Scope of appointment of Executive Power representative to foundationsAlcances del nombramiento del representante del Poder Ejecutivo en fundaciones

Legal Opinion: 012 of 18/01/2022 January 18, 2022 PGR-C-012-2022 Madam Irene Campos Gómez Minister of Housing and Human Settlements Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official communication MIVAH-DMVAH-0455-2021 of August 31, 2021, through which you request that we clarify the scope of legal opinion PGR-C-232-2021 of August 16, 2021, specifically consulting the following:

"1) What is the difference between the request submitted by the representatives of the foundation and the appointment made by the Executive Branch?

• 2)Does the discretion of the Executive Branch imply that it can appoint a person different from those proposed by the representatives of the foundation?" In compliance with the provisions of numeral 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office, this consultation is accompanied by the criterion of the Legal Advisory Office of the Ministry of Housing and Human Settlements.

I. REGARDING LEGAL OPINION PGR-C-232-2021 OF AUGUST 16, 2021

Through official communication MIVAH-DMVAH-0286-2021 of June 1, 2021, the Minister of Housing and Human Settlements had previously consulted us on "What is the legal framework for appointments made by the Executive Branch in foundations?" and whether "Is the appointment of the representative of the Executive Branch subject to the proposal made by the Founder or President of the foundation, or does the Executive Branch have discretion to make the appointment?".

These questions were answered through legal opinion PGR-C-232-2021 of August 16, 2021, in which it was concluded that the legal framework for appointments made by the Executive Branch in foundations consists of Article 11 of Law 5338 of August 28, 1973, and Executive Decree No. 36363 of November 5, 2010; furthermore, that the appointment of the representative of the Executive Branch to a foundation is a discretionary act of that body, as it involves a relationship of trust and representation.

The reasoning set forth to reach these conclusions is as follows:

"Article 1 of the Law on Foundations, Law 5338 of August 28, 1973, defines foundations as private entities of public utility, non-profit, and with the purpose of carrying out or helping to carry out, through the allocation of assets, educational, charitable, artistic or literary, scientific activities, and, in general, all those that signify social well-being.

It is precisely because of the importance of such purposes that the State recognizes the public interest of foundations, even though they are private legal entities. That is why Article 11 of the indicated Law establishes the obligation of the Executive Branch to appoint one of the members of its Administrative Board, responsible for the administration and direction of the entity. Said article states:

"Article 11.- The administration and direction of the foundations shall be in charge of an Administrative Board. The founder shall designate one or three persons as directors and shall also, in the constitutive document itself, establish the manner in which these members will be replaced. If the founder designates only one director, the Administrative Board shall be composed of three persons; if they designate three, the number of directors shall be five. In both cases, the two members who will complete the Administrative Board shall be appointed, one by the Executive Branch and the other by the municipality of the canton where the foundation has its domicile. The position of member of the Administrative Board shall be unpaid." (The bold is not part of the original) In the transcribed numeral, the legal mandate that has been imposed on the Executive Branch to appoint one of the representatives to foundations is established, an imposition that, by virtue of the principle of legality, becomes the limit on the actions of said body.

Regarding the importance of said appointment, we referred to it in OJ-109-2002 of August 5, 2002, stating:

"... it is understandable that the legislator imposed on the Executive Branch and on the Municipalities where the foundation has its domicile, the duty to designate a representative within its Board of Directors (Article 11 of the cited Law No. 5338); this in order to promote that the management of these organizations is in accordance with the plans and policies developed by both local and national governments." The legal provision under discussion has been regulated on different occasions, initially by Executive Decree No. 24333 of May 23, 1995, then by Decree No. 29494 of May 18, 2001, which was repealed by Executive Decree 29745 of May 29, 2001, and subsequently by Decree No. 29744 of May 29, 2001, which was repealed by Decree No. 36363 of November 5, 2010. Currently, it is this last decree that regulates the procedure for the appointment of the representative of the Executive Branch, by virtue of the provisions of Article 11 of the Law on Foundations.

Precisely regarding the appointment procedure for said representative, Decree 36363 establishes that it shall be the responsibility of the Founder or the Directors, once the constitution of the foundation is registered, to request from the Ministry of Justice and Peace the appointment of the representative of the Executive Branch. Once the Administrative Board of the Foundation is registered, its president with sufficient powers for that act may also request it. This decree also establishes the obligations and the grounds for removal of said representative.

Therefore, the legal framework that regulates the indicated appointment is both what is provided in numeral 11 of the Law on Foundations and the procedure regulated in Executive Decree 36363.

Now, regarding the representative of the Executive Branch to foundations, this Attorney General's Office referred to it in legal opinion C-023-1999 of January 28, 1999, in which the following was indicated in what is of interest:

"a).- The representative of the Executive Branch to foundations is a public official: We say that this is a public official based on the description of these provided by the first paragraph of Article 111 of the General Law of Public Administration. In said provision, it is classified as such the person "... who provides services to the Administration or on behalf and on account of it, as part of its organization, by virtue of a valid and effective act of investiture, with entire independence of the imperative, representative, remunerated, permanent, or public nature of the respective activity." (...)

In the case at hand (as we will have the opportunity to analyze later) the necessary characteristics to classify the relationship as one of public employment are not present; however, this does not preclude asserting that the representatives of the Executive Branch to foundations are true public officials.

b).- It is a confidential official: In accordance with the Law regulating the creation and operation of foundations (No. 5338 of August 28, 1973), such organizations are private entities, without commercial or lucrative purposes, created with an altruistic intention, such as "... carrying out or helping to carry out, through the allocation of assets, educational, charitable, artistic or literary, scientific activities, and in general all those that signify social well-being" (Article 1). To achieve these objectives, the State recognizes their own legal personality and grants them a series of tax exemptions, such as those contemplated in Articles 7, 8, and 9 of the cited Law 5338. Also, in accordance with Article 18 of the same normative body, the State and its Institutions may subsidize foundations or provide them with economic contributions, all under the supervision of the Comptroller General of the Republic.

Evidently, there is therefore a public interest in the operation of this type of organization, an interest that is reflected, even, in the need (provided for in Article 11 of the Law on Foundations) for each foundation to have a member director appointed by the Executive Branch and another appointed by the municipality of the canton where the entity has its domicile.

From that perspective, it is clear that the participation of the representatives, both from the Executive Branch and from the Municipality, on the Administrative Boards of foundations, has as its main objective to promote that the actions of these organizations (which, as we said, must be oriented, in all cases, towards the pursuit of social well-being) are in accordance with the plans and policies to be developed by both local and national governments.

By virtue of the foregoing, it is reasonable that the representatives to whom we have referred share the ideology of those they represent, so that they can present in the board of directors of each foundation the proposals and concerns that their represented parties would presumably raise. That community of ideas required to exist between the Executive Branch and its representative is only achieved through a 'relationship of trust' that allows the represented party to appoint to the position the person who, in their judgment, shares a common ideology with them.

When referring to the characteristics of a relationship such as the one described, the Constitutional Chamber, in its vote No. 1119-90 at 14:00 hours on September 18, 1990, indicated:

'This Relationship of trust can be based, according to the requirements of the position, on purely subjective aspects, of a personal nature; but it can also derive from objective elements, born of an ideological community (political in the good sense of the term), necessary for the proper management of public affairs according to plans and programs.' On another occasion, that same Constitutional Review Body, referring specifically to the case of the Representative of the Executive Branch to a foundation, noted:

'The fact that the "Fundación Río Azul" was created to provide a service of public interest and social well-being - which is: to administer the sanitary landfill - does not have the effect of distorting the legal nature of the relationship that operates between the representative of the Executive Branch to said Foundation - whoever that may be - and the heads of the former - in this case the respondents - which is one of trust' (Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, Vote No. 1469-94 at 17:45 hours on March 21, 1994).

For the reasons stated, it is necessary to conclude (with regard to this section) that the relationship existing between the Executive Branch and its representative to a foundation is a relationship of trust.

c.- There is no labor or public employment relationship: While it is true that we previously indicated that the representatives of the Executive Branch to foundations belong to the category of public officials, it is also necessary to clarify that between them and the State there is no labor or public employment relationship.

Note in this regard that the representative of the Executive Branch to a foundation is not under the permanent dependence and immediate or delegated direction of the Executive Branch, which makes evident the absence of subordination and, with it, of a labor or service relationship.

In that same sense, it is pertinent to specify that such representatives (unlike those who do have a labor or public employment relationship with the State) lack a predefined workday, a schedule, a common disciplinary regime for other servants, etc., by which the existence of a labor or public employment nexus is ruled out.

d).- They exercise a representative function: Once the existence of a labor or public employment relationship between the State and the representative of the Executive Branch to a foundation has been ruled out, it is necessary to determine what type of link exists in these cases.

In the judgment of this Office (as we have been anticipating), we find ourselves in this case in the presence of a representation relationship, similar to what is known in doctrine as 'institutional representation.' When referring to the characteristics of said figure, Mr. Eduardo Ortiz stated:

'Subjection to the directive power of the represented party. It is possible for a collegiate body to be constituted by representatives of various groups or interests, to achieve their harmonization and increase efficiency in the management of the public purpose. The representation that arises is not civil, subject to orders from the represented interest (guild, profession, or State, etc.) but public and is called institutional representation, as will be examined immediately. Consequently, the representative is not subject to hierarchy or orders from the represented party (not even if they are a public employee representing the State) and may freely perform their function; but they are subject to the directive power, in terms of general administrative lines and goals, in terms such that if they repeatedly disobey them, they may be removed from their position for loss of confidence (of the represented interest, body, group, or entity)...' (ORTIZ ORTIZ (Eduardo) La Organización Colegial, Thesis on Administrative Law No. 7, University of Costa Rica, 1970, p.8. The emphasis is ours)." It is necessary to indicate, in any case, that although the selection of the person who is to serve as a representative to a foundation is a discretionary act of the Executive Branch, this does not exempt said body from ensuring that the appointment is made to a person who meets the necessary conditions - in all fields - for the exercise of the position, so that the representative's performance is in accordance with the principles of efficiency and honesty that must govern the actions of every public official.

Likewise, the represented body must ensure - after the appointment - that its representative duly fulfills the obligations of the position, which authorizes it to demand from the latter, with the frequency it deems appropriate, reports on the progress of the matters whose attention has been entrusted to them." (The bold is not part of the original) From the quote indicated, the main characteristics of the representative of the Executive Branch to foundations can be extracted: they are a public official without labor subjection, under a relationship of trust, and who exercises a representative function, for which they must be fully identified with the ideology of their represented party.

Precisely because it is a relationship of trust, the Executive Branch has discretion to appoint its representative, although it must ensure that the appointee complies with the principles of efficiency and honesty that must govern the actions of every public official.

That discretion is reflected in the provisions of numeral 11 of Law 5338, which expressly establishes that the Executive Branch shall appoint one of the members of the Administrative Board, which leads us to conclude, together with the provisions of Executive Decree 36363, that the founder, the directors, or the president are only empowered to make the request, but it is the Executive Branch that decides on the appointment in a discretionary manner." Now, the Minister of Housing and Human Settlements raises two new questions related to the appointment made by the Executive Branch of one of the representatives of foundations. Specifically, she requests that we refer to what the difference is between the request submitted by the representatives of the foundation and the appointment made by the Executive Branch, and whether the discretion of the Executive Branch implies that it can appoint a person different from those proposed by the representatives of the foundation.

These questions can be answered with the same legal opinion transcribed above; however, we will proceed to refer specifically to the issue raised, so as to leave no doubt as to the interpretation made by this Attorney General's Office in legal opinion PGR-C-232-2021.

II.THE DISCRETIONARY POWER OF THE EXECUTIVE BRANCH DOES NOT SUBJECT IT TO THE PROPOSAL OF THE REPRESENTATIVES OF THE FOUNDATION

As we indicated in legal opinion PGR-C-232-2021, the Executive Branch has a discretionary power (poder discrecional) to appoint its representative to foundations, given that a relationship of trust and representation operates between them, although it must ensure that the appointed person meets the necessary suitability to occupy that position. The legal basis for this derives from the provisions of numeral 11 of the Law on Foundations and the procedure regulated in Executive Decree 36363.

Now, we have referred on other occasions to this type of discretionary powers, an example being legal opinion C-044-2007 of February 19, 2007, in which we indicated:

"It is worth at this point making a brief digression about the limits of discretion (discrecionalidad), a topic on which doctrine explains:

'Discretion is the freedom of the official granted by the legal system to choose between several possible interpretations of the norm and between several possible conducts, within a circumstance.

The legal system may grant that freedom to the official so that the latter may reconcile and harmonize to the maximum the satisfaction of a public interest, entrusted as principal, with that of other secondary interests, but also public ones, which may be affected by the same administrative activity (GIANNINI). (...)

(...)

Discretion lies in the possibility of choosing between various possible conducts.

The rules that guide the official in that choice are called rules of opportunity or of good administration and have the purpose of achieving to the maximum the satisfaction of the public interest in the specific case. These rules cannot be formulated in the abstract. Their content is determined by the assessments made by the official, faced with the reality in which they act, about the results to be pursued.

(...)

Such hypotheses occur when the Administration is granted a right or power of free exercise, or when a possibility of choosing between several indicated alternatives is expressly granted. It is evident that, in such cases, there is not only a broad interpretation of the content of the norm, but above all, a decision to carry out a conduct or a series of conducts that are legitimate, with no other justification than the official's will that these, and not others, are the ones that serve as a means to achieve the entrusted public purpose.

(...)

The power of choice and determination in which discretion consists is not unlimited. Discretion does not occur outside the law but exceptionally and, in any case, can never occur against the law. The legal system, with its set of written and unwritten norms, is the only possible origin of a discretionary power. This necessary origin imposes on discretion a series of limits, internal and external. (ORTIZ ORTIZ, Eduardo; Thesis on Administrative Law, 2002 Edition, Volume I, Editorial Stradtmann, San José: 2002, p. 84-97.)" As observed, the official in charge of the appointment under a discretionary scheme has a wide margin of assessment, although this does not imply that the decision translates into an arbitrary one, since they must always ensure compliance with the public interest and the suitability of the chosen person.

Along these same lines, the Constitutional Chamber has referred to appointments made under a relationship of trust, indicating that it: can be based, according to the requirements of the position, on purely subjective aspects, of a personal nature; but it can also derive from objective aspects born of an ideological community (political in the good sense of the term), necessary for the proper management of public affairs according to plans and programs" (Judgment No. 1190-90 of 14:00 hours on September 18, 1990.

Consequently, when we speak of discretion of the Executive Branch to designate its representative to foundations, it must be understood that it has the freedom to make the appointment, provided it ensures the public interest and the suitability of the appointee.

Now, Executive Decree 36363 establishes in its Article 2, in what is of interest, the following:

"Article 2- The Founder or the Directors, once the constitution of the Foundation is registered, shall request in writing from the Ministry of Justice and Peace the appointment of the Representative of the Executive Branch to the Administrative Board of the Foundation. Likewise, once the Administrative Board of the Foundation is registered, represented by its president with sufficient powers for that act, they may also request it.

To this effect, the following requirements must be attached:

(...)

• d)The formal request must be signed by the Founder or the President of the Foundation for the appointment of the representative of the Executive Branch. To this end, they may propose a person or a list of three candidates (terna) with the names and personal data of persons interested in said appointment. For each of the members of the proposed list of three candidates, the following documentation must be provided:

a. Curriculum Vitae. b. Copy of the identity card or passport duly authenticated. c. Letter of acceptance of appointment in the event of being selected. d. Sworn statement that they have no kinship relationship by consanguinity or affinity up to the third degree with any of the members of the Foundation. Likewise, that they are not affected by the prohibitions indicated by the Law on Administrative Procurement and the Law Against Corruption and Illicit Enrichment in Public Service to be appointed as a representative of the Executive Branch. e. In the event of the appointment of a new representative due to substitution or expiration of the appointment term according to the bylaws, the letter of resignation of the previous representative of the Executive Branch must also be attached, or the request for dismissal with the reasons giving rise to it. (The bold is not in the original) As can be deduced from said article, the founder or the directors of the foundation are obliged to process with the Executive Branch the appointment of the latter's representative so that the organization is duly integrated; furthermore, they are granted the power to propose a person or a list of three candidates with the persons interested in the appointment.

Even with the possibility of the representatives of the foundation presenting that proposal for appointment, such a possibility does not eliminate the discretion of the Executive Branch in making the appointment of its representative and, as it is a power inherent to it, neither is it obligatorily subject to the proposal put forward by the founder or the president of the foundation.

To interpret otherwise would be to disregard the powers recognized to the Executive Branch in the Law on Foundations and, moreover, to subject it to the will and particular interests of the foundation.

Thus, a distinction must be made between the optional and non-binding request submitted by the representatives of the foundation and the appointment made by the Executive Branch of its representative, an appointment that is made within a scope of discretion, as it is a relationship of trust and representation. Therefore, the discretion of the Executive Branch allows it to appoint a person different from those proposed by the representatives of the foundation.

III. CONCLUSION

Based on the provisions of numeral 11 of the Law on Foundations and Article 2 of Executive Decree No. 36363 of November 5, 2010, we can reach the following conclusions:

• a)The Executive Branch has a discretionary power to appoint its representative to foundations, given that it is a relationship of trust and representation; b) Despite the discretionary power of the Executive Branch to appoint its representative, it must ensure that the public interest and the suitability of the appointee are guaranteed. Therefore, said power cannot be subjected to the particular will of the representatives of the foundation; c) Although the representatives of the foundation are obliged to request that the Executive Branch appoint its representative for the proper integration of the foundation, in addition to proposing a person or a list of three candidates with those interested in the appointment, this proposal does not bind the Executive Branch. Therefore, it may depart from the proposal put forward by the representatives of the foundation; d) The reasoning and conclusions made in legal opinion PGR-C-232-2021 of August 16, 2021, are reiterated.

Sincerely,

Silvia Patiño Cruz Attorney General

Dictamen : 012 del 18/01/2022 18 de enero 2022 PGR-C-012-2022 Señora Irene Campos Gómez Ministra de Vivienda y Asentamientos Humanos Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio MIVAH- DMVAH-0455-2021 del 31 de agosto de 2021, mediante el cual solicita que aclaremos los alcances del dictamen PGR-C-232-2021 del 16 de agosto de 2021, consultando específicamente lo siguiente:

“1) ¿Cuál es la diferencia entre la solicitud que presentan los representantes de la fundación y la designación que realiza el Poder Ejecutivo?

• 2)¿La discrecionalidad del Poder Ejecutivo implica que puede designar a una persona diferente a las propuestas por los representantes de la fundación?” En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio de la Asesoría Jurídica del Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos.

I. SOBRE EL DICTAMEN PGR-C-232-2021 DEL 16 DE AGOSTO DE 2021

Mediante oficio MIVAH-DMVAH-0286-2021 del 1 de junio de 2021, la señora Ministra de Vivienda y Asentamientos Humanos, nos había consultado previamente sobre “¿Cuál es el marco jurídico de los nombramientos que realiza el Poder Ejecutivo en las fundaciones?” y si ¿El nombramiento del representante del Poder Ejecutivo está supeditado a la propuesta que realice el Fundador o Presidente de la fundación o el Poder Ejecutivo tiene discrecionalidad para realizar el nombramiento?”.

Dichas interrogantes fueron contestadas mediante el dictamen PGR-C-232-2021 del 16 de agosto de 2021, en el cual se concluyó que el marco jurídico de los nombramientos que realiza el Poder Ejecutivo en las fundaciones lo constituye el artículo 11 de la Ley 5338 del 28 de agosto de 1973 y el Decreto Ejecutivo N° 36363 del 05 de noviembre del 2010; además, que el nombramiento del representante del Poder Ejecutivo ante una fundación es un acto discrecional de dicho órgano, por tratarse de una relación de confianza y de representación.

Los razonamientos expuestos para llegar a esas conclusiones son los siguientes:

“El artículo 1 de la Ley de Fundaciones, Ley 5338 del 28 de agosto de 1973, define a las fundaciones como entes privados de utilidad pública, sin fines de lucro y con el objeto de realizar o ayudar a realizar, mediante el destino de un patrimonio, actividades educativas, benéficas, artísticas o literarias, científicas y, en general, todas aquellas que signifiquen bienestar social.

Precisamente por la importancia de tales fines, el Estado reconoce el interés público de las fundaciones, aun cuando se trata de personas jurídicas privadas. Es por ello que el artículo 11 de la Ley indicada, establece la obligación del Poder Ejecutivo de nombrar a uno de los integrantes de su Junta Administrativa, encargada de la administración y dirección de la entidad. Señala dicho artículo:

“Artículo 11.- La administración y dirección de las fundaciones estará a cargo de una Junta Administrativa. El fundador designará una o tres personas como directores y también deberá, en el propio documento de constitución, establecer la forma en que serán sustituidos estos miembros. Si el fundador designa sólo un director, la Junta Administrativa quedará integrada por tres personas; si designa a tres, el número de directores será de cinco. En ambos casos los dos miembros que completarán la Junta Administrativa serán designados uno por el Poder Ejecutivo y el otro por la municipalidad del cantón en donde tenga su domicilio la fundación. El cargo de miembro de la Junta Administrativa será gratuito.” (La negrita no forma parte del original) En el numeral transcrito, se establece el mandato legal que ha sido impuesto al Poder Ejecutivo para nombrar a uno de los representantes ante las fundaciones, imposición que, en virtud del principio de legalidad, se convierte en el límite del actuar de dicho órgano.

Sobre la importancia de dicha designación, nos referimos en la OJ-109-2002 del 5 de agosto de 2002, al señalar:

“… resulta comprensible que el legislador haya impuesto al Poder Ejecutivo y a las Municipalidades donde tenga su domicilio la fundación, el deber de designar a un representante en el seno de su Junta Directiva (Artículo 11 de la citada Ley Nº 5338); esto con el fin de propiciar que la gestión de esas organizaciones sea acorde con los planes y políticas que desarrollan tanto los gobiernos locales como el nacional. “ La norma legal de comentario ha sido reglamentada en diferentes oportunidades, inicialmente por el Decreto Ejecutivo N° 24333 del 23 de mayo de 1995, luego por el Decreto N° 29494 del 18 de mayo de 2001, que fue derogado mediante el Decreto Ejecutivo 29745 del 29 de mayo de 2001 y, posteriormente, por el Decreto N° 29744 del 29 de mayo del 2001, que fue derogado por el Decreto N° 36363 del 05 de noviembre del 2010. En la actualidad es este último decreto el que regula el procedimiento de designación del representante del Poder Ejecutivo, en virtud de lo establecido en el artículo 11 de la Ley de Fundaciones.

Precisamente sobre el procedimiento de designación de dicho representante, el Decreto 36363 establece que corresponderá al Fundador o a los Directores una vez inscrita la constitución de la fundación, solicitar al Ministerio de Justicia y Paz la designación del representante del Poder Ejecutivo. Una vez inscrita la Junta Administrativa de la Fundación, también podrá solicitarlo su presidente con facultades suficientes para ese acto. En este decreto, además, se establecen las obligaciones y las causales de remoción de dicho representante.

Por tanto, el marco jurídico que regula el nombramiento indicado, es tanto lo dispuesto en el numeral 11 de la Ley de Fundaciones, como el procedimiento regulado en el Decreto Ejecutivo 36363.

Ahora bien, sobre el representante del Poder Ejecutivo ante las fundaciones, esta Procuraduría se refirió en el dictamen C-023-1999 28 de enero de 1999 en el que se indicó en lo que interesa lo siguiente:

"a).- El representante del Poder Ejecutivo ante las fundaciones es un funcionario público: Decimos que se trata de un funcionario público con fundamento en la descripción que de éstos hace el primer párrafo del artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública. En dicha disposición, se cataloga como tal a la persona "... que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva".

(…)

En el caso que nos ocupa (como más adelante tendremos posibilidad de analizar) no se presentan las características necesarias para catalogar la relación como de empleo público; sin embargo, ello no obsta para asegurar que los representantes del Poder Ejecutivo ante las fundaciones son verdaderos funcionarios públicos.

b).- Se trata de un funcionario de confianza: De conformidad con la Ley que regula la creación y el funcionamiento de las fundaciones (nº 5338 de 28 de agosto de 1973), tales organizaciones son entes privados, sin fines comerciales ni de lucro, creados con una intención altruista, como lo es "... realizar o ayudar a realizar, mediante el destino de un patrimonio, actividades educativas, benéficas, artísticas o literarias, científicas, y en general todas aquellas que signifiquen bienestar social" (artículo 1º). Para el logro de esos objetivos, el Estado les reconoce personalidad jurídica propia y les otorga una serie de exenciones tributarias, como por ejemplo las que contemplan los artículos 7, 8 y 9 de la citada ley 5338. También, de conformidad con el artículo 18 del mismo cuerpo normativo, el Estado y sus Instituciones puede subvencionar las fundaciones, o brindarles aportes económicos, todo ello bajo la supervisión de la Contraloría General de la República.

Evidentemente, existe entonces un interés público en el funcionamiento de este tipo de organizaciones, interés que se refleja, incluso, en la necesidad (prevista en el artículo 11 de la Ley de Fundaciones) de que cada fundación cuente con un miembro director designado por el Poder Ejecutivo y otro nombrado por la municipalidad del cantón donde el ente tenga su domicilio.

Desde esa perspectiva, resulta claro que la participación de los representantes, tanto del Poder Ejecutivo, como de la Municipalidad, en las Juntas Administrativas de las fundaciones, tiene como objetivo principal propiciar que el accionar de esas organizaciones (que como dijimos, debe orientarse, en todos los casos, a la búsqueda de bienestar social) sea acorde con los planes y políticas a desarrollar tanto por los gobiernos locales como nacionales.

En virtud de lo anterior, lo razonable es que los representantes a que hemos hecho referencia, compartan la ideología de sus representados, a efecto de que logren exponer en la junta directiva de cada fundación, las propuestas e inquietudes que presumiblemente plantearían sus representados. Esa comunidad de ideas que se requiere exista entre el Poder Ejecutivo y su representante, sólo se logra a través de una "relación de confianza" que le permita al representado nombrar en el cargo a la persona que a su juicio comparta con él una ideología común.

Al referirse a las características de una relación como la reseñada, la Sala Constitucional, en su voto nº 1119-90 de las 14:00 horas del 18 de setiembre de 1990, indicó:

"Esta Relación de confianza puede fundarse, según los requerimientos del cargo, en aspectos puramente subjetivos, de orden personal; pero también puede derivar de elementos objetivos, nacidos de una comunidad ideológica (política en el buen sentido del término), necesaria para el buen manejo de la cosa pública conforme a planes y programas".

En otra ocasión, ese mismo Órgano Contralor de Constitucionalidad, refiriéndose específicamente al caso del Representante del Poder Ejecutivo ante una fundación, señaló:

"El hecho de que la "Fundación Río Azul" fuese creada para prestar un servicio de interés público y bienestar social -cual es: administrar el relleno sanitario-, no tiene el efecto de desvirtuar la naturaleza jurídica de la relación que opera entre el representante del Poder Ejecutivo ante dicha Fundación -cualquiera que éste sea- y los jerarcas de aquél -en este caso los recurridos-, cual es de confianza" (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto nº 1469-94 de las 17:45 horas del 21 de marzo de 1994).

Por las razones expuestas, es necesario concluir (en lo que a éste apartado se refiere) que la relación existente entre el Poder Ejecutivo y su representante ante una fundación es una relación de confianza.

c.- No existe relación laboral o de empleo público: Si bien es cierto, indicábamos con anterioridad que los representantes del Poder Ejecutivo ante las fundaciones pertenecen a la categoría de funcionarios públicos, es preciso también aclarar que entre aquéllos y el Estado no existe una relación laboral o de empleo público.

Nótese al efecto, que el representante del Poder Ejecutivo ante una fundación, no está bajo la dependencia permanente y dirección inmediata o delegada del Poder Ejecutivo, lo cual hace evidente la ausencia de subordinación y con ella, de relación laboral o de servicio.

En ese mismo sentido, conviene precisar que tales representantes (a diferencia de quienes sí tienen con el Estado una relación laboral o de empleo público) carecen de una jornada laboral predefinida, de un horario, de un régimen de sanciones común a otros servidores, etc., con lo cual se descarta la existencia de un nexo laboral o de empleo público.

d).- Ejerce una función de representación: Una vez descartada la existencia de una relación laboral o de empleo público entre el Estado y el representante del Poder Ejecutivo ante una fundación, resulta necesario determinar qué tipo de vínculo existe en esos casos.

A juicio de este Despacho (como ya lo hemos venido adelantando) nos encontramos en la especie en presencia de una relación de representación, similar a la que se conoce en doctrina como "representación institucional". Al referirse a las características de dicha figura, don Eduardo Ortíz manifestó:

“Sujeción a la potestad directiva del representado. Es posible que un colegio se constituya por representantes de diversos grupos o intereses, para lograr su armonización y aumentar la eficiencia en la gestión del cometido público. La representación que nace no es civil, sujeta a órdenes del interés representado (gremio profesión o Estado, etc.) sino pública y es llamada representación institucional, como se examinará de inmediato. En consecuencia, el representante no está sujeto a jerarquía ni a órdenes del representado (ni aún si es empleado público representante del Estado) y puede desempeñar libremente su función; pero sí está sujeto a la potestad directiva, en cuanto a líneas y metas generales de administración, en términos que si las desobedece reiteradamente puede ser removido de su cargo por pérdida de confianza (del interés, órgano, grupo o entidad representados)..." (ORTIZ ORTIZ (Eduardo) La Organización Colegial, Tesis de Derecho Administrativo nº 7, Universidad de Costa Rica, 1970, p.8. El destacado es nuestro)." Es necesario indicar, en todo caso, que si bien la elección de la persona que ha de fungir como representante ante una fundación es un acto discrecional del Poder Ejecutivo, ello no exime a dicho órgano de cerciorarse de que el nombramiento recaiga en una persona que reúna las condiciones necesarias -en todos los campos-para el ejercicio del cargo, de manera tal que la actuación del representante resulte acorde con los principios de eficiencia y honestidad que deben regir el accionar de todo funcionario público.

Asimismo, el órgano representado debe velar -luego del nombramiento- por que su representante cumpla debidamente las obligaciones del cargo, lo que le faculta para exigir de éste, con la periodicidad que estime conveniente, informes acerca de la marcha de los asuntos cuya atención le ha sido encomendada.” (La negrita no forma parte del original) De la cita indicada pueden extraerse las principales características del representante del Poder Ejecutivo ante las fundaciones, el cual es un funcionario público sin sujeción laboral, bajo una relación de confianza y que ejerce una función de representación, por lo que debe encontrarse plenamente identificado con la ideología de su representado.

Precisamente por tratarse de una relación de confianza, el Poder Ejecutivo cuenta con discrecionalidad para nombrar a su representante, aunque debe velar porque el designado cumpla con los principios de eficiencia y honestidad que debe regir el accionar de todo funcionario público.

Esa discrecionalidad está reflejada en lo dispuesto en el numeral 11 de la Ley 5338 que establece cual nos lleva a concluir, junto con lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo 36363, que el fundador, los directores o el presidente, únicamente están facultados para realizar la solicitud, pero quien decide sobre la designación de manera discrecional es el Poder Ejecutivo. “ Ahora, la señora Ministra de Vivienda y Asentamientos Humanos plantea dos nuevas interrogantes relacionadas con el nombramiento que realiza el Poder Ejecutivo de uno de los representantes de las fundaciones. Específicamente, solicita que nos refiramos a cuál es la diferencia entre la solicitud que presentan los representantes de la fundación y la designación que realiza el Poder Ejecutivo y si la discrecionalidad del Poder Ejecutivo implica que pueda designar a una persona diferente de las propuestas por los representantes de la fundación.

Dichas interrogantes pueden ser contestadas con el mismo dictamen transcrito, sin embargo, procederemos a referirnos específicamente al tema planteado, para no dejar dudas en cuanto a la interpretación realizada por esta Procuraduría en el dictamen PGR-C-232-2021.

II. EL PODER DISCRECIONAL DEL PODER EJECUTIVO NO LO SOMETE A LA PROPUESTA DE LOS REPRESENTANTES DE LA FUNDACIÓN

Como indicamos, en el dictamen PGR-C-232-2021, el Poder Ejecutivo cuenta con una potestad discrecional para nombrar a su representante ante las fundaciones, dado que entre ellos opera una relación de confianza y de representación, aunque debe garantizar que la persona nombrada cumpla la idoneidad necesaria para ocupar ese cargo. El fundamento jurídico de esto, deriva de lo dispuesto en el numeral 11 de la Ley de Fundaciones y el procedimiento regulado en el Decreto Ejecutivo 36363.

Ahora bien, sobre este tipo de potestades discrecionales nos hemos referido en otras oportunidades, siendo un ejemplo el dictamen C-044-2007 del 19 de febrero de 2007, en el que indicamos:

“Valga en este punto hacer una breve digresión acerca de los límites de la discrecionalidad, tema sobre el que la doctrina explica:

“La discrecionalidad es la libertad del funcionario otorgada por el ordenamiento de escoger entre varias interpretaciones posibles de la norma y entre varias conductas posibles, dentro de una circunstancia.

El ordenamiento puede otorgar esa libertad al funcionario con el fin de que éste pueda compaginar y armonizar al máximo la satisfacción de un interés público, encomendado como principal, con la de otros intereses secundarios, pero también públicos, que pueden resultar afectados por la misma actividad administrativa (GIANNINI). (…)

(…)

La discrecionalidad radica en la posibilidad de escoger entre diversas conductas posibles.

Las reglas que orientan al funcionario en esa elección se llaman de oportunidad o de buena administración y tiene por finalidad lograr al máximo la satisfacción del interés público en el caso concreto. Estas reglas no se pueden formular en abstracto. Su contenido está determinado por las valoraciones que haga el funcionario, ante la realidad en que actúa, sobre los resultados a perseguir.

(…)

Se dan tales hipótesis cuando se confiere a la Administración un derecho o potestad de libre ejercicio, o se otorga expresamente una posibilidad de elegir entre varias alternativas señaladas. Es evidente que, en tales casos no sólo hay interpretación amplia del contenido de la norma, sino sobre todo, decisión de realizar una conducta o una serie de conductas que resultan legítimas, sin otro justificante que la voluntad del funcionario de que sean esas y no otras, las que sirvan de medio para lograr el fin público encomendado.

(…)

La potestad de elección y determinación en que consiste la discrecionalidad no es ilimitada. La discrecionalidad no se da al margen de la ley sino excepcionalmente y, en todo caso, nunca puede darse en contra de la ley. El ordenamiento jurídico, con su conjunto de normas escritas y no escritas, es el único origen posible de una potestad discrecional. Este origen necesario impone a la discrecionalidad una serie de límites, internos y externos. (ORTIZ ORTIZ, Eduardo; Tesis de Derecho Administrativo, Edición 2002, tomo I, Editorial Stradtmann, San José: 2002, p. 84-97.)” Como se observa, el funcionario encargado del nombramiento bajo un esquema de discrecionalidad, tiene un amplio margen de valoración, aunque ello no implica que la decisión se traduzca en una de carácter arbitrario, pues siempre debe velar por el cumplimiento del interés público y la idoneidad del elegido.

En esa misma línea, la Sala Constitucional se ha referido a los nombramientos realizados bajo una relación de confianza, indicando que ésta: puede fundamentarse, según los requerimientos del cargo, en aspectos puramente subjetivos, de orden personal; pero también puede derivar de aspectos objetivos nacidos de una comunidad ideológica (política en el buen sentido del término), necesaria para el buen manejo de la cosa pública conforme a los planes y programas” (sentencia Nº 1190-90 de las 14:00 horas del 18 de setiembre de 1990.

Consecuentemente, cuando hablamos de discrecionalidad del Poder Ejecutivo para designar a su representante ante las fundaciones, debe entenderse que cuenta con libertad de hacer la designación, siempre que vele por el interés público y la idoneidad del designado.

Ahora bien, el Decreto Ejecutivo 36363, establece en su artículo 2 en lo que interesa lo siguiente:

“Artículo 2º-El Fundador o los Directores una vez inscrita la constitución de la Fundación, solicitarán por escrito al Ministerio de Justicia y Paz la designación del Representante del Poder Ejecutivo en la Junta Administrativa de la Fundación. Asimismo, una vez inscrita la Junta Administrativa de la Fundación, representada por su presidente con facultades suficientes para ese acto, podrá también solicitarlo.

A tal efecto se deberán adjuntar los siguientes requisitos:

(…)

• d)La solicitud formal deberá ser firmada por el Fundador o el Presidente de la Fundación para el nombramiento del representante del Poder Ejecutivo. Para ello podrá proponer una persona o terna con los nombres y datos personales de personas interesadas en dicha designación. Para cada uno de los miembros de la terna propuesta se deberá aportar la siguiente documentación:

a. Curriculum Vitae.

b. Copia de la cédula de identidad o pasaporte debidamente autenticada.

c. Carta de aceptación de nombramiento en caso de ser elegido.

d. Declaración jurada de que no guarda relación de parentesco por consanguinidad o afinidad hasta el tercer grado, con alguno de los miembros de la Fundación. Asimismo, que no le atañen las prohibiciones señaladas por la Ley de Contratación Administrativa y la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública para ser nombrado como representante del Poder Ejecutivo.

e. En caso de nombramiento de un nuevo representante por sustitución o vencimiento del plazo de designación según los estatutos, se deberá adjuntar además la carta de renuncia del representante del Poder Ejecutivo anterior, o bien la solicitud de destitución con los motivos que dan lugar al mismo. (La negrita no es del original) Como se desprende de dicho artículo, el fundador o los directores de la fundación, está obligados a gestionar ante el Poder Ejecutivo la designación del representante de éste para que la organización quede debidamente integrada, además, se les otorga la facultad de proponer una persona o terna con las personas interesadas en la designación.

Aun con la posibilidad de los representantes de la fundación de presentar esa propuesta de nombramiento, tal posibilidad no elimina la discrecionalidad del Poder Ejecutivo al realizar la designación de su representante y, por tratarse de una potestad que le es propia, tampoco queda sometido obligatoriamente a la propuesta planteada por el fundador o el presidente de la fundación.

Interpretar de manera contraria, sería desconocer las atribuciones reconocidas al Poder Ejecutivo en la Ley de Fundaciones y, además, someterlo a la voluntad y a los intereses particulares de la fundación.

Así las cosas, debe diferenciarse entre la solicitud potestativa y no vinculante que presentan los representantes de la fundación y la designación que realiza el Poder Ejecutivo de su representante, designación que se realiza bajo un ámbito de discrecionalidad al tratarse de una relación de confianza y representación. Ergo, la discrecionalidad del Poder Ejecutivo le permite designar a una persona diferente de las propuestas por los representantes de la fundación.

III. CONCLUSIÓN

A partir de lo dispuesto en el numeral 11 de la Ley de Fundaciones y el artículo 2 del Decreto Ejecutivo N° 36363 del 05 de noviembre del 2010, podemos llegar a las siguientes conclusiones:

• a)El Poder Ejecutivo cuenta con un poder discrecional para nombrar a su representante ante las fundaciones, dado que se trata de una relación de confianza y representación; b) A pesar del poder discrecional del Poder Ejecutivo para realizar la designación de su representante, debe velar porque se garantice el interés público y la idoneidad del designado. Por tanto, dicha potestad no puede ser sometida a la voluntad particular de los representantes de la fundación; c) Si bien los representantes de la fundación están obligados a solicitar al Poder Ejecutivo que éste nombre a su representante para la debida integración de la fundación, además de proponer una persona o terna con las o los interesados en la designación, esta propuesta no vincula al Poder Ejecutivo. Ergo, éste puede apartarse de la propuesta planteada por los representantes de la fundación; d) Se reitera el razonamiento y las conclusiones realizadas en el dictamen PGR-C-232-2021 del 16 de agosto de 2021.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz