Declassification of Railway Spur in Palmar de OsaDesafectación de ramal ferroviario en Palmar de Osa

Legal Opinion: 020 - J of 02/12/2024 February 12, 2024 PGR-OJ-020-2024 Mrs. Ericka Ugalde Camacho Area Chief Legislative Commissions III Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your communication No. AL-CPEM-0341-2023 dated April 19, 2023, by which our opinion is requested on the project called "LAW THAT AUTHORIZES THE STATE TO RELEASE FROM ITS PUBLIC USE THE RAILROAD BRANCH THAT CROSSES FINCA 5, 6, 8, 9, 10, 11 AND 12 IN THE DISTRICT OF PALMAR, CANTON OF OSA", which is being processed under file No. 23.455.

We must point out that, in accordance with the powers set forth in the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic, this advisory body is only empowered to exercise its consultative function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration. Consequently, the Legislative Assembly is only legitimized to consult when it does so in the exercise of administrative powers, but not when it concerns the exercise of its legislative function.

Despite the above, in a spirit of collaboration with the important work you perform, we have customarily addressed the consultations formulated by the Legislative Assembly and its deputies, warning that these are non-binding legal opinions on certain bills or in relation to the political control function.

Likewise, it is relevant to indicate that the eight-day period granted does not bind this Attorney General's Office, as we are not faced with any of the scenarios of article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation to the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution).

I.- MOTIVATION OF THE PROJECT The statement of motives for the project indicates that the entry of the Banana Company into the southern zone of our country caused towns like El Pozo (Puerto Cortés) to take on a different appearance, simultaneously attracting many Costa Ricans eager to establish banana farms. Likewise, just as had happened in the Caribbean region, the arrival of the banana company brought about strong changes in the landscape of the zone and immediate towns. The United Fruit Company settled in a place called Palmar Sur and there built a landing field, a medical dispensary, and housing for the company's workers.

Furthermore, the districts of Palmar, Golfito, and Coto Colorado were created, granting Puerto Jiménez the character of an administrative center which, in turn, generated agricultural development in the vicinity of the port, this being reproduced along the Peninsula.

As a result of this, Palmar Sur became the center of operations for the banana company, and Palmar Norte—the closest community—became the center of recreation and leisure for the banana workers, which led to the construction of quadrants in that area. At that time, it is indicated, the Banana Company supplied basic services such as hospitals, medical dispensaries, schools, commissaries, social centers, and sports plazas, among others.

According to the account, years passed and in 1983, the Banana Company made the decision to abandon 2,140 hectares it had in the zone, with the purpose of cultivating African palm on a large scale, an activity present since 1966. This generated the dismissal of around 3,000 workers, leaving only 500 employees for the new activity.

In 1984, a labor strike began that extended for three months, leading the Company to make the decision to withdraw from Palmar Sur, the last place it maintained in production, putting an end to the business activities it had maintained in that zone for 49 years. It is thus that on October 24, 1984, the Costa Rican Banana Company informed the Government of its decision to cease its banana planting activities on the Pacific Ocean coast.

As a result of the above, on March 25, 1985, an Agreement was signed between the Government of the Republic and the Costa Rican Banana Company in which it was agreed, among other things, the sale by the Company to the State of 1,700 hectares, with more than 500 buildings, houses, and offices, as well as other types of installations, improvements, and equipment, in the banana district of Palmar, for the cooperative cocoa development projects. For the same price, the infrastructure and equipment corresponding to an additional exploitation of 1,100 hectares of cultivation, and the buildings and installations located in Palmar Sur were also included (clause one). In the corresponding settlement (finiquito), a record was made of the acceptance of the referred transfers, which was protocolized by the State Notary's Office.

It is indicated in the statement of motives that the Company reserved (clause three) for itself the ownership of all the branches of the southern railroad (except those existing on the lands it transfers to the Government in clause one), and on April 18, 1985, the Government of Costa Rica granted the Banana Company a "total and definitive" settlement (finiquito) upon having received in ownership, "and to full satisfaction," the works of the southern railroad and the Golfito pier.

Now, according to Decree No. 22483-MOPT on Dimensions of the Rights of Way of the National Railroads of September 1, 1993, which in Chapter III describes the "Rights of Way Southern Railroad," its Article 13 includes the track section between Golfito (km 0.0) and Palmar (km 89).

This means—as indicated in the motivation—that through the Settlement (Finiquito), these 89 kilometers were transferred to the State as the main railroad line. However, there is a branch that leaves the main line passing through Finca 5, Finca 6, Finca 8, Finca 9, Finca 10, Finca 11, and reaches Finca 12, and returns to join the main line at Finca 1. With a line of approximately 13.7 kilometers.

The route of this branch currently entails an impact (afectación) on the hamlets of the communities known as Finca 5, Finca 6, Finca 8, Finca 9, Finca 10, Finca 11, and Finca 12 in the district of Palmar, canton of Osa, since historic residential settlements exist there, which, regarding alignments, setbacks (retiros), and others, are subject to compliance with the described railway regulations because they border on what is documented as a railroad line.

Furthermore, reference is made to the fact that, in practice, since the departure of the Banana Company, these sections of the railroad line have been used as part of public roads, being crossed by power lines and potable water supply systems, among others.

Likewise, as mentioned, the residents of the mentioned communities require a property title (título de propiedad) over the plots they have inhabited for decades and, consequently, to make improvements to their homes, to have a better quality of life, because they are properties with almost 70 years of construction and are in a deplorable situation and almost in a state of uninhabitability.

Therefore, as indicated, the purpose of this legislative initiative is to provide a comprehensive solution to the housing problem of the residents of these communities, modifying the public use of a non-existent railroad line trace, which is a branch line that detaches from the main line of the so-called Southern Railroad, so that it becomes a public street and, in this way, allow the residents of these communities to access a property title for the lands they possess and have inhabited for several decades in that region.

To this end, it is proposed through the mechanism of law, to authorize the State to release from its current public use the railroad branch located in front of Finca 5, Finca 6, Finca 8, Finca 9, Finca 10, Finca 11, and Finca 12 in the district of Palmar, canton of Osa, with a line of approximately 13.7 kilometers, but which does not exist as such because in that section there are not even rails that enable it. Thus, for more than 38 years, since the Settlement (Finiquito) between the Banana Company and the State, the settlers who have inhabited the zone for decades have not been able to access a property title due to that situation.

The statement of motives concludes by relating that:

"However, there is a critical factor regarding this railroad branch, which is that it detaches from the main line of the Southern Railroad—which includes the track section between Golfito (km 0.0) and Palmar (km 89)—and crosses the so-called finca 5, 6, 9, 8, 10, 11, and 12, which are part of the farms under the real property registration folio number 5037-000, 5503-000, and 52562-000, whose registered owner is the company Palma Tica S.A. In the case of the branch that passes through finca 10, it forms part of the farm with real property registration folio number 74848, whose registered owner is the Institute of Rural Development.

As stated supra, through the Settlement (Finiquito) executed between the Banana Company and the Costa Rican State, the 89-kilometer section of the main railroad line became public domain (dominio público); however, the question arises as to whether, under the terms of that same settlement (finiquito), the railroad branch that leaves the main line and passes through Finca 5, Finca 6, Finca 8, Finca 9, Finca 10, Finca 11, and reaches Finca 12, can be considered public domain. For this reason, we consider it necessary that the Attorney General's Office of the Republic conduct a study on this situation and determine if there is the possibility of claiming it (reivindicarlo) as a State asset, for the purpose that this railroad branch can change its public use to public street. In the contrary case, we are incorporating an authorization to the Executive Branch so that, once the corresponding appraisals (avalúos) have been carried out and in compliance with the special legislation in force, said company is indemnified with the payment of what corresponds for the segregation (segregación) of the described properties for the railroad branch that is the object of this legislative initiative." II.- ON THE LEGAL REGIME REGARDING RAILROADS In relation to the background information related in the statement of motives, it is important to keep in mind the scope of the commitments established in favor of the State. Particularly, for our interest here, the following was established:

"ii) To deliver to the State the dominion and exploitation of each pier built and its accessories, as well as the dominion and exploitation of the railroad work thus constructed, with the rolling stock necessary for its traffic, telephone and telegraph lines, and other annexities, understanding by these buildings for stations, administration and superintendency offices, and housing for railroad employees and workers. (See Clause 111 of Contract Law No. 133 of July 23, 1938). This delivery of goods or reversion would operate upon the expiration of the contract term, or earlier if so disposed by the Company." (The underlining does not belong to the original) It is observed that, through the settlement (finiquito) signed on April 18, 1985, the banana company transferred to the State the "Southern Railroad Rights of Way." Now, it is worth recalling what is provided in Article 121, subsection 14, of the Political Constitution, which, to the pertinent extent, states:

"In addition to the other powers conferred by this Constitution, it corresponds exclusively to the Legislative Assembly:

(…) 14) To decree the alienation or the application to public uses of the Nation's own assets.

The following may not definitively leave the domain of the State:

• a)(…) c) (…) National railroads, piers, and airports—the latter while they are in service—may not be alienated, leased, nor encumbered, directly or indirectly, nor leave in any way the domain and control of the State." By reason of what is thus established by the Fundamental Charter, this Attorney General's Office has indicated that a legal norm that permits the alienation of an asset of current or potential railroad line use would be unconstitutional, at least, until the asset in question is released (desafectado) from railroad use. In what is of interest, through our opinion No. C-207-99 of October 15, 1999, we explained:

"This special protection granted to railroads has been emphasized by the Constitutional Chamber itself:

' ... article 121, subsection 14) contains three different norms, which must be clearly differentiated: a)...; c) The third is a norm that specifically refers to certain assets (national railroads, piers, and airports in service) not included in the three categories of the preceding norm. If nothing were said about these assets, they would be covered by the enabling norm with which subsection 14) begins, as has already been seen. But the existence of this specific provision implies a specific legal regime for these assets, which limits the general principle of alienation and application to public uses in a rigorous manner; such assets "may not be alienated, leased, nor encumbered, directly or indirectly, nor leave in any way the domain and control of the State." The norm alludes, first, to alienation, lease, or encumbrance, but the expression "directly or indirectly," in the rigid context of the provision, can refer equally to the situation in which the State proceeds by itself or through other legal entities (subjective sense), or to cases in which modalities or means are used that have equivalent or similar legal consequences or effects, although per se they do not theoretically imply alienation, lease, or encumbrance (substantive sense). Subsequently, this rigor is confirmed with the expression "nor leave in any way the domain and control of the State," an expression to which a broad coverage of hypotheses must also be given due to the vocation of the norm [...]' (ruling No. 3789-92, of 12 hrs. on November 27, 1992).

From the cited constitutional text and ruling, an absolute prohibition is clearly inferred to alienate, lease, or encumber railroads, preventing them from leaving the domain and control of the State.

And since said prohibition has a constitutional rank, it reaches even the legislator itself, at least until the asset in question is released (desafectado) from railroad use.

(…)" This Attorney General's Office deems that such release (desafectación) is possible in the case of assets that are effectively or potentially not allocated to railway exploitation, a release (desafectación) that will be express when the legislator proceeds to release (desafectar) the asset, or under the assumption that it concerns movable assets, when these are not susceptible to effectively or potentially constituting part of the railway exploitation." It is important to add to what has been stated up to here, that the constitutional prohibition of article 121, subsection 14, that applies to railroad lines and those assets of railway use against their alienation, exists as long as they are in service, that is, the impediment does not reach those that are not in service. (OJ-141-2016 of November 17, 2016) Now, regarding the modification of the nature of the public use of a real estate property, let us remember that whenever it is intended to change the use and destination of an asset that is subject to or linked to a public purpose, the release procedure (trámite de desafectación) must be carried out before the Legislative Assembly, an issue that has already been repeatedly addressed in pronouncements of this Attorney General's Office. In that sense, we can resort to Legal Opinion OJ-002-2018 of January 11, 2018, when it explains the following:

"However, when the donation implies the release (desafectación) from the public use or purpose to which the asset is linked, prior legislative authorization is required. In this regard, the Constitutional Chamber has stated:

'From what has been transcribed above, it follows that assets of public domain (dominio público), which by the will of the legislator have a special destiny of serving the community, that destiny can only be modified by the same legislator, this because public domain assets are subject by their vocation and nature to a special legal regime and therefore, changing the destiny previously determined by law or releasing (desafectar) an asset, will be the exclusive competence of the ordinary legislator. Green areas destined for public use, by virtue of their use and nature, are part of the community's heritage and fall under the jurisdiction of municipal entities for them to administer as public domain assets, with which they participate in the legal regime of these assets, which makes them inalienable, imprescriptible, and unseizable.' Judgment No. 2002-10447, of 15:08 hours on November 5, 2002.

For its part, Legal Opinion OJ-092-2019 of August 27, 2019, states:

'... Now, another transcendental aspect for the feasibility of the Bill is that the asset is allocated to a public use. This situation implies that, to modify its destination, in accordance with the principle of parallelism of forms, the same procedure as its allocation must be followed...' (The underlining is not from the original)

III. CONSIDERATIONS ON THE BILL

Having clarified the regime to which railroad infrastructure is subject, it is necessary to make a series of specific observations on the terms of the project, given that we find a series of inconsistencies, as we proceed to set forth.

In the first place, article 1 of the project states:

"ARTICLE 1- The State, legal identification number two -zero zero zero- zero four five five two two (No. 2-000-045522), is authorized to release from its public use (desafectar de su uso público) the Railroad Branch that leaves the main line of the southern railroad and passes through the so-called Finca 5, Finca 6, Finca 8, Finca 9, Finca 10, Finca 11, and Finca 12, and returns to join the main line at Finca 1, located in the district of Palmar, canton of Osa, province of Puntarenas." Nevertheless, let us remember that the Banana Company reserved for itself the ownership of all the branches of the southern railroad (except those existing on the lands it transfers to the Government in clause one), and the settlement (finiquito) was granted upon having received in ownership, "and to full satisfaction," the works of the southern railroad and the Golfito pier; that is, that the 89 kilometers were transferred to the State as the main railroad line.

Therefore, in the same motivation it is acknowledged that there is no clarity as to whether those railroad branches that crossed the farms described in that first proposed article and then joined the main line were also transferred to the State. To that extent, it starts from a mere assumption, since it could be that those branches do not really have the nature of public use assets (bienes de uso público).

Precisely because of this, this norm would be contradicting what is provided in article 5 of the project, which provides that the Attorney General's Office of the Republic must conduct a study on the legal situation of these lands in order to determine the pertinence or not of claiming them (reivindicar) as State assets, a topic on which we elaborate further below.

With regard to article 2, when it provides that the State is authorized to segregate (segregar) from the farms described in articles 3 and 4 of this law the Railroad Branch defined in article 1 of this law, and to allocate it to a new use as a public street, we must remember that for these purposes the corresponding plats (planos) are required, in accordance with the provisions of article 30 of the Cadastre Law. Likewise, the areas to be segregated (segregar) and the remainder of the farms must be defined, all of which seems not to be taken into account by the proposal in question.

On the other hand, given that the motivation alleges that the project is required so that the people who have inhabited these communities over the years can title (titular) the site where they have their home, it must be remembered that, if the lands become allocated to the use of public street, this will demand respecting the right of way, so it must be assessed to what extent this will affect the area (cabida) and location of such properties, so that there is no overlap with their homes. Even, regarding the setback zone (zona de retiro) that must be respected for the right of way, it is suggested to request and assess the opinion of the Ministry of Public Works and Transport on the matter.

Regarding the properties described in article 3, note that the due reference is not made to the cadastral plat (plano catastrado) corresponding to each property. The same omission is committed in article 4 of the project.

For its part, article 5 of the project provides the following:

"ARTICLE 5- To comply with what this law establishes, the Attorney General's Office of the Republic must conduct a study on the legal situation of these lands in order to determine the pertinence or not of claiming (reivindicar) as a State asset, the Railroad Branch, in accordance with the provisions of the agreement entered into by the Executive Branch with the Costa Rican Banana Company, on March 25, 1985, and April 18, 1985, and the settlement (finiquito) of January 17, 1986, or the subsequent contractual modifications, if any." Nevertheless, note that if it were to be determined that those railroad branches that are on private property were indeed included within the mentioned agreement, in reality, the corresponding judicial actions would have to be filed to transfer those areas to the State, but without payment of any type of indemnification to the registered owners, since those branches would actually be the property of the State.

On the other hand, we call attention to the fact that in said norm, it is intended to entrust this Attorney General's Office with the task of conducting a study on the legal situation of those lands, in order to determine the pertinence of claiming them (reivindicarlos) as property of the State.

Nevertheless, it is respectfully suggested to eliminate this norm, since this Attorney General's Office is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and the legal representative of the State in the matters of its competence (article 1 of Law No. 6815 of September 28, 1982), but it is not its responsibility to review, disapprove, endorse, or guide concrete legislative decisions that the Parliament wishes to embody in a legislative initiative, nor administrative acts issued by the Administration. By doing so, our function would be distorted, which is inappropriate.

From that perspective, with the proposed wording, a preponderant role is unduly assigned to this Attorney General's Office in an investigative process that, furthermore, from every point of view, it is noted should have been prior to the promotion of this initiative.

In any case, it is very clear that if it was intended to introduce this bill, the first thing that should have been carried out is an exhaustive investigation into the scope of the settled (finiquitado) agreement with the Banana Company, the study of the plats (planos) corresponding to each of the described properties, and the current conditions of those lands, in order to determine if that was originally included in the transfer of infrastructure that was made in favor of the State, or if it is actually private property. The terms in which the project's norms should have been drafted depend on this, because it is not the same if those branches are property of the State and therefore what is applicable is a modification of their use to grant them the nature of public street, or if they actually constitute private property. In this last case, if the intention is to establish said nature of public street for those lands, then this type of project is not necessary, but rather one can resort, for example, to the Expropriations Law, and thus pay the corresponding indemnification to its registered owners, whether through administrative or judicial means.

Indeed, note that, if it were determined that those railroad branches do not constitute public domain assets (dominio público), then this law that is intended to be approved is not required, since it would not be necessary to order a release (desafectación) of the asset.

Regarding article 6, we allow ourselves to recall that, in the case of the railroad, given the special constitutional protection we mentioned supra, adequate and pertinent technical studies are needed that reliably prove that it is no longer required for said use. Otherwise, a situation contrary to the Fundamental Charter could be incurred.

Finally, we note that article 7 establishes: "the State Notary's Office (Notaría del Estado) is expressly empowered to update and correct the nature, situation, measurement, boundaries, and any error, difference, or omission related to the data of the land to be segregated (segregar), as well as any other registral or notarial data necessary for the due registration of the document in the National Registry." Nevertheless, it is necessary to remember and warn that the State Notary's Office (Notaría del Estado) cannot ex officio correct data of registered properties, as this requires an express action by the owner, according to the Principle of Notarial Petition (Principio de Rogación Notarial), and, moreover, the corresponding cadastral plats (planos catastrados) that describe and prove such changes are necessary, as a requirement to make that type of modifications.

IV. CONCLUSION

In the manner set forth, the opinion on the consulted bill is hereby rendered, whose approval is the exclusive responsibility of said Parliament, as it is a matter subject to its discretion.

Nevertheless, we respectfully suggest analyzing and assessing the observations we have pointed out, which we deem important on the matter.

Of you with all consideration, respectfully sign, Andrea Calderón Gassmann Mónica Alvarado Alfaro Attorney General (Procuradora) Attorney of the Attorney General's Office (Abogada de Procuraduría) ACG/maa/nmm

Opinión Jurídica : 020 - J del 12/02/2024 12 de febrero de 2024 PGR-OJ-020-2024 Señora Ericka Ugalde Camacho Jefa de Área Comisiones Legislativas III Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio N° AL- CPEM-0341-2023 de fecha 19 de abril de 2023, mediante el cual se requiere nuestra opinión sobre el proyecto denominado “LEY QUE AUTORIZA AL ESTADO PARA QUE DESAFECTE DE SU USO PÚBLICO EL RAMAL DE VÍA FÉRREA QUE ATRAVIESA FINCA 5, 6, 8, 9, 10, 11 Y 12 EN EL DISTRITO DE PALMAR, CANTÓN DE OSA”, que se tramita bajo el expediente N° 23.455.

Debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.

Asimismo, es relevante indicar que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Procuraduría General, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I.- MOTIVACIÓN DEL PROYECTO Señala la exposición de motivos del proyecto, que el ingreso de la Compañía Bananera a la zona sur de nuestro país hizo que poblados como El Pozo (Puerto Cortés), tomaran una fisonomía distinta, atrayendo simultáneamente a muchos costarricenses deseosos de establecer fincas bananeras. Asimismo, que tal y como había ocurrido en la región del Caribe, la llegada de la bananera supuso fuertes cambios en el paisaje de la zona y poblados inmediatos. La United Fruit Company se instaló en un lugar denominado Palmar Sur y allí construyó un campo de aterrizaje, un dispensario médico y viviendas para los trabajadores de la compañía.

Además, se crearon los distritos de Palmar, Golfito y Coto Colorado, otorgándole a Puerto Jiménez el carácter de centro administrativo lo que, a su vez, generó un desarrollo de la agricultura en las cercanías del puerto, reproduciéndose esto a lo largo de la Península.

Como resultado de esto, Palmar Sur llegó a ser el centro de operaciones de la bananera, y Palmar Norte -la comunidad más cercana-, se convirtió en el centro de recreación y esparcimiento de los trabajadores bananeros, lo cual conllevó a la construcción de cuadrantes en esa zona. Para ese momento, se indica, la Compañía Bananera suplía los servicios básicos como hospitales, dispensarios médicos, escuelas, comisariatos, centros sociales y plazas de deporte, entre otros.

Según se relata, pasaron los años y en 1983, la Compañía bananera toma la decisión de abandonar 2.140 hectáreas que tenía en la zona, con el propósito de cultivar palma africana en gran escala, actividad presente desde 1966. Esto generó el despido de alrededor de 3.000 trabajadores, dejando solamente 500 empleados para la nueva actividad.

En 1984, se inicia una huelga laboral que se extiende por tres meses, por lo que la Compañía toma la decisión de retirarse de Palmar Sur, último lugar que mantenía en producción, poniendo fin a las actividades empresariales que por 49 años mantuvo en esa zona. Es así como el 24 de octubre de 1984 la Compañía Bananera de Costa Rica informa al Gobierno su decisión de cesar sus actividades de siembra de banano en la costa del Océano Pacífico.

A raíz de lo anterior, el 25 de marzo de 1985 se firma un Convenio entre el Gobierno de la República y la Compañía Bananera de Costa Rica en el que se acuerda, entre otras cosas, la venta en sesenta millones de colones por parte de la Compañía al Estado de 1700 hectáreas, con más de 500 edificios, viviendas y oficinas, así como otro tipo de instalaciones, mejoras y equipo, en el distrito bananero de Palmar para los proyectos cooperativos de desarrollo cacaotero. Por el mismo precio se incluyó además la infraestructura y equipo correspondientes a una explotación adicional de 1100 hectáreas de cultivo, y los edificios e instalaciones ubicadas en Palmar Sur (cláusula primera). En el correspondiente finiquito, se dejó constancia sobre la aceptación de los referidos traspasos, el cual fue protocolizado por la Notaría del Estado.

Se indica en la exposición de motivos que la Compañía se reservó (cláusula tercera) para sí la propiedad de todos los ramales del ferrocarril del sur (excepto los existentes en los terrenos que traspasa al Gobierno en la cláusula primera), y en fecha 18 de abril de 1985 el Gobierno de Costa Rica otorga a la Compañía Bananera un finiquito "total y definitivo" al haber recibido en propiedad, "y a entera satisfacción", las obras del ferrocarril del sur y del muelle de Golfito.

Ahora bien, según el Decreto N° 22483-MOPT Sobre Dimensiones de los Derechos de Vía en los Ferrocarriles Nacionales del 1 de setiembre de 1993, que en el Capítulo III describe los “Derechos de vía Ferrocarril del Sur”, en su Artículo 13 incluye la sección de vía comprendida entre Golfito (km. 0.0) y Palmar (km. 89).

Esto significa –según se indica en la motivación– que mediante el Finiquito se trasladaron al Estado estos 89 kilómetros como línea principal de vía férrea. Sin embargo, existe un ramal que sale de la línea principal que pasa por Finca 5, Finca 6, Finca 8, Finca 9, Finca 10, Finca 11 y llega a Finca 12 y vuelve a unirse a la línea principal en Finca 1. Con una línea de aproximadamente 13.7 kilómetros.

La ruta de este ramal, actualmente supone una afectación a los caseríos de las comunidades conocidas como Finca 5, Finca 6, Finca 8, Finca 9, Finca 10, Finca 11 y Finca 12 del distrito de Palmar del cantón de Osa, por cuanto en ellas existen asentamientos habitacionales históricos, los cuales en materia de alineamientos, retiros y demás están sometidos al cumplimiento de la normativa ferroviaria descrita por cuanto colindan con lo que documentalmente es línea férrea.

Además, se hace referencia a que, en la práctica, desde la salida de la Compañía Bananera, estos tramos de línea férrea se han dispuesto como parte de vías públicas, siendo atravesados por tendido eléctrico y sistemas de suministro de agua potable, entre otros.

Asimismo, según se menciona, los vecinos de las comunidades mencionadas requieren contar con un título de propiedad sobre los predios que han habitado por décadas y, por consiguiente, hacer mejoras a sus casas de habitación, para tener una mejor calidad de vida, debido a que son inmuebles con casi 70 años de construidos y se encuentran en deplorable situación y casi en estado de inhabitabilidad.

Por lo anterior, según se indica, se pretende con esta iniciativa de ley poder brindar una solución integral a la problemática habitacional de los vecinos de estas comunidades, modificando el uso público de un trazo de línea férrea inexistente, que es un ramal de línea que se desprende de la principal del denominado Ferrocarril del Sur, para que pase a ser calle pública y, de esta forma, permitir a los vecinos de estas comunidades acceder a un título de propiedad de los terrenos que poseen y habitan desde hace varias décadas en esa región.

Para ello, se propone mediante el mecanismo de ley, autorizar al Estado para desafectar de su uso público actual el ramal de vía férrea que se ubica al frente de Finca 5, Finca 6, Finca 8, Finca 9, Finca 10, Finca 11 y Finca 12 del distrito de Palmar del cantón de Osa, con una línea de aproximadamente 13.7 kilómetros, pero que no existe como tal porque en ese tramo ni siquiera existen rieles que la habiliten. De esta forma, por más de 38 años, desde el Finiquito de la Compañía Bananera con el Estado, los pobladores que por décadas han habitado la zona, no han podido acceder a un título de propiedad por esa situación.

Concluye la exposición de motivos relatando que:

“Sin embargo, hay un factor crítico en lo que respecta a este ramal de vía de ferrocarril y es que se desprende de la vía principal del Ferrocarril del Sur -que incluye la sección de vía comprendida entre Golfito (km 0.0) y Palmar (km. 89)-, y atraviesa las denominadas finca 5, 6, 9, 8, 10,11 y 12, que forman parte de las fincas bajo el folio real matrícula de folio real número 5037-000, 5503-000 y 52562-000, cuyo propietario registral es la Compañía Palma Tica S.A. En el caso del ramal que pasa por finca 10, forma parte de la finca matrícula de folio real número 74848, cuyo propietario registral es el Instituto de Desarrollo Rural.

Tal como se dijo supra, mediante el Finiquito celebrado entre la Compañía Bananera y el Estado costarricense, el tramo de 89 kilómetros de línea principal de vía férrea paso a ser dominio público; sin embargo, surge la duda de si a tenor de ese mismo finiquito el ramal de vía de ferrocarril que sale de la línea principal y pasa por Finca 5, Finca 6, Finca 8, Finca 9, Finca 10, Finca 11 y llega a Finca 12, puede ser considerado de dominio público. Por tal razón, consideramos necesario que la Procuraduría General de la República realice un estudio sobre esta situación y determine si existe la posibilidad de reivindicarlo como bien del Estado, para efectos de que este ramal de vía férrea pueda cambiar su uso público a calle pública. En tesis contraria, estamos incorporando una autorización al Poder Ejecutivo para que una vez realizados los avalúos correspondientes y en acato de la legislación especial vigente se indemnice a dicha empresa con el pago de lo correspondiente por la segregación sobre las propiedades descritas del ramal de vía férrea objeto de esta iniciativa de ley.” II.- SOBRE EL RÉGIMEN JURÍDICO EN MATERIA DE FERROCARRILES En relación con los antecedentes que se relatan en la exposición de motivos, es importante tener presente el alcance de los compromisos establecidos a favor del Estado. Particularmente en lo que aquí nos interesa, se estableció lo siguiente:

“ii) Entregar al Estado el dominio y explotación de cada muelle construido y sus accesorios, así como el dominio y explotación de la obra del ferrocarril así construido, con el material rodante necesario para el tráfico de la misma, líneas telefónicas y telegráficas y demás anexidades, entendiéndose por éstas edificios para estaciones, oficinas de administración y superintendencia y viviendas para empleados y trabajadores de ferrocarril. (Vid. Cláusula 111 del Contrato Ley No. 133 de 23 de julio de 1938). Esta entrega de bienes o reversión operaría al vencer el término del contrato, o antes si así lo disponía la Compañía.” (El subrayado no pertenece al original) Se aprecia que, mediante el finiquito suscrito el 18 de abril de 1985, la compañía bananera traslada al Estado los “Derechos de vía Ferrocarril del Sur”.

Ahora bien, cabe recordar lo que dispone el artículo 121 inciso 14 de la Constitución Política, que, en lo conducente, indica:

“Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

(…)

• 14)Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación.

No podrán salir definitivamente del dominio del Estado:

• a)(…)
• c)(…) Los ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales –éstos últimos mientras se encuentren en servicio- no podrán ser enajenados, arrendados ni gravados, directa o indirectamente, ni salir en forma alguna del dominio y control del Estado”.

En razón de lo así establecido por la Carta Fundamental, ha señalado esta Procuraduría que una norma legal que permite la enajenación de un bien de uso actual o potencial de línea férrea resultaría inconstitucional, al menos, hasta que el bien que interesa no sea desafectado del uso ferrocarrilero. En lo de interés, mediante nuestro dictamen N° C-207-99 del 15 de octubre de 1999, “Esta especial protección que se le otorga a los ferrocarriles, ha sido resaltada por la propia Sala Constitucional:

" ... el artículo 121 inciso 14) contiene tres normas distintas, que deben ser claramente diferenciadas: a)...; c) La tercera, es una norma que se refiere específicamente a ciertos bienes (ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales en servicio) no incluidos en las tres categorías de la norma precedente. Si sobre estos bienes nada se dijera, los cubriría la norma de habilitación con que el inciso 14) comienza, como ya se ha visto. Pero la existencia de esta disposición específica implica un régimen jurídico propio para estos bienes, que limita el principio general de enajenación y aplicación a usos públicos de una manera rigurosa; tales bienes "no podrán ser enajenados, arrendados ni gravados, directa o indirectamente, ni salir en forma alguna del dominio y control del Estado". La norma alude, en primer lugar, a enajenación, arrendamiento o gravamen, pero la expresión "directa o indirectamente", en el contexto rígido de la disposición puede referirse lo mismo a la situación en que el Estado procede por sí o por medio de otras entidades jurídicas (en sentido subjetivo), o a los casos en que se emplean modalidades o medios que tengan consecuencias o efectos jurídicos equivalentes o similares, aunque per se no supongan teóricamente enajenación, arrendamiento o gravamen (sentido sustantivo). A continuación, este rigor se confirma con la también hay que dar una amplia cobertura de hipótesis por la vocación de la norma [...]" (voto Nº 3789-92, de las 12 hrs. del 27 de noviembre de 1992).

Del texto constitucional y el voto citados, se desprende claramente una prohibición absoluta para enajenar, arrendar o gravar los ferrocarriles, impidiéndose que salgan del dominio y control del Estado.

Y puesto que dicha prohibición tiene un rango constitucional, alcanza inclusive al propio legislador, al menos hasta que el bien que interese no sea desafectado al uso ferrocarrilero.

(…)” Estima la Procuraduría que dicha desafectación es posible tratándose de bienes que efectiva o potencialmente no están afectos a la explotación ferroviaria, desafectación que será expresa cuando el legislador proceda a desafectar el bien, o bajo el supuesto de que se trate de bienes muebles, cuando éstos no sean susceptibles de constituir efectiva o potencialmente parte de la explotación ferroviaria”.

Resulta importante adicionar a lo expuesto hasta aquí, que la prohibición constitucional del artículo 121 inciso 14, que tienen las vías férreas y aquellos bienes de uso ferroviario para su enajenación, existe en tanto se encuentren en servicio, es decir, los que no estén en servicio no los alcanza el impedimento. (OJ-141-2016 del 17 de noviembre de 2016) Ahora bien, respecto a la modificación de la naturaleza del uso público de un bien inmueble, recordemos que siempre que se pretenda cambiar el uso y destino de un bien que se encuentra sujeto o ligado a un fin público, se debe realizar el trámite de desafectación ante la Asamblea Legislativa, tema que ya ha sido reiteradamente tratado en pronunciamientos de esta Procuraduría General. En ese sentido, podemos recurrir a la Opinión Jurídica OJ-002-2018 del 11 de enero del 2018, cuando explica lo siguiente:

“Sin embargo, cuando la donación implique la desafectación del uso o fin público al que está vinculado el bien, se requiere de la autorización legislativa previa. Sobre el particular, la Sala Constitucional ha indicado:

"A partir de lo transcrito anteriormente, se deduce que los bienes de dominio público, que por voluntad del legislador tienen un destino especial de servir a la comunidad, ese destino únicamente puede ser modificado por el mismo legislador esto porque los bienes de dominio público están sometidos por su vocación y naturaleza a un régimen jurídico especial y por lo tanto, cambiar el destino previamente determinado por ley o desafectar un bien, será competencia exclusiva del legislador ordinario. Las áreas verdes destinadas al uso público, en virtud de su uso y naturaleza, son parte del patrimonio de la comunidad y quedan bajo la jurisdicción de los entes municipales para que los administre como bienes de dominio público, con lo cual participan del régimen jurídico de estos bienes, que los hace inalienables, imprescriptibles e inembargables.” Sentencia n.° 2002-10447, de las 15:08 horas del 5 de noviembre del 2002.

Por su parte, la opinión Jurídica OJ-092-2019 del 27 de agosto de 2019, señala:

“… Ahora bien, otro aspecto trascendental para la procedencia del proyecto de Ley es que el bien está afecto a un uso público. Esta situación implica que, para modificar su destino, conforme al principio de paralelismo de las formas, se debe seguir el mismo procedimiento de su afectación…” (El subrayado no es del original)

III. CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY

Teniendo claro el régimen al cual está sometida la infraestructura de los ferrocarriles, se impone hacer una serie de observaciones puntuales sobre los términos del proyecto, dado que encontramos una serie de inconsistencias, según pasamos a exponer.

En primer término, el artículo 1° del proyecto señala:

“ARTÍCULO 1- Se autoriza al Estado, cédula jurídica dos -cero cero cero- cero cuatro cinco cinco dos dos (N.° 2-000-045522), para desafectar de su uso público el Ramal de Vía de Ferrocarril que sale de la línea principal del ferrocarril del sur y que pasa por las denominadas Finca 5, Finca 6, Finca 8, Finca 9, Finca 10, Finca 11 y Finca 12 y vuelve a unirse a la línea principal en Finca 1, sita en el distrito de Palmar, cantón de Osa, provincia de Puntarenas.” No obstante, recordemos que la Compañía Bananera se reservó para sí la propiedad de todos los ramales del ferrocarril del sur (excepto los existentes en los terrenos que traspasa al Gobierno en la cláusula primera), y el finiquito se otorgó al haber recibido en propiedad, "y a entera satisfacción", las obras del ferrocarril del sur y del muelle de Golfito es decir, que se trasladaron al Estado los 89 kilómetros como línea principal de vía férrea.

Por lo anterior, en la misma motivación se reconoce que no existe claridad acerca de que esos ramales de la vía férrea que atravesaban las fincas descritas en ese primer artículo propuesto y luego se unían a la línea principal, se hayan traspasado también al Estado. En esa medida, se parte de un mero supuesto, toda vez que podría suceder que esos ramales no tengan realmente la naturaleza de bienes de uso público.

Precisamente por ello, esta norma se estaría contradiciendo con lo previsto en el artículo 5 del proyecto, el cual prevé que la Procuraduría General de la República deberá realizar un estudio sobre la situación jurídica de estos terrenos a fin de determinar la pertinencia o no de reivindicar como bien del Estado, tema sobre el cual ahondamos más adelante.

En orden al artículo 2°, cuando prevé que se autoriza al Estado para segregar de las fincas descritas en el artículo 3 y 4 de esta ley el Ramal de Vía de Ferrocarril definido en el artículo 1 de esta ley, y afectarlo a un nuevo uso como calle pública, debemos recordar que para estos efectos se requieren los correspondientes planos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley de Catastro. Asimismo, se deben definir las áreas a segregar y los restos de finca, todo lo cual parece no estar siendo tomado en cuenta por la propuesta en cuestión.

Por otro lado, dado que en la motivación se aduce que el proyecto se requiere para que las personas que han habitado a lo largo de los años estas comunidades puedan titular el sitio donde tienen su vivienda, debe recordarse que, si los terrenos quedan afectados al uso de calle pública, ello demandará respetar el derecho de vía, así que debe valorarse en qué medida ello afectará la cabida y ubicación de tales propiedades, a fin de que no exista un traslape con sus viviendas. Incluso, en cuanto a la zona de retiro que debe respetarse por el derecho de vía, se sugiere solicitar y valorar el criterio del Ministerio de Obras Públicas y Transportes al respecto.

En cuanto a los inmuebles que se describen en el artículo 3°, nótese que no se hace la debida referencia al plano catastrado correspondiente a cada propiedad. La misma omisión se comete en el artículo 4° del proyecto.

Por su parte, el artículo 5° del proyecto dispone lo siguiente:

ARTÍCULO 5-Para dar cumplimiento a lo que establece esta ley, la Procuraduría General de la República deberá realizar un estudio sobre la situación jurídica de estos terrenos a fin de determinar la pertinencia o no de reivindicar como bien del Estado, el Ramal de Vía de Ferrocarril, conforme lo dispuesto en el convenio celebrado por el Poder Ejecutivo con la Compañía Bananera de Costa Rica, el 25 de marzo de 1985 y el 18 de abril de 1985, y el finiquito del 17 de enero de 1986, o las modificaciones contractuales posteriores, si las hay.

No obstante, nótese que si se llegara a determinar que esos ramales de la vía férrea que se encuentran en propiedad privada sí estaban comprendidos dentro del convenio mencionado, en realidad habría que plantear las acciones judiciales correspondientes para traspasar esas áreas al Estado, pero sin pago de algún tipo de indemnización a los propietarios registrales, en tanto esos ramales serían en realidad propiedad del Estado.

Por otra parte, llamamos la atención sobre el hecho de que en dicha norma se pretende encargar a esta Procuraduría General la labor de realizar un estudio sobre la situación jurídica de esos terrenos, a fin de determinar la pertinencia de reivindicarlos como propiedad del Estado.

No obstante, de manera respetuosa se sugiere eliminar esta norma, toda vez que esta Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia (artículo 1 de la Ley N° 6815 del 28 de setiembre de 1982), pero no le corresponde revisar, improbar, avalar o conducir decisiones legislativas concretas que quieran ser plasmadas por el Parlamento en una iniciativa de ley, así como tampoco actos administrativos dictados por la Administración. Con ello, se estaría desnaturalizando nuestra función, lo cual deviene improcedente.

Desde esa perspectiva, con la redacción propuesta se asigna indebidamente a esta Procuraduría un papel preponderante en un proceso investigativo que, además, desde todo punto de vista, se advierte que debió ser previo a la promoción de esta iniciativa.

En todo caso, es clarísimo que si se pretendía plantear esta iniciativa de ley, lo primero que debió llevarse a cabo es una investigación exhaustiva sobre los alcances del convenio finiquitado con la Compañía Bananera, el estudio de los planos correspondientes a cada uno de los inmuebles que se describen, y las condiciones actuales de esos terrenos, a fin de determinar si ello originariamente fue incluido en el traspaso de infraestructura que se hizo a favor del Estado, o si en realidad es propiedad privada. De ello depende en qué términos debían redactarse las normas del proyecto, porque no es lo mismo si esos ramales son propiedad del Estado y por ende lo que cabe es una modificación de su uso para otorgarles la naturaleza de calle pública, o si en realidad constituyen propiedad privada. En este último caso, si la intención es dejar establecida dicha naturaleza de calle pública a esos terrenos, pues no se necesita este tipo de proyecto, sino que puede recurrirse, por ejemplo, a la Ley de Expropiaciones, y así cancelar la indemnización correspondiente a sus propietarios registrales, ya sea en vía administrativa o judicial.

En efecto, nótese que, en caso de llegarse a determinar que esos ramales de la vía férrea no constituyen bienes de dominio público, pues entonces no se requiere esta ley que pretende aprobarse, toda vez que no sería necesario disponer una desafectación del bien.

En cuanto al artículo 6, nos permitimos recordar que, tratándose de la vía férrea, dada la especial protección constitucional que mencionamos supra, se necesitan estudios técnicos adecuados y pertinentes que acrediten de modo fehaciente que ya no se requiere para dicho uso. De lo contrario, podría incurrirse en una situación contraria a la Carta Fundamental.

Por último, tenemos que en el artículo 7° se establece: “queda facultada expresamente, la Notaría del Estado, para que actualice y corrija la naturaleza, la situación, la medida, los linderos y cualquier error, diferencia u omisión relacionados con los datos del terreno a segregar, así como cualquier otro dato registral o notarial que sea necesario para la debida inscripción del documento en el Registro Nacional.” No obstante, es preciso recordar y advertir que La Notaría del Estado no puede corregir de oficio datos de las propiedades inscritas, pues para ello se requiere gestión expresa del propietario, por el Principio de Rogación Notarial, y, además, son necesarios los correspondientes planos catastrados que describan y acrediten tales cambios, como requisito para hacer ese tipo de modificaciones.

IV. CONCLUSIÓN

En la forma expuesta se deja rendido el criterio sobre el proyecto de ley consultado, cuya aprobación es de resorte exclusivo de dicho Parlamento, al tratarse de materia que está sometida a su discrecionalidad.

No obstante, respetuosamente sugerimos analizar y valorar las observaciones que hemos dejado señaladas, que estimamos de importancia en la materia.

De usted con toda consideración, suscriben atentamente, Andrea Calderón Gassmann Mónica Alvarado Alfaro Procuradora Abogada de Procuraduría ACG/maa/nmm