Amendment to Article 39 of the General Police Law: organization, permanent status and expanded functions of the Police ReserveReforma al artículo 39 de la Ley General de Policía: organización, carácter permanente y ampliación de funciones de la Reserva

Legal Opinion: 050 - J of 03/18/2022 March 18, 2022 PGR-OJ-050-2022 Mrs. Daniela Agüero Bermúdez Area Chief Área de Comisiones Legislativas VII Asamblea Legislativa S. O.

Dear Madam:

With the approval of the Deputy Attorney General, we respond to your official letter AL-22589-CPSN-0191-2021 of September 21, 2021, by which you indicate that the Comisión Permanente Especial de Seguridad y Narcotráfico approved granting us a hearing on the bill called “Reforma al artículo 39 de la Ley General de Policía, n.° 7410 del 26 de mayo de 1994,” which is being processed under legislative file no. 22589.

Before beginning the analysis of the bill on which our opinion is required, we must indicate that, because the request sent to us does not come from a State organ exercising an administrative function, but rather from a parliamentary organ exercising a legislative function, what we will issue in this case, as a way of collaborating with that important task, is not a binding legal opinion (dictamen) (since it is evident that in this area our pronouncement could not prevail over that of the legislator), but rather a legal opinion lacking those effects.

Furthermore, we must point out that the eight-day period provided for in article 157 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa is not applicable to this matter, as it does not concern the hearing referred to in article 190 of the Constitución Política. On this aspect, one may consult, among others, OJ-053-98 of June 18, 1998, OJ-055-2013 of September 9, 2013, OJ-08-2015 of August 3, 2015, PGR-OJ-189-2021 of December 3, 2021, and PGR-OJ-014-2022 of February 8, 2022.

I. - GENERAL DESCRIPTION OF THE BILL The statement of legislative intent of the bill submitted for our consideration indicates that article 39 of the Ley General de Policía, No. 7410 of May 26, 1994, created the Reserva de las Fuerzas de Policía as a result of the country's need for human resources (ad honorem) to assist the ordinary police forces in states of emergency and exceptional situations.

It transcribes article 39 of the cited Law No. 7410, according to which, “The President of the Republic may organize and convoke, on a temporary basis, the reserve of the police forces, as an extraordinary auxiliary body, on an ad honorem basis, to address states of emergency or exceptional situations.” It states that the first aspect to consider in relation to that article is that it entrusts the President of the Republic with the task of organizing and convoking the persons who will form part of the Reserva de las Fuerzas de Policía, without taking into account the large number of functions exercised by the President. It indicates that these tasks should be the responsibility of the Minister of Public Security, who has within his usual powers organizing and forming the police forces, establishing norms and processes, as well as procedures for strengthening citizen security.

It affirms that the second relevant aspect is that the transcribed norm confers a temporary nature on the Reserva de las Fuerzas de Policía, which is inconvenient for addressing the country's security needs. It maintains that, given current criminality, it is necessary for the services provided by the persons who will make up the auxiliary body of the armed forces to be permanent. It points out that the country has a need for sufficient human resources to carry out effective crime prevention and containment work.

As a final aspect, it affirms that it is important for volunteer persons who make up the Reserva de las Fuerzas de Policía to be able to serve the country with their knowledge, experience, and energy, not only in states of emergency, but also in the daily routine of crime prevention under the responsibility of the Ministry of Public Security and other police bodies.

It affirms that the adequate organization, administration, and operation of an ad honorem auxiliary body (especially of a police nature) must be a national priority, since even though there is a palpable need for greater security, the economic situation the country is experiencing makes it impossible to remedy existing deficiencies in human resources.

Specifically, the bill proposes to reform article 39 of the Ley General de Policía. The suggested text is as follows:

“ARTICLE 1- Reform article 39 of the Ley General de Policía, No. 7410, of May 26, 1994, which shall read as follows:

Article 39- Nature of the Reserve The minister shall organize, on a permanent basis, the Reserva de las Fuerzas de Policía, as an extraordinary auxiliary body, on an “ad honorem” basis, to address states of emergency, exceptional situations, or places with higher crime rates, oriented towards the integration of persons who, according to their profiles, skills, and competencies, can serve in a contributory manner within the scope of the country's police bodies.

It shall enter into force upon its publication.” Next, we will issue our opinion regarding the bill on which we are granted a hearing, not without first clarifying that said opinion is based on legal considerations of constitutionality and legality. Issuing economic judgments, or on opportunity and convenience, is beyond our ability, since this Procuraduría is a technical-legal body, and therefore our competence is limited to that scope.

II.- OBSERVATIONS ON THE BILL The first observation that must be made regarding the bill under study is that article 39 to which that initiative refers now corresponds to article 43 of the Ley General de Policía, a change that originated in the reform ordered in article 2 of the law for the “Creación de la Dirección del Servicio de Vigilancia Aérea como cuerpo policial adscrito al Ministerio de Seguridad Pública,” No. 10061 of November 15, 2021.

Having made that clarification, it is of interest to indicate that the Reserva de las Fuerzas de Policía is a police body of strictly legislative configuration, so it is in the hands of the legislator to define matters relating to its organization and operation, provided that definition respects the constitutional provisions related to the subject matter.

By virtue of the foregoing, the first objective of the bill, aimed at establishing that the organization of the Reserva de las Fuerzas de Policía be the responsibility of the Minister of Security and not of the President of the Republic as is currently provided, is a matter that falls within the scope of the legislator's discretion.

In our environment, the Ley General de Policía is the normative instrument that regulates matters related to the police forces. Article 6 of that law establishes that the police forces are: the Guardia de Asistencia Rural, the police in charge of the control of unauthorized drugs and related activities, the Policía de Fronteras, the Policía de Migración y Extranjería, the Policía de Control Fiscal, the Dirección de Seguridad del Estado, the Policía de Tránsito, the Policía Penitenciaria, the Policía Escolar y de la Niñez, and the Dirección del Servicio de Vigilancia Aérea. However, this listing is not exhaustive, since the aforementioned article 6 itself provides that all those whose competence is established by law must also be classified as police forces, as precisely occurs with the Reserva de las Fuerzas de Policía, whose regulation is found in articles 43 through 46 of Law No. 7410 itself.

For its part, the powers of the Reserva de las Fuerzas de Policía are the same as those possessed by the other police forces of the country and which are listed in article 8 of the Ley General de Policía. Among these powers are that of safeguarding the constitutional order; preventing potential violations of the territorial integrity of the Republic; ensuring the integrity of the property and rights of the citizenry; ensuring the surveillance and maintenance of public order; executing and enforcing everything resolved or ordered, in matters within their competence, by the courts of justice and the electoral bodies, at their request; collaborating with the courts of justice, the Ministerio Público, the Procuraduría General de la República, and the Contraloría General de la República, in all required police actions and forwarding the evidentiary elements and case reports, as appropriate; collaborating in the prevention and repression of crime, on a basis of reciprocity, with international police organizations, in accordance with the agreements in force; etc.

It is the Ley General de Policía itself that also regulates matters relating to the subordination of the police forces to civilian power (article 3), their basic functions (article 4), the legal reserve applicable to the creation of police powers (article 7), and the fundamental principles of police action (article 10).

The foregoing ratifies what has already been stated, to the effect that the Reserva de las Fuerzas de Policía, as a police force that it is, constitutes a police body created and regulated by law, and therefore it is the Asamblea Legislativa itself that can define whether its organization should continue to be the responsibility of the President of the Republic, as currently occurs, or whether it should be transferred to the Minister of Security, as proposed.

It should be noted, in any case, that although article 139.3 of the Constitución Política provides that it is an exclusive duty and power of the President of the Republic to “Exercise supreme command of the public force,” such power would not be affected by the fact that the organization of the Reserva de las Fuerzas de Policía is the responsibility of the Minister of Security, since even if that authority is transferred to the cited Minister, the President would retain the power of command over the entirety of the public force, including the Reserva de las Fuerzas de Policía.

A similar situation occurs with the other two basic aims of the bill under study, namely: granting permanent status to the Reserva de las Fuerzas de Policía and allowing that police body to operate not only in states of emergency or exceptional situations, but also in normal situations, with the objective of providing security in the places with the highest crime rates in the country. In the judgment of this Procuraduría, the legislator is authorized to grant permanent status to the Reserva de las Fuerzas de Policía and to define its scope of action, such that the bill, regarding those aspects, presents no legal problems.

Certainly, the legislative initiative, due to its scope, could generate discussion regarding the opportunity and convenience of the proposed changes, especially if one takes into account that the members of that police body continue to be “ad honorem”; however, this Procuraduría, being a technical-legal body, could not evaluate those aspects, as that is a task belonging to the Asamblea Legislativa.

III.- CONCLUSION Based on the foregoing, this Procuraduría reaches the following conclusions:

1.- Article 39 of the Ley General de Policía, to which the bill under study refers, now corresponds to article 43 of that law, a change that originated in the reform ordered in article 2 of the law for the “Creación de la Dirección del Servicio de Vigilancia Aérea como cuerpo policial adscrito al Ministerio de Seguridad Pública.” 2.- The Reserva de las Fuerzas de Policía is a police body of strictly legislative configuration, so it is in the hands of the legislator to define matters relating to its organization and operation, provided that definition respects the constitutional provisions related to the subject matter.

3.- The first objective of the bill, aimed at establishing that the organization of the Reserva de las Fuerzas de Policía be the responsibility of the Minister of Security and not of the President of the Republic as is currently provided, is a matter that falls within the scope of the legislator's discretion.

4.- Although article 139.3 of the Constitución Política provides that it is an exclusive duty and power of the President of the Republic to “Exercise supreme command of the public force,” such power would not be affected by the fact that the organization of the Reserva de las Fuerzas de Policía is the responsibility of the Minister of Security, since even if that authority is transferred to the cited Minister, the President would retain the power of command over the entirety of the public force, including the Reserva de las Fuerzas de Policía.

5.- Approving the other two basic aims of the bill under study (namely: granting permanent status to the Reserva de las Fuerzas de Policía and allowing that police body to operate not only in states of emergency or exceptional situations, but also in normal situations, with the objective of providing security in the places with the highest crime rates in the country) also falls within the scope of the legislator's discretion.

6.- The legislative initiative, due to its scope, could generate discussion regarding the opportunity and convenience of the proposed changes, especially if one takes into account that the members of that police body continue to be “ad honorem”; however, this Procuraduría, being a technical-legal body, could not evaluate those aspects, as that is a task belonging to the Asamblea Legislativa.

Cordially; Julio César Mesén Montoya

Opinión Jurídica : 050 - J del 18/03/2022 18 de marzo del 2022 PGR-OJ-050-2022 Señora Daniela Agüero Bermúdez Jefa de Área Área de Comisiones Legislativas VII Asamblea Legislativa S. O.

Estimada señora Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, damos respuesta a su oficio AL-22589-CPSN-0191-2021 del 21 de setiembre de 2021, por medio del cual nos indica que la Comisión Permanente Especial de Seguridad y Narcotráfico aprobó conferirnos audiencia sobre el proyecto de ley denominado “Reforma al artículo 39 de la Ley General de Policía, n.° 7410 del 26 de mayo de 1994”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.° 22589.

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio debemos indicar que, debido a que la gestión que se nos remite no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría privar sobre el del legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.

Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este asunto, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. Sobre ese aspecto pueden consultarse, entre otras, la OJ-053-98 del 18 de junio de 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, la PGR-OJ-189-2021 de 3 de diciembre del 2021 y la PGR- OJ-014-2022 de 8 de febrero del 2022.

I. - DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY La exposición de motivos del proyecto de ley sometido a nuestra consideración señala que el artículo 39 de la Ley General de Policía, n.° 7410 de 26 de mayo de 1994, creó la Reserva de las Fuerzas de Policía como producto de la necesidad del país de contar con recurso humano (ad honorem) que auxilie a las fuerzas de policía ordinarias en estados de emergencia y en situaciones excepcionales.

Transcribe el artículo 39 de la Ley n.° 7410 citada, según el cual, “El Presidente de la República podrá organizar y convocar, con carácter transitorio, a la reserva de las fuerzas de policía, como cuerpo auxiliar extraordinario, con carácter ad honoren, para atender estados de emergencia o situaciones excepcionales”.

Manifiesta que el primer aspecto a considerar en relación con ese artículo es que le encomienda al Presidente de la República la tarea de organizar y convocar a las personas que formarán parte de la Reserva de las Fuerzas de Policía, sin tomar en cuenta la gran cantidad de funciones que ejerce el Presidente. Indica que esas tareas deben estar a cargo del Ministro de Seguridad Pública, el cual tiene dentro de sus competencias habituales organizar y conformar las fuerzas de policía, establecer normas y procesos, así como los procedimientos para el fortalecimiento de la seguridad ciudadana.

Afirma que el segundo aspecto relevante es que la norma transcrita le confiere carácter transitorio a la Reserva de las Fuerzas de Policía, lo que resulta inconveniente para atender las necesidades de seguridad del país. Sostiene que, ante la criminalidad actual, es necesario que los servicios prestados por las personas que conformarán el cuerpo auxiliar de las fuerzas armadas sean permanentes. Señala que en el país existe la necesidad de contar con el recurso humano suficiente para realizar una efectiva labor de prevención y contención delictiva.

Como último aspecto, afirma que es importante que las personas voluntarias que integran la Reserva de las Fuerzas de Policía puedan servir al país con sus conocimientos, experiencia y energía, no solo en estados de emergencia, sino también en la cotidianeidad de la prevención delictiva a cargo del Ministerio de Seguridad Pública y de otros órganos policiales.

Afirma que la adecuada organización, administración y funcionamiento de un cuerpo auxiliar ad honorem (especialmente de índole policial) debe ser una prioridad nacional, pues aun cuando existe una necesidad palpable de mayor seguridad, la situación económica que atraviesa el país hace que no sea posible subsanar las deficiencias de recurso humano existentes.

Concretamente, el proyecto propone reformar el artículo 39 de la Ley General de Policía. El texto que se sugiere es el siguiente:

“ARTÍCULO 1- Refórmese el artículo 39 de la Ley General de Policía, N.º 7410, de 26 de mayo de 1994, que se leerá de la siguiente manera:

Artículo 39- Naturaleza de la Reserva El ministro organizará, con carácter permanente, a la Reserva de las Fuerzas de Policía, como cuerpo auxiliar extraordinario, con carácter “ad honorem”, para atender estados de emergencia, situaciones excepcionales o lugares con mayores índices de criminalidad, orientado a la integración de personas que según sus perfiles, aptitudes y competencias, puedan servir de manera coadyuvante en el ámbito de los cuerpos policiales del país.

Rige a partir de su publicación.” Seguidamente emitiremos nuestra opinión con respecto al proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia, no sin antes aclarar que dicho criterio se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y de legalidad. Queda fuera de nuestra posibilidad emitir juicios económicos, o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico- jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

II.- OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY La primera observación que se impone realizar al proyecto de ley en estudio es que el artículo 39 al cual se refiere esa iniciativa corresponde ahora al artículo 43 de la Ley General de Policía, cambio que tuvo su origen en la reforma ordenada en el artículo 2° de la ley de “Creación de la Dirección del Servicio de Vigilancia Aérea como cuerpo policial adscrito al Ministerio de Seguridad Pública”, n.° 10061 de 15 de noviembre del 2021.

Hecha esa precisión, interesa indicar que la Reserva de las Fuerzas de Policía es un cuerpo policial de configuración estrictamente legislativa, por lo que está en manos del legislador definir lo relativo a su organización y funcionamiento, siempre que esa definición respete las disposiciones constitucionales relacionadas con la materia.

En virtud de lo anterior, el primero de los objetivos del proyecto de ley, orientado a establecer que la organización de la Reserva de las Fuerzas de Policía esté a cargo del Ministro de Seguridad y no del Presidente de la República como está dispuesto ahora, es un tema que se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

En nuestro medio, la Ley General de Policía es el instrumento normativo que regula lo relacionado con las fuerzas de policía. El artículo 6 de esa ley establece que son fuerzas de policía: la Guardia de Asistencia Rural, la policía encargada del control de drogas no autorizadas y de actividades conexas, la Policía de Fronteras, la Policía de Migración y Extranjería, la Policía de Control Fiscal, la Dirección de Seguridad del Estado, la Policía de Tránsito, la Policía Penitenciaria, la Policía Escolar y de la Niñez y la Dirección del Servicio de Vigilancia Aérea. No obstante, esa enunciación no es taxativa, pues el propio artículo 6 mencionado dispone que también deben catalogarse como fuerzas de policía todas aquellas cuya competencia esté prevista en la ley, como ocurre precisamente con la Reserva de las Fuerzas de Policía, cuya regulación se encuentra en los artículos 43 al 46 de la propia Ley n.° 7410.

Por su parte, las atribuciones de la Reserva de las Fuerzas de Policía son las mismas que poseen las demás fuerzas de policía del país y que se encuentran enumeradas en el artículo 8 de la Ley General de Policía. Entre esas atribuciones está la de resguardar el orden constitucional; prevenir potenciales violaciones a la integridad territorial de la República; velar por la integridad de los bienes y los derechos de la ciudadanía; asegurar la vigilancia y el mantenimiento del orden público; ejecutar y hacer cumplir todo cuanto resuelvan o dispongan, en los asuntos de su competencia, los tribunales de justicia y los organismos electorales, a solicitud de estos; colaborar con los tribunales de justicia, el Ministerio Público, la Procuraduría General de la República y la Contraloría General de la República, en todas las actuaciones policiales requeridas y remitirles los elementos probatorios y los informes del caso, según corresponda; colaborar en la prevención y la represión del delito, sobre bases de reciprocidad, con las organizaciones internacionales de policía, de conformidad con los convenios vigentes; etc.

Es la propia Ley General de Policía la que regula también lo relativo a la subordinación de las fuerzas de policía al poder civil (artículo 3), sus funciones básicas (artículo 4), la reserva de ley que aplica en materia de creación de competencias policiales (artículo 7), y los principios fundamentales de la actuación policial (artículo 10).

Lo anterior ratifica lo ya expuesto en el sentido de que la Reserva de las Fuerzas de Policía, como fuerza de policía que es, constituye un cuerpo policial creado y regulado por ley, por lo que es la propia Asamblea Legislativa quien puede definir si su organización debe continuar a cargo del Presidente de la República, como ocurre actualmente, o si debe trasladarse al Ministro de Seguridad, como se propone.

Cabe señalar, en todo caso, que si bien el artículo 139.3 de la Constitución Política dispone que son deberes y atribuciones exclusivas del Presidente de la República “Ejercer el mando supremo de la fuerza pública”, tal atribución no se vería afectada por el hecho de que la organización de la Reserva de las Fuerzas de Policía esté a cargo del Ministro de Seguridad, pues aun cuando esa facultad sea trasladada al Ministro citado, el Presidente conservaría el poder de mando sobre la totalidad de la fuerza pública, incluida la Reserva de las Fuerzas de Policía.

Una situación similar ocurre con las otras dos pretensiones básicas del proyecto de ley en estudio, como son: la de otorgar carácter permanente a la Reserva de las Fuerzas de Policía y la de permitir que ese cuerpo policial funcione no solo en estados de emergencia o situaciones excepcionales, sino también en situaciones normales, con el objetivo de brindar seguridad en los lugares con mayores índices de criminalidad del país. A juicio de esta Procuraduría, el legislador está habilitado para otorgarle carácter permanente a la Reserva de las Fuerzas de Policía y para definir su ámbito de acción, por lo que el proyecto de ley, en cuanto a esos aspectos, no presenta problemas jurídicos.

Ciertamente, la iniciativa de ley, por sus alcances, podría generar discusión en torno a la oportunidad y conveniencia de los cambios propuestos, sobre todo si se toma en cuenta que los integrantes de ese cuerpo policial siguen siendo “ad honorem”; sin embargo, esta Procuraduría, como órgano técnico jurídico que es, no podría entrar a evaluar esos aspectos, pues esa es una tarea que compete a la Asamblea Legislativa.

III.- CONCLUSIÓN Con fundamento en lo expuesto, eta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- El artículo 39 de la Ley General de Policía, al cual se refiere el proyecto de ley en estudio, corresponde ahora al artículo 43 de esa ley, cambio que tuvo su origen en la reforma ordenada en el artículo 2° de la ley de “Creación de la Dirección del Servicio de Vigilancia Aérea como cuerpo policial adscrito al Ministerio de Seguridad Pública”.

2.- La Reserva de las Fuerzas de Policía es un cuerpo policial de configuración estrictamente legislativa, por lo que está en manos del legislador definir lo relativo a su organización y funcionamiento, siempre que esa definición respete las disposiciones constitucionales relacionadas con la materia.

3.- El primero de los objetivos del proyecto de ley, orientado a establecer que la organización de la Reserva de las Fuerzas de Policía esté a cargo del Ministro de Seguridad y no del Presidente de la República como está dispuesto ahora, es un tema que se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

4.- Si bien el artículo 139.3 de la Constitución Política dispone que son deberes y atribuciones exclusivas del Presidente de la República “Ejercer el mando supremo de la fuerza pública”, tal atribución no se vería afectada por el hecho de que la organización de la Reserva de las Fuerzas de Policía esté a cargo del Ministro de Seguridad, pues aun cuando esa facultad sea trasladada al Ministro citado, el Presidente conservaría el poder de mando sobre la totalidad de la fuerza pública, incluida la Reserva de las Fuerzas de Policía.

5.- Aprobar las otras dos pretensiones básicas del proyecto de ley en estudio (como son: la de otorgar carácter permanente a la Reserva de las Fuerzas de Policía y la de permitir que ese cuerpo policial funcione no solo en estados de emergencia o situaciones excepcionales, sino también en situaciones normales, con el objetivo de brindar seguridad en los lugares con mayores índices de criminalidad del país) se encuentra también dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

6.- La iniciativa de ley, por sus alcances, podría generar discusión en torno a la oportunidad y conveniencia de los cambios propuestos, sobre todo si se toma en cuenta que los integrantes de ese cuerpo policial siguen siendo “ad honorem”; sin embargo, esta Procuraduría, como órgano técnico jurídico que es, no podría entrar a evaluar esos aspectos, pues esa es una tarea que compete a la Asamblea Legislativa.

Cordialmente; Julio César Mesén Montoya