Workday of Traffic Officers — Consultation on the substitute text of Bill 21.467Jornada laboral de los Oficiales de Tránsito — Consulta sobre el texto sustitutivo del proyecto de ley 21.467

Legal Opinion: 200 - J of 12/08/2021 December 8, 2021 PGR-OJ-200-2021 Licenciada Daniella Agüero Bermúdez Area Chief Area of Legislative Commissions VII Legislative Assembly Dear Licenciada:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter No. AL-21467-CPSN-OFI-0144-2021, dated September 17, 2021, by which our opinion is requested regarding the substitute text of the bill entitled: “LAW TO ESTABLISH THE DAILY WORKING DAY OF TRAFFIC OFFICERS,” legislative file No. 21.467. Consultation approved in ordinary session No. 08 of September 16, 2021.

I. PRELIMINARY CONSIDERATIONS ON THE NATURE AND SCOPE OF OUR PRONOUNCEMENT

It is timely, from the outset, to define the legal nature of our pronouncement and, consequently, the effects of the opinion issued in this regard.

First, we must indicate that this Office carries out its advisory function with respect to the Public Administration. In that sense, Article 4, first paragraph of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982, and its amendments) provides the following: "The organs of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Attorney General's Office, and must, in each case, attach the opinion of the respective Legal Advisory office." From the transcribed rule, it is understood that the Attorney General's Office of the Republic is only empowered to issue opinions at the request of an organ that forms part of the Public Administration, insofar as it executes an administrative function. Article 2 of the aforementioned law attributes binding effects to such opinions: "The opinions and pronouncements of the Attorney General's Office constitute administrative jurisprudence, and their compliance is mandatory for the Public Administration." However, although the essential activity of the Legislative Assembly does not form part of the administrative function of the State, this Office has considered that it is empowered to request our intervention in matters that specifically concern the exceptional exercise, on its part, of the administrative function and that, in such a case, the respective pronouncement will have the discussed effects.

Nevertheless, in an effort to collaborate with the members of the Legislative Assembly, through non-binding legal opinions, the Attorney General's Office has been handling the consultations formulated by the deputies in relation to a specific bill or in relation to aspects that may be considered covered by the political control function. It is clear that this form of collaboration, not provided for in the Law, has the purpose of contributing to the effective exercise of the high parliamentary functions that the Constitution attributes to them, and this is done through strictly legal advice.

Consequently, in consideration of the investiture of the consulting members of the aforementioned Commission and as a form of institutional collaboration, we will issue our opinion on the referred substitute text of the bill, raising some general reflections on the regulatory proposal in question, with the warning that such pronouncement lacks—we reiterate—binding effects, its value being that of a mere advisory opinion, similar to that which any other legal advisor would issue; a task that in this case is the responsibility of the Department of Technical Services of the Assembly.

Finally, it is noted that, given the indication that we should respond to this request within a period of 8 days, otherwise it would be assumed that there are no objections to the bill, it is important to remind you that facultative consultations like the present one, which are voluntarily submitted to the Attorney General's Office of the Republic, are not expressly regulated by any regulation regarding the period in which they must be reasonably handled; which has led us to even reaffirm that the provisions of numeral 157 of the Internal Regulations of the Legislative Assembly refer to consultations that, in accordance with Constitutional Law (Articles 88, 97, 167, and 190), must be mandatorily formulated to State institutions interested in a specific bill (Supreme Electoral Tribunal, University of Costa Rica, Judicial Branch, or an autonomous institution), and not to this other type of facultative consultation (see in this regard, among many others, pronouncements OJ-053-98 of June 18, 1998, OJ-049-2004 of April 27, 2004, OJ-060-2011 of September 19, 2011, OJ-037-2012 of July 6, 2012; OJ-055-2012 of September 20, 2012, OJ-138-2017 of November 15, 2017, OJ-141-2017 of November 16, 2017, OJ-052-2018 of June 12, 2018, OJ-009-2020 of January 13, 2020, OJ-115-2020 of July 21, 2020, OJ-125-2020 of August 21, 2020, and OJ-152-2020 of October 1, 2020).

This being the case, we will now issue our non-binding opinion on the legislative proposal, in order of those specific aspects that we consider relevant and necessary to comment on, according to the content of the substitute text of the consulted bill.

II. OPINION OF THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE OF THE REPUBLIC REGARDING THE SUBSTITUTE TEXT OF THE BILL

First, the base text of bill 21.467 provided:

“THE LEGISLATIVE ASSEMBLY OF THE REPUBLIC OF COSTA RICA DECREES:

LAW TO ESTABLISH WORKING HOURS OF TRAFFIC OFFICERS “ARTICLE 1- An article 3 bis is hereby created, to the Traffic Law No. 9078, to read as follows:

Article 3 Bis- The daily working day of Traffic Officers may range between eight and up to twelve hours, as required by the Administration.

SINGLE TRANSITORY PROVISION- The General Directorate of the Traffic Police shall have a period of six months from the publication of this law to issue the corresponding regulation for this rule.” For its part, the substitute text of the cited bill proposes:

“Substitute Text LAW TO ESTABLISH THE DAILY WORKING DAY OF TRAFFIC OFFICERS SOLE ARTICLE- An article 3 bis is added to Law No. 9078, Traffic Law for Land Public Roads and Road Safety, of October 4, 2012, and its amendments, to read as follows:

Article 3 Bis- “The daily working day of Traffic Officers may range between eight hours and up to twelve hours exceptionally when required by the Administration.” SINGLE TRANSITORY PROVISION- The President of the Republic and the Minister of Public Works and Transport, in accordance with the provisions of subsection 3) of Article 140 of the Political Constitution, shall have a period of six months from the publication of this law to issue the corresponding regulation for this rule.

It shall be effective upon its publication.” (The underlining does not belong to the original) For greater clarity, the following comparative table between the base text and the substitute text is presented:

BASE TEXT SUBSTITUTE TEXT LAW TO ESTABLISH WORKING HOURS OF TRAFFIC OFFICERS LAW TO ESTABLISH THE DAILY WORKING DAY OF TRAFFIC OFFICERS ARTICLE 1- An article 3 bis is hereby created, to the Traffic Law No. 9078, to read as follows:

Article 3 Bis- The daily working day of Traffic Officers may range between eight and up to twelve hours, as required by the Administration.

SINGLE TRANSITORY PROVISION- The General Directorate of the Traffic Police shall have a period of six months from the publication of this law to issue the corresponding regulation for this rule.

SOLE ARTICLE- An article 3 bis is added to Law No. 9078, Traffic Law for Land Public Roads and Road Safety, of October 4, 2012, and its amendments, to read as follows:

Article 3 Bis- “The daily working day of Traffic Officers may range between eight hours and up to twelve hours exceptionally when required by the Administration.” SINGLE TRANSITORY PROVISION- The President of the Republic and the Minister of Public Works and Transport, in accordance with the provisions of subsection 3) of Article 140 of the Political Constitution, shall have a period of six months from the publication of this law to issue the corresponding regulation for this rule.

It shall be effective upon its publication.

It shall be effective upon its publication.

As can be seen, from the above comparative analysis we have four significant changes:

1.- The name of the bill is modified. This time, reference is made to the “Law to establish the daily working day of Traffic Officers.” 2.- In Article 1, “Article 1” is changed to “Sole Article,” the full name of the law is added, and the word “is created” is changed to “is added.” 3.- In the Article 3 Bis to be added, the words “the” are eliminated and the word exceptionally is added, so that it reads as follows: “between eight hours and up to twelve hours exceptionally when required by the Administration.” 4.- In the Single Transitory Provision, its content is varied so that it is the President of the Republic and the Minister of Public Works and Transport, in attention to the provisions of subsection 3) of constitutional article 140, who issue the corresponding regulation for the future law, within a period of six months from its publication.

In relation to the first modification, there is no additional observation to make, since the substitute text rectifies a problem of legislative technique, evidenced by this Attorney General's Office in pronouncement number OJ-152-2020 of October 1, 2020.

Nor is there any additional comment regarding the second change proposed to likewise improve the legislative technique.

Now, regarding the changes established in the substitute text of Article 3 Bis, this advisory body must insist that the Traffic Police forms part of the police forces of the country, as stipulated in the General Police Law, No. 7410 of May 26, 1994, and its amendments, whose competence is the monitoring and maintenance of order on the public roads of the country, in accordance with the principles determined by the Political Constitution, international treaties, laws, and their regulations[1].

In that sense, said law in its Article 6 states:

“Article 6.- Bodies. The police forces responsible for public security are the following: the Civil Guard, the Rural Assistance Guard, the police responsible for controlling unauthorized drugs and related activities, the Border Police, the Immigration and Alien Police, the Fiscal Control Police, the State Security Directorate, the Traffic Police, the Penitentiary Police, the School and Child Police, as well as the other police forces whose competence is provided for by law.” This being the case, since the Traffic Police is part of the police forces, its members are not subject to the limitation of the working day, just as occurs with the rest of the country's police bodies. (See, among others, resolution No. 2016-017348 of 9:05 a.m. on November 23, 2016, issued by the Constitutional Chamber and the pronouncements of this Attorney General's Office of the Republic No. C-031-2007 of February 7, 2007, C-146-2009 of May 26, 2009, C-024-2015 of February 16, 2015, OJ-098-2016 of August 29, 2016, and C-025-2019 of January 30, 2019) Hence, the generalized position that has been held regarding the working day of the Traffic Police is undeniable, a police body that is excluded from the limitation of the ordinary working day, as a case of exception, just like the other police forces.

Under that understanding, as indicated in legal opinion OJ-098-2016 of August 29, 2016, and reaffirmed in OJ-152-2020 of October 1, 2020, all police bodies regulated by the General Police Law currently have the same exceptional working day. This responds to the aims that said law sought, which were, precisely, to standardize all police bodies regarding the pertinent rights and responsibilities.

Therefore, this Attorney General's Office must again call attention to the implications that the establishment of a different daily working day for the traffic police may have on the rest of the police bodies.

The above is because a modification or exception applicable only to one police body can bring practical problems into the system applicable to the other police bodies, since in essence, police duties are the same regardless of the police body in which they are performed.

This is a situation that must be carefully assessed by that Legislative Assembly, since the substitute text of Article 3 Bis comes to regulate that the daily working day of Traffic Officers may range between eight hours and up to twelve hours exceptionally, when required by the Administration.

In this way, it is noted that the jurisprudence of the Constitutional Chamber and the Second Chamber is vast regarding the fact that public security duties, within which those performed by the traffic police are framed, are, as a rule of principle, exceptional duties that justify the existence of a working day different from that of the common worker.

Furthermore, this Advisory Body must call attention to the economic impact that the measure proposed by the legislator may have on public finances, because currently this police body is excluded from the limitation of the working day; however, with the addition of Article 3 Bis, the daily working day of Traffic Officers may range between eight hours and up to twelve hours exceptionally, when required by the Administration.

Hence, in the event that the proposed bill is adopted, the new working day will necessarily imply an increase in the cost of providing the essential service of road safety, which is why we respectfully recommend again that, prior to approving the bill, a financial study be conducted to allow the Deputies to adopt the decision with clarity on the economic cost it represents.

On the other hand, if the legislator's intention is to limit the daily working day of traffic officers, in our opinion, with the current content of Article 3 Bis, the possibility of applying a specific range that ranges between eight and up to twelve hours, as required by the Administration, is maintained, despite the addition of the word exceptionally. Note that the terms “may” and “up to” twelve hours are used.

Finally, as we noted in legal opinion OJ-152-2020 of October 1, 2020, the reform intended to be introduced to the “Traffic Law for Land Public Roads and Road Safety” (No. 9078 of October 4, 2012, in effect since October 26, 2012), whose scope of application extends to all traffic matters in the country (Article 1), bears no relation to what is regulated therein, especially since in our legal system the General Police Law exists, which covers all police bodies and regulates the pertinent rights and responsibilities, in order to standardize all the country's police forces.

Ergo, the aim is to introduce an article 3 Bis to Law 9078 to set the daily working day of Traffic Officers, with a single transitory provision that designates this time the President of the Republic and the Minister of Public Works and Transport as those responsible for regulating the provisions of said rule. However, in our judgment, said law has a very specific scope of application and execution, which does not contemplate any aspect regarding the working day of Traffic Officers.

Specifically, its Article 1 provides the scope of application:

“This law regulates the circulation, on land public roads, of vehicles and of persons involved in the transit system. Likewise, it regulates the circulation of vehicles in gas stations, in public parking lots, private parking lots for public or commercial use regulated by the State, beaches, and on private roads, in accordance with Article 207 of this law.

Private parking lots of dwelling houses and of buildings, public or private, that are intended solely for the internal users of said buildings, where the internal regulation of such establishments shall prevail, are excluded. Likewise, it regulates everything related to road safety, its financing, the payment of taxes, fines, traffic rights, and matters concerning the ownership regime of motor vehicles, protected by the National Registry, with the exception of the railway transit regime and the transit of livestock on public roads. In these latter two cases, the interested party must assert their rights in the corresponding civil process.” For its part, article 3 of Law 9078 states that “The execution of this law corresponds to the MOPT through its organs, without prejudice to the competences that this law assigns to other entities or organs. Likewise, the MOPT may enter into, with other authorities, cooperation agreements and strategic alliances for the fulfillment of its institutional objectives; for this, it may transfer the resources that enable its execution in strict adherence to the law.” Consequently, if we carefully analyze both articles and even the name of the law, we find that its scope of application and execution has no relation to the daily working day of Traffic Officers that Article 3 Bis and its transitory provision aim to include, nor with the subsequent articles of the many times cited Law 9078.

Additionally, we must reiterate that the location of article 3 bis in Law No. 9078 alters the regulatory text, as rules must be organized thematically and systematically to have coherence and clarity in what is regulated.

III.- CONCLUSION:

By virtue of the foregoing, the Deputies are recommended to assess the observations made in this pronouncement, in order to appreciate the technical and legal viability of this initiative, as well as its possible implications for the rest of the police bodies operating in the country.

In the terms set forth, the consultation related to the substitute text of bill 21.467 is hereby handled.

Yansi Arias Valverde Deputy Attorney General Directorate of the Public Function [1] See Article 32 of the General Police Law.

Opinión Jurídica : 200 - J del 08/12/2021 08 de diciembre del 2021 PGR-OJ-200-2021 Licenciada Daniella Agüero Bermúdez Jefe de Área Área de Comisiones Legislativas VII Asamblea Legislativa Estimada licenciada:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N° AL-21467-CPSN-OFI-0144-2021, del 17 de setiembre del 2021, mediante el cual se solicita nuestro criterio en relación con el texto sustitutivo del proyecto de ley denominado: “LEY PARA ESTABLECER LA JORNADA LABORAL DIARIA DE LOS OFICIALES DE TRÁNSITO”, expediente legislativo Nº 21.467. Consulta aprobada en la sesión ordinaria N°08 del 16 de setiembre de 2021.

I. CONSIDERACIONES PREVIAS SOBRE LA NATURALEZA Y ALCANCES DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO

Es oportuno, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4 párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente: "Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva".

De la norma transcrita se extrae que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2 de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes: "Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro, que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, contribuir con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido texto sustitutivo del proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

Finalmente, se advierte que, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (artículos 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 del 27 de abril del 2004, OJ-060-2011 del 19 de setiembre del 2011, OJ-037-2012 del 6 de julio del 2012; OJ-055-2012 del 20 de setiembre del 2012, OJ-138-2017 del 15 de noviembre del 2017, OJ-141-2017 del 16 de noviembre del 2017, OJ-052-2018 del 12 de junio del 2018, OJ-009-2020 del 13 de enero del 2020, OJ-115-2020 del 21 de julio del 2020, OJ-125-2020 del 21 de agosto del 2020 y OJ-152-2020 del 01 de octubre del 2020).

Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre la propuesta legislativa, en orden a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del texto sustitutivo del proyecto de ley consultado.

II. CRITERIO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA RESPECTO AL TEXTO SUSTITUTIVOD DEL PROYECTO DE LEY

En primer lugar, el texto base del proyecto de ley 21.467 disponía:

“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

DECRETA:

LEY PARA ESTABLECER HORARIOS DE TRABAJO DE LOS OFICIALES DE TRÁNSITO “ARTÍCULO 1- Créase un artículo 3 bis, a la Ley de Tránsito N° 9078, para que diga de la siguiente manera:

Artículo 3 Bis- La jornada laboral diaria de los Oficiales de Tránsito, podrá oscilar entre las ocho y hasta las doce horas, según sea requerido por la Administración.

TRANSITORIO ÚNICO- La Dirección General de la Policía de Tránsito contará con un lapso de seis meses a partir de la publicación de esta la ley, para emitir el reglamento correspondiente de la presente norma”.

Por su parte, el texto sustitutivo del citado proyecto de ley, propone:

“Texto Sustitutivo LEY PARA ESTABLECER LA JORNADA LABORAL DIARIA DE LOS OFICIALES DE TRÁNSITO ARTÍCULO ÚNICO- Se adiciona un artículo 3 bis, a la Ley N° 9078 Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, del 4 de octubre de 2012 y sus reformas, para que diga de la siguiente manera:

Artículo 3 Bis- “La jornada laboral diaria de los Oficiales de Tránsito, podrá oscilar entre ocho horas y hasta doce horas excepcionalmente cuando sea requerido por la Administración.” TRANSITORIO ÚNICO- El Presidente de la República y el Ministro de Obras Públicas y Transportes, de conformidad con lo establecido en el inciso 3) del artículo 140 de la Constitución Política, contará con un lapso de seis meses a partir de la publicación de esta la ley, para emitir el reglamento correspondiente de la presente norma.

Rige a partir de su publicación.” (Lo subrayado no pertenece al original) Para mayor claridad se presenta el siguiente cuadro comparativo entre el texto base y el sustitutivo:

TEXTO BASE TEXTO SUSTITUTIVO LEY PARA ESTABLECER HORARIOS DE TRABAJO DE LOS OFICIALES DE TRÁNSITO LEY PARA ESTABLECER LA JORNADA LABORAL DIARIA DE LOS OFICIALES DE TRÁNSITO ARTÍCULO 1- Créase un artículo 3 bis, a la Ley de Tránsito N° 9078, para que diga de la siguiente manera:

Artículo 3 Bis- La jornada laboral diaria de los Oficiales de Tránsito, podrá oscilar entre las ocho y hasta las doce horas, según sea requerido por la Administración.

TRANSITORIO ÚNICO-

La Dirección General de la Policía de Tránsito contará con un lapso de seis meses a partir de la publicación de esta la ley, para emitir el reglamento correspondiente de la presente norma.

ARTÍCULO ÚNICO- Se adiciona un artículo 3 bis, a la Ley N° 9078 Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, del 4 de octubre de 2012 y sus reformas, para que diga de la siguiente manera:

Artículo 3 Bis- “La jornada laboral diaria de los Oficiales de Tránsito, podrá oscilar entre ocho horas y hasta doce horas excepcionalmente cuando sea requerido por la Administración.”

TRANSITORIO ÚNICO-

El Presidente de la República y el Ministro de Obras Públicas y Transportes, de conformidad con lo establecido en el inciso 3) del artículo 140 de la Constitución Política, contará con un lapso de seis meses a partir de la publicación de esta la ley, para emitir el reglamento correspondiente de la presente norma.

Rige a partir de su publicación.

Rige a partir de su publicación.

Conforme se desprende, del análisis comparativo anterior tenemos cuatro cambios significativos:

1.- Se modifica el nombre del proyecto de ley. Esta vez, se hace referencia a la “Ley para establecer la jornada laboral diaria de los Oficiales de Tránsito”.

2.- En el artículo 1 se cambia el “artículo 1” por “Artículo único”, se adiciona el nombre completo de la ley y se varía la palabra “créase” por “se adiciona”.

3.- En el artículo 3 Bis a adicionar, se eliminan las palabras “las” y se agrega la palabra excepcionalmente, para que se lea de la siguiente forma: “entre ocho horas y hasta doce horas excepcionalmente cuando sea requerido por la Administración.” 4.- En el Transitorio Único se varía su contenido para que sea el Presidente de la República y el Ministro de Obras Públicas y Transportes, en atención a lo dispuesto en el inciso 3) del ordinal 140 constitucional, los que emitan el reglamento correspondiente a la futura ley, en un plazo de seis meses, a partir de su publicación.

En relación con la primera modificación, no se tiene observación adicional que realizar, toda vez que el texto sustitutivo viene a subsanar un problema de técnica legislativa, evidenciado por esta Procuraduría en el pronunciamiento número OJ-152-2020 del 01 de octubre del 2020.

Tampoco se tiene ningún comentario adicional en orden al segundo cambio propuesto para mejorar igualmente la técnica legislativa.

Ahora bien, en cuanto a los cambios establecidos en el texto sustitutivo del artículo 3 Bis, este órgano asesor debe insistir en que la Policía de Tránsito forma parte de las fuerzas de policía del país, según se encuentra estipulado en la Ley General de Policía, N° 7410 del 26 de mayo de 1994 y sus reformas, cuya competencia es la vigilancia y el mantenimiento del orden en las vías públicas del país, de conformidad con los principios que determinen la Constitución Política, los tratados internacionales, las leyes y sus reglamentos[1].

En ese sentido, dicha ley en su artículo 6 señala:

“Artículo 6.- Cuerpos. Las fuerzas de policía encargadas de la seguridad pública, son las siguientes: la Guardia Civil, la Guardia de Asistencia Rural, la policía encargada del control de drogas no autorizadas y de actividades conexas, la Policía de Fronteras, la Policía de Migración y Extranjería, la Policía del Control Fiscal, la Dirección de Seguridad del Estado, la Policía de Tránsito, la Policía Penitenciaria, la Policía Escolar y de la Niñez, así como las demás fuerzas de policía, cuya competencia esté prevista en la ley”.

Así las cosas, al ser la Policía de Tránsito parte de las fuerzas de policía, sus miembros no están sujetos a la limitación de la jornada, tal y como sucede con el resto de cuerpos policiales del país. (Ver entre otras la resolución n° 2016-017348 de las 9:05 horas del 23 de noviembre del 2016, emitida por la Sala Constitucional y los pronunciamientos de esta Procuraduría General de la República n° C-031-2007 del 7 de febrero del 2007, C-146-2009 del 26 de mayo del 2009, C-024-2015 del 16 de febrero del 2015, OJ-098-2016 del 29 de agosto del 2016 y C-025-2019 del 30 de enero del 2019) De ahí, que resulta innegable la posición generalizada que se ha sostenido en relación con la jornada laboral de la Policía de Tránsito, cuerpo policial que se encuentra excluido de la limitación de la jornada ordinaria de trabajo, como un caso de excepción, al igual que las demás fuerzas de policía.

Bajo esa inteligencia, tal y como se indicó en la opinión jurídica OJ-098-2016 del 29 de agosto del 2016 y se reafirmó en la OJ-152-2020 del 01 de octubre del 2020, todos los cuerpos de policía regulados por la Ley General de Policía, tienen actualmente una misma jornada de excepción. Ello responde a los fines que aquella ley pretendía, y que eran, precisamente, el uniformar a todos los cuerpos de policía en cuanto a los derechos y responsabilidades atinentes.

Por lo tanto, debe llamar la atención esta Procuraduría General nuevamente en torno a las implicaciones que el establecimiento de una jornada laboral diaria distinta para la policía de tránsito pueda traer sobre el resto de los cuerpos de policía.

Lo anterior porque una modificación o excepción aplicable únicamente a un cuerpo policial, puede traer problemas prácticos en el sistema aplicable a los demás cuerpos policiales, pues en el fondo, las labores de policía son las mismas independientemente del cuerpo policial en el que se desarrollen.

Situación que debe ser valorado detenidamente por esa Asamblea Legislativa, pues el texto sustitutivo del artículo 3 Bis viene a regular que la jornada laboral diaria de los Oficiales de Tránsito, podrá oscilar entre ocho horas y hasta doce horas excepcionalmente, cuando sea requerido por la Administración.

De esta manera, se advierte que es vasta la jurisprudencia de la Sala Constitucional y de la Sala Segunda, en torno a que las labores de seguridad pública, dentro de las que se enmarca la desarrollada por la policía de tránsito, son por regla de principio, labores excepcionales que justifican la existencia de una jornada laboral diferente a la del común de trabajadores.

Además, debe llamar la atención este Órgano Asesor sobre el impacto económico que la medida propuesta por el legislador tenga sobre las finanzas públicas, porque actualmente este cuerpo policial se encuentra excluido de la limitación de la jornada, sin embargo, con la adición del artículo 3 Bis la jornada laboral diaria de los Oficiales de Tránsito, podrá oscilar entre ocho horas y hasta doce horas excepcionalmente, cuando sea requerido por la Administración.

De ahí que, en el caso de adoptarse el proyecto de ley propuesto, la nueva jornada implicará necesariamente un incremento en el costo para brindar el servicio esencial de seguridad en las carreteras, razón por la cual respetuosamente de nuevo se recomienda que, de previo a aprobar el proyecto de ley, se realice un estudio financiero que permita a los (as) Señores (as) Diputados (as) adoptar la decisión teniendo claridad sobre el costo económico que ello representa.

Por otra parte, si la intención del legislador es limitar la jornada laboral diaria de los oficiales de tránsito, a nuestro criterio con el actual contenido del artículo 3 Bis, se mantiene la posibilidad de aplicar un rango específico que oscila entre ocho y hasta doce horas, según sea requerido por la Administración, a pesar de que se agrega la palabra excepcionalmente. Nótese que se utilizan los términos “podrá” y “hasta” doce horas.

Finamente, conforme lo advertimos en la opinión jurídica OJ-152-2020 del 01 de octubre del 2020, la reforma que se pretende introducir a la “Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial” (n.°9078 del 4 de octubre del 2012, vigente desde el 26 de octubre del 2012), cuyo ámbito de aplicación se extiende a toda la materia de tránsito en el país (artículo 1), no guarda ninguna relación con lo allí normalizado, máxime que en nuestro ordenamiento jurídico existe la Ley General de Policía que es la que contempla a todos los cuerpos de policía y regula los derechos y responsabilidades atinentes, en aras de uniformar a todas las fuerzas policiales del país.

Ergo, se pretende introducir un artículo 3 Bis a la Ley 9078, para fijar la jornada laboral diaria de los Oficiales de Tránsito, con un transitorio único que designa esta vez al Presidente de la República y el Ministro de Obras Públicas y Transportes, como los responsables de reglamentar lo dispuesto en dicha norma. Sin embargo, a nuestro juicio, dicha ley tiene un ámbito de aplicación y ejecución muy específico, que no contempla ningún aspecto referente a la jornada de los Oficiales de Tránsito.

Puntualmente, su artículo 1 dispone el ámbito de aplicación:

“Esta ley regula la circulación, por las vías públicas terrestres, de los vehículos y de las personas que intervengan en el sistema de tránsito. Asimismo, regula la circulación de los vehículos en las gasolineras, en estacionamientos públicos, privados de uso público o comerciales regulados por el Estado, las playas y en las vías privadas, de conformidad con el artículo 207 de la presente ley.

Se excluyen los parqueos privados de las casas de habitación y de los edificios, públicos o privados, que sean destinados únicamente a los usuarios internos de dichas edificaciones, donde privará la regulación interna de tales establecimientos.

Igualmente, regula todo lo relativo a la seguridad vial, a su financiamiento, al pago de impuestos, multas, derechos de tránsito y lo referente al régimen de la propiedad de los vehículos automotores, tutelado por el Registro Nacional, a excepción del régimen de tránsito ferroviario y el tránsito de semovientes en la vía pública. En estos últimos dos casos, el interesado deberá hacer valer sus derechos en el proceso civil correspondiente.” Por su parte, el ordinal 3 de la Ley 9078 señala que “La ejecución de esta ley le corresponde al MOPT por medio de sus órganos, sin perjuicio de las competencias que esta ley asigne a otras entidades u órganos. Asimismo, el MOPT podrá suscribir, con otras autoridades, convenios de cooperación y alianzas estratégicas para el cumplimiento de sus objetivos institucionales; para ello, podrá transferir los recursos que posibiliten su ejecución en estricto apego a la ley.” Consecuentemente, si analizamos con detenimiento ambos numerales e inclusive el nombre de la ley, tenemos que su ámbito de aplicación y ejecución no tiene relación alguna con la jornada laboral diaria de los Oficiales de Tránsito que pretende incluir el artículo 3 Bis y su transitorio, ni tampoco con los artículos siguientes de la tantas veces citada ley 9078.

Adicionalmente, debemos reiterar que la ubicación del artículo 3 bis en la Ley N° 9078, altera el texto normativo, en el tanto las normas deben organizarse temática y sistemáticamente para tener coherencia y claridad en lo regulado.

III.- CONCLUSIÓN:

En virtud de lo expuesto, se recomienda a los (as) señores (as) Diputados (as) valorar las observaciones realizadas en este pronunciamiento, con el objeto de apreciar la viabilidad técnica y jurídica de esta iniciativa, así como, sus posibles implicaciones en el resto de los cuerpos policiales que operan en el país.

En los términos expuestos se deja evacuada la consulta relacionada con el texto sustitutivo del proyecto de ley 21.467.

Yansi Arias Valverde Procuradora Adjunta Dirección de la Función Pública [1] Ver artículo 32 de la Ley General de Policía.