Mandatory certification of organic products for export and reconsideration of opinion C-283-2018Certificación obligatoria de productos orgánicos para exportación y reconsideración del dictamen C-283-2018

Opinion : 266 of 09/14/2021 ( PARTIALLY RECONSIDERS ON ITS OWN MOTION ) September 14, 2021 PGR-C-266-2021 Mr. Luis Renato Alvarado Rivera Minister Ministry of Agriculture and Livestock Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I respond to your official communication DM-MAG-587-2021 of June 16, 2021, reassigned to me on August 12, 2021.

In official communication DM-MAG-587-2021 of June 16, 2021, the Minister of Agriculture and Livestock indicates that he requires our legal opinion on the export certificate for organic products and commercialization in the national market. Specifically, he raises the following inquiries:

· Is the State Phytosanitary Service obligated to issue the export certificate guaranteeing the organic nature of the product, regardless of whether or not reciprocity or equivalence agreements on organic agriculture regulations exist between Costa Rica and the destination country, or whether this certificate is or is not required by the competent authorities of the destination country?

· Must all organic operators (producers, processors, and marketers) fully comply with the provisions of Executive Decree No. 29782-MAG, regardless of whether their activity is oriented to the national market (including importation) or to the export of organic products to other countries with which reciprocity or equivalence agreements on organic agriculture regulations with Costa Rica may or may not exist?

· Can a producer contract a certification agency (Agencia Certificadora) to certify the organic condition under the organic standard of a destination country, without the respective Agency being registered with the Accreditation and Registration Unit for Organic Agriculture (Unidad de Acreditación y Registro en Agricultura Orgánica, ARAO) of the State Phytosanitary Service, when what is required is to commercialize the product solely in that destination country?

· Must foreign certification agencies (Agencias Certificadoras) that intend to produce legal effects solely in the destination country of the product to be exported be accredited and registered with the Accreditation and Registration Unit for Organic Agriculture (Unidad de Acreditación y Registro en Agricultura Orgánica, ARAO)?

· Can the Accreditation and Registration Unit for Organic Agriculture (Unidad de Acreditación y Registro en Agricultura Orgánica, ARAO) of the State Phytosanitary Service regulate in any way foreign inspectors (natural persons) who work for international Certification Agencies, and who certify under international regulations for export purposes, given that their entry into the country is unknown because they enter as private individuals?

· Can the information related to the Management Plan (Plan de Manejo), prepared by a Certification Agency jointly with the producer and incorporated into the file managed by the Accreditation and Registration Unit for Organic Agriculture (ARAO), be consulted by third parties without the authorization of its owner?

With his request for an opinion, the consulting Minister attaches the criteria of the Legal Advisory Office MAG-AJ-254-2021 of June 10, 2021.

In order to address the inquiry raised, it has been deemed appropriate to make the following considerations.

A. A THIRD-PARTY CERTIFICATE FOR THE EXPORT OF ORGANIC AGRICULTURAL PRODUCTS.

With the enactment of the Organic Environmental Law, No. 7554 of October 4, 1995, the Law has imposed on the State the obligation to promote organic agriculture, under equal conditions as conventional agriculture and agroindustry. Article 73 of that Law No. 7554 has not only created a function of promoting organic agriculture, but has also given the Ministry of Agriculture and Livestock the stewardship of policies for the sector. Article 73 under discussion is transcribed below:

"Article 73.- Organic agricultural activity. Organic agricultural activity shall be understood as that which employs methods and systems compatible with ecological protection and improvement, without using synthetic chemical inputs or products. Ecological or biological agriculture is synonymous with organic agricultural activity." The State shall promote organic agricultural activity, under equal conditions as conventional agriculture and agroindustry. The Ministry of Agriculture and Livestock (MAG) shall be the governing body for policies for this sector. Through the respective directorate, it shall supervise and control compliance with the rules and procedures established for the sector. It shall also include the registration and control of product certification agencies; all under the terms set forth in the special law.

Scientific research and technology transfer shall be promoted, so that this sector can develop through private means. This option will contribute to sustainable development, to stop the consequences of the misuse of agrochemicals, environmental contamination, and the deterioration of ecological resources." The function of promoting organic agriculture is linked to sustainable development. By express provision of the Legislator, the purpose of promoting organic agriculture is to stop the consequences of the misuse of agrochemicals, environmental contamination, and the deterioration of ecological resources.

Article 2 of the Law on Development, Promotion and Fostering of Organic Agriculture, Law No. 8591 of June 28, 2007, has established that the function of fostering organic agriculture also has the purpose of achieving an effective benefit for human, animal, and plant health as a whole, as a complement to the development of public policies related to land use, water resources, and biodiversity.

Article 5.a of Law No. 8591 has legally defined organic agriculture in the following terms: it is all agricultural activity and its agroindustry, which is based on natural systems to maintain and recover soil fertility, biological diversity, and the proper management of water resources, and which fosters biological cycles in land use. This activity discards the use of synthetic agrochemicals, whose toxic effect affects human health and the environment, as well as the use of transgenic organisms. The legal definition adds that this activity, in addition to contributing to environmental balance, tends toward a sociocultural balance of indigenous and peasant community organizational forms, integrates traditional knowledge with current practices, generates fair labor conditions, and defends the right of people to produce healthy food, prioritizing the use of local resources.

According to Article 14 of Law No. 8591, the Organic Product Certification (Certificación de Producto Orgánico) is an instrument whose purpose is to support organic markets.

Article 14 establishes that, for purposes of national consumption, producers have the power to certify themselves through a Third-Party Certification (Certificación de Tercera Parte), but, failing that, it is sufficient that they certify themselves through a Participatory Certification System (Sistema de Certificación Participativa). According to section 5.f of Law No. 8591, Participatory Certification Systems are systems developed through a direct relationship between the organic producer(s) and the consumer(s), who, among themselves, guarantee the origin and condition of organic products destined for the national market. These systems must be based on the national regulations for organic products and may apply other norms and principles constructed by the producer organizations (GPO) that promote them, which do not contradict national provisions. Other social actors that endorse and support the GPO and the participatory certification system may also participate in this type of certification.

Article 14, however, expressly provides that in the event that the products are destined for commercialization in international markets, Third-Party Certification is prescriptive. The first part of Article 14 is transcribed:

"Article 14. The organic producer shall decide whether to certify their product for national consumption. If the product is to be commercialized in international markets, third-party certification shall be an essential requirement, under the terms of this Law. In the event that the organic product is solely for local consumption, a participatory certification shall suffice, which is verified by the relationship of trust between the producers and the consumers." The State, through the MAG, shall offer the inspection service free of charge, as support for the prior certification requirements. Any micro, small, and medium organic producer person or group of persons may request this support, provided that, as determined by the competent body, they comply with the provisions of the Law for the development, promotion, and fostering of organic agricultural activity, regardless of whether their objective is to produce for the national market or to export their production.

To guarantee the organic condition of agricultural production on farms or the elaboration of goods and products in industrial plants, the backing of a certification system shall be required, duly recognized in accordance with the provisions of the Law indicated in the preceding paragraph. In the processing or elaboration of organic goods, both the raw materials and the additives and secondary components must be equally certified." Then, it is clear that under Law No. 8591, in the case of organic products for export, Third-Party Certification is mandatory and constitutes an essential requirement. Article 74 of the Organic Environmental Law, No. 7554 of October 4, 1995, amended by Article 37 of Law No. 8591, has established that to qualify a product as organic, if the purpose is export, it must have a Third-Party Certification, granted by the Ministry of Agriculture and Livestock or by a national or international agency accredited before the Costa Rican State. This issue was developed in opinion C-313-2015 of November 20, 2015:

"In this sense, Article 74 has been amended to establish that Organic Agriculture Certificates are only necessary if the purpose of the organic product is export. The same section now establishes that for local consumption, what is required is the so-called Participatory Certification." Article 5.e of Law No. 8591 has established that Third-Party Certification is that organic product certification system in which there must necessarily be a verification process involving the participation of a certification body considered an independent third party; the latter must be accredited under the parameters of ISO standards or any other equivalent standards, endorsed by an international certification system, to attest that production is carried out under the organic production regulations officially recognized by a country or region.

Article 11 of the Phytosanitary Protection Law, Law No. 7664 of April 8, 1997, has granted the State Phytosanitary Service, a deconcentrated body of the Ministry of Agriculture and Livestock, the competence to, on one hand, administer the registry of producers and processors of organic vegetables and inputs, and on the other hand, to issue Third-Party Certificates and, in addition, to accredit and register natural or legal persons to also issue said certificates. Article 11 of the Phytosanitary Protection Law is transcribed:

"ARTICLE 11.- Organic agriculture certificates. The State Phytosanitary Service shall keep the registry of producers and processors of organic vegetables and inputs and shall supervise compliance with the established procedures. Likewise, it may issue organic agriculture certificates or accredit natural or legal persons that demonstrate suitability to issue them, in accordance with the Organic Environmental Law, No. 7554, of October 4, 1995, its regulation, and procedures manual." It is worth noting that, in accordance with Article 10 of the same Law No. 8591, farms where inputs not permitted in organic agricultural activity have not been applied during the three years prior to the certification request may certify the products as organic immediately. The Ministry of Agriculture and Livestock must regulate the procedure to be followed to certify farms in transition.

Next, it is important to denote that, according to Article 32 of Law No. 8591, for the purposes of importing products labeled as organic, the authorities must require the respective Certificate issued in accordance with the conditions and requirements established by nationally certified international standards. The commercialization of uncertified imported organic products constitutes an administrative infraction of the duty to provide truthful information to consumers. This has been established by Article 32 just cited:

"ARTICLE 32.- Administrative infractions. Whoever, by any means, sells, discloses, or promotes as "organic" products that, in accordance with this Law, do not meet such condition, shall incur the infraction regulated by subsection b) of Article 34 of Law No. 7472, Promotion of competition and effective defense of the consumer, of December 20, 1994, in relation to the duty to provide truthful information to the consumer, and shall be sanctioned according to the provisions of Article 57 of said regulatory body." The National Consumer Commission, of the Ministry of Economy, Industry, and Commerce, shall be the competent body to hear and sanction this infraction, for which the procedures established in Law No. 7472 shall apply.

For these purposes, any imported product is presumed as "non-organic" that is not certified, in accordance with the conditions and requirements established by the nationally certified international standards for a product to be denominated organic, or, any product certified by a foreign certifying entity accredited in Costa Rica that has not complied with the procedures established by Costa Rican law. This sanction also applies to national products sold as organic when it is proven that they are not.

In accordance with section 32 under discussion, any imported product is presumed as "non-organic" that is not certified or that was certified by a foreign certifying entity that has not complied with the procedures established by Costa Rican Law to operate. This provision also applies to national products sold as organic in the country.

Article 32 is consistent, in principle, with the Organic Agriculture Regulation (Reglamento de Agricultura Orgánica), Decree No. 29782 of August 21, 2001, a regulation that has established, in its Article 59, that to import organic products, it is required, on one hand, that the State of origin of the product has been included in a reciprocity list (lista de reciprocidad) administered by the Ministry of Agriculture and, subsequently, that said products have been certified by the authority or body in the country of origin, certifying that they have been obtained with an organic production method equivalent to the national regulations. Article 59 of the Organic Agriculture Regulation is transcribed:

"Article 59.- Imported organic products may only be commercialized when: 1. They originate from a country that appears on a reciprocity list that the Ministry must establish. 2. The competent authority or body in the country in question has issued a control certificate stating that they have been obtained with an organic production method equivalent to the regulations of this Regulation." In short, the rule in our Administrative Law is that, for their commercialization, organic products need to be certified as such. For their commercialization in the country, producers require a Certification, whether Third-Party Certification or a Participatory Certification; for their export, Third-Party Certification is prescriptive; and for their import, it is required that the products have been certified according to the requirements established by international standards.

This must be insisted upon. Following the literal text of Article 14 of Law No. 8591, if the organic product is to be commercialized in international markets, Third-Party Certification shall be an essential requirement.

Then, an essential part of the inquiry from the Ministry of Agriculture and Livestock lies in determining whether the State Phytosanitary Service is obligated to issue the organic Certificate, regardless of whether or not reciprocity agreements exist with the State of destination for the exports.

As part of his considerations to support his inquiry, the head of Agriculture and Livestock points out that in opinion C-283-2018 of November 12, 2018, this Senior Advisory Body stated the following:

"there are countries that have endorsed the Costa Rican technical regulations on organic agriculture and therefore, to allow the import of Costa Rican organic products, require that said regulations have been complied with and that a certificate be issued verifying such circumstance, which is fulfilled with the issuance of the export certificate provided for in Articles 97 and 98 cited." If a specific country does not validate or endorse the Costa Rican technical regulations on organic agriculture, and therefore, does not require compliance with those regulations as a requirement, but rather requires observance of its internal rules or any other provision, it will not require the export certificate as a condition for the entry of the products. In that case, the exporter must comply with the certification and regulations that that country requires.

These considerations provide the basis for the second paragraph of conclusion II of opinion C-283-2018: "If the destination of the product is a country that does not endorse the Costa Rican technical regulations and therefore, does not require compliance, the exporter is not obligated to comply with this Regulation." The transcribed paragraphs are the subject of doubt for the consulting head, as it is considered that the obligation to require a Third-Party Certificate for purposes of exporting organic products, in accordance with the regulations, does not depend on whether the destination State has endorsed or not the technical regulations in force in Costa Rica.

In this regard, it must be noted that although Article 59 of the Organic Agriculture Regulation requires, for purposes of importing organic products, that the country of origin be included in the List of Reciprocity (Lista de Reciprocidad) of countries that have recognized the equivalence of the Costa Rican technical regulations – consequently limiting the possibility of importation to the existence of technical reciprocity relations between the exporting State and Costa Rica –; the fact is that said provision has not established that the Third-Party Certificate is only required for those situations when the export of organic products is destined for a State included in the so-called List of Reciprocity. Furthermore, it should be noted that said regulatory provision is consistent with the legal regulations in requiring the organic Certificate for importation.

Both Article 14 of Law No. 8591 and section 74 of the Organic Environmental Law are in agreement in establishing that the Third-Party Certificate is an essential requirement for the export of organic products, whether the destination State of the export has concluded a technical reciprocity agreement with Costa Rica or not.

Article 74 of the Organic Environmental Law is categorical. If the purpose is export, organic products must have a Third-Party Certification granted by the State Phytosanitary Service or by an agency accredited before the Costa Rican State. The requirement of this certificate is prescriptive, whether or not the destination State has a technical reciprocity agreement on the subject with Costa Rica. Article 74 is transcribed.

"Article 74.- Certifications of organic products. To qualify a product as organic, if the purpose is export, it must have a third-party certification, granted by the MAG or by a national or international agency accredited before the Costa Rican State." In the event that the organic product is solely for local consumption, a participatory certification shall suffice, which is verified by the relationship of trust between the producers and the consumers.

The State, through the MAG, shall offer the inspection service free of charge, as support for the prior certification requirements. Any micro, small, and medium organic producer person or group of persons may request this support, provided that, as determined by the competent body, they comply with the provisions of the Law for the development, promotion, and fostering of organic agricultural activity, regardless of whether their objective is to produce for the national market or to export their production.

To guarantee the organic condition of agricultural production on farms or the elaboration of goods and products in industrial plants, the backing of a certification system shall be required, duly recognized in accordance with the provisions of the Law indicated in the preceding paragraph. In the processing or elaboration of organic goods, both the raw materials and the additives and secondary components must be equally certified.

Article 74 does not allow distinguishing between exports destined for a destination country with a technical reciprocity agreement and exports to destinations without such agreements; in all cases where organic products are exported, they must have been Certified by a Third Party, whether by the State Phytosanitary Service or by a certification agency (Agencia Certificadora).

Articles 97 and 98 of the Organic Agriculture Regulation are consistent with Articles 14 of Law No. 8591 and 74 of the Organic Environmental Law:

"Article 97.- Export. Exports of organic agricultural products must occur under conditions consistent with national and international organic production requirements and must be accompanied by an official export certificate." Article 98.- Every exporter of products of organic agricultural origin must register with the Directorate(*) so that their exports are officially backed by an 'organic product export certificate'." Thus, after reviewing the relevant regulations, it has been deemed necessary, in accordance with the authorization provided in Article 3.b of the Organic Law of the Attorney General's Office, to reconsider, on its own motion, opinion C-283-2018 insofar as said criterion indicated, at the time, that if the destination of the product is a country that does not endorse the Costa Rican technical regulations and therefore, does not require compliance, the exporter would not be obligated to require the Third-Party Certificate. In this regard, it must be noted that the Third-Party Certificate, issued by the administration or by a certification agency (Agencia Certificadora) accredited before the State, is an essential requirement for export. It is a technical requirement for export.

The consultant also raises the question of whether the Third-Party Certificate is required for export to countries that do not require it. The consultant believes that the current regulations are not consistent with the first conclusion of opinion C-283-2018, which indicated that, although the State Phytosanitary Service must grant the export certificate provided for in Articles 97 and 98 of the Organic Agriculture Regulation when the exporter requests it, there may be situations where the Certificate is not requested because the exporter does not need it because the destination country does not require it.

Regarding that point, it must be reiterated that, pursuant to Article 14 of Law No. 8591 and section 74 of the Organic Environmental Law, consistent with sections 97 and 98 of the Organic Agriculture Regulation, if the product is to be commercialized in international markets, Third-Party Certification is an essential requirement.

Third-Party Certification is a technical requirement for export imposed by Costa Rican national Law, whose compliance is mandatory regardless of whether the destination State requires it or not.

The purpose of the Certification, as prescribed by the last paragraph of Article 74 of the Organic Environmental Law, amended by Law No. 8591, is to guarantee the organic condition of agricultural production on farms or the elaboration of goods and products in industrial plants.

By virtue of that guarantee purpose of Third-Party Certification, it is mandatory and essential for any case of export of organic products, regardless of whether the destination State of the exports requires it or not. Otherwise, there would be no technical and legal certainty that the exported product is organic.

It cannot be overlooked that, according to the Guidelines for the Production, Processing, Labelling and Marketing of Organically Produced Foods, GL-1999 of the Codex Alimentarius Commission, "'Organic' is a labelling term that indicates that the products have been produced in accordance with organic production standards, and are certified by a duly constituted certification body or authority." Then, it is clear that Third-Party Certification is indispensable to guarantee the organic condition of the product and is an essential requirement for the export of said products. The fact that the destination State does not require said certification does not relieve the exporter of their obligation to certify the product in accordance with Costa Rican Law, nor does it exempt the administrative authority from requiring said certification for purposes of exporting the product with the organic labeling.

Thus, after reviewing the relevant regulations, it has been deemed necessary also to reconsider, on its own motion, opinion C-283-2018 specifically regarding the first conclusion which established that the exporter is not obligated to require Third-Party Certification when the destination country does not require it. It must be concluded, instead, that Third-Party Certification is indispensable to guarantee the organic condition of the product and is an essential requirement for the export of said products. The fact that the destination State does not require said certification does not relieve the exporter of their obligation to certify the product, nor does it exempt the administrative authority from requiring said certification for purposes of exporting the product with the organic labeling.

In any case, it is important to note that, according to the third paragraph of Article 74, the Ministry of Agriculture and Livestock must offer the inspection service free of charge as support for the prior requirements for an Organic Certification. This service must be available for micro, small, and medium producers.

Next, it is appropriate to refer to the fact that Article 73 of the Organic Environmental Law has established that organic agricultural activity is understood as that which employs methods and systems compatible with ecological protection and improvement, without using synthetic chemical inputs or products. The same legal provision has established that, as part of its stewardship function in organic agriculture matters, the Ministry of Agriculture and Livestock is responsible for establishing the regulations as well as supervising and controlling compliance therewith.

The Organic Agriculture Regulation, according to the text of its section 1, has the purpose of establishing guidelines aimed at regulating the production, elaboration, and marketing of organic products in Costa Rica, and defining the regulations for the different stages of the production and certification processes for the same.

According to the provisions of Article 2 of the Organic Agriculture Regulation, those food products of agricultural origin in whose production, elaboration, preservation, and commercialization no synthetic chemical products have been used and which, in addition, comply with the requirements established in the same Regulation, and in the specific standards for each product detailed in the Procedures Manual and the current Technical-Sanitary Regulations, are protected with the denomination Organic Agriculture, or Biological.

Article 8 of the Reglamento de Agricultura Orgánica, Decreto N.° 29782, has established that, for an agricultural product to receive the organic designation, it must come from a system where the principles and rules set forth in that Regulation have been applied, during the three-year period provided for in the Ley Orgánica del Ambiente in accordance with a farm transformation plan.

Ergo, it is clear that all organic operators – producers, processors, and marketers – must fully comply with the provisions of the Reglamento de Agricultura Orgánica, Decreto Ejecutivo Nº29782-MAG, regardless of whether their activity is oriented toward the domestic market, importation, or the exportation of organic products to other countries with which there may or may not be agreements of reciprocity or equivalence of the regulatory framework on organic agriculture with Costa Rica.

B. CERTIFYING AGENCIES HAVE A DUTY TO BE ACCREDITED TO ISSUE THE THIRD-PARTY CERTIFICATE.

It must be emphasized. The rule in our Administrative Law is that, for their commercialization, organic products must be certified as such. For their commercialization within the country, producers require a Certification, whether a Third-Party Certification or a Participatory Certification; for their exportation, Third-Party Certification is mandatory; and for their importation, the products must have been certified in accordance with the requirements established by the international standards recognized by Costa Rica.

Subsequently, Article 11 of the Ley de Protección Fitosanitaria has established that the Servicio Fitosanitario del Estado may issue the Third-Party Certificate, whether for exportation or for domestic commercialization. Likewise, the Article 11 under discussion has granted the Ministerio de Agricultura y Ganadería the authority to accredit Certifying Agencies so that they are qualified to issue them.

The Third-Party Certificate is a document issued according to the rules of a certification system, which indicates with a sufficient level of confidence that a duly identified product conforms to a standard or another specified normative document and can, consequently, be qualified as an organic product.

Under our Law, the Servicio Fitosanitario del Estado may issue Third-Party Certifications, but the Law has also opened the possibility for Certifying Agencies to issue such Certifications. Pursuant to Article 11 of the Ley de Protección Fitosanitaria and Article 74 of Law No. 8591, it is required that, for such purposes, Certifying Agencies must be accredited before the Ministerio de Agricultura y Ganadería.

Accreditation (acreditación) is the administrative act through which the State verifies that a private party, whether a natural person or a legal entity, is suitable to issue Third-Party Certifications. Pursuant to Article 5.e of Law No. 8591 for that purpose, through the act of accreditation it must be verified that the Certifying Agent operates under the parameters of ISO standards or any other equivalent standards, endorsed by an international certification system, to attest that production is carried out under officially recognized organic production regulations of a country or region.

Article 70 of the Reglamento de Agricultura Orgánica has established that the function of a Certifying Agency is incompatible with the activity of production, consulting, exportation, and marketing and commercialization of organic products. Likewise, it is incompatible with corporate participation or interests in companies engaged in the production, exportation, marketing, or commercialization of organic products.

“Article 70.- The work of the certifying agency is not compatible and excludes the activity of production, consulting, exportation and marketing and commercialization of organic products and may not be considered as such, any of these in which an interest and participation in companies pursuing the described purposes is proven.” Article 73 of the Ley Orgánica del Ambiente has provided that Certifying Agencies, in addition to having been accredited, must be registered in the registry that the Ministerio de Agricultura y Ganadería must manage for that purpose. Registration (inscripción) is also an essential requirement for a Certifying Agency to act validly in the country. To register, Certifying Agencies must meet the requirements set forth in Article 77 of the Reglamento de Agricultura Orgánica.

Thus, for a Certifying Agency for organic products to act validly in the country, it must be accredited and registered with the Ministerio de Agricultura y Ganadería.

In accordance with Article 29 of Decreto Ejecutivo N.° 36801 of September 20, 2011, Certifying Agencies must be accredited and registered, specifically, with the Unidad de Acreditación y Registro de la Agricultura Orgánica of the Servicio Fitosanitario del Estado.

The Third-Party Certificate, necessary for the exportation of organic products, may only be issued by the Servicio Fitosanitario del Estado or by a Certifying Agency registered and accredited with the Unidad de Acreditación y Registro de la Agricultura Orgánica. Article 74 of the Ley Orgánica del Ambiente is categorical in this regard, as the norm expressly establishes that to “qualify a product as organic, if the purpose is exportation, it must have a third-party certification, granted by the MAG or by a national or international agency accredited before the Costa Rican State.” Consequently, it is relevant to note that pursuant to the same Article 74 of the Ley Orgánica del Ambiente, Certifying Agencies may be national or international; but in both cases, to issue the Third-Party Certificate necessary for the exportation of organic products, the agencies must be accredited and registered with the Servicio Fitosanitario del Estado. According to Article 77.14 of the Reglamento de Agricultura Orgánica, non-national Agencies must have a representative in Costa Rica, where all the documentation required to carry out technical audits is maintained.

In this regard, it is worth noting that Certifying Agencies must not only register with the Servicio Fitosanitario del Estado but are also subject to an oversight function. This is in accordance with Article 73 of the Ley Orgánica del Ambiente. The purpose of the oversight function is to ensure that Certifying Agencies operate under the parameters of ISO standards or any other equivalent standards, endorsed by an international certification system, to attest that production is carried out under officially recognized organic production regulations.

Thus, although there is no impediment to contracting a foreign Certifying Agency to determine whether a given foreign product meets the requirements demanded in a particular foreign country; it must be emphasized that, to export organic products, a Third-Party Certificate issued by a national or international Certifying Agency accredited and registered in Costa Rica is required.

Finally, it should be noted that, according to Article 104 of the Reglamento de Agricultura Orgánica, all information gathered by the Certifying Agency must be kept confidential and is considered the property of its client.

“Article 104.—All information gathered by the certifying agency must be kept confidential. Likewise, its actions must be free from discriminatory treatment and all procedures must guarantee transparency. The agency must respect information considered the property of the client. The disclosure of information subsequent to certification shall be done at the discretion of the Directorate, with the client’s consent. The disclosure of confidential information to unauthorized persons or institutions shall give rise to the application of the legislation in force on the matter.” C. CONCLUSION Based on the foregoing, it is concluded:

· Pursuant to the authorization provided in Article 3.b of the Ley Orgánica de la Procuraduría General, the second paragraph of conclusion 2 of opinion C-283-2018 of November 12, 2018, is reconsidered ex officio. In this regard, based on the considerations made in this opinion, it is established in its place, after review of the relevant legal regulations, that it has been concluded that the Third-Party Certificate, issued by the administration or by a Certifying Agency accredited before the State, is an essential requirement for exportation. It is a mandatory technical requirement for exportation regardless of whether the product's destination is a country that does not endorse Costa Rican technical regulations.

· Conclusion No. 1 of opinion C-283-2018, in which it was established that the exporter is not obligated to require Third-Party Certification when the destination country does not require it, is also reconsidered ex officio. It must be concluded, in its place, that Third-Party Certification is indispensable to guarantee the organic condition of the product and is an essential requirement for the exportation of said products.

· Furthermore, it is concluded that the Servicio Fitosanitario del Estado has the authority to grant and require the organic Certificate regardless of whether or not there are agreements of reciprocity or equivalence of the regulatory framework on organic agriculture between Costa Rica and the destination country, or whether or not this certificate is required by the competent authorities of the destination country.

· Likewise, it is concluded that all organic operators – producers, processors, and marketers – must fully comply with the provisions of the Reglamento de Agricultura Orgánica, Decreto Ejecutivo Nº29782-MAG, regardless of whether their activity is oriented toward the domestic market, importation, or the exportation of organic products to other countries with which there may or may not be agreements of reciprocity or equivalence of the regulatory framework on organic agriculture with Costa Rica.

· It is also concluded that although there is no impediment for a producer to contract a foreign Certifying Agency to determine whether a given foreign product meets the requirements demanded in a particular foreign country; for purposes of exporting organic products, however, a Third-Party Certificate issued by a national or international Certifying Agency accredited and registered in Costa Rica is required.

· It is concluded that for a Certifying Agency for organic products to act validly in the country, it must be accredited and registered with the Ministerio de Agricultura y Ganadería.

· It is determined that Certifying Agencies must not only register with the Servicio Fitosanitario del Estado but are also subject to an oversight function. This is in accordance with Article 73 of the Ley Orgánica del Ambiente. The purpose of the oversight function is to ensure that Certifying Agencies operate under the parameters of ISO standards or any other equivalent standards, endorsed by an international certification system, to attest that production is carried out under officially recognized organic production regulations.

· Finally, it is concluded that all information gathered by the Certifying Agency must be kept confidential and is considered the property of its client.

Cordially, Jorge Andrés Oviedo Álvarez Procurador Adjunto (Code 4800-2021)

Dictamen : 266 del 14/09/2021 ( RECONSIDERA DE OFICIO PARCIALMENTE ) 14 de setiembre del 2021 PGR-C-266-2021 Señor Luis Renato Alvarado Rivera Ministro Ministerio de Agricultura y Ganadería Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República doy respuesta a su oficio DM- MAG-587-2021 de 16 de junio de 2021, reasignado a mi persona el 12 de agosto de 2021.

En el oficio DM-MAG-587-2021 de 16 de junio de 2021, el señor Ministro de Agricultura y Ganadería indica que requiere nuestro criterio jurídico sobre el certificado de exportación para productos orgánicos y comercialización en el mercado nacional. Concretamente plantea las siguientes consultas:

· ¿Está el Servicio Fitosanitario del Estado en la obligación de emitir el certificado de acuerdos de reciprocidad o equivalencia de la normativa en materia de agricultura orgánica entre Costa Rica y el país de destino, o bien si este certificado es o no requerido por las autoridades competentes del país de destino?

· ¿Deben todos los operadores orgánicos (productores, procesadores y comercializadores) cumplir a cabalidad con lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo Nº29782-MAG, independientemente de que su actividad esté orientada al mercado nacional (incluyendo la importación) o bien a la exportación de productos orgánico a otros países con los cuales pueden existir o no acuerdos de reciprocidad o equivalencia de la normativa en materia de agricultura orgánica con Costa Rica?

· ¿Un productor puede contratar una Agencia Certificadora que le certifique la condición de orgánico bajo la norma orgánica de un país de destino, sin que la respectiva Agencia esté registrada ante la Unidad de Acreditación y Registro en Agricultura Orgánica (ARAO), del Servicio Fitosanitario del Estado, cuando lo que se requiere es comercializar el producto únicamente en ese país de destino?

· ¿Deben de estar acreditadas y registradas ante la Unidad de Acreditación y Registro en Agricultura Orgánica (ARAO), las Agencias Certificadoras extranjeras que pretenden generar efectos jurídicos únicamente en el país de destino del producto que se pretende exportar?

· ¿Puede la Unidad de Acreditación y Registro en Agricultura Orgánica (ARAO) del Servicio Fitosanitario de Estado, regular de algún modo a los inspectores extranjeros (persona física) que trabajan para Agencias de certificación internacional, y que certifican bajo normativa internacional con fines de exportación, siendo que se desconoce su entrada al país en virtud que ingresan como particulares?

· ¿La información relativa al Plan de Manejo, que elabora una Agencia Certificadora de forma conjunta con de productor y que, se incorpora al expediente que gestiona la Unidad de Acreditación y Registro en Agricultura Orgánica(ARAO), puede ser consultada por terceros sin autorización del titular de la misma?

Con su solicitud de dictamen, el señor Ministro consultante adjunta el criterio de la Asesoría Jurídica MAG-AJ-254-2021 de 10 de junio de 2021.

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno hacer las siguientes consideraciones.

A. UN CERTIFICADO DE TERCERA PARTE PARA LA EXPORTACIÓN DE PRODUCTOS AGRÍCOLAS ORGÁNICOS.

Con la promulgación de la Ley Orgánica del Ambiente, N.° 7554 de 4 de octubre de 1995, la Ley ha impuesto al Estado la obligación de promover la agricultura orgánica, en igualdad de condiciones que la agricultura y la agroindustria convencionales. El artículo 73 de aquella Ley N.° 7554 no solo ha creado una función de fomento de la agricultura orgánica, sino que le ha dado al Ministerio de Agricultura y Ganadería la rectoría de las políticas para el sector. Se transcribe el artículo 73 en comentario:

“Artículo 73.- Actividad agropecuaria orgánica. Se entenderá por actividad agropecuaria orgánica, la que emplee métodos y sistemas compatibles con la protección y el mejoramiento ecológico, sin emplear insumos ni productos de síntesis química. La agricultura ecológica o biológica es sinónimo de actividad agropecuaria orgánica.

El Estado promoverá la actividad agropecuaria orgánica, en igualdad de condiciones que la agricultura y la agroindustria convencional. El Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG) será el ente rector de las políticas para este sector. Por medio de la dirección respectiva, supervisará y controlará el cumplimiento de las normas y los procedimientos establecidos para el sector. Asimismo, incluirá la inscripción y el control de las agencias de certificación de productos; todo bajo los términos señalados en la ley especial.

Se impulsarán la investigación científica y la transferencia de tecnología, para que este sector pueda desarrollarse por la vía privada. Esta opción contribuirá al desarrollo sostenible, para detener las consecuencias del mal uso de los agroquímicos, la contaminación ambiental y el deterioro de los recursos ecológicos.” La función de promoción de la agricultura orgánica se vincula con el desarrollo sostenible. Por disposición expresa del Legislador, la finalidad de promover la agricultura orgánica es detener las consecuencias del mal uso de los agroquímicos, la contaminación ambiental y el deterioro de los recursos ecológicos.

El artículo 2 de la Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Agricultura Orgánica, Ley N.° 8591 de 28 de junio de 2007, ha establecido que la función de fomento de la agricultura orgánica además tiene por propósito lograr un efectivo beneficio de la salud humana, animal y vegetal en conjunto, como complemento para el desarrollo de políticas públicas referidas al uso del suelo, el recurso hídrico y la biodiversidad.

El artículo 5.a de la Ley N.° 8591 ha definido legalmente la agricultura orgánica en los siguientes términos: es toda actividad agropecuaria y su agroindustria, que se sustente en sistemas naturales para mantener y recuperar la fertilidad de los suelos, la diversidad biológica y el manejo adecuado del recurso hídrico, y que propicie los ciclos biológicos en el uso del suelo. Esta actividad desecha el uso de agroquímicos sintéticos, cuyo efecto tóxico afecte la salud humana y el ambiente, así como el uso de organismos transgénicos. La definición legal agrega que esta actividad, además de contribuir al equilibrio ambiental, tiende a un equilibrio sociocultural de las formas de organización comunitaria indígena y campesina, integra los conocimientos tradicionales a las prácticas actuales, genera condiciones laborales justas y defiende el derecho de las personas a producir alimentos sanos, priorizando el uso de los recursos locales.

De acuerdo con el artículo 14 de la Ley N.° 8591, la Certificación de Producto Orgánico es un instrumento cuya finalidad es el apoyo a los mercados orgánicos.

El artículo 14 establece que, para efectos del consumo nacional, los productores tienen la facultad de certificarse a través de una Certificación de Tercera Parte, pero, en su defecto, basta que se certifiquen a través de un Sistema de Certificación Participativa. De acuerdo con el numeral 5.f de la Ley N.° 8591, los Sistemas de Certificación Participativa son sistemas desarrollados mediante una relación directa entre la persona o las personas productoras orgánicas y la persona o las personas consumidoras, quienes, entre sí, garantizan el origen y la condición de los productos orgánicos destinados al mercado nacional. Estos sistemas deben basarse en la normativa nacional para productos orgánicos y podrán aplicar otras normas y principios construidos por las organizaciones de personas productoras (GPO) que los impulsan, que no contradigan las disposiciones nacionales. En este tipo de certificación, también podrán participar otros actores sociales que avalen y respalden al GPO y el sistema de certificación participativa.

El artículo 14, empero, dispone, de forma expresa, que en el supuesto de que los productos sean destinados para su comercialización en mercados internacionales, la Certificación de Tercera Parte es prescriptiva. Se transcribe la primera parte del artículo 14:

“Artículo 14.

El productor orgánico decidirá si certifica su producto para el consumo nacional. Si el producto va a comercializarse en los mercados internacionales, será requisito esencial la certificación de tercera parte, en los términos de esta Ley. En caso de que el producto orgánico sea solo para el consumo local, bastará una certificación participativa, que se comprueba por la relación de confianza entre las personas productoras y las consumidoras.

El Estado, por medio del MAG, ofrecerá gratuitamente el servicio de inspección, como apoyo a los requisitos previos de certificación. Podrá solicitar este apoyo cualquier persona o grupo de personas micro, pequeñas y medianas productoras orgánicas que, según lo determine el órgano competente, se ajusten para ello a lo dispuesto en la Ley para el desarrollo, promoción y fomento de la actividad agropecuaria orgánica, sin importar si su objetivo es producir para el mercado nacional o para exportar su producción.

Para garantizar la condición orgánica de la producción agropecuaria en fincas o la elaboración de bienes y productos en plantas industriales, se requerirá el respaldo de un sistema de certificación, debidamente reconocido de acuerdo con lo establecido en la Ley indicada en el párrafo anterior. En el procesamiento o la elaboración de bienes orgánicos, tanto las materias primas como los aditivos y componentes secundarios, deberán estar igualmente certificados.” Luego, es claro que conforme la Ley N.° 8591, en el caso de los productos orgánicos para exportación, la Certificación de Tercera Parte es obligatoria y constituye un requisito esencial. El artículo 74 de la Ley Orgánica del Ambiente, N.° 7554 de 4 de octubre de 1995, reformado por el artículo 37 de la Ley N.° 8591, ha establecido que para calificar un producto como orgánico, si la finalidad es la exportación, deberá tener una Certificación de Tercera Parte, otorgada por el Ministerio de Agricultura y Ganadería o por una agencia nacional o internacional acreditada ante el Estado costarricense. Este tema fue desarrollado en el dictamen C-313-2015 de 20 de noviembre de 2015:

“En este sentido, el artículo 74 ha sido modificado para establecer que los Certificados de Agricultura Orgánica son solamente necesarios si la finalidad del producto orgánico es la denominada Certificación Participativa” El artículo 5.e de la Ley N.° 8591 ha establecido que la Certificación de Tercera Parte es aquel sistema de certificación de productos orgánicos, en el cual, necesariamente, debe haber un proceso de verificación que involucre la participación de un organismo de certificación considerado tercera parte independiente; este último deberá estar acreditado bajo los parámetros de normas ISO o de cualesquiera otras equivalentes, avaladas por un sistema internacional de certificaciones, para dar fe de que la producción se realiza bajo las regulaciones de producción orgánica oficialmente reconocidas por un país o una región.

El artículo 11 de la Ley de Protección Fitosanitaria, Ley N.° 7664 de 8 de abril de 1997, le ha otorgado al Servicio Fitosanitario del Estado, órgano desconcentrado del Ministerio de Agricultura y Ganadería, la competencia para, de un lado, administrar el registro de productores y procesadores de vegetales e insumos orgánicos, y del otro extremo, para emitir los Certificados de Tercera Parte y, además, para acreditar e inscribir a personas físicas o jurídicas para que también “ARTICULO 11.- Certificados de agricultura orgánica El Servicio Fitosanitario del Estado llevará el registro de los productores y procesadores de vegetales e insumos orgánicos y supervisará el cumplimiento de los procedimientos establecidos. Asimismo, podrá emitir los certificados de agricultura orgánica o acreditar, para que los extiendan, a personas físicas o jurídicas que demuestren idoneidad, conforme a la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554, de 4 de octubre de 1995, su reglamento y manual de procedimientos.” Cabe acotar que, de conformidad con el artículo 10 de la misma Ley N.° 8591, las fincas donde no se hayan aplicado insumos no permitidos en la actividad agropecuaria orgánica, durante los tres años previos a la solicitud de certificación, puedan certificar los productos como orgánicos, en forma inmediata. El Ministerio de Agricultura y Ganadería debe reglamentar el procedimiento que debe seguirse para certificar las fincas en transición.

De seguido, importa denotar que, de acuerdo con el artículo 32 de la Ley N.° 8591, para efectos de la importación de productos etiquetados como orgánicos, las autoridades deben exigir el respectivo Certificado expedido de acuerdo con las condiciones y los requisitos establecidos por las normas internacionales certificadas nacionalmente. La comercialización de productos importados orgánicos sin certificar constituye una infracción administrativa al deber de darles información veraz a los consumidores. Así lo ha establecido el artículo 32 recién citado:

“ARTÍCULO 32.- Infracciones administrativas Quien, por cualquier medio, venda, divulgue o promocione como “orgánicos” productos que, de conformidad con la presente Ley no reúnen tal condición, incurrirá en la infracción regulada por el inciso b) del artículo 34 de la Ley N.º 7472, Promoción de la competencia y defensa efectiva del consumidor, de 20 de diciembre de 1994, en relación con el deber de brindarle información veraz al consumidor, y será sancionado según lo dispuesto en el artículo 57 de dicho cuerpo normativo.

La Comisión Nacional del Consumidor, del Ministerio de Economía, Industria y Comercio, será el órgano competente para conocer y sancionar esta infracción, para lo cual serán aplicables los procedimientos establecidos en la Ley Nº 7472.

Para estos efectos, se presume como “no orgánico” cualquier producto importado, que no esté certificado, de acuerdo con las condiciones y los requisitos establecidos por las normas internacionales certificadas nacionalmente para que un producto pueda ser denominado orgánico, o bien, cualquier producto certificado por una entidad certificadora extranjera acreditada en Costa Rica, que no haya cumplido los procedimientos establecidos por la ley costarricense. Esta sanción se aplica también para los productos nacionales que se vendan como orgánicos cuando se compruebe que no lo son.

De conformidad con el numeral 32 en comentario, se presume como “no orgánico” cualquier producto importado, que no esté certificado o que lo haya sido por una entidad certificadora extranjera que no haya cumplido los procedimientos establecidos por la Ley costarricense para funcionar. Esta disposición se aplica también a los productos nacionales que se vendan como orgánicos en el país.

El artículo 32 es congruente, en principio, con el Reglamento de Agricultura Orgánica, Decreto N.° 29782 de 21 de agosto de 2001, norma que ha establecido, en su artículo 59, que para importar productos orgánicos se requiere, de un lado, que el Estado de origen del producto haya sido incorporado en una lista de reciprocidad que administra el Ministerio de Agricultura y, de seguido, que dichos productos hayan sido certificados por la autoridad u organismo en el país de origen, haciendo constar que han sido obtenidos con un método de producción orgánica equivalente a la normativa nacional. Se transcribe el artículo 59 del Reglamento de Agricultura Orgánica:

“Artículo 59.-Los productos orgánicos importados solo podrán comercializarse cuando:

1. Sean originarios de un país que figure en una lista de reciprocidad que deberá establecer el Ministerio.

2. La autoridad o el organismo competente en el país de que se trate, haya expedido un certificado de control, en el que indique que han sido obtenidos con un método de producción orgánica equivalente a la normativa de este Reglamento.” En suma, la regla en nuestro Derecho Administrativo es que, para su comercialización, los productos orgánicos requieren ser certificados como tales. Para su comercialización en el país, los productores requieren una Certificación, sea de Tercera Parte o una Certificación participativa; para su exportación, es prescriptiva la Certificación de Tercera Parte; y para su importación, se requiere que los productos hayan sido certificados los requisitos establecidos por las normas internacionales.

Debe insistirse. Al tenor literal del artículo 14 de la Ley N.° 8591 que si el producto orgánico va a comercializarse en los mercados internacionales, será requisito esencial la Certificación de Tercera Parte.

Luego, parte esencial de la consulta del Ministerio de Agricultura y Ganadería estriba en determinar si el Servicio Fitosanitario del Estado está en la obligación de emitir el Certificado orgánico, independientemente de si existen o no acuerdos de reciprocidad con el Estado de destino de las exportaciones.

Como parte de sus consideraciones para fundamentar su consulta, el jerarca de Agricultura y Ganadería señala que en el dictamen C-283-2018 de 12 de noviembre de 2018, este Órgano Superior Consultivo señaló lo siguiente:

“existen países que han avalado la reglamentación técnica costarricense sobre agricultura orgánica y por tanto, para permitir la importación de productos orgánicos costarricenses, requieren que se haya cumplido esa normativa y que se emita un certificado en el que se haga constar tal circunstancia, lo cual se cumple con la emisión del certificado de exportación dispuesto por los artículos 97 y 98 citados.

Si determinado país no convalida o avala la reglamentación técnica costarricense sobre agricultura orgánica, y por tanto, no exige como requisito el cumplimiento de esa normativa, sino que requiere la observancia de sus normas internas o cualquier otra disposición, no exigirá el certificado de con la certificación y con la normativa que ese país exija.” Estas consideraciones dan fundamento al segundo párrafo de la conclusión II del dictamen C-283-2018:” Si el destino del producto es un país que no avala la normativa técnica costarricense y por tanto, no exige su cumplimiento, el exportador no está obligado a cumplir ese Reglamento.” Los parágrafos transcritos, son objeto de duda para el jerarca consultante, pues se considera que la obligación de requerir un Certificado de Tercera Parte para efectos de exportar productos orgánicos, de acuerdo con la normativa, no depende si el Estado de destino ha avalado o no la reglamentación técnica vigente en Costa Rica.

Al respecto, debe indicarse que si bien el artículo 59 del Reglamento de Agricultura Orgánica, exige, para efectos de la importación de productos orgánicos, que el país de origen se encuentre incorporado en la Lista de Reciprocidad de los países que han reconocido la equivalencia de la normativa técnica costarricense – limitando por consecuencia la posibilidad de la importación a que existan relaciones de reciprocidad técnica entre el Estado exportador y Costa Rica –; lo cierto es que dicha disposición no ha establecido que el Certificado de Tercera Parte sea exigible solamente para aquellos supuestos cuando la exportación de productos orgánicos tenga por destino un Estado incorporado en la denominada Lista de Reciprocidad. Por demás debe notarse que dicha disposición reglamentaria es congruente con la normativa legal en exigir el Certificado orgánico para la importación.

Tanto el artículo 14 de la Ley N.° 8591 como el numeral 74 de la Ley Orgánica del Ambiente, son contestes en establecer que el Certificado de Tercera Parte es requisito esencial para la exportación de productos orgánicos, ya sea que el Estado de destino de la exportación haya celebrado un acuerdo de reciprocidad técnica con Costa Rica o no.

El artículo 74 de la Ley Orgánica del Ambiente es categórico. Si la finalidad es la Servicio Fitosanitario o por una agencia acreditada ante el Estado Costarricense. El requisito de este certificado es prescriptivo, sea o no que el Estado de destino tenga un acuerdo de reciprocidad técnica en la materia con Costa Rica. Se transcribe el artículo 74.

“Artículo 74.- Certificaciones de productos orgánicos. Para calificar un producto como orgánico, si la finalidad es la exportación, deberá tener una certificación de tercera parte, otorgada por el MAG o por una agencia nacional o internacional acreditada ante el Estado costarricense.

En caso de que el producto orgánico sea solo para el consumo local, bastará una certificación participativa, que se comprueba por la relación de confianza entre las personas productoras y las consumidoras.

El Estado, por medio del MAG, ofrecerá gratuitamente el servicio de inspección, como apoyo a los requisitos previos de certificación. Podrá solicitar este apoyo cualquier persona o grupo de personas micro, pequeñas y medianas productoras orgánicas que, según lo determine el órgano competente, se ajusten para ello a lo dispuesto en la Ley para el desarrollo, promoción y fomento de la actividad agropecuaria orgánica, sin importar si su objetivo es producir para el mercado nacional o para exportar su producción.

Para garantizar la condición orgánica de la producción agropecuaria en fincas o la elaboración de bienes y productos en plantas industriales, se requerirá el respaldo de un sistema de certificación, debidamente reconocido de acuerdo con lo establecido en la Ley indicada en el párrafo anterior. En el procesamiento o la elaboración de bienes orgánicos, tanto las materias primas como los aditivos y componentes secundarios, deberán estar igualmente certificados.” El artículo 74 no permite distinguir entre aquella exportación que se dirige a un país de destino con un acuerdo de reciprocidad técnica y las exportaciones a destinos sin esos acuerdos; en todos los casos en que se exporten productos orgánicos, éstos deben haber sido Certificados por Tercera Parte, sea por el Servicio Fitosanitario o por una Agencia Certificadora.

Los artículos 97 y 98 del Reglamento de Agricultura Orgánico son congruentes con los artículos 14 de la Ley N.° 8591 y 74 de la Ley Orgánica del Ambiente:

“Artículo 97.-Exportación. Las exportaciones de productos agropecuarios orgánicos deberán darse en condiciones acordes con los requisitos nacionales e internacionales de producción orgánica y deberán ir acompañados por un certificado de exportación oficial.

Artículo 98.-Todo exportador de productos de origen agropecuario orgánico debe registrarse ante la Dirección(*) con el fin de que sus exportaciones sean respaldadas oficialmente por "un certificado de exportación de productos orgánicos".” Así las cosas, previa revisión de la normativa pertinente, se ha considerado necesario, conforme la habilitación prevista en el artículo 3.b de la Ley Orgánica de la Procuraduría, reconsiderar, de oficio, el dictamen C-283-2018 en el tanto dicho criterio indicó, en su momento, que si el destino del producto es un país que no avala la normativa técnica costarricense y por tanto, no exige su cumplimiento, el exportador no estaría obligado a requerir el Certificado de Tercera Parte. Al respecto, debe indicarse que el Certificado de Tercera Parte, expedido por la administración o por una Agencia Certificadora acreditada ante el Estado, es requisito esencial para la exportación. Es un requisito técnico para la exportación.

El consultante igualmente plantea la duda de si el Certificado de Tercera Parte es exigible para la congruente con la conclusión primera del dictamen C-283-2018 en que se indicó que, si bien el Servicio Fitosanitario del Estado debe otorgar el certificado de exportación dispuesto en los artículos 97 y 98 del Reglamento de Agricultura Orgánica cuando el exportador lo solicita, pueden haber supuestos en que el Certificado no es solicitado porque el exportador no lo necesita debido a que el país de destino no lo requiere.

Acerca de ese punto, debe reiterarse que, conforme el artículo 14 de la Ley N.° 8591 y el numeral 74 de la Ley Orgánica del Ambiente, congruentes con los numerales 97 y 98 del Reglamento de Agricultura Orgánica, si el producto va a comercializarse en los mercados internacionales, la Certificación de Tercera Parte es requisito esencial.

La Certificación de Tercera Parte es un requisito técnico a la exportación impuesto por la Ley nacional costarricense, cuyo cumplimiento es obligatorio independientemente de si el Estado de destino lo exige o no.

La finalidad de la Certificación, conforme lo prescribe el último párrafo del artículo 74 de la Ley Orgánica del Ambiente, reformado por la Ley N.° 8591, es garantizar la condición orgánica de la producción agropecuaria en fincas o la elaboración de bienes y productos en plantas industriales.

En virtud de aquella finalidad de garantía que tiene la Certificación de Tercera Parte, ésta es obligatoria y esencial para cualquier caso de exportación de productos orgánicos independientemente de si el Estado de destino de las exportaciones lo requiere o no. Si no fuera así, no existiría certeza técnica y jurídica de que el producto exportado sea orgánico.

No puede obviarse que, de acuerdo con las Directrices para la Producción, Elaboración, Etiquetado y Comercialización de Alimentos Producidos Orgánicamente, GL-1999 de la Comisión del Codex Alimentarius, ““Orgánico” es un término de etiquetado que indica que los productos se han producido con arreglo a las normas de la producción orgánica, y que están certificados por un organismo o autoridad de certificación debidamente constituido.” Luego, es claro que la Certificación de Tercera Parte es indispensable para garantizar la condición orgánica del producto y es un requisito esencial para la exportación de dichos productos. El hecho de el Estado de destino no exija dicha certificación, no releva al exportador de su obligación de certificar el producto conforme la Ley costarricense y tampoco exime a la autoridad administrativa de exigir dicha certificación para efectos de exportar el producto con el etiquetado orgánico.

Así las cosas, previa revisión de la normativa pertinente, se ha considerado necesario también reconsiderar, de oficio, el dictamen C-283-2018 específicamente respecto de la conclusión primera en que se estableció que el exportador no está obligado a requerir la Certificación de Tercera Parte cuando el país de destino no lo requiera. Debe concluirse, en su lugar, que la Certificación de Tercera Parte es indispensable para garantizar la condición orgánica del producto y es un requisito esencial para la exportación de dichos productos. El hecho de que el Estado de destino no exija dicha certificación, no releva al exportador de su obligación de certificar el producto, y tampoco exime a la autoridad administrativa de exigir dicha certificación para efectos de exportar el producto con el etiquetado orgánico.

En todo caso, importa advertir que, conforme el tercer párrafo del artículo 74, el Ministerio de Agricultura y Ganadería debe ofrecer gratuitamente el servicio de inspección como apoyo de los requisitos previos para una Certificación Orgánica. Este servicio debe estar disponible para las micro, pequeñas y medianas productoras.

De seguido, es oportuno hacer referencia a que el artículo 73 de la Ley Orgánica del Ambiente ha establecido que se entiende por actividad agropecuaria orgánica, aquella que emplee métodos y sistemas compatibles con la protección y el mejoramiento ecológico, sin emplear insumos ni productos de síntesis química. La misma disposición legal ha establecido que, como parte de su función de rectoría en materia de agricultura orgánica, le corresponde al Ministerio de Agricultura y Ganadería establecer la reglamentación amén de supervisar y controlar su cumplimiento.

El Reglamento de Agricultura Orgánica, según tenor de su numeral 1, tiene como finalidad establecer directrices tendientes a regular la producción, elaboración y mercadeo de productos orgánicos en Costa Rica, y definir la normativa para las diferentes etapas de los procesos de producción y certificación de los mismos.

Según lo dispuesto en el artículo 2 del Reglamento de Agricultura Orgánica, están protegidos con la denominación Agricultura Orgánica, o Biológica, aquellos productos alimenticios de origen agropecuario en cuya producción, elaboración, conservación y comercialización no se han empleado productos químicos sintéticos y que, además, cumplan con los requisitos establecidos en el mismo Reglamento, y en las normas específicas para cada producto que se detallan en el Manual de Procedimientos y las Reglamentaciones Técnico-Sanitarias vigentes.

El artículo 8 del Reglamento de Agricultura Orgánica, Decreto N.° 29782, ha establecido que, para que un producto agropecuario reciba la denominación de orgánico, debe provenir de un sistema donde se hayan aplicado los principios y las normas establecidas en aquel Reglamento, durante el periodo de tres años previsto en la Ley Orgánica del Ambiente de acuerdo con un plan de transformación de la finca.

Ergo, es claro que todos los operadores orgánicos - productores, procesadores y comercializadores - deben cumplir a cabalidad con lo dispuesto en el Reglamento de Agricultura Orgánica, Decreto Ejecutivo Nº29782-MAG, independientemente de que su actividad esté orientada al mercado nacional, importación o bien a la exportación de productos orgánico a otros países con los cuales pueden existir o no acuerdos de reciprocidad o equivalencia de la normativa de materia de agricultura orgánica con Costa Rica.

B. LAS AGENCIAS CERTIFICADORAS TIENEN UN DEBER DE ACREDITARSE PARA EMITIR EL CERTIFICADO DE TERCERA PARTE.

Debe insistirse. La regla en nuestro Derecho Administrativo es que, para su comercialización, los productos orgánicos requieren ser certificados como tales. Para su comercialización en el país, los productores requieren una Certificación, sea de Tercera Parte o una Certificación participativa; para su exportación, es prescriptiva la Certificación de Tercera Parte; y para su importación, se requiere que los productos hayan sido certificados conforme los requisitos establecidos por las normas internacionales certificadas por Costa Rica.

Luego, el artículo 11 de la Ley de Protección Fitosanitaria ha establecido que el Servicio Fitosanitario del Estado puede emitir el Certificado de Tercera parte, sea para exportación o para comercialización interna. Asimismo, el artículo 11 en comentario, le ha otorgado al Ministerio de Agricultura y Ganadería, una competencia para acreditar a las Agencias Certificadoras a efecto de que estén habilitadas para extenderlos.

El Certificado de Tercera Parte es un documento emitido conforme a las reglas de un sistema de certificación, que indica con un nivel suficiente de confianza, que un producto debidamente identificado, está conforme a una norma o a otro documento normativo especificado y puede ser calificado, por consecuencia, como un producto orgánico.

En nuestro Derecho, el Servicio Fitosanitario del Estado puede emitir las Certificaciones de Tercera Parte, pero también la Ley ha abierto la posibilidad de que Agencias Certificadores también puedan extender dichas Certificaciones. Conforme el numeral 11 de la Ley de Protección Fitosanitaria y el artículo 74 de la Ley N.° 8591, se exige que, para tales efectos, las Agencias Certificadoras deban acreditarse ante el Ministerio de Agricultura y Ganadería.

La acreditación es el acto administrativo a través del cual el Estado verifica que un particular, sea éste una persona física o persona jurídica, es idónea para extender Certificaciones de Tercera Parte. Conforme el artículo 5.e de la Ley N.° 8591 para tal efecto, a través del acto de acreditación se debe verificar que el Agente Certificador opera bajo los parámetros de normas ISO o de cualesquiera otras equivalentes, avaladas por un sistema internacional de certificaciones, para dar fe de que la producción se realiza bajo las regulaciones de producción orgánica oficialmente reconocidas por un país o por una región.

El artículo 70 del Reglamento de Agricultura Orgánica ha establecido que la función de Agencia Certificadora es incompatible con la actividad de producción, asesoramiento, exportación y mercadeo y comercialización de productos orgánicos. Asimismo, es incompatible con la participación societaria o de intereses en empresas de producción, exportación, mercadeo o comercialización de productos orgánicos.

“Artículo 70.-La labor de la agencia certificadora no es compatible y excluye la actividad de producción, asesoramiento, exportación y mercadeo y comercialización de productos orgánicos y no puede ser considerada como tal, alguna de ellas en que se compruebe interés y participación en empresas que persigan los fines descritos.” El artículo 73 de la Ley Orgánica del Ambiente ha dispuesto que las Agencias Certificadoras, además de haber sido acreditadas, deben estar inscritas en el registro que al efecto debe gestionar el Ministerio de Agricultura y Ganadería. La inscripción es también un requisito esencial para que una Agencia Certificadora pueda actuar válidamente en el país. Para inscribirse, las Agencias Certificadoras deben cumplir los requisitos previstos en el artículo 77 del Reglamento de Agricultura Orgánica.

Así, para que una Agencia Certificadora de productos orgánicos pueda actuar válidamente en el país, se requiere que esté acreditada e inscrita en el Ministerio de Agricultura y Ganadería.

Al tenor del artículo 29 del Decreto Ejecutivo N.° 36801 de 20 de setiembre de 2011, las Agencias Certificadoras deben acreditarse e inscribirse, específicamente, en la Unidad de Acreditación y Registro de la Agricultura Orgánica del Servicio Fitosanitario del Estado.

El Certificado de Tercera Parte, necesario para la exportación de productos orgánicos, solamente puede ser expedido por el Servicio Fitosanitario del Estado o por una Agencia Certificadora inscrita y acreditada en la Unidad de Acreditación y Registro de la Agricultura Orgánica. El artículo 74 de la Orgánica del Ambiente es categórico en este sentido, pues la norma establece expresamente que para “calificar un producto como orgánico, si la finalidad es la exportación, deberá tener una certificación de tercera parte, otorgada por el MAG o por una agencia nacional o internacional acreditada ante el Estado costarricense” De seguido, es relevante advertir que conforme el mismo artículo 74 de la Ley Orgánica del Ambiente, las Agencias Certificadoras pueden ser nacionales o internacionales; pero en ambos casos, para extender el Certificado de Tercera Parte necesario para la exportación de productos orgánicos, las agencias deben estar acreditadas e inscritas ante el Servicio Fitosanitarios del Estado. Conforme el numeral 77.14 del Reglamento de Agricultura Orgánica, las Agencias no nacionales deberán tener un representante en Costa Rica, donde se mantenga toda la documentación requerida para realizar las auditorias técnicas.

Al respecto, cabe denotar que las Agencias Certificadoras no solamente deben inscribirse ante el Servicio Fitosanitario del Estado, sino que están sometidas a una función de fiscalización. Esto de acuerdo con el artículo 73 de la Ley Orgánica del Ambiente. La función de fiscalización tiene por finalidad el asegurarse que las Agencias Certificadoras operan bajo los parámetros de normas ISO o de cualesquiera otras equivalentes, avaladas por un sistema internacional de certificaciones, para dar fe de que la producción se realiza bajo las regulaciones de producción orgánica oficialmente reconocidas.

Así las cosas, aunque no existe impedimento en que se contrate una Agencia Certificadora extranjera para que determine si un determinado producto extranjero cumple los requisitos que se exijan en un particular país extranjero; debe insistirse en que, para exportar productos orgánicos, se requiere un Certificado de Tercera Parte extendido por una Agencia Certificadora nacional o internacional acreditada e inscrita en Costa Rica.

Finalmente, debe indicarse que, conforme el numeral 104 del Reglamento de Agricultura Orgánica, toda información recabada por la Agencia Certificadora debe mantenerse confidencial y se considera propiedad de su cliente.

“Artículo 104.—Toda información recabada por la agencia certificadora, debe mantenerse como confidencial. Asimismo su actuación deberá estar exenta de trato discriminatorio y todos los procedimientos deberán garantizar transparencia. La agencia deberá respetar la información considerada propiedad del cliente. La divulgación de la información subsecuente a la certificación, se hará a discreción de la Dirección(*), con el consentimiento del cliente. La divulgación de información confidencial a personas o instituciones no autorizadas, dará lugar a la aplicación de la legislación vigente en la materia.” C. CONCLUSIÓN Con fundamento en lo expuesto, se concluye:

· Conforme la habilitación prevista en el artículo 3.b de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, se reconsidera de oficio, el segundo párrafo de la conclusión 2 del dictamen C-283-2018 de 12 de noviembre de 2018. Al respecto, con base en las consideraciones hechas en el presente dictamen se establece en su lugar, previa revisión de la normativa legal pertinente, que se ha concluido que el Certificado de Tercera Parte, expedido por la administración o por una Agencia Certificadora acreditada ante el Estado, es requisito esencial para la exportación. Es un requisito técnico para la exportación obligatorio independientemente de que el destino del producto sea un país que no avala la normativa técnica costarricense.

· Se reconsidera también, de oficio, la conclusión N.° 1 del dictamen C-283-2018 en que se estableció que el exportador no está obligado a requerir la Certificación de Tercera Parte cuando el país de destino no lo requiera. Debe concluirse, en su lugar, que la Certificación de Tercera Parte es indispensable para garantizar la condición orgánica del producto y es un requisito esencial para la exportación de dichos productos.

· Además, se concluye que el Servicio Fitosanitario del Estado tiene la potestad de otorgar y exigir el Certificado orgánico independientemente de si existen o no acuerdos de reciprocidad o equivalencia de la normativa en materia de agricultura orgánica entre Costa Rica y el país de destino, o de si este certificado es o no requerido por las autoridades competentes del país de destino.

· Asimismo, se concluye que todos los operadores orgánicos - productores, procesadores y comercializadores - deben cumplir a cabalidad con lo dispuesto en el Reglamento de Agricultura Orgánica, Decreto Ejecutivo Nº29782-MAG, independientemente de que su actividad esté orientada al mercado nacional, a la importación o bien a la exportación de productos orgánico a otros países con los cuales pueden existir o no acuerdos de reciprocidad o equivalencia de la normativa de materia de agricultura orgánica con Costa Rica.

· También se concluye que aunque no existe impedimento en que un productor contrate una Agencia Certificadora extranjera para que determine si un determinado producto extranjero cumple los requisitos que se exijan en un particular país extranjero; a efectos de exportar productos orgánicos, se requiere, sin embargo, un Certificado de Tercera Parte extendido por una Agencia Certificadora nacional o internacional acreditada e inscrita en Costa Rica.

· Se concluye que para que una Agencia Certificadora de productos orgánicos pueda actuar válidamente en el país, se requiere que esté acreditada e inscrita en el Ministerio de Agricultura y Ganadería.

· Se determina que las Agencias Certificadoras no solamente deben inscribirse ante el Servicio Fitosanitario del Estado, sino que están sometidas a una función de fiscalización. Esto de acuerdo con el artículo 73 de la Ley Orgánica del Ambiente. La función de fiscalización tiene por finalidad el asegurarse que las Agencias Certificadoras operan bajo los parámetros de normas ISO o de cualesquiera otras equivalentes, avaladas por un sistema internacional de certificaciones, para dar fe de que la producción se realiza bajo las regulaciones de producción orgánica oficialmente reconocidas.

· Finalmente, se concluye que toda información recabada por la Agencia Certificadora debe mantenerse confidencial y se considera propiedad de su cliente.

Cordialmente, Jorge Andrés Oviedo Álvarez Procurador Adjunto (Código 4800-2021)