Functional independence of the Ombudsman's Office vis-à-vis the Legislative and Executive branchesIndependencia funcional de la Defensoría de los Habitantes frente a los poderes Legislativo y Ejecutivo

Opinion: 193 of 06/30/2021 June 30, 2021 C-193-2021 PhD Catalina Crespo Sancho Defensora de los Habitantes Dear Madam:

With the approval of the Procurador General de la República, I refer to your official communication DH.0544-2021 of April 14, 2021, through which you request that we address the following questions:

"1. Would any legislative action that affects the stability of the mandate of the Defensor de los Habitantes and hinders its development over time be in violation of the Paris Principles?

2. Would any action by the Executive Branch that affects the stability of the mandate of the Defensor de los Habitantes be in violation of the Paris Principles?

3. What does the power of self-referral (facultad de auto-sumisión) held by the Defensoría de los Habitantes in its capacity as a national human rights institution consist of, and/or any other interference in the internal sphere of the institution?

4. The Law of the Defensoría de los Habitantes, Art. 2. States: "Independence. The Defensoría de los Habitantes de la República (*) is attached to the Legislative Branch and carries out its activities with functional, administrative, and judgment independence.

i. Does the Defensoría de los Habitantes have functional, administrative, and judgment independence before the Asamblea Legislativa and before the Executive Branch?

ii. What is the scope of said independence before these public entities, such as, in this case, the Asamblea Legislativa and the Executive Branch?

5. According to the aforementioned article, the Asamblea Legislativa shall evaluate, annually, the functioning of the Institution, through the report presented by that official, which shall be heard and discussed in the chapter established in the Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa.

Can it conduct said evaluation at a time other than and different from that indicated in this article; and if so, what legal rule would enable it?

6. Can the Procuraduría General de la República serve as legal counsel to the Defensoría de los Habitantes in cases where a conflict of interest exists between the Costa Rican State and the Defensoría de los Habitantes?

In compliance with the provisions of numeral 4 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, this consultation is accompanied by the opinion issued by the Directora Legal of the Defensoría de los Habitantes, official communication DAJ-070-2020 of July 31, 2020.

Likewise, we must note that given the breadth of the questions posed by the señora Defensora de los Habitantes, we consider it important to address, in a general manner, the relevant topics in this consultation, and therefore the questions will be answered without necessarily following the order in which they are posed.

I.ON THE NATURE AND FUNCTIONAL INDEPENDENCE OF THE DEFENSORIA DE LOS HABITANTES AND ITS RELATIONSHIP WITH OTHER BRANCHES OF GOVERNMENT

There are human rights defense bodies in various legal systems, which have been called Procuradurías de Derechos Humanos, Human Rights Commissioners, Defensorías del Pueblo, and/or Defensorías de los Habitantes, as in the case of Costa Rica.

These institutions, in addition to the defense and promotion of human rights, oversee the work of governments and their accountability, thereby strengthening representation and communication mechanisms with civil society.

In the case of Costa Rica, Ley 7315 of November 17, 1992, created the Defensoría de los Habitantes as an organ of the Legislative Branch, with the function of ensuring the constitutionality, legality, and morality of the actions of the Public Administration. This law also grants it functional, administrative, and judgment independence, as provided in numerals 1 and 2, which state:

"ARTICLE 1.- General Authority. The Defensoría de los Habitantes de la República is the organ responsible for protecting the rights and interests of the inhabitants. This organ shall ensure that the functioning of the public sector conforms to morality, justice, the Constitución Política, the laws, the conventions, treaties, pacts signed by the Government, and the general principles of law. Additionally, it shall promote and disseminate the rights of the inhabitants. (Thus amended by Article 2 of Ley No. 7423 of July 18, 1994) ARTICLE 2.- Independence. The Defensoría de los Habitantes de la República is attached to the Legislative Branch and carries out its activities with functional, administrative, and judgment independence. The Asamblea Legislativa shall evaluate, annually, the functioning of the Institution, through the report presented by that official, which shall be heard and discussed in the chapter established in the Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa." (Thus amended the name of the organ by Article 3 of Ley No. 7423 of July 18, 1994)" As is evident from the foregoing, the Defensoría de los Habitantes is an organ attached to the Legislative Branch, to which the legislator has guaranteed independence in its own functions.

Precisely regarding its legal nature and the scope of that functional independence, this Procuraduría already addressed the matter in opinion C-202-96 of December 16, 1996. Specifically regarding the legal nature, we stated:

"From an examination of the legal system, it is undoubtedly derived that it was not the legislator's intention to create the Defensoría de los Habitantes as a legal entity. On the contrary, it was created as another organ of the State, 'attached' to the Legislative Branch.

As an organ, the powers and duties granted to the Defensoría are not ultimately attributable to it nor are they definitive, but rather relate to the State: the organ is a means of transferring conduct and legal effects to the legal entity, which in this case is none other than the State. Consequently, the Defensoría is another organ of the legal entity, the State. Therefore, the assertion that it has legal personality lacks any legal basis.

Now, the question arises as to what kind of organ the Defensoría is. According to Article 2 of its enabling law, it is an organ that is 'attached' to the Legislative Branch. As this Procuraduría has had occasion to point out on repeated occasions since opinion N. 055-87 of March 10, 1987, the term 'attached' lacks its own legal meaning. Its use has been marked by the need to establish a close relationship of a public agency, entity or organ, with the Executive Branch. Even though, from a strictly legal standpoint, the 'attached character' cannot be considered to confer a greater or lesser freedom of action to the entity to which it is applied, it can be noted that, in relation to organs, that 'character' indicates belonging: it can thus be affirmed that the 'attached' organ is an organ of the entity to which it is attached. This is important for determining to which organ the powers not deconcentrated in the 'attached' organ correspond.

It has been indicated that the Defensoría is a deconcentrated (desconcentrado) organ.

However, if one starts from the legal concept of deconcentration (desconcentración), it would be necessary to consider that using that term to refer to the Defensoría is not correct, particularly considering its integration into the Legislative Branch. In this context, it is evident that it could not be understood that the Asamblea Legislativa has transferred part of its oversight powers to an organ created by it, such that there is a legal impossibility – except in cases of avocación or hierarchical appeal – of taking cognizance of the deconcentrated competence. On the contrary, by reason of the Parliament's own nature and function, it must always be interpreted in favor of its possibility to exercise its oversight over any point or aspect it deems necessary, even over those that the Defensoría investigates. Simply put, it is inherent to the nature of Parliament to oversee the Executive and the Public Administration. Consequently, the assignment of powers in Ley N. 7319 of November 17, 1992 cannot be understood as a transfer of powers from the Asamblea Legislativa to the Defensoría de los Habitantes. Rather, it is an organ, an arm thereof in the exercise of its parliamentary powers, as some deputies stated when creating the organ. (Bold is not part of the original) As can be observed, the Defensoría de los Habitantes is an attached organ or an arm of the Asamblea Legislativa, and therefore it cannot be considered an autonomous legal entity, even though it exercises its function with functional independence.

Precisely in that same opinion, we pronounced on the scope of that independence granted to the Defensoría, recognizing that it is not absolute, as it is determined by the legally assigned powers:

"The functional independence means the possibility of exercising the powers without interference from the organ to which it belongs. Judgment independence that empowers it to decide without being subject to instructions, directions, or orders emanating from the superior; that is, the Defensoría's conduct is based on its own assessment and not on the appraisal of the Asamblea Legislativa. Administrative independence aimed at ensuring the proper fulfillment of the assigned powers.

Within the area defined by law, the Defensoría specifies how it exercises its legal powers, the internal distribution of functions, the criteria that will frame them, etc., without any pressure from or subjection to the Asamblea.

(...)

The 'independence' referred to in the Law is effectively related to the exercise of the powers, to the fulfillment of the legally granted authorities. Thus, that independence does not protect the exercise of powers not legally granted, nor is it determinative of a precise position of equality with constitutional organs and of superiority over other organs.

Since the independence relates to the exercise of the powers, it is necessary to determine what those powers are. Well, in accordance with Article 1 of its enabling law, the Defensoría must protect the rights and interests of the inhabitants, must ensure that the functioning of the public sector conforms to the legality framework, morality, and justice, and must promote and disseminate the rights of the inhabitants, for which Article 12 authorizes it to conduct investigations, inspect public offices, and summon before it persons it deems appropriate. As noted, these are not exclusive powers, since various State organs have been assigned, by the Constitución or by law, the oversight of legality for the administered and legality. Besides what has already been indicated regarding the supervisory powers of the Asamblea Legislativa over the entire Public Administration and those of the Executive Branch over public services (Sala Constitucional, resolution N. 502-91 of 12:00 hrs on March 7, 1991)." (Bold is not part of the original) As can be observed, the functional independence of the Defensoría is limited to the manner in which it will carry out the protection of the rights and interests of the inhabitants, ensuring that the public sector's functioning conforms to the legality framework, morality, and justice, as well as the duty to promote and disseminate the rights of the inhabitants, for which Article 12 of its Law authorizes it to conduct investigations, inspect public offices, and summon before it persons it deems appropriate.

The foregoing is reinforced by the provision in numeral 22 of the Law of the Defensoría, which recognizes that the decisions adopted by said institution are only subject to a motion for reconsideration (recurso de reconsideración) and are therefore not reviewable by any other organ.

However, the Defensoría is not a constitutional organ, and therefore, it cannot be attributed with constitutional independence vis-à-vis other constitutional organs. This characteristic of the Costa Rican model is due to the way it was designed by our legislator, even though it is known that in other countries, the defensorías are constitutional organs due to the regulation established for them by the legal system itself.

It is for this reason that we must note that the functional, administrative, and judgment independence that has been guaranteed to the Defensoría by law (the power of self-referral in the terms raised in the consultation) refers to the legally assigned powers and the satisfaction of the public interest that justifies its existence, but does not give it a degree of absolute independence vis-à-vis the Asamblea Legislativa.

In addition to what has been indicated, we must note that, on other occasions, the scope of the decisions issued by the Defensoría de los Habitantes has been discussed, by virtue of the provisions of numeral 14 of its enabling law, which states:

"ARTICLE 14.- Nature of the intervention. 1.- The intervention of the Defensoría de los Habitantes de la República does not substitute for the administrative acts, material actions, or omissions of the public sector's administrative activity, but rather its powers are, for all purposes, those of legality control. 2.- If, in the exercise of its functions, the Defensoría de los Habitantes de la República becomes aware of the illegality or arbitrariness of an action, it must recommend and advise the respective organ of the corresponding rectification, under the warnings of law. But if it considers that the act may constitute a crime, it must report it to the Ministerio Público. 3.- Unjustified failure to comply with the recommendations of the Defensoría de los Habitantes de la República may be grounds for a reprimand for the official who fails to comply or, in the case of repeated non-compliance, for a recommendation of suspension or dismissal, without prejudice to the provisions of the second paragraph of this article. (Thus amended the name of the organ by Article 3 of Ley No. 7423 of July 18, 1994) Based on the cited articles, this Procuraduría and the Sala Constitucional have recognized that the effectiveness of the acts issued by the Defensoría is of a moral nature, a product of the magistry of influence (magistratura de influencia) inherent to its nature. In this regard, we indicated in opinion C-197-2002 of August 9, 2002:

"2.- The authority is moral When the Defensoría accredits violations of Human Rights or improper functioning of the Public Administration, it issues recommendations. By their very nature, recommendations are non-binding acts. Reports may be binding or not, depending on what the legal system itself provides. Binding reports are, for example, those issued within its competence by the Contraloría General de la República. In the case of the Defensoría, the Law does not provide such binding character. From this fact, it can be affirmed that the effectiveness of its acts is, above all, moral, a product of the magistry of influence (magistratura de influencia) characteristic of this type of organ. It is worth recalling that in opinion C-050-95 of March 15, 1995, we proceeded from the existence of an ethical ministry. Likewise, in resolution 4079-95, the Sala Constitucional has established: 'Regarding the merits, the Sala has also established that the recommendations that the Defensor de los Habitantes includes in a final report regarding the breach of legal or other duties by a public official, addressed to the superior or head of the official referred to by his intervention, are not binding in nature, but rather it shall fall to that superior or head, in the exercise of his own powers, to make the decision he deems appropriate. For example, if the President of the Republic is recommended, upon a Minister having acted with negligence or in open contradiction to the legal system, that he must proceed to remove said Minister, if the Constitución Política leaves him a free decision to appoint and remove? What happens if the President does not heed a 'recommendation'? In the opinion of the Sala, what is at stake is the nature and essence of the Defensor de los Habitantes (Defensor del Pueblo or Ombudsman in other latitudes), which is a magistry of influence as doctrine indicates. Thus, due to its seriousness and the purposes assigned to it by law, the decisions of the Defensor (or the Defensoría) are not legal acts of command, but rather recommendations which, as such, and at the risk of social or political disapproval that may befall him, the head or superior of the person investigated may accept or not, according to the rules of his own competence...

(...).

That magistry is a consequence of the impartiality of the organ and its officials, of the moral qualities that are affirmed as its own, of the seriousness with which it addresses the knowledge of matters and the in-depth analysis of cases.

It is expected that compliance with the resolutions and reports will depend not on imposition or coercion, but on the persuasion exercised by the defender. The Defensoría must try to convince, to influence 'by virtue of its prestige, its quality as an independent organ, and its access both to the petitions it can make to other organs, judicial or administrative, and to the Parliament itself, of course, and fundamentally to public opinion through the different media outlets' (Sala Constitucional, resolution N. 7730-2000 already cited). In this same sense, it has been indicated: 'Its powers are not those of review or annulment. They consist of the power derived from rational and serious persuasion and influence over the administrative authority, in its competence to adopt initiatives aimed at proposing the correction of irregular or harmful legal acts, in its capacity to mediate between the administered and the administration, and in its authority to make its criticisms and suggestions known, with all that this signifies in a democratic regime of opinion.' H, GROS ESPIELL: Derechos Humanos y Vida Internacional, Comisión Nacional de Derechos Humanos, 1995, p. 170.

The recommendations and reports must reveal a careful study of the situations presented, a correct and in-depth analysis of the legal system and the moral principles that comprise it, so that the suggestions and propositions are viable and are accepted and applied, and the Defensoría's actions receive the support of public opinion and other public organizations.

Thus, external elements contribute to the effectiveness of its acts: the publicity of these, the backing of the media and public opinion are capable of forming the conviction in the administrative authorities regarding the need to respect the Defensoría's acts, even when these are not binding: 'The credibility of the inhabitants constitutes our main source of legitimacy, and from that perspective, the starting point for the Institution's work: without it, there would be no basis for the exercise of a magistry of influence. What force would the Defensoría's recommendations have without the permanent trust and support of the inhabitants?' (La Defensoría de los Habitantes: Informe de Labores, March 22-April 30, 1997, p. Vi). It has been indicated that the media and public opinion are essential allies of the Defensoría, whose force cannot be based on coercion but must come from the support of society and the interest of the State and the rest of the Administration in guaranteeing respect for the legal system and, therefore, for fundamental rights. This does not mean, however, that the administrative authorities are legally obligated to comply with the recommendations or to ensure that the recipient of these complies. Article 24 does not have the scope of imposing such a duty for the simple reason that the Law, in Article 14, clearly establishes the non-binding effect of the recommendations. Certainly, non-compliance with the recommendations challenges the authority of the Defensoría, but given that this authority is moral, the restoration cannot derive from coercively imposing the criterion expressed by said Organ, but from the magistry of influence (magistratura de influencia) that the Defensoría can exercise.

Now, in analyzing the situation regarding the effectiveness of the recommendations, one could argue that these and the reports have an indirect binding effect, derived from the imposition of sanctions on those who fail to comply. Subsection 3 of Article 14 of the Law states: '3.- Unjustified failure to comply with the recommendations of the Defensoría de los Habitantes de la República may be grounds for a reprimand for the official who fails to comply or, in the case of repeated non-compliance, for a recommendation of suspension or dismissal, without prejudice to the provisions of the second paragraph of this article.' This has allowed the Tribunal Superior Contencioso-Administrativo, Sección Primera, to affirm that although the decisions of the Defensoría are not binding, 'they have disciplinary effect on the public servant who is not a head (resolución N°289-2001 of 16:00 hrs of September 12, 2001).

The point is, what must be understood by 'unjustified failure to comply' and who assesses whether the non-compliance is justified or not. Since the Defensoría does not exercise sanctioning power over the active Public Administration and its servants, it appears that it is the latter that is responsible for imposing the reprimand and, therefore, for assessing the non-compliance. The affirmation of a disciplinary effect is not, then, absolute, since it implies an assessment, an administrative procedure under the responsibility of the active Administration, and a sanctioning power that lies beyond the Defensoría, as it corresponds to the head of the Administration (Article 102, subsections b), c), and d) of the Ley General de la Administración Pública). The decision to sanction corresponds, then, to the head, who ultimately decides whether the organization he represents accepts or not the suggestions, propositions, and criteria of the Defensoría.' One could question, on the other hand, that leaving the 'effectiveness' of the Defensoría's acts to the decision of the active Administration nullifies its actions. However, it has been considered that the absence of binding effect constitutes one of the comparative advantages of this Organ. In this sense, Gil Robles notes that the lack of executive power frees this type of Organ from the 'rigidity of administrative procedure and gives it enormous freedom to act.' Effectiveness must come from moral authority, which determines the 'indisputable' character of what is recommended or reported (Cfr. A, GIL-ROBLES Y GIL-DELGADO 'El Defensor del Pueblo y el Tribunal Constitucional' Libro en Homenaje al profesor Eduardo Ortiz Ortiz, UACA, San José, p. 244). Consequently, the recommendations only bind the organ itself, but not the active Administration. In the same vein, it has been indicated that Defensors 'are convinced that if their recommendations were given binding force, their offices would lose effectiveness. Power corrupts, and the ombudsman, with no power other than his moral force, is less vulnerable to corruption and more believable.' (Cfr. La hora de la transparencia en América Latina, http://www.tilac.org/la_hora/la_hora_capitulo6.htm#6.5). The Defensoría de los Habitantes itself has held this criterion, stating that giving binding effect to its recommendations and reports is not advisable, among other reasons, because 'it would mean compromising its role as an alternative means for the administration of justice' (Defensoría de los Habitantes, Informe Anual, 1996, I, p. 43). This reaffirms its role as a mediator between the administrative authority and the citizen, a mediation that is not compatible with coercion. Likewise, the need has been expressed for the actions of this organ to adopt more flexible mechanisms than those applicable to judicial process and administrative procedure, so that it can promptly arrive at a satisfactory solution to the problems faced by the administered or the incorrect or illegal functioning of the Administration." (Bold is not part of the original) As is evident from the foregoing, the acts of the Defensoría de los Habitantes do not have the virtue of substituting the actions of the active Administration, but rather, through them, oversight is conducted by way of prevention and recommendation to the respective organ. It is, therefore, a magistry of persuasion (magistratura de persuasión), which could not introduce oversight contrary to the autonomy of the other Branches of Government or public entities. And in that context, its relationship vis-à-vis the Legislative Branch and the Executive Branch must be understood.

II. REGARDING THE MANDATE OF THE DEFENSOR(A) DE LOS HABITANTES AND THE PARIS PRINCIPLES

Inquiry is made on this occasion regarding the stability of the mandate of the Defensor(a) de los Habitantes and whether it would be contrary to the Paris Principles for there to be a legislative action or an action by the Executive Branch that affects it over time. Likewise, inquiry is made regarding the opportunity or moment at which said official must render his or her annual report.

On this matter, we must note that the mandate of the Defensor(a) de los Habitantes is regulated in Article 3 of the Law of the Defensoría de los Habitantes, which provides:

"ARTICLE 3.- Designation. The Asamblea Legislativa shall appoint the Defensor de los Habitantes de la República, for a period of four years, by an absolute majority of the deputies present. The Defensor may be reelected only for one new period." As is evident from the foregoing, the legislator guaranteed the Defensor(a) de los Habitantes an appointment period of four years, which is extendable for a single additional period, for a maximum total of eight years.

Among the requirements for being elected, the law provides that the person must be Costa Rican, be in exercise of his or her civil and political rights, be over thirty years of age, have recognized moral and professional standing and prestige, excluding those who hold the position of deputy during the same constitutional period in which the appointment is made (Article 4).

The Law of the Defensoría also establishes the grounds for the termination of the position of Defensor(a), indicating in Article 6 the following:

"ARTICLE 6.- Grounds for termination. The Defensor de los Habitantes de la República shall cease in his functions for any of the following grounds:

• a)Resignation from office. b) Death or supervening incapacity. c) Notorious negligence or serious violations of the legal system in the fulfillment of the duties of office. ch) Incurrence in any of the incompatibilities provided for in this Law. d) Having been convicted, by final judgment, for an intentional crime." As can be observed, the legislator established several exhaustive grounds for the loss of the position of Defensor(a), it being especially relevant that subsection c) opens the possibility of termination when there is notorious negligence or serious violations of the legal system in the exercise of office, a case in which the President of the Legislature must appoint a Commission that shall grant a hearing to the Defensor(a) de los Habitantes de la República and shall inform the Asamblea Legislativa of the result of the investigation, within a term of fifteen business days (Article 7).

Said power forms part of the disciplinary authority of the Asamblea Legislativa as the superior head of the Defensor(a) de los Habitantes, for this matter is not encompassed within the Defensoría's own functions. Furthermore, like every public official, the Defensor(a) de los Habitantes is subject to a principle of accountability and responsibility in the exercise of office, based on the provisions of Article 11 of the Constitution.

This possibility, however, does not involve the exercise of a political or discretionary power of the Asamblea Legislativa, since the revocation of the mandate proceeds only under grounds of notorious negligence or serious violations of the legal system, which must be demonstrated by due process in the terms set forth in the law.

Therefore, the functional independence of the Defensoría de los Habitantes, which allows it to decide without being subject to instructions, directions, or orders emanating from the Asamblea Legislativa, does not exclude the possibility of revocation of the mandate of the Defensor(a), if any of the specific grounds provided in the law exist.

Now, the consulting party requests that we pronounce on whether any legislative action or action by the Executive Branch that affects the stability of the mandate of the Defensor(a) would be in violation of the Paris Principles. In this regard, she does not clarify what type of actions she is referring to; however, we must insist that the disciplinary authority over the Defensor(a) de los Habitantes can only be exercised by the Asamblea Legislativa under the grounds already indicated.

With regard to the Paris Principles, we must note that they were developed from the International Workshop on National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights, held in Paris from 7 to 9 October 1991.

This technical meeting was attended by representatives of national institutions, States, the United Nations, its specialized agencies, intergovernmental organizations, and non-governmental organizations, with the purpose of examining and updating information concerning existing national human rights institutions, such as human rights commissions and ombudsman offices.

Precisely for this reason, a series of recommendations were formulated regarding the role, composition, status, and functions that national human rights institutions should have, recommendations that were subsequently endorsed by the United Nations Commission on Human Rights through resolution 1992/54, of 1992, and reaffirmed by the General Assembly through Resolution 48/134 of 1993.

If the legal nature of these principles is analyzed, we can observe that they are part of so-called “soft law,” used to denote agreements, principles, and declarations that constitute voluntary standards which are not directly enforceable, but which constitute a model of conduct for States.

These principles recognize a set of minimum legal requirements that a national human rights institution must meet in order to be considered as such, which include the competence and responsibilities, the composition, and the guarantees of independence and plurality required to carry out its tasks and its relationship with other actors, including civil society organizations.

With respect to the mandate, the Paris Principles establish as a guide that the appointment of its commissioners or other leadership must be made by an official act establishing the duration of the specific mandate, which may be renewable. They establish, as relevant:

“3. In the interest of the stability of the mandate of the members of the national institution, without which there will be no true independence, their appointment shall be made by an official act establishing a specific duration of the mandate. This may be extended, provided that the pluralism of the composition continues to be guaranteed.” “2. The national institution shall have the broadest possible mandate, clearly set forth in a constitutional or legislative text, establishing its composition and its sphere of competence.” As is evident from the foregoing, the Paris Principles refer the entire regulation of the mandate to national legislation (legislative or constitutional), recommending that it be as broad as possible, that it respect the pluralism of the composition, and that it be done by an official act.

The foregoing, in our view, is not incompatible with the regulation carried out by our domestic legislation, which, as we have already indicated, guarantees functional independence, recognizes a four-year term, extendable to eight for the mandate of the Defender (Ombudsman), and which establishes specific and qualified grounds for the cessation of his or her position.

In the case of Costa Rica, furthermore, the Defender of the Inhabitants has received Category A accreditation from the Sub-Committee on Accreditation of the Global Alliance of National Human Rights Institutions (GANHRI), based on which it has been determined that the institution complies with the so-called Paris Principles, both in its regulations and in practice, an accreditation that is reviewable every five years. (http://www.portalfio.org/noticias/costa-rica-defensoria-recibe-re-acreditacion-estatus-a-por-organismo-internacional/) Therefore, it shall be in the face of specific, concrete actions by the Executive Branch or the Legislative Branch that it may be reviewed whether the guarantees recognized in the Paris Principles or in our domestic legislation are breached or not, which falls outside the advisory competence of this advisory body, which is limited to the analysis of legal issues in the abstract.

III. REGARDING THE LABOR REPORT OF THE DEFENDER (OMBUDSMAN) OF THE INHABITANTS

In various legal systems, it is not unusual for the Ombudsman, also known as the Defender of the People, to present a report on his or her management and the general human rights situation of the country before their respective Parliaments, Legislative Assemblies, or Congresses.

In the Costa Rican case, the Law of the Defender’s Office establishes in its Article 1 that the Legislative Assembly shall annually evaluate the functioning of the Institution through the report presented by the Defender, which shall be heard and discussed in the chapter established for that purpose in the Regulations for Order, Direction, and Internal Discipline of the Legislative Assembly. Likewise, Article 15 provides:

“ARTICLE 15.- Obligation to render an annual report. The Defender of the Inhabitants of the Republic must render, annually, to the Legislative Assembly, a written report, in the first week of June, on the fulfillment of his or her duties. And in the last week of June, he or she must appear before the Legislative Assembly to orally defend his or her report.” As is evident from the foregoing, the Legislative Assembly shall evaluate the Defender of the Inhabitants annually, for which the legislator established that the written report must be presented in the first week of June and the oral appearance in the last week of June.

Therefore, the timing for rendering the annual report by the Defender cannot be modified by the Legislative Assembly, unless there is a legal reform.

The foregoing does not mean that the Legislative Assembly, in the exercise of its constitutional powers, cannot summon the Defender of the Inhabitants to appear at a different time, in accordance with the provisions of Article 121, subsection 23) of the Constitution, which establishes:

“ARTICLE 121.- In addition to the other powers conferred upon it by this Constitution, it corresponds exclusively to the Legislative Assembly to: (…) 23) Appoint Committees from its own membership to investigate any matter that the Assembly entrusts to them, and to render the corresponding report. The Committees shall have free access to all official departments to conduct the investigations and gather the data they deem necessary. They may receive all types of evidence and summon any person before them for the purpose of questioning them; (…)” (The bold is not from the original) Based on the foregoing, although there is a specific time for rendering the labor report, the truth is that the Defender may be summoned before the Legislative Assembly at any time, if it is deemed necessary to address any other matter that the Assembly is investigating as part of its political oversight functions.

IV. REGARDING THE REPRESENTATION EXERCISED BY THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE OF THE REPUBLIC

Finally, the Defender of the Inhabitants asks us whether this Attorney General's Office (Procuraduría General de la República) may serve as the lawyer for the Defender of the Inhabitants in the event of a conflict of interest between the Costa Rican State and the Defender of the Inhabitants.

Since the question posed is general and hypothetical, as the scenario under which it arises is not described, we must refer generally to the competence of representation exercised by the Attorney General's Office of the Republic based on the provisions of numerals 1 and 20 of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic, Law No. 6815 of September 27, 1982, which state:

“ARTICLE 1.- LEGAL NATURE: The Attorney General's Office of the Republic is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and the legal representative of the State in matters within its competence. It has functional and criteria independence in the performance of its duties. ARTICLE 20.- REPRESENTATION IN COURT: The attorneys (procuradores) have, with regard to the proceedings in which they intervene before judicial authorities, the powers that correspond to judicial agents under ordinary law, with the following restrictions: they are absolutely prohibited from acquiescing, settling, conciliating, or withdrawing from lawsuits or claims, as well as submitting proceedings to the decision of arbitrators, without the prior written authorization of the Attorney General, the Deputy Attorney General, or the official to whom they delegate. Any action taken in opposition to the preceding paragraph shall have no value or effect, in or out of court, and the nullity of the proceedings to which the violation reasonably gives rise shall be declared, even on its own motion, by the courts of justice. The offending official – apart from other responsibilities that may be incurred – shall be disciplined with a reprimand, the first time; with suspension of up to fifteen business days, the second; and with justified dismissal, when exceeding two infractions.” As observed, the function of judicial representation of the State in matters within its competence is an essential function of the Attorney General's Office, which is exercised from a technical-legal perspective.

The function of judicial representation must also be exercised under the legal duties established in the law itself, safeguarding the interests of the State in court. In this regard, Article 3 establishes, as relevant:

“ARTICLE 3.- POWERS: The powers of the Attorney General's Office of the Republic are: a) To exercise the representation of the State in matters of any nature, which are processed or must be processed in the courts of justice. (…) d) To intervene in criminal cases, in accordance with the provisions of this law and the Code of Criminal Procedure. (…) e) To file the petition for review against judgments of the country's courts, and to respond to the hearings granted in petitions of unconstitutionality, in accordance with the provisions of the law. f) To carry out the proceedings, powers, and duties that the Code of Civil Procedure and other laws attribute to the Public Prosecutor's Office (Ministerio Público). Criminal matters are excepted. (…) i) To act in defense of the national heritage, the resources existing in the maritime-terrestrial zone, the territorial sea, the exclusive economic zone, and the continental shelf. (…) To take the appropriate legal actions to safeguard the environment, in order to guarantee the constitutional right of every person to a healthy and ecologically balanced environment. (…) To be considered a party, from the beginning of the proceeding, in criminal proceedings in which the commission of an infraction or the violation of environmental legislation and the Law on the Maritime-Terrestrial Zone is alleged. For this purpose, it may exercise criminal action, on its own motion, without being subordinated to the actions and decisions of the Public Prosecutor's Office; file the same appeals that the Code of Criminal Procedure grants to the latter; and exercise the civil action for damages. (…) k) To intervene, in representation of the interests of the State, in all other matters indicated by the laws of the country. l) To propose and agree to settlements or agreements during the processing of any proceeding, when it assesses their appropriateness and timeliness. In these cases, written authorization from the Attorney General, the Deputy Attorney General, or the official to whom they delegate shall be required. (…) ARTICLE 21.- PROCEDURAL PROHIBITIONS: The public servants referred to in the preceding article are prohibited from: failing to file the lawsuits or claims in which they must intervene as plaintiffs; omitting the response to the transfers or hearings that have been given to them; failing to present the legal evidence that corresponds to them to present and abandoning that which they have proposed; not timely filing the legal appeals against executive acts or resolutions issued against the lawsuits or petitions they have filed, or to the detriment of the interests whose defense is entrusted to them. Failure to observe this prohibition, unless expressly ordered by a superior, shall be considered a fault, punishable according to its significance, as stipulated in the Regulations. In the case of the cassation appeal, the non-filing of the appeal is at the discretion of the Attorney General or the Deputy Attorney General, upon prior request of the respective opinion from the advisory attorney (procurador asesor).” From these norms, it derives that the Attorney General's Office is the judicial representative of the State, which is reaffirmed in Article 16 of the Contentious-Administrative Procedure Code, which states that it exercises the representation and defense of the central Administration, the Branches of Government, the Supreme Electoral Tribunal (Tribunal Supremo de Elecciones), the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), and the Defender of the Inhabitants of the Republic, insofar as they exercise an administrative function.

Consequently, it is clear that the defense in court of the Defender of the Inhabitants corresponds – in principle – to the Attorney General's Office of the Republic; however, it must be noted that this competence must always be exercised in protection of the public interest involved. Therefore, in the event of a conflict between two State organs whose representation the Attorney General's Office must carry out, the public interest that must prevail must always be observed.

Given the foregoing and in view of the functional and criteria independence that the Attorney General's Office possesses by provision of its Organic Law, it corresponds to the Attorney General of the Republic or the Deputy Attorney General to determine the appropriateness of representation under those circumstances.

V. CONCLUSIONS

From the foregoing, we must reach the following conclusions:

• a)From Articles 1 and 2 of the Law of the Defender of the Inhabitants, it derives that it is a body attached to the Legislative Assembly, and therefore it cannot be considered an autonomous legal entity, even though it exercises its function with functional independence; b) The functional independence of the Defender’s Office is limited to the legally assigned competence and the satisfaction of the public interest that justifies its existence, but it does not grant it a degree of absolute independence from the Legislative Assembly; c) The acts issued by the Defender’s Office are of a moral nature, a product of the magistracy of influence inherent to its nature, and as it is not a constitutional body, it cannot be attributed the ownership of constitutional independence from the other constitutional bodies. In this context, its relationship with the Legislative Branch and the Executive Branch must be understood; d) The Law of the Defender’s Office guarantees the Defender of the Inhabitants an appointment period of four years, which is extendable for a single additional period, for a maximum total of eight years; furthermore, there are exhaustive grounds for the loss of the position of Defender; e) The Defender of the Inhabitants is subject to a principle of accountability and responsibility in the exercise of the position, based on the provisions of Article 11 of the Constitution. Therefore, it corresponds to the Legislative Assembly to exercise disciplinary power under the grounds expressly provided for in the law; f) The Paris Principles delegate to national legislative or constitutional law everything related to the regulation of the mandate of the Defender of the Inhabitants, recommending only that it be as broad as possible, that it respect the pluralism of the composition, and that it be done by an official act. This is not incompatible with the regulation carried out by our domestic legislation, which guarantees functional independence, recognizes a specific term for the mandate of the Defender, and establishes qualified grounds for the cessation of his or her position; g) It does not correspond to the Attorney General's Office, through the advisory channel, to review the conformity with the Paris Principles of specific actions by the Executive Branch or the Legislative Branch in relation to the mandate of the Defender of the Inhabitants; h) It corresponds to the Legislative Assembly to evaluate the Defender of the Inhabitants annually, for which the legislator established that the written report must be presented in the first week of June and the oral appearance in the last week of June of each year. Consequently, the timing for rendering the annual report by the Defender cannot be modified by the Legislative Assembly, unless there is a legal reform, although this does not prevent the Assembly from summoning the Defender of the Inhabitants to appear at a different time, in exercise of the power provided in numeral 121, subsection 23) of the Constitution; i) Based on the provisions of the Organic Law of the Attorney General's Office and on Article 16 of the Contentious-Administrative Procedure Code, the defense in court of the Defender of the Inhabitants corresponds – in principle – to the Attorney General's Office of the Republic; however, this competence must always be exercised in protection of the public interest involved. Therefore, in the event of a conflict between two State organs whose representation the Attorney General's Office must carry out, that public interest must always be observed, and given the functional and criteria independence that the Attorney General's Office possesses, it corresponds to the Attorney General of the Republic or the Deputy Attorney General to determine the appropriateness of representation under those circumstances.

Sincerely,

Silvia Patiño Cruz Attorney General

Dictamen : 193 del 30/06/2021 30 de junio 2021 C-193-2021 PhD Catalina Crespo Sancho Defensora de los Habitantes Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio DH.0544-2021 del 14 de abril de 2021, mediante el cual solicita que nos refiramos a las siguientes interrogantes:

“1. ¿Resulta violatorio a los Principios de París cualquier actuación legislativa que afecte la estabilidad del mandato del Defensor de los Habitantes y obstaculice el desarrollo del mismo en el tiempo?

2. ¿Resulta violatorio a los Principios de París cualquier actuación del Poder Ejecutivo que afecte la estabilidad del mandato del Defensor de los Habitantes?

3. ¿En qué consiste la facultad de auto-sumisión de que goza la Defensoría de los Habitantes en su calidad de institución nacional de Derechos Humanos y/o cualquier otra injerencia en el ámbito interno de la institución?

4. La Ley de la Defensoría de los Habitantes, Art. 2. Señala: "Independencia. La Defensoría de los Habitantes de la República (*) está adscrita a! Poder Legislativo y desempeña sus actividades con independencia funcional, administrativa y de criterio.

i. ¿Cuenta la Defensoría de los Habitantes con independencia funcional, administrativa y de criterio ante la Asamblea Legislativa y ante el Poder Ejecutivo?

ii ¿Cuál es el alcance de dicha independencia ante estos entes públicos, como en este caso lo es la Asamblea Legislativa y el Poder Ejecutivo?

5. Según el artículo precitado, la Asamblea Legislativa evaluara, anualmente, el funcionamiento de la Institución, mediante el informe presentado por ese funcionario, el cual se conocerá y discutirá en el capítulo que se establezca en el Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa.

¿Puede realizar dicha evaluación en otro momento distinto y diferente del que señala este artículo; y de ser así, ¿cuál norma legal lo posibilitaría?

6. ¿Puede la Procuraduría General de la República servir como abogado de la Defensoría de los Habitantes en caso en que exista conflicto de intereses entre el Estado costarricense y la Defensoría de los Habitantes?

En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio emitido por la Directora Legal de la Defensoría de los Habitantes, oficio DAJ-070-2020 del 31 de julio de 2020.

Asimismo, debemos señalar que ante la amplitud de las interrogantes que se plantean por la señora Defensora de los Habitantes, consideramos importante abordar, de manera general, los temas que resultan de relevancia en la presente consulta, por lo que las interrogantes se atenderán sin necesariamente seguir el orden en que se plantean.

I. SOBRE LA NATURALEZA E INDEPENDENCIA FUNCIONAL DE LA DEFENSORÍA DE LOS HABITANTES Y SU RELACIÓN CON OTROS PODERES

Existen órganos de defensa de los Derechos Humanos en diferentes ordenamientos jurídicos, que han sido denominados Procuradurías de Derechos Humanos, Comisionados de Derechos Humanos, Defensorías del Pueblo y/o Defensorías de los Habitantes, como el caso de Costa Rica.

Estas instituciones, además de la defensa y promoción de los derechos humanos, son vigilantes de la labor de los gobiernos y su rendición de cuentas, por lo que fortalecen los mecanismos de representación y comunicación con la sociedad civil.

En el caso de Costa Rica, la Ley 7319 del 17 de noviembre de 1992, creó la Defensoría de los Habitantes como un órgano del Poder Legislativo, que tiene la función de velar por la constitucionalidad, legalidad y moralidad de las actuaciones de la Administración Pública. Dicha ley, además, le reconoce independencia funcional, administrativa y de criterio, según lo dispuesto en los numerales 1 y 2 que señalan:

“ARTICULO 1.- Atribución general.

La Defensoría de los Habitantes de la República es el órgano encargado de proteger los derechos y los intereses de los habitantes.

Este órgano velará porque el funcionamiento del sector público se ajuste a la moral, la justicia, la Constitución Política, las leyes, los convenios, los tratados, los pactos suscritos por el Gobierno y los principios generales del Derecho. Además, deberá promocionar y divulgar los derechos de los habitantes. (Así reformado por el artículo 2 de la ley No.7423 del 18 de julio de 1994) ARTICULO 2.- Independencia.

La Defensoría de los Habitantes de la República está adscrita al Poder Legislativo y desempeña sus actividades con independencia funcional, administrativa y de criterio.

La Asamblea Legislativa evaluará, anualmente, el funcionamiento de la Institución, mediante el informe presentado por ese funcionario, el cual se conocerá y discutirá en el capítulo que se establezca en el Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa.» (Así reformada la denominación del órgano por el artículo 3 de la ley No.7423 del 18 de julio de 1994)” Como se desprende de lo anterior, la Defensoría de los Habitantes es un órgano adscrito al Poder Legislativo, al cual el legislador le ha garantizado independencia en sus funciones propias.

Precisamente sobre su naturaleza jurídica y los alcances de esa independencia funcional, ya esta Procuraduría se refirió en el dictamen C-202-96 del 16 de diciembre de 1996. Específicamente en cuanto a la naturaleza jurídica indicamos:

“Del examen del ordenamiento, se deriva en forma indubitable que no fue intención del legislador el crear la Defensoría de los Habitantes como persona jurídica. Por el contrario, se le creó como un órgano más del Estado, "adscrito" al Poder Legislativo.

En tanto órgano, los poderes y deberes que le han sido reconocidos a la Defensoría no le son imputables en último término ni son definitivos, sino que están referidos al Estado: el órgano es un medio para trasladar conductas y efectos jurídicos a la persona jurídica, que en este caso no es otra que el Estado. Por consiguiente, la Defensoría es un órgano más de la persona jurídica Estado. Consecuentemente, carece de todo fundamento jurídico la afirmación de que goza de personalidad jurídica.

Ahora bien, cabría plantear qué clase de órgano es la Defensoría. Según el artículo 2º de su Ley de creación es un órgano que está "adscrito" al Poder Legislativo. Como esta Procuraduría ha tenido oportunidad de señalar en reiteradas ocasiones a partir del dictamen N. 055-87 de 10 de marzo de 1987, el término "adscrito" carece de significado jurídico propio. Su utilización ha estado marcada por la necesidad de establecer una relación estrecha de un organismo público, ente u órgano, con el Poder Ejecutivo. No obstante que desde el punto de vista estrictamente jurídico no puede considerarse que "el carácter de adscrito" atribuya una mayor o menor libertad de acción al organismo al que se le aplique, sí puede señalarse que en relación con órganos, ese "carácter" señala una pertenencia: puede, así, afirmarse que el órgano "adscrito" es un órgano del sujeto al cual se adscribe. Lo cual es importante a fin de determinar a qué órgano corresponden las competencias no desconcentradas en el "adscrito".

Se ha indicado que la Defensoría es un órgano desconcentrado.

No obstante, si se parte del concepto jurídico de desconcentración, habría que considerar que no es correcto utilizar ese término para referirse a la Defensoría, particularmente si se considera su integración al Poder Legislativo. En este contexto, resulta evidente que no podría entenderse que la Asamblea Legislativa ha transferido parte de sus competencias de control a un órgano creado por ella, de forma que exista imposibilidad jurídica -salvo los casos de avocación o recurso jerárquico- de conocer de la competencia desconcentrada. Por el contrario, en razón de la naturaleza y función propia del Parlamento, debe siempre interpretarse en favor de la posibilidad de que ejerza su control sobre cualquier punto o aspecto que considere necesario, aun sobre aquéllos acerca de los cuales la Defensoría investiga. Simplemente, es propio de la naturaleza del Parlamento controlar al Ejecutivo y a la Administración Pública. En consecuencia, la asignación de competencias presente en la Ley N. 7319 de 17 de noviembre de 1992 no puede ser comprendida como una transferencia de competencias de la Asamblea Legislativa en la Defensoría de los Habitantes. Antes bien, éste es un órgano, un brazo de ésta en el ejercicio de sus competencias parlamentarias, tal como algunos diputados manifestaron al crear el órgano. (La negrita no forma parte del original) Como se observa, la Defensoría de los Habitantes es un órgano adscrito o un brazo de la Asamblea Legislativa, por lo que no puede considerarse una persona jurídica autónoma, aun cuando ejerce su función con independencia funcional.

Precisamente en ese mismo dictamen, nos pronunciamos sobre los alcances de esa independencia conferida a la Defensoría, reconociendo que no es absoluta, pues está determinada por la competencia legalmente atribuida:

“La independencia funcional significa la posibilidad de ejercicio de la competencia sin interferencias del órgano al cual se pertenece. Independencia de criterio que faculta para resolver sin sujeción a instrucciones, direcciones u órdenes emanadas del superior; es decir, la actuación de la Defensoría está fundada en la valoración que ella misma haga y no en la apreciación de la Asamblea Legislativa. Independencia administrativa dirigida a asegurar el cumplimiento propio de la competencia atribuida.

Dentro del ámbito definido por la ley, la Defensoría precisa cómo ejercita su competencia legal, la distribución interna de funciones, los criterios que la enmarcarán, etc., sin presión o sujeción alguna a la Asamblea.

(…)

La "independencia" a que se refiere la Ley está efectivamente referida al ejercicio de la competencia, al cumplimiento de las atribuciones legalmente otorgadas. De modo que esa independencia no ampara el ejercicio de potestades no atribuidas legalmente ni es determinante de una precisa posición de igualdad con los órganos constitucionales y de superioridad respecto de otros órganos.

Puesto que la independencia está referida al ejercicio de la competencia, corresponde determinar cuál es esa competencia. Pues bien, de conformidad con el artículo 1º de su Ley de creación, la Defensoría debe proteger los derechos e intereses de los habitantes, debe velar porque el funcionamiento del sector público se ajuste al bloque de legalidad, la moral y la justicia, así como debe promover y divulgar los derechos de los habitantes, para lo cual el artículo 12 la autoriza a realizar investigaciones, inspeccionar oficinas públicas y hacer comparecer ante sí las personas que considere conveniente. Como se advirtió, no se trata de competencias exclusivas, puesto que dentro del Estado diversos órganos tienen asignadas por Constitución o por ley administrados y del control de legalidad. Amén de lo ya indicado en orden a las potestades contralores de la Asamblea Legislativa sobre toda la Administración Públicas y las del Poder Ejecutivo sobre los servicios públicos (Sala Constitucional, resolución N. 502-91 de las 12:00 hrs de 7 de marzo de 1991).” (La negrita no es del original) Como se observa, la independencia funcional de la Defensoría está limitada a la forma en que realizará la protección de los derechos e intereses de los habitantes, velando porque el funcionamiento del sector público se ajuste al bloque de legalidad, la moral y la justicia, así como el deber de promover y divulgar los derechos de los habitantes, para lo cual el artículo 12 de su Ley la autoriza a realizar investigaciones, inspeccionar oficinas públicas y hacer comparecer ante sí las personas que considere conveniente.

Lo anterior queda reforzado con lo dispuesto en el numeral 22 de la Ley de la Defensoría que reconoce que las decisiones que adopte dicha institución sólo cuentan con recurso de reconsideración, por lo que no son revisables por ningún otro órgano.

Sin embargo, la Defensoría no es un órgano constitucional, por lo que no se le puede atribuir la titularidad de una independencia constitucional frente a los demás órganos constitucionales. Esta característica del modelo costarricense, obedece a la forma en que fue diseñada por nuestro legislador, aun cuando es conocido que en otros países las defensorías son órganos constitucionales dada la regulación que de ellas hace el propio ordenamiento.

Es por lo anterior, que debemos señalar que la independencia funcional, administrativa y de criterio que ha sido garantizada a la Defensoría por ley (poder de auto sumisión en los términos que plantea la consulta), está referida a la competencia legalmente asignada y a la satisfacción del interés público que justifica su existencia, pero no le da un grado de independencia absoluta frente a la Asamblea Legislativa.

Adicional a lo indicado, debemos señalar que, en otras oportunidades, se ha discutido cuáles son los alcances de las decisiones que emite la Defensoría de los Habitantes, en virtud de lo establecido en el numeral 14 de su Ley de creación que dispone:

“ARTICULO 14.- Naturaleza de la intervención.

1.- La intervención de la Defensoría de los Habitantes de la República no sustituye los actos, las actuaciones materiales ni las omisiones de la actividad administrativa del sector público, sino que sus competencias son, para todos los efectos, de control de legalidad.

2.- Si en el ejercicio de sus funciones, la Defensoría de los Habitantes de la República llega a tener conocimiento de la ilegalidad o arbitrariedad de una acción, debe recomendar y prevenir al órgano respectivo, la rectificación correspondiente, bajo los apercibimientos de ley. Pero si considera que el hecho puede constituir delito, debe denunciarlo ante el Ministerio Público.

3.- El no acatamiento injustificado de las recomendaciones de la Defensoría de los Habitantes de la República, puede ser objeto de una amonestación para el funcionario que las incumpla o, en caso de incumplimiento reiterado, de una recomendación de suspensión o despido, sin perjuicio de lo señalado en el párrafo segundo de este artículo. (Así reformada la denominación del órgano por el artículo 3 de la ley No.7423 del 18 de julio de 1994) A partir de los artículos citados, esta Procuraduría y la Sala Constitucional han reconocido que la eficacia de los actos que emite la Defensoría es de carácter moral, producto de la magistratura de influencia propia de su naturaleza. Al respecto, indicamos en el dictamen C-197-2002 del 9 de agosto de 2002:

“2.- La autoridad es moral Cuando la Defensoría acredita violaciones a los Derechos Humanos o un incorrecto funcionamiento de la Administración Pública, emite recomendaciones.

Por su propia naturaleza las recomendaciones son actos no vinculantes. Los informes pueden ser vinculantes o no según lo disponga el propio ordenamiento. Informes vinculantes son, por ejemplo, los que en el ámbito de su competencia emite la Contraloría General de la República. En el caso de la Defensoría, la Ley no dispone dicho carácter vinculante. De ese hecho, cabe afirmar que la eficacia de sus actos es ante todo moral, producto de la magistratura de influencia propia de este tipo de órganos. Cabe recordar que en el dictamen C-050-95 del 15 de marzo de 1995, se partió de la existencia de un ministerio ético. Asimismo, en la resolución 4079-95, la Sala Constitucional ha establecido:

"En cuanto al fondo, la Sala también ha establecido que las recomendaciones que el Defensor de los Habitantes incluya en un informe final acerca del incumplimiento de deberes legales o de otra índole de un funcionario público, dirigidas al superior o jerarca del funcionario a que se refiere su intervención, no tienen carácter vinculante, sino que corresponderá a ese superior o jerarca, en ejercicio de sus propias competencias, tomar la decisión que estime apropiada. Por ejemplo, si al Presidente de la República se le recomienda que al haber actuado el Ministro con negligencia o en abierta contradicción con el ordenamiento jurídico, debe aquél proceder a separar a éste, si la Constitución Política le deja una libre decisión para nombrar y separar? Qué pasa si el Presidente no atiende una "recomendación" ? En opinión de la Sala, lo que está de por medio es la naturaleza y esencia del Defensor de los Habitantes (Defensor del Pueblo u Ombudsman en otras latitudes), que es magistratura de influencia como lo señala la doctrina. De tal modo, por su seriedad y los fines que le asigna la ley, las decisiones del Defensor (o la Defensoría) no son actos jurídicos de imperio, sino recomendaciones que, como tales, y a riesgo de la reprobación social o política que le quepa, el jerarca o superior del investigado podrá acoger o no, según las reglas de su propia competencia…

(...).

Esa magistratura es consecuencia misma de la imparcialidad del órgano y de sus funcionarios, de las cualidades morales que se afirman como propias, de la seriedad con que se avoque al conocimiento de los asuntos y al análisis profundo de los casos.

Se espera que el cumplimiento de las resoluciones e informes dependa no de la imposición o coacción, sino de la persuasión que el defensor realice. La Defensoría debe tratar de convencer, de influir "en función de su prestigio, su calidad de órgano independiente y su acceso tanto a las peticiones que puede efectuar a los demás órganos, judiciales o administrativos, y al mismo Parlamento desde luego, y fundamentalmente a la opinión pública a través de los distintos medios de comunicación" (Sala Constitucional, resolución N. 7730-2000 ya citada). En este mismo sentido, se ha indicado:

"Sus poderes no son de revisión ni de anulación. Consisten en el poder que deriva de la persuasión, razonada y seria y de la influencia respecto de la autoridad administrativa, en su competencia para adoptar iniciativas dirigidas a plantear la corrección de los actos jurídicos irregulares o lesivos, en su capacidad para mediar entre los administrados y la administración y en su atribución de dar a conocer sus críticas y sugerencias, con todo lo que esto significa, en un régimen democrático de opinión". H, GROS ESPIELL: Derechos Humanos y Vida Internacional, Comisión Nacional de Derechos Humanos, 1995, p. 170.

Las recomendaciones e informes deben revelar un cuidadoso estudio de las situaciones que se plantean, un análisis correcto y profundo del ordenamiento jurídico y de los principios morales que lo integran, a fin de que las sugerencias y proposiciones resulten viables y sean aceptadas y aplicadas, y la actuación de la Defensoría reciba el apoyo de la opinión pública y del resto de organizaciones públicas.

Así, elementos externos contribuyen a la eficacia de sus actos: la publicidad de estos, el respaldo de los medios de comunicación y de la opinión pública son susceptibles de formar la convicción de las autoridades administrativas en la necesidad de respetar los actos de la Defensoría, aun cuando estos no sean vinculantes: "La credibilidad de los habitantes se constituye en nuestra principal fuente de legitimación, y desde esa perspectiva, en punto de partida para el trabajo de la institución: sin ella no habría base para el ejercicio de una magistratura de influencia. ¿Qué fuerza tendrían las recomendaciones de la Defensoría sin la confianza y el respaldo ermanente de los habitantes?" ( La Defensoría de los Habitantes: Informe de Labores, 22 de marzo-30 de abril, 1997, p. Vi). Se ha indicado que los medios de comunicación social y la opinión pública son aliados imprescindibles de la Defensoría, cuya fuerza no puede basarse en la coacción, sino que debe provenir del apoyo de la sociedad y del interés del Estado y del resto de la Administración por garantizar el respeto del ordenamiento y, por ende, de los derechos fundamentales. Esto último no significa, empero, que las autoridades administrativas estén jurídicamente obligadas a acatar las recomendaciones o a hacer que el destinatario de éstas las acate. El artículo 24 no tiene el alcance de imponer tal deber por la sencilla razón de que la Ley en el artículo 14 establece claramente la ausencia de efecto vinculante de las recomendaciones. Ciertamente, el no cumplimiento de las recomendaciones cuestiona la autoridad de la Defensoría, pero dado que esa autoridad es moral el restablecimiento no puede derivarse de que se imponga coactivamente el criterio externado por dicho Organo, sino de la magistratura de influencia que la Defensoría pueda ejercer.

Ahora bien, en el análisis de la situación en orden a la eficacia de las recomendaciones, se podría argumentar que éstas y los informes tienen un efecto vinculante indirecto, derivado de la imposición de sanciones a quien las incumpla. Dispone el inciso 3 del artículo 14 de la Ley:

"3.- El no acatamiento injustificado de las recomendaciones de la Defensoría de los Habitantes de la República, puede ser objeto de una amonestación para el funcionario que las incumpla o, en caso de incumplimiento reiterado, de una recomendación de suspensión o despido, sin perjuicio de lo señalado en el párrafo segundo de este artículo".

Lo que ha permitido al Tribunal Superior Contencioso-Administrativo, Sección Primera, afirmar que aunque las decisiones de la Defensoría no son vinculantes, "tienen efecto disciplinario sobre el servidor público no jerarca (resolución N°289-2001 de 16:00 hrs. de 12 de setiembre de 2001).

El punto es qué debe entenderse por "no acatamiento injustificado" y quién valora el carácter justificado o no del incumplimiento. Puesto que la Defensoría no ejerce potestad sancionadora sobre la Administración Pública activa y sus servidores, pareciera que es a ésta a quien corresponde imponer la amonestación y, por ende, valorar el incumplimiento. La afirmación de un efecto disciplinario no es, entonces, absoluta, puesto que implica una valoración, un procedimiento administrativo a cargo de la Administración activa y un poder sancionatorio que escapa a la Defensoría, por corresponder al jerarca de la Administración (artículo 102, incisos b), c) y d) de la Ley General de la Administración Pública). La decisión de sancionar corresponde, entonces, al jerarca, quien en última instancia es el que decide si la organización que representa acoge o no las sugerencias, proposiciones y el criterio de la Defensoría.” Podría cuestionarse, por otra parte, que el dejar a la decisión de la Administración activa la "eficacia" de los actos de la Defensoría es nulificar su actuación. Empero, se ha considerado que la ausencia de efecto vinculante constituye una de las ventajas comparativas de este Organo. En ese sentido, Gil Robles señala que la carencia de poder ejecutivo libera a este tipo de Organos de la "rigidez del procedimiento administrativo y le da una enorme libertad para actuar". La eficacia debe provenir de la autoridad moral, que determina el carácter "indiscutible" de lo recomendado o denunciado (Cfr..A, GIL-ROBLES Y GIL-DELGADO "El Defensor del Pueblo y el Tribunal Constitucional" Libro en Homenaje al profesor Eduardo Ortiz Ortiz, UACA, San José, p. 244). Por consiguiente, las recomendaciones sólo vinculan al propio órgano, pero no a la Administración Activa. En ese mismo sentido, se ha indicado que los Defensores "están convencidos que si se dotara de fuerza obligatoria a sus recomendaciones, sus oficinas perderían eficacia. El poder corrompe y el ombudsman, sin otro poder que su fuerza moral, es menos vulnerable a la corrupción y más creíble". (Cfr. La hora de la transparencia en América Latina, http://www.tilac.org/la_hora/la_hora_capitulo6.htm#6.5). La propia Defensoría de los Habitantes ha sido de este criterio, al expresar que atribuir eficacia vinculante a sus recomendaciones e informes no es conveniente, entre otras razones, porque "significaría comprometer su papel como medio alternativo para la administración de la justicia" (Defensoría de los Habitantes, Informe Anual, 1996, I, p. 43). Lo que reafirma su papel de mediador entre la autoridad administrativa y el ciudadano, mediación que no es compatible con una coacción. Asimismo, se ha expresado la necesidad de que la actuación de este órgano adopte mecanismos más flexibles que los aplicables al proceso judicial y al procedimiento administrativo, a fin de que pueda arribar prontamente a una solución satisfactoria de los problemas que enfrenta el administrado o el incorrecto o ilegal funcionamiento de la Administración.” (La negrita no forma parte del original) Tal como se desprende de lo anterior, los actos de la Defensoría de los Habitantes no tienen la virtud de sustituir las actuaciones de la Administración activa, sino que a través de ellos se realiza un control de prevención y recomendación al órgano respectivo. Se trata entonces de una magistratura de persuasión, que no podría introducir un control contrario a la autonomía de los otros Poderes de la República o entes públicos. Y en ese contexto, debe entenderse su relación frente al Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo.

II. EN CUANTO AL MANDATO DEL DEFENSOR (A) DE LOS HABITANTES Y LOS PRINCIPIOS DE PARÍS

Se consulta en esta oportunidad sobre la estabilidad del mandato del Defensor(a) de los Habitantes y si es contrario a los Principios de París que exista una actuación legislativa o del Poder Ejecutivo que lo afecte en el tiempo. Asimismo, se consulta sobre la oportunidad o momento en que debe rendir su informe anual dicho funcionario.

Sobre el particular, debemos señalar que el mandato del Defensor (a) de los Habitantes, se encuentra regulado en el artículo 3 de la Ley de la Defensoría de los Habitantes que dispone:

“ARTICULO 3.- Designación.

La Asamblea Legislativa nombrará al Defensor de los Habitantes de la República, por un período de cuatro años, mediante mayoría absoluta de los diputados presentes. El Defensor podrá ser reelegido únicamente por un nuevo período.” Como se desprende de lo anterior, el legislador garantizó al Defensor (a) de los Habitantes un periodo de nombramiento de cuatro años, que es prorrogable por un único periodo, para un total de ocho años máximo.

Dentro de los requisitos para ser elegido, la ley dispone que debe ser una persona costarricense, que se encuentre en el ejercicio de sus derechos civiles y políticos, que sea mayor de treinta años, con solvencia moral y profesional de prestigio reconocidos, excluyéndose a quienes ocupen el cargo de diputada o diputado en el mismo periodo constitucional en que se realiza el nombramiento (artículo 4).

La Ley de la Defensoría también establece cuáles son las causas de cesación del puesto de Defensor (a), indicando en el artículo 6 lo siguiente:

“ARTICULO 6.- Causas de cesación.

El Defensor de los Habitantes de la República cesará en sus funciones, por cualquiera de las siguientes causales:

• a)Renuncia a su cargo.
• b)Muerte o incapacidad sobreviniente.
• c)Negligencia notoria o por violaciones graves al ordenamiento jurídico en el cumplimiento de los deberes de su cargo.

ch) Incurrimiento en cualquiera de las incompatibilidades previstas en esta Ley.

• d)Haber sido condenado, en sentencia firme, por delito doloso.” Como se observa, el legislador estableció varias causales taxativas para la pérdida del cargo de Defensor (a), siendo especialmente relevante que el inciso c) deja abierta la posibilidad de cese cuando haya negligencia notoria o violaciones graves al ordenamiento jurídico en el ejercicio del cargo, supuesto en el cual el Presidente Legislativo debe nombrar una Comisión que le dará audiencia al Defensor (a) de los Habitantes de la República e informará a la Asamblea Legislativa, el resultado de la investigación, en el término de quince días hábiles (artículo 7).

Dicha competencia forma parte de la potestad disciplinaria de la Asamblea Legislativa como jerarca superior del Defensor (a) de los Habitantes, pues esta materia no queda comprendida dentro de las funciones propias de la Defensoría. Además, como todo funcionario público, el Defensor (a) de los Habitantes está sujeto a un principio de rendición de cuentas y de responsabilidad en el ejercicio del cargo a partir de lo dispuesto en el artículo 11 constitucional.

Esta posibilidad, sin embargo, no se trata del ejercicio de una competencia política o discrecional de la Asamblea Legislativa, pues la revocatoria del mandato procede únicamente bajo causales de negligencia notoria o violaciones graves al ordenamiento jurídico, lo cual debe demostrarse previo debido proceso en los términos dispuestos en la ley.

Por tanto, la independencia funcional de la Defensoría de los Habitantes que le permite resolver sin sujeción a instrucciones, direcciones u órdenes emanadas de la Asamblea Legislativa, no excluye la posibilidad de revocatoria del mandato del Defensor (a), si existe alguna de las causales específicas dispuestas en la ley.

Ahora bien, la consultante solicita que nos pronunciemos sobre si resulta violatorio a los Principios de París, cualquier actuación legislativa o del Poder Ejecutivo que afecte la estabilidad en el mandato del Defensor (a). Al respecto, no aclara a qué tipo de actuaciones se refiere, sin embargo, debemos insistir que la potestad disciplinaria sobre el Defensor (a) de los Habitantes sólo puede ser ejercida por la Asamblea Legislativa bajo las causales ya indicadas.

En cuanto a los Principios de París, debemos señalar que éstos fueron elaborados a partir del Taller Internacional de Instituciones Nacionales para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos, celebrada en Paris del 7 al 9 de octubre de 1991.

A dicha reunión técnica asistieron representantes de instituciones nacionales, Estados, las Naciones Unidas, sus organismos especializados, organizaciones intergubernamentales y organizaciones no gubernamentales, con la finalidad de examinar y actualizar la información relativa a las instituciones nacionales de derechos humanos existentes, tales como comisiones de derechos humanos y defensorías del pueblo.

Precisamente por ello, se formularon una serie de recomendaciones sobre el papel, la composición, condición y funciones que deben tener las instituciones nacionales de derechos humanos, recomendaciones que fueron acogidas posteriormente por la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas con la resolución 1992/54, de 1992, reafirmada por la Asamblea General con la Resolución 48/134 de 1993.

Si se analiza la naturaleza jurídica de dichos principios, podemos observar que son parte del denominado “soft law”, utilizado para denotar, acuerdos, principios y declaraciones que constituyen estándares voluntarios que no son directamente exigibles, pero que constituyen un modelo de conducta para los Estados.

Dichos principios reconocen un conjunto de requisitos jurídicos mínimos con lo que debe contar una institución nacional de derechos humanos para ser considerada como tal, dentro de los que se encuentran la competencia y responsabilidades, la composición y las garantías de independencia y pluralidad que requieren para desempeñar sus tareas y su relación con otros actores, entre ellos las organizaciones de la sociedad civil.

En lo que se refiere al mandato, los Principios de París establecen como guía que la designación de sus comisionados u otro liderazgo debe de efectuarse por un acto oficial que establece la duración del mandato específico, que puede ser renovable. Establecen en lo que interesa:

“3. En el interés de la estabilidad del mandato de los miembros de la institución nacional, sin la cual no habrá una verdadera independencia, su nombramiento se hará mediante acto oficial en el que se señale un plazo determinado de duración del mandato. Este podrá prorrogarse bajo reserva de que se siga garantizado el pluralismo de la composición.” “2. La institución nacional dispondrá del mandato más amplio posible, claramente enunciado en un texto constitucional o legislativo, que establezca su composición y su ámbito de competencia.” Como se desprende de lo anterior, los Principios de París remiten a la legislación nacional (legal o constitucional) toda la regulación del mandato, recomendando que sea el más amplio posible, que respete el pluralismo de la composición y que se haga mediante un acto oficial.

Lo anterior en nuestro criterio, no es incompatible con la regulación que realiza nuestra legislación interna, que como ya indicamos, garantiza la independencia funcional, reconoce un plazo de cuatro años, prorrogable a ocho para el mandado del Defensor (a) y que señala causales específicas y calificadas para el cese de su cargo.

En el caso de Costa Rica, además, la Defensoría de los Habitantes ha recibido acreditación categoría A, del Subcomité de Acreditación de la Alianza Global de las Instituciones Nacionales para la Promoción y la Protección de los Derechos Humanos (GANHRI), a partir de la cual se ha determinado que la institución cumple con los denominados Principios de París, tanto en su normativa como en la práctica, acreditación que es revisable cada cinco años. (http://www.portalfio.org/noticias/costa- rica-defensoria-recibe-re-acreditacion-estatus-a-por-organismo-internacional/) Por tanto, deberá ser ante actuaciones específicas concretas del Poder Ejecutivo o del Poder Legislativo, que pueda revisarse si se incumple o no con las garantías reconocidas en los principios de París o en nuestra legislación interna, lo cual escapa de la competencia consultiva de este órgano asesor que se limita al análisis de los temas jurídicos en abstracto.

III. SOBRE EL INFORME DE LABORES DEL DEFENSOR (A) DE LOS HABITANTES

En los diferentes ordenamientos jurídicos, no es extraño que el Defensor del Pueblo, conocido también como Ombudsman, realice un informe de su gestión y de la situación general de derechos humanos del país, ante sus respectivos Parlamentos, Asambleas Legislativas o Congresos.

En el caso costarricense, la Ley de la Defensoría establece en su artículo 1° que la Asamblea Legislativa evaluará, anualmente, el funcionamiento de la Institución, mediante el informe presentado por el Defensor, el cual se conocerá y discutirá en el capítulo que se establezca en el Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa. Asimismo, el artículo 15 dispone:

“ARTICULO 15.- Obligación de rendir informe anual.

El Defensor de los Habitantes de la República debe rendir, anualmente, a la Asamblea Legislativa, un informe escrito, en la primera semana de junio, sobre el cumplimiento de sus labores. Y en la última semana de junio, debe comparecer ante la Asamblea Legislativa, para defender oralmente su informe.” Como se desprende de lo anterior, la Asamblea Legislativa evaluará, anualmente, al Defensor (a) de los Habitantes, para lo cual el legislador estableció que el informe escrito debe ser presentado la primera semana de junio y la comparecencia oral, la última semana de junio.

Por lo anterior, el momento para rendir el informe anual por parte del Defensor no puede ser modificado por parte de la Asamblea Legislativa, salvo que exista una reforma legal.

Lo anterior, no significa que la Asamblea Legislativa, en ejercicio de sus competencias constitucionales, no pueda llamar a comparecer al Defensor(a) de los Habitantes en un momento distinto, según lo establecido en el artículo 121 inciso 23) de la Constitución que establece:

“ARTÍCULO 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

(…)

• 23)Nombrar Comisiones de su seno para que investiguen cualquier asunto que la Asamblea les encomiende, y rindan el informe correspondiente.

Las Comisiones tendrán libre acceso a todas las dependencias oficiales para realizar las investigaciones y recabar los datos que juzgue necesarios. Podrán recibir toda clase de pruebas y hacer comparecer ante sí a cualquier persona, con el objeto de interrogarla; (…)” (La negrita no es del original) Partiendo de lo anterior, si bien existe un momento específico para rendir el informe de labores, lo cierto es que el Defensor (a) puede ser llamado ante la Asamblea Legislativa en cualquier momento, si así se considera necesario para atender cualquier otro tema que la Asamblea esté investigando como parte de sus funciones de control político.

IV. SOBRE LA REPRESENTACIÓN QUE EJERCE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Finalmente, nos consulta la señora Defensora de los Habitantes si esta Procuraduría puede servir como abogado de la Defensoría de los Habitantes en caso en que exista conflicto de intereses entre el Estado costarricense y la Defensoría de los Habitantes.

Dado que la pregunta que se plantea es general e hipotética, pues no se describe el escenario bajo el cual se plantea, debemos referirnos de manera general a la competencia de representación que ejerce la Procuraduría General de la República a partir de lo dispuesto en los numerales 1 y 20 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de septiembre de 1982, que señalan:

“ARTÍCULO 1°.-NATURALEZA JURÍDICA:

La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia.

Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus atribuciones.

ARTÍCULO 20.-REPRESENTACION EN JUICIO:

Los procuradores tienen, en cuanto a los juicios en que intervengan ante las autoridades de justicia, las facultades que corresponden a los mandatarios judiciales, según la legislación común, con las restricciones siguientes: les está absolutamente prohibido allanarse, transar, conciliar o desistir de las demandas o reclamaciones, así como someter los juicios a la decisión de árbitros, sin la previa autorización escrita del procurador general, del procurador general adjunto o del funcionario en quien estos deleguen.

No tendrá valor ni efecto alguno, en juicio ni fuera de él, lo que se haga en oposición al párrafo anterior, y la nulidad de los procedimientos, a que razonablemente dé lugar la violación, deberá ser declarada, aun de oficio, por los tribunales de justicia.

El funcionario transgresor -aparte de otras responsabilidades en que pueda incurrir- será corregido con amonestación, la primera vez; con suspensión hasta por quince días hábiles, la segunda, y con despido justificado, cuando exceda de dos infracciones.” Como se observa, la función de representación judicial del Estado en materias de su competencia, es una función esencial de la Procuraduría, la cual se ejerce desde el ámbito técnico jurídico.

La función de representación judicial también debe ejercerse bajo los deberes legales establecidos en la propia ley, tutelando los intereses del Estado en sede judicial. Al respecto, establece el artículo 3 en lo que interesa:

“ARTÍCULO 3º.-ATRIBUCIONES:

Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

• a)Ejercer la representación del Estado en los negocios de cualquier naturaleza, que se tramiten o deban tramitarse en los tribunales de justicia.

(…)

• d)Intervenir en las causas penales, de acuerdo con lo que al efecto disponen esta ley y el Código de Procedimiento Penales.

(…)

• e)Interponer el recurso de revisión contra las sentencias de los tribunales del país, y contestar las audiencias que se le otorguen en los recursos de inconstitucionalidad, conforme con las disposiciones de la ley.
• f)Cumplir con las actuaciones, facultades y deberes que el Código de Procedimientos Civiles y otras leyes atribuyen al Ministerio Público. Se exceptúan las materias de índole penal.

(…)

• i)Actuar en defensa del patrimonio nacional, de los recursos existentes en la zona marítimo- terrestre, el mar territorial, la zona económica exclusiva y la plataforma continental.

(…)

Tomar las acciones legales procedentes en salvaguarda del medio, con el fin de garantizar el derecho constitucional de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

(…)

Ser tenida como parte, desde el inicio del procedimiento, en los procesos penales en que se impute la comisión de una infracción o la violación de la legislación ambiental y de la Ley sobre la Zona Marítimo-Terrestre. Para ello, podrá ejercitar la acción penal, de oficio, sin estar subordinada a las actuaciones y las decisiones del Ministerio Público; interponer los mismos recursos que el Código de Procedimientos Penales concede a aquel y ejercer la acción civil resarcitoria.

(…)

• k)Intervenir, en representación de los intereses del Estado, en todos los demás asuntos que señalen las leyes del país.
• l)Proponer y acordar arreglos o convenios durante la tramitación de cualquier proceso, cuando valore su procedencia y oportunidad. En estos casos, se requerirá autorización escrita del procurador general, del procurador general adjunto o del funcionario en quien estos deleguen.

(…)

ARTÍCULO 21.-PROHIBICIONES PROCESALES:

Prohíbese a los servidores a los que se refiere el artículo anterior: dejar de establecer las demandas o reclamaciones en las que deban intervenir como actores; omitir la contestación de los traslados o las audiencias que se les hayan dado; dejar de presentar las pruebas legales que les corresponda rendir y abandonar las que hayan propuesto; no interponer, oportunamente, los recursos legales contra los actos ejecutivos o las resoluciones dictadas en contra de las demandas o los pedimentos que hayan presentado, o en perjuicio de los intereses cuya defensa les esté confiada.

La inobservancia de esta prohibición, salvo disposición expresa del superior, se tendrá como falta, sancionable de acuerdo con su trascendencia, según lo disponga el Reglamento.

Tratándose del recurso de casación, queda a juicio del procurador general o del procurador general adjunto la no interposición del recurso, previa solicitud del criterio respectivo al procurador asesor.” De dichas normas deriva que la Procuraduría sea el representante judicial del Estado, lo cual es reafirmado en el artículo 16 del Código Procesal Contencioso Administrativo que señala que ejerce la representación y defensa de la Administración central, de los Poderes del Estado, el Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la República y la Defensoría de los Habitantes de la República, en tanto ejerzan función administrativa.

Consecuentemente, es claro que la defensa en juicio de la Defensoría de los Habitantes corresponde –en principio- a la Procuraduría General de la República, sin embargo, debe señalarse que esa competencia debe ser ejercida siempre en resguardo del interés público involucrado. Por tanto, ante el conflicto existente entre dos órganos del Estado cuya representación deba realizar la Procuraduría, siempre debe observarse el interés público que debe prevalecer.

Dado lo anterior y ante la independencia funcional y de criterio con que cuenta la Procuraduría por disposición de su Ley Orgánica, corresponde al señor Procurador General de la República o a la señora Procuradora General Adjunta, la determinación sobre la procedencia de la representación en esas circunstancias.

V. CONCLUSIONES

De lo expuesto debemos llegar a las siguientes conclusiones:

• a)De los artículos 1 y 2 de la Ley de la Defensoría de los Habitantes deriva que ésta es un órgano adscrito a la Asamblea Legislativa, por lo que no puede considerarse una persona jurídica autónoma, aun cuando ejerce su función con independencia funcional; b) La independencia funcional de la Defensoría está limitada a la competencia legalmente asignada y a la satisfacción del interés público que justifica su existencia, pero no le da un grado de independencia absoluta frente a la Asamblea Legislativa; c) Los actos que emite la Defensoría son de carácter moral, producto de la magistratura de influencia propia de su naturaleza y al no ser un órgano constitucional, no se le puede atribuir la titularidad de una independencia constitucional frente a los demás órganos constitucionales. En ese contexto debe entenderse su relación frente al Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo; d) La Ley de la Defensoría garantiza al Defensor (a) de los Habitantes un periodo de nombramiento de cuatro años, que es prorrogable por un único periodo, para un total de ocho años máximo, además existen causales taxativas para la pérdida del cargo de Defensor (a); e) El Defensor (a) de los Habitantes se encuentra sujeto a un principio de rendición de cuentas y de responsabilidad en el ejercicio del cargo, a partir de lo dispuesto en el artículo 11 constitucional. Por tanto, corresponde a la Asamblea Legislativa ejercer la potestad disciplinaria bajo las causales expresamente dispuestas en la ley; f) Los Principios de París delegan en la legislación nacional legal o constitucional lo relativo a la regulación del mandato del Defensor (a) de los Habitantes, recomendando únicamente que sea el más amplio posible, que respete el pluralismo de la composición y que se haga mediante un acto oficial. Esto no resulta incompatible con la regulación que realiza nuestra legislación interna que garantiza la independencia funcional, reconoce un plazo específico para el mandado del Defensor (a) y que señala causales calificadas para el cese de su cargo; g) No corresponde a la Procuraduría a través de la vía consultiva, revisar la conformidad con los Principios de París de actuaciones específicas del Poder Ejecutivo o del Poder Legislativo, en relación al mandato del Defensor (a) de los Habitantes; h) Corresponde a la Asamblea Legislativa evaluar anualmente, al Defensor (a) de los Habitantes, para lo cual el legislador estableció que el informe escrito debe ser presentado la primera semana de junio y la comparecencia oral, la última semana de junio de cada año. Consecuentemente, el momento para rendir el informe anual por parte del Defensor no puede ser modificado por parte de la Asamblea Legislativa, salvo que exista una reforma legal, aunque ello no impide que la Asamblea pueda llamar a comparecer al Defensor(a) de los Habitantes en un momento distinto, en ejercicio de la atribución dispuesta en el numeral 121 inciso 23) de la Constitución; i) A partir de lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Procuraduría y en el artículo 16 del Código Procesal Contencioso Administrativo, la defensa en juicio de la Defensoría de los Habitantes corresponde –en principio- a la Procuraduría General de la República, sin embargo, esa competencia debe ser ejercida siempre en resguardo del interés público involucrado. Por tanto, ante el conflicto existente entre dos órganos del Estado cuya representación deba realizar la Procuraduría, siempre debe observarse ese interés público y dada la independencia funcional y de criterio con que cuenta la Procuraduría, corresponde al señor Procurador General de la República o a la señora Procuradora General Adjunta, la determinación sobre la procedencia de la representación en esas circunstancias.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz