por el contrario, los ocupantes ilegales han irrespetado las leyes protectoras de las áreas involucradas, introduciéndose en ellas de manera no autorizada, en algunos casos realizando actos dañinos al ambiente, y en otros, levantando instalaciones sin solicitar ningún tipo de permiso. Todo lo anterior sin realizar erogación económica alguna por efecto de trámites administrativos. Sin embargo, con la Ley No. 9073, como lo afirma la parte accionante, se colocan en condición de igualdad, sin tenerla, a personas legales e ilegales en cuanto a permanencia en el terreno que ocupan, al no permitirse el desalojo de los segundos ni la demolición de sus construcciones ilegales. Tal desbalance no es equitativo y parece quebrantar el principio constitucional de igualdad. Acorde con los principios de razonabilidad y proporcionalidad, se tiene que de acuerdo con la cita que hace la parte actora en su escrito de interposición, éstas son las razones en su exposición de motivos que justificaron la Ley No. 9073: “durante décadas, generaciones de decenas de miles de familias costarricenses han habitado en las costas e islas de nuestro país. Estas familias han construido sus hogares y desarrollado actividades productivas como la pesca artesanal, el turismo local, y la agricultura, entre otras, en áreas que forman parte de la Zona Marítimo Terrestre, de la Zona Fronteriza y del Patrimonio Natural del Estado. No obstante, pese a los largos períodos de ocupación y de uso de esos territorios, la ocupación se ha dado, en muchos casos, sin contar con una concesión del Estado para ello. Esto, aunado a la naturaleza misma de los terrenos, ha generado que diversas instancias se hayan visto obligadas a promover desalojos de las familias y derribo de las construcciones, que se encuentran en esa situación, desencadenando una problemática social grave al dejar a estas personas sin su techo habitual y en muchos caos sin acceso a la actividad productiva que les da sustento diario”. Sin embargo, no se aportó al expediente legislativo ningún estudio complementario que documentara la veracidad de tales afirmaciones. No existe ningún censo que establezca los años de ocupación de las personas en las diferentes áreas estatales, su cantidad y si, efectivamente, sobre todas pesa una orden de desalojo o demolición. Al no existir tal diagnóstico, se torna imposible la determinación sobre la estricta necesidad de la medida legislativa tomada. De hecho surge la duda de si la Ley se habrá promulgado pensando, únicamente, en la situación específica de una comunidad concreta de una de las denominadas “áreas especiales”. Por otro lado, es cuestionable la proporcionalidad de la medida en tanto al hacerse de una forma tan genérica, podría estar beneficiando a personas cuya situación ilegítima la Ley no tolera; por ejemplo, la ocupación cuyo origen se fundamenta en concesiones otorgadas a regidores o alcaldes municipales en zona marítimo terrestre (artículo 46 de la Ley No. 6043), a personas físicas con más de una concesión (artículo 57, inciso e), ibíd.), a sociedades domiciliadas en el exterior (artículo 47, inciso c), ibíd.), a personas que hayan cortado bosque o cambiado el uso del suelo dentro de áreas silvestres protegidas (artículos 18 y 19 de la Ley Forestal), por mencionar sólo algunos. Lo mismo valdría decir del amparo legal que se estaría otorgando a personas que no reúnen el perfil de las que se mencionan en la exposición de motivos, como sujetos con alto poder adquisitivo o consorcios económicos con proyectos constructivos importantes. Tampoco se hace distinción entre los diferentes tipos de “áreas especiales”, siendo muy evidente que no es lo mismo, verbigracia, una ocupación irregular dentro de una reserva forestal que dentro de un parque nacional, donde las consecuencias ambientales pueden ser muy perniciosas para los ecosistemas. Finalmente, tampoco se aprecia que se haya hecho un análisis sobre la posibilidad de resolver la situación fáctica que genera la Ley No. 9073 mediante los instrumentos legales existentes, sin tener que recurrir a una moratoria general. Por ejemplo, en el caso de la zona marítimo terrestre los pobladores existentes en el terreno de manera previa a la promulgación de la Ley No. 6043 pueden permanecer en ella hasta que se apruebe el respectivo plan regulador (artículo 70 de esa Ley), disfrutando además de un derecho de prelación en el otorgamiento de concesiones si el uso solicitado se ajusta a la planificación (artículo 44 ibíd.). También en el sector costero, las municipalidades gozan de las facultades de planificación suficientes para tomar en cuenta en sus planes reguladores la existencia de poblados e incluirlos en ellos, y posteriormente otorgar las concesiones respectivas. En el caso del Instituto de Desarrollo Rural cuenta con un reglamento para otorgar arrendamientos en franja fronteriza (acuerdo tomado por la Junta Directiva de esa entidad en el artículo No. 2 de la sesión extraordinaria 010-2008, celebrada el 28 de abril de 2008), con derecho de preferencia a quien haya aprovechado el terreno en forma quieta, pública, pacífica, en forma continua, de buena fe, sin menoscabo del interés público (artículo 12). Las anteriores circunstancias hacen dudar sobre la razonabilidad y proporcionalidad de la Ley No. 9073 en punto a solucionar adecuadamente la situación fáctica explicada en su exposición de motivos, así como, la existencia efectiva de éstos. Sobre el principio de independencia funcional del Poder Judicial y de la Contraloría General de la República, así como el principio de justicia pronta y cumplida, comparte dicho Órgano Asesor el motivo de inconstitucionalidad sugerido por la Asociación accionante por violación a los artículos 49 y 153 de la Constitución Política, en la medida en que al disponerse la suspensión de desalojos de personas y demoliciones de obras en la zona marítimo terrestre, zonas fronterizas y Patrimonio Natural del Estado (artículo 1° de la Ley No. 9037) se estaría impidiendo la ejecución de sentencias firmes dictadas por tribunales de justicia con motivo de procesos de su conocimiento, así como el disponer medidas cautelares de conformidad al mérito de los autos, y no solo en aquellos casos en que se determine la comisión de daño ambiental o peligro o amenaza de daño al medio ambiente, como lo dispone el artículo 2° de la misma Ley. También podría existir una lesión al principio de división de poderes contenido en el artículo 9 de la Constitución Política al estar impidiendo la Asamblea Legislativa mediante un acto legislativo la ejecución de resoluciones judiciales firmes. El principio de justicia pronta y cumplida del artículo 41 de la Constitución Política también se estaría comprometiendo al no poderse ejecutar sentencias firmes ni tomarse medidas cautelares de forma inmediata cuando tales actos judiciales conlleven las conductas suspendidas en el artículo 1° de la Ley No. 9073. Las partes gananciosas en procesos judiciales, incluyendo al propio Estado, tendrían que esperar hasta que termine la moratoria para poder hacer efectivos sus derechos ya reconocidos en sentencias judiciales firmes, si no es que viene otra ley a impedir nuevamente la ejecución. De otra parte, también las competencias constitucionales dispuestas para la Contraloría General de la República en los numerales 183 y 184 de la Constitución Políticas relativas a la vigilancia de la Hacienda Pública se podrían estar quebrantando, al impedirse, por ejemplo, la implementación de las disposiciones contenidas en informes de fiscalización dirigidos a órganos o entidades públicas, cuando estos contengan instrucciones relativas a desalojo de personas o demolición de obras en las denominadas por la Ley No. 9037 “zonas clasificadas como especiales. Finalmente, en cuanto a los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad, aduce, no quedan claros los motivos de inconstitucionalidad acusados por la parte gestionante en estos dos apartados de su libelo en tanto más bien parecen estar referidos a criterios de legalidad y aplicación en la práctica de la Ley cuestionada, por lo que se omite hacer un análisis de constitucionalidad en cuanto a ellos; considerando suficientes, además, los criterios expuestos en los otros motivos para acoger la acción. 5.- Por escrito recibido en la Secretaria de la Sala, a las 16:44 horas del 7 de mayo de 2013, René Castro Salazar, en su condición de Ministro de Ambiente y Energía se presenta a dar respuesta a la acción de inconstitucionalidad presentada por Roberto Miguel Molina Ugalde. En su criterio, en el caso que nos ocupa no lleva razón el accionante en los argumentos esgrimidos en la acción de marras, en virtud de los siguientes argumentos. La normativa impugnada establece, en lo medular, una moratoria de 2 años, del desalojo de personas, demolición de obras, suspensión de actividades y proyectos en la zona marítimo-terrestre, zona fronteriza y Patrimonio Natural del Estado. Sin embargo, previo al análisis de cada una de las normas impugnadas (las cuales se estudiarán desde la perspectiva de las competencias públicas asignadas al Sistema Nacional de Áreas de Conservación) resulta imprescindible exponer en forma detallada la posición que ha externado el SINAC, en relación con la constitución y administración del Patrimonio Natural del Estado y la Zona Marítimo Terrestre, en especial, por las dimensiones y aplicación de las normas impugnadas, sobre el Patrimonio Natural del Estado. Señala así que, a la luz de la jurisprudencia constitucional más reciente, en nuestro país el reconocimiento del derecho fundamental a gozar de un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, no tiene como punto de partida la reforma al artículo 50 de la Constitución Política (Ley número 7412 del 03 de junio de 1994), ya que, desde la promulgación del texto constitucional de 1949, la voluntad del constituyente originario fue clara al establecer en el artículo 89 que, entre los fines culturales de la República están la protección de las bellezas naturales, conservar y desarrollar el patrimonio histórico y artístico de la Nación y apoyar la iniciativa privada para el progreso científico y artístico. Dicha disposición, instaurada dentro del más alto rango de las fuentes de nuestro ordenamiento jurídico, necesariamente debe complementarse con la declaración contenida en el artículo 21 de la Carta Fundamental, en el cual se tutela la inviolabilidad de la vida humana. Lo anterior, toda vez que, como es posible observarlo en el desarrollo jurisprudencial de la Sala Constitucional, la protección de los recursos naturales nutren valores fundamentales como la vida humana y la salud de los habitantes. La integración de lo dispuesto en ambos artículos contenidos en la Constitución Política implica que, desde mucho antes de 1994 (es decir, antes de la reforma al artículo 50 constitucional), la necesidad y la obligación constitucional de preservar el medio ambiente (aun cuando el constituyente utilizara el término "bellezas naturales") trasciende una finalidad de carácter meramente cultural, para convertirse en una necesidad vital del ser humano que debe ser protegida por el Estado, pues, constituye un presupuesto esencial para hacer efectivos otros derechos fundamentales como lo son la vida, la salud y el desarrollo (sentencias de la Sala Constitucional números 1993-03705-1993-06240, 1993-04423 y 1994-02485). Además, el Derecho de la Constitución está compuesto no sólo por el texto constitucional, sino también por los valores y principios que informan su contenido, así como los Tratados y Convenios Internacionales vigentes en el país (artículos 1, 7, 21 y 50 de la Constitución Política; 1 y 3 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). Dentro de ese contexto, con base en lo dispuesto en los artículos 7 y 48 de la Constitución Política, 1 y 3 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, es posible concluir que aunque el texto constitucional no hubiera contenido normas relativas al reconocimiento y tutela del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, ese derecho y deber correlativo de las autoridades públicas y los particulares, no sólo ya existían en el derecho interno costarricense, sino que además su tutela efectiva era exigible. Lo anterior, en virtud que el Estado Costarricense había suscrito una serie de Convenios, Tratados e Instrumentos Internacionales relacionados con el reconocimiento de ese derecho fundamental, antes que por Ley número 7412 del 03 de junio de 1994, se reformara el artículo 50 de la Constitución Política. Dentro de esos instrumentos internacionales se destaca el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículos 2.1, 12.1 y 12.2.c); el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 11); la Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural, suscrita en París el 23 de noviembre de 1972, aprobada por Ley número 5980 del 23 de octubre de 1976; la Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América, adoptada en Washington el 03 de marzo de 1973 y aprobada por Ley número 3763 del 19 de octubre de 1976; la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas, suscrito en Ramsar el 02 de febrero de 1971, aprobado por Ley número 7224 de 1991; el Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono, adoptado en Viena el 22 de marzo de 1985, y aprobado por Ley número 7228 de veintidós de abril de 1991, y su Protocolo de Montreal Relativo a Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono, suscrito en Montreal el 16 de septiembre de 1987, y aprobado por Ley número 7223 del 02 de abril de 1991; la Convención de la ONU sobre el Derecho del Mar, suscrita en Montego Bay ello de diciembre de 1982, y aprobada por Ley número 7291 publicada el 15 de julio de 1992, entre muchas otras. Como se indicó, una vez aprobadas por la Asamblea Legislativa las mencionadas normas de Derecho internacional se integraron a la legislación interna costarricense, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 7 y 48 constitucionales; 1 y 3 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Ergo, todos estos instrumentos internaciones son de obligado acatamiento y gozan de plena ejecutoriedad en tanto sus normas no precisen de mayor desarrollo legislativo y por ende deben ser respetadas (sobre el tema, puede consultarse la Sentencia de la Sala Constitucional número 1993-06240). Las normas escritas y no escritas que conforman el Derecho a la Constitución, se caracterizan por ser de aplicación directa e inmediata. Es decir, sus destinatarios (la colectividad) no sólo tienen el derecho de hacerlas efectivas en vía administrativa y jurisdiccional, si estiman que por acción u omisión han sido menoscabadas, sino que además, ello implica que los operadores del derecho (los funcionarios públicos) tenemos el deber constitucional y legal de aplicarlas de forma directa e inmediata en el proceso de toma decisiones, a efecto de cumplir los requerimientos constitucionales (Voto de la Sala Constitucional número 1999-00644). Ergo, el derecho fundamental a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, le impone al Estado y a los sujetos de derecho privado el deber de garantizar, defender y preservar ese derecho, lo que implica el establecimiento de una serie de mecanismos de carácter técnico jurídico para lograr su tutela, mecanismos que deben ser observados por los operadores jurídicos, en especial por tratarse de disposiciones que ostentan el rango más alto en la jerarquía normativa que establece nuestro ordenamiento jurídico. Los derechos no se limitan a la esfera privada de los individuos, sino que tienen trascendencia en la propia estructura del Estado para satisfacer (por definición de su propia competencia genérica) los intereses públicos, entendidos como el conjunto de intereses individuales coincidentes de los administrados (artículos 4, 16, 113 de la Ley General de la Administración Pública). Por otra parte, el artículo 121, inciso 14), de La Constitución Política, regula en forma genérica lo referente a los bienes de dominio público, al disponer que los bienes propios de la Nación, sólo podrán salir definitivamente de su dominio por medio de autorización de la Asamblea Legislativa. Desde esa concepción constitucional, a nivel doctrinario y jurisprudencial se ha consolidado y desarrollado la posición de los órganos consultivos y jurisdiccionales, en el sentido que las áreas de dominio público son bienes que pertenecen a la colectividad en el sentido más amplio del concepto y están destinados a satisfacer el interés público. Sobre ese tema, la jurisprudencia administrativa y constitucional ha sido clara al establecer la clasificación tradicional de los bienes que se encuentran bajo la tutela de las administraciones, en bienes públicos (demaniales o de dominio Público) y bienes patrimoniales. En lo conducente para la elaboración del presente informe, los bienes demaniales son aquellos que se encuentran regulados por un régimen jurídico especial y están destinados de un modo permanente al uso público, o han sido afectados por ley a un fin público como por ejemplo (sin que se entienda como una lista taxativa) las áreas destinadas a parque en los centros urbanos y rurales, las vías públicas de transporte, la zona marítimo terrestre y el patrimonio natural. Por tal razón (encontrarse afectos al dominio público) dichos bienes poseen características particulares como la imprescriptibilidad, la inalienabilidad e inembargabilidad. Al respecto, en la sentencia número 3667 de las 14:54 horas del 7 de mayo del 2003, la Sala Constitucional expuso la posición que ha seguido en su jurisprudencia: "(...) Por dominio público se entiende el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas públicas, están afectados o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso directo o indirecto que toda persona pueda hacer de ellos. La doctrina reconoce el dominio público bajo diferentes acepciones, como bienes dominicales, bienes dominiales, cosas públicas, bienes p úblicos o bienes demaniales”. En esa misma línea, por disposición del artículo 262 del Código Civil, las á reas públicas, demaniales o de dominio público, están fuera del comercio de los hombres y por ende, nadie puede ejercer sobre ellos derechos de propiedad o uso por el transcurso del tiempo, ni son susceptibles de gravámenes o posesión en los términos del Derecho Civil, como lo expuso la Sala Constitucional en la sentencia número 5977-93, de las 15:45 horas del 16 de noviembre de 1993: “(...) El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de esos bienes es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos de Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad (...)”. De la misma forma, el Voto 2988-99 de la Sala Constitucional, la Sala mantuvo la posición que ha sostenido en su jurisprudencia sobre el tema: (...) Nuestra legislación crea un sistema en que la afectación se torna en el elemento primordial para la inclusión de un bien al dominio público, por lo tanto será de dominio público todo bien destinado por ley, o por un acto administrativo cuando ésta lo autorice. Cuando un bien es integrado al régimen de dominio público, adquiere una serie de características esenciales como la inalienabilidad, /a imprescriptibilidad y la inembargabilidad. De estas condiciones es que estos bienes no son expropiables, por cuanto ésta implicaría la enajenación y son inalienables. Asimismo, la usucapión tampoco es un medio para adquirir/os, las cosas inalienables por estar fuera del comercio de los hombres, no son sujetos de posesión por particulares, y por tanto, son imprescriptibles en tanto conserven tal carácter o el destino de utilidad pública a que están afectadas (...)”. Desde esa óptica, por su naturaleza jurídica, sobre los bienes de dominio público no es posible el dominio, posesión ni la apropiación para los particulares, ni a título gratuito u oneroso, no pueden perderse por prescripción, tampoco ganarse por usucapión, no es legalmente posible modificar su destino, ni pueden ser utilizados para una finalidad distinta a la que establece el ordenamiento, correspondiéndole al Estado su protección y administración en representación de los intereses públicos. Ergo, el uso por parte de terceros no causará derecho alguno a su favor. En concordancia con lo expuesto, la jurisprudencia constitucional ha sido clara en establecer que la protección especial establecida en el ordenamiento jurídico para los bienes de dominio público, es aplicable al Patrimonio Natural de la Nación, cuya finalidad primordial (amén de proteger las bellezas naturales) radica en asegurar los derechos fundamentales de los habitantes a tener una mejor calidad de vida, dentro del contexto del derecho fundamental a un medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado, previsto en el ordenamiento jurídico interno y los instrumentos internacionales ratificados por el país. En la sentencia número 2003-03840, la Sala Constitucional indicó: " ( ...) Así las cosas, es claro que 'el ordenamiento jurídico costarricense confiere una especial y calificada protección a los bienes afectados al uso o disfrute público, y reviste dicha tutela de mayores cuidados todavía al regular los bienes públicos ambientales. Lo anterior implica que de haber ocurrido la transposición acusada por la actora en el Plan Regulador de la Zona Costera de Playa Platanares y el Refugio Nacional de Vida Silvestre Preciosa-Platanares Categoría Mixta, el Plan Regulador sería contrario (al menos en lo que atañe a la regulación de la parte del Refugio) a la norma proveniente de los artículos 121 inciso 14 y 89 de la Constitución Política; pues un acto reglamentario estaría desafectando parte de un bien dominial. (...)” Al respecto, consúltese también la sentencia número 05266-2009 de las 12:24 horas del 27 de marzo del 2009). Partiendo de lo expuesto, en el desarrollo jurisprudencial de la Sala Constitucional (con el carácter erga omnes que revisten sus sentencias) se ha establecido que el Patrimonio Natural lo integran dos importantes componentes: por un lado las Áreas Silvestres Protegidas (cualquiera sea su categoría de manejo) declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo; entendiéndose como tales las reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales, según la regulación prevista en los artículos 1, 2, 3, inciso i), de la Ley Forestal; 32 de la Ley Orgánica del Ambiente; 22, 28 y 58 de la Ley de Biodiversidad; 3, incisos d) y f), de la Ley del Servicio de Parques Nacionales; 3, 7, 17, 82, incisos a) y b), de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre. El segundo componente que integra el Patrimonio Natural, está conformado por los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal perteneciente al Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata. Para el caso de la zona marítimo terrestre (en íntima relación con el objeto del presente informe) el artículo 73 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (número 6043) excluye de su ámbito las Áreas Silvestres Protegidas, sujetándolas a su propia legislación, aspecto que incluye el resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales. En relación a los componentes que integran el Patrimonio Natural, en la sentencia número 2003-03840 de las 14:02 horas del 02 de mayo del 2003, la Sala Constitucional expuso: (...) Según la clasificación dada por la normativa ambiental, el patrimonio forestal o natural del Estado está conformado por reservas forestales, reservas biológicas, zonas protectoras, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y cinco). (...) Así las cosas, es claro que el ordenamiento jurídico costarricense confiere una especial y calificada protección a los bienes afectados al uso o disfrute público, y reviste dicha tutela de mayores cuidados todavía al regular los bienes públicos ambientales (...)”. Como puede observarse, las áreas silvestres protegidas se encuentran incorporadas al patrimonio natural de la Nación independientemente de su categoría de manejo (ya fuera que se trate de parques nacionales, reservas biológicas, reservas forestales, refugios nacionales de vida silvestre, zonas protectoras, monumentos naturales y humedales) naturaleza que, además, está consagrada en los artículos 35 y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, en los cuales el legislador reguló en forma general los objetivos de creación, administración y vigilancia de las Áreas Silvestres Protegidas. Del mismo modo, aunque se trate de algún supuesto en que los terrenos no estén cobijados por alguna de las categorías de manejo indicadas, pero se encuentran bajo la administración, tutela o titularidad de una entidad pública, automáticamente pasarán a formar parte del Patrimonio Natural del Estado, tal y como lo disponen los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal. En consecuencia, reitera, los bienes que comprenden el Patrimonio Natural del Estado, igualmente ostentan las características propias de los bienes de dominio público: imprescriptibilidad, inalienabilidad e inembargabilidad. Sobre el tema, en el dictamen número C-339-2004 del 17 de noviembre del 2004, la Procuraduría General de la República señaló: "(...) Las áreas silvestres protegidas, cualquiera que sea su categoría de manejo (parques nacionales, reservas biológicas, reservas forestales, refugios nacionales de vida silvestre, zonas protectoras, monumentos naturales y humedales) legal y jurisprudencialmente se consideran incorporadas bajo este régimen en calidad de "áreas declaradas inalienables ". Al ser zonas inalienables y en razón del interés jurídico que protegen para el disfrute de todos los habitantes, el ordenamiento jurídico ha desarrollado una protección especial para las áreas silvestres protegidas que forman parte del patrimonio natural, estableciendo limitaciones para el aprovechamiento, la vivienda o la producción humanas, como se analizará en el apartado siguiente. Ahora bien, conforme a lo señalado, indica que en el desarrollo de la Constitución Política, el ordenamiento jurídico infraconstitucional instaura una protección especial tendiente a la tutela del Patrimonio Natural de la Nación. Así, el artículo 18 de la Ley Forestal, número 7575 del 13 de febrero de 1996 preceptúa que el Patrimonio Natural (constituido por los componentes indicados en los numerales 13 y 14 de la Ley Forestal, cuyo desarrollo jurisprudencial ya se expuso) está reservado, únicamente, a las labores de investigación, capacitación y ecoturismo, previa autorización de Ministerio de Ambiente y Energía. Aunado a lo anterior, se debe agregar -por disposición del legislador- que la instalación de redes públicas de telecomunicaciones, también es una actividad autorizada dentro del Patrimonio Natural del Estado, al tenor de la regulación prevista en el artículo 79 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, número 7593 y sus reformas. A la anterior afirmación, agrega que, evidentemente, dichas limitaciones son aplicables al Patrimonio Natural propiedad del Estado o sus instituciones, pues en la realidad jurídica costarricense, existe la posibilidad que dentro de las distintas categorías de manejo existan propiedades o predios inscritos registralmente a nombre de particulares; o bien, en las que la propiedad estatal coexista con la propiedad privada (como es el caso, por ejemplo, de los Refugios de Vida Silvestre Mixtos) que si bien pueden tener limitaciones -en especial aquellas que se consideran interés social y son consustanciales a la naturaleza de la categoría de manejo respectiva- éstas no pueden asimilarse a las limitaciones absolutas aplicables al Patrimonio Natural, en los términos del art ículo 18 de la Ley Forestal. En esa línea, el artículo 39 de la Ley de Biodiversidad, faculta al Estado, únicamente, para autorizar actividades o contratos sobre actividades no esenciales en las áreas protegidas, actividades que desde luego deben ser consecuentes con los objetivos de creación de la respectiva área silvestre. En ese sentido, dicho numeral define cuáles son las actividades no esenciales que podrán autorizarse dentro del patrimonio natural: se trata específicamente los estacionamientos, los servicios sanitarios, la administración de instalaciones físicas, los servicios de alimentación, las tiendas, la construcción y la administración de senderos, administración de la visita y otros que defina el Consejo Regional del Área de Conservación. Dicha limitación fue analizada por la Procuraduría General de la República en el Dictamen número 351-2006 del 31 de agosto del 2006, señalando que: “(...) En nuestras áreas silvestres protegidas estatales rige la prohibición prevista por el artículo 39 de la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, de otorgar concesiones o contratos que autoricen el acceso a los elementos de la biodiversidad en favor de terceros o la construcción de edificaciones privadas, en la prestación de servicios o ejecución de actividades no esenciales, que enlista: "estacionamientos, servicios sanitarios, administración de instalaciones físicas, servicios de alimentación, tiendas, construcción y administración de senderos (...)”. Por otra parte, los artículos 11 y 12 de la Ley de Servicio de Parques Nacionales, número 6084 del 24 de agosto de 1977 (regulación que es aplicable a las reservas biológicas, según lo establece el articulo 58 de la Ley de Biodiversidad) prohíben constituir servidumbres a favor de fundos particulares en terrenos de parques nacionales y reservas biológicas, así como otorgar concesiones de cualquier tipo para la explotación de productos u otorgar permisos para establecer otras instalaciones que las del Servicio; y el artículo 8 ibídem, impone una serie de limitaciones o prohibiciones dentro de los Parques Nacionales. Aunado a lo anterior, dice, el artículo 45 de la Ley Orgánica del Ambiente, instaura una amplia tutela a favor de los humedales, al prohibir cualquier actividad orientada a interrumpir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, así como cualquier alteración que provoque su deterioro o eliminación, protección que ha sido reforzada en la jurisprudencia constitucional (al respecto, la sentencia 2009-014288). Siguiendo esa línea de razonamiento, se debe indicar que algunas categorías de manejo (como es el caso de las reservas biológicas) gozan de protección absoluta y por ende, el acceso a dichos bienes se encuentra restringido para los particulares, situación que inhibe la posibilidad de utilizarlas para fines de aprovechamiento, ya que, su finalidad principal radica exclusivamente la protección de la biodiversidad y la investigación. En esa coyuntura, alega que, en la lectura del artículo 70 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto Ejecutivo número 3443 del 11 de marzo del 2008, se desprende que los objetivos primordiales de las Áreas Silvestres Protegidas radican en la protección, preservación, promoción y mantenimiento de los recursos y las bellezas naturales, comprensible en hábitat y especies; la investigación científica; el incremento y manejo de la flora y fauna silvestres; así como garantizar su uso sostenible. Ergo, en tales bienes la normativa aplicable excluye la posibilidad utilizarlos para el aprovechamiento o la producción humanas, en términos que no se encuentren autorizados expresamente por las leyes que regulan la materia (sobre el tema, se puede consultar la sentencia número 4587-1997, de la Sala Constitucionalidad). Así, el Estado debe velar por la protección de su Patrimonio Natural, por la defensa y preservación del medio ambiente, por lo que, el legislador ha establecido una serie de mecanismos, mediante la adopción de normas jurídicas que pretenden lograr una tutela efectiva de ese derecho fundamental, y ejercer sus potestades de autotutela. Dichos mecanismos se encuentran regulados, por ejemplo, en los numerales 32, 34, 35, 37, 59, 103 de la Ley Orgánica del Ambiente; artículos 1, 2, 45, 49, 54 de la Ley de Biodiversidad; 3, 15, 18 y 34, de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre; 1, 2, 5, 6, 13, 37, 54 de la Ley Forestal; 11, 12, 13, 17, 22, 61 de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre; 4 de su Reglamento, entre otras normas. Al tenor de lo expuesto, señala, es evidente que el ordenamiento jurídico no solamente ha desarrollado una protección especial para el Patrimonio Natural del Estado (estableciendo limitaciones para el aprovechamiento, la vivienda o la producción humanas), sino que se han desarrollado un conjunto de normas jurídicas que pretenden asegurar la propiedad, posesión, tutela y protección de Estado sobre esos bienes. La Ley Sobre la Zona Marítimo Terrestre, número 6043 del 02 de marzo de 1977, establece que la ZMT constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Comprende la porción litoral que a partir de la pleamar ordinaria se extiende a lo ancho de doscientos metros, compuesta de cincuenta metros de zona pública, y ciento cincuenta metros de zona restringida. La citada legislación establece que con las salvedades previstas en el ordenamiento jurídico, las municipalidades son las administradoras de la Zona Marítima Terrestre, que esté en su jurisdicción, y dispone la posibilidad de aprovechar la zona restringida (de forma controlada) por medio de concesiones para el uso y disfrute de esa área que se otorguen, en estricto acatamiento de la normativa vigente. Así, para otorgar concesiones en la ZMT, las corporaciones municipales tienen que cumplir una serie de requisitos, como por ejemplo, la existencia de una la declaratoria de aptitud turística por parte del Instituto Costarricense de Turismo; el Plan Regulador aprobado por el gobierno local, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y el ICT; la certificación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, con la que se determine si hay terrenos con bosque o de aptitud forestal para los efectos de los artículos 13, 14 y 15 de la Ley Forestal. Además, se requiere la demarcación de la zona pública por parte de la autoridad respectiva (Instituto Geográfico Nacional), el avalúo hecho por la Dirección General de Tributación Directa para efectos de establecer el canon de la concesión por el uso del terreno, y la viabilidad ambiental otorgada por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental. Ahora bien, arguye, en el caso de terrenos en la Zona Marítimo Terrestre, que formen parte del Patrimonio Natural del Estado (terrenos cubiertos de bosque o de aptitud forestal) por disposición expresa del artículo 73 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, las regulaciones de dicho cuerpo legal no son aplicables y, por ende, se trata de espacios de terreno que no son concesionables, toda vez que -al encontrarse bajo la administración de una entidad pública, como es el caso de los municipios- automáticamente pasarán a formar parte del Patrimonio Natural del Estado, tal y como lo disponen los artículos 13 y 14 de la Ley Forestal; o se trate de un inmueble que esté incorporado a alguna Área Silvestre Protegida, según las categorías de manejo previstas en el numeral 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, del 13 de noviembre de 1995. Así las cosas, de conformidad con lo dispuesto en el ordenamiento, es claro que los terrenos de bosque, de aptitud forestal (incluso los que se determinen dentro de la ZMT y las Áreas Silvestres Protegidas, son parte del patrimonio natural del Estado), y su administración le corresponde al Ministerio de Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, según lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley de Biodiversidad. Entonces, si los terrenos que comprenden el respectivo Plan Regulador (entendiéndose las áreas que en principio, podrían ser dadas en concesión por parte del Municipio) son áreas de bosque, de aptitud forestal, humedales, o forman parte de alguna Área Silvestre Protegida, no queda la menor duda que forman parte del Patrimonio Natural del Estado y que la competencia de administrarlos le corresponde al SINAC, excluyendo desde luego las propiedades privadas que se encuentran inscritas registralmente a nombre de particulares, en las que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación únicamente puede ejercer labores de fiscalización. En lo referente a los humedales (concepto que incluye a las áreas de manglar, según lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo que Declara humedales a las áreas de manglares adyacentes a los litorales continentales e insulares del país, número 22550 del 14 de septiembre de 1993) se debe señalar que éstos son unidades ecológicas que llevan a cabo una gran cantidad de procesos naturales de importancia para la colectividad y el propio sistema ecológico, pues constituyen un importante sitio de alimentación, refugio y reproducción para una gran variedad de especies silvestres, por lo que reviste especial relevancia su protección y conservación. Se trata de ecosistemas complejos y sumamente frágiles, constituidos por una serie de componentes físicos, químicos y biológicos, que corresponden a suelos, aguas, especies animales y vegetales y nutrientes, los cuales asociadas a la presencia fluctuante o intermitente de flujos de agua, determinan la biodiversidad del medio. En consecuencia, los humedales poseen un gran valor ambiental, económico, social, cultural, científico y recreativo, razón por la cual su protección como bien jurídico, es fundamental para la sociedad, ya que su destrucción, menoscabo o pérdida, ocasiona graves perjuicios no sólo a su propio entorno, sino también a la colectividad. Sigue señalando que, a partir de los artículos 21, 50 y 89 de la Constitución Política en nuestro medio el Estado ha ratificado una serie de instrumentos internacionales tendentes a la protección de la biodiversidad y, específicamente, los ecosistemas de humedal. Así, nuestro país ha suscrito y ratificado instrumentos que los protegen directa e indirectamente, por ejemplo Convención para la Protección de la flora, de la fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América (ratificado por la Asamblea Legislativa mediante la Ley número 3763 del 19 de octubre de 1966) en la que se destaca la creación de categorías de manejo y el deber de los Estados por proteger la flora, la fauna y la belleza escénicas. Por su parte, la anteriormente citada Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional, especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas, conocida como el Convenio Ramsar (ratificada por nuestro país mediante la Ley número 7224 de 09 de abril de 1991) considera las funciones ecológicas fundamentales de los humedales como reguladores de los regímenes hidrológicos, y en tanto que son hábitat de flora y fauna características y particularmente, de las aves acuáticas. En lo referente al ordenamiento jurídico infra constitucional, el artículo 45 de la Ley Orgánica del Ambiente instaura una amplia tutela a favor de los humedales, al prohibir cualquier actividad orientada a intervenir los ciclos naturales de los ecosistemas de humedal, así como cualquier alteración que provoque su deterioro o eliminación, protección que ha sido reforzada en la jurisprudencia constitucional. En efecto, mediante sentencia número 5255-98 de las 18:06 horas del 21 de julio de 1998, la Sala Constitucional expuso lo siguiente: "( ...) Con fundamento en lo anterior, Costa Rica a nivel internacional, ha firmado convenciones para proteger ese derecho fundamental al ambiente sano. La Convención para la Protección de la Flora, de la Fauna, y de las bellezas escénicas naturales de los países de América, ratificada por Costa Rica mediante ley 3763 del 19 de octubre de 1966 fue firmada por los Gobiernos Americanos entre otras razones, para proteger y conservar en su medio ambiente natural, ejemplares de todas las especies y géneros de su flora y fauna, para evitar su extinción por cualquier medio al alcance del hombre. En el artículo 4 de esa convención se establece: "Los Gobiernos contratantes convienen en mantener las reservas de regiones vírgenes inviolables en tanto sea factible, excepto para la investigación científica debidamente autorizada y para inspección gubernamental, o para otros fines que estén de acuerdo con los propósitos para los cuales la reserva ha sido creada. También Costa Rica suscribió la denominada " Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional, Especialmente como Habitad de Aves Acuáticas, llamada también "Convención de Ramsar" (firmada en Ramsar el 2 de febrero de 1971). En el artículo 4 de ésta se establece: Cada parte contratante fomentará la conservación de las zonas húmedas y de las aves acuáticas creando reservas naturales en los humedales, estén o no inscritos en la 11 Lista tI, y atenderá de manera adecuada su manejo y cuidado…". Señala que nuestro país se ha comprometido internacionalmente a mantener inviolables las reservas de regiones vírgenes y humedales. En esa línea de pensamiento, para la protección de estos ecosistemas el Tribunal Constitucional ha establecido que todos los terrenos que se inundan son humedales tutelados por nuestro ordenamiento, aunque no formen parte de un área silvestre protegida. En efecto, luego de un amplio desarrollo sobre la importancia de los ecosistemas de humedad, con el efecto erga omnes que revisten sus sentencias, en el Voto número 12817-2001, se expuso que “( ...) Ahora bien, si en el caso en concreto el MINAE certifica que la propiedad del amparado no se encuentra dentro de un Área Silvestre Protegida, según las áreas administradas por éste, ello no implica en forma alguna que el humedal encontrado no deba ser protegido. Debemos recordar que el Convenio Internacional suscrito por nuestro país que establece la obligación del Estado Parte de fomentar la conservación de las zonas húmedas y de las aves acuáticas creando reservas naturales en los humedales, ya sea que estén o no en la "Lista n y de atender de manera adecuada su manejo y cuidado tiene plena vigencia para el presente caso (...). Por el contrario, se tuvo por demostrado que el área en cuestión sí es un humedal y que fue alterado sin autorización alguna de las autoridades correspondientes, lo que en modo alguno puede ser justificado por el derecho a la propiedad, toda vez que este último también se encuentra sujeto al ejercicio de los demás derechos constitucionales (...)”. Por su parte, mediante sentencia 2009-014288 del 09 de septiembre del 2009, aduce que esta Sala declaró inconstitucionales la palabra "creación y" del párrafo final del artículo 7 de la Ley de Protección de Vida Silvestre, en el cual se disponía que los humedales debían crearse por medio de un Decreto Ejecutivo. Sobre ese tema se debe recalcar que, los humedales (al igual que los bosques) no requieren de un decreto ejecutivo para su creación, sino que basta con que exista un espacio o ecosistema que reúna las características establecidas en las definiciones de humedales, en concordancia con lo establecido en el Convenio de Ramsar; el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad; los ordinales 2, 7, inciso h) y 97 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, así como los numerales artículos 32, 37, 39, 40, 41, 43, 45, 51 y 52 de la Ley Orgánica del Ambiente, entre otras. En relación con la franja fronteriza, por su posición y cobertura se convierten en áreas trascendentales para la protección del medio ambiente como territorio; fungir como una zona de amortiguamiento indispensable para la migración de la flora y fauna, recursos hídricos y del ecosistema imperante en determinadas regiones del país. En razón de lo expuesto, concluye que los espacios de terreno anteriormente indicados, forman parte del Patrimonio Natural del Estado y, en consecuencia, ostentan las características especiales propias de los bienes de dominio público. En otro orden de ideas, como es posible apreciar en la lectura del artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente (número 7554 del 04 de octubre de 1995), cada área silvestre protegida tiene sus propias características desde el punto de vista biológico, edáfico (suelo y plantas), e hidrológico, entre otros, que la hacen merecedora de un régimen particular de tratamiento, definido por la categoría de manejo asignada. Lo anterior, en virtud que se requieren distintas modalidades de protección, no sólo por las características propias de cada una de las Áreas Silvestres Protegidas, sino también a los diferentes fines que persiguen, motivo por el cual las categorías de manejo se conciben como una clasificación que permite delimitar las acciones que allí se realicen, según el objetivo principal de su creación. En relación con la franja fronteriza colindante con Panamá, mediante el voto número 1963-2012, la Sala Constitucional (Considerando X) hizo un amplio análisis de los numerales 16 y 34 del Proyecto de Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Rural (hoy Ley No. 9036). En relación con los puntos analizados respecto a la franja fronteriza, se determinó que dichos espacios de terreno colindantes con Panamá, forman parte del Patrimonio Natural del Estado. En ese sentido, conforme a lo establecido en los artículos 82 de la Ley de Conservación de Vida Silvestre, y 70, inciso e), del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, los Refugios de Vida Silvestre (categoría que ostenta el corredor fronterizo norte) se conciben como áreas geográficas que poseen ecosistemas terrestres, marinos, marino-costeros, de agua dulce o una combinación de estos. Sus fines principales son la conservación, la investigación, el incremento y el manejo de la flora y la fauna silvestres, en especial de las que se encuentren en vías de extinción, así como, las especies migratorias y las especies endémicas y, están bajo la fiscalización del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, por disposición expresa de los artículos 22 de la Ley de Biodiversidad y 7 de su Reglamento. En consecuencia (al igual que el resto de las categorías de manejo de las Áreas Silvestres Protegidas) son zonas creadas para proteger un interés jurídico superior, y por ende resultaría a todas luces inconstitucional otorgarle una finalidad distinta para la cual fueron creados. Esgrime que cuando la Ley acá cuestionada, se encontraba en trámite en la Asamblea Legislativa (tramitado bajo el proyecto número 18.440, en la Comisión Permanente Especial de Turismo) la iniciativa parlamentaria se justificó en lo medular, en la necesidad de dar una solución temporal, para tomar las medidas óptimas para el ordenamiento territorial en la Zona Marítimo Terrestre, Zona Fronteriza y Patrimonio Natural del Estado. Se indicó además, que en la atención de la regularización territorial de las regiones objeto de moratoria, era necesario atender la realidad particular que se vive en cada una de las específicas áreas y, existían varios proyectos de ley que estaban siendo analizados en la corriente legislativa, imponiéndose otorgar el espacio necesario al Parlamento, para una discusión adecuada de cada una de estas iniciativas. Para efectos de traer a contexto los motivos que motivaron esta Ley, dice, es importante conocer su fundamento: "Durante décadas, generaciones de decenas de miles de familias costarricenses han habitado en las costas e islas de nuestro país. Estas familias han construido sus hogares y desarrollado actividades productivas como la pesca artesanal, el turismo local, y la agricultura, entre otras, en áreas que forman parte de la Zona Marítimo Terrestre, de la Zona Fronteriza y del Patrimonio Natural del No obstante, pese a los largos periodos de ocupación y de uso de esos territorios, la ocupación se ha dado, en muchos casos, sin contar con una concesión del Estado para ello (…)”. Por otra parte, en lo concerniente al contenido de la Ley 9073, como se indicó en líneas precedentes, ésta establece un plazo de dos años a partir de su vigencia, para que durante ese lapso no se aplique el desalojo y demolición de obras en determinados terrenos que forman parte del dominio público (zona marítimo terrestre, zona fronteriza y patrimonio natural del Estado). El primer aspecto que se debe dejar claro, es que en la denominada "Ley de Moratoria", no existe roce de constitucionalidad con el artículo 50 de la Carta Fundamental. Lo anterior, en la medida que las limitaciones para efectuar desalojos en esos sectores, no cercena el ejercicio de las potestades de autotutela, a través de la ejecución de actos administrativos cuyo fin primordial es velar por la integridad de las áreas que son objeto de moratoria, más concretamente, la protección de la biodiversidad y los recursos naturales existentes en ellas; ya que, la autotutela puede ser llevada a cabo por el Ministro y, así quedo contemplado en la Ley 9073 en su artículo 3 indicándose: “ 3.- Cuando se trate de zonas declaradas patrimonio natural del Estado, únicamente el Ministro de Ambiente y Energía podrá desaplicar la moratoria, mediante la fundamentación técnica pertinente, cuando se determine la comisión de daño ambiental o peligro o amenaza de daño al medio ambiente”. El ejercicio de potestades de tutela sobre el dominio público, ha sido objeto de análisis de la Procuraduría General de la República, por ejemplo, en el Dictamen número C-264-2004: “(...) El principio de autotutela de los bienes demaniales faculta a la Administración a protegerlos directamente, de oficio, en virtud del destino que han de satisfacer. No debe demorarse la acción defensiva de su debida conservación, utilización e integridad material (...) De ahí que el privilegio de autotutela sea un mecanismo imprescindible para llevar a cabo una actuación administrativa eficaz, en cuanto realiza, de forma ágil, el interés público, sin dilación de los procesos judiciales (...)”. En el mismo sentido, se pueden consultar las sentencias de la Sala Constitucional, números 447-91 y 770-91. Evidentemente, el ejercicio de facultades de autotutela posee un interés jurídico superior, pues mediante el ejercicio de esa potestad, se busca la protección del demanio estatal (entiéndase los sectores objeto de moratoria) de incursiones o apropiaciones ilegítimas por particulares. Bajo esa línea de razonamiento, en las normas impugnadas se analizó el impacto social, económico y ambiental que puede causar el desalojo de las personas. La permanencia de personas y las actividades humanas en espacios de terrenos que forman parte del Patrimonio Natural del Estado, sobre todo en aquellos ecosistemas tan frágiles como los humedales, aspecto que es contrario al principio precautorio, de rango constitucional, se puede ejercer bajo la competencia que le otorga la ley al señor Ministro del MINAE, quien podrá desaplicar la moratoria, mediante la fundamentación técnica pertinente. Cuando se determine la comisión de daño ambiental o peligro o amenaza de daño al medio ambiente. También indica, que el artículo 2 impugnado, tampoco tiene roces inconstitucionales, porque está permitiendo la ejecución de actos cautelares y la ejecución de resoluciones judiciales y administrativas firmes, lo que no impide el ejercicio del derecho. Prueba de lo anterior, es que el propio Ministro de Ambiente, por medio de los órganos institucionales, puede dictar actos cautelares y ejecutar sus propias resoluciones administrativas, todo en beneficio del ambiente. De igual forma, los numerales 4, 5 y 6 lo que pretenden es evitar que por medio de esta moratoria se generen derechos a título precario, se promuevan nuevas ocupaciones y se modifiquen obras, actividades o proyectos, salvo las ordenes sanitarias, lo cual no es otra cosa que la aplicación del derecho puro y simple, sin que esto conlleve roces con el artículo 50 constitucional, pues lo que se está evitando es que el abuso del derecho y la apertura de portillos legales que puedan generar derechos ilegítimos. El artículo 6, por su parte, permite a los municipios, en su carácter de gobierno local, poder aplicar estas disposiciones, si resulta conveniente. Es por lo anterior, que las normativas impugnadas no lesionan el numeral 33 constitucional. En palabras del órgano contralor de constitucionalidad, el Principio de Razonabilidad surge del llamado "debido proceso sustantivo", en el sentido que los actos de los sujetos de Derecho Público deben tener un sustrato de justicia, intrínseca en ellos. Así, cuando se trata de la restricción de determinados derechos, la proporcionalidad impone el deber de que dicha limitación se encuentre debidamente justificada, por una razón de peso suficiente para legitimar su contradicción o inclinar la balanza frente al principio general de igualdad. Así, la restricción debe implicar la existencia de una necesidad social imperiosa que la sustente. Dentro de ese contexto, el Principio de Razonabilidad, como límite general de las actuaciones de los órganos públicos, consiste concretamente en la generalización (hacia todo el sistema) de imponer límites al ejercicio de la discrecionalidad administrativa. Así, estima, la Sala Constitucional desde la sentencia número 03933-98 de las 9:59 horas del 12 de junio de 1998, recogió y desarrolló en su jurisprudencia los componentes de la doctrina alemana respecto a la razonabilidad constitucional, concluyendo que un acto limitativo de derechos es razonable cuando cumple con una triple condición: ser necesario, idóneo y proporcional. La necesidad de una medida hace directa referencia a la existencia de una base fáctica que haga preciso proteger algún bien o conjunto de bienes de la colectividad -o de un determinado grupo- mediante la adopción de una medida de diferenciación. Es decir, que si dicha actuación no es realizada, importantes intereses públicos van a ser lesionados. Si la limitación no es necesaria, tampoco podrá ser considerada como razonable y, por ende, constitucionalmente válida. Por su parte, la idoneidad importa un juicio referente a si el tipo de restricción que será adoptado cumple o no con la finalidad de satisfacer la necesidad detectada. La idoneidad de la medida nos indicaría que pueden existir otros mecanismos que en mejor manera solucionen la necesidad existente, pudiendo algunos de ellos cumplir con la finalidad propuesta sin restringir el disfrute del derecho en cuestión. Finalmente, explica, la proporcionalidad nos remite a un juicio de necesaria comparación entre la finalidad perseguida por el acto y el tipo de restricción que se impone o pretende imponer, de manera que la limitación no sea de entidad marcadamente superior al beneficio que con ella se pretende obtener en beneficio de la colectividad. De los últimos elementos, podría decirse que el primero se basa en un juicio cualitativo, en cuanto que el segundo parte de una comparación cuantitativa de los dos objetos analizados. Desde esa óptica, es posible concluir que imponer limitaciones al disfrute de un derecho constitucional en la forma en que se hizo y, en relación con terrenos especialmente protegidos por el ordenamiento jurídico, no lesionan el artículo 33 de la Constitución. Sobre ese tema, en la sentencia numero 2988-99, la Sala, dice que: "(...) Esta sala en reiteradas ocasiones, ha señalado que los fines de una norma deben ser proporcionados y razonables en virtud del objetivo que pretende lograr, así como de las consecuencias que pueden derivar de ella (...) no se puede permitir que por solucionarles un problema social como el de la vivienda a unas cuantas personas en este caso, se pongan en peligro las áreas protegidas del país y se corra un riesgo relevante e inminente que puede perjudicar nuestras áreas de conservación del medio ambiente, violentándose con ello el principio precautorio indicado en la DECLARACION DE RÍO y el principio in dubio pro natura, de manera que en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes (...)”. Siguiendo este pensamiento, también resulta importante apuntar, que posiblemente parte de las soluciones que se propongan para el ordenamiento territorial de estas áreas silvestres protegidas y sus zonas de influencia pueda ser la necesidad de exclusión de ciertas zonas urbanas o poblados, para lo cual, se requiere de estudios técnicos y de leyes especificas que deben ser aprobadas por la Asamblea Legislativa, situación que no se logra en el corto plazo. Sobre este particular - inclusión y exclusiones de poblaciones en el refugio- ha indicado la Procuraduría General de la República en la Opinión Jurídica 40-2012 del 19 de julio del 2012, que se llegó a la conclusión que es posible la ampliación territorial del Refugio (o de cualquier otra área silvestre protegida) por vía reglamentaria; pero no su disminución, la que necesariamente debe hacerse por Ley y basarse en un criterio técnico. Siguiendo la línea expuesta, reitera que las zonas que son objeto de moratoria, son parte del dominio público por su interés ambiental, en el caso del Patrimonio Natural (entendido como las áreas silvestres protegidas, la zona fronteriza norte, así corno las áreas cubiertas de bosque y los terrenos de aptitud forestal pertenecientes al Estado u otras entidades de derecho público). En la normativa ambiental dichas zonas han sido declaradas protegidas, ante la importancia de su conservación frente a la actividad del ser humano, que viene a alterar los ecosistemas, hábitat de las especies que habitan en ellos, así como la preservación de los bosques, los cuales son importantes para la generación de bienes esenciales e invaluables para las mismas actividades humanas, como el agua, no obstante, el Poder Ejecutivo ha establecido un plazo perentorio, para buscar una solución al problema social que existe dentro de estas áreas protegidas, con el fin de garantizar los supuestos derechos que reclaman sus ocupantes. Con base en lo dicho, solicita se declare sin lugar la acción. 6.- Por escrito recibido en la Secretaria de la Sala, a las 11:25 horas del 13 de mayo de 2013, Rolando Segura Ranmírez, en su condición de Apoderado Especial Judicial de Inversiones Comerciales La Ira de Aquiles S.A., en tiempo y forma se presentan a oponerse a la acción de inconstitucionalidad en calidad de coadyuvante. Asevera que en el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda se tramita el expediente No. 12-006382-1027-CA, pendiente de resolver, en el cual se discute la legalidad del título de propiedad de su poderdante, siendo que la actora pretende la desocupación del terreno de dominio público en el plazo de 8 días. 7.- Por escrito recibido en la Secretaria de la Sala, a las 13:33 horas del 6 de junio de 2013, Pablo Bustamente Cerdas, en su condición de Presidente de la Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo, Julio Hernán García Cortés, en su condición de Vicepresidente de Villas del Caribe S.A. y Johnny Peraza Fernández, de la Comisión para la Defensa de los Pobladores de la Milla Fronteriza e Isla Calero, en tiempo y forma se presentan a oponerse a la acción de inconstitucionalidad. Indican que por la complejidad de la problemática que atraviesa el Caribe Sur, quieren aprovechar para darle a la Sala Constitucional una breve reseña histórica sobre lo que acontece y ha acontecido en la zona, en donde con claridad se encuentran violentados por parte del Estado costarricense los más sagrados derechos constitucionales de los pobladores, ocupantes y poseedores del Caribe costarricense. Lo anterior, porque esta problemática en el caso del Caribe implica la extinción de una cultura. Al respecto, indican que el Caribe Sur de Costa Rica, es una zona que ha sido poblada históricamente desde principios del siglo XIX por personas de raza negra provenientes básicamente de las Islas de Jamaica y San Andrés, inicialmente, y luego de otros lugares caribeños. La costa del Caribe Sur, ha sido habitada por los pobladores negros, quienes trajeron a Costa Rica vía marítima en botes, semillas para sembrar fruta pan, seso vegetal, aguacate, coco y cacao entre otros. No olvidemos que por distintas razones (inclusive las raciales), dichos pobladores vivieron aislados del resto del país, asentándose y estableciéndose las poblaciones urbanas (asentamientos) afrocaribeñas a lo largo de toda la costa del Caribe. Una razón importante para esto, dicen, fue porque la única posibilidad de transporte que se tenía era vía marítima. Las bahías y puertos naturales formados en la costa sur caribeña ya aparecían marcados como lugares de refugio en los mapas piratas, Puerto Vargas (Parque Nacional Cahuita), Old Harbour (Puerto Viejo) o Miami Beach, actual Beach Break en Cocles. Hasta el Siglo XIX estas costas eran solo rutas de tránsito sin poblaciones permanentes, las agrupaciones más cercanas eran 18 comunidades indígenas ubicadas en la Alta Talamanca. A partir de 1750 comienzan a llegar al litoral del Caribe Sur pescadores de tortugas de origen afro caribeño de habla inglesa, navegando a remo y a vela desde Bocas del Toro, e indios miskitos de la costa nicaragüense, atraídos por las tortugas marinas. En 1828, uno de estos pescadores de temporada decidió establecerse permanentemente en la zona, fue William Smith, que junto con su familia, hizo de uno de los campamentos ubicado al norte de Punta Cahuita su morada definitiva. A este afrocaribeño venido de Bocas del Toro le siguieron otros, por citar algunos. Louis Hudson se estableció al norte de William Smith; otro de apellido Dixon escogió el costado sur Punta Cahuita; William Shepherd se quedó en Puerto Vargas; Ezequiel Hudson y Celvinas Caldwell prefirieron Monkey Point (Punta Mona, Manzanillo); Horacio MacNish en el norte de Old Harbour (Puerto Viejo) y Peter Hansel en Manzanillo. Muchos de ellos llegaron acompañados de sus familias, pero otros se emparejaron con indígenas de Talamanca, con lo que, comenzó un mestizaje que se mantiene hoy como característica de la población. Los nuevos pobladores bautizaron las regiones inspirándose en las características naturales del lugar, así nacieron Little Bay (Playa Chiquita), Grape Point (Punta Uva), donde abundaba el árbol de uva de playa, Hone Creak por la abundancia de la palma conocida como hone, o Manzanillo (Manchineel). Se establecieron preferentemente cerca de quebradas que luego se conocerían con el nombre de dichas familias, como por ejemplo la quebrada Kelly Creek, Hudson Creek, Emest Creek, Ned Creek, etc. En ese tiempo, incoan, todo giraba en tomo a la pesca de la tortuga a la que arponeaban de pie sobre sus cayucos, luego las llevaban a la costa donde aguantaban vivas durante varios días antes de ser sacrificadas para vender sus productos en Bocas del Toro. A partir de 1850 fue creciendo el número de familias afrocaribeñas que llegaban de otros puntos del Caribe. La agricultura de subsistencia evolucionó creándose excedentes que podían ser convertidos en moneda de trueque. Básicamente, aprecian, se comerciaba con coco, su aceite y almidón de yuca, productos que se transportaban en pequeños botes a remo o vela hasta Bocas del Toro o Greytown (San Juan del Norte). Por decreto 16614-MAG, publicado en la Gaceta número 206, del 29 de octubre del año 1985, se creó el Refugio de Vida Silvestre Gandoca­ Manzanillo, el cual tiene dos artículos de suma importancia: a) El artículo 6, el cual textualmente indica: “Las áreas que de acuerdo con los estudios realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, estén comprendidos dentro de las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, NO ESTARAN SOMETIDAS A LAS REGULACIONES DEL PRESENTE DECRETO". (La mayúscula y la negrita son nuestras). Nótese claramente que en el citado decreto se establece expresamente en el artículo 6, lo siguiente: “(...) Las áreas que de acuerdo con los estudios realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, que estén comprendidas dentro de las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo, no estarán sometidas a las regulaciones del presente decreto". De acuerdo a nuestra legislación, la definición de zona urbana, es la siguiente: es el ámbito territorial de desenvolvimiento de un centro de población, donde existe acceso a servicios públicos como luz eléctrica, agua potable, existe comercio de servicios de intercambio de bienes, de transporte público, de telefonía pública fija, delimitado por condiciones de acceso, de ubicación y de uso del suelo. Nuestra zona urbana cuenta con la siguiente infraestructura reconocida por el Estado: Ruta Nacional No. 256, Caminos Municipales, se cuenta con otra red vial constituida por aquellos caminos de acceso a propiedades privadas. El estimado de Red vial nacional es de 11 kilómetros y el estimado de Red vial municipal es de 6 kilómetros. Se cuenta con líneas de tendido eléctrico a cargo del Instituto Costarricense de Electricidad, existiendo una red de transmisión eléctrica con una distancia mayor a los 16 kilómetros, identificados como una red de posteado, tanto de cemento como de madera. El servicio eléctrico se brinda en dos modalidades, el primero que es la electricidad que se suministra a viviendas, comercios, etc. y la segunda es mediante el alumbrado público que existe en toda la red de distribución. En la zona se cuenta con servicios de telefonía fija y pública. El servicio de telefonía tanto pública como privada está a cargo del Instituto Costarricense de Electricidad, existiendo una red de suministro telefónico con una distancia mayor a los 16 kilómetros, amparado a la red de posteado eléctrico. Existen en la zona tel éfonos públicos distribuidos en las comunidades de Cocles, Punta Uva y Manzanillo. La telefonía fija privada es aquella instalada en las infraestructuras habitacionales existentes, como hoteles, restaurantes, sodas, pulperías, tiendas de ropa, cabinas casas de habitación, etc. Esta red de telefonía se encuentra en relación estrecha con el suministro de internet LAM. La zona cuenta con transporte público: cabe destacar que el área urbana cuenta con un serie de servicio públicos, donde existe una concesión de servicio de transporte público emitida por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, con la empresa MEPE S.A. para que brinde servicio de buses que interconecten las comunidades de Manzanillo, Punta Uva, Playa Chiquita y Cocles con San José y viceversa, una vez por día. Existiendo también la intercomunicación de estas comunidades con Puerto Limón y viceversa mediante servicios de buses con horario definido. En la zona, dicen, se cuenta con recolección de basura, pues, existe el servicio de recolección de basura, efectuado dos veces por semana por la Municipalidad de Talamanca con camiones recolectores de basura y en épocas de alta afluencia de personas se incrementa la intensidad de recolección. Además, se cuenta con un punto de reciclaje (RECICARIBE S.A) en la Comunidad de Puerto Viejo. La recolección de basura se realiza en las comunidades distribuidas en la red vial nacional y municipal. En la zona de estudio existe la presencia del Ministerio de Educación Pública desde 1960, representado por dos Centros Educativos, a saber, Centro Educativo Río Negro, ubicado en la comunidad de Cocles y el Centro Educativo Manzanillo, estos centros han operado en forma ininterrumpida desde su fundación y actualmente se encuentran vigentes. También, se tiene a la policía de proximidad de Puerto viejo y la Policía Turística, con sede en la comunidad de Manzanillo. En este sitio se mantiene una sede permanente con unidades de transporte asignadas al control y seguridad de las Comunidades de Cocles, Playa Chiquita, Punta Uva y Manzanillo. El área cuenta con presencia del Ministerio de Ambiente, Energía, con oficinas dentro del Refugio Nacional Mixto de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo desde 1985. El Instituto Meteorológico Nacional (IMN): Esta dependencia posee una estación de medición climática en la comunidad de Manzanillo. La emisión de la información meteorológica se hace en tiempo real en conjunto con el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados mediante el Programa de Bandera Azul Ecológica, evalúan el trabajo conjunto de las comunidades e instituciones públicas en el manejo y limpieza de las playas de las comunidades de Cocles, Playa Chiquita, Punta Uva y Manzanillo. Las comunidades han recibido la condecoración con el Premio Bandera Azul Ecológica reconociendo el trabajo organizado de las comunidades junto con las instituciones gubernamentales. El Instituto de Desarrollo Agrario, hoy Instituto de Desarrollo Rural (INDER) mediante el Proyecto BIRF-CR, realiza un levantamiento catastral del centro de la comunidad de Manzanillo, reconociendo en ese momento mas de 100 poseedores. En la comunidad de Cocles, increpan, además, existe una ASADA, la cual administra el Acueducto y Alcantarillado de la Comunidad de Cocles y Playa Chiquita. Este Acueducto rural es supervisado por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. El Instituto Geográfico Nacional, estableció en 1985 la demarcación de la zona p ública según la definición de toda la Zona1 del Refugio Nacional Mixto de Vida silvestre Gandoca Manzanillo. El IGNCR estableció trescientos mojones cada 50 metros uno de otro y con una distancia perpendicular a la línea de pleamar ordinaria. En forma periódica se realizan las verificaciones correspondientes. El Catastro Nacional desde 1946 registra la existencia de inmuebles delimitados y con propietarios en toda la zona costera de las llanuras de Cocles a Manzanillo. Estos documentos catastrales, evidencian el uso del suelo en actividades agrícolas. Para las Elecciones Presidenciales y Municipales, convocadas por el Tribunal Supremo de Elecciones, los Centros Educativos de Caño Negro (Cocles) y el Centro Educativo de Manzanillo se convierten en los Centros de Votación de dichas comunidades las cuales son reconocidas como distritos electorales. La Junta Administrativa de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) en la década de los años 70 realizo un levantamiento y propuesta de la comunidad de Manzanillo, generando una propuesta del Desarrollo Urbano. En el caso de los pequeños hoteles de la zona, explican, muchos de los cuales tenemos el Hotel Villas del Caribe, cuentan con todos los permisos otorgados por ICT, Municipalidad de Talamanca, así también, pagan impuestos y cotizan a la CCSS ya que dan empleos directos e indirectos en la zona. El decreto No. 23069-MIRENEM, publicado en la Gaceta 65 del 05 de abril de 1994, que se crea para regular la afluencia masiva de visitantes a la playa Gandoca durante la época de desove de la tortuga baula, verde, carey y caguama, entre los meses de marzo a octubre, derogó el artículo sexto, ampliando los límites del Refugio, ya que incluyó las zonas urbanas originales dentro del Refugio del decreto original 16614-MAG. El 31 de octubre del año 2000 en la Gaceta No. 218 el decreto 29019, el cual se refiere al reglamento para el Manejo Participativo de los Recursos Naturales en el Refugio de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, Sector Gandoca, en el articulo 8, indica textualmente: “Se deroga el Decreto No. 23069-MIRENEM: -,con lo cual vuelve a entrar en vigencia el articulo 6 del decreto 16614-MAG, quedando excluidas nuevamente del Refugio las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo.”. En la Gaceta No. 114 del lunes 16 de junio del año 2003, se publicó por parte del Área de Conservación la Amistad Caribe, en la sección de Reglamentos, el Plan de Manejo de la Aplicación en el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca- Manzanillo. El texto entre, otros argumentos indica lo siguiente: “(…) Se avisa a los vecinos y al público en general, que DESDE LA PUBLICACION DEL DECRETO No. 25595-MINAE del once de octubre de mil novecientos noventa y seis; publicado en la Gaceta No. 214 del siete de noviembre de mil novecientos noventa y seis, RIGE LA APLICACIÓN DEL PLAN DE MANEJO DEL REFUGIO NACIONAL DE VIDA SILVESTRE GANDOCA- MANZANILLO. En adelante mencionado por sus siglas de RNVS-GM. Los planos de zonificación pueden ser consultados en la sede de Unión del Área de Conservación La Amistad caribe en los Centros Operativos de Manzanillo y Gandoca". El decreto No. 25595- MINAE del Plan de Manejo del Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca-Manzanillo, estableció la Creación del Comité Asesor y de los Comités Zonales, encargados de acuerdo a la legislación vigente de co­-administrar el Refugio. El día 11 de noviembre del año 2005, en la Gaceta 218, se publicó la Ley No. 8464, por parte de la Asamblea Legislativa, mediante la declaratoria de Ciudad para las Comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del Cantón de Talamanca, provincia de Limón. En el artículo 2, se encomienda a la Municipalidad, a dictar y hacer cumplir las disposiciones necesarias para garantizar el libre tránsito de las personas, así como el uso público de dicha zona. Agregan que en la Gaceta No. 228 del viernes 25 de noviembre del año 2005 en su página 13, se publicó el decreto No. 32753-MINAE. Dicho decreto, se realizó para revertir la ilegalidad, según palabras en oficio DM-421-2006-03-24 para del Ex Ministro Carlos Manuel Rodríguez Echandi, que significó la entrada en vigencia del decreto No. 29019-MINAE del 19 de septiembre del año 2000, y por ende nuevamente decreta: a) - Articulo 2: - Deróganse los artículos 5 y 6 del Decreto Ejecutivo No. 16614-MAG, de 1° de junio de 1985, que creó el Refugio Nacional de Vida Silvestre Gandoca­ Manzanillo, en los términos en que fue redactado. Con lo anterior, consideran, vuelven a quedar incluidas dentro del refugio las zonas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo. Este hecho provocó en el pueblo todo un movimiento e inconformidad, dada la inseguridad jurídica y el abuso de poder. En la Gaceta 202 del 22 de octubre del año 2007, se publicó el decreto 34043 MINAE, el cual, entre otras cosas, en su artículo 7 dice: Deróguese el Decreto No. 32753 del 25 de noviembre de 2005. Con lo anterior, volvió a entrar en vigencia el artículo 6 del decreto original 16614 de creación del Refugio. Con lo anterior, las zonas urbanas nuevamente vuelven a quedar fuera del mismo, con el consentimiento expreso de la Asesoría Legal del SINAC y la Gerencia de Áreas Silvestres Protegidas. El borrador de decreto 34043-MINAE que nació desde el SINAC, fue apoyado por el Ministro de ese entonces por dos razones de peso: a) porque la promulgación del decreto No. 32753-MINAE, por parte del Ministro de turno Carlos Manuel Rodríguez, no tuvo sustento legal alguno, b) nunca tuvo un sustento técnico- científico, que justificara la inclusión de dichas áreas, requisito este último, tal y como lo han expuesto, es necesario e indispensable para afectar cualquier área que quiera cambiarse a la categoría de ASP de acuerdo a la ley vigente. Indican que desde la creación del RNVS Gandoca Manzanillo, mediante decreto No. 16614-MAG, se excluyeron expresamente las zonas urbanas de Gandoca, Manzanillo y Puerto Viejo en su artículo 6. La Contraloría General de la República emite el Informe No. OFOEPGAA-59-2008, referente a un estudio " sobre la gestión del MINAET en las aéreas silvestres protegidas costeras del país", dicho informe concluye entre otras cosas lo siguiente: a. El SINAC no ha actualizado ni formalizado las políticas existentes para el manejo, control y protección de las áreas silvestres protegidas (ASP) del país. b. Que ello evidencia que el SINAC adolece de un procedimiento mediante el cual se elaboren, comuniquen e implementen las políticas de la Institución, necesario para la formalización de un marco orientador preciso e integral que dirija a las ASP en la administración, control y protección. c. Que también se aprecian, vacíos en políticas relativas alternas relevantes, como las condiciones particulares de manejo de las siete categorías de manejo existentes. d. Igualmente en cuanto a las condiciones específicas para aquellas ASP ubicadas en los litorales del país, afectadas por el dinámico crecimiento del sector tur ístico, inmobiliario, comercial y poblacional, situación que enfrentan 6 de las 11 Áreas de Conservación integrantes del SINAC (Tempisque, Guanacaste, Pacífico Central, Amistad Caribe, Tortuguero y Osa). Tales deficiencias existen a pesar que el artículo 22 de la Ley de Biodiversidad, señala la responsabilidad jurídica del SINAC de dictar políticas, así como, planificar y ejecutar procesos que aseguren la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales del país. Subraya que el MINAE y el SINAC están obligados a eliminar las políticas ambientales necesarias para la administración, protección y control de las ASP constituidas por terrenos, humedales y porciones de mar que han sido declaradas como tales, por representar ecosistemas que poseen especies amenazadas y que han sido clasificadas bajo diferentes categorías de manejo según su naturaleza, con el fin de dedicarlas a la conservación y protección de la biodiversidad, el suelo, el recurso hídrico, los recursos culturales y los servicios de los ecosistemas en general, según lo establece el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente (Reservas Forestales, Zonas Protectoras, Parques Nacionales, Reservas Biológicas, Refugios Nacionales de Vida Silvestre, Humedales y Monumentos Nacionales). En respuesta a los cuestionamientos señalados por la Contraloría General de la República, sobre las políticas generales en materia de áreas silvestres protegidas, el Ministerio de Ambiente Energía y Telecomunicaciones, mediante oficio DM- 445-09, de fecha 30 de marzo del año 2009, presenta un recurso de revisión a la Contraloría General de la República, cuyos argumentos se resumen de la siguiente manera: a) El informe emitido por la Contraloría General de la República, si bien señala el incumplimiento a lo dispuesto por la Ley de Biodiversidad como causa de todas las deficiencias encontradas, paralelamente ignora y omite por completo el hecho que el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), es un Sistema creado por la Ley de Biodiversidad de 1998, la cual sufrió casi por siete años de una total paralización por un Recurso de inconstitucionalidad planteado en contra de la misma por parte de la Ministra de Ambiente en ese momento, la Licda. Elizabeth Odio Benito y que con claridad impidió su aplicación, lo cual motivó y hasta fomentó dicha parálisis, dado la duración de la Sala Constitucional en resolver para declararlo al final, sin lugar. b) Indica el oficio del Ministerio, que nuestro país cae en un letargo e inseguridad jurídica cada vez que cualquier ciudadano, grupo de interés u otro interpone un recurso de inconstitucionalidad. Esto es hecho público y notorio que motivó una parálisis en el sistema, ha sido de inexplicable omisión por parte de la Contraloría General de la República. e) Indica también que es importante señalar, que las dos administraciones anteriores (1998-2022 y 2002-2006), evadieron la aplicación de lo dispuesto por la Ley de Biodiversidad en lo referente a la conformación y operatividad del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC) señalado por 1a misma, a su juicio fomentado por una política de solapada centralización, que impedía de una u otra forma darle las herramientas operativas para que el sistema empezara su función de acuerdo a los dictados de la ley. d) El mismo jerarca indica que se mantuvo un SINAC hegemónico, burocrático e ineficiente en la sede central del entonces MINAET y un conjunto aislado de sedes de Áreas de Conservación escasamente provistas de recursos y de capacidad operativa. Precisamente, el modelo opuesto que la Ley de Biodiversidad pretendía superar mediante la definición de los objetivos y potestades del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, así como la descentralización por medio de las Áreas de Conservación, para una mejor gestión de1ambiente (Sección 11 artículos 22 al 43,). Sigue indicando el oficio: La actual Administración (2006-2010), en lo referente al sector ambiental, hereda lamentablemente, las consecuencias de 105 vicios apuntados. Esta administración, aseguran, al final del año 2005, y con una gran resistencia del "SINAC" de la sede central, comienza a aplicar la reforma del SINAC establecida por la Ley de Biodiversidad, la cual estuvo impugnada por casi 7 años. Así por ejemplo, el Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC) comenzó a operar muy recientemente en concordancia con los lineamientos que dicta la Ley. Así también, argumentan, son recientes la puesta en funcionamiento de los Consejos Regionales y el ejercicio de algunas de sus competencias y funciones. Esto por supuesto, debido a la misma parálisis de la que fue objeto en su momento, por parte del recurso de inconstitucionalidad. Señalan que el Reglamento a la Ley de Biodiversidad, se promulgó apenas el 8 de abril del 2008 por las razones que apuntaron. Entre otras disposiciones, dicho reglamento estableció: “Transitorio I.- En un plazo de doce meses posteriores a la entrada en vigencia del presente Reglamento, el Sistema Nacional de Áreas de Conservación formulará y oficializará las directrices técnicas para las categorías de manejo de áreas silvestres protegidas de Costa Rica". e) Por otro lado, es muy oportuno señalar que el informe de la Contraloría General de la República, omite e ignora los importantes aportes del CONAC, relativos a los temas señalados por la Contraloría. Este órgano tiene las siguientes funciones que le otorga la Ley de Biodiversidad, mismo que ni siquiera es tomado en cuenta en el informe dictaminado por el ente Contralor. g) Sigue indicando el jerarca en el recurso de revisión que lo único que se demuestra por parte del ente contralor, es que éste no comprendió que el modelo establecido por la Ley de Biodiversidad se enmarca en los más sagrados principios de la democracia nacional y está conceptualizado dentro de un ordenamiento jurídico del ambiente que va más allá de la protección de la naturaleza, incorporando al ser humano como actor primordial del mismo. Ante esta situación nos preguntamos, cómo es posible que muchas personas pretendan proteger el ambiente sin la intervención directa del ser humano?. Cómo se puede hablar de armonía con la naturaleza si se excluye al ser humano de ella?. El informe de la Contraloría General de la República olvida el modelo planteado en la Ley de Biodiversidad, la cual contiene una abundante normativa nacional, así como reconocidos principios internacionales, en que se ha comprometido nuestro país a cumplir mediante la suscripción de conocidos y numerosos convenios, los cuales reconocen que la participación de las comunidades locales y los habitantes en general, en la conservación y uso racional de los recursos naturales, constituyen un requisito fundamental para un efectivo y posible desarrollo sostenible en armonía con la naturaleza. Precisamente toda esta riqueza jurídica y de principios internacionales, permitió desarrollar en Costa Rica, un modelo que se debe visualizar de manera descentralizada. Por lo anterior, se crearon las unidades territoriales (denominadas Áreas de Conservación), capaces de armonizar la legislación vigente en materia ambiental con la realidad de su demarcación geográfica, en estrecha coordinación con sociedad interactuante y con el testo del sector público particular de esa jurisdicción. Este modelo, plantea un nuevo esquema de gestión administrativa de las Áreas Silvestres Protegidas que busca involucrar ya no sólo el criterio de autoridad y técnico del Estado, sino también a los ciudadanos que viven y habitan en dichas zonas. El artículo 29 de la Ley de Biodiversidad crea los denominados Consejos Regionales del Área de Conservación (CORAC), cuya integración requiere de una convocatoria pública a todas las organizaciones no gubernamentales y comunales interesadas, de modo que además del servidor público responsable del área de conservación respectiva y del representante municipal, se cuente con representantes de distintos sectores organizados en el área. Tal participación resulta fundamental, tomando en consideración que dicho Consejo Regional forma parte de la estructura administrativa de las Áreas de Conservación y que dos de sus funciones consisten, precisamente, en velar por la integración de las necesidades comunales en los planes y actividades del Área de Conservación, así como en fomentar la participación de los diferentes sectores del Área en el análisis, la discusión y la búsqueda de soluciones para los problemas regionales relacionados con recursos naturales y el ambiente. A su vez los Consejos Regionales, en razón de la complejidad del Área de Conservación podrán integrar Consejos Locales mediante un acuerdo de creación con reglas claras y fines específicos. El Consejo Nacional de Áreas de Conservación (CONAC), constituye entonces el foro en donde se vierte la realidad y la experiencia de diversas vertientes: la sociedad civil y las organizaciones, a través de los consejos locales y los miembros del CORAC las Organizaciones sectoriales mayores por medio de la CONAGEBIO. En este marco conceptual y jurídico, se aportan los insumos que han demostrado buenos resultados e identifican los vacíos técnico - jurídicos y operativos necesarios de llenar para una adecuada gestión. Por esta razón, sorprende la limitada interpretación que la Contraloría General de la República. hace del modelo, refiriéndose a una supuesta inconveniencia de la conformación y funciones asignadas por la Ley, al Consejo Nacional de Áreas de Conservación, debido a la cantidad excesiva de sus miembros y más aún al señalar reparo a la participación de los Directores de las Áreas de Conservación en el mismo. En palabras del propio jerarca se dice lo siguiente: “Sobra decir, que esta concepción es el resultado de todo un proceso de maduración del ordenamiento jurídico ambiental costarricense: Ley de Conservación de la Vida Silvestre; Ley Orgánica del Ambiente: Ley de Biodiversidad, Ley Forestal; así como un impresionante número de decretos, acuerdos y actos administrativos. Indica el jerarca en dicho oficio: (...) Los detractores de la ley de biodiversidad y de otras leyes existentes y vigentes, pretenden de mala fe, desvirtuar el modelo de participación que propone la ley de Biodiversidad basada en criterios técnicos claros y precisos, achacándole vicios y falencias, antes de que este modelo empiece a operar, Estos detractores, son los que han inducido a error a esta Contraloría General de la Republica, pues le han ocultado información y hechos de relevancia, que de una u otra manera pudiesen haber cambiado las conclusiones del informe emitido por el órgano contralor .... El Jerarca del MINAET indica que: - ... Con esta posición, estos detractores no solo actúan de manera irresponsable y en total abuso de sus facultades, sino que además pretenden desestabilizar nuestro país con la política represiva”. Señalan que el informe de la Contraloría General de la República, omite indicar, que parte de los problemas que se presentan para una gestión óptima del SINAC y por ende del MINAET, se debe básicamente a los siguientes puntos: a) Carencia o poca claridad en la definición legal de las categorías de manejo, pese a que éstas están definidas por Ley de manera muy clara. Esto ha llevado a la administración, a lo largo de los años, a cambiar las reglas del juego y de interpretación de la legislación vigente seg ún sea el Ministro de tumo, de manera constante a los habitantes de las zonas costeras de nuestro país, generando inseguridad jurídica, abusos y caos. b) Desconocimiento e interpretación errónea de la legislación vigente y constantes cambios interpretativos de las leyes ambientales del país. c) La incapacidad de coordinar la aplicación de las leyes ambientales y su implementación en forma armonizada con las otras instituciones del país, dando largas a la planificación del ordenamiento territorial integral en materia de ASP. Lo anterior, debido a intereses muy particulares de grupos extremistas ambientales y otros de diversos intereses que impiden mediante componendas legales articuladas en diferentes niveles la realización y ejecución de este proceso de descentralización y participación ciudadana. Esta situación, ha impedido priorizar dentro de la agenda nacional políticas claras y coordinadas en materia ASP. El resultado ha sido, dicen, que se ha estrangulado la capacidad a lo interno de las Áreas de Conservación para realizar acciones concretas de protección de los recursos naturales, debido a la centralización con que se quiere administrar el sistema por parte de un pequeño grupo de personas que pretenden ignorar el nuevo entorno en materia ambiental. Según lo indica textualmente el Jerarca del MINAET: Resulta muy contradictorio y preocupante, que la Contraloría General de la República, tenga el criterio que el CONAC y CORAC no deben operar con las funciones dadas por ley, lo cual dista mucho de la función otorgada por ley al órgano contralor. De hecho la Contraloría General de la República en su informe, tácitamente ignora estos órganos y le solicita a otros no competentes a realizar y ejecutar funciones que no le corresponden por ley, lo cual es mucho más grave. Apuntan que, como puede apreciar esta honorable Sala Constitucional, las victimas de todas estas interpretaciones y abusos, de la Contraloría General De La Republica, Procuraduría General de la República y el Estado Costarricense, son las mismas comunidades asentadas en las áreas en cuestión desde mucho antes que hubiese alguna categoría de manejo. El articulo 50 de la Constitución Política de Costa Rica indica que el Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza. Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado. Argumentan también que nos encontramos ante varios actos de la Administración Pública violatorios de todos los principios elementales que deben regir las relaciones del Estado con un administrado o como en este caso con muchos administrados. En lo que atañe a la violación al principio de irretroactividad de los actos administrativos, aducen que, conforme lo determina la Ley General de la Administración Pública (LGAP), un acto administrativo no puede producir efectos contra el administrado de manera retroactiva. Además, argumentan que en los artículos 30 y 41 de la Constitución Política, se consagran una serie de garantías fundamentales, de carácter instrumental y procesal, que son de observación obligatoria cuando se relaciona un administrado con el Estado. Nuestras comunidades han sido victima del engaño y el abuso por parte del Estado, por lo que, han tenido que invertir tiempo y recursos en defenderse de instrucciones giradas desde San José, en detrimento de los más sagrados derechos. Apuntan que es claro que los informes que emite el ente Contralor en la materia y que tanto defiende el SITRAMINAE, los hace basados en criterios parciales, sin bases ni estudios técnicos, desconociendo la historia de la zona en lo referente al asentamiento urbano, ignorando totalmente la legislación vigente y cuestionando procedimientos e instruyendo ilegalmente, violentando la misma ley vigente. La creación de cualquier área protegida contempla obligatoria y necesariamente la presencia de seres humanos dentro del mismo. La Organización de las Naciones Unidas, principal fuente formal en materia de derechos humanos y derecho internacional público, define al desarrollo humano como "la ampliación de las opciones para todas las personas de una sociedad. Esto significa que hombres y mujeres están en el centro del proceso de desarrollo. También significa 'protección de las oportunidades en la vida de las futuras generaciones y los sistemas naturales de los que depende la vida en su totalidad (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe sobre Desarrollo Humano 1996)'. Por consiguiente, el propósito fundamental del desarrollo es la creación de un ámbito posibilitante en que todos puedan disfrutar de vidas largas saludables y creativas. El crecimiento económico es un medio para el desarrollo humano". El Caribe en general y en especial el Caribe Sur, no ha podido históricamente liberarse de un régimen de inseguridad en todos los aspectos, hoy ya más claro el de la inseguridad jurídica, pues, es una zona a la que constantemente se le cambian las reglas del juego por parte del Estado. Todo lo contrario, la filosofía de crecimiento y de dotación de calidad de vida de gran cantidad de gobiernos centrales y locales, durante muchos años, no han favorecido el desarrollo humano del Caribe. Con esta actitud del Estado, alegan, se está condenando a esta provincia y a los pobladores y habitantes de dicha zona, a la inseguridad en todos sus aspectos condenándolos a la pobreza de manera perpetua. El desarrollo humano sostenible debe incluir necesariamente un claro balance y un muy delicado equilibrio entre la reducción de la pobreza, la creación de empleos, la protección del medio ambiente, y promover el progreso para todos los seres humanos en igualdad de condiciones y sin discriminación de ningún tipo. Esto precisamente, fue tutelado celosamente por el MINAE y las autoridades competentes, mediante el instrumento de la zonificación que estableció no solo un ordenamiento, sino que consistió en un estudio serio, partiendo de lo más sagrado e importante: lograr equilibrio entre el desarrollo humano y el medio ambiente, pues la misma Ley, estableció la creación de los Refugios de Vida Silvestre (diferentes categorías), en el entendido que el ser humano era el eje central de los mismos en armonía con el medio ambiente, en donde los mismos pobladores aceptaron voluntariamente que sus tierras se afectaran en aras de mantener una total armonía con el medio ambiente y contribuir a su protección. Como es claro, arguyen que, sus poblaciones tienen derechos adquiridos históricamente de previo a cualquier legislación que pretenda desarraigarlos e ignorar sus derechos. Dicen que cuando esta Ley se encontraba en trámite en la Asamblea Legislativa, la iniciativa parlamentaria se justificó en lo medular, en la necesidad de dar una solución temporal ante el caos, debido a que el Estado requiere tiempo para tomar las medidas óptimas para el ordenamiento territorial en la Zona Marítimo Terrestre, Zona Fronteriza y Patrimonio Natural del Estado. Se indicó además que en la atención de la regularización territorial de las regiones objeto de moratoria, era necesario atender la realidad particular que se vive en cada una de las áreas específicas y existían varios proyectos de ley que estaban siendo analizados en la corriente legislativa, imponiéndose otorgar el espacio necesario al Parlamento, para una discusión adecuada de cada una de estas iniciativas. Lo anterior, ha sido igualmente externado a esta Honorable Sala por parte del MINAE. En este marco, el Poder Ejecutivo ha fijado como una de sus metas, en el Plan Nacional de Desarrollo, el ordenamiento territorial entendido este como la expresión espacial de la pol ítica económica, social, cultural y ecológica de la Nación, que establece un enfoque interdisciplinario y global del desarrollo y que permite integrar el abordaje de temas como competitividad económica, sostenibilidad ambiental y cohesión social. El Estado ha definido una serie de medidas a implementar, sin embargo, las mismas requieren acciones a largo plazo. Como parte de este proceso de implementación, se ha venido trabajando en varias leyes especiales, así como en planes de ordenamiento territorial que se encuentran en trámite y que podrían determinar que en la mayoría de estas zonas hay un uso conforme del suelo entre lo que se determinó en el plan regulador y el uso actual de la zona. En la atención de la regularización territorial de la Zona Fronteriza y Patrimonio Natural del estado, es necesario atender la realidad particular que se vive en cada una de las específicas áreas, por lo que, en este momento existen varios proyectos de ley que están siendo analizados en la corriente legislativa, imponiéndose otorgar el espacio necesario al Poder Legislativo, para una discusión técnica y legal seria y profunda de cada una de estas iniciativas. El Poder Ejecutivo ha establecido un plazo perentorio para buscar una solucionar problema social que existe dentro de estas áreas, debido a sus mismos abusos y desórdenes en contra las comunidades que habitan dichas zonas desde mucho antes de la promulgación de leyes para la protección del ambiente. En este aspecto, la medida adoptada no implica por si misma, la desatención de la protección y conservación del recurso natural por parte del Ministerio, pero evidentemente, el proceso de ordenamiento territorial no se da de la noche a la mañana, como sí se presenta la problemática social de practicar los desalojos y los derribos de las familias que tienen su vida construida en las zonas especiales. De ahí que, ante la imperiosa necesidad de dar una solución temporal, entre tanto se puedan tomar las medidas óptimas para el ordenamiento territorial de estas zonas, es que el Poder ejecutivo propuso que durante el plazo de 24 meses no se aplique el desalojo y derribo o demolición de obras, actividades y proyectos en la Zona Marítimo Terrestre, Zona Fronteriza y Patrimonio Natural del Estado. De conformidad con las normas citadas y las consideraciones expuestas, solicitan que se declare sin lugar totalmente la acción de inconstitucionalidad, toda vez que los artículos impugnados no se contraponen con los artículos 33 y 50 de la Constitución. 8.- Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala, a las 13:41 horas del 11 de junio de 2013, Marta Eugenia Acosta Zúñiga, en su calidad de Contralora General de la República, se presenta como coadyuvante de la Asociación Sindical de Trabajadores del Ministerio de Ambiente y Energía, por considerar la inconstitucionalidad de la Ley No. 9073. Al respecto, destaca que las normas que se encuentran impugnadas tienen una incidencia directa en el ámbito natural de competencias de esta Contraloría General de la República -definido por el Constituyente en la Carta Fundamental y desarrollado por el legislador ordinario por medio de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley No. 7428 del 7 de septiembre de 1994- normativa que otorga amplias atribuciones a ese órgano contralor para la vigilancia de la Hacienda Pública en diversos ámbitos e instancias relacionadas con el manejo de los fondos públicos. Lo anterior, habida cuenta que, en su criterio, las normas impugnadas, suspenden ilegítimamente y de manera temporal el ejercicio de las potestades constitucionales de policía que compete al Estado referentes a la tutela de algunos bienes que integran el dominio público, a la vez que, facultan para efectuar un abuso antijurídico e irregular de bienes que pertenecen a la Nación (zona marítima terrestre, patrimonio natural del Estado y zonas fronterizas) y, en ese sentido, por tratarse de fondos públicos (propiedad de la Nación), son objeto de tutela por parte de ese órgano de control externo de conformidad con el concepto de Hacienda Pública acuñado en los artículos 8 y 9 de la mencionada Ley No. 7428. En virtud de lo señalado, agrega que, tomando en cuenta que a la Contraloría General como órgano constitucional encargado de la vigilancia de la Hacienda Pública – artículo 183 de la Constitución Política – le corresponde velar por el buen uso de los fondos públicos, acude a este Tribunal Constitucional, a fin de solicitar que las normas impugnadas se declaren contrarias al Derecho de la Constitución y, en consecuencia, se disponga su anulación del ordenamiento jurídico. Adicionalmente, menciona que la legitimación para la presente coadyuvancia, así como para la interposición de la acción deviene también de la naturaleza de los derechos fundamentales que se invocan violentados con la normativa cuestionada, toda vez que se incluyen dentro de la categoría de intereses difusos y colectivos, tal como lo ha reconocido la jurisprudencia emanada por la Sala Constitucional sobre el particular, lo que refuerza la admisión de ambas gestiones. Tomando como base la delimitación de los temas abordados en la acción de marras, la Contraloría General procede a ampliar los cuestionamientos formulados por la Asociación Sindical accionante, lo anterior – conforme a lo ya indicado – por tratarse de un tema vinculado de manera directa con el ámbito funcional de competencias de este órgano contralor, definido por el constituyente y perfilado por el legislador ordinario, en cuanto a la protección de los bienes que integran el patrimonio público, y como tales forman parte de la Hacienda Pública, por lo que pertenecen a toda la Nación en el sentido más amplio del concepto, y sirven para la satisfacción del interés público que atañe a las generaciones actuales y futuras. En consecuencia, a continuación la Contraloría plantea los temas que estima relevantes para el examen de las normas cuestionadas, y que en su criterio, adolecen de severos vicios de inconstitucionalidad, que ameritan su anulación en esta sede jurisdiccional. EN CUANTO A LA NATURALEZA DE LAS DENOMINADAS “ZONAS CLASIFICADAS COMO ESPECIALES”, QUE INTEGRAN LOS BIENES DEL DOMINIO PÚBLICO, PROTEGIDOS POR EL ARTÍCULO 121 INCISO 14) DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA. Argumenta que por las razones que serán descritas, estima que la normativa cuestionada transgrede de forma directa el numeral 121, inciso 14), de la Constitución Política. Al efecto, vale mencionar que lo que la Ley 9073 denomina “zonas clasificadas como especiales”, se trata íntegramente de bienes del dominio público, que cuentan con todo un régimen jurídico especial de protección y tutela, tanto legal como constitucional y convencional, ya que, por su condición y relevancia, no se encuentran en el comercio de los hombres y, en virtud de ello, han sido sometidos a una protección calificada de rango constitucional, conforme se establece en los artículos 21, 50, 69, 89 y 121, inciso 14), de la Constitución Política. En referencia, explica, a la naturaleza particular de este tipo de bienes, desde su creación, la Sala Constitucional ha sido clara acerca del régimen especial que cubre a estos territorios. Por lo tanto, la condición de bienes de dominio público respecto de la zona marítima terrestre, el patrimonio natural del Estado y las zonas fronterizas, ha sido ampliamente protegida por el Derecho de la Constitución, lo cual se manifiesta de una manera contundente en muchas de las resoluciones que ha emitido este Tribunal Constitucional. Así, sobre las características de los bienes de dominio público, la Sala Constitucional ha considerado lo siguiente: “VI.- DEL DEMANIO PÚBLICO.- Como lo ha considerado esta Sala en diversos precedentes (sentencias número 5399-93, 3145-96, 5027-97, 2988-99, 2000-10466, 2002-8321; 2003-3480; 2005-7158), el régimen jurídico de los bienes de dominio público es especial y diferenciado en atención al tipo de bienes de que se trata. La distinción entre bienes o cosas privadas y bienes y cosas públicas se hace depender, en primer lugar, en la " titularidad " o " dominio " del bien, por cuanto de este elemento se define su naturaleza y régimen jurídico diferenciados; y en consecuencia, del derecho aplicable, en tanto el primero se sujeta al derecho privado, y el segundo al derecho público. Es así, como por bienes demaniales o dominicales deben de entenderse el conjunto de bienes – tanto inmuebles como muebles – que tienen una naturaleza y régimen jurídico virtualmente opuesto a los privados, en tanto se trata de bienes que por expresa voluntad del constituyente o el legislador, se encuentran afectos a un destino especial de servir a la comunidad, sea al interés público , y que por ello, no pueden ser objeto de propiedad privada, de modo que están fuera del comercio de los hombres, es decir, no pueden pertenecer individualmente a los particulares, ni al Estado – en sentido estricto –, por cuanto éste se limita a su administración y tutela. Así, los bienes de dominio público y los de dominio privado del Estado (fiscales) se diferencian por su finalidad y el sujeto titular, en tanto lo que define la naturaleza jurídica de los primeros es el destino que se da a este tipo de bienes, sea, en tanto se afectan y están al servicio del uso público, en los términos previstos en el artículo 261 del Código Civil (En este mismo sentido, se pueden consultar las sentencias número 2306-91 y 2988-99 entre otras)”. En ese sentido, sostiene, el Tribunal Constitucional establece en dicha sentencia un listado (no taxativo, ni terminado) de los bienes que se encuentran afectos al demanio público, entre los cuales destacan, los terrenos que fueron considerados por la ley 9073 como “zonas clasificadas como especiales”. Al respecto, indica la citada resolución: “(…) Es así como entran en esta categoría – sin que se constituya en una lista cerrada – la zona marítimo terrestre, el patrimonio forestal o natural del Estado –áreas protegidas– (conformado por parques nacionales, reservas forestales, reservas biológicas, zonas protectoras, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos naturales –artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y cinco– ), las zonas de protección hidrográfica – artículo 33 de la Ley Forestal– (contiguas a los manantiales, a las riveras de los ríos y lagos), las zonas limítrofes (artículo 10 de la Ley de Terrenos Baldíos, número 13, de diez de enero de mil novecientos treinta y nueve), el derecho de vía, las líneas ferroviarias, las reservas indígenas, el patrimonio histórico-arquitectónico, los recursos mineros, el patrimonio arqueológico, etc. Se trata de bienes que, por su vocación y destino están fuera del comercio de los hombres, de manera que son inalienables, imprescriptibles e inembargables, de manera que no es posible su dominio o posesión, ni a título gratuito ni oneroso; no pueden perderse por prescripción, así como tampoco, ganarse por usucapión, de modo que son bienes que conservan su vigencia jurídica permanentemente; y no son susceptibles de embargo; además de que están sujetos al poder de policía, en lo atinente a su aprovechamiento y uso, ya que está condicionado al otorgamiento de las respectivas licencias y permisos y al control y fiscalización de parte la Administración.” Ver sentencia No. 2063-2007 de las 14:40 horas del 14 de febrero de 2007. Igual criterio se reitera en la sentencia No. 1963-2012 de las 13:50 horas del 15 de febrero de 2012, ambas emitidas por la Sala Constitucional]. Como puede verse, las tres categorías de zonas especiales que contempla la cuestionada Ley, califican como bienes demaniales y presentan una serie de condiciones en común, ya que, en cualquiera de ellas, se pueden contener características y ecosistemas que son propios de las demás. En ese sentido, el patrimonio natural del Estado, constituye una categoría transversal, dado que éste se puede ubicar – en sus distintas manifestaciones- en la zona marítimo terrestre o en las franjas fronterizas, determinando la existencia de un régimen de protección demanial reforzado. Sobre esto último, cita la sentencia No. 2008-016975 de las 14:53 horas del 12 de noviembre de 2008, por medio de la cual la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, estableció lo siguiente: “…el Patrimonio Natural del Estado es un bien de dominio público cuya su (sic) conservación y administración están encomendadas, por la ley, al Ministerio del Ambiente y Energía, mediante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Forestal, arts. 6 inc. a y 13 pfo.2°, y 14; Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, pfo. 2°). Lo integran dos importantes componentes: a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts. 1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata. Para la zona marítimo terrestre, la misma Ley 6043 (artículo 73) excluye de su ámbito las Áreas Silvestres Protegidas y las sujeta a su propia legislación. El resto de áreas boscosas y terrenos de aptitud forestal de los litorales, están también bajo la administración del Ministerio del Ambiente y se rigen por su normativa específica (Ley Forestal, artículo 13 y concordantes)”. Lo anterior, se reafirma en el voto No. 2012-12716 de las 16:01 horas del 12 de septiembre de 2012, donde la Sala Constitucional, con toda claridad señaló: “El régimen tutelar contemplado en la Ley Forestal para el Patrimonio Natural del Estado implica: que los terrenos son inalienables; su posesión por los particulares “no causará derecho alguno a su favor” y la acción del Estado para recuperarlos es imprescriptible; no pueden inscribirse en el Registro Público mediante información posesoria; su invasión y ocupación es sancionada como delito; no cabe la corta, el aprovechamiento forestal ni el cambio de uso del suelo, y solo pueden autorizarse labores de investigación, capacitación y ecoturismo (artículos 1, párrafo 2°, 3 inciso a), 14, 15, 18, 58 incisos a) y b) y 61 inciso c).” De conformidad con lo anterior y considerando la naturaleza demanial que impera sobre estos bienes, dice que es claro que las normas cuestionadas provocan un menoscabo de ese régimen de protección especial y reforzado que contempla nuestro ordenamiento jurídico respecto de esos recursos que, por su particular vocación en cuanto al uso público y aprovechamiento general –y sólo excepcionalmente de forma privativa conforme a las reglas y parámetros legales predefinidos – se ven ahora amenazados y expuestos a la inactividad de la Administración y autoridades jurisdiccionales, para hacer efectiva su protección, por virtud de la limitación legislativa que trata de impedir – con la norma temporal– el uso de las potestades públicas y las atribuciones jurisdiccionales que resultan propias y necesarias, para tutelar esos bienes especialmente relevantes para la realización de los cometidos esenciales de nuestro Estado Social, Democrático y Ambiental de Derecho. Razones que justifican la anulación de dicho cuerpo normativo. VIOLACIÓN AL DEBER DEL ESTADO TENDENTE A PRESERVAR UN AMBIENTE SANO Y ECOLÓGICAMENTE EQUILIBRADO. (ARTÍCULOS 21, 50, 69 y 89 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA). Indica que de conformidad con la naturaleza de los bienes dichos, se tiene que la Ley cuestionada establece una suspensión por un plazo de 2 años de las potestades de autotutela para efectos de desalojar personas, demoler obras y suspender actividades y proyectos sobre bienes que conforman el dominio público. Se debe tomar en consideración que de acuerdo con el numeral 50 de la Constitución Política, el Estado asume un mandato constitucional tendente a proteger el equilibrio ambiental, del cual forman parte importante estos bienes consignados en la norma impugnada, lo que guarda relación con los fundamentos mismos de la vida, tanto para las actuales como para las futuras generaciones. Dice, no se trata sólo de un deber formal, sino además, dicha responsabilidad – delegada por el pueblo a partir de la fuerza normativa de la Constitución- se constituye como un límite material al ejercicio de las potestades de los poderes públicos. En este caso, señala, se limitan de antemano las facultades discrecionales del legislador, las cuales no deben ir contra los fundamentos naturales que sostienen el derecho a una vida digna en condiciones de calidad, aptas para el desarrollo de las distintas especies. Sobre este aspecto, en la resolución No. 2988-1999 de las 11:47 horas del 23 de abril de 1999, la Sala Constitucional consideró: “ IV.- Debe rescatarse además, como se señaló líneas arriba, que para otorgar vigencia y cumplir con el numeral 50 de la Constitución Política no basta que las autoridades públicas dicten medidas protectoras del ambiente. También es indispensable que en ejercicio de sus cargos esos mismos funcionarios no emitan actos contradictorios con el citado postulado constitucional, tal y como sucede con referencia a la norma cuya constitucionalidad se examina…”. De tal suerte, la Ley No. 9073 que aquí se cuestiona, contradice claramente los postulados constitucionales contenidos en los artículos 21, 50, 69 y 89 de la Constitución Política, en tanto que suspende temporalmente el ejercicio de las potestades de autotutela para la protección inmediata de aquellos bienes propios de la Nación, con el consecuente perjuicio para el desarrollo efectivo del derecho fundamental a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Valga señalar también, que esa afectación no se subsana con la disposición contenida en el artículo 2 de la Ley impugnada, en tanto circunscribe la posibilidad excepcional que en ella se contempla a la intervención del Tribunal Administrativo Ambiental o el Ministro de Ambiente y Energía, siendo que en realidad no son las únicas autoridades con competencias en la materia, puesto que en la misma concurren otra serie de instancias administrativas, como son las Municipalidades, SETENA, el Instituto Costarricense de Turismo (ICT) y, la Procuraduría General de la República, tan s ólo por citar algunas. FALTA DE ESTUDIOS TÉCNICOS ADECUADOS DE PREVIO A LA PROMULGACIÓN DE LA LEY, LO QUE VIOLENTA LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE PROPORCIONALIDAD Y RAZONABILIDAD Y DE SUJECIÓN A LA CIENCIA Y A LA TÉCNICA. La Ley 9073 incurre en un error de graves magnitudes, asevera, al equiparar sobre una base de decisión legislativa enteramente discrecional (sin ningún fundamento técnico ni científico), las condiciones de bienes públicos que son heterogéneos en cuanto a sus particularidades ambientales. De frente a ello, asegura, se omite considerar las diferentes categorías de protección que pesan sobre dichos recursos y la peculiaridad de sus ecosistemas, así como los objetivos – que difieren sustancialmente unos de otros– tanto en el tipo de manejo como en la protección especial que se les debe garantizar por parte del Estado. En esa inteligencia, dice, salta a la vista que, aun cuando estos territorios tienen en común ciertos parámetros básicos de protecciónno es la misma relevancia que se desprende -por ejemplo- de la existencia de un parque nacional de protección absoluta, de la que requiere un humedal de importancia internacional o, la que amerita un monumento nacional de valor único, histórico, científico o cultural, o bien, un refugio nacional de vida silvestre, cuyo objetivo es la protección de especies de flora y fauna en peligro de extinción, etc. En ese sentido, desde ningún punto de vista resultan equiparables las consideraciones técnico-ambientales de estos bienes demaniales, a efectos de tratarlos como si fueran recursos de características homogéneas, y menos para efectos de estimarlos susceptibles de posesión –aun temporal– por parte de sujetos privados. A este respecto, comenta, en su resolución No. 14467-2010 de las 9:12 horas del 31 de agosto de 2010, la Sala Constitucional señaló la obligatoriedad de contar con estudios técnicos que den sustento y garanticen de una manera adecuada, la razonabilidad y proporcionalidad de los objetivos que se pretenden alcanzar con la emisión de normas legales o reglamentarias de alcance general. Sobre este particular, destaca lo siguiente: “… no es posible hacer un análisis de "razonabilidad" sin la existencia de una línea argumentativa coherente que se encuentre probatoriamente respaldada. Ello desde luego, cuando no se trate de casos cuya "irrazonabilidad" sea evidente y manifiesta (sentencia 1999-05236 de las catorce horas del siete de julio de mil novecientos noventa y nueve). La prueba de razonabilidad resulta también imprescindible para analizar la norma impugnada, pues a juicio de la mayoría de este Tribunal, la inexistencia de argumentos, datos objetivos o la mínima motivación de la misma implica que el artículo 2 carece de razonabilidad técnica, por lo que, al constituir una disposición que deja sin efecto derechos ya reconocidos y exigibles por una norma vigente, lesiona el principio de razonabilidad (…) Tanto la Convención Americana sobre Derechos Humanos como la citada Convención, imponen la obligación al Estado, de adoptar en forma progresiva medidas que garanticen la plena efectividad de tales derechos. La doctrina habla de "obligaciones mínimas" de los Estados, que pueden ser ampliadas de acuerdo con los recursos disponibles y tomando en cuenta el grado de desarrollo de los Estados, conceptos presentes también en el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas. De manera que, si el grado de protección de los derechos es ampliado en el ordenamiento interno, los poderes públicos no podrían luego desconocerlos o restringirlos a través de disposiciones legales o administrativas carentes de motivación técnica suficiente.”. De ahí que, la posibilidad de desarrollar un análisis de razonabilidad y estricta necesidad de las normas de la Ley 9073, en el tanto desarrollan un régimen de excepción para la protección de los bienes medioambientales, dependería de la verificación de la existencia previa de estudios idóneos que determinen de manera fehaciente la preservación del ambiente como patrimonio común de toda la humanidad, aún con las medidas suspensivas adoptadas en el orden legislativo. No obstante, con vista en el expediente legislativo, de lo que en su momento fue el proyecto de ley No. 18.440, adelante, se observa que las normas carecen de estudios o diagnósticos adecuados que respalden científica y técnicamente la emisión de esa normativa, e indiquen la forma cómo ésta solucionará, de una manera acorde con el ordenamiento costarricense, los problemas de las personas que mantienen una ocupación irregular en los territorios denominados “zonas especiales”, sin que ello implique una situación de desmejora para el medio ambiente tutelado en articulado constitucional. De tal suerte, resulta claro que tratándose de materia ambiental, se debe de acreditar la toma de decisiones con estudios técnicos y científicos que resulten idóneos (razonables y proporcionados), con lo cual se condiciona de antemano, la discrecionalidad de los Poderes Públicos (Legislativo y Ejecutivo) en relación con las disposiciones legales y otras de carácter general que podrían afectar el ambiente. En ese sentido, trae a colación los votos 2063-2007 de las 14:40 horas del 14 de febrero de 2007 y 17126-2006 de las 15:05 horas del 28 de noviembre de 2006. En lo que interesa, el primero de estos indicó: “3.- La objetivación de la tutela ambiental, el cual, tal y como lo señaló este Tribunal en sentencia número 14293-2005, de las catorce horas cincuenta y dos horas del diecinueve de octubre del dos mil cinco, es un principio que en modo alguno puede confundirse con el anterior, en tanto el mismo se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con la actuación de la Administración como de las disposiciones de carácter general – legales y reglamentarias– , de donde se deriva la exigencia de la " vinculación a la ciencia y a la técnica ", elemento que le da un sustento técnico-científico a las decisiones de la Administración en esta materia, y en tal virtud, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación –en los términos previstos en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública– . De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental – , se evidencia un criterio técnico objetivo que denote, o la viabilidad ambiental del proyecto o la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, circunstancia que obliga a establecer medidas de precaución o el rechazo del proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura).” Así, por ejemplo, el proyecto de ley contenido en el expediente No. 18.440, posteriormente sancionado como Ley de la República No. 9073, carece de un estudio o diagnóstico técnico y formal –de carácter oficial– que permita identificar y verificar la cantidad de familias, de personas físicas y/o jurídicas que se estiman destinatarias de esa regulación, así como de la condición legal en que se encuentran, el tiempo de permanencia o arraigo, el tipo de actividad económica que realizan, su dependencia de las actividades y de la zona, su condición económica, si habitan permanentemente en el área, el tipo de infraestructura construida, entre otros aspectos relevantes y principalmente, carece de la certeza de que no se genera – con las medidas legales adoptadas– una afectación considerable al medio ambiente que amerite ponderar, graduar, o bien, abstenerse de promulgar dichas disposiciones. En esa misma línea, la ley no cuenta con documentación o estudios de impacto, emitidos por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA), que respalden la viabilidad ambiental del proyecto de acuerdo con las obligaciones adquiridas por Costa Rica en la Declaración de Río y desarrolladas por los artículos 50 constitucional y 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, entre otros. Por el contrario, falta precisar la magnitud y naturaleza del problema que se pretende solucionar, de manera que – originalmente– la exposición de motivos se limitó a señalar que “ en dichas zonas se ha dado la ocupación durante décadas, de generaciones de “miles de familias costarricenses”, quienes han construido sus hogares, desarrollado actividades como la pesca artesanal, el turismo local y la agricultura, sin que cuenten con una concesión”. Sin embargo, la información básica como fundamento de la medida legislativa, no permitió contar con una línea base fehaciente que indicara la situación real de la detentación de la Zona Marítimo Terrestre, el Patrimonio Natural del Estado y de la Zona Fronteriza; de forma que resulte posible controlar, que los beneficiarios del proyecto de ley se encuentren en los supuestos que los acrediten como tales y que les amparen derechos acordes con el bloque de juridicidad, sin que se manifieste en un perjuicio para el ambiente, lo que derivaría en una desviación de poder. Dicha omisión, indica, fue advertida por esta Contraloría General ante la Asamblea Legislativa, por medio del oficio No. 08285 (DFOE-AE-0319) del 21 de agosto de 2012, el cual se dirigió a la Comisión Permanente Especial de Turismo en atención a la “Consulta sobre el proyecto de ley denominado Ley de Protección a los ciudadanos ocupantes de zonas clasificadas como especiales, expediente No. 18440”. Sin embargo, no se observa que la advertencia apuntada en su momento haya sido atendida, lo que se traduce para ella, en un posible vicio de inconstitucionalidad que se solicita sea examinado por este Honorable Tribunal. Consecuentemente, la falta de los estudios adecuados favorece indistintamente a un número no conocido, no identificado, ni determinado de personas – algunas de las cuales – se podrían encontrar en los supuestos que fueron aludidos en la exposición de motivos del proyecto de ley (campesinos, pescadores, artesanos, pobladores originarios, entre otros), pero lo cierto es que también, se faculta la desigualdad y clandestinidad cuando se refiere a personas que no han respetado la normativa que prohíbe la usurpación de los bienes del dominio público, ya que beneficia de una manera indirecta e indistinta la continuidad – inminente – de otras situaciones abiertamente irregulares que no se encuentran en esos supuestos, ya que – de manera automática- se permitirá la permanencia – no sólo de personas físicas – sino que además involucran (sin distinción) a personas jurídicas, empresas, personas no residentes, personas que no dependen de la actividad litoral y beneficiarios no costarricenses, aun cuando no fuesen sujetos potenciales de derechos de acuerdo con la legislación ordinaria que impera en esta materia, por ejemplo, para el caso de concesiones en la zona marítimo terrestre. Esa situación deviene inconstitucional, en su criterio, considerando que se trata de bienes que conforman diferentes categorías del dominio público y que por esa condición se encuentran fuera del comercio de los hombres, aunado a su importancia desde la óptica ambiental, lo que exige estudios técnicos rigurosos y pormenorizados, que acrediten la factibilidad de dichas regulaciones. Valga mencionar a este respecto el numeral 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, el cual establece: “Reducción de las áreas silvestres protegidas./ La superficie de las áreas silvestres protegidas, patrimonio natural del Estado, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá reducirse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida.”. Si bien la anterior disposición se orienta originalmente a otro supuesto, considera este órgano contralor, por integración, que resulta de aplicación aquí el cometido de aquella norma, en tanto se trata de proveer elementos técnicos que sirvan de justificación a la medida legislativa que se promueve, como es el caso tratándose de una medida suspensiva como la que plantea la ley ahora cuestionada, puesto que la misma autoriza ocupaciones y usos privativos de forma irregular (y de modo generalizado), en áreas incluso donde jurídicamente no resultaría procedente esa habilitación, generando -en un sentido práctico- una disminución temporal de la afectación que sustenta la naturaleza especial de protección que el ordenamiento jurídico ha impuesto sobre esos bienes dominicales. TRANSGRESIÓN A LOS TRATADOS INTERNACIONALES SUSCRITOS POR COSTA RICA EN MATERIA DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS RELATIVOS A LA PROTECCIÓN DEL AMBIENTE. (ARTÍCULO 48 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA). Dice que en la resolución No 1995-2313 de las 16:18 horas del 9 de mayo de 1995, la Sala Constitucional eleva, por encima de la Constitución Política, los Tratados Internacionales que versan sobre Derechos Humanos, en tanto otorguen mayores garantías que el derecho interno, por lo que se puede hablar -en una doble vía- de una internacionalización del Derecho de la Constitución, y al mismo tiempo, una Constitucionalización del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, y dentro de éste, del derecho a un ambiente sano como una manifestación de derechos mundialmente reconocidos. Ahora bien, lo que la cuestionada Ley No. 9073 denomina como “zonas especiales” en sus diferentes categorías, han sido protegidas, no sólo por normativa de rango legal, sino además por normas del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, las cuales integran y delimitan el bloque de constitucionalidad que regula el ordenamiento costarricense. Entre otros instrumentos del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, se estiman transgredidos los siguientes tratados internacionales, a nivel global: la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano (en su totalidad); la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo (en su totalidad, pero principalmente los artículos 15, 17 y 25); la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climatológico (en su totalidad); el Convenio sobre Diversidad Biológica (en su totalidad), el Convenio CITES sobre Comercio Internacional de Flora y Fauna Silvestre (en su totalidad), Convención para la Protección del Patrimonio Cultural Natural (en su totalidad), la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional, como Hábitat de Aves Acuáticas, denominada “Convención Ramsar” (en su totalidad); la Declaración Universal de Derechos Humanos Emergentes (artículo 3); la Carta Mundial de la Naturaleza (en su totalidad). Asimismo, a nivel continental, encontramos algunos instrumentos reconocidos en el Sistema Interamericano y adoptados por Costa Rica como compromisos internacionales, los cuales son: el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador) (artículo 11); la Convención para la Protección de la Flora, de la fauna, y de las bellezas escénicas naturales de los países de América (Artículo III). Finalmente, en el contexto centroamericano ubica tres instrumentos internacionales adoptados por Costa Rica, como son: el Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales; el Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y protección de áreas silvestres prioritarias en América Central y el Convenio Centroamericano sobre la Protección del Ambiente, cuya normativa resulta aplicable en su totalidad para efectos de la acción de inconstitucionalidad que nos ocupa, en tanto el país ha generado compromisos regionales, continentales y universales en materia de protección de los recursos naturales y de la protección de sus áreas silvestres protegidas, que se verían menoscabas con las regulaciones objetadas, por las mismas razones ya expuestas. Todos estos instrumentos del Derecho Internacional, asegura, en su conjunto protegen – de una manera integral y multinivel – el ambiente desde diferentes perspectivas, como un derecho humano fundamental, a efectos de preservar las condiciones que permiten una adecuada calidad de vida en solidaridad con las generaciones venideras. Destaca que, mediante resolución No. 10578-2007 de las 16:40 horas del 25 de julio de 2007, la Sala Constitucional señaló lo siguiente: “Ciertamente, el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, pero también tiene el correlativo deber de protegerlo y preservarlo para el uso de generaciones presentes y futuras.(…) "el hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar y tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio para las generaciones presentes y futuras.” Ahora bien, algunos de estos tratados internacionales se estiman transgredidos en su totalidad, dada la amplitud del riesgo que se genera a partir del texto de la Ley No. 9073, en cuanto suspende el ejercicio de las potestades de tutela sobre estos bienes – de una forma general e indiscriminada – impidiendo, a las autoridades competentes, tanto judiciales como administrativas, el desalojo de personas y la demolición de obras, así como la suspensión de actividades y proyectos en la zona marítimo terrestre, la zona fronteriza y el patrimonio natural del Estado, a pesar de la eventual existencia de situaciones que serían abiertamente contrarias al bloque de legalidad, constitucionalidad y el marco convencional ratificado por el Estado costarricense en materia de protección del derecho universal a un ambiente sano. En ese sentido, esgrime, la relevancia evidente de los bienes del dominio público que serían eventualmente afectados, genera una condición de incumplimiento generalizado de las normas del Derecho Internacional de los Derechos Humanos descritas, en el tanto se permite de manera temporal, continuar y hasta eventualmente aumentar situaciones de ocupación irregular sobre: áreas silvestres protegidas, reservas forestales, reservas biológicas, reservas nacionales, bosques, parques nacionales, refugios de vida silvestre, terrenos de aptitud forestal, cuencas hidrográficas, humedales, manglares, esteros, islas, monumentos nacionales, áreas de protección, zonas limítrofes, diversidad biológica, patrimonio natural del Estado y zona marítimo terrestre, entre otros, cuya protección, por su importancia desde el punto de vista ecológico y valor estético está garantizada por medio del derecho fundamental contenido en la Constitución Política y los compromisos internacionales en materia de derechos humanos. No obstante, todos estos bienes y recursos, cuando por definición son inalienables, imprescriptibles e inembargables, se colocan en una situación generalizada de riesgo a partir de la suspensión temporal de las potestades del Estado para efectos de actuar en función de su protección inmediata, por medio de las prerrogativas que establece el cumplimiento de las potestades públicas, en tutela del interés general y el bien común. Cita como ejemplo el hecho que los Refugios de Vida Silvestre tienen como fin primordial la protección de especies de flora y fauna en peligro de extinción, asimismo poseen un gran valor científico, de ahí el interés por conservarlos (como se desarrolla en la resolución No. 18702-2010 de las 15:27 horas del 10 de noviembre de 2010 emanada por la Sala Constitucional); no obstante, por su pertenencia al patrimonio natural del Estado y consecuente aplicación de la moratoria establecida en la ley No. 9073, se podrán ver afectados de una manera negativa por la acción del hombre, en el tanto se permita la permanencia de personas en estos territorios con fines privativos, afectando con ello la existencia misma de especies amenazadas que dependen de la preservación de las condiciones naturales del sitio. El numeral 34 de la Ley Orgánica del Ambiente (hoy día vigente), establece un parámetro general de actuación para la tutela de estos recursos, cuando señala “tan pronto como sea posible” el Estado debe actuar a efectos de adoptar medidas adecuadas para la protección de la áreas silvestres protegidas, con el fin de hacer respetar las características y condiciones para las cuales fueron creadas. En igual sentido, se tienen los numerales 12 y 13 de la Ley sobre Zona Marítima Terrestre y 8 de la Ley de Tierras y Colonización (en materia de zonas limítrofes). Estas normas, estima, son acordes con el artículo 50 de la Constitución Política, en el tanto éste señala respecto del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que: “El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho”. Empero, la Ley No. 9073 suspende la aplicación de estas normas constitucionales y legales, por un plazo considerable, que se estima sumamente riesgoso si se considera la fragilidad ambiental que presentan estos bienes y sus ecosistemas. Vale señalar también que el derecho a un ambiente sano, en la actualidad, no es un tema que se deba entender limitado a las fronteras de los Estados, por el contrario, la protección de este derecho fundamental, que podemos considerar “transversal a todos los demás derechos, o de síntesis”, trasciende a la visión cada uno de los Estados, y pasa a constituirse como una garantía trascendental, de carácter supranacional y universal, considerando que se encuentra de por medio la protección de todas y cada una de las especies que habitan en el planeta, y en resumidas cuentas la vida misma. La Sala Constitucional no sólo ha defendido en su reiterada jurisprudencia el carácter normativo y vinculante de los Instrumentos Internacionales sobre Derechos Humanos en materia de protección de los recursos del ambiente, sino además, su carácter difuso (para efectos de protección por parte de todos los habitantes y de todas las instituciones), así como el valor supra-constitucional, en aquellos supuestos en que los instrumentos internacionales brinden un mayor nivel de protección o una determinada garantía más allá de las que se establecen en la norma fundamental. En ese sentido, apunta, se considera transgredido el numeral 48 de la Constitución Política y con éste, los Tratados Internacionales anteriormente descritos, en el tanto la Ley No. 9073 establece un plazo general de 2 años, en el cual, se obliga al Estado para efectos de suspender el ejercicio de sus potestades de policía sobre estos bienes (autotutela demanial para efectos de desalojo y demolición en casos de ocupaciones irregulares). En otras palabras, el Poder Público, obligado en este caso por normas legales, constitucionales y supranacionales, se coloca en una situación por la cual se encuentra categóricamente impedido para efectos de ejercer sus principales potestades de autotutela referentes a la protección oportuna y eficiente sobre lo que se denominan “zonas especiales”, a los cuales se les ha considerado de vital importancia para la conservación del ambiente como derecho humano transversal a todo el género humano. VULNERACIÓN AL PRINCIPIO PRECAUTORIO E INDUBIO PRO NATURA (ARTÍCULO 15 DE LA DECLARACIÓN DE RÍO DE JANEIRO). Acredita en este punto, que la Sala Constitucional por resolución No. 2988-1999 de las 11:57 horas del 23 de abril de 1999 estableció lo siguiente: “Esta sala en reiteradas ocasiones, ha señalado que los fines de una norma deben ser proporcionados y razonables en virtud del objetivo que pretende lograr, así como de las consecuencias que pueden derivar de ella, y en este sentido, no se puede permitir que por solucionarles un problema social como el de la vivienda a unas cuantas personas en este caso, se pongan en peligro las áreas protegidas del país y se corra un riesgo relevante e inminente que puede perjudicar nuestras áreas de conservación del medio ambiente, violentándose con ello el principio precautorio indicado en la DECLARACION DE RIO y el principio in dubio pro natura, de manera que en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes.”. En ese sentido, estima que la ausencia total de criterios técnicos que garanticen la no afectación del ambiente en las denominadas “zonas especiales”, constituye una violación al principio precautorio en materia ambiental. Sobre esto mismo, por resolución No. 18702-2010 de las 15:27 horas del 10 de noviembre de 2010, la Sala Constitucional indicó: “No se justifica entonces, que se protejan estas áreas en armonía con los fines ya señalados, para que posteriormente sin un razonamiento técnico se exceptúen de la posibilidad de ser dadas en concesión algunas zonas y otras no, sin valorar si con ello van a resultar afectadas. La ausencia de este criterio, violenta el principio precautorio en materia ambiental: Uno de los principios rectores del Derecho Ambiental lo constituye el precautorio o de evitación prudente. Este principio se encuentra recogido en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o Declaración de Río, la cual literalmente indica “Principio 15.- Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. En el ordenamiento jurídico interno la Ley de Biodiversidad (No. 7788 del 30 de abril de 1998), en su artículo 11 recoge como parámetros hermenéuticos los siguientes principios: “1.- Criterio preventivo: Se reconoce que es de vital importancia anticipar, prevenir y atacar las causas de la pérdida de biodiversidad o sus amenazas. 2.- Criterios precautorio o indubio pro natura: Cuando exista peligro o amenaza de daños graves o inminentes a los elementos de la biodiversidad y al conocimiento asociado con estos, la ausencia de certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces de protección”. De tal forma, el principio precautorio debe ser aplicado en la medida que exista una situación de incertidumbre sobre el peligro o riesgo en cuanto a las condiciones y magnitudes del daño que se podría generar, de manera tal que ante la duda razonable sobre la posibilidad de causar un efecto negativo, se debe optar por el desarrollo de medidas que permitan la conservación y preservación de las condiciones ambientales a efectos de evitar situaciones que podrían ser irreversibles en perjuicio del ambiente. Sin embargo, como ya fue señalado, en el presente caso, durante el trámite legislativo que se desarrolló con ocasión del proyecto de Ley No. 18.440 se echaron de menos las valoraciones técnicas que garantizaran de una manera razonable la protección del ambiente, pese a que, algunos de estos ecosistemas, por ejemplo los parques nacionales, humedales, refugios de vida silvestres, entre otros que conforman el patrimonio natural del Estado, son áreas que fueron protegidas con la intención que en estos territorios no se realizara ninguna actividad humana (vivienda, comercio, industria, entre otras). Esto, con el fin que esos sitios, muchos de los cuales cuentan con condiciones ambientales de suma fragilidad, no se vean afectados de manera negativa por ningún tipo de contaminación a raíz de intervenciones antropogénicas que resulten ajenas a los procesos naturales que se desarrollan en estos bienes de importancia medioambiental. En ese sentido, resulta contrario al principio precautorio, desproteger de una manera genérica y temporal estos bienes de dominio público sin la existencia de criterios técnicos, que garanticen –en cada caso particular– de una forma adecuada y razonable, la protección del ambiente en cada uno de los terrenos de dominio público a los que se les denomina como “zonas especiales ”, pues ello resulta lesivo de los principio precautorio y de principio de progresividad del derecho a un ambiente sano, en el ámbito de tutela de los derechos fundamentales. De igual forma, observando la motivación del proyecto de ley, resulta ilícita y contraria al principio de “confianza legítima” la expectativa que se genera a partir de la promesa futura de acceder a derechos de carácter privativo, sobre este tipo de bienes, estableciendo una promesa impl ícita de desafectación futura de los mismos (en tanto se ordena el uso de estos territorios), lo que constituiría un privilegio indebido a una serie de sujetos -hasta ahora desconocidos e indeterminados- muchos de los cuales no se encuentran en las condiciones necesarias que motivaron la promulgación de la ley (familias y pobladores que ha habitado durante décadas en estas zonas, pobladores, personas con arraigo, agricultores y pescadores). En igual sentido, es violatorio del principio de confianza legítima, como derivación de los principios de legalidad, igualdad y seguridad jurídica, mantener un sistema de distribución de la riqueza desigual, incierto y permisivo que fomente la adquisición de derechos sobre bienes que no se encuentran en el comercio de los hombres (inalienables, imprescriptibles e inembargables), sobre la base del reconocimiento posterior y retroactivo de posibles situaciones de ilegalidad que se muestran contrarias a las disposiciones normativas que regulan a los bienes que forman parte del demanio y que son protegidos por normas de arraigo constitucional y convencional a efectos de preservar el ambiente. Por otra parte, resulta contradictorio, dice, cuando la ley señala en el numeral 5 lo siguiente: “Durante la vigencia de la moratoria, el Estado no deberá permitir que se den nuevas ocupaciones en las zonas referidas en el artículo 1 de esta ley.” Esta norma resulta ser de imposible cumplimiento, en tanto el Estado y los demás entes y órganos encargados de la protección de estos bienes, y de ejercer el poder de policía sobre los mismos (Municipalidades, Sistema Nacional de Áreas de Conservación, Instituto Costarricense de Turismo, Tribunal Ambiental Administrativo, Procuraduría General de la República, entre otros) a través de la historia no han logrado detener el ingreso irregular de personas a dichos bienes. Precisamente esta situación se agrava, con la emisión de la citada ley, ya que las autoridades no cuentan al menos con los estudios o datos referentes a las personas – físicas y jurídicas – que se mantienen ocupando actualmente las denominadas “zonas especiales.” Desde ese plano, no se observa en los antecedentes del proyecto de ley, información alguna de carácter oficial que permita identificar a las familias beneficiadas, la naturaleza de su interés, su ubicación, así como la cantidad y condiciones del área ocupada. De tal suerte, la existencia de la moratoria, no s ólo es contraria al orden público sino que además propicia que continúen e inicien nuevas situaciones de devastación de estos sitios y – por consiguiente – el ingreso indiscriminado de nuevos detentadores irregulares, sin que el Estado (en un sentido amplio) cuente con los medios documentales necesarios para verificar si se está dando una nueva ocupación, o si se trata de otros actos ilícitos sobrevenidos a la emisión de la ley 9073. En otro orden de ideas, el numeral quinto del referido cuerpo normativo, no determina cuál es el ente u órgano del Estado al que le corresponde evitar que se den “nuevas ocupaciones”. Tampoco se prevén los recursos humanos, materiales y presupuestarios para el ejercicio de dicha labor, lo que sumado a la falta de un censo y diagnóstico que permita contabilizar y determinar la situación real de los detentadores actuales de esas tres zonas, imposibilita – desde todo punto de vista- la efectiva vigilancia y control de estos bienes; lo que resulta fundamental para evitar que se produzcan nuevas situaciones ilegales durante los dos años de vigencia de la referida Ley. Con las medidas dispuestas en la ley cuestionada se generan una serie de riesgos que son contrarios al principio constitucional de razonabilidad. Si bien, en tesis de principio, la Ley 9073 no establece la desafectación plena de estos bienes demaniales, conforme a la literalidad del numeral 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, reitera que ese órgano contralor entiende que por la gravedad y riesgo del tipo de medida legislativa adoptada, y sus eventuales consecuencias, se torna absolutamente necesaria la existencia de estudios técnicos idóneos, en materia de protección del ambiente, considerando las consecuencias irreversibles que se podrían generar a raíz de una ocupación genérica, irregular y desordenada del dominio público. En ese orden de ideas, no se debe circunscribir o limitar de manera exclusiva la existencia de estudios a situaciones que impliquen como tal una desafectación per se de los bienes que integran el dominio público. Por el contrario, los fundamentos técnicos – idóneos, necesarios, razonables y proporcionados – deben estar presentes en todas y cada una de las decisiones de los Poderes Constituidos, sobre todo, cuando se pone en una situación de inminente riesgo el derecho a un ambiente sano, por medio de decisiones legislativas que se sustentan en decisiones enteramente discrecionales, como ha ocurrido en el presente caso. De otra parte, el artículo 109 de la Ley de Biodiversidad establece la responsabilidad de la carga de la prueba en materia de daño ambiental de la siguiente forma: “Carga de la prueba. La carga de la prueba, de la ausencia de contaminación, degradación o afectación no permitidas, corresponderá a quien solicite la aprobación, el permiso o acceso a la biodiversidad o a quien se le acuse de haber ocasionado daño ambiental.”. Dicha norma es una manifestación directa del principio precautorio y evitación prudente. No obstante, contrario a lo descrito en el numeral anterior, los artículos 2 y 3 de la Ley 9073, invierten la lógica que se pretende imprimir a esta norma, y a pesar de las competencias de otras instituciones y órganos en materia ambiental, indica que serán de forma exclusiva el MINAE y el Tribunal Ambiental Administrativo (este último solo en los casos descritos en el artículo 2), las instituciones que previa comprobación del daño (o del riesgo de daño) y basadas en una fundamentación técnica realizada por éstas, las autoridades que podrían actuar, emitiendo medidas cautelares en beneficio del ambiente, lo que implica una regresión en esta materia, y una trasgresión al principio precautorio en materia ambiental. Por la fragilidad de los ecosistemas intervenidos, las medidas de protección deben ser oportunas e inmediatas. Una actuación tardía de parte de las autoridades competentes derivaría en un perjuicio de magnitudes irreversibles en muchos de los casos. Asimismo, el Poder Ejecutivo emitió el Decreto Ejecutivo 37622-MINAET “Reglamento al Artículo 3 de la Ley No. 9073 Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas Clasificadas como Especiales”, publicado en el alcance 97 de la Gaceta 101 del 28 de mayo de 2013, que en resumen, declara como “situaciones de excepción” el dictado de medidas cautelares, y traslada el deber de la carga de la prueba, sobre la existencia del daño o el riesgo de éste, a las autoridades públicas señaladas en ese artículo, lo que va en contra de las normas ambientales universalmente reconocidas en la Declaración de Río de Janeiro, en especial del principio precautorio (Artículo 15). Por medio de este Decreto Ejecutivo, la emisión de medidas cautelares, deberán ser dictadas de forma exclusiva por parte del Ministro de Ambiente Energía y Telecomunicaciones y deberán estar respaldadas en informes técnicos emitidos por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación. En esa inteligencia, lo descrito en esta disposición de carácter general, asevera, contraviene el principio precautorio ya que genera un atraso indebido en la tramitología oficial, en tanto centraliza y concentra en una sola persona, las competencias para emitir medidas cautelares en beneficio del ambiente, a la vez que obliga a las autoridades públicas a demostrar por medio de estudios, la generación del daño o el riesgo de que este se pueda presentar, lo cual implica una inversión de la carga de la prueba en materia ambiental. TRANGRESION AL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE NO REGRESIÓN EN MATERIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES. La Sala Constitucional por resolución No. 2010-14467 de las 9:12 horas del 1° de agosto de 2010 se refiere a los tratados internacionales como un estándar de protección mínimo, tratándose de las obligaciones establecidas en materia de derechos humanos. En igual sentido, la jurisprudencia de la Sala Constitucional en materia de Derechos Humanos, de la cual se deriva un principio general de progresividad o no regresión, cuyos alcances le permiten a los Estados ampliar de una manera “creciente” las garantías existentes en el ordenamiento interno, pero a su vez, les prohíbe, tanto su desmejora como su desconocimiento o restricción posterior, a través de disposiciones legales o administrativas que no se encuentren respaldadas en un sustento técnico adecuado, conforme con los principios constitucionales de sujeción a la ciencia y la técnica e interdicción de la arbitrariedad. Por resolución No. 18702-2010 de las de las 15:27 horas del 10 de noviembre de 2010, la Sala Constitucional se refiere al principio de progresividad de los derechos fundamentales, relacionado de una manera estrecha con el principio precautorio y con el derecho a un ambiente sano. Parafraseando lo que indica la Sala en esa sentencia, resalta que resulta irrazonable, desproteger de una manera generalizada los bienes que integran el demanio, sin contar al menos con datos referentes a las condiciones ambientales de los terrenos que están siendo ocupados y sometidos a esas regulaciones suspensivas, de manera que se garantice su protección oportuna y adecuada. De forma tal que, el principio de progresividad de los derechos humanos en materia ambiental, se manifiesta como una barrera negativa, que prohíbe a los Estados, emitir normas que le permitan omitir temporalmente sus competencias legales y constitucionales, restrinjan, limiten o impliquen un retroceso o regresión en materia ambiental, o como sucede en este caso, que se limita de manera excesiva, las competencias de los entes y órganos públicos que tienen la función de protegerlos de una manera oportuna. Tratándose de las disposiciones de Ley No. 9073, se evidencia un desmejoramiento en lo que respecta al deber de tutela sobre los bienes que integran el demanio, considerando que – sin contar del todo con un sustento técnico- se le prohíbe al Estado, de una manera temporal, actuar en protección inmediata de estos bienes. VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE INTANGIBILIDAD DE LA ZONA MARÍTIMO TERRESTRE (ARTÍCULOS 6, 50 y 121 inciso 14) DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA). Asegura que la Sala Constitucional en su resolución No. 3113-2009 de las 14:59 del 25 de febrero de 2009, derivó el principio de intangibilidad de la zona marítima terrestre, en virtud del cual dichos bienes no pueden ser objeto de disposición libremente por el legislador ordinario, sino atendiendo a los límites constitucionales, según sus facultades y atribuciones. Al respecto, señaló ese Tribunal Constitucional: “A) Violación al principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre, conforme a este principio, derivado de la relación entre los artículos 6, 50 y 121 inciso 14 e la Constitución Política, la zona marítimo terrestre – en especial la parte denominada zona pública- no puede ser desafectada del dominio público, con fundamento en varias razones. En primer lugar, porque dicha zona ya fue integrada y forma parte del patrimonio natural del Estado. En segundo lugar, porque el uso de dicha zona – en especial las playas marítimas- es común y están destinadas al uso gratuito de todos los habitantes, indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados. En tercer lugar, porque la técnica demanial es el medio más eficaz para la protección de los bienes marítimo-terrestres y para que el Estado cumpla con su deber de garantizar, defender y preservar un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a todos los habitantes del país. En cuanto a este último aspecto, ciertamente el uso privado de las playas marítimas pone en peligro el derecho al ambiente ya que esas zonas del demanio público podrían ser objeto de construcciones y otras intromisiones que pondrían en peligro los bienes costeros y todo su ecosistema. (…) Ya para 1977 con la entrada en vigencia de la Ley de la zona marítimo terrestre y en el nuevo marco constitucional, la zona marítimo terrestre adquiri ó el estatus y la protección constitucional y legal del demanio público…”. En esa inteligencia, dice, no tiene asidero alguno, establecer por medio de una Ley un período de “moratoria a la vigencia de las normas prohibitivas que protegen este y otros bienes de dominio público”, ya que lejos de satisfacer un interés general sobre la protección al ambiente derivado del artículo 50 de la Constitución Política, lo establecido en la Ley No. 9073, implica una autorización para la suspensión del cumplimiento de las potestades de autotutela de la zona marítimo terrestre, por parte de las autoridades responsables de su custodia (Municipalidades, Instituto Costarricense de Turismo, Sistema Nacional de Áreas de Conservación, Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones, Procuraduría General de la República, Tribunal Ambiental Administrativo, Servicio Nacional de Riego y Avenamiento, entre otras), máxime la forma generalizada, abierta e indiscriminada en la que se adoptan dichas disposiciones. Además, si bien la suspensión declarada en el numeral primero de la Ley 9073 establece un plazo inicial de 2 años, nada garantizaría que por medio de una nueva ley o reforma, una vez vencido ese plazo o antes, se amplié la suspensión de las potestades de autotutela de los bienes demaniales, por un periodo mayor al originalmente establecido o incluso se pretenda mantener esa condición de manera indefinida. Esa posibilidad, derivaría en un perjuicio inminente para la Nación, ya que se generaría como consecuencia, una situación permanente de riesgo, inseguridad y desprotección para los bienes que integran el dominio público. Por otra parte, conforme el principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre, y su naturaleza imprescriptible, no sería legítimo – como se intenta mediante la regulación impugnada– derivar derechos privativos sobre este tipo de bienes, ya que se generaría un perjuicio directo para toda la colectividad, la cual se vería privada de sus beneficios, en especial de su disfrute gratuito, y perjudicada por un cambio irregular en su destino para fines privativos, todo lo cual no responde a una política clara de ordenamiento ambiental del territorio, conforme con los principios de igualdad y legalidad. VULNERACIÓN AL PRINCIPIO DE IGUALDAD (ARTÍCULO 33 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA). En este punto, indica que si bien es una necesidad del Estado establecer políticas públicas tendentes a solucionar los problemas que existen sobre la necesaria reubicación de las personas que se describieron en la exposición de motivos del proyecto de ley 18440, esto no se logrará por medio de una suspensión de las potestades de autotutela sobre los bienes medioambientales que por disposición de la ley y de la Constitución pertenecen a la Nación y por consiguiente, pueden y deben ser disfrutados por todos los costarricenses sin distingo alguno. Se debe traer de nuevo a colación la inexistencia de estudios puntuales que determinen, las condiciones de legalidad de las personas ocupantes de las denominadas “zonas especiales”. Al no contar con esos diagnósticos, es claro que se establece una suspensión genérica, que beneficiará tanto a personas que pudieran contar con un interés legítimo que los facultaría para efectos de obtener un derecho acorde con la legislación existente, pero a la vez se beneficiará a personas físicas y jurídicas que se mantienen en condiciones de ilegalidad y que por esa condición, generan un daño en las condiciones ambientales de estos terrenos. Vale señalar que el principio de igualdad, conlleva un límite material a las potestades en este caso discrecionales, del legislador, implica por una parte, un trato equiparable, respecto del cumplimiento de la ley (o de frente a la ley), pero no aplica cuando se pretende otorgar condiciones de ventaja indebida a quienes se pretenden beneficiar de situaciones que resultan contrarias al ordenamiento jurídico. De tal suerte, el derecho fundamental a la igualdad se configura como un límite a la actuación de los poderes públicos. En ese sentido, señala la Sala Constitucional: “ El principio de igualdad es ante todo, un límite de la actuación de los poderes públicos, a la vez que instrumento que se coloca en manos de los administrados para combatir la arbitrariedad. Esto es, que los poderes públicos pueden crear diferencias entre las personas, pero no pueden ser el producto de la arbitrariedad." … Se dice en la doctrina del Derecho Constitucional que del examen de la norma, su resultado puede ser o bien un trato diferenciador, fundado en una base objetiva y razonable, o por el contrario, un trato discriminatorio, por ser arbitrario. Es condición para que sea un trato desigual admisible, que los supuestos de hecho sean, a su vez, desiguales. Esto es, que las situaciones de hecho en que se encuentran los sujetos, sean diferentes, sobre todo porque el principio de igualdad se viola, cuando se trata desigualmente a los iguales. (Al efecto véanse, de esta Sala, entre otros Votos Nos. 00336-91, 00337-91, 00464-91 y 01209-91, en la que se dijo: "La igualdad es sólo lesionada si la desigualdad está desprovista de una justificaci ón objetiva y razonable y la existencia de esa justificación debe apreciarse en relación a la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo darse una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida")… Otra condición básica es la finalidad de la norma. Resulta contrario al principio de igualdad, el trato diferente gratuito, es decir, si no se persigue una finalidad que debe ser concreta y no abstracta." (Sala Constitucional, resolución 4027-2001 de las 14:54 horas del 16 de mayo de 2001). Así las cosas, el derecho a la igualdad, compele al Estado no solo a abstenerse de emplear criterios discriminatorios, de frente a personas que se encuentran en una misma situación jurídica, sino también, obliga a los Poderes Constituidos a acatar el derecho de todos, a que se hagan respetar las prohibiciones expresas y de orden público que son establecidas en la Constitución Política y en la Ley, a efectos de garantizar la protección de los bienes de la Nación para las actuales y futuras generaciones, sin que exista un detrimento en las condiciones de estas últimas. Por tanto, se debe afirmar que no existen condiciones de igualdad de frente a situaciones que se muestran claramente contrarias al bloque de juridicidad y que en ese tanto, no resultan amparables por el ordenamiento jurídico. En ese sentido, es claro que los bienes del dominio público, presentan una serie de condiciones prohibitivas para efectos de su ocupación y uso por parte de sujetos privados, prohibiciones que han aplicado por igual y sin distinción para todos los habitantes. En esa inteligencia, considera no sólo desigual sino además irrazonable, suspender las potestades del Estado para con el deber constitucional de tutela sobre los bienes demaniales, si en todo caso, existen una serie de prohibiciones expresas en ese sentido, por medio de las cuales se impide su detentación de los bienes públicos por parte de sujetos particulares. En ese tanto, es la misma Ley la que determina bajo qué condiciones (de interés público) se puede autorizar (o por el contrario, no autorizar) una concesión, un permiso de uso, arrendamiento, y las formas legales y requerimientos técnicos y jurídicos que se deben cumplir para efectos de obtener un derecho sobre este tipo de bienes, no mediante la suspensión del ejercicio de las potestades públicas acordada por medio que la ley que ahora se cuestiona. Desde sus inicios, la Ley 6043 determinó los medios por los cuales se otorgarían concesiones lícitas sobre la zona restringida de la zona marítimo terrestre, no así sobre la zona pública que – con ciertas excepciones contempladas en la misma ley – mantiene un régimen reforzado de protección, incompatible con otros usos (artículo 20 de la Ley 6043). No obstante, las normas cuestionadas no hacen distinción alguna entre el régimen especial de protección establecido para ambas, por el contrario, equipara la suspensión en perjuicio de las condiciones ambientales que son propias de estos bienes, y que los ubican en una condición de vulnerabilidad de frente a una serie de usos indistintos, de carácter privativo, que pueden no ser compatibles con las condiciones ambientales que son propias de los ecosistemas que se ubican en estos territorios. En la lógica que presenta la Ley 9073, bastaría con haber ingresado a estos bienes antes de la publicación de la misma en el Diario Oficial, para efectos de registrarse como beneficiario de la suspensión decretada y gozar de una protección legal –en principio – por un periodo de 2 años. Con esto se produce, reiteramos, una derogación temporal, implícita de las normas legales y constitucionales que establecen un régimen especial de protección para estos bienes y que impiden su ocupación indiscriminada por parte de sujetos particulares. En ese sentido, contrario al artículo 33 de la Constitución Política, la suspensión de la protección de los bienes que son patrimonio de la Nación, ampara de una manera igualitaria a personas físicas y jurídicas cuya condición de ilegalidad no les permitiría tener acceso a este tipo de beneficios, que ya de por sí son cuestionables, en el tanto no aplican para todos los costarricenses por igual. LESIÓN A LAS FACULTADES CONSTITUCIONALES DEL PODER JUDICIAL Y LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA (ARTÍCULOS 153 y 183 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA). La Ley, arguye, promueve mantener situaciones irregulares, al indicar en los artículos 2 y 3 que durante el plazo de moratoria, serán suspendidas las resoluciones judiciales de desalojo o demolición de obras, actividades y proyectos en las zonas de referencia. Dicha disposición contraría el principio de tutela judicial efectiva para efectos de ejecutar de manera inmediata las resoluciones judiciales firmes; así mismo, se observan vicios de inconstitucionalidad contrarios a los principios de división de poderes, independencia funcional del Poder Judicial y tutela judicial efectiva contenidos en los numerales 9 y 153 de la Constitución Política. En igual sentido, la imposibilidad de ejecutar las resoluciones judiciales firmes contraría el instituto de la cosa juzgada material contenido en el numeral 42 de la Carta Fundamental. Por otra parte, la Ley 9073 somete a la discreción del Ministerio de Ambiente y Energía la ejecución de resoluciones administrativas firmes, lo que violenta el artículo 41 de la Constitución Política, que estipula el principio de justicia pronta y cumplida, sin denegación y en estricta conformidad con las leyes, en tanto se impide ejecutar las resoluciones firmes que establezcan una medida de desalojo o demolición en terrenos demaniales. Además, los artículos 2 y 3 de la Ley reprimen la posibilidad que otras autoridades administrativas competentes (a excepción del MINAE y el Tribunal Ambiental Administrativo) dicten medidas cautelares en sede administrativa, estableciendo una especie de centralización o exclusividad absoluta sobre el ejercicio de la tutela cautelar, desvirtuando con esto, la protección necesaria que se debe ejercer sobre los bienes del demanio, respecto de los cuales es claro que existen competencias sectoriales por parte de otras instituciones públicas competentes, así como una serie de intereses difusos tendientes a ampliar los márgenes de protección efectiva por parte de todos los ciudadanos, para efectos de solicitar la ejecución de estas resoluciones, en beneficio de su derecho a un ambiente sano. Asimismo, asegura que este tipo de limitaciones, violentan el artículo 183 de la Constitución Política, pues la Contraloría General de la República se creó como institución auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública, con absoluta independencia funcional y administrativa en el desempeño de sus funciones para efectos de proteger los derechos, bienes, recursos y valores que constituyen los fondos públicos, de conformidad con el bloque de juridicidad, tal como lo describe el numeral 2 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República: “En el ejercicio de sus potestades, la Contraloría General de la República goza de absoluta independencia funcional y administrativa, respecto de cualquier Poder, ente u órgano público. Sus decisiones solamente se encuentran sometidas a la Constitución Política, a tratados o convenios internacionales y a la ley”. De tal suerte, las normas contenidas en la Ley 9073, limitan el desarrollo –independiente – de las potestades de la CGR en cuanto se constituye en una prohibición legal absoluta para efectos de que el órgano contralor pueda desplegar una protección directa, efectiva e inmediata de los bienes medioambientales que conforman el patrimonio Nacional e integran la Hacienda Pública, cuya vigilancia fue encargada a este órgano por disposición constitucional. De tal manera, se produce una violación al principio de justicia pronta y cumplida, y tutela judicial efectiva, en el tanto, el desarrollo y posterior ejecución de los procesos jurisdiccionales y procedimientos administrativos, así como el cumplimiento de disposiciones vinculantes de la Contraloría General de la República, y de otras instancias competentes para la protección del demanio, eventualmente podrían resultar afectados por el transcurso del plazo de veinticuatro meses que indica la Ley 9073. VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE FUERZA, AUTORIDAD Y EFICACIA DE LA LEY (ARTÍCULOS 28 y 129 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA). En lo que interesa, esgrime, los artículos 28 y 129 de la Constitución Política establecen: “ARTÍCULO 28.- Nadie puede ser inquietado ni perseguido por la manifestación de sus opiniones ni por acto alguno que no infrinja la ley. Las acciones privadas que no dañen la moral o el orden públicos, o que no perjudiquen a tercero, están fuera de la acción de la ley.”, “ ARTÍCULO 129.- Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial. Nadie puede alegar ignorancia de la ley, salvo en los casos que la misma autorice. No tiene eficacia la renuncia de las leyes en general, ni la especial de las de interés público. Los actos y convenios contra las leyes prohibitivas serán nulos, si las mismas leyes no disponen otra cosa. La ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior; contra su observancia no podrá alegarse desuso, costumbre ni práctica en contrario. Por vía de referéndum, el pueblo podrá abrogarla o derogarla, de conformidad con el artículo 105 de esta Constitución ”. De la lectura de estas disposiciones constitucionales, en relación con el principio de legalidad contenido en el numeral 11 de la Carta Fundamental, se desprende un carácter vigente y vinculante de las normas que fueron emitidas por el legislador y, que rigen para todos los efectos, especialmente cuando se trata de la protección de los bienes medioambientales, que conforman el patrimonio de la Nación. En ese sentido, las normas de la Ley 9073 se apartan de estos principios constitucionales, en tanto implican una suspensión de contenido –discrecional – de las potestades que otorga la Constitución y la Ley para efectos de hacer cumplir lo dispuesto en una serie de normas de interés general, por medio de las cuales se establece como una obligación del Estado (artículo 50 de la Constitución Política), y una prerrogativa de todos los costarricenses, ejercer su función de vigilancia y policía frente a las acciones públicas y privadas que por acción u omisión afectan el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. De tal suerte, más que la simple suspensión de actuaciones administrativas o judiciales tendientes al desalojo y demolición de construcciones que se encuentran en zonas especiales, el proyecto de ley determina la suspensión temporal de los efectos prohibitivos y directos de una serie de normas de orden público que se encuentran en plena vigencia (que no han sido derogadas de manera expresa ni tácita), en las cuales se establece, una imposibilidad directa de que sujetos particulares, usurpen, afecten o se apropien de los bienes del dominio público, como lo son la zona marítimo terrestre, las zonas fronterizas y el patrimonio natural del Estado. Así las cosas, el régimen de protección de estos territorios, increpa, se encuentra contemplado en diferentes leyes especiales. Sobre el particular se puede observar las resoluciones 4587 de las 15:45 horas del 5 de agosto de 1997, 16629-2012 de las 16:31 horas del 28 de noviembre de 2012, ambas emitidas por la Sala Constitucional. En su resolución 3430-2013 de las 14:30 horas del 13 de marzo de 2013 la Sala Constitucional, resolvió un recurso de amparo que se planteó con oportunidad del desalojo y la demolición de una construcción que se encuentra ubicada en la zona marítimo terrestre del Cantón de Osa. En esta oportunidad y a pesar de la vigencia de la Ley de Protección de los Ocupantes de Zonas Calificadas como Especiales (ahora cuestionada), el Tribunal Constitucional reiteró en todo sentido las características de tutela que son propias de los bienes que integran el dominio público, y las competencias, de las autoridades Administrativas para efectos de hacer cumplir sus deberes de protección para con los mismos. Por ello, se ha dicho que esos bienes son inalienables, imprescriptibles e inembargables, no pueden hipotecarse ni son susceptibles de gravamen alguno por estar fuera del comercio de los hombres y, por ello, tales bienes no pueden ser objeto de posesión, de tal manera que se puede adquirir un derecho a su aprovechamiento, pero no un derecho de propiedad sobre ellos. Señala que este mismo Tribunal ha dicho en su amplia jurisprudencia referida al tema, que el régimen patrio de los bienes de dominio público, como es la zona marítimo terrestre, los coloca fuera del comercio de los hombres y, por ello, los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señalan. También se ha dicho que tratándose de ocupantes de hecho de bienes de dominio público, como ocurre en este caso, no se requiere la observancia de un proceso o procedimiento, ya sea judicial o administrativo, pues la acción directa de la Administración (interdictum propium) viene a sustituir a los interdictos en estrados y no se hace necesario seguir el procedimiento previsto para los desalojos administrativos. Por lo anterior, se tiene que la corporación municipal recurrida está facultada para desalojar y por mutuo propio, a los ocupantes de bienes de dominio público ubicados dentro de la “Zona Marítimo Terrestre”, y a demoler las edificaciones que allí se encuentren como ocurrió en este caso en particular.”. De tal suerte, alega como evidente que la Ley cuestionada en ningún sentido afecta la naturaleza demanial de estos territorios, como tampoco deroga las normas legales y principios constitucionales que protegen al dominio público como bienes medioambientales. No obstante, dice, sí permite la permanencia de situaciones que son contrarias al interés público, y faculta – a una cantidad indeterminada de personas – iniciar o continuar con su situación de ilegalidad, sancionable incluso con responsabilidades de carácter administrativo, civil y penal, lo que redunda en una violación a los principios de legalidad, vigencia, vinculatoriedad, fuerza, eficacia y autoridad de la ley, conforme a los artículos 11, 28, 33 y 129 de la Constitución Política. En conclusión, es consciente de la problemática social y económica que subyace en muchas de las situaciones que propiciaron en su momento la emisión de la Ley 9073; la relevancia que presentan estos temas en la vida nacional, así como de la necesidad de buscar alternativas técnica y jurídicamente viables para abordar la problemática social que ha propiciado por décadas el aprovechamiento privativo de los espacios públicos. Sin embargo, considera que de forma paralela al desarrollo de las posibles soluciones, resulta imprescindible cumplir con el marco base de juridicidad que protege a los bienes que conforman el patrimonio público, e impulsar medidas permanentes de ordenamiento territorial que resulten conformes con el bloque de legalidad nacional e internacional que rige en la materia, de manera tal que se permita alcanzar los objetivos propuestos. En este caso, nos encontramos ante una legislación, ayuna de contenido técnico, de corte temporal, paralela, alternativa e incluso contradictoria con la normativa que se encuentra vigente, que lejos de beneficiar la protección y el ordenamiento adecuado de estos territorios, fomenta el desarrollo desordenado, a partir de tratos desiguales para con los costarricenses que se han mostrado respetuosos de las prohibiciones legales ya existentes, provocando igual o mayor inseguridad jurídica entre los operadores del derecho y los actuales ocupantes de esas zonas, al tiempo que se incrementan las situaciones de irrespeto y desaplicación progresiva de las regulaciones vigentes que involucran desde antaño la protección efectiva de los bienes de dominio público, como parte del patrimonio de las actuales y futuras generaciones. Dicho de otro modo, estima que el punto de partida para validar una solución jurídica como la que ahora se trata se acometer (por medio de una serie de proyectos de ley paralelos), indudablemente, pasa primero por respetar las disposiciones jurídicas preexistentes, a fin de llegar a una solución acorde con los fines perseguidos por el Estado de Derecho en cumplimiento del marco de legalidad, constitucionalidad y convencionalidad actual. Ahora bien, las normas de la Ley 9073, indica, devienen inconstitucionales en tanto desatienden las normas y principios tanto en el plano nacional como internacional y generan una serie de regulaciones desiguales, contradictorias, temporales y paralelas, que se apartan sustancialmente de los alcances de la normativa ya existente, en contraposición con el principio de legalidad y que afectan la protección de una serie de bienes que son esenciales y estratégicos para el desarrollo nacional por cuanto forman parte de la Hacienda Pública, de vital importancia para el progreso de Costa Rica (artículos 50, 69, 89 121 inciso 14) y 183 constitucionales). En ese sentido, considera el órgano contralor que la solución no se logra con la legalización sistemática de situaciones irregulares por medio de la generación de normas especiales para efectos de beneficiar a sectores –de una manera implícita, general e indiscriminada– a través de la aceptación genérica de situaciones irregulares, sobre las cuales además no se cuenta con datos serios sobre la cantidad de ocupantes y la magnitud de las consecuencias directas e indirectas que se producirán en el ambiente. Deben por ende plantearse soluciones integrales y permanentes que tomen en cuenta lo dispuesto en el ordenamiento jurídico costarricense, tanto a nivel nacional como internacional, así como las diversas alternativas a fin de lograr un sano equilibrio para el desarrollo nacional, considerando el adecuado resguardo y protección de los bienes que integran el dominio público, y que conforman parte de la Hacienda Pública. Bajo esta tesitura, se considera que la Ley 9073 es inconstitucional en su totalidad. 9.- Mediante resolución de las 13:37 horas del primero de julio de 2013, se admitieron las coadyuvancias de: Rolando Segura Ramírez, apoderado especial judicial de Inversiones Comerciales La Ira de Aquiles S.A.; Pablo Bustamante Cerdas, Presidente de la Asociación de Desarrollo Integral de Manzanillo, Julio Hernán García Cortés, representante de Villas del Caribe S.A. y Johnny Peraza Fernández, de la Comisión para la Defensa de los Pobladores de Milla Fronteriza e Isla Calero, y; de Marta Eugenia Acosta Zúñiga, en su condición de Contralora General de la República. 10.- Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 094, 095 y 096 del Boletín Judicial, de los días 17, 20 y 21 de mayo, de 2013. 11.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley. Redacta la Magistrada Hernández López; y, CONSIDERANDO: I.- SOBRE LA ADMISIBILIDAD.- A tenor del artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no será necesario el caso previo pendiente de resolución cuando por la naturaleza del asunto no exista lesión individual y directa, o se trate de la defensa de intereses difusos que atañen a la colectividad en su conjunto. Sobre el particular, este Tribunal Constitucional, en el Voto No. 8239-01 de las 16:07 horas del 14 de agosto de 2001, se refirió a los intereses difusos bajo los siguientes términos: "(…) De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. (...) En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de intereses difusos (...) Los intereses difusos, aunque de difícil definición y más difícil identificación, no pueden ser en nuestra ley -como ya lo ha dicho esta Sala- los intereses meramente colectivos; ni tan difusos que su titularidad se confunda con la de la comunidad nacional como un todo, ni tan concretos que frente a ellos resulten identificados o fácilmente identificables personas determinadas, o grupos personalizados, cuya legitimación derivaría, no de los intereses difusos, sino de los corporativos que atañen a una comunidad en su conjunto. Se trata entonces de intereses individuales, pero a la vez, diluidos en conjuntos más o menos extensos y amorfos de personas que comparten un interés y, por ende reciben un perjuicio, actual o potencial, más o menos igual para todos, por lo que con acierto se dice que se trata de intereses iguales de los conjuntos que se encuentran en determinadas circunstancias y, a la vez, de cada una de ellas. Es decir, los intereses difusos participan de una doble naturaleza, ya que son a la vez colectivos -por ser comunes a una generalidad- e individuales, por lo que pueden ser reclamados en tal carácter. (...) En síntesis, los intereses difusos son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. (…)". En el presente asunto, la parte accionante aduce que su legitimación proviene por vía del control de constitucionalidad abstracto e invocan la defensa de intereses difusos, toda vez que, acuden en resguardo del derecho a la información. Por consiguiente, tales circunstancias configuran a favor de la parte gestionante una legitimación directa para la interposición del presente proceso por invocar la defensa de intereses que atañen a la colectividad nacional en su conjunto. Corolario, resulta admisible el conocimiento y resolución de la presente acción de inconstitucionalidad por vía del control abstracto. II.- OBJETO DE LA IMPUGNACIÓN. Con vista en el escrito de interposición de la acción que nos ocupa, la Asociación Sindical de Trabajadores del Ministerio de Ambiente y Energía, se cuestiona -en primer término- la constitucionalidad de los artículos 1, 2, 3, 5 y 6 de la Ley de Protección a los Ocupantes de Zonas clasificadas como Especiales (Ley No. 9073 del 19 de septiembre de 2012), siendo que posteriormente se pide la declaratoria de inconstitucionalidad a la totalidad de las disposiciones de dicha Ley, invocando para tal efecto la existencia de un interés difuso, fundado en la violación de los derechos fundamentales reconocidos – entre muchos otros– en el numeral 50 de la Constitución Política. En concreto, la parte accionante aduce la existencia de una lesión al derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado en perjuicio de todos los costarricenses, dado que, por medio de la aplicación de la citada Ley se transgrede el ordenamiento jurídico suspendiendo -por un plazo de 2 años- la aplicación de las normas que regulan de una manera restrictiva el régimen especial de protección del que gozan la zona marítima terrestre, el Patrimonio Natural del Estado y las zonas fronterizas, desde el punto de vista de su condición de bienes integrantes de dominio público y con una importancia trascendental desde el punto de vista medioambiental. III.- EN CUANTO A LA NORMATIVA CUESTIONADA. En su literalidad, los preceptos cuestionados establecen lo siguiente: “(…) LEY DE PROTECCIÓN A LOS OCUPANTES DE ZONAS CLASIFICADAS COMO ESPECIALES ARTÍCULO 1.- Por el plazo de veinticuatro meses, se suspenderá el desalojo de personas, demolición de obras, suspensión de actividades y proyectos en la zona marítimo-terrestre, zona fronteriza y patrimonio natural del Estado. ARTÍCULO 2.- La disposición prevista en el artículo anterior no excluye dictar las medidas cautelares judiciales o administrativas, ni la ejecución de resoluciones judiciales o administrativas en firme, en ambos casos cuando se determine la comisión de daño ambiental o peligro o amenaza de daño al medio ambiente. Las resoluciones administrativas referidas en el párrafo anterior serán exclusivamente las emitidas por el Tribunal Administrativo Ambiental o por el ministro de Ambiente y Energía. ARTÍCULO 3.- Cuando se trate de zonas declaradas patrimonio natural del Estado, únicamente el ministro de Ambiente y Energía podrá desaplicar la moratoria, mediante la fundamentación técnica pertinente, cuando se determine la comisión de daño ambiental o peligro o amenaza de daño al medio ambiente. ARTÍCULO 4.- En ningún caso, la aplicación de esta ley favorecerá la constitución de derechos a favor de los ocupantes a título precario de las zonas objeto de la moratoria. Asimismo, los ocupantes a título precario no podrán realizar modificaciones en las obras, las actividades y los proyectos ubicados en las zonas objeto de esta moratoria, salvo aquellas necesarias en cumplimiento de orden sanitaria emitida por autoridad competente. ARTÍCULO 5.- Durante la vigencia de la moratoria, el Estado no deberá permitir que se den nuevas ocupaciones en las zonas referidas en el artículo 1 de esta ley. ARTÍCULO 6.- Se autoriza a las municipalidades, en las zonas de su competencia, a aplicar la moratoria en los términos establecidos en la presente ley, previo acuerdo razonado del concejo municipal respectivo. ARTÍCULO 7.- Durante la vigencia de esta moratoria, el Estado deberá tomar las medidas necesarias para el ordenamiento de las zonas referidas en la presente ley. Rige a partir de su publicación. Dado en la Presidencia de la República, San José, a los diecinueve días del mes de setiembre del año dos mil doce.” IV.- SOBRE EL FONDO. La parte accionante alega que con la normativa cuestionada, se provoca la violación de: el principio de tutela efectiva de los bienes demaniales y la potestad reivindicatoria por parte del Estado; el principio precautorio y el in dubio pro natura; el principio de no regresión de contenidos; el principio de interdicción de la arbitrariedad; los principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad; el derecho de procurar por un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; el principio de no regresión en materia de derechos fundamentales, y; el principio de intangibilidad de la zona marítimo terrerestre. V.- CONSIDERACIONES PRELIMINARES. SOBRE LOS BIENES AFECTOS AL RÉGIMEN DE DOMINIO PÚBLICO. El artículo primero de la normativa cuestionada, establece una moratoria de 2 años, en los cuales, se suspende el desalojo de personas, la demolición de obras y, la suspensión de actividades y proyectos en la zona marítimo terrestre, en la zona fronteriza y en el patrimonio natural de Estado. Acorde con la legislación que rige la materia, las zonas allí señaladas, se encuentran afectas al ré gimen de dominio público. Por dominio público, esta Sala ha entendido el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas públicas, están afectados o destinados a fines de utilidad pública, lo que se manifiesta en el uso directo o indirecto que toda persona pueda hacer de ellos. La doctrina, ha reconocido al dominio público bajo diferentes acepciones, como bienes dominicales, cosas públicas, bienes públicos o bienes demaniales. Sobre el particular, resulta aclaratorio, para estos efectos, retomar lo considerado por este Tribunal Constitucional en lo que atañe a los bienes de dominio público, en el Voto No. 02988-99 de las 11:57 horas del 23 de abril de 2014, que en su literalidad establece: “(…) III.- Consideraciones preliminares. De previo a entrar a examinar el fondo de la acción, es preciso hacer algunas consideraciones sobre las zonas protegidas que se pretenden titular en la norma de estudio (franja fronteriza, reservas forestales, refugios nacionales de vida silvestre y zonas protectoras). Nuestra legislación crea un sistema en que la afectación se torna en el elemento primordial para la inclusión de un bien al dominio público, por lo tanto será de dominio público todo bien destinado por ley, o por un acto administrativo cuanto ésta lo autorice. Cuando un bien es integrado al régimen de dominio público, adquiere una serie de características esenciales como la inalienabilidad, la imprescriptibilidad y la inembargabilidad. De estas condiciones es que estos bienes no son expropiables, por cuanto ésta implicaría la enajenación y son inalienables. Asimismo, la usucapión tampoco es un medio para adquirirlos, las cosas inalienables por estar fuera del comercio de los hombres, no son sujetos de posesión por particulares, y por tanto, son imprescriptibles en tanto conserven tal carácter o el destino de utilidad pública a que están afectadas. "El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes denominiales, bienes o cosas públicas o bienes públicos que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia estos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad." (Sala Constitucional, sentencia No. 2306-91 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del 6 de noviembre de 1991). La conformación de áreas protegidas bajo las categorías de Reserva Forestal, Refugio de Vida Silvestre Privado o Mixto, Parques Nacionales, Reservas Biológicas y Zonas Protectoras, conlleva a la imposición de un Régimen de propiedad P ública bajo la categoría de Patrimonio Forestal del Estado que cambia ipso facto la naturaleza jurídica de los terrenos incluidos dentro del área, esto es de un régimen de privado que se manifiesta en diversas formas o estado de tenencia a un régimen público de propiedad Estatal. El artículo 13 de la Ley Forestal No.7575 establece que el patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio. En el mismo sentido, el artículo 14 de la misma Ley dispone que los terrenos forestales y bosques que constituyen ese patrimonio natural del Estado, son inembargables e inalienables; que su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y que la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En cuanto a las reservas forestales existe una gran necesidad de proteger las especies maderables no solo por el valor en sí de las mismas desde el punto de vista económico, sino también porque algunos de ellos tienen gran valor científico y son estas especies vegetales parte de los recursos naturales renovables pero que dejarán de serlo en la medida en que se vayan extinguiendo. Respecto a la franja fronteriza, tenemos que la Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, en el artículo 10 dispuso: "Son asimismo inalienables los terrenos comprendidos en una zona de dos kilómetros de ancho, a lo largo de la frontera con Nicaragua y con Panamá". Dicha protección nace a raíz de que nuestras zonas fronterizas siguen siendo consideradas indispensables para el país, no sólo por razones de defensa de la soberanía del país, ante la importancia que tiene reservarlas como zonas estratégicas para la seguridad de la Nación, sino también por su relevancia desde el punto de vista de la protección del patrimonio natural del Estado. Las zonas fronterizas por su posición y cobertura se convierten en un área sumamente importante para la protección del medio ambiente como territorio, una zona de amortiguamiento indispensable para la comunicación de la flora y fauna, recursos hídricos y del ecosistema imperante en determinadas regiones del país, y por ende, el interés y la necesidad del Estado costarricense de regular y proteger los recursos naturales existentes hoy en día, y que sin el control y la limitación en cuanto a su disposición por parte de las autoridades competentes, pondrían en grave peligro el derecho a un ambiente sano. Es por ello que a través de instrumentos legales tanto nacionales como extranjeros se pretende proteger estas zonas, como en el caso de la comisión centroamericana a nivel regional, que aparte del convenio constitutivo y el protocolo, firmó con Nicaragua en el año 1992 el convenio centroamericano de biodiversidad, con el fin de ir conformando un corredor biológico centroamericano, y el Consejo Centroamericano de Bosques creado en Guatemala, el cual pretende tomar acciones conjuntas que establezcan medidas de coordinación en relación con los recursos disponibles en la zona fronteriza norte de nuestro país y las otras fronteras de los países centroamericanos. Fue en virtud del Decreto No. 22692-MIRENEM del 15 de febrero de 1994, reformado por el Decreto No.23248-MIRENEM del 20 de abril del mismo año, en su artículo 1 que se declaró Refugio Nacional de Vida Silvestre al corredor fronterizo conformado por los terrenos comprendidos en una zona de 2000 metros de ancho a lo largo de la frontera con Nicaragua. Declaratoria que obedeció a que la zona es un importante corredor biológico entre el Area de Conservación Tortuguero, los Humedales de Tamborcito y Marenque, el Refugio de Vida Silvestre Caño Negro y la Reserva Forestal El Jardín. En este mismo sentido, los refugios de vida silvestre son definidos en la Ley Forestal No.7032 del 7 de abril de 1986, en el artículo 35 inciso ch), como "aquellos bosques y terrenos cuyo uso principal sea la protección, conservación, incremento y manejo de especies de flora y fauna silvestre." Dichos sitios tienen como fin primordial la protección de las especies de flora y fauna en extinción y que poseen entre otros valores, un gran valor científico, de ahí el interés de conservarlos. Con su conservación se pretende garantizar la perpetuidad de las especies de vida silvestre, sus poblaciones y hábitats, y dar oportunidad para realizar actividades de tipo científico, educativo y recreativo, cuando no vayan en detrimento de los objetivos de cada refugio. Dentro de los Refugios Nacionales de Vida Silvestre, la biota puede ser muy variada dependiendo de la diversidad de asociaciones naturales existentes dentro del refugio, según la variedad de condiciones geográficas locales, lo que significa apreciar las diferencias que provienen de una diversidad en condiciones geológicas, edáficas, topográficas y de actividad animal y humana, de ahí que se haga necesario la protección legal de estas áreas y de las demás constituyentes de la propiedad agraria forestal. En nuestro país, como ya se ha mencionado, el interés por la protección de los recursos forestales data de años atrás, así por ejemplo en decreto No. 5 del 26 de junio de 1945 se hace manifiesto esta tendencia a la protección de las tierras forestales y de los recursos forestales derivados de estas, no solo por el valor de los recursos como tales, sino por la función que los mismos desempeñan dentro de lo que son en este caso las zonas protectoras. El Estado se interesa en ellas por adquirir tierras como protección forestal, para determinar si por sus condiciones escénicas, culturales, científicas o protectoras, constituyen un bien que debe ser preservado como terreno de valor incalculable. En razón de esta valoración, el Estado crea las denominadas zonas protectoras, las cuales vienen a constituir áreas boscosas o de aptitud forestal en que la conservación del bosque y la conservación de los terrenos forestales, está inspirada en propósitos de protección de suelos, o de mantener y regular el régimen hidrológico, el clima, el medio ambiente. Son aptas para la protección de los suelos, por cuanto las raíces de los árboles sujetan y retienen la capa vegetal y las hojas que de ella caen cubren el suelo por donde corre el agua y evita el arrastre de partículas de tierra, es decir detienen o por lo menos disminuyen el proceso de erosión, el cual acarrea consigo el desequilibrio nutritivo del suelo al arrastrar nutrientes importantes de la tierra, necesarios para el crecimiento de las plantas. Las zonas protectoras juegan un papel preponderante en el equilibrio del medio ambiente entendido este como el conjunto de cosas que rodean al individuo tales como: clima, suelo, luz, viento, lluvia, alimentación, frío, calor, hábitat, etc. y en el equilibrio del ecosistema por la relación de intercambio que se da entre la parte viviente de la naturaleza y la parte inerte de la misma. De ahí que deba protegerse el suelo, la regulación del régimen hidrológico, la conservación del ambiente, y la de las cuencas hidrográficas. Estas zonas son creadas por ley o vía decreto del Poder Ejecutivo y en ellas, también por disposición legal, está prohibido efectuar labores agrícolas o de destrucción de la vegetación. Dentro de las zonas protegidas quedan comprendidos los terrenos que se encuentran situados en las reservas nacionales, cierta zona a lo largo de los ríos, una faja a uno y otro lado de la depresión máxima de las cuencas hidrológicas, los terrenos que bordean los manantiales que nacen en los cerros y también los que nacen en terrenos planos, cierta área en la ribera de los ríos arroyos, lagos, lagunas, o embalses naturales (…) IIo.- PROTECCION AL AMBIENTE SANO Y EQULIBRADO: En lo que interesa a este asunto, sea, la protección de los derechos ambientales, esta Sala en el ya citado pronunciamiento número 3705-93, afirmó: "Resulta importante para la Sala elaborar, de previo a las consideraciones estrictamente de fondo, un análisis general que establezca el marco constitucional y las condiciones e intereses que hoy en día despierta la conservación del ambiente, pues su estudio se constituye en una novedad de esta última centuria. Es primordial recordar que durante muchos siglos el hombre creyó que debía dominar las fuerzas de la naturaleza y ponerlas a su servicio, ya que se consideraba, en alguna medida, que los recursos naturales eran inagotables y que la industrialización era per se un objetivo deseable, sin que se evaluara cuál sería el impacto de la actividad económica sobre el ambiente. De hecho, la división entre recursos naturales renovables y no renovables es moderna, pues aún la ciencia económica, que se preocupa de la administración del entorno para lograr la satisfacción al máximo de las necesidades humanas con recursos limitados, no incorporó el desgaste y deterioro del medio como herramienta del análisis económico, sino hasta en fecha muy reciente...El ambiente, por lo tanto, debe ser entendido como un potencial de desarrollo para utilizarlo adecuadamente, debiendo actuarse de modo integrado en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicas y de orden político, ya que, en caso contrario, se degrada su productividad para el presente y el futuro y podría ponerse en riesgo el patrimonio de las generaciones venideras. Los orígenes de los problemas ambientales son complejos y corresponden a una articulación de procesos naturales y sociales en el marco del estilo de desarrollo socioeconómico que adopte el país. Por ejemplo, se producen problemas ambientales cuando las modalidades de explotación de los recursos naturales dan lugar a una degradación de los ecosistemas superior a su capacidad de regeneración, lo que conduce a que amplios sectores de la población resulten perjudicados y se genere un alto costo ambiental y social que redunda en un deterioro de la calidad de vida; pues precisamente el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es obtener un desarrollo y evolución favorable al ser humano. La calidad ambiental es un parámetro fundamental de esa calidad de vida; otros parámetros no menos importantes son salud, alimentación, trabajo, vivienda, educación, etc., pero más importante que ello es entender que si bien el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, también tiene el deber de protegerlo y preservarlo para el uso de las generaciones presentes y futuras, lo cual no es tan novedoso, porque no es más que la traducción a esta materia, del principio de la "lesión", ya consolidado en el derecho común, en virtud del cual el legítimo ejercicio de un derecho tiene dos límites esenciales: Por un lado, los iguales derechos de los demás y, por el otro, el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo..." IIIo.- Esta Sala también ha reconocido, que tanto el derecho a la salud como a un ambiente libre de contaminación, sin el cual el primero no podría hacerse efectivo, son derechos fundamentales, de modo que, es obligación del Estado proveer a su protección, ya sea a través de políticas generales para procurar ese fin o bien, a través de actos concretos por parte de la Administración. El desarrollo sostenible es una de esas políticas generales que el Estado dicta para ampliar las posibilidades de que todos puedan colmar sus aspiraciones a una vida mejor, incrementando la capacidad de producción o bien, ampliando las posibilidades de llegar a un progreso equitativo entre un crecimiento demográfico o entre éste y los sistemas naturales. Es el desarrollo sostenible, el proceso de transformación en la utilización de los recursos, orientación de las inversiones, canalización del desarrollo tecnológico, cambios institucionales y todo aquello que coadyuve para atender las necesidades humanas del presente y del futuro (…)".

Así las cosas, tenemos que este Tribunal Constitucional ha establecido en sus sentencias, listados ejemplificativos de los bienes que se encuentran afectos al demanio público, entre los cuales destacan, los terrenos que fueron considerados por la Ley No. 9073 como “zonas clasificadas como especiales”. Al respecto, la sentencia No. 2063-2007 de las 14:40 horas del 14 de febrero de 2007 estatuye lo que de seguido se transcribe: “(…) Es así como entran en esta categoría – sin que se constituya en una lista cerrada – la zona marítimo terrestre, el patrimonio forestal o natural del Estado –áreas protegidas– (conformado por parques nacionales, reservas forestales, reservas biológicas, zonas protectoras, refugios de vida silvestre, humedales y monumentos naturales –artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554, de dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa y cinco – ), las zonas de protección hidrográfica –artículo 33 de la Ley Forestal – (contiguas a los manantiales, a las riveras de los ríos y lagos), las zonas lim ítrofes (artículo 10 de la Ley de Terrenos Baldíos, número 13, de diez de enero de mil novecientos treinta y nueve), el derecho de vía, las líneas ferroviarias, las reservas indígenas, el patrimonio histórico-arquitectónico, los recursos mineros, el patrimonio arqueológico, etc. Se trata de bienes que, por su vocación y destino están fuera del comercio de los hombres, de manera que son inalienables, imprescriptibles e inembargables, de manera que no es posible su dominio o posesión, ni a título gratuito ni oneroso; no pueden perderse por prescripción, así como tampoco, ganarse por usucapión, de modo que son bienes que conservan su vigencia jurídica permanentemente; y no son susceptibles de embargo; además de que están sujetos al poder de policía, en lo atinente a su aprovechamiento y uso, ya que está condicionado al otorgamiento de las respectivas licencias y permisos y al control y fiscalización de parte la Administración.”. A mayor abundamiento, a nivel doctrinal, legal y jurisprudencial, se tiene que los bienes de dominio público son aquellos destinados a un uso o servicio público, por lo que, gozan de un régimen de protección con especiales características (imprescriptibles, inembargables e inalienables) –al respecto, oficio de 25 de febrero del 2003, DAGJ-219-2003, de la Contraloría General de la República-. Así, sobre los bienes de dominio público señala que "El dominio público es una técnica de intervención mediante la que se afecta a una finalidad pública determinada prevista por la ley -ya sea el uso o el servicio público, el fomento de la riqueza nacional o la protección y garantía d explotación racional de recursos naturales- ciertos bienes de titularidad pública igualmente previstos por la Constitución o las leyes, dotándoles de un régimen jurídico de protección y utilización de Derecho Administrativo. En consecuencia, tres son los elementos que configuran la relación jurídica de dominio público. El primero la titularidad pública de los bienes, que la LPE (art.1) quiere definir como propiedad. Pero esta calificación jurídica es lo que menos importa, pues en todo caso se trata de una titularidad dominical de naturaleza sui generis. El segundo lugar, la afectación de los bienes objeto del dominio público a una finalidad de utilidad pública prevista por ley. Este es, como se reconoce por la generalidad de la doctrina, el elemento decisivo. El tercero, consecuencia de los anteriores, la aplicación de un régimen especial administrativo de protección y uso de los bienes". En un sentido similar, se ha orientado la jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que siguiendo también la línea jurisprudencial vertida por esta Sala ha indicado que estos bienes gozan de un régimen de protección especial, pues, por Ley, cuentan con un destino de interés público y por ello no susceptibles de apropiación privada, así entonces ha indicado ese Tribunal que: "... es un bien de dominio público, y por ende, no sujeto a apropiación privada. Según Biondo Biondi, son “... bienes demaniales aquellos bienes declarados tales por la ley y que se encuentran en una particular situación jurídica ..." (…) y "... el carácter constante y permanente de los bienes demaniales es la pertenencia al Estado, o bien, a un ente territorial (pueblos, provincias) ... La pertenencia se debe entender en el sentido amplio de titularidad o de genérica correspondencia, además, porque del demanio forman parte los derechos. Es ciertamente un derecho eminente, exclusivo y absoluto y, por tanto, bajo tal aspecto, parangonable al derecho real..." (…). En relación con este mismo tema, la Sala Constitucional en su sentencia No. 5976-93 de 15:42 horas del 16 de noviembre de 1993, refiriéndose a que la regulación de la propiedad dominical encuentra fundamento en el inciso 14), del artículo 121 de la Carta Magna, dispuso: “(…) El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad, el permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa, la precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración, en cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por la construcción de una obra pública al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pública. En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público (...) los coloca fuera del comercio de los hombres y por ello los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señalan (…)”. Sustentado en los fundamentos y razonamientos vertidos en este considerando, de seguido, se procederá a efectuar el análisis de constitucionalidad de la normativa de cita.

VI.- PRIMER AGRAVIO: SOBRE EL PRINCIPIO DE TUTELA EFECTIVA DE LOS BIENES DEMANIALES Y LA POTESTAD REIVINDICATORIA POR PARTE DEL ESTADO. ACERCA DE LA MORATORIA DE DOS AÑOS. Tal y como quedó consignado en el resultando primero de este proceso, así como, en los considerandos precedentes, el accionante reprochó de irrazonable la moratoria de 2 años en la suspensión de desalojos, demolición de obras y suspensión de actividades y proyectos, en la zonas dichas, las cuales se califican en la Ley 9073, como zonas especiales. En este entendido y, por influir el objeto de la Ley impugnada sobre bienes de dominio público, a estos les sería aplicable el principio de autotutela administrativa, por medio del cual, las autoridades estatales que competan pueden actuar en defensa de los bienes demaniales, cuya protección proviene de la normativa vigente. Cabe destacar también que, mediante resolución No. 10578-2007 de las 16:40 horas del 25 de julio de 2007, esta Sala Constitucional señaló lo siguiente: “Ciertamente, el hombre tiene el derecho de hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, pero también tiene el correlativo deber de protegerlo y preservarlo para el uso de generaciones presentes y futuras.(…) "el hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar y tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio para las generaciones presentes y futuras”. Acorde con el ordinal 50 constitucional, el Estado asume un mandato para proteger el equilibrio ambiental. Sin embargo, el texto del artículo primero de la Ley impugnada reza que: “ARTÍCULO 1.- Por el plazo de veinticuatro meses, se suspenderá el desalojo de personas, demolición de obras, suspensión de actividades y proyectos en la zona marítimo-terrestre, zona fronteriza y patrimonio natural del Estado” . Del texto normativo transcrito, se desprende la factibilidad de suspender, de manera temporal, el ejercicio de las potestades de autotutela para la protección inmediata de los bienes del Estado. Así, en criterio de este Tribunal, la parte recurrente, así como los coadyuvantes respectivos, llevan razón al sostener que la suspensión del desalojo de personas y demolición de obras, acciones que derivan del principio de autotutela administrativa que caracteriza a los bienes de dominio público y, que son necesarias para mantener su integridad, menoscaba la aplicación práctica de dicho principio, poniendo en grave riesgo tales bienes. De otra parte, en lo atinente a la violación al principio de imprescriptibilidad de los bienes de dominio público, ésta podría estarse dando de forma indirecta, ya que, aunque la Ley No. 9073 no permite el apoderamiento de bienes demaniales para efectos de prescripción positiva y adquisición de la propiedad por particulares, al suspender algún desalojo o demolición en tales bienes, cualquier acción reivindicatoria estatal para recuperar bienes indebidamente apropiados, terminaría frustrada. Y es que, si no se permite el efecto deseado final de toda acción reivindicatoria, sea la recuperación efectiva para el dueño del bien indebidamente apropiado, se está haciendo nugatoria la misma acción. En ese sentido, la relevancia evidente de los bienes del dominio público que serían eventualmente afectados, genera una condición de incumplimiento, en tanto, se permite de manera temporal, continuar y hasta, eventualmente, aumentar situaciones de ocupación irregular sobre áreas silvestres protegidas, reservas forestales, reservas biológicas, reservas nacionales, bosques, parques nacionales, refugios de vida silvestre, terrenos de aptitud forestal, cuencas hidrográficas, humedales, manglares, esteros, islas, monumentos nacionales, áreas de protección, zonas limítrofes, diversidad biológica, patrimonio natural del Estado y zona marítimo terrestre, entre otros, cuya protección, por su importancia desde el punto de vista ecológico y valor estético, está garantizada en materia de derechos humanos. Así, con la moratoria establecida, todos estos bienes y recursos, aún cuando por definición son inalienables, imprescriptibles e inembargables, se colocan en una situación generalizada de riesgo a partir de la suspensión temporal de las potestades del Estado para efectos de actuar en función de su protección inmediata, por medio de las prerrogativas que establece el cumplimiento de las potestades públicas, en tutela del interés general y el bien común. Por ende, el Estado se encuentra impedido para ejercer sus principales potestades de autotutela, para la protección oportuna y efectiva de las denominadas zonas especiales, contraviniendo con ello, las normas legales, constitucionales y supranacionales en la materia. Por lo expuesto, se acoge la acción en cuanto a este extremo y se declara inconstitucional el artículo primero de la Ley 9073.

VII.- SEGUNDO AGRAVIO: EL PRINCIPIO PRECAUTORIO Y EL IN DUBIO PRO NATURA. Se cuestiona la norma ante la ausencia de criterios técnicos que la fundamenten y garanticen la no afectación del ambiente en las que acoge como “zonas especiales”, por estimar violatorio del principio precautorio, en razón que, se procede a desproteger de manera genérica bienes de dominio público. Esta máxima tiene como antecedente mediático la incertidumbre de las consecuencias que se puedan producir en el medio ambiente por la acción humana. (positivas o negativas), de manera que, lo que pretende, es restringir cualquier modificación o alteración al medio ambiente. Es así que, aunque no exista una real evidencia de un beneficio o daño al medio ambiente, rige la denominada presunción relativa que arguye que la duda es siempre en beneficio del medio ambiente. Por ende, mientras no exista la certeza de un beneficio o del no daño, el bien jurídico denominado medio ambiente es de mayor valoración que la relatividad científica, con lo cual, no se requiere la existencia real y tangible de un daño, sino la posibilidad que éste pueda existir, es decir, el riesgo se genera si no se adoptan las medidas de precaución. De ahí que, este principio surja como consecuencia del resultado del rechazo de la actividad humana incesante sin medir las consecuencias, que podrían afectar de manera irreparable el medio ambiente o la propia salud del ser humano. La tutela conferida por esta regla marca el comienzo de una era de protección al medio ambiente, por medio de la cual, en lugar resolver problemas ambientales ya generados, busca anticiparse al daño y así proteger la salud humana y el medio ambiente. En la Declaración de Río de Janeiro, aprobada por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, en junio de 1992, se consagró el Principio Precautorio, bajo el siguiente texto: "Principio 15: Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente". Por otro lado, el artículo 174 del Tratado de la Unión Europea en su apartado segundo, preceptúa que: " La política de la comunidad en el ámbito del medio ambiente tendrá como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado, teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Comunidad. Se basará en los principios de precaución y de acción preventiva, en el principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma y en el principio de que quien contamina paga". Por eso, el principio de precaución diferencia el derecho ambiental del resto de las disciplinas clásicas y, constituye, en nuestro juicio, un principio estructural, de base, o vertebral de la novísima disciplina jurídica ambiental. El principio de precaución también ha sido ampliamente analizado por este Tribunal, según lo que se desprende del Voto No. 5893-95, que en su literalidad arguye: "Asimismo, en la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y el Desarrollo, entre otras cosas, quedó establecido el derecho soberano de los estados a definir sus políticas de desarrollo. Se enuncia también, el principio precautorio (principio 15 de la Declaración de Río), según el cual "con el fin de proteger el ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del ambiente." De modo que, en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes, lo cual nos lleva a la necesidad de plantear el principio "in dubio pro natura" que puede extraerse, analógicamente, de otras ramas del Derecho y que es, en un todo, acorde con la naturaleza. No obstante, la tarea de protección al ambiente, se dificulta toda vez que arrastramos una concepción rígida con respecto al derecho de propiedad, que impide avanzar en pro del ambiente, sin el cual no podría existir el derecho a la vida, al trabajo, a la propiedad o a la salud. No se debe perder de vista el hecho de que estamos en un terreno del derecho, en el que las normas más importantes son las que puedan prevenir todo tipo de daño al ambiente, porque no hay norma alguna que repare, a posteriori, el daño ya hecho; necesidad de prevención que resulta más urgente cuando de países en vías de desarrollo se trata. En este sentido, la Declaración de Estocolmo afirmó "...que en los países en desarrollo la mayoría de los problemas ambientales son causados por el mismo subdesarrollo. Millones continúan viviendo por debajo de los estándares mínimos de salud y salubridad. Por lo tanto los países en desarrollo deben dirigir todos sus esfuerzos hacia el desarrollo, teniendo en mente las prioridades y necesidades para salvaguardar y mejorar el ambiente. Por la misma razón los países industrializados deberían hacer esfuerzos para reducir la brecha entre ellos y los países en desarrollo.". El artículo segundo, del cuerpo normativo cuestionado, enuncia que “ARTÍCULO 2.- La disposición prevista en el artículo anterior no excluye dictar las medidas cautelares judiciales o administrativas, ni la ejecución de resoluciones judiciales o administrativas en firme, en ambos casos cuando se determine la comisión de daño ambiental o peligro o amenaza de daño al medio ambiente. Las resoluciones administrativas referidas en el párrafo anterior serán exclusivamente las emitidas por el Tribunal Administrativo Ambiental o por el ministro de Ambiente y Energía”, con lo cual, se estaría en presencia de dos posibles lesiones al principio precautorio. La primera, porque una de las causales para imponer medidas cautelares y ejecución de resoluciones es la producción de un daño ambiental, es decir, que se reacciona cuando ya se ha producido el efecto negativo en el ambiente, que es justo lo que se pretende evitar con el principio precautorio, y; en segundo término, porque la norma no parece incluir la posibilidad que en caso de duda de peligro o amenaza al ambiente se pueda actuar, sino que pareciera partir que tal peligro o amenaza debe ser cierto o comprobado. A lo anterior, debe añadirse que según el párrafo segundo del propio artículo 2 de la Ley No. 9073, las únicas resoluciones administrativas que podrían ejecutarse son las emitidas por el Tribunal Ambiental Administrativo o el Ministro de Ambiente y Energía, dejándose de lado otros órganos y entidades que también tienen competencia en esta materia como el Ministerio de Salud, las diferentes Áreas de Conservación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, las municipalidades, etc., con lo que, se reducen las posibilidades de actuar de manera preventiva. Al lado de la apreciaciones de cita, surge la interrogante sobre el modo en que se va a determinar el daño o el peligro o amenaza de éste, vista la gran cantidad de territorio que deberá cubrirse (zonas fronterizas, zona marítimo terrestre, áreas silvestres protegidas, bosques y terrenos forestales del Patrimonio Natural del Estado de todo el país) y la escasez de recursos con que se cuenta actualmente y que deberán destinarse para realizar semejante labor. En consonancia con lo dicho, no sería extraño que la amenaza de daño ambiental termine por materializarse antes que se emita la medida administrativa que lo evite. Por ello, aunque el ordinal quinto de la Ley 9073, disponga que “Durante la vigencia de la moratoria, el Estado no deberá permitir que se den nuevas ocupaciones en las zonas referidas en el artículo 1 de esta Ley”, éste aparenta ser un enunciado de imposible cumplimiento práctico, que no viene a paliar los vicios enunciados supra en los artículos primero y segundo de la Ley 9073, ni mucho menos, a evitar daños al medio ambiente. Hay que tener en consideración que, acorde con lo indicado por la Contraloría General de la República, en los antecedentes del Proyecto de Ley que dio origen a la norma cuestionada, no existe información de carácter oficial que permita identificar a las familias beneficiadas con la moratoria, la naturaleza de su interés, su ubicación, las condiciones del área ocupada, en fin, cualquier dato que permita individualizar a los beneficiarios de la suspensión; siendo la moratoria contraria al orden público, al permitir que continúen o se inicien nuevas y potenciales daños al medio ambiente, con el ingreso de nuevos poseedores irregulares o, cualesquiera otros actos irregulares sobrevenidos con la emisión de esta prerrogativa. Corolario, se acoge la acción en cuanto a este extremo y se declaran inconstitucionales los artículos 2 y 5 de la Ley 9073.

VIII.- TERCER AGRAVIO: ACERCA DEL PRINCIPIO DE NO REGRESIÓN DE CONTENIDOS. A su vez, los principios de prevención y precaución también contenidos en la Declaración de Río complementan al principio de no regresión. Esta postura fue adoptada por la Sala Constitucional en el Voto No. 2010-18202, que en lo que interesa dispone: “De tal forma, el principio precautorio encuentra aplicación en la medida que se carezca de certeza en cuanto al daño a producir y las medidas de mitigación o reparación que deben implementarse, pues al tenerse certeza sobre el tipo o magnitud del daño ambiental que puede producirse y de las medidas que deberán adoptarse en cada momento, se elimina todo sesgo de duda y, por consiguiente, resultaría impropio dar aplicación al principio precautorio. Dicho de otro modo, el principio precautorio debe ser aplicado en supuestos de duda razonable o incerteza, mas no cuando se tiene certeza del tipo de daño y de las medidas que deban adoptarse, ya que por su propia naturaleza resulta inviable la aplicación de este principio. Sin embargo, en el presente caso se echa de menos esta valoración. Ciertamente, cada concesión requerirá de previo un estudio de impacto ambiental evaluado por parte de SETENA, no obstante lo anterior, algunos de estos ecosistemas, por ejemplo las reservas marinas, son áreas que fueron protegidas precisamente con la intención de que en esta zona no se realice ninguna actividad extractiva y no se vea afectada tampoco, por ningún tipo de contaminación (escapes de motores, contaminaciones acústicas, contaminaciones luminosas, etc.), para que la flora y la fauna se vayan regenerando a lo largo del tiempo, hasta que sus poblaciones alcancen el mayor número de ejemplares que pueda haber en ese sitio; lo cual es totalmente excluyente con la concesión de una marina turística por los efectos que evidentemente lo alterarán. Otros ecosistemas de los citados puede ser que no requieran necesariamente una veda absoluta de toda actividad, pero cualquier autorización en ese sentido debe ser valorada y anticipada. Como ya se indicó, resulta irrazonable proteger unas zonas y otras no sin un criterio técnico que así lo sustente, pues ello resulta lesivo del principio precautorio y del principio de progresividad del ámbito de tutela de los derechos fundamentales”. Básicamente, el principio de no regresión enuncia que la normativa y la jurisprudencia ambiental no deberían ser revisadas si esto implicare retroceder respecto a los niveles de protección alcanzados con anterioridad. Tiene como finalidad evitar la supresión normativa o la reducción de sus exigencias por intereses contrarios que no logren demostrar ser jurídicamente superiores al interés público ambiental, ya que, en muchas ocasiones, dichas regresiones pueden llegar a tener como consecuencia, daños ambientales irreversibles o de difícil reparación. El principio de no regresión implica necesariamente una obligación negativa de no hacer. De esta forma, el nivel de protección ambiental ya alcanzado debe ser respetado, no disminuido, sino, por el contrario, incrementado. La principal obligación que conlleva su correcta aplicación es, precisamente, la de no retroceder, no afectar los umbrales y estándares de protección ambiental ya adquiridos, no derogar o modificar normativa vigente en la medida que esto conlleve disminuir, menoscabar o de cualquier forma afectar negativamente el nivel actual de protección. Por ello, la prohibición de regresividad funciona como una garantía sustantiva que protege a los titulares de derechos frente a normas o políticas regresivas, impidiendo al Estado el “dar un paso hacia atrás”. Acorde con lo mencionado supra, en el caso de la Ley No. 9073 cuestionada, el principio de no regresión en materia ambiental no se cumple, por cuanto, se pasa de un régimen de tutela administrativa en el cual perviven necesarios y suficientes mecanismos para liberar las áreas naturales de invasiones y ocupaciones ilegales, así como, el levantamiento de obras que pueden poner en peligro el fin público perseguido con tales áreas, a un régimen que tolera tales actos sin que existan garantías adecuadas que garanticen que el ambiente no se va a ver afectado. Particularmente, el artículo 3 cuestionado, promulga una regresión en materia ambiental al estatuir la posible desaplicación de la moratoria sólo en el patrimonio natural del Estado y cuando esas zonas hayan sido declaradas bajo esa categoría. Dispone el numeral 3 de cita que: “Artículo 3.- Cuando se trate de zonas declaradas patrimonio natural del Estado, únicamente el Ministro de Ambiente y Energía podrá desaplicar la moratoria, mediante la fundamentación técnica pertinente, cuando se determine la comisión de daño ambiental o peligro o amenaza de daño al medio ambiente.” Mediante esta norma no sólo se está dando una disminución de la tutela ambiental en los términos expuestos, sino que también y, sin justificación alguna, se disminuye aún más para el Patrimonio Natural del Estado la protección con respecto a la zona marítimo terrestre y las zonas fronterizas, ya que, para éstas las medidas cautelares y resoluciones administrativas las pueden dictar tanto el Tribunal Ambiental Administrativo como el Ministro de Ambiente y Energía (artículo 2), mientras que para aquel Patrimonio lo sería sólo dicho Ministro. En consecuencia, se acoge la acción en cuanto a este extremo y se declara inconstitucional el artículo 3 de la Ley 9073.

IX.- CUARTO AGRAVIO: DEL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD. Esta Sala, en reiterados pronunciamientos, ha indicado que este principio constituye, incluso, un parámetro de constitucionalidad de los actos sujetos al derecho público (leyes, reglamentos y actos administrativos en general), razón por la cual, se ha preocupado de su análisis y desarrollo. En el Voto No. 732-01 de las 12:24 horas del 26 de enero de 2001, este Tribunal Constitucional señaló lo siguiente:

“(…) V.- DEL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD COMO PARÁMETRO CONSTITUCIONAL. La jurisprudencia constitucional ha sido clara y conteste en considerar que el principio de razonabilidad constituye un parámetro de constitucionalidad. Conviene recordar, en primer término, que la "razonabilidad de la ley" nació como parte del "debido proceso sustantivo" (substantive due process of law), garantía creada por la jurisprudencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos de América, al hilo de la Enmienda XIV a la Constitución Federal. En la concepción inicial "debido proceso" se dirigió al enjuiciamiento procesal del acto legislativo y su efecto sobre los derechos sustantivos. Al finalizar el siglo XIX, sin embargo, se superó aquella concepción procesal que le había dado origen y se elevó a un recurso axiológico que limita el accionar del órgano legislativo. A partir de entonces podemos hablar del debido proceso como una garantía genérica de la libertad, es decir, como una garantía sustantiva. La superación del "debido proceso" como garantía procesal obedece, básicamente, a que también la ley que se ha ajustado al procedimiento establecido y es válida y eficaz, puede lesionar el Derecho de la Constitución. Para realizar el juicio de razonabilidad la doctrina estadounidense invita a examinar, en primer término, la llamada "razonabilidad técnica" dentro de la que se examina la norma en concreto (ley, reglamento, etc.). Una vez establecido que la norma elegida es la adecuada para regular determinada materia, habrá que examinar si hay proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado. Superado el criterio de "razonabilidad técnica" hay que analizar la "razonabilidad jurídica". Para lo cual esta doctrina propone examinar: a) razonabilidad ponderativa, que es un tipo de valoración jurídica a la que se concurre cuando ante la existencia de un determinado antecedente (ej. ingreso) se exige una determinada prestación (ej. tributo), debiendo en este supuesto establecerse si la misma es equivalente o proporcionada; b) la razonabilidad de igualdad, es el tipo de valoración jurídica que parte de que ante iguales antecedentes deben haber iguales consecuencias, sin excepciones arbitrarias; c) razonabilidad en el fin, en este punto se valora si el objetivo a alcanzar, no ofende los fines previstos por el legislador con su aprobación. Dentro de este mismo análisis, no basta con afirmar que un medio sea razonablemente adecuado a un fin; es necesario, además, verificar la índole y el tamaño de la limitación que por ese medio debe soportar un derecho personal. De esta manera, si al mismo fin se puede llegar buscando otro medio que produzca una limitación menos gravosa a los derechos personales, el medio escogido no es razonable (…).” Siguiendo la doctrina alemana, esta Sala Constitucional ha considerado que los componentes básicos de la proporcionalidad lo son la legitimidad, la idoneidad, la necesidad y la proporcionalidad en sentido estricto. Así, en el Voto No. 3933-98 de las 09:50 hhoras del 12 de junio de 1998, se indicó lo siguiente: “(…) La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado, no debe estar al menos legalmente prohibido. La idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido. La necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona. La proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, es decir, no le sea "inexigible" al individuo (…).”. En el Voto No. 8858-98 de las 16:33 horas del 15 de diciembre de 1998, este Tribunal volvió a mencionar los componentes referidos, al considerar que:

“(…) Un acto limitativo de derechos es razonable cuando cumple con una triple condición: debe ser necesario, idóneo y proporcional. La necesidad de una medida hace directa referencia a la existencia de una base fáctica que haga preciso proteger algún bien o conjunto de bienes de la colectividad - o de un determinado grupo - mediante la adopción de una medida de diferenciación. Es decir, que si dicha actuación no es realizada, importantes intereses públicos van a ser lesionados. Si la limitación no es necesaria, tampoco podrá ser considerada como razonable, y por ende constitucionalmente válida. La idoneidad, por su parte, importa un juicio referente a si el tipo de restricción a ser adoptado cumple o no con la finalidad de satisfacer la necesidad detectada. La inidoneidad de la medida nos indicaría que pueden existir otros mecanismos que en mejor manera solucionen la necesidad existente, pudiendo algunos de ellos cumplir con la finalidad propuesta sin restringir el disfrute del derecho en cuestión. Por su parte, la proporcionalidad nos remite a un juicio de necesaria comparación entre la finalidad perseguida por el acto y el tipo de restricción que se impone o pretende imponer, de manera que la limitación no sea de entidad marcadamente superior al beneficio que con ella se pretende obtener en beneficio de la colectividad. De los dos últimos elementos, podría decirse que el primero se basa en un juicio cualitativo, en cuanto que el segundo parte de una comparación cuantitativa de los dos objetos analizados. (…).” Acorde con lo mencionado con los defensores de la medida acogida en la presente Ley, a través de la moratoria mencionada de 2 años, el fundamento primigenio que da vida a estos preceptos, se basa en que por décadas, generaciones de decenas de miles de familias costarricense han habitado las costas e islas costarricenses, han construido allí sus hogares, desarrollando actividades económicas como la pesca artesanal, el turismo local y la agricultura, por mencionar algunos. Sin embargo, en muchos casos, esas ocupaciones no cuentan con el aval del Estado, pues, no nacieron con base en concesiones, lo que ha ocasionados un proliferación de desalojos y derribo de las construcciones edificadas por esos núcleos familiares. No obstante y, aunque esta Sala estima valedera la preocupación externada por los coadyuvantes respectivos en este sentido, lo cierto es que esta normativa no encuentra fundamento en estudios que documenten e individualicen de alguna manera a las familias o las personas que por una u otra razón, se encuentran en esta condición, con lo cual, se torna imposible la determinación sobre la estricta necesidad de la medida legislativa tomada. En este sentido, esta Sala Constitucional, en sentencia número 2006-17126 de las 15:05 horas del 28 de noviembre de 2006, expresó:

“ De la objetivación de la tutela ambiental: el cual, tal y como lo señaló este Tribunal en sentencia número 14293-2005, de las catorce horas cincuenta y dos horas del diecinueve de octubre del dos mil cinco, es un principio que […], como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general – tanto legales como reglamentarias – , de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica" , con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos – tales como los estudios de impacto ambiental– , si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la adopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de la manera adecuada el ambiente”. Debe tenerse en cuenta que en materia de medio ambien, la realización de los estudios técnicos previos que justifiquen la medida de desafectación de bienes demaniales, o en este caso, de una moratoria como la descrita, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente. Siendo que, al no contar con estudios objetivos y previos sobre los efectos que la moratoria en cuestión tendría con respecto a los intereses públicos y al Patrimonio Natural del Estado, no se da una adecuada relación entre los medios utilizados por la Ley y los fines que se pretenden alcanzar con dicha medida, ni se sabe con objetividad, si la moratoria es pertinente o no, lo cual resulta también contrario a los principios constitucionales de objetivación, razonabilidad y proporcionalidad. En el caso de la normativa analizada, la ausencia de estudios técnicos previos que determinen, no sólo las consecuencias que sobre el Patrimonio Natural del Estado podría tener la aplicación de la moratoria de cita, sino además, el no haber tomado medidas concretas que impidan una permisión a ultranza para que todas las personas, sin distingo, puedan acceder al beneficio prohijado por la normativa cuestionada, constituye una clara amenaza al medio ambiente. Una situación como la descrita, se constituye una duda razonable en relación con la conveniente tutela medio ambiental de la Ley cuestionada, lo cual, va en detrimento de los principios in dubio pro natura y de su derivado principio precautorio –ya mencionados-, con violación de lo dispuesto en el artículo 50, de la Constitución Política. De hecho, comparte esta Sala lo manifestado por los detractores de esta normativa, que afirmaron que surge la duda de si la Ley se habrá promulgado pensando, únicamente, en la situación específica de una comunidad concreta de una de las denominadas “áreas especiales”. Por otro lado, es cuestionable la proporcionalidad de la medida en tanto al hacerse de una forma tan genérica, podría estar beneficiando a personas cuya situación ilegítima la Ley no tolera; sea, la ocupación cuyo origen se fundamenta en concesiones otorgadas a regidores o alcaldes municipales en zona marítimo terrestre, a personas físicas con más de una concesión, a sociedades domiciliadas en el exterior o, a personas que hayan cortado bosque o cambiado el uso del suelo dentro de áreas silvestres protegidas. Lo mismo valdría decir del amparo legal que se estaría otorgando a personas que no reúnen el perfil de las que se mencionan en la exposición de motivos, como sujetos con alto poder adquisitivo o consorcios económicos con proyectos constructivos importantes. Tampoco, estima esta Sala, se hace distinción entre los diferentes tipos de “áreas especiales”, siendo muy evidente que no es lo mismo, una ocupación irregular dentro de una reserva forestal que dentro de un parque nacional, donde las consecuencias ambientales pueden ser en extremo lesivas y perjudiciales para los ecosistemas. Finalmente, no se aprecia que se haya hecho un análisis sobre la posibilidad de resolver la situación fáctica que genera la Ley No. 9073 a través del uso y aplicación de instrumentos legales ya existentes, sin tener que recurrir a una moratoria general, como la que se plasmó finalmente en la norma cuestionada. Incluso, vale mencionar que, últimamente, nuestros legisladores han pensado en extender la moratoria acá revisada, por más tiempo, concretando el temor ya externado por la Contraloría General de la República, de perpetuar en el tiempo una medida perniciosa para el medio ambiente, que en principio, fue pensada para ser aplicada por un período relativamente corto. X.- QUINTO AGRAVIO: DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD. A PROPÓSITO DEL DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE. La parte accionante destaca el hecho que con el contenido de la Ley impugnada, el principio de igualdad consagrado en el artículo 33 de la Carta Magna, se ve violentado, pues, esa norma dispone brindar un trato igualitario a los terrenos ubicados en la Zona Marítimo Terrestre, en la Zona Fronteriza o en las áreas pertenecientes al Patrimonio Natural del Estado, sin diferenciar si las personas se encuentran en esas áreas de manera legal o ilegal, si se trata de nacionales o extranjeros, o bien de personas físicas o jurídicas, si realizan actividades económicas, artesanales o de turismo de subsistencia. Incluso, muchos de los ocupantes legales de la zona marítimo terrestre, de áreas silvestres protegidas o de zonas fronterizas han tenido que invertir tiempo y recursos económicos para obtener un estatus jurídico conforme al ordenamiento jurídico, primero, para obtener la autorización administrativa a fin de ocupar válidamente el espacio y, luego, para poder obtener permisos de construcción, en los casos que la Ley lo permita, sin olvidar el pago contraprestaciones económicas que regularmente deben hacer para seguir disfrutando de su situación jurídica. Por contra, los ocupantes ilegales que han irrespetado las leyes protectoras de las áreas involucradas, introduciéndose en ellas de manera no autorizada, en algunos casos realizando hasta actos dañinos al ambiente, o bien, levantando instalaciones sin solicitar ningún tipo de permiso, se van a ver beneficiados por la generalidad con la que fue redactada esta norma. Es así como, con la Ley No. 9073, como lo afirma la parte accionante, se colocan en condición de igualdad, sin tenerla, a personas legales e ilegales en cuanto a su permanencia en el terreno que ocupan, al no permitirse el desalojo de los segundos ni la demolición de sus construcciones. Tal desbalance, en criterio de este Tribunal Constitucional, no es equitativo y quebranta el principio de igualdad. Incluso, no estima esta Sala que lleven razón los defensores de esta normativa, cuando atienden a novedosas materias incorporadas al derecho ambiental moderno y, que propugnan el desarrollo humano sostenible. Este Tribunal entiende esa corriente, como un proceso de cambio progresivo en la calidad de vida del ser humano, que lo coloca como centro y sujeto primordial del desarrollo y, se construye a partir del protagonismo real de las personas (familias, niños/as, productores, organizaciones e instituciones locales), fomentando un tipo de crecimiento económico con equidad social, así como la transformación de los métodos de producción y de los patrones de consumo que se sustentan en el equilibrio ecológico y dan soporte a las formas de vida de acuerdo a los valores de las personas según su espacio. En la construcción de esta corriente, se asigna un rol protagónico al ser humano como promotor del desarrollo local, regional y nacional, en el que el Estado actúa como estimulador de soluciones creativas surgidas de todos los espacios, las cuales emergen de abajo hacia arriba y no son impuestas por leyes o decretos. La idea parte de dotar a la persona de una participación protagónica, sin ser minimizada su acción por los grupos económicos o políticos. Se puede decir que este tipo de desarrollo, es el proceso de transformación de la sociedad que compatibiliza la satisfacción de las necesidades, opciones y capacidades del ser humano como centro y sujeto del desarrollo, garantizando la cultura, distribuyendo adecuadamente los costos ambientales a la economía y ampliando la participación de la base social. Esto no puede lograrse sin la aplicación integral de políticas económicas, sociales y ambientales y la participación de distintos actores a distintos niveles (local, regional y global). Es un concepto emergente que aunque se relaciona con la noción del desarrollo sostenible, donde las actividades de las generaciones actuales no reduzcan las oportunidades y las opciones de las generaciones futuras, incluye la percepción de un desarrollo a escala humana que permita elevar la calidad de vida de las personas. Sin embargo, en el caso en estudio, dicha premisa no resultaría valedera para los efectos que nos competen, pues, en nuestra estima, priman sin duda alguna los razonamientos vertidos en los considerandos precedentes, que colocan los artículos impugnados en condición de inconstitucionales.

XI.- COROLARIO. En mérito de las consideraciones anteriores, se impone estimar la presente acción de inconstitucionalidad, conforme se expondrá en la parte dispositiva de esta sentencia. En relación con los demás aspectos alegados, generadores de inconstitucionalidad, la Sala omite pronunciamiento, por innecesarios.

XII.- RAZONES ADICIONALES DEL MAGISTRADO CRUZ CASTRO. Esta acción fue declarada con lugar y coincido plenamente con las razones expresadas en la sentencia. Sin embargo, me parece oportuno resaltar algunas razones adicionales a esta declaratoria de inconstitucionalidad, tal como indico a continuación.

El Estado tiene la obligación de actuar en defensa de los bienes demaniales. Una ley que suspenda el ejercicio de tal obligación sería inconstitucional, no sólo en cuanto permite dejar de atender una obligación constitucional, sino además, se suma el hecho de que esos bienes demaniales, con frecuencia, están relacionados con el derecho al ambiente, pues se trata del Patrimonio natural del Estado. Así entonces considero que, estamos frente a una violación del principio de tutela efectiva de los bienes demaniales y además, una violación al derecho al ambiente.

En la ley impugnada se estaba desnaturalizando e invirtiendo el sentido de los principios, pues la suspensión de la protección del demanio público se convirtió en la regla y la protección una excepción. Claramente esa desnaturalización implica también una violación a los principios precautorio y principio in dubio pro natura, y por consiguiente además, nuevamente, el derecho al ambiente. La pretensión de la ley conculca, claramente, la tutela del ambiente.

Asimismo, se evidencia una violación al principio de no regresión o principio de progresividad en materia ambiental, en una concepción más amplia que lo que indica este voto, pues considero que, conforme a tal principio, se debe garantizar que la protección ambiental no se vea debilitada, sino al contrario, que haya una mejora en la legislación ambiental, incluso mediante el incremento del nivel de protección, sobre la base de los conocimientos científicos más recientes. Es una obligación del Estado evitar la regresión, pero al mismo tiempo, asumir activamente, la progresividad. Ambas obligaciones se transgreden en la normativa impugnada. La tutela del ambiente requiere una política progresiva muy bien definida, porque los perjuicios al ambiente son graves y en muchas ocasiones, irreversibles.

La laxitud en temas de ambiente puede tener efectos irremediables y a veces, catastróficos, esa es la amenaza grave que contenía la ley declarada inconstitucional.

XIII.- La Magistrada Hernández López prescinde de la nota por estar contenidas las observaciones en el voto de mayoría.

POR TANTO: Se declara con lugar la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra la Ley No. 9073, de Protección a los Ocupantes de Zonas clasificadas como Especiales, del 19 de septiembre de 2012. En consecuencia se declara inconstitucional la totalidad de la Ley. De conformidad con el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de las normas anuladas, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe y las relaciones o situaciones jurídicas que se hubieran consolidado por prescripción, caducidad o en virtud de sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada material. Publíquese íntegramente en el Boletín Judicial y reséñese en el Diario Oficial La Gaceta. El Magistrado Cruz Castro da razones adicionales. La Magistrada Hernández López pone nota. Notifíquese al Presidente de la Asamblea Legislativa para lo de su cargo y a todas las partes. Fernando Castillo V.

Fernando Cruz C. Paul Rueda L.

Nancy Hernández L. Luis Fdo. Salazar A.

Jorge Araya G. Hubert Fernández A.

Observaciones de SALA CONSTITUCIONAL votado con boleta Clasificación elaborada por SALA CONSTITUCIONALdel Poder Judicial. Prohibida su reproducción y/o distribución en forma onerosa.