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C-210-2023 · 14/11/2023
OutcomeResultado
The Attorney General's Office concludes that ESPH, S.A. is excluded from the scope of the Public Employment Framework Law because it is a public enterprise in competition, except for collective bargaining.La Procuraduría General concluye que la ESPH, S.A. está excluida del ámbito de aplicación de la Ley Marco de Empleo Público por ser una empresa pública en competencia, salvo en materia de negociación colectiva.
SummaryResumen
The Attorney General's Office analyzes whether the Public Employment Framework Law (No. 10159) applies to the Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A. (ESPH, S.A.). It determines that ESPH is a public enterprise with municipal capital, organized as a corporation and governed by private law in its ordinary course of business. Furthermore, it is classified as a public enterprise in competition due to its provision of telecommunications, infocommunications, and other services in an open market. Based on Article 3(b) of Law No. 10159 and its regulation, which expressly exclude public enterprises and institutions in competition from the law's scope (except for collective bargaining), it concludes that the provisions of the Public Employment Framework Law do not apply to ESPH, S.A.La Procuraduría General de la República analiza si la Ley Marco de Empleo Público (N.° 10159) aplica a la Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A. (ESPH, S.A.). Se determina que la ESPH es una empresa pública de capital municipal, organizada como sociedad anónima y regida por el derecho privado en su giro normal. Además, se clasifica como empresa pública en competencia debido a la prestación de servicios de telecomunicaciones, infocomunicaciones y otros en un mercado abierto. Con base en el artículo 3, inciso b), de la Ley N.° 10159 y su reglamento, que excluyen expresamente a las empresas e instituciones públicas en competencia del ámbito de aplicación de la ley (salvo en materia de negociación colectiva), se concluye que las disposiciones de la Ley Marco de Empleo Público no le son aplicables a la ESPH, S.A.
Key excerptExtracto clave
In view of this, and there being no doubt that ESPH, S.A. is a public enterprise in competition, municipally owned, it must be concluded that it falls within the exclusions set out in Article 3.b of the Public Employment Framework Law and Article 3 of its regulation. Based on all the foregoing, it is the opinion of the Attorney General's Office that the provisions of the Public Employment Framework Law, No. 10159, do not apply to ESPH, S.A., except with regard to collective bargaining, pursuant to Article 3(b) of said regulatory body and Article 3 of its regulation, which expressly excludes public enterprises and institutions in competition from MIDEPLAN's stewardship, with the stated exception.Frente a ello, y siendo que no existe duda alguna en el sentido de que la ESPH, S.A. es una empresa pública en competencia, de propiedad municipal, se impone concluir que se encuentra dentro de las exclusiones enunciadas en el artículo 3.b de la Ley Marco de Empleo Público y el numeral 3 de su reglamento. Con fundamento en todo lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que las disposiciones de la Ley Marco de Empleo Público, n°. 10159, no le aplican a la ESPH, S.A., salvo en lo relativo al ámbito de la negociación colectiva, en atención a lo dispuesto en el artículo 3, inciso b) de dicho cuerpo normativo y el numeral 3 de su reglamento, que excluye expresamente de la rectoría de MIDEPLAN a las empresas e instituciones públicas en competencia, con la salvedad señalada.
Pull quotesCitas destacadas
"Del estudio de lo normado en la ley 7789 y especialmente del artículo 1 transcrito se desprende que la ESPH, S.A. es una empresa pública, que está constituida bajo la forma de una sociedad anónima, cuyo capital pertenece a las municipalidades de la Provincia de Heredia -art. 3-; por consiguiente, importa resaltar que, aun cuando dicha Empresa acude a formas de organización del Derecho privado, eso no implica que la empresa sea de naturaleza privada."
"From the study of the provisions of Law 7789 and especially Article 1 transcribed, it follows that ESPH, S.A. is a public enterprise, constituted in the form of a corporation, whose capital belongs to the municipalities of the Province of Heredia —Art. 3—; therefore, it is important to highlight that even though said Enterprise uses forms of private law organization, this does not imply that the enterprise is of a private nature."
Considerando II
"Del estudio de lo normado en la ley 7789 y especialmente del artículo 1 transcrito se desprende que la ESPH, S.A. es una empresa pública, que está constituida bajo la forma de una sociedad anónima, cuyo capital pertenece a las municipalidades de la Provincia de Heredia -art. 3-; por consiguiente, importa resaltar que, aun cuando dicha Empresa acude a formas de organización del Derecho privado, eso no implica que la empresa sea de naturaleza privada."
Considerando II
"Con apoyo en todas las consideraciones expuestas líneas atrás, es nuestro criterio que, la ESPH, S.A. es una empresa pública en competencia, en atención a los bienes y servicios que ofrece en el mercado regulado por ley, a sus diferentes clientes."
"Based on all the considerations set out above, it is our opinion that ESPH, S.A. is a public enterprise in competition, given the goods and services it offers in the market regulated by law to its various clients."
Considerando II
"Con apoyo en todas las consideraciones expuestas líneas atrás, es nuestro criterio que, la ESPH, S.A. es una empresa pública en competencia, en atención a los bienes y servicios que ofrece en el mercado regulado por ley, a sus diferentes clientes."
Considerando II
"Con fundamento en todo lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que las disposiciones de la Ley Marco de Empleo Público, n°. 10159, no le aplican a la ESPH, S.A., salvo en lo relativo al ámbito de la negociación colectiva..."
"Based on all the foregoing, it is the opinion of the Attorney General's Office that the provisions of the Public Employment Framework Law, No. 10159, do not apply to ESPH, S.A., except with regard to collective bargaining..."
Conclusión
"Con fundamento en todo lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que las disposiciones de la Ley Marco de Empleo Público, n°. 10159, no le aplican a la ESPH, S.A., salvo en lo relativo al ámbito de la negociación colectiva..."
Conclusión
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II.- REGARDING THE MATTER CONSULTED:
To begin the analysis of this consultation, it is important to specify that article 1 of the Law for the Transformation of the ESPH, S.A. (No. 7789 of April 30, 1998) defines its legal nature as follows:
"ARTICLE 1.- The Empresa de Servicios Públicos de Heredia is hereby transformed into a public utility corporation (sociedad anónima de utilidad pública) of indefinite duration, named Empresa de Servicios Públicos de Heredia Sociedad Anónima, which may be abbreviated as Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A., hereinafter, the Company.
The corporate domicile of the Company shall be the city of Heredia." (Emphasis added).
Said law authorizes the ESPH, S.A. to establish agencies or branches throughout the Heredia region, when convenient for the fulfillment of its purposes -art. 2-.
In turn, as is evident from the content of section 3, the equity of the ESPH, S.A. shall be composed of all the assets and liabilities belonging to the Empresa de Servicios Públicos de Heredia, in accordance with its Constitutive Law No. 5889, of March 8, 1976, and among the cited resources, the following are listed, without being exhaustive:
"a) The electric power services received by the Company from the former Junta Administrativa del Servicio Eléctrico Municipal de Heredia.
The assets and rights that, by virtue of this article, form the Company's equity shall be considered fully integrated into it and shall represent the share capital of the Municipalidad de Heredia and the incorporated municipalities, as well as those incorporated in the future. The Registro Nacional and other official entities shall register the corresponding transfers at no cost, subject to a prior inventory conducted by certified public accountants and countersigned by the Contraloría General de la República".
In addition to the foregoing, section 4 provides that the municipal corporations of the Heredia region that, upon the entry into force of Law 7789, have not been incorporated into the Company, may remain in that condition and shall retain the powers they exercise at that time in providing the public services under their charge.
Specifically, article 5 develops the types of services that the ESPH, S.A. may provide, including, notably, potable water, sanitary sewerage and stormwater drainage services; as well as the generation, distribution, transmission and commercialization of electric energy and public lighting, in agreement with the incorporated municipalities of the province of Heredia, within their jurisdiction.
Said provision warns that the ESPH, S.A. may perform these functions directly, through subsidiaries it establishes for such purpose, and through the execution of contracts or alliances with entities of recognized technological and financial prestige.
Special mention deserves what is stipulated in article 6, which regulates that the ESPH, S.A. is responsible for:
"a) Solving the requirements for electric energy, public lighting, potable water, stormwater and sanitary sewerage, other public services and telecommunications, infocommunications and other converged services necessary for development, under appropriate conditions of quantity, quality, regularity, and efficiency. The Empresa de Servicios Públicos de Heredia shall be subject to the payment of fees, taxes, rates, special contributions, and other tributes to which telecommunications operators and providers are subject, without prejudice to the exemptions established in other laws.
(Subsection reformed as above by article 44, section a) of Law No. 8660 of August 8, 2008) b) Unifying efforts to satisfy the needs for potable water, electricity, and other services at the regional level.
(Subsection added as above by article 44, section a) of Law No. 8660 of August 8, 2008)". (The underlining is not part of the original) To carry out the above functions, the ESPH, S.A. is authorized to establish the commercial companies (sociedades mercantiles) it deems necessary for its better organization and efficient fulfillment of the assigned public purposes -art. 7-.
The content of this last provision indicates that where companies are created to provide a public service and in which the ESPH, S.A. must contribute its rights as holder of public service concessions, its participation must be a majority and the use or enjoyment thereof may be utilized or exploited by the subsidiary created for that purpose, but may not at any time leave its ownership. In case of dissolution or rupture of the corporate bond, the concessions shall automatically revert to the ESPH, S.A., and no right whatsoever shall remain for the natural or legal persons forming the subsidiary.
Another important aspect to specify is that the ESPH, S.A. and its subsidiaries, in the normal course of their activities, shall be governed by private law. Specifically, section 8 provides:
"Article 8- The company and its subsidiaries, in the normal course of their activities, shall be governed by private law. To this extent, they are expressly understood to be excluded from the scope of Law 5525, Ley de Planificación Nacional, of May 2, 1974; Law 6955, Ley para el equilibrio financiero del sector público, of February 24, 1984, and Law 8131, Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, of September 18, 2001, except for articles 57 and 94, and the respective regulations; in addition, from article 3 of Law 2726, Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, of April 14, 1961.
The Contraloría General de la República, the Superintendencia General de Entidades Financieras, and the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos shall exercise their legal powers over the company, under the mode of subsequent control. Likewise, regarding the operational management of the services under the company's charge, the Contraloría General de la República shall exercise supervisory functions.
(Thus reformed by article 134, subsection b) of the Ley General de Contratación Pública, No. 9986 of May 27, 2021)".
Now then, regarding the rates charged by the ESPH, S.A. or any of the subsidiaries providing regulated public services, they shall be approved by the Autoridad Reguladora de Servicios Públicos. In that vein, it is proposed that in all rates approved for the ESPH, S.A. or any of its subsidiaries, an investment component shall be included that guarantees the normal development and growth of its activities -art. 14- In line with all the foregoing, it is necessary to highlight that, as established in article 15 of the normative body under study, the ESPH, S.A. is empowered to establish strategic alliances with persons of public or private law, provided that the latter have at least fifty-one percent (51%) of Costa Rican capital and their foreign participants possess technical and moral prestige recognized by the Universidad Nacional, for the purpose of financing, investing, and developing the necessary projects to provide the services entrusted to it. When the alliance is established with public-law entities, no type of competitive bidding is required; however, if it is carried out with persons of private law, the ESPH, S.A. shall determine regulatory procedures that comply with the principles of publicity, equal opportunities, free competition, and reasoned resolution.
Likewise, as authorized by section 15, for the fulfillment of its purposes, the ESPH, S.A. may acquire by any title; movable or immovable property, real or personal rights, and may also mortgage, lease, give on lease, pledge in any other form, or possess and dispose of them. In addition, it may grant guarantees, provided it obtains some economic benefit from this, may confer powers of attorney when convenient to the interests of the company, and establish trusts (fideicomisos).
Finally, for the effective fulfillment of its purposes and the provision of the services under its charge, the direction, administration, and oversight of the ESPH, S.A. shall be the responsibility of the following bodies:
"a) The General Shareholders' Meeting (Asamblea General de Accionistas).
The Constitutive Agreement (Pacto Constitutivo) shall respect this minimum organization; however, it shall develop, in congruence with this law and the Code of Commerce (Código de Comercio), the necessary organizational procedures for the proper functioning of the Company". (Article 16) From the study of the provisions of Law 7789 and especially of the transcribed article 1, it is evident that the ESPH, S.A. is a public company (empresa pública), which is established in the form of a corporation (sociedad anónima), whose capital belongs to the municipalities of the Province of Heredia -art. 3-; consequently, it is important to emphasize that, even though said Company adopts organizational forms of private law, this does not imply that the company is of a private nature.
In that sense, as we stated in legal opinion OJ-030-2019 of April 29, 2019, it is a "figure widely known in specialized literature and used in comparative law, arising from the Public Administration's intervention in the production of goods and services susceptible to economic exploitation, from especially the second half of the 20th century, deriving its character as a company from the use of an associative form typical of commercial law (Derecho mercantil), in this case, the corporation (sociedad anónima), as well as from its commercial activities, and its public character from being constituted with public funds and being owned by the State or one of its minor public entities." Regarding the company at hand, this Procuraduría, in opinion C-120-2002, of May 14, 2002, classified it as a public company (empresa pública):
"A.- THE EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS: A PUBLIC COMPANY (EMPRESA PÚBLICA) The Legal Advisory Office of the Empresa de Servicios Públicos assumes that, having been organized as a corporation (sociedad anónima), the Company is a private entity and, as such, can only be subject to the Financial Administration Law if it finances its operations with resources from a public budget.
The issue of the legal nature of the Empresa de Servicios Públicos was addressed by this Procuraduría in opinion No. 246-2001 of September 17, 2001. In said opinion, we indicated that despite its form of organization under private law, the Company continues to be a public company (empresa pública):
"A.- ESPH: A PUBLIC COMPANY (EMPRESA PÚBLICA) From the analysis of Law No. 5889 of March 8, 1976, it follows that the legislator created the Empresa de Servicios Públicos de Heredia as a public company organized under forms of public law. An aspect that is underscored by the repeated mention of the Company as a decentralized entity and part of the Public Administration. However, it was clear that, due to the activity to be carried out (defined in article 1), the entity created as a decentralized entity constituted a public company. As such, the provisions of article 3 of the Ley General de la Administración Pública would be applicable to it.
On the other hand, from the text of article 1 of said Law, it follows that this 'decentralized entity' was owned by the municipalities of Heredia:
(….).
A municipal entity, the Empresa de Servicios Públicos de Heredia was created as an 'institutional' entity. It can, then, be considered that initially the ESPH was a public company owned by the municipalities of Heredia and organized under forms of public law.
It may seem trivial to recall that the concept of public company does not derive from an organizational criterion, unless the legal system so provides. The concept of company refers to the development of a specific activity; specifically, those industrial and commercial activities, i.e., those aimed at the production and commercialization of goods and services. For the development of that activity, the legislator may adopt a form of public legal personality or private legal personality. We hereby clarify, from the outset, that the concept of public company is not linked to the form of legal personality. That is, the nature of a public company does not depend on whether it is organized as a public organization or whether private law is utilized.
In Legal Opinion OJ-008-2001 of January 22, 2001, we referred to the discussion that has arisen regarding the administrative practice of resorting both to formulas of private legal personality and to the preferential application of common law to public entities. We stated in that regard:
'The use of private law by the Public Administration, in the name of improving the efficiency and effectiveness of state functioning, has raised controversial positions in doctrine due to the effects such use has generated in practice. In various legal systems, this situation has resulted in the emergence of a multitude of distinct legal persons within the Public Administration, subject to diverse regulations, with the consequent loss of coherence of the Administration in general. Due to the heterogeneity of the public institutional framework caused by the use of figures typical of private law, and the consequent convergence of different systems applicable to the same legal figure, it has been advocated for the adequacy between the legal form of legal personality and the legal regime used by the Administration: "That is, to a public law legal regime, a public legal form; to a private legal regime, a private law form." (Antonio Troncoso Reigada, Privatización, Empresa Pública y Constitución, Marcial Pons, Madrid, 1997, p. 62). However, it is clear that the diversity of mechanisms aimed at ensuring public service missions means that the usual categories "public person-private person, public law-private law" do not provide a satisfactory answer to the problems that arise and, therefore, that this reduction public person-public law, private law form, private law is not absolutely satisfactory (cf. M, GUYONAR, P, COLLIN: "Chronique générale de jurisprudence administrative française". AJDA, May-2000, p. 410). Perhaps for this reason, article 3 of the Ley General de la Administración Pública allows private law to regulate the activity of public entities whose business activity is industrial or commercial, even when the organization is typical of public law'.
We reiterated on that occasion that the circumstance of a public company being organized under forms of private law and, specifically, of a commercial company (sociedad comercial), does not determine that the company is of a private nature. It is erroneous to define the entity exclusively based on its form of legal personality. Especially when there is no correspondence between the legal regime and the cited form. On the contrary, the public or private nature of a specific company is defined by a set of elements, among which, in addition to taking into account aspects such as legal personality, we observe the ownership of equity, state control, creation by law, and the public purpose they serve, among others. Thus, legal personality does not constitute the defining element of the entity's nature, because even if the legal personality can be private, in accordance with the organization and regime attributed by law, its nature is public if the ownership of equity and control over it is in the hands of the State. This Procuraduría has already pronounced itself in this sense on previous occasions. Specifically, opinion No. 063-96 of May 3, 1996, stated the following:
'... the Corporation (BICSA BAHAMAS) is exclusively owned by the State Banks and the Liquidation Board of Banco Anglo, i.e., the share capital belongs entirely to public entities, which exercise, by reason of that shareholder ownership, absolute control over the company's decisions. We have, thus, a legal person whose share capital is not only majority but entirely dominated by public entities; from which follows dominance in the Board of Directors that endows the public partners with a preponderant, or rather absolute, power of decision or management over the entity. It is these elements (cf. M, DURUPTY: Les entreprises publiques, I, PUF, 1986, pp. 210-211, D, LINOTTE-A, MESTRE: Services publics et Droit Public Economique, I, Litec, Paris, 1982, p. 230) that doctrinally determine that a company can be classified as public, even when in the presence of a person governed by private law. Simply put, there is no necessary identity between the legal nature, public or private, of an entity and its legal personality. This can be of public law or private law, depending on the organization and regime given to the company. What matters is the fact that even when dealing with a person of private law, for example, a corporation (sociedad anónima), the company can be public if the defining elements mentioned above are present (Cf. A. De LAUBADERE: Droit Public Economique, Dalloz, 1983, p. 668; E, GARCIA DE ENTERRIA-T, FERNANDEZ: Curso de Derecho Administrativo, I, Civitas, Madrid, 1989, p. 415 and E. GARCIA DE ENTERRIA- M. SANCHEZ MORON: "Régimen jurídico de la Empresa Pública en España", La empresa pública y su Régimen, Universidad Nacional Autónoma, Méjico, 1981, pp. 228-229)…'.
From this, it is appropriate to reaffirm that public companies are public entities insofar as the ownership of the company's equity and its control and oversight are in the hands of the State or some public entity. The consideration of other factors such as the public purpose for which they were created, as well as their legal origin, among others, help to clearly outline the nature of the entity. Aspects such as legal personality and the applicable regime are not synonymous with the nature of the legal figure created and, in that sense, cannot and should not be taken as the sole characteristics for defining its nature. Such a definition, by limiting itself to specific aspects, is partial and, therefore, erroneous, insofar as it ignores the entirety of the elements that characterize the entity.
The above gains importance because the Law for the Transformation of the Empresa de Servicios Públicos de Heredia modifies the form of legal personality of said public company. Indeed, upon the effectiveness of said Law, the Company becomes a corporation (sociedad anónima), organized in accordance with the provisions of the Code of Commerce (Código de Comercio). Article 1 of the Transformation Law provides:
"The Empresa de Servicios Públicos de Heredia is hereby transformed into a public utility corporation (sociedad anónima de utilidad pública) of indefinite duration, named Empresa de Servicios Públicos de Heredia Sociedad Anónima, which may be abbreviated as Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A., hereinafter, the Company.
The corporate domicile of the Company shall be the city of Heredia".
Now then, the public character of the company derives from the fact that it is owned by the Municipalities of the Province of Heredia, thereby constituting itself as a public company owned by the Municipalities. In the relevant part, section 3 of the Law provides:
"The assets and rights that, by virtue of this article, form the Company's equity shall be considered fully integrated into it and shall represent the share capital of the Municipalidad de Heredia and the incorporated municipalities, as well as those incorporated in the future…".
The municipal ownership of the share capital of the Empresa de Servicios Públicos should determine the application of certain provisions of public law and, in particular, those referring to the controls necessary to oversee the management and disposition of public funds. Certainly, it is understood that due to its business activity, the Company is governed by private law; but in aspects such as that pertaining to public funds, the application of public law is required:
'The full ownership by the Public Administration of the share capital of an Entity constituted in a private legal form largely prevents the application to it of a great part of corporate law; in contrast, when we encounter mixed-capital companies, the participation of private capital endows the Entity with a real corporate nature, as there exists a corporate life that is not distorted by the public sole ownership of the company'. R, RIVERO ORTEGA: Administraciones públicas y Derecho Privado, Marcial Pons, Barcelona, 1998, p. 99.
Moreover, this need for a minimum application of public law is not only recognized, but is advocated as necessary by authors who strive for the privatization of public companies or, where applicable, for strict adherence by the legislator to the formula 'public legal form-public law legal regime-private law form-private legal regime' (cf., TRONCOSO, Op. cit. p. 64 in relation to 70 et seq.).
(….).
Now then, the circumstance that the public-law regime that should govern the Company in this area is restricted does not, however, permit us to consider that its legal nature has been varied. It can be considered that this is a reflection of the so-called phenomenon of "flight from Administrative Law", which finds its justification in a different form of legal personality...".
That criterion regarding the nature of the ESPH was recently reaffirmed. Indeed, opinion No. C-075-2002 of March 12, 2002, established:
Regarding ESPH S.A., we are in the presence of a public enterprise organized as a private entity, which is, obviously, governed by private law in the normal course of its activities (Article 8 of Law No. 7789 of April 30, 1998). In the terminology of TRONCOSO REIGADA, it constitutes a good example of what the doctrine has called the phenomenon of the flight of the Public Administration to private law or, from the point of view of GARCÍA DE ENTERRÍA, an instrumental use of private law in favor of the Administration (See GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo et al. Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas, Madrid-Spain, reprint of the third edition, 1980). Despite the fact that ESPH S.A. is organized as a corporation (sociedad anónima), it can be affirmed that we are in the presence of a public enterprise. Indeed, the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) has followed the criterion of the control of public entities over the company's capital to classify an entity organized under private forms as a public enterprise. (See, among others, opinions C-080-86, C-063-96 of May 3, 1996, and legal opinion O.J.-050-96 of July 30, 1996). Furthermore, in legal opinion O.J.- 113-99 of September 29, 1999, we reached the conclusion that a public enterprise is that State entity that develops an economic activity, that is, an activity aimed at the production and exchange of goods and services for a market, on a regular and continuous basis, whether under a competition or monopoly regime, which can assume different organizational modalities: organ, autonomous institution, semi-autonomous institution, state or non-state public entity, or private entity. (The bold is not from the original).
The public capital of the Enterprise does not allow it to be considered a private enterprise and, therefore, to grant it the legal treatment that public law legislation grants to private enterprises. What can be discussed is whether the Enterprise organized under Private Law forms and fundamentally regulated by that Law constitutes Public Administration, an aspect that is not subject to discussion at the present time. (The underlining does not belong to the original). (Opinion taken up again in the cited legal opinion OJ-030-2019) In addition to the foregoing, this advisory body, in opinion C-304-2013 of December 16, 2013, performed the following historical analysis of its legal nature:
"I. ON THE HISTORICAL EVOLUTION OF THE EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE HEREDIA S.A. AND THE TRANSFER OF THE ASSETS OF ITS HERITAGE (PATRIMONIO) The first regulatory antecedent in relation to the consulting entity is found in Decree-Law No. 767 of October 25, 1949, through which the Junta Administrativa del Servicio Eléctrico Municipal de Heredia (JASEMH) was created. Said regulation sought to give a more technical character to the electrical business and formalize the operation of the 'Advisory Board of the Municipality of Heredia', which had operated for years prior to administer the works of the Carrillos de Poás electrical plant (see statement of motives).
JASEMH was created as a semi-autonomous body, domiciled in the city of Heredia, and with the purpose of exclusively administering the electrical enterprise belonging to the Municipality of said province (Article 1). To this end, it was granted the capacity to enter into contracts, buy, sell, and lease movable and immovable property for the performance of its mission (Article 5), but it was clearly indicated that 'all goods and rights, movable and immovable' that passed from the Municipality of Heredia to the Board for its administration, would continue to belong to the municipal corporation (Article 25). In other words, the municipal assets required to provide the service would be administered by JASEMH, but their ownership would remain municipal.
Subsequently, through Decree 4898 of June 4, 1975, the Executive Branch declared the central canton of Heredia a disaster zone and tasked JASEMH with the function of temporarily assuming the administration and maintenance of the aqueduct and sanitary sewer system of said canton.
The following year, through Law 5889 of March 8, 1976, the Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH) was created, repealing Decree-Law No. 767 which had created JASEMH. In this law, ESPH is assigned the competence to provide potable water, sanitary sewer, and stormwater evacuation services, as well as the generation and distribution of electrical energy and public lighting in the central canton of Heredia, and in the surrounding cantons thereof, if so requested by the respective municipalities, provided they are not served by other public institutions (Article 1).
Of importance for this consultation, it should be noted that Law 5889 specifically established in the final paragraph of its Article 1 that:
'The heritage (patrimonio) of this enterprise will belong (sic) to the municipalities that adhere to it, in proportion to what is contributed by each one of them.' Likewise, in Articles 5 and 9, the following was established:
'Article 5.- Composition of the heritage (patrimonio). The heritage (patrimonio) of the "Enterprise" will be constituted by the assets it receives from the municipalities, from the Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado, from the Junta Administrativa del Servicio Eléctrico Municipal de Heredia (J.A.S.E.M.H.), from other entities that transfer the administration or provision of public services to it, and those it may acquire in the future. Likewise, it will assume the liabilities encumbering the assets transferred to it.' 'Article 9.- Ownership of properties with current collection sources. The Municipality of the central canton of Heredia will retain ownership of the properties currently registered in its name where the collection sources of the Heredia city aqueduct are located; it will be obligated to cede, at no cost whatsoever, to the "Enterprise" all the necessary rights so that the latter may fully comply with its purposes. The "Enterprise" will maintain and conserve the assets it receives in the best manner.' From the joint interpretation of the indicated articles, it is inferred that the heritage (patrimonio) of ESPH was constituted by different types of assets: those belonging to the municipalities that were given in administration to the enterprise, those transferred from the municipalities, JASEMH, and the Servicio de Acueductos y Alcantarillado, and those that the enterprise itself could acquire in the future.
The legislator also established in Law 5889 a period of validity for ESPH, as well as the destination of the assets once its operation ceased. In this regard, it indicated:
'Article 23.- Duration of the Enterprise. The "Enterprise" shall have a duration of twenty-five years, its term being extendable for equal or successive periods. Upon expiration of the term, and unless its validity is extended, all the assets and liabilities of the Enterprise shall pass to the municipalities that were adhered to the agreement, in proportion to the contribution of each one of them to the common heritage (patrimonio).' Note that once the enterprise was dissolved, the assets it held in its heritage (patrimonio) would be distributed among the municipalities adhered to the agreement.
Subsequently, Law 7789 of April 30, 1998, transformed the Empresa de Servicios Públicos de Heredia into a public utility corporation (sociedad anónima de utilidad pública) of indefinite duration, named Empresa de Servicios Públicos de Heredia Sociedad Anónima (Article 1). Regarding the legal nature of said enterprise, this Office of the Attorney General has indicated that:
'...the Law of Transformation of the Empresa de Servicios Públicos de Heredia modifies the form of personification of said public enterprise. Indeed, as of the effectiveness of said Law, the Enterprise becomes a corporation (sociedad anónima), organized in accordance with the provisions of the Commercial Code...
(...)
Now, the public character of the enterprise derives from the fact that it is the property of the Municipalities of the Province of Heredia, thereby configuring it as a public enterprise owned by the Municipalities...
(...)
... the circumstance that the public law regime that should govern the Enterprise in this field is restricted does not, however, permit considering that its legal nature has been varied. It can be considered that we are facing a reflection of the so-called phenomenon of "flight from Administrative Law", which finds its justification in a different form of personification. Moreover, the questions about the appropriateness of this case of transformation and its justification are not obstacles to considering that the enterprise has become a private entity.' (Opinion C-246-2001 of September 17, 2001) It is clear then that ESPH S.A. is constituted as a public enterprise, owned by the municipalities, but governed, in terms of its business operations, by private law." (The highlighting is not from the original).
Under that understanding, it is reaffirmed on this occasion that ESPH, S.A. is a public enterprise – with capital belonging to local governments – municipalities – [1], organized as a private entity, which is governed by private law in the normal course of its activities, as is extracted from the content of Articles 3 and 8 of Law 7789.
Precisely, the legal configuration of ESPH, S.A. thus corresponds with the provisions of Article 3.2 of the Ley General de la Administración Pública (LGAP), which establishes:
"Article 3.- 1. Public law shall regulate the organization and activity of public entities, except for express norm to the contrary. 2. Private law shall regulate the activity of those entities that, due to their overall regime and the requirements of their business operations, can be considered as common industrial or commercial enterprises." (The underlining is not from the original).
Now, once it has been ratified that ESPH, S.A. is a public enterprise, the next step is to determine if it can be classified as a public enterprise in competition, to then proceed to the analysis of the specific concern that concerns us here, in order to define whether or not the provisions of the Ley Marco de Empleo Público, No. 10159, apply to said enterprise.
In this regard, it is our criterion that ESPH, S.A. must be classified as a public enterprise in competition, given that although according to the provisions of numerals 5 and 6 of Law No. 7789, its main activity is to provide potable water, sanitary sewer, and stormwater evacuation services, as well as for the generation, distribution, transmission, and commercialization of electrical energy and public lighting, in agreement with the municipalities of the Province of Heredia that are incorporated, within their jurisdiction – Art. 5 –; the truth of the matter is that, with the reform introduced to subsections a) and i) of cardinal 6 of its constitutive law, by Article 44 of the Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones (Law 8660 of August 8, 2008), ESPH, S.A. is empowered to provide telecommunications and infocommunications services, as well as to sell in the national and international market, directly or indirectly, advisory, consulting, training services, and any other product related to its competences.
Such activities are, of course, remunerated by those clients who contract the provision of certain services with ESPH, S.A. and under the terms that the law authorizes it.
Thus, ESPH, S.A. must operate in the services market under a competition regime [2], especially regarding telecommunications services, infocommunications, as well as other information products and services and other services in convergence. With said commercial opening, ESPH, SA., paved its way into other areas of the country and without being circumscribed to the area delimited by traditional services.
The foregoing is consistent with what is regulated by the Ley General de Contratación Pública, No. 9986 of May 27, 2021, effective as of December 1, 2022, which provides a specific section for enterprises under a competition regime (Title II, Chapter IV, Section III, Arts. 68 to 70).
Norms of a general nature for a sector (enterprises in competition), within which ESPH, S.A. is located, as expressly regulated by Article 68 of said regulatory body, which is transcribed below, in what is of interest:
"ARTICLE 68- Special procedure for INS, ICE and their enterprises in competition, JASEC and ESPH. The Instituto Nacional de Seguros (INS) and its corporations (sociedades anónimas) in competition, and the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) and its enterprises in competition, the Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago, and the Empresa de Servicios Públicos de Heredia may use the special procedure regulated in this article, regardless of the amount of the contract, for the following:
On the other hand, it is important to highlight what was stated by the legislators of the time when Bill 12,782 was heard and processed, which gave way to the enactment of Law 7789 of April 30, 1998, called 'Transformation of the Empresa de Servicios Públicos de Heredia ESPH', in order to thus know what the legislator's intention was with the transformation of said enterprise:
"DIPUTADO BENAVIDES BENAVIDES:
"(...) Summarizing, what this bill intends is to modify the legal nature of the institution, to free it from ties so that it can develop competitively in projects and in the current market of the energy activity, in the global context. Some institutions like ICE, the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados formulated observations, of which, those that the subcommission composed of Diputado Luis Gerardo Villanueva and this servant considered pertinent have been accepted, and which we consider cover the core points where some of the observations or objections to this initiative were concentrated, which has the support of all the deputies of the province of Heredia.
(...)
I believe it is unnecessary to point out the importance of this bill being ruled upon in this Commission for the Heredia region. Without a doubt, it is one more step towards the modernization of electrical energy enterprises in this country. We, the deputies who support this initiative, are absolutely clear that the approval should go hand in hand with the modifications that are made in the general laws and also in the specific ones that regulate the energy sector in the country. In this aspect, there is permanent consultation and coordination with institutions like the Instituto Costarricense de Electricidad, which has also submitted modification projects that are in a special commission in this Legislative Assembly.' (Emphasis added) (Taken from the minutes of ordinary session No. 057 of October 7, 1997, held by the Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos, as recorded on pages 262 to 264 of legislative file 12782) "DIPUTADO VILLANUEVA MONGE:
'To say that the conflicting parts of ICE's telecommunications monopoly, among others, were removed so that the bill would not have any objection from ICE. I believe it is somewhat refined, almost equal to that of JASEC. These projects allow the transformation of these regional enterprises. In no way do they tend to harm the Instituto Costarricense de Electricidad; on the contrary, just as the law now gives private enterprises the opportunity to participate in electrical cogeneration, with greater reason public enterprises must be supported, in this case the regional ones, like Heredia and Cartago. Therefore, it seems to me that without further discussion, I ask for the affirmative vote for this substitute text and for the bill itself.' (The highlighting does not belong to the original) (Taken from the minutes of ordinary session No. 057 of October 7, 1997, held by the Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos, as recorded on page 264 of legislative file 12782) "DIPUTADO RAFAEL ÁNGEL VILLALTA FERNÁNDEZ:
'Good afternoon, Mr. President, fellow deputies. I wish to congratulate the Empresa de Servicios Públicos de Heredia because, indisputably, it represents an important development model that can be applicable to other regions like Cartago, like the peninsula of Guanacaste, or like the southern zone. That Heredian entity will have the possibility, with this law, to face the needs for potable water, sanitary and stormwater sewerage, and the electricity part; and, in Article 6 it is allowed, in the future, according to the successes that this Enterprise obtains, to venture into other public services necessary for the province of Heredia. Among those public services, for example, is solid waste management and also, at some point, telecommunications. (...).' (The highlighting is ours) (Taken from the minutes of plenary session No. 142 held on Tuesday, April 21, 1998, as recorded on pages 351 and 352 of legislative file 12782) "DIPUTADO ALBERTO F. CAÑAS ESCALANTE:
'Mr. President, I feel great satisfaction for this bill having first been ruled upon and then voted on. I want to leave a reference in the minutes about the excellent set of motions that, via Article 137, Diputado Martínez Ramírez presented, motions that have considerably reinforced and improved the bill. I have the impression and the conviction, Mr. President, in view of what some deputies were able to study and observe in Norway, that the promotion of small municipal, cantonal, or cooperative electrical energy enterprises could be the definitive solution that this country finds for problems of this nature, especially if we place them in a position to compete with each other, as is happening in the Scandinavian nation to which I have referred. This law and the one coming behind it on JASEC are two serious proposals that this Legislative Assembly makes to the country, so that it continues progressing in electrical matters, without the need to put itself up for sale, as is happening in other countries of the world.' (The underlining does not belong to the original) (Taken from the minutes of plenary session No. 142 held on Tuesday, April 21, 1998, as recorded on pages 352 and 353 of legislative file 12782) In attention to what was transcribed above, it is observed that the spirit of the legislator with the enactment of the Transformation Law of ESPH, S.A. was to modify its legal nature, to free it from ties and allow it to develop competitively in projects and in the market of the energy activity, and it was thought that in the future it could venture into other public services like telecommunications, just as with the opening of said market it finally materialized (Art. 44 of Law 8660 of August 8, 2008).
Based on all the considerations set forth above, it is our criterion that ESPH, S.A. is a public enterprise in competition, in attention to the goods and services it offers in the market regulated by law to its different clients.
Finally, it remains to define whether, in this scenario, the provisions of the Ley Marco de Empleo Público, No. 10159, apply to it or not.
In this regard, this Office of the Attorney General recently had the opportunity to analyze the stewardship (rectoría) of MIDEPLAN regarding public employment, in relation to public enterprises and institutions in competition. For its conceptual clarity, we cite opinion PGR-C-114-2023 of May 31, 2023, in what is pertinent here:
'For the purpose of attending to the consultation formulated to us, we must indicate that Article 46 of the Ley de Salarios de la Administración Pública provides that all matters of public sector employment shall be under the stewardship (rectoría) of the Minister of Planificación Nacional y Política Económica, who must establish, direct, and coordinate the general policies, coordination, advisory services, and support to all public institutions, and define the administrative guidelines and regulations aimed at the unification, simplification, and coherence of employment in the public sector, ensuring that public sector institutions adequately respond to the defined objectives, goals, and actions. This norm adds that MIDEPLAN must evaluate the public employment system and all its components in terms of efficiency, effectiveness, economy, and quality, as well as propose and promote the necessary adjustments for the better performance of public officials and institutions.
For its part, Article 26 of the Ley de Salarios de la Administración Pública regulates the scope of application of Chapter III and subsequent chapters of that law, and provides that those precepts (within which the mentioned Article 46 is included) are applicable to the decentralized Administration: autonomous and semi-autonomous institutions, state public enterprises, and municipalities.
Despite the foregoing, the Ley Marco de Empleo Pública, in its Article 6, took up again the issue of MIDEPLAN's stewardship (rectoría) in public employment matters and regulated it comprehensively. The mentioned Article 6 provides the following:
"ARTICLE 6- Creation of the Sistema General de Empleo Público The stewardship (rectoría) of the Sistema General de Empleo Público shall be in charge of the Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN). Excluded from this stewardship (rectoría) are the employment relationships of public servants who perform administrative, professional, or technical functions or tasks that are exclusive and excluding for the exercise of the competences constitutionally assigned to the Legislative Branch, the Judicial Branch, the Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), and to public entities with governmental or organizational autonomy, according to the determination made by the respective institution.
Said system shall be composed of the following:
'Article 3.- Scope of coverage of the stewardship (rectoría) of the Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica over public employment relationships. The Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica shall exercise stewardship (rectoría) over the statutory, public employment, and mixed relationships of the servants who work in public institutions, except for the exceptions that the Ley Marco de Empleo Público, Law No. 10159, establishes with respect to positions with functions or tasks that are exclusive and excluding of the competences that have been constitutionally conferred on the Branches of the Republic and institutions with governmental or organizational autonomy. Consequently, said stewardship (rectoría) shall have within its scope all those public or mixed employment relationships that are not included within the categorization of positions with functions or tasks that are exclusive and excluding of the competences that have been constitutionally conferred on the Branches of the Republic and institutions with governmental or organizational autonomy. The hierarchical superior of the Legislative, Judicial Branches, Tribunal Supremo de Elecciones, and of the indicated autonomous institutions must define such categorization of positions. The Dirección General de Servicio Civil, as the maximum deconcentrated body of MIDEPLAN, shall exercise advisory services and technical direction for institutions within the scope of the Estatuto de Servicio Civil, Law No. 1581 and its reforms. Excluded from the stewardship (rectoría) of MIDEPLAN, provided for in this article, are non-state public entities, enterprises and institutions in competition, except as related to the provisions on collective bargaining, and the Benemérito Cuerpo de Bomberos, for being excluded from the application of the Ley Marco de Empleo Público, as well as positions with functions or tasks that are exclusive and excluding of the competences that have been constitutionally conferred on the Branches of the Republic and institutions with governmental or organizational autonomy.' (The underlining is ours).
It should be noted that the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), in consultative vote 17098-2021 at 11:15 p.m. on July 31, 2021, endorsed the constitutional validity of the exclusions provided for in Article 3 of the Ley Marco de Empleo Público in relation to public enterprises in competition:
'... the Constituent Power itself foresaw that not all servants of the State could be covered by the special regime, since the method of selection, the special capabilities, the functions of each position, and the relationships of trust and dependence are not the same in all cases, hence the principles derived from Article 192 are applicable to the majority of State workers, but not to all. From this perspective, contrary to what was stated by the consultative parties, it is indeed possible to establish exceptions to the scope of application of the civil service regime or statute; an exclusion that cannot be arbitrary and that must be duly justified. Now then, it is observed that the consultative parties question this provision – Article 3 of the bill under study – pointing out, solely, that the mere criterion of competitiveness is not sufficient to give them differential treatment, since they are equally public officials who manage public funds and, as they themselves recognize, these are public enterprises and institutions that are under the competition regime; that is, they are not under equal conditions as the other State institutions, as inferred from Articles 3, 111, and 112 of the Ley General de la Administración Pública, when they refer to the workers of this type of state enterprises, they are governed by Private Law. (...) it is not considered that Article 3 of the bill for "LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO", processed in legislative file No. 21,336, is unconstitutional by virtue of making the exclusions therein for public enterprises in competition, non-state public entities, and the Benemérito Cuerpo de Bomberos.' Based on the foregoing, it is the criterion of this Office of the Attorney General that public enterprises and institutions in competition are excluded from the stewardship (rectoría) of MIDEPLAN in matters of public employment, except as related to the field of collective bargaining." (The highlighting does not belong to the original) Based on the foregoing, and being clear that ESPH, S.A. is a public enterprise, with municipal capital, in principle, and in consideration of the provisions of subsection 2.c[3] of Law 10159, it must be understood that it falls within the scope of coverage of said law; however, being a public enterprise in competition, the law itself in the following numeral—3.b—excludes this type of enterprise from its scope of coverage, except with regard to the provisions on collective bargaining.
For its part, along the same lines as was specified in the cited opinion PGR-C-114-2023, although Article 3 of the legal norm under study did not expressly refer to the stewardship of MIDEPLAN with respect to enterprises and institutions in competition, subsection 3 of its regulation, (Decree No. 43952 of February 28, 2023), did so and provided for the exclusion of enterprises and institutions in competition from said stewardship. Allow us, in this regard, the following quote from said regulation:
“ARTICLE 3- Exclusions. The following are excluded from the scope of application of this law:
Consequently, said stewardship shall have within its scope all those public or mixed employment relations that are not included within the categorization of positions with functions or tasks that are exclusive and excluding of the competencies that have been constitutionally conferred upon the Powers of the Republic and institutions with governmental or organizational autonomy. The hierarchical superior of the Legislative Power, Judicial Power, Tribunal Supremo de Elecciones, and the indicated autonomous institutions must define such categorization of positions. The Dirección General de Servicio Civil, as the maximum deconcentrated body of MIDEPLAN, shall exercise advisory and technical guidance for institutions within the scope of the Estatuto de Servicio Civil, Law No. 1581 and its reforms.
Excluded from the stewardship of MIDEPLAN, provided in this article, are non-state public entities, enterprises and institutions in competition, except with regard to the provisions on collective bargaining, and the Benemérito Cuerpo de Bomberos, as they are excluded from the application of the Ley Marco de Empleo Público, as well as positions with functions or tasks that are exclusive and excluding of the competencies that have been constitutionally conferred upon the Powers of the Republic and institutions with governmental or organizational autonomy.” (The underlining in both norms is ours).
In light of this, and since there is no doubt whatsoever that ESPH, S.A. is a public enterprise in competition, of municipal ownership, it is necessary to conclude that it falls within the exclusions set forth in Article 3.b of the Ley Marco de Empleo Público and subsection 3 of its regulation.
III.- CONCLUSION:
Based on all the foregoing, it is the opinion of the Procuraduría General de la República that the provisions of the Ley Marco de Empleo Público, No. 10159, do not apply to ESPH, S.A., except with regard to the area of collective bargaining, in consideration of the provisions of Article 3, subsection b) of said normative body and subsection 3 of its regulation, which expressly excludes public enterprises and institutions in competition from the stewardship of MIDEPLAN, with the stated exception.
Cordially; Yansi Arias Valverde Procuradora adjunta Dirección de la Función Pública Cc: Señora Laura Fernández Delgado, Ministra de Planificación Nacional y Política Económica.
[1] As referred to in the legal opinion provided along with this consultation, ESPH S.A. "is a public enterprise owned by the Municipalities of Heredia, San Rafael, and San Isidro".
[2] "Competition: Situation of enterprises that rival in a market offering the same product or service, or varieties of these products or services". (Diccionario de Términos Regulatorios used in Costa Rica, taken from the website of the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) https://aresep.go.cr/diccionario/.
[3] "ARTICLE 2- Scope of coverage. This law is applicable to public servant persons of the following entities and bodies under the principle of the State as sole employer:
Dictamen : 210 del 14/11/2023 14 de noviembre del 2023 PGR-C-210-2023 Señor Edgar Allan Benavides Vílchez Gerente General Empresa de Servicios Públicos de Heredia S. A.
Estimado señor:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio GER-260-2023 del 10 de mayo del 2023, por medio del cual solicita el criterio jurídico de la Procuraduría General, sobre la siguiente consulta:
“¿Aplican o no a la ESPH, S.A. las disposiciones de la ley marco de empleo público, ley número 10159?” I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL:
Específicamente, nos indica usted que el anterior requerimiento se formula para que este órgano consultivo confirme el criterio de la consultante, en el sentido de que a la Empresa de Servicios Públicos de Heredia Sociedad Anónima (en lo sucesivo ESPH, S.A.) no le aplica la Ley Marco de Empleo Público, n°. 10159.
A la consulta se adjuntó el criterio jurídico emitido por el Departamento de Gestión Jurídica de la ESPH, S.A., mediante el memorando GJU-66-2023 del 10 de mayo del 2023, suscrito por el Lic. Gilberth González Fallas. En dicho estudio se concluyó lo siguiente:
“PRIMERO: La ESPH, S.A. es una empresa pública ente privado de capital municipal, razón por la cual se encuentra regida por el derecho privado en el giro normal de sus actividades, por tanto, el régimen laboral aplicable a los trabajadores de la ESPH, S.A. históricamente es y sigue siendo el derecho común laboral, aplicable en igualdad de condiciones a cualquier empleado del sector privado.
SEGUNDO. Los empleados de ESPH, S.A. no se consideran servidores públicos para efectos de la aplicación de la Ley Marco de Empleo Público, ya que el artículo 111 inciso 3 de la Ley General de la Administración Pública excluye de forma taxativa la aplicación de esa conceptualización terminológica a los empleados de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común tal y como lo es ESPH, S.A. en razón de las potestades y obligaciones que le impone la ley 7789.
Por tanto, en este sentido la LMEP no modifica el régimen laboral aplicable a los trabajadores de la ESPH, S.A.
TERCERO. La ESPH, S.A. es una empresa pública en competencia, ya que comercializa bienes y servicios de orden tecnológico y eléctrico en el mercado abierto, de conformidad a su naturaleza mercantil y en virtud del marco normativo que le habilita, razón por la cual, se configura el supuesto de exclusión a los alcances de la LMEP señalados en el artículo 2 (SIC) inciso b, por tanto, la LMEP tampoco modifica el régimen laboral aplicable a los trabajadores de la ESPH, S.A.
CUARTO. Al no existir confluencia de los supuestos de aplicación de la LMEP en la ESPH ya que: (1) sus trabajadores no son servidores públicos y (2) es una empresa pública ente privado en competencia, se puede concluir que el régimen laboral privado (código de trabajo) es el aplicable a los trabajadores de la ESPH, S.A. en estricto cumplimiento de los principios de sana administración y utilización eficiente de los fondos públicos, y en aras de proteger los derechos de los trabajadores y en salvaguardar las responsabilidades de las autoridades de la ESPH, S.A.
QUINTO: La ley 7789 es una ley especial que en caso de roce o inopia priva sobre cualquier ley general. Para el caso que nos acontece esta condición de especialidad se sobrepone a una ley general como lo es la Ley Marco de Empleo Público, quedando claro que, al existir una régimen propio de salarios aplicable a la ESPHSA tal y como lo han reconocido así desde tiempo históricos la Contraloría General de la República el mismo debe mantenerse y desarrollarse en términos de empresa en competencia y protegida por su ley especial que solo puede ser modificada sí y solo si solo existiera una mención expresa y específica respecto de su modificación,. Lo cual no existe en la ley marco de empleo Público ni en ninguna otra ley en lo referente a empleo público y salarios”.
A continuación, nos referiremos al tema objeto de consulta.
II. - SOBRE LO CONSULTADO:
Para iniciar con el análisis de la presente consulta, importa precisar que el artículo 1 de la Ley de transformación de la ESPH, S.A. (n°. 7789 del 30 de abril de 1998) define su naturaleza jurídica de la siguiente manera:
“ARTÍCULO 1.- Transfórmase la Empresa de Servicios Públicos de Heredia en una sociedad anónima de utilidad pública y plazo indefinido, denominada Empresa de Servicios Públicos de Heredia Sociedad Anónima, cuyo nombre podrá abreviarse Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A., en adelante, la Empresa.
El domicilio social de la Empresa será la ciudad de Heredia.” (El resaltado es nuestro).
Dicha ley autoriza a la ESPH, S.A. para establecer agencias o sucursales en toda la región de Heredia, cuando así convenga al cumplimiento de sus fines -art. 2-.
Por su parte, conforme se desprende del contenido del numeral 3, el patrimonio de la ESPH, S.A. estará compuesto por todos los activos y pasivos pertenecientes a la Empresa de Servicios Públicos de Heredia, de acuerdo con su Ley Constitutiva No. 5889, de 8 de marzo de 1976, entre los recursos citados se enumeran, sin carácter taxativo, los siguientes:
“a) Los servicios de energía eléctrica recibidos por la Empresa de la extinta Junta Administrativa del Servicio Eléctrico Municipal de Heredia.
Los bienes y derechos que en virtud de este artículo forman el patrimonio de la Empresa, se considerarán integrados a esta de pleno derecho y representarán el capital accionario de la Municipalidad de Heredia y las municipalidades incorporadas, así como de las que en el futuro se incorporen. El Registro Nacional y demás entes oficiales inscribirán los traspasos correspondientes sin costo alguno, previo inventario realizado por contadores públicos autorizados y refrendado por la Contraloría General de la República”.
Aunado a lo anterior, en su cardinal 4 se dispone que las corporaciones municipales de la región de Heredia, que al entrar en vigencia la ley 7789 no se hayan incorporado a la Empresa, podrán permanecer en esa condición y guardarán las competencias que hasta ese momento ejerzan en la prestación de los servicios públicos a su cargo.
Concretamente, en el artículo 5 se desarrolla los tipos de servicios que la ESPH, S.A. puede prestar, destacándose entre ellos los servicios de agua potable, alcantarillado sanitario y evacuación de aguas pluviales; así como para la generación, distribución, transmisión y comercialización de energía eléctrica y alumbrado público, en convenio con las municipalidades de la provincia de Heredia incorporadas, dentro de la jurisdicción de estas.
Dicho ordinal advierte que la ESPH, S.A. podrá desempeñar esas funciones en forma directa, por medio de las subsidiarias que constituya para tal efecto, y mediante la celebración de contrataciones o alianzas con entidades de reconocido prestigio tecnológico y financiero.
Especial mención merece lo estipulado en el artículo 6, en el que se regula que a la ESPH, S.A. le corresponde:
“a) Solucionar los requerimientos de energía eléctrica, alumbrado público, agua potable, alcantarillado pluvial y sanitario, otros servicios públicos y servicios de telecomunicaciones, infocomunicaciones y otros servicios en convergencia necesarios para el desarrollo, en las condiciones apropiadas de cantidad, calidad, regularidad y eficiencia. La Empresa de Servicios Públicos de Heredia estará sujeta al pago de los cánones, los impuestos, las tasas, las contribuciones especiales y los demás tributos a los que estén sometidos los operadores y proveedores de telecomunicaciones, sin detrimento de las exenciones establecidas en otras leyes.
(Así reformado el inciso anterior, por el artículo 44 aparte a) de la Ley N° 8660 del 8 de agosto de 2008) b) Unificar los esfuerzos para satisfacer las necesidades de agua potable, electricidad y otros servicios en el ámbito regional.
(Así adicionado el inciso anterior, por el artículo 44 aparte a) de la Ley N° 8660 del 8 de agosto de 2008)”. (El subrayado no pertenece al original) Para realizar las anteriores funciones la ESPH, S.A. queda autorizada para constituir las sociedades mercantiles que considere necesarias para su mejor organización y el cumplimiento eficiente de los fines públicos asignados -art. 7-.
En el contenido de esta última norma se indica que cuando se trate de sociedades creadas para prestar un servicio público y en las que la ESPH, S.A. deba aportar sus derechos de titular de concesiones de servicios públicos, la participación de esta deberá ser mayoritaria y el uso o goce de aquella podrá ser utilizada o explotada por la subsidiaria creada para ese efecto, pero no podrá salir en ningún momento de su dominio. En caso de disolución o ruptura del vínculo societario, las concesiones revertirán automáticamente a la ESPH, S.A. y no quedará derecho alguno para las personas físicas o jurídicas que conforman la subsidiaria.
Otro aspecto importante que se debe precisar es que la ESPH, S.A. y sus subsidiarias, en el giro normal de sus actividades, estarán sometidas al derecho privado. Puntualmente, el ordinal 8 dispone:
“Artículo 8- La empresa y sus subsidiarias, en el giro normal de sus actividades, estarán sometidas al derecho privado. En esta medida, se entienden excluidas, expresamente, de los alcances de la Ley 5525, Ley de Planificación Nacional, de 2 de mayo de 1974; la Ley 6955, Ley para el equilibrio financiero del sector público, de 24 de febrero de 1984, y la Ley 8131, de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, de 18 de setiembre de 2001, excepto de los artículos 57 y 94, y de los respectivos reglamentos; además, del artículo 3 de la Ley 2726, Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, de 14 de abril de 1961.
La Contraloría General de la República, la Superintendencia General de Entidades Financieras y la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos ejercerán sus facultades legales sobre la sociedad, bajo la modalidad de control posterior. Asimismo, en materia de gestión operativa de los servicios a cargo de la empresa, la Contraloría General de la República ejercerá funciones de fiscalización.
(Así reformado por el artículo 134 inciso b) de la Ley General de Contratación Pública, N° 9986 del 27 de mayo de 2021)”.
Ahora bien, en lo que atañe a las tarifas que cobre la ESPH, S.A. o cualquiera de las subsidiarias que brinden servicios públicos regulados, serán aprobadas por la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos. En ese orden, se plantea que en todas las tarifas que se le aprueben a la ESPH, S.A. o a alguna de sus subsidiarias, se contemplará un componente de inversión que garantice el desarrollo y el crecimiento normal de sus actividades -art. 14- En consonancia con todo lo manifestado, es menester resaltar que, conforme lo establece el artículo 15 del cuerpo normativo en estudio, la ESPH, S.A. se encuentra facultada para establecer alianzas estratégicas con personas de derecho público o privado, siempre que estas últimas tengan como mínimo el cincuenta y uno por ciento (51%) de capital costarricense y sus participantes extranjeros posean prestigio técnico y moral reconocidos por la Universidad Nacional, con el propósito de financiar, invertir y desarrollar los proyectos necesarios para brindar los servicios que le han sido encomendados. Cuando se establezca la alianza con entes de derecho público, no se requerirá ningún tipo de concurso; no obstante, si se efectuare con personas de derecho privado, la ESPH, S.A. determinará procedimientos reglamentarios que cumplan con los principios de publicidad, igualdad de oportunidades, libre concurrencia y resolución razonada.
Asimismo, tal y como lo autoriza el ordinal 15, para el cumplimiento de sus fines, la ESPH, S.A. podrá adquirir por cualquier título; bienes muebles o inmuebles, derechos reales o personales, también podrá hipotecarlos, arrendarlos, darlos en arrendamiento, pignorarlos en cualesquier otra forma o poseerlos y disponer de ellos. Además, podrá otorgar garantías, siempre que de esto obtenga algún beneficio económico, podrá conferir poderes cuando convenga a los intereses de la sociedad y constituir fideicomisos.
Finalmente, para el efectivo cumplimiento de sus fines y la prestación de los servicios a su cargo, la dirección, administración y vigilancia de la ESPH, S.A. estará a cargo de los siguientes órganos:
“a) La Asamblea General de Accionistas.
El Pacto Constitutivo respetará esta organización mínima; no obstante, desarrollará, en congruencia con la presente ley y el Código de Comercio, los procedimientos organizacionales necesarios para el buen funcionamiento de la Sociedad”. (Artículo 16) Del estudio de lo normado en la ley 7789 y especialmente del artículo 1 transcrito se desprende que la ESPH, S.A. es una empresa pública, que está constituida bajo la forma de una sociedad anónima, cuyo capital pertenece a las municipalidades de la Provincia de Heredia -art. 3-; por consiguiente, importa resaltar que, aun cuando dicha Empresa acude a formas de organización del Derecho privado, eso no implica que la empresa sea de naturaleza privada.
En ese sentido, conforme lo hicimos ver en la opinión jurídica OJ-030-2019 del 29 de abril del 2019, se trata de una “figura ampliamente conocida en la literatura especializada y usada en el Derecho comparado, a raíz de la intervención de la Administración Pública en la producción de bienes y servicios susceptibles de explotación económica, a partir especialmente de la segunda mitad del siglo XX, derivando su carácter de empresa, del empleo de una forma asociativa propia del Derecho mercantil, en este caso, la sociedad anónima, como de su giro comercial, y lo pública, por estar constituida por fondos públicos y ser propiedad del Estado o de alguno de sus entes públicos menores”.
Sobre la empresa que nos ocupa, esta Procuraduría en el dictamen C-120-2002, del 14 de mayo del 2002, la catalogó como una empresa pública:
“A.- LA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS: UNA EMPRESA PÚBLICA La Asesoría Jurídica de la Empresa de Servicios Públicos parte de que al haber sido organizada como una sociedad anónima, la Empresa es una entidad privada y como tal, sólo puede resultar sujeta a la Ley de la Administración Financiera si financia sus operaciones con recursos provenientes de un presupuesto público.
El tema de la naturaleza jurídica de la Empresa de Servicios Públicos fue abordado por esta Procuraduría en el dictamen N. 246-2001 de 17 de setiembre de 2001. En dicho dictamen indicamos que a pesar de su forma de organización de Derecho Privado, la Empresa continúa siendo una empresa pública:
"A.- LA ESPH: UNA EMPRESA PÚBLICA Del análisis de la Ley N. 5889 de 8 de marzo de 1976 se deriva que el legislador creó la Empresa de Servicios Públicos de Heredia como una empresa pública organizada bajo formas de Derecho Público. Aspecto que es remarcado por la reiterada mención de la Empresa como ente descentralizado y parte de la Administración Pública. No obstante, quedaba claro que en razón de la actividad por ejercer (definida en el artículo 1), la entidad que se creaba como ente descentralizado constituía una empresa pública. Como tal, le resultaría aplicable lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley General de la Administración Pública.
Por otra parte, del texto del artículo 1° de dicha Ley se deriva que este "ente descentralizado" era propiedad de las municipalidades de Heredia:
(….).
Ente municipal, la Empresa de Servicios Públicos de Heredia se crea como un ente "institucional. Puede, entonces, considerarse que en un inicio la ESPH fue una empresa pública propiedad de las municipalidades de Heredia y organizada bajo formas de Derecho Público.
Puede resultar trivial recordar que el concepto de empresa pública no deriva de un criterio de organización, salvo que así lo disponga el ordenamiento. El concepto de empresa está referido al desarrollo de una determinada actividad; en concreto a aquéllas actividades industriales y comerciales, sea las dirigidas a la producción y comercialización de bienes y servicios. Para el desarrollo de esa actividad, el legislador puede adoptar una forma de personificación pública o de personificación privada. Con ello aclaramos, desde ya, que el concepto de empresa pública no está ligado a la forma de personificación. Es decir, la naturaleza de empresa pública no depende de que esté organizada como organización pública o de que se recurra al Derecho Privado.
En la Opinión Jurídica OJ-008-2001 de 22 de enero de 2001 hacíamos referencia a la discusión que se ha entablado respecto de la práctica administrativa de recurrir tanto a fórmulas de personificación privada como a la aplicación prioritaria del Derecho Común a entidades públicas. Señalamos al efecto:
"La utilización del Derecho Privado por la Administración Pública, en nombre del mejoramiento de la eficiencia y eficacia del funcionamiento estatal, ha suscitado posiciones controvertidas en la doctrina debido a los efectos que tal utilización ha generado en la práctica. En diversos ordenamientos jurídicos esta situación se ha traducido en el surgimiento de una multitud de personificaciones distintas dentro del seno de la Administración Pública, sujetas a regulaciones diversas, con la consecuente pérdida de coherencia de la Administración en general. Debido a la heterogeneidad de la institucionalidad pública provocada por la utilización de figuras propias del Derecho Privado, y la consecuente convergencia de sistemas diferentes aplicables a una misma figura jurídica, se ha propugnado por la adecuación entre la forma jurídica de personificación y el régimen jurídico que utiliza la Administración: "Es decir, a régimen jurídico de Derecho Público, forma jurídica pública; a régimen jurídico privado, forma de Derecho privado." (Antonio Troncoso Reigada, Privatización, Empresa Pública y Constitución, Marcial Pons, Madrid, 1997, p. 62). No obstante, es claro que la diversidad de mecanismos tendientes a asegurar las misiones de servicio público hace que las categorías usuales "persona pública-persona privada, derecho público-derecho privado" no den una respuesta satisfaciente a los problemas que se presentan y por tanto, que esa reducción persona pública-derecho público, forma de derecho privado, derecho privado no sea absolutamente satisfaciente (cf. M, GUYONAR, P, COLLIN: "Chronique générale de jurisprudence administrative française". AJDA, mayo-2000, p. 410). Quizás por ello el artículo el artículo 3° de la Ley General de la Administración Pública permite que el Derecho Privado regule la actividad de los entes públicos cuyo giro de actividad sea industrial o comercial, aun cuando la organización sea propia del Derecho Público".
Reiteramos en dicha ocasión que la circunstancia de que una empresa pública sea organizada bajo formas del Derecho Privado y, en concreto, de sociedad comercial, no determina que la empresa sea de naturaleza privada. Resulta errado definir al ente exclusivamente con base en su forma de personificación. Máxime cuando no existe correspondencia entre régimen jurídico y la citada forma. Por el contrario, la naturaleza pública o privada de una determinada empresa se define en razón de un conjunto de elementos, entre los que, además de tomarse en cuenta aspectos tales como la personalidad jurídica, se observa la titularidad del patrimonio, el control estatal, la creación por ley y el fin público al que se deben, entre otros. De esta forma, la personalidad no constituye el elemento definidor de la naturaleza del ente, pues si bien la personalidad puede ser privada, de conformidad con la organización y régimen atribuido por la ley, su naturaleza es pública si la titularidad del patrimonio y el control sobre ella se encuentra en manos del Estado. En este sentido ya se ha pronunciado esta Procuraduría en anteriores ocasiones. Específicamente, en el dictamen No. 063-96 de 3 de mayo de 1996 se indicó lo siguiente:
"... la Corporación (BICSA BAHAMAS) es propiedad exclusiva de los Bancos del Estado y de la Junta Liquidadora del Banco Anglo, sea el capital social pertenece en su totalidad a entidades públicas, quienes ejercen, en razón de esa titularidad del accionariado, el control absoluto sobre las decisiones de la empresa. Tenemos, así, una persona jurídica cuyo capital social no solo en su mayoría sino en su integridad es dominado por entes públicos; de lo que se sigue un dominio en la Junta Directiva que dota a los socios públicos de un poder preponderante, mejor dicho absoluto, de decisión o de gestión sobre la entidad. Son estos elementos (cfr. M, DURUPTY: Les entreprises publiques, I, PUF, 1986, pp. 210-211, D, LINOTTE-A, MESTRE: Services publics et Droit Public Economique, I, Litec, París, 1982, p. 230) los que doctrinariamente determinan que una empresa pueda ser calificada de pública, aun cuando se esté en presencia de una persona de Derecho Privado. Sencillamente, no existe una identidad necesaria entre la naturaleza jurídica, pública o privada, de un ente y su personalidad jurídica. Esta puede ser de Derecho Público o de Derecho Privado, según la organización y régimen que se le dé a la empresa. Lo importante es el hecho de que aun cuando se trate de una persona de Derecho Privado, por ejemplo, una sociedad anónima, la empresa puede ser pública si se dan los elementos definidores antes señalados (Cfr. A. De LAUBADERE: Droit Public Economique, Dalloz, 1983, p. 668; E, GARCIA DE ENTERRIA-T, FERNANDEZ: Curso de Derecho Administrativo, I, Civitas, Madrid, 1989, p. 415 y E. GARCIA DE ENTERRIA- M. SANCHEZ MORON: "Régimen jurídico de la Empresa Pública en España", La empresa pública y su Régimen, Universidad Nacional Autónoma, Méjico, 1981, pp. 228-229)…".
De allí que procede reafirmar que las empresas públicas son entes públicos en tanto y en cuanto la titularidad del patrimonio de la empresa y su control y fiscalización se encuentren en manos del Estado o de algún ente público. La atención de otros factores tales como el fin público para el que fueron creadas, así como su origen legal, entre otros, contribuyen a perfilar con claridad la naturaleza de la entidad. Aspectos tales como la personalidad jurídica y el régimen aplicable no son sinónimos de la naturaleza de la figura jurídica creada y, en tal sentido, no pueden ni deben ser tomados como características únicas para definir su naturaleza. Una definición de este tipo, al limitarse a aspectos específicos, es parcial y, por ende, errónea, en tanto hace caso omiso de la totalidad de los elementos que caracterizan a la entidad.
Lo anterior cobra importancia porque la Ley de Transformación de la Empresa de Servicios Públicos de Heredia modifica la forma de personificación de dicha empresa pública. En efecto, a partir de la eficacia de dicha Ley, la Empresa pasa a ser una sociedad anónima, organizada conforme lo dispuesto en el Código de Comercio. Dispone el artículo 1 de la Ley de Transformación:
"Transfórmase la Empresa de Servicios Públicos de Heredia en una sociedad anónima de utilidad pública y plazo indefinido, denominada Empresa de Servicios Públicos de Heredia Sociedad Anónima, cuyo nombre podrá abreviarse Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A., en adelante, la Empresa.
El domicilio social de la Empresa será la ciudad de Heredia".
Ahora bien, el carácter público de la empresa deriva de que ésta es propiedad de las Municipalidades de la Provincia de Heredia, con lo cual se configura como empresa pública propiedad de las Municipalidades. En lo conducente, dispone el numeral 3° de la Ley:
"Los bienes y derechos que en virtud de este artículo forman el patrimonio de la Empresa, se considerarán integrados a esta de pleno derecho y representarán el capital accionario de la Municipalidad de Heredia y las municipalidades incorporadas, así como de las que en el futuro se incorporen…".
La titularidad municipal del capital social de la Empresa de Servicios Públicos debería determinar la aplicación de ciertas disposiciones de Derecho Público y, en particular, las referidas a los controles necesarios para fiscalizar el manejo y disposición de los fondos públicos. Ciertamente, se comprende que por el giro de su actividad, la Empresa se rija por el Derecho Privado; pero en aspectos como el atinente a los fondos públicos se requiere la aplicación del Derecho Público:
"La pertenencia a la Administración Pública de la totalidad del capital social de un Ente constituido en forma jurídico-privada impide en gran medida la aplicación al mismo de gran parte del derecho de sociedades; en cambio, cuando nos encontramos con sociedades mixtas la participación del capital privado dota de naturaleza societaria real al Ente, al existir una vida social que no se encuentra falseada por la unipersonalidad pública de la sociedad". R, RIVERO ORTEGA: Administraciones públicas y Derecho Privado, Marcial Pons, Barcelona, 1998, p. 99.
Por demás, esa necesidad de un mínimo de aplicación del Derecho Público es no sólo reconocida, sino que se propugna como necesaria por los autores que pugnan por la privatización de las empresas públicas o en su caso, a un estricto apego del legislador a la fórmula "forma jurídica pública- régimen jurídico de Derecho Público-forma de Derecho Privado-régimen jurídico privado" (cfr., TRONCOSO, Op. cit. p. 64 en relación con la 70 y siguientes).
(….).
Ahora bien, la circunstancia de que se restrinja el régimen publicístico que debería regir la Empresa en este ámbito no permite, empero, considerar que se ha variado su naturaleza jurídica. Puede considerarse que se está ante un reflejo del llamado fenómeno de "huida del Derecho Administrativo", que encuentra su justificación en una diferente forma de personificación. ..".
Ese criterio en orden a la naturaleza de la ESPH fue reafirmado recientemente. En efecto, en el dictamen N. C-075-2002 de 12 de marzo del 2002 se estableció:
"En lo tocante a la ESPH S.A. estamos en presencia de una empresa pública organizada como una entidad privada, la cual, obviamente, está regentada por el Derecho privado en el giro normal de sus actividades ( artículo 8 de la Ley n.° 7789 de 30 de abril de 1998). En la terminología de TRONCOSO REIGADA, constituye un buen ejemplo de lo que doctrina ha denominado el fenómeno de la huida de la Administración Pública al Derecho privado o, desde el punto de vista de GARCÍA DE ENTERRÍA, una utilización instrumental del Derecho privado a favor de la Administración (Véase a GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y otro. Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas, Madrid- España, reimpresión a la tercera edición, 1980). Pese a que la ESPH S.A está organizada como una sociedad anónima, se puede afirmar que estamos en presencia de una empresa pública. En efecto, la Procuraduría General de la República ha seguido el criterio del control de los entes públicos sobre el capital de la empresa, para calificar a una entidad organizada bajo las figuras privadas como empresa pública. (Véase, entre otros, los dictámenes C-080-86, C-063-96 del 3 de mayo de 1996 y la opinión jurídica O.J.-050-96 del 30 de julio de 1996). Más aún, en la opinión jurídica O.J.- 113-99 de 29 de septiembre de 1999 llegamos a la conclusión de que la empresa pública es aquella entidad del Estado que desarrolla una actividad económica, es decir, una actividad destinada a la producción y el cambio de bienes y servicios para un mercado, en forma habitual y continua, ya sea en régimen de competencia o de monopolio, la cual puede asumir distintas modalidades organizativas: órgano, institución autónoma, semiautónoma, ente público estatal o no estatal o ente privado".(la negrilla no es del original).
El capital público de la Empresa no permite considerarla una empresa privada y, por ende, darle el tratamiento jurídico que la legislación iuspublicista otorga a las empresas privadas. Lo que puede discutirse es si la Empresa organizada bajo formas de Derecho Privado y regulada fundamentalmente por ese Derecho constituye Administración Pública, aspecto que no es de discusión en el presente momento”. (Lo subrayado no pertenece al original). (Dictamen retomado en la opinión jurídica OJ-030-2019 citada) Sumado a lo anterior, este órgano consultivo en el dictamen C-304-2013 del 16 de diciembre del 2013, realizó el siguiente análisis histórico de su naturaleza jurídica:
“I. SOBRE LA EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE HEREDIA S.A Y EL TRASPASO DE LOS BIENES DE SU PATRIMONIO El primer antecedente normativo con relación a la entidad consultante, lo encontramos en el decreto ley N°767 del 25 de octubre de 1949, mediante el cual se creó a la Junta Administrativa del Servicio Eléctrico Municipal de Heredia (JASEMH). Dicha regulación pretendía dar un carácter más técnico al negocio eléctrico y formalizar el funcionamiento de la “Junta asesora de la Municipalidad de Heredia”, que había operado desde años antes para administrar los trabajos de la planta eléctrica de Carrillos de Poás, (ver exposición de motivos).
La JASEMH, fue creada como un organismo de carácter semi-autónomo, con domicilio en la ciudad de Heredia, y con la finalidad de administrar en forma exclusiva la empresa eléctrica perteneciente a la Municipalidad de dicha provincia (artículo 1). Para ello se le otorgó la capacidad de celebrar contratos, comprar, vender y arrendar bienes muebles e inmuebles para el desempeño de su cometido (artículo 5), pero se indicó claramente que “todos los bienes y derechos, muebles e inmuebles” que pasaban de la Municipalidad de Heredia a la Junta para su administración, seguirían perteneciendo a la corporación municipal (artículo 25). En otras palabras, los bienes municipales requeridos para brindar el servicio serían administrados por JASEMH, pero su titularidad seguiría siendo municipal.
Posteriormente, mediante Decreto 4898 del 4 de junio de 1975, el Poder Ejecutivo declaró zona de desastre el cantón central de Heredia y encargó a JASEMH, la función de asumir temporalmente la administración y mantenimiento del acueducto y el alcantarillado sanitario de dicho cantón.
Al año siguiente, mediante Ley 5889 del 8 de marzo de 1976, se creó la Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH), derogándose el Decreto ley N° 767 que había creado a la JASEMH. En esta ley, se asigna a la ESPH, la competencia de prestar servicios de agua potable, alcantarillado sanitario, evacuación y aguas pluviales, lo mismo que generación y distribución de energía eléctrica y alumbrado público en el cantón central de Heredia, y en los cantones circunvecinos de ésta, si así lo solicitan las municipalidades respectivas, siempre y cuando no estén servidas por otras instituciones públicas (artículo 1).
De importancia para esta consulta, debe destacarse que la ley 5889 estableció específicamente en su artículo 1 párrafo final que:
“El patrimonio de esta empresa pertenecer (sic) a las municipalidades que se adhieran a la misma, en proporción a lo aportado por cada una de ellas.
Asimismo, en los artículos 5 y 9 se estableció lo siguiente:
“Artículo 5º.-Composición del patrimonio.
El patrimonio de la "Empresa" estará constituido por los bienes que reciba de las municipalidades, del Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillado, de la Junta Administrativa del Servicio Eléctrico Municipal de Heredia (J.A.S.E.M.H.), de otras entidades que le traspasen la administración o prestación de servicios públicos, y los que lleguen a adquirir en el futuro. Igualmente, asumirá los pasivos que pesen sobre los bienes que le sean traspasados.” “Artículo 9º.-Propiedad de los inmuebles con fuentes de captación actuales.
La Municipalidad del cantón central de Heredia, conservará la propiedad de las fincas inscritas actualmente a su nombre en donde se encuentran las fuentes de captación del acueducto de la ciudad de Heredia, estará obligado a ceder sin costo alguno a la "Empresa" todos los derechos necesarios para que ésta pueda cumplir a cabalidad su fines. La "Empresa", mantendrá y conservará los bienes que reciba en la mejor forma.” De la interpretación conjunta de los artículos indicados, se desprende que el patrimonio de la ESPH estaba constituido por distintos tipos de bienes: los pertenecientes a las municipalidades que eran dados en administración a la empresa, los traspasados de las municipalidades, la JASEMH y el Servicio de Acueductos y Alcantarillado, y los que pudiera adquirir la propia empresa en el futuro.
El legislador también estableció en la Ley 5889, un plazo de vigencia de la ESPH, así como el destino de los bienes una vez que cesara su funcionamiento. Al respecto indicó:
“Artículo 23.-Duración de la Empresa.
La "Empresa" tendrá una duración de veinticinco años, pudiendo prorrogarse su plazo por períodos iguales o sucesivos. Al vencimiento del plazo, y salvo que se dispusiere prorrogar su vigencia, todos los activos y pasivos de la Empresa pasarán a las municipalidades que estuvieron adheridas al convenio, en proporción al aporte de cada una de ellas para el patrimonio común.
Nótese que una vez disuelta la empresa, los bienes que tuviera en su patrimonio serían distribuidos entre las municipalidades adheridas al convenio.
Posteriormente, la Ley 7789 del 30 de abril de 1998, transformó la Empresa de Servicios Públicos de Heredia en una sociedad anónima de utilidad pública y plazo indefinido, denominada Empresa de Servicios Públicos de Heredia Sociedad Anónima (artículo 1). Sobre la naturaleza jurídica de dicha empresa, esta Procuraduría ha señalado que:
“…la Ley de Transformación de la Empresa de Servicios Públicos de Heredia modifica la forma de personificación de dicha empresa pública. En efecto, a partir de la eficacia de dicha Ley, la Empresa pasa a ser una sociedad anónima, organizada conforme lo dispuesto en el Código de Comercio…
(…)
Ahora bien, el carácter público de la empresa deriva de que ésta es propiedad de las Municipalidades de la Provincia de Heredia, con lo cual se configura como empresa pública propiedad de las Municipalidades…
(…)
… la circunstancia de que se restrinja el régimen publicístico que debería regir la Empresa en este ámbito no permite, empero, considerar que se ha variado su naturaleza jurídica. Puede considerarse que se está ante un reflejo del llamado fenómeno de "huida del Derecho Administrativo", que encuentra su justificación en una diferente forma de personificación. Por demás, las interrogantes sobre la procedencia de este caso de transformación y su justificación no son óbices para considerar que la empresa ha pasado a ser un ente privado.” (dictamen C-246-2001 del 17 de septiembre de 2001) Es claro entonces que la ESPH S.A, se constituye como una empresa pública, propiedad de las municipalidades, pero regida en cuanto a su giro por el derecho privado.” (El resaltado no es del original).
Bajo ese entendido, se reafirma en esta oportunidad que la ESPH, S.A. es una empresa pública -con capital perteneciente a gobiernos locales –municipalidades-[1], organizada como una entidad privada, la cual, está regentada por el Derecho privado en el giro normal de sus actividades, tal y como se extrae del contenido de los artículos 3 y 8 de la ley 7789.
Precisamente, la configuración legal de la ESPH, S.A. se corresponde así con lo dispuesto por el artículo 3.2 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), que establece:
“Artículo 3º.- 1. El derecho público regulará la organización y actividad de los entes públicos, salvo norma 2. El derecho privado regulará la actividad de los entes que por su régimen de conjunto y los requerimientos de su giro puedan estimarse como empresas industriales o mercantiles comunes.” (El subrayado no es del original).
Ahora bien, una vez ratificado que la ESPH, S.A. es una empresa pública, el siguiente paso es determinar sí puede ser catalogada como una empresa pública en competencia, para pasar de seguido al análisis de la inquietud concreta que aquí nos ocupa, en orden a definir sí le aplican o no a dicha empresa las disposiciones de la Ley Marco de Empleo Público, n°. 10159.
Al respecto, es nuestro criterio que la ESPH, S.A. debe ser clasificada como una empresa pública en competencia, toda vez que si bien de acuerdo con lo establecido en los numerales 5 y 6 de la ley n° 7789, su actividad principal es la de prestar servicios de agua potable, alcantarillado sanitario y evacuación de aguas pluviales, así como para la generación, distribución, transmisión y comercialización de energía eléctrica y alumbrado público, en convenio con las municipalidades de la Provincia de Heredia incorporadas, dentro de la jurisdicción de estas -art. 5-; lo cierto del caso es que, con la reforma introducida a los inciso a) e i) del cardinal 6 de su ley constitutiva, por el artículo 44 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones (ley 8660 del 8 de agosto de 2008), la ESPH, S.A. se encuentra facultada para prestar los servicios de telecomunicaciones, infocomunicaciones, así como de vender en el mercado nacional e internacional, directa o indirectamente, servicios de asesoramiento, consultoría, capacitación y cualquier otro producto afín a sus competencias.
Tales actividades son desde luego remuneradas por aquellos clientes que contraten con la ESPH, S.A. la prestación de determinados servicios y en los términos que la ley le autoriza.
Así las cosas, la ESPH, S.A. debe desenvolverse en el mercado de servicios bajo un régimen de competencia[2], especialmente en lo referente a los servicios de telecomunicaciones, infocomunicaciones, así como otros productos y servicios de información y demás servicios en convergencia. Con dicha apertura comercial la ESPH, SA., se abrió camino en otras áreas del país y sin circunscribirse al área delimitada por los servicios tradicionales.
Lo anterior resulta coincidente con lo regulado por la Ley General de Contratación Pública, n°. 9986 del 27 de mayo del 2021, vigente a partir del 01 de diciembre del 2022, que dispone un apartado específico para las empresas en régimen de competencia (Título II, Capítulo IV, Sección III, arts. 68 al 70).
Normas con carácter de generalidad para un sector (empresas en competencia), dentro del que se ubica la ESPH, S.A., tal y como lo regula expresamente el artículo 68 de dicho cuerpo normativo, el cual se procede a transcribir, en lo de interés:
“ARTÍCULO 68- Procedimiento especial para el INS, el ICE y sus empresas en competencia, JASEC y ESPH. El Instituto Nacional de Seguros (INS) y sus sociedades anónimas en competencia y el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) y sus empresas en competencia, la Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago y la Empresa de Servicios Públicos de Heredia podrán utilizar el procedimiento especial regulado en este artículo, con independencia del monto de la contratación para lo siguiente:
Por otro lado, es importante destacar, lo manifestado por los señores legisladores de la época en que se conoció y tramitó el proyecto de ley 12.782, que dio paso a la promulgación de la Ley 7789 del 30 de abril de 1998, denominada “Transformación de la Empresa de Servicios Públicos de Heredia ESPH”, para de esta forma conocer cuál fue la intención del legislador con la transformación de dicha empresa:
“DIPUTADO BENAVIDES BENAVIDES:
“(…) Sintetizando, este proyecto de ley lo que pretende es modificar la naturaleza jurídica de la institución, librarla de ataduras para que pueda desarrollarse competitivamente en los proyectos y en el mercado actual de la actividad de la energía, en el contexto mundial. Algunas instituciones como el ICE, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados formularon observaciones, de las cuales, han sido aceptadas las que la subcomisión integrada por el Diputado Luis Gerardo Villanueva y este servidor consideramos pertinentes y que consideramos que abarcan los puntos medulares, donde se concentraban algunas de las observaciones u objeciones para esta iniciativa que cuenta con el apoyo de todos los diputados de la provincia de Heredia.
(…)
Creo que sobra señalar la importancia de que se dictamine este proyecto de ley en esta Comisión, para la región de Heredia. Sin duda alguna es un paso más, para la modernización de las empresas de energía eléctrica en este país. Estamos absolutamente claros, los diputados que apoyamos esta iniciativa, que la aprobación debería ir de la mano con las modificaciones que se efectúen en las leyes generales y también en las específicas que regulan el sector de la energía en el país. En este aspecto, hay una permanente consulta y coordinación con instituciones como el Instituto Costarricense de Electricidad, que ha sometido también proyectos de modificación que se encuentran en una comisión especial en esta Asamblea Legislativa”. (Énfasis agregado) (Tomado del acta de la sesión ordinaria n° 057 del 07 de octubre de 1997, celebrada por la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos, según consta en los folios 262 al 264 del expediente legislativo 12782) “DIPUTADO VILLANUEVA MONGE:
Para decir que las partes conflictivas del monopolio de las telecomunicaciones del ICE, entre otras, fueron quitadas para que el proyecto no tuviera ninguna objeción por parte del ICE. Creo que queda un poco afinado, casi igual al de JASEC.
Estos proyectos permiten la transformación de estas empresas regionales. En ningún modo tienden a perjudicar el Instituto Costarricense de Electricidad, al contrario, como ahora la ley le da oportunidad a las empresas privadas de participar en la cogeneración eléctrica, con mayor razón hay que apoyar a las empresas públicas, en este caso las regionales, como Heredia y Cartago.
Por eso, me parece que sin mayor discusión, pido el voto afirmativo para este texto sustitutivo y para el proyecto en sí”. (El resaltado no pertenece al original) (Tomado del acta de la sesión ordinaria n° 057 del 07 de octubre de 1997, celebrada por la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos, según consta en el folio 264 del expediente legislativo 12782) “DIPUTADO RAFAEL ÁNGEL VILLALTA FERNÁNDEZ:
Buenas tardes, señor Presidente, compañeras diputadas y compañeros diputados.
Quiero felicitar a la Empresa de Servicios Públicos de Heredia porque, indiscutiblemente, representa un modelo de desarrollo importante que puede ser aplicable a otras regiones como Cartago, como la península de Guanacaste o como la zona sur.
Esa entidad herediana tendrá la posibilidad, con esta ley, de hacerle frente a las necesidades de agua potable, alcantarillado sanitario y pluvial y la parte de la electricidad; y, en el artículo 6 se le permite, en un futuro, de acuerdo con los éxitos que esta Empresa vaya obteniendo, incursionar en otros servicios públicos necesarios para la provincia de Heredia. Entre esos servicios públicos, por ejemplo, está el manejo de los desechos sólidos y también, en algún momento, telecomunicaciones. (…)”. (El resaltado es nuestro) (Tomado del acta de la sesión plenaria n° 142 celebrada el martes 21 de abril de 1998, según consta en los folios 351 y 352 del expediente legislativo 12782) “DIPUTADO ALBERTO F. CAÑAS ESCALANTE:
Señor Presidente, siento gran satisfacción por haber sido dictaminado primero y votado luego este proyecto de ley. Quiero dejar una referencia en el acta sobre el excelente juego de mociones que, por la vía del artículo 137, presentó el Diputado Martínez Ramírez, mociones que han reforzado y mejorado considerablemente el proyecto.
Tengo la impresión y la convicción, señor Presidente, con vista en lo que algunos diputados pudimos estudiar y observar en Noruega, que el fomento de las pequeñas empresas municipales, cantonales o cooperativas de energía eléctrica, puede ser la solución definitiva que este país encuentre para los problemas de esta índole, sobre todo si los colocamos en capacidad de competir entre ellas, como está sucediendo en la nación escandinava a la que he hecho referencia.
Esta ley y la que viene detrás sobre JASEC son dos planteamientos serios que esta Asamblea Legislativa le hace al país, para que siga progresando en materia eléctrica, sin necesidad de ponerse en venta, como está ocurriendo en otros países del mundo”. (El subrayado no pertenece al original) (Tomado del acta de la sesión plenaria n° 142 celebrada el martes 21 de abril de 1998, según consta en los folios 352 y 353 del expediente legislativo 12782) En atención a lo anteriormente transcrito, se observa que el espíritu del legislador con la promulgación de la Ley de Transformación de la ESPH, S.A. fue modificar su naturaleza jurídica, para librarla de ataduras y permitirle desarrollarse competitivamente en los proyectos y en el mercado de la actividad de la energía y a futuro se pensó que podía incursionar, en otros servicios públicos como las telecomunicaciones, tal y como con la apertura de dicho mercado, finalmente se concretó (art. 44 de la ley 8660 del 8 de agosto de 2008).
Con apoyo en todas las consideraciones expuestas líneas atrás, es nuestro criterio que, la ESPH, S.A. es una empresa pública en competencia, en atención a los bienes y servicios que ofrece en el mercado regulado por ley, a sus diferentes clientes.
Finalmente, resta por definir si, ante este escenario, le aplica o no las disposiciones de la Ley Marco de Empleo Público, n° 10159.
Al respecto, recientemente esta Procuraduría tuvo la oportunidad de analizar la rectoría del MIDEPLAN en materia de empleo público, en relación con las empresas e instituciones públicas en competencia. Por su claridad conceptual citamos el dictamen PGR-C-114-2023 del 31 de mayo del 2023, en lo que aquí resulta pertinente:
“A efecto de atender la consulta que se nos formula, debemos indicar que el artículo 46 de la Ley de Salarios de la Administración Pública dispone que toda la materia de empleo del sector público estará bajo la rectoría del ministro o la ministra de Planificación Nacional y Política Económica, quien deberá establecer, dirigir y coordinar las políticas generales, la coordinación, la asesoría y el apoyo a todas las instituciones públicas, y definir los lineamientos y las normativas administrativas que tiendan a la unificación, simplificación y coherencia del empleo en el sector público, velando por que instituciones del sector público respondan adecuadamente a los objetivos, las metas y las acciones definidas. Agrega esa norma que el MIDEPLAN deberá evaluar el sistema de empleo público y todos sus componentes en términos de eficiencia, eficacia, economía y calidad, así como proponer y promover los ajustes necesarios para el mejor desempeño de los funcionarios y las instituciones públicas.
Por su parte, el artículo 26 de la Ley de Salarios de la Administración Pública regula el ámbito de aplicación del Capítulo III y siguientes de esa ley, y dispone que esos preceptos (dentro de los que está incluido el artículo 46 mencionado) son aplicables a la Administración descentralizada: autónomas y semiautónomas, empresas públicas del Estado y municipalidades.
A pesar de lo anterior, la Ley Marco de Empleo Pública, en su artículo 6, retomó el tema de la rectoría del MIDEPLAN en materia de empleo público y lo reguló de manera integral. El artículo 6 mencionado dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO 6- Creación del Sistema General de Empleo Público La rectoría del Sistema General de Empleo Público estará a cargo del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán). Se excluye de esta rectoría las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución.
Dicho sistema estará compuesto por lo siguiente:
“Artículo 3.- Ámbito de cobertura de la rectoría del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica sobre las relaciones de empleo público. El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica ejercerá la rectoría en las relaciones estatutarias, de empleo público y mixto de los servidores que laboran en las instituciones públicas, salvo las excepciones que la Ley Marco de Empleo Público, Ley N°10159, establece en cuanto a los puestos con funciones o labores que sean exclusivas y excluyentes de las competencias que le han sido conferidas constitucionalmente a los Poderes de la República e instituciones con autonomía de gobierno u organizativa.
Por consiguiente, dicha rectoría tendrá dentro de su ámbito a todas aquellas relaciones de empleo público o mixto que no se encuentren incluidas dentro de la categorización de puestos con funciones o labores que sean exclusivas y excluyentes de las competencias que le han sido conferidas constitucionalmente a los Poderes de la República e instituciones con autonomía de gobierno u organizativa. El superior jerárquico de los Poderes Legislativo, Judicial, Tribunal Supremo de Elecciones y de las instituciones autónomas señaladas, deberá definir tal categorización de puestos. La Dirección General de Servicio Civil, como órgano desconcentrado máximo de MIDEPLAN, ejercerá la asesoría y direccionamiento técnico para las instituciones en el ámbito del Estatuto de Servicio Civil, Ley N° 1581 y sus reformas.
Se excluyen de la rectoría de MIDEPLAN, dispuesta en este artículo, a los entes públicos no estatales, las empresas e instituciones en competencia, salvo en lo relativo a las disposiciones sobre negociación colectiva, y el Benemérito Cuerpo de Bomberos, por estar excluidos de la aplicación de la Ley Marco de Empleo Público, así como los puestos con funciones o labores que sean exclusivas y excluyentes de las competencias que le han sido conferidas constitucionalmente a los Poderes de la República e instituciones con autonomía de gobierno u organizativa.” (El subrayado es nuestro).
Cabe señalar que la Sala Constitucional, en el voto consultivo 17098-2021 de las 23:15 horas del 31 de julio del 2021, avaló la validez constitucional de las exclusiones dispuestas en el artículo 3 de la Ley Marco de Empleo Público en relación con las empresas públicas en competencia:
“… el propio Constituyente previó que no todos los servidores del Estado podían estar cubiertos por el régimen especial, pues la forma de escogencia, las especiales capacidades, las funciones de cada cargo, las relaciones de confianza y dependencia no son iguales en todos los casos, de ahí que los principios derivados del artículo 192 son aplicables a la mayoría de los trabajadores del Estado, pero no a todos. Desde esta perspectiva, contrario a lo afirmado por los consultantes, sí es posible establecer excepciones al ámbito de aplicación del régimen o estatuto de servicio civil; exclusión que no puede ser arbitraria y que tiene que estar debidamente justificada. Ahora bien, se observa que los consultantes cuestionan esta disposición –artículo 3 del proyecto bajo estudio– señalando, únicamente, que el mero criterio de competitividad no es suficiente para darles un trato diferenciado, pues se trata igualmente de funcionarios públicos que manejan fondos públicos y, como ellos mismos reconocen, se trata de empresas e instituciones públicas que están bajo el régimen de competencia; es decir, no están en igualdad de condiciones que las demás instituciones del Estado conforme se desprende de los artículos 3, 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública, cuando se refieren a los trabajadores de este tipo de empresas estatales, se rigen por el Derecho privado. (…) no se considera que el artículo 3 proyecto de "LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO", que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336 sea inconstitucional, por el hecho de realizar las exclusiones que allí se a las empresas públicas en competencia, a los entes públicos no estatales y al Benemérito Cuerpo de Bomberos.” Partiendo de lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que las empresas e instituciones públicas en competencia están excluidas de la rectoría del MIDEPLAN en materia de empleo público, salvo en lo relativo al ámbito de la negociación colectiva”. (Lo resaltado no pertenece al original) A partir de lo expuesto, teniendo claro que la ESPH, S.A. es una empresa pública, de capital municipal, en tesis de principio, y en atención a lo dispuesto en el ordinal 2.c[3] de la ley 10159, debe entenderse que entra dentro del ámbito de cobertura de dicha ley; no obstante, al ser una empresa pública en competencia, la propia ley en el numeral siguiente -3.b- excluye de su ámbito de cobertura a este tipo de empresas, salvo en lo relativo a las disposiciones sobre negociación colectiva.
Por su parte, en la misma línea que se precisó en el criterio PGR-C-114-2023 citado, aunque el artículo 3 de la norma legal en estudio, no se refirió expresamente a la rectoría del MIDEPLAN con respecto a las empresas e instituciones en competencia, el ordinal 3 de su reglamento, (decreto n.° 43952 de 28 de febrero del 2023), sí lo hizo y dispuso la exclusión de las empresas e instituciones en competencia de dicha rectoría. Permítasenos, al respecto, la siguiente cita de dicha normativa:
“ARTÍCULO 3- Exclusiones. Se excluyen del ámbito de aplicación de esta ley:
“Artículo 3.- Ámbito de cobertura de la rectoría del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica sobre las relaciones de empleo público. El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica ejercerá la rectoría en las relaciones estatutarias, de empleo público y mixto de los servidores que laboran en las instituciones públicas, salvo las excepciones que la Ley Marco de Empleo Público, Ley N°10159, establece en cuanto a los puestos con funciones o labores que sean exclusivas y excluyentes de las competencias que le han sido conferidas constitucionalmente a los Poderes de la República e instituciones con autonomía de gobierno u organizativa.
Por consiguiente, dicha rectoría tendrá dentro de su ámbito a todas aquellas relaciones de empleo público o mixto que no se encuentren incluidas dentro de la categorización de puestos con funciones o labores que sean exclusivas y excluyentes de las competencias que le han sido conferidas constitucionalmente a los Poderes de la República e instituciones con autonomía de gobierno u organizativa. El superior jerárquico de los Poderes Legislativo, Judicial, Tribunal Supremo de Elecciones y de las instituciones autónomas señaladas, deberá definir tal categorización de puestos. La Dirección General de Servicio Civil, como órgano desconcentrado máximo de MIDEPLAN, ejercerá la asesoría y direccionamiento técnico para las instituciones en el ámbito del Estatuto de Servicio Civil, Ley N° 1581 y sus reformas.
Se excluyen de la rectoría de MIDEPLAN, dispuesta en este artículo, a los entes públicos no estatales, las empresas e instituciones en competencia, salvo en lo relativo a las disposiciones sobre negociación colectiva, y el Benemérito Cuerpo de Bomberos, por estar excluidos de la aplicación de la Ley Marco de Empleo Público, así como los puestos con funciones o labores que sean exclusivas y excluyentes de las competencias que le han sido conferidas constitucionalmente a los Poderes de la República e instituciones con autonomía de gobierno u organizativa.” (El subrayado en ambas normas es nuestro).
Frente a ello, y siendo que no existe duda alguna en el sentido de que la ESPH, S.A. es una empresa pública en competencia, de propiedad municipal, se impone concluir que se encuentra dentro de las exclusiones enunciadas en el artículo 3.b de la Ley Marco de Empleo Público y el numeral 3 de su reglamento.
III.- CONCLUSIÓN:
Con fundamento en todo lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que las disposiciones de la Ley Marco de Empleo Público, n°. 10159, no le aplican a la ESPH, S.A., salvo en lo relativo al ámbito de la negociación colectiva, en atención a lo dispuesto en el artículo 3, inciso b) de dicho cuerpo normativo y el numeral 3 de su reglamento, que excluye expresamente de la rectoría de MIDEPLAN a las empresas e instituciones públicas en competencia, con la salvedad señalada.
Cordialmente; Yansi Arias Valverde Procuradora adjunta Dirección de la Función Pública Cc: Señora Laura Fernández Delgado, Ministra de Planificación Nacional y Política Económica.
[1] Tal y como se refiere en el criterio legal aportado junto con esta consulta, la ESPH S.A. “es una empresa pública propiedad de las Municipalidades de Heredia, San Rafael y San Isidro”.
[2] “Competencia: Situación de empresas que rivalizan en un mercado ofreciendo un mismo producto o servicio, o variedades de estos productos o servicios”. (Diccionario de Términos Regulatorios utilizados en Costa Rica, tomado de la página web de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) https://aresep.go.cr/diccionario/.
[3] “ARTÍCULO 2- Ámbito de cobertura. Esta ley es aplicable a las personas servidoras públicas de las siguientes entidades y órganos bajo el principio de Estado como patrono único:
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