Mining reactivation in Crucitas and weakening environmental protectionReactivación minera en Crucitas y reducción de tutela ambiental

Legal Opinion: 079 - J of 04/13/2021 April 13, 2021 OJ-079-2021 Licenciada Alejandra Bolaños Guevara Head of Area of Legislative Committees VIII Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your communication CEA-027-2020 of November 17, 2020, through which you request our opinion on the bill named “Ley de Minería Crucitas,” which is being processed under expediente number 22.007, in the Special Commission of the Province of Alajuela, Charged with Analyzing, Investigating, Studying, Issuing an Opinion on, and Assessing the Pertinent Recommendations in Relation to the Social, Economic, Business, Agricultural, Tourism, Labor, and Cultural Problematics of said Province.

Previously, we must point out that, in accordance with the powers established in the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, this advisory body is only empowered to exercise its consultative function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration. Consequently, the Legislative Assembly is only legitimated to consult when it does so in the exercise of administrative powers, but not when it concerns the exercise of its legislative function.

Despite the foregoing, in a spirit of collaboration with the important work carried out by the deputies, we have customarily addressed the consultations formulated by the Legislative Assembly and its deputies, noting that these are non-binding legal opinions on certain bills or in relation to the function of political control.

Additionally, we must also point out that the eight-day period initially granted does not bind this Institution, as we are not faced with any of the scenarios contemplated in Article 157 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa (consultation to the Tribunal Supremo de Elecciones, the Universidad de Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution). Therefore, this consultation is addressed within a period proportional to the enormous amount of circulating documents handled by our institution and to the priority attention we must give to consultations provided for by law raised by the Public Administration.

I. PURPOSE OF THE BILL

The bill under consultation aims to create a regulatory framework for the granting of exploration permits and exploitation concessions for the development of mining activity in the Crucitas area, in Cutris de San Carlos. The intention is to reactivate the economy, combat illegal mining activity, and promote legal mining, along with the creation of new sources of employment.

To this end, the concessionaires of the Crucitas project must pay a percentage of the profits obtained from the mining activities carried out, whose funds would be allocated to the municipalities of San Carlos, Guatuso, Upala, Los Chiles, and Río Cuarto for the development of works, community, cultural, sports, recreational, prevention, and security projects, as well as construction, improvement, and maintenance works of community infrastructure, and another percentage will be allocated to strengthening the fund of the Régimen de Invalidez Vejez y Muerte.

Furthermore, the initiative prohibits the use of mercury in mining activities.

II. GENERAL ANALYSIS OF THE BILL

The bill under consultation has a similar intent to the one processed under legislative expediente 21.584, LEY PARA EL DESARROLLO SOCIAL MEDIANTE LA REGULACIÓN DE LA ACTIVIDAD MINERA METALICA, which is being processed under expediente number 21.584, in the Permanent Commission of Social Affairs. However, they differ in that this bill has a limited scope for the Crucitas area.

Given this, the general analysis conducted by this advisory body for bill 21584 is also applicable in this case, and we recommend that the legislator evaluate the joint viability of both initiatives.

In this regard, we must indicate that subsection 14 of Article 121 of the Constitución Política expressly grants the legislator the power to “Decree the alienation or application to public uses of the nation’s own property.” Within the exercise of this power, the legislator subjected mining resources to the legal regime of public domain goods (bienes demaniales), as established in the Código de Minería (Article 1).

Being in the presence of public domain goods, whose ownership belongs to the State, private parties may only exploit them under the protection of the law and within the specific legal regime of the enabling title: whether through a concession or a permit, which are precisely the instruments established in the articles of this bill.

Not being in the presence of private goods, the Sala Constitucional has accepted that the freedom of enterprise, industry, and commerce in this matter shall have the scope rigorously established by law within constitutional parameters. Precisely based on this, said Chamber previously endorsed the constitutionality of Ley 8904 of December 1, 2010, which declared Costa Rica a country free of open-pit metal mining. (see ruling 2013-001594 of 4:01 p.m. on January 30, 2013).

Therefore, the legislator is protected by a principle of free configuration in this matter, based on the provisions of constitutional numeral 121 subsection 14, which would empower them to establish whether certain public domain goods may be exploited by private parties or if, on the contrary, they must be totally excluded from exploitation and commerce.

Consequently, except in the case of those goods that are directly affected by the Constitution, the legislator can decide on these goods and the issuance of their legal regime. Such is the case of underground and surface mining, authorized in this bill, for which the legislator enjoys a sphere of freedom of configuration.

Notwithstanding the foregoing, it cannot be denied that this bill seeks a reduction of environmental protection (tutela ambiental), moving from a regime of absolute prohibition to one where exploitation is permitted under the underground and surface modality, even though the lifting of the prohibition is limited to the Crucitas area. And it is here where we must bear in mind that the Sala Constitucional, in its jurisprudence, has accepted the reduction of environmental protection provided that three fundamental principles are respected: the preventive principle, the principle of non-regression, and the principle of the objectification of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental). Said Chamber has explained these principles as follows:

“In this vein, specialized doctrine has indicated that the preventive principle requires that when there is certainty of possible damage to the environment, the affecting activity must be prohibited, limited, or conditioned on the fulfillment of certain requirements. In general, this principle applies when there are clearly defined and identified risks, at least as probable. This principle can be applied when there are no technical reports or administrative permits guaranteeing the sustainability of an activity, but sufficient elements exist to foresee eventual negative impacts.” (Voto No. 2816-2017 of 9:30 a.m. on February 24, 2017).

“In accordance with the principle of non-regression, environmental regulations and jurisprudence must not be revised if this implies a regression regarding the level of protection already achieved in the matter. This prevents the suppression of protectionist regulations or the reduction of their requirements due to interests contrary to them that do not prove to be legally superior to the public environmental interest, since in most cases, these regressions in environmental protection result in irreversible or difficult-to-repair environmental damage. Thus, the environmental protection standards already achieved must not be affected, nor must current regulations be repealed or modified if this produces a decrease, impairment, or any other form of negative impact on the current level of environmental protection. In this matter, the path is forward, never backward.” (Voto No. 18836-2014 of 4:20 p.m. on November 18, 2014).

“Regarding the objectification of environmental protection: which, as stated by this Tribunal in judgment number 14293-2005, at two fifty-two p.m. on October nineteenth, two thousand five, is a principle that must in no way be confused with the previous [precautionary principle], as, derived from the provisions of Articles 16 and 160 of the Ley General de la Administración Pública, it translates into the need to support decision-making in this matter with technical studies, both in relation to acts and general provisions –both laws and regulations–, from which derives the requirement of the 'linkage to science and technique,' thereby conditioning the Administration's discretion in this matter.” (Voto No. 17126-2006 of 3:05 p.m. on November 28, 2006).

Based on these principles, it is clear that any reduction of environmental protection sought with a general scope norm, as in this case, requires the existence of technical studies.

Based on the above, it is vital to have technical studies that justify this initiative, for the purpose of overcoming a potential constitutional challenge before the Sala Constitucional.

Additionally, we must point out that this Procuraduría is prevented from referring to the timeliness and convenience of the bill under consultation, as this aspect falls within the sphere of the legislator's discretion. Nor could we determine whether the environmental guarantees regulated by the bill are sufficient or not to achieve that sought-after balance between mining exploitation and environmental protection, as this escapes our consultative and technical competence.

Therefore, our pronouncement will be limited to the analysis of strictly legal aspects, both of constitutionality and legislative technique related to the consulted bill, for which we will refer only to the topics that, in our judgment, merit discussion.

III. REGARDING THE PROPOSED ARTICLES

Article 2 Article 2 of the bill "prohibits the granting of exploration permits and mineral exploitation concessions in areas declared national parks, biological reserves, forest reserves, and state wildlife refuges located in Crucitas." On this matter, we must point out that said proposal excludes some protected wild areas, according to the terminology used in Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente. Therefore, it is recommended to adjust the wording to include forest reserves, protective zones, national parks, biological reserves, national wildlife refuges, wetlands, and natural monuments, in the terms of said law.

Article 6 Article 6 of the bill establishes the following:

"ARTICLE 6- Every application for a mining exploration permit and exploitation concession must include the environmental viability studies, environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental, EIA), and technical studies supporting its granting by the Secretaría Técnica Ambiental, which must establish, as the first phase of the gold and its derivatives extraction process in the respective Estudio de Impacto Ambiental, the mercury cleanup phase in the area to be exploited, based on the parameters given in Article 11 of the Minamata Convention on Mercury." From the foregoing wording, it is not clearly evident which environmental viability document is required to be submitted with the application. It must be recalled that Article 17 of the Ley Orgánica del Ambiente, Ley 7554 of October 14, 1995, establishes the obligation to require from SETENA an environmental impact assessment (EIA) for all those human activities that endanger the environment. Said numeral establishes:

"ARTICLE 17.- Environmental impact assessment Human activities that alter or destroy elements of the environment or generate waste, toxic, or hazardous materials shall require an environmental impact assessment (EIA) by the Secretaría Técnica Nacional Ambiental created in this law. Its prior approval by this agency shall be an indispensable requirement to initiate the activities, works, or projects. The laws and regulations shall indicate which activities, works, or projects shall require the environmental impact assessment (EIA)." The purpose of said assessment (EIA) is precisely to determine the effects that an activity, work, or project could generate on the environment, which includes three phases: a) the initial environmental assessment; b) the preparation of the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) or other environmental assessment instruments; and c) the environmental control and monitoring of the activity, work, or project through the established environmental commitments. (Article 3 of the Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo 31849 of May 24, 2004) Therefore, in light of current regulations, the environmental impact study (estudio de impacto ambiental) is one of the instruments of the environmental impact assessment (EIA), but they are not equivalent.

Consequently, it is recommended to clarify in Article 6 of the bill which instrument is required for the mining concession or permit.

Article 8 Article 8 of the bill establishes the terms for exploration permits and exploitation concessions, indicating that their extension shall proceed "provided that the holder of the concession right processes their application anew within a period of 30 days after its expiration, before the office of the Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos." In said norm, there is no clarity on whether the extension is possible or not for exploration permits or only for concessions, nor is it clear what the requirements will be for it to operate or whether it is an automatic extension. This must be clarified, as the application is permitted up to 30 days after the expiration of the concession, which would allow operating outside of a valid title indefinitely.

Article 10 Article 10 of the bill establishes that when the constitution of any easement (servidumbre) is required for the development of mining activity, these shall be carried out in accordance with the provisions of Title VIII of the Código de Minería, Ley N° 6797.

In this regard, said law indicates the following of interest:

"Article 50.- For the sole purpose of facilitating the miner with the necessary means to comfortably carry out the tasks inherent to their exploration permit or exploitation concession, the surface lands where the deposits are located may be burdened with the indispensable easements (servidumbres). Adjacent properties and neighboring exploration or exploitation concessions shall be subject to the same encumbrances, provided, in the latter case, that the tasks are not impeded or made difficult. (Its numbering run thus by Article 2 of Ley N° 8246 of April 24, 2002, which transferred it from former Article 46 to 50) Article 51.- Easements (servidumbres) may consist, among other things, of the occupation of lands, in the necessary extension. This occupation may refer to deposits of minerals, waste rock, tailings, and slag; to mineral extraction and processing plants; to canals, tanks, pipes, dwellings, constructions, and complementary works; to roads, railways, inclined planes, cable cars, and to routes connecting the concession with public roads, railway stations, shipping ports, consumption centers, or processing facilities, and similar others. They shall consist of the use of rainwater, water that springs forth or appears during operations, water from drains, or water flowing through natural or artificial channels. Likewise, easements (servidumbres) shall consist of the grazing of animals destined for the exploitation works. The power to impose easements (servidumbres) and to expropriate shall be without prejudice to the concession that must be obtained, according to the law, to use public domain waters, as well as hydraulic and electric power. (Its numbering run thus by Article 2 of Ley N° 8246 of April 24, 2002, which transferred it from former Article 47 to 51) Article 52.- Easements (servidumbres) shall be constituted by the Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos, upon prior compensation for the damages and losses caused to the landowners, concessionaires, or other persons; should there be no agreement among the interested parties. Furthermore, the concessionaire must compensate the owner for the damages and losses caused through the use and enjoyment of the easement (servidumbre). The final resolution may be appealed before the corresponding court of justice. However, the works related to exploitation may continue their process, at the concessionaire's judgment and risk, while the judicial proceeding takes place. The easements (servidumbres) established, in accordance with this title, must be registered in the records of the Dirección, so that they form part of the concession or permit. (Its numbering run thus by Article 2 of Ley N° 8246 of April 24, 2002, which transferred it from former Article 48 to 52)" In this regard, we must point out that easements (servidumbres), from a traditional perspective, are rights in rem that consist of the encumbrance of a property called the servient tenement, in favor of the economic exploitation of another property called the dominant tenement. In our legal system, they are regulated in Articles 370 and following of the Código Civil.

Easements (servidumbres) are established as burdens for the owner of the servient tenement and a benefit for the operator of the dominant tenement. They constitute a limitation on the property right, as the owner is prevented from using and enjoying the property in its full physical and legal extent.

This limitation, however, cannot become a deprivation of the property right, as the easement (servidumbre) cannot absolutely prevent the owner from carrying out possessory acts or economic exploitation on the property. If the owner is not permitted to enjoy their property, the easement (servidumbre) would become an acquisition of the property, or another legal instrument such as usufruct, lease, or another should be used.

Regarding the justification for this instrument, if we analyze Comparative Law, especially in those countries that have mining activity, we find that special rights have been recognized for the miner and the mining industrialist, among which water rights and legal easements (servidumbres) of mines and processing facilities stand out, which are subject to special regulation by the legislator.

There are countries like Peru where the mining easement (servidumbre) arises by administrative mandate in response to the need to exploit natural resources that are owned by the State, according to Article 66 of its Constitution, and which the State transfers to private parties through the mining concession. The law provides that if the concessionaire needs to use another's property to exploit the mining right, an easement (servidumbre) can be imposed on the owner of the necessary property. For this purpose, an administrative procedure has been established that only begins after direct negotiations between the concessionaire and the owner of the property to be affected have been exhausted. Furthermore, the landowner must be previously compensated in cash by the holder of the mining or hydrocarbon activity, according to a valuation that must include compensation for the eventual loss.[1] In the case of Chile, Article 19 subsection 24 of its Constitución Política establishes in the following terms the obligation imposed on surface properties to facilitate mining works: "Surface properties shall be subject to the obligations and limitations that the law indicates to facilitate the exploration, exploitation, and processing of said mines." For its part, Article 8 of Ley 18.097, Ley Orgánica Constitucional sobre Concesiones Mineras, provides that "Holders of mining concessions have the right to have easements (servidumbres) convenient to mining exploration and exploitation constituted." Likewise, said provision indicates which easements (servidumbres) surface properties are subject to, indicating they are subject to the encumbrance of being occupied in the full extent necessary for mining works, for yards and deposits of minerals, waste rock, tailings, and slag; for mineral extraction and processing plants; for substations and electric and communication lines, canals, dams, pipes, dwellings, constructions, and complementary works; and to the encumbrances of transit and being occupied by roads, railways, pipes, tunnels, inclined planes, cable cars, conveyor belts, and any other means that serves to connect the concession works with public roads, processing facilities, railway stations, shipping ports, and consumption centers.

In the case of Mexico, mining concessions grant the right to use, exploit, or benefit from said goods in accordance with the rules and conditions provided by law, the deed, or the concession title. Because the mining concession grants the right to exploit minerals located in the subsoil, it is necessary for the concessionaire to negotiate access to the surface covering the concessioned area directly with the surface owner where the concession is located. If the landowner refuses, Article 19, Section IV, of the Ley Minera mexicana, grants the concessionaire the right to obtain expropriation, temporary occupation, or easement (servidumbre) over the surface necessary to carry out the exploration, exploitation, and processing works and activities, as well as for the deposit of residues, waste, slag, and grease deposits.[2] As observed, the instrument of the mining easement (servidumbre), be it for right of way, water, occupation, or of another nature, is not alien to the reality of countries that have mining activity.

We could say that a mining easement (servidumbre) is an encumbrance on a property (servient tenement) that allows the holder of a concession to carry out mining activities, as well as the transportation of mineral or water.

Unlike the traditional easement (servidumbre), in these cases of mining easements (servidumbres), there is no dominant tenement because, in many cases, the permittee or concessionaire is not the owner of any property, but only of a mining permit or concession. It is for this reason that, even if not indispensable, the legislator must assess whether this opportunity should be used to update the regulations set forth in our Código Civil which, due to its age, only contemplates the existence of easements (servidumbres) when a dominant tenement exists. In this regard, Article 370 of the Código Civil provides:

"ARTICLE 370.- Easements (servidumbres) cannot be imposed in favor of or charged to a person, but only in favor of a tenement or charged to it." Additionally, we must point out that the justification for the State imposing this type of easements (servidumbres) is a consequence of its ownership right over natural resources, which, as already indicated, are public domain goods. This means that properties under which natural resources exist have a different protection regime, because the natural resources integrated into the soil affect the property.

Now, from a constitutional point of view, easements (servidumbres) would be justified as a limitation on the property right, but not a total deprivation of possession. It would only proceed if its imposition does not undermine the property right, meaning it does not prejudice the rest of the servient tenement in such a way that it renders it useless or affects it in a substantive manner regarding the purposes for which it was being used or was destined.

The State also has the obligation to protect private property based on the provisions of constitutional Article 45. Hence, in principle, the establishment of the easement (servidumbre) by mutual agreement should be incentivized, and state imposition should be exceptional.

Ultimately, if the holder of the mining permit or concession needs the right to exclusive and exclusionary use of the servient tenement, they will not be able to obtain that authorization from the State; they will only be left to convince the owner to sell them the property or transfer exclusive use through a contract.

The registered owner must also have the possibility of being economically compensated in a manner proportional to the damage caused. In those cases where the concession implies, for the owner, the impossibility of using their property, and no party agreement exists for acquisition by the concessionaire, the possibility of the State expropriating could be contemplated if there is an interest on its part in exploiting that mining resource.

It is for the foregoing that we must point out that the establishment of mining easements (servidumbres) must be carried out in a just balance between the property right of the registered owner and the State's right of access to natural resources, exercised through the concessionaire.

This issue has been addressed in constitutional jurisprudence as follows:

"VIII. Notwithstanding what has been indicated in the preceding considerandos, it must be noted that the legitimate limitations that can be imposed on private property find their natural boundary in the degree of impact on the property; that is, when the restriction on the property right becomes a true expropriation with the consequent obligation to compensate, because it causes the property right to disappear completely, or when it does not affect the generality of the community." (voto No. 4205-96, of 2:33 p.m., on August 20, 1996).

On this topic, the Sala Constitucional also indicated:

"That is, the attributes of property can be limited, as long as the owner reserves for themselves the possibility of normally exploiting the asset, excluding, of course, the part or function affected by the limitation imposed by the State. Thus, the limitation on property withstands constitutional analysis when the impact on the essential attributes of property, which are those that allow the natural use of the thing within the current socio-economic reality, does not cause the nature of the asset to disappear or make the use of the thing impossible, because the State imposes authorization or approval requirements so complex that they imply, in fact, the impossibility of usufructing the asset." (voto 2345-96, of 9:24 a.m., on May 17, 1996) In the same vein, the Inter-American Court of Human Rights has indicated that Article 21 of the American Convention establishes that "the law may subordinate the use and enjoyment of property to the interests of society." Therefore, the Court has held on other occasions that, in accordance with Article 21 of the Convention, the State may restrict the use and enjoyment of the right to property provided that the restrictions: a) have been previously established by law; b) are necessary; c) are proportional; and d) have the purpose of achieving a legitimate objective in a democratic society. Likewise, the Court has stated that: "for the deprivation of a person's property to be compatible with the right to property enshrined in the Convention, it must be based on reasons of public utility or social interest, be subject to the payment of just compensation, be limited to the cases, and carried out according to the forms established by law." (del Pueblo Saramaka vs. Surinam, Judgment of November 28, 2007) (Similarly, Caso Salvador Chiriboga vs. Ecuador, judgment of May 6, 2008).

It is for this reason that any limitation imposed on the property right must respect the essential core of activities that constitute the right in question, and without which, the right to private property would lose all meaning, thereby becoming an expropriation.

Therefore, the referral that the bill makes to the current mining legislation, which already permits the establishment of easements (servidumbres), is an aspect that falls within its sphere of discretion, but which cannot ignore the constitutional and conventional interpretation provided through jurisprudence.

The foregoing is safeguarded, in our opinion, by Article 11 of the bill, which states that "in the event there is no agreement between the interested parties for the establishment of easements (servidumbres), nor for the amount of compensation, Article 53 and Title VIII of the Mining Code (Código de Minería), Law No. 6797, shall apply," which refers to the expropriation process and, consequently, the payment of just compensation to the owner if necessary.

Article 19 Article 19 of the bill regulates the grounds for nullity of the exploration permit or the exploitation concession, establishing the following:

"a) Concessions granted to persons covered by Article 9 of Law No. 6797, Mining Code.

• b)Those permitted in the areas covered by Article 2 of this law.
• c)Those not registered in the Mining Registry (Registro Minero), as stipulated in Article 12 of this law.
• d)When irreparable environmental damage is demonstrated, caused by the mining activity carried out by the permit holder and concession holder" As can be seen from the foregoing, it appears that the ground established in subsection d) is not one of nullity, but rather one of revocation or cancellation of the permit or concession, since it operates upon the demonstration of supervening environmental damage after the enabling title has been granted.

For this reason, we consider that it does not constitute a ground for nullity as provided, but rather a breach that would warrant the revocation of the permit.

Article 20 Article 20 of the bill is contradictory to the previous one, as it establishes the following as grounds for expiration of the permit or concession:

"a) If the holder fails to pay the fees (cánones) established in this law or in the legal system.

• b)When it breaches the obligations established in this law.
• c)It produces irreparable environmental damage, produced by the mining activity carried out." As is evident from the foregoing, environmental damage and breach of the obligations set forth in the law are established as grounds for expiration, when in reality they are breaches that should cause the cancellation or revocation of the permit or concession, as we indicated for the previous article.

Furthermore, it is contradictory that the bill establishes environmental damage as a ground for nullity and for expiration at the same time, as is evident from Articles 19 and 20 of the bill.

Articles 23, 24, and 25 These articles refer to the liquidation and cancellation of the monthly tax collected from the concession holder. The last paragraph of Article 24 makes a reference to Article 25 of the law for the distribution that the Ministry of Finance must make of said tax.

Notwithstanding the foregoing, Article 25 of the bill refers to the fact that the administration and oversight of said tax corresponds to the Directorate General of Taxation (Dirección General de Tributación). Therefore, the reference to the correct article of the bill must be corrected, which appears to be Article 26, since the aforementioned article is unrelated to what the provision indicates.

Likewise, the wording of these articles must be improved, since on the one hand Article 23 states that the tax "shall be paid to the municipality or municipalities in whose jurisdiction the exploitation concession is located," but on the other, Article 25 states that the administration of the tax corresponds to the Directorate General of Taxation, which creates confusion as to who the tax withholding agent will be.

Reforms to Other Laws The bill under consultation proposes introducing a transitional provision V into the Mining Code, Law 6797 of October 4, 1982, to establish:

"ARTICLE 30- Addition of a transitional provision V to Law No. 6797, of October 4, 1982, Mining Code.

Transitional provision V is added to the Mining Code, which shall read:

The mineral extraction project in Crucitas de Cutris de San Carlos shall be temporarily excluded from the application of Article 8 bis of this law, from the exploration stage until its definitive closure." As can be seen, the legislator's intent is to exclude the Crucitas zone from the prohibition set forth in Article 8 bis of the Mining Code regarding conducting open-pit mining activity.

This shows that the prohibition remains for the rest of the country and that the enabling is temporary for the Crucitas zone. Notwithstanding the foregoing, for the sake of guaranteeing legal certainty, it is recommended that a time period be established for said exploitation or, failing that, that the circumstances under which the definitive closure of the extraction project in Crucitas will be established be set forth.

The foregoing, because although it is established that the time period is temporary, the truth is that the provision remains open to interpretation, which may lead to future interpretation problems.

IV. CONCLUSIONS

From the foregoing, we can reach the following conclusions:

• a)The bill under consultation aims to create a regulatory framework for the granting of exploration permits and exploitation concessions for the development of mining activity in the Crucitas zone, in Cutris de San Carlos; b) Based on the provisions of Article 121(14) of the Constitution, the legislator is protected by a principle of free configuration in this matter, which empowers it to establish whether certain public domain assets may be exploited by private parties or whether, on the contrary, they must be totally excluded from exploitation and commerce; c) Notwithstanding the foregoing, this bill seeks a reduction of environmental protection, moving from a regime of absolute prohibition to one where underground and surface mining activity is permitted in the Crucitas zone. Therefore, the preventive principle, the principle of non-regression, and the objectification of environmental protection must be respected; d) Based on these principles, the approval of this bill must be grounded in technical studies; e) The establishment of mining easements (servidumbres mineras), as permitted by the bill, must be carried out in a fair balance between the property right of the registered owner and the State's right of access to natural resources, exercised through the concession holder; f) It is recommended that the legislative drafting aspects noted in this opinion be assessed.

Sincerely,

Silvia Patiño Cruz [1] Mejorada Chauca Martín. Las servidumbres y la explotación de Recursos Naturales. P. 17. Pontificia Universidad Católica del Perú.

[2] https://www.economia.gob.mx/files/comunidad_negocios/industria_comercio/informacionSectorial/minero/guia_de_ocupacion_superficial_0414.pdf

Opinión Jurídica : 079 - J del 13/04/2021 13 de abril 2021 OJ-079-2021 Licenciada Alejandra Bolaños Guevara Jefa de Área de Comisiones Legislativas VIII Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio CEA-027-2020 del 17 de noviembre de 2020, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Ley de Minería Crucitas”, el cual se tramita bajo el número de expediente 22.007, en la Comisión Especial de la Provincia de Alajuela, Encargada de Analizar, Investigar, Estudiar, Dictaminar y Valorar las Recomendaciones Pertinentes en Relación con la Problemática Social, Económica, Empresarial, Agrícola, Turística, Laboral y Cultural de dicha Provincia.

Previamente debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.

Adicionalmente, debemos señalar, además, que el plazo de ocho días inicialmente concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma). Por ello, la presente consulta se atiende en un plazo proporcional a la enorme cantidad de circulante que maneja nuestra institución y a la atención prioritaria que debemos realizar de las consultas previstas por ley planteadas por la Administración Pública.

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley que se consulta tiene como objetivo la creación de un marco regulatorio para el otorgamiento de permisos de exploración y concesiones de explotación para el desarrollo de la actividad minera en la zona de Crucitas, en Cutris de San Carlos. La intención es reactivar la economía, combatir la actividad de la minería ¡legal y promover la minería legal, junto con la creación de nuevas fuentes de empleo.

Para ello, los concesionarios del proyecto Crucitas, deberán cancelar un porcentaje sobre las ganancias obtenidas de las actividades mineras desarrolladas, cuyos fondos se destinarían a las municipalidades de San Carlos, Guatuso, Upala, Los Chiles y Río Cuarto para el desarrollo de obras, proyectos comunales, culturales, deportivos, recreativos, de prevención, seguridad, así como de obras de construcción, mejoramiento, mantenimiento de la infraestructura de la comunidad y otro porcentaje se destinará al fortalecimiento del fondo del Régimen de Invalidez Vejez y Muerte.

Además, en la iniciativa se prohíbe del uso de mercurio en las actividades mineras.

II. ANÁLISIS GENERAL DEL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley que se consulta tiene una intención similar al tramitado bajo el expediente legislativo 21.584, LEY PARA EL DESARROLLO SOCIAL MEDIANTE LA REGULACIÓN DE LA ACTIVIDAD MINERA METALICA, el cual se tramita bajo el número de expediente 21.584, en la Comisión Permanente de Asuntos Sociales. No obstante, se diferencian en que el presente proyecto de ley tiene un alcance limitado para la zona de Crucitas.

Dado ello, el análisis general realizado por este órgano asesor para el proyecto de ley 21584, resulta de aplicación también en este caso y recomendamos al legislador evaluar la viabilidad conjunta de ambas iniciativas.

Al respecto, debemos indicar que el inciso 14 del artículo 121 de la Constitución Política públicos de los bienes propios de la nación”. Dentro del ejercicio de esta potestad, el legislador sometió los recursos mineros al régimen jurídico de los bienes demaniales, según lo establecido en el Código de Minería (artículo 1).

Al estar en presencia de bienes de dominio público, cuya titularidad pertenece al Estado, los particulares únicamente pueden explotarlos al amparo de la ley y dentro del régimen jurídico específico del título habilitante: sea mediante concesión o permiso, que son precisamente los instrumentos establecidos en el articulado del presente proyecto de ley.

Al no estar en presencia de bienes privados, la Sala Constitucional ha aceptado que la libertad de empresa, industria y comercio en esta materia tendrá los alcances que de forma rigurosa le fija la ley dentro de los parámetros constitucionales. Precisamente a partir de ello, dicha Sala avaló en el pasado la constitucionalidad de la Ley 8904 del 1° de diciembre de 2010, que declaró a Costa Rica país libre de minería metálica a cielo abierto. (ver sentencia 2013-001594 de las 16:01 horas del 30 de enero de 2013.

Por tanto, al legislador lo ampara un principio de libre configuración en esta materia, a partir de lo establecido en el numeral 121 inciso 14 constitucional, que lo facultaría para establecer si ciertos bienes de dominio público pueden ser explotados por particulares o si, por el contrario, deben estar excluidos totalmente de la explotación y el comercio.

Consecuentemente, salvo en el caso de aquellos bienes que son afectados directamente por la Constitución, el legislador puede decidir sobre estos bienes y la emisión de su régimen jurídico. Tal es el caso de la minería bajo la modalidad subterránea y superficial, autorizada en el presente proyecto de ley, para la cual el legislador goza de un ámbito de libertad de configuración.

No obstante lo anterior, no puede negarse que con el presente proyecto de ley se pretende una disminución de la tutela ambiental, al pasar de un régimen de prohibición absoluta, a uno donde se permite su explotación bajo la modalidad subterránea y superficial, aun cuando el levantamiento de la prohibición se limite a la zona de Crucitas. Y es aquí donde debemos tener presente que la Sala Constitucional en su jurisprudencia ha aceptado la reducción de la protección ambiental siempre y cuando se respeten tres principios fundamentales: el principio preventivo, el principio de no regresividad y el principio de la objetivación de la tutela ambiental. Dichos principios los ha “En este orden de ideas, la doctrina especializada ha señalado que el principio preventivo requiere que cuando haya certeza de posibles daños al ambiente, la actividad afectante debe ser prohibida, limitada, o condicionada al cumplimiento de ciertos requerimientos. En general, este principio aplica cuando existen riesgos claramente definidos e identificados al menos como probables. Este principio se puede aplicar cuando no existen informes técnicos o permisos administrativos que garanticen la sostenibilidad de una actividad, pero existen elementos suficientes para prever eventuales impactos negativos.” (Voto No. 2816-2017 de las 9 horas 30 minutos del 24 de febrero de 2017).

“De conformidad con el principio de no regresividad, la normativa y la jurisprudencia en materia ambiental, no debe ser revisada, si con ello se retrocede en relación con el nivel de protección que ya se había alcanzado en la materia. Con esto, se evita la supresión de la normativa proteccionista o la reducción de sus exigencias por intereses contrarios a ella que no demuestren ser jurídicamente superiores al interés público ambiental, pues en la mayoría de las veces, esas regresiones en la protección al ambiente, tienen como consecuencia daños ambientales irreversibles o de difícil reparación. De modo tal, que no se ha de afectar los estándares de protección ambiental ya alcanzados, ni derogar o modificar la normativa vigente si con ello se produce una disminución, menoscabo o cualquier otra forma de afectación negativa al nivel actual de protección del ambiente. En esta materia, el camino es hacia adelante, nunca hacia atrás”. (Voto No. 18836-2014 de 16 horas 20 minutos del 18 de noviembre del 2014).

“De la objetivación de la tutela ambiental : el cual, tal y como lo señaló este Tribunal en sentencia número 14293-2005 , de las catorce horas cincuenta y dos horas del diecinueve de octubre del dos mil cinco, es un principio que en modo alguno puede confundirse con el anterior [principio precautorio], en tanto, como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias– , de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia.” (Voto No. 17126-2006 de las 15 horas 5 minutos del 28 de noviembre de 2006).

A partir de dichos principios es claro que cualquier reducción de la tutela ambiental que se pretenda con una norma de alcance general, como en este caso, requiere de la existencia de estudios técnicos.

Partiendo de lo anterior, resulta vital contar con estudios técnicos que justifiquen la presente iniciativa, para efectos de superar una eventual discusión de constitucionalidad ante la Sala Constitucional.

Adicionalmente, debemos señalar que esta Procuraduría se encuentra impedida para referirse a la oportunidad y conveniencia del proyecto de ley que se consulta, pues este aspecto se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador. Tampoco podríamos determinar si las garantías ambientales que regula el proyecto de ley son suficientes o no para lograr ese equilibrio que se pretende entre la explotación minera y la protección al ambiente, pues ello escapa de nuestra competencia consultiva y técnica.

Por tanto, nuestro pronunciamiento se limitará al análisis de aspectos estrictamente jurídicos, tanto de constitucionalidad como de técnica legislativa relacionados con el proyecto consultado, para lo cual nos referiremos únicamente a los temas que, en nuestro criterio, merecen discusión.

III. SOBRE EL ARTICULADO PROPUESTO

Artículo 2 El artículo 2 del proyecto de ley “prohíbe el otorgamiento de permiso de exploración y concesión de explotación de minerales en áreas declaradas parques nacionales, reservas biológicas, reservas forestales y refugios estatales de vida silvestre ubicadas en Crucitas.” Sobre el particular, debemos señalar que dicha propuesta excluye algunas áreas silvestres protegidas, según la terminología empleada en el artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente. Por tanto, se recomienda ajustar la redacción, para que se incluya a las reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales, en los términos de dicha ley.

Artículo 6 El artículo 6 del proyecto de ley establece lo siguiente:

“ARTÍCULO 6- Toda solicitud de permiso de exploración y concesión de explotación de minería, deberá contar con los estudios de viabilidad ambiental, evaluación de impacto ambiental y los estudios técnicos que respalden su otorgamiento por parte de la Secretaría Técnica Ambiental, que debe establecer como primera fase del proceso de extracción del oro y sus derivados en el respectivo Estudio de Impacto Ambiental, la fase de limpieza del Mercurio en la zona a explotar, con base en los parámetros dados en el artículo 11 del Convenio de Minamata sobre mercurio.” De la redacción anterior, no se desprende claramente cuál es el documento de viabilidad ambiental que se requiere presentar con la solicitud. Debe recordarse que el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, Ley 7554 del 14 de octubre de 1995, establece la obligación de requerir de SETENA, una evaluación de impacto ambiental para todas aquellas actividades humanas que pongan en peligro el ambiente. Establece dicho numeral:

“ARTICULO 17.- Evaluación de impacto ambiental Las actividades humanas que alteren o destruyan elementos del ambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos, requerirán una evaluación de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental creada en esta ley. Su aprobación previa, de parte de este organismo, será requisito indispensable para iniciar las actividades, obras o proyectos. Las leyes y los reglamentos indicarán cuáles actividades, obras o proyectos requerirán la evaluación de impacto ambiental.” La finalidad de dicha evaluación es precisamente determinar los efectos que podría generar sobre el medio ambiente una actividad, obra o proyecto, lo cual incluye tres fases: a) la evaluación ambiental inicial; b) la confección del estudio de impacto ambiental o de otros instrumentos de evaluación ambiental y; c) el control y seguimiento ambiental de la actividad, obra o proyecto a través de los compromisos ambientales establecidos. (Artículo 3 del Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental, Decreto Ejecutivo 31849 del 24 de mayo de 2004) Por tanto, a la luz de la normativa vigente, el estudio de impacto ambiental es uno de los instrumentos de la evaluación de impacto ambiental, pero no son equiparables.

Consecuentemente, se recomienda aclarar en el artículo 6 del proyecto de ley cuál es el instrumento que se requiere para la concesión o permiso minero.

Artículo 8 El artículo 8 del proyecto de ley establece los plazos de los permisos de exploración y las concesiones de explotación, indicando que procederá su prórroga “siempre que el titular del derecho de la concesión gestione nuevamente su solicitud en un plazo de 30 días después de su vencimiento, ante la oficina de Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos.” En dicha norma no existe claridad sobre si la prórroga es posible o no en los permisos de si se trata de una prórroga de carácter automática. Esto debe aclararse, pues se permite la solicitud hasta 30 días después del vencimiento de la concesión, con lo cual, se estaría permitiendo operar al margen de un título vigente de manera indefinida.

Artículo 10 El artículo 10 del proyecto de ley establece que cuando se requiera para el desarrollo de la actividad minera la constitución de alguna servidumbre, se realizarán de acuerdo a lo establecido en el Título VIII, del Código de Minería, Ley N° 6797.

Al respecto, dicha ley indica en lo que interesa:

“Artículo 50.- Con el único fin de facilitar al minero los medios necesarios para efectuar, cómodamente, las labores inherentes a su permiso de exploración o concesión de explotación, los terrenos superficiales en que estén ubicados los yacimientos podrán ser gravados con las servidumbres indispensables.

A iguales gravámenes estarán afectos los predios inmediatos y las otras concesiones de exploración o de explotación vecinas, siempre que, en este último caso, no se impidan o dificulten las labores.

(Así corrida su numeración por el artículo 2 de la Ley N° 8246 de 24 de abril del 2002, que lo traspaso del antiguo artículo 46 al 50) Artículo 51.- Las servidumbres podrán consistir, entre otras cosas, en la ocupación de terrenos, en la extensión necesaria. Esta ocupación podrá referirse a depósitos de minerales, desmontes, relaves y escorias; a plantas de extracción y de beneficio de minerales; a canales, tanques, cañerías, habitaciones, construcciones y obras complementarias; a caminos, ferrocarriles, planos inclinados, andariveles y a vías que unan la concesión con los caminos públicos, con estaciones de ferrocarril, con puertos de embarque, con centros de consumo o con establecimientos de beneficios y con otros semejantes. Consistirán en el uso de la aguas pluviales, de las aguas que broten o aparezcan durante las operaciones, de las que provengan desagües o de las que corran por causes naturales o artificiales. Asimismo las servidumbres consistirán en el pastoreo de animales destinados a los trabajos de explotación.

La facultad de imponer servidumbres y de expropiar lo será sin perjuicio de la concesión que deba obtenerse, según la ley, para utilizar aguas de dominio público, así como fuerzas hidráulicas y eléctricas.

(Así corrida su numeración por el artículo 2 de la Ley N° 8246 de 24 de abril del 2002, que lo traspaso del antiguo artículo 47 al 51) Artículo 52.- Las servidumbres serán constituidas por la Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos, previa indemnización de los daños y perjuicios que se causaren a los dueños de los terrenos, a los concesionarios, o a otras personas; de no haber acuerdo entre los interesados. Además, el concesionario deberá indemnizar al dueño por los daños y perjuicios que le cause con el uso y disfrute de la servidumbre. La resolución final podrá ser apelada ante el tribunal de justicia correspondiente. Sin embargo, los trabajos relacionados con la explotación podrán continuar su proceso, a juicio y riesgo del concesionario, mientras se realiza el trámite judicial. Las servidumbres que se establezcan, conforme con el presente título, deberán inscribirse en los registros de la Dirección, para que formen parte de la concesión o del permiso.

(Así corrida su numeración por el artículo 2 de la Ley N° 8246 de 24 de abril del 2002, que lo traspaso del antiguo artículo 48 al 52)” Al respecto, debemos señalar que las servidumbres, desde una perspectiva tradicional, son derechos reales que consisten en la afectación de un predio al que se denomina predio sirviente, a favor de la explotación económica de otro al que se ha denominado predio dominante. En nuestro ordenamiento jurídico están reguladas en los artículos 370 y siguientes del Código Civil.

Las servidumbres se establecen como cargas para el propietario del predio sirviente y un beneficio para el operador del bien dominante. Constituyen una limitación al derecho de propiedad pues el propietario está impedido de usar y disfrutar del bien en toda su extensión física y jurídica.

Esta limitación, sin embargo, no puede convertirse en una privación del derecho de propiedad, pues la servidumbre no puede impedir de modo absoluto que el propietario realice actos posesorios o de servidumbre se convertiría en una adquisición del bien o se debería utilizar otra figura jurídica como el usufructo, el arrendamiento u otro.

En cuanto a la justificación de esta figura, si analizamos el Derecho comparado, especialmente en aquellos países que cuentan con actividad minera, encontramos que se han reconocido derechos especiales al minero y al industrial minero, entre los que destacan los derechos de aguas y las servidumbres legales de las minas y establecimientos de beneficio, los que son objeto de regulación especial por el legislador.

Existen países como Perú donde la servidumbre minera nace por mandato administrativo atendiendo a la necesidad de explotar los recursos naturales que son de propiedad del Estado, según el artículo 66 de su Constitución, y que éste cede a los particulares a través de la concesión minera. La ley prevé que, si el concesionario necesita usar un bien ajeno para explotar el derecho minero, se le puede imponer una servidumbre al propietario del predio necesario. Para este fin, se ha previsto un procedimiento administrativo que sólo se inicia luego de agotadas las tratativas directas entre el concesionario y titular del predio que se quiere afectar. Además, el propietario de la tierra debe ser previamente indemnizado en efectivo por el titular de la actividad minera o de hidrocarburos, según valorización que debe incluir compensación por el eventual perjuicio.[1] En el caso de Chile, en el artículo 19 inciso 24 de su Constitución Política se encuentra establecida en los siguientes términos la obligación impuesta a los predios superficiales de facilitar las labores mineras: “Los predios superficiales estarán sujetos a las obligaciones y limitaciones que la ley señale para facilitar la exploración, la explotación y beneficio de dichas minas”. Por su parte, el artículo 8 de la Ley 18.097, Orgánica Constitucional sobre Concesiones Mineras, dispone que “Los titulares de concesiones mineras tienen derecho a que se constituyan las servidumbres convenientes a la exploración y explotación mineras”. Asimismo, dicho precepto señala cuáles son las servidumbres a que están afectos los predios superficiales, indicando que están sujetos al gravamen de ser ocupados en toda la extensión necesaria para trabajos mineros, por canchas y depósitos de minerales, desmontes, relaves y escorias; por plantas de extracción y de beneficio de minerales; por subestaciones y líneas eléctricas y de comunicación, canales, tranques, cañerías, habitaciones, construcciones y obras complementarias; y a los gravámenes de tránsito y de ser ocupados por caminos, ferrocarriles, cañerías, túneles, planos inclinados, andariveles, cintas transportadoras y todo otro medio que sirva para unir las labores de la concesión con los caminos públicos, establecimientos de beneficio, estaciones de ferrocarril, puertos de embarque y centros de consumo.

En el caso de México, las concesiones mineras, otorgan el derecho de usar, explotar o beneficiarse de dichos bienes conforme a las reglas y condiciones previstas por la ley, la escritura o el título de concesión. Debido a que la concesión minera otorga el derecho de la explotación de los minerales localizados en el subsuelo, es necesario que el concesionario negocie el acceso a la superficie que cubre el área concesionada directamente con el propietario de la superficie en dónde se ubique la concesión. Si el propietario del terreno se niega, el Artículo 19, Fracción IV, de la Ley Minera mexicana, confiere al concesionario el derecho de obtener la expropiación, ocupación temporal o servidumbre sobre la superficie necesaria para llevar a cabo los trabajos y actividades de y depósitos de grasas.[2] Como se observa, la figura de la servidumbre minera, sea de paso, de aguas, de ocupación o de otra naturaleza, no es ajena a la realidad de los países que tienen actividad minera.

Podríamos decir que la servidumbre minera es una carga sobre un predio (predio sirviente) que le permite al titular de una concesión el ejercicio de actividades mineras, así como el transporte de mineral o del agua.

A diferencia de la servidumbre tradicional, en estos casos de servidumbres mineras, no existe un predio dominante pues en muchos casos el permisionario o concesionario no es titular de ningún predio, sino únicamente de un permiso o concesión minera. Es por lo anterior que, aun no siendo indispensable, debe valorar el legislador, si debe aprovecharse esta oportunidad para actualizar la normativa dispuesta en nuestro Código Civil que, por su antigüedad, únicamente contempla la existencia de servidumbres cuando existe un fundo dominante. Al respecto, dispone el artículo 370 del Código Civil:

“ARTÍCULO 370.- Las servidumbres no pueden imponerse en favor ni á cargo de una persona, sino solamente en favor de un fundo o a cargo de él.” Adicionalmente, debemos señalar que la justificación de la imposición de este tipo de servidumbres por parte del Estado, es una consecuencia de su derecho de propiedad sobre los recursos naturales, que como ya indicamos, son bienes de dominio público. Esto significa que las propiedades bajo las cuales existen recursos naturales tienen un régimen distinto de protección, pues los recursos naturales que están integrados al suelo afectan la propiedad.

Ahora bien, desde el punto de vista constitucional, las servidumbres se justificarían como una limitación al derecho de propiedad, mas no una privación total de la posesión. Sólo procedería si su imposición no enerva el derecho de propiedad, es decir no perjudica el resto del predio sirviente de modo que lo haga inútil o lo afecte de manera sustantiva respecto de los fines para los cuales estaba siendo usado o estuviere destinado.

El Estado también tiene la obligación de proteger la propiedad privada a partir de lo dispuesto en el artículo 45 constitucional. De ahí que, en principio, debería incentivarse que la servidumbre se establezca por acuerdo de voluntades y la imposición estatal debería ser excepcional.

En definitiva, si el titular del permiso o concesión minera requiere contar con el derecho de uso exclusivo y excluyente del predio sirviente, no podrá obtener esa autorización del Estado, sólo le quedará convencer al propietario de que le venda el bien o le ceda el uso exclusivo a través de un contrato.

El propietario registral también debe tener la posibilidad de ser compensado económicamente de manera proporcional al daño ocasionado. En aquellos casos en que la concesión implica, para el propietario, la imposibilidad de usar su propiedad y no exista acuerdo de partes para la adquisición por parte del concesionario, podría contemplarse la posibilidad de que el Estado Es por lo anterior, que debemos señalar que el establecimiento de servidumbres mineras debe realizarse en un justo equilibrio, entre el derecho de propiedad del propietario registral y el derecho de acceso del Estado a los recursos naturales, ejercido a través del concesionario.

Este tema ha sido abordado en la jurisprudencia constitucional de la siguiente manera:

"VIII. No obstante lo señalado en los considerandos anteriores, debe advertirse que las limitaciones legítimas que puedan imponerse a la propiedad privada encuentran su frontera natural en el grado de afectación a la propiedad; esto es, cuando la restricción al derecho de propiedad se convierte en una verdadera expropiación con la consecuente obligación de indemnizar, porque se hace desaparecer completamente el derecho de propiedad, o cuando no se afecte a la generalidad de la colectividad". (voto No. 4205-96, de 14 horas 33 minutos, del 20 de agosto de 1996).

Sobre este tema, la Sala Constitucional también indicó:

"Es decir, pueden limitarse los atributos de la propiedad, en tanto el propietario reserva para sí la posibilidad de explotar normalmente el bien, excluida claro está, la parte o la función afectada por la limitación impuesta por el Estado. Así, la limitación a la propiedad resiste el análisis constitucional, cuando la afectación a los atributos esenciales de la propiedad que son aquellos que permiten el uso natural de la cosa dentro de la realidad socio-económica actual, no hace desaparecer la naturaleza del bien o haga imposible el uso de la cosa, porque el Estado imponga requisitos de autorización o de aprobación tan complejos que impliquen de hecho, la imposibilidad de usufructuar el bien". (voto 2345-96, de 9 horas 24 minutos, del 17 de mayo de 1996) En el mismo sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha indicado que el artículo 21 de la Convención Americana establece que “la ley podrá subordinar el uso y goce de los bienes a los intereses de la sociedad”. Por ello, la Corte ha sostenido en otras ocasiones que, de conformidad con el artículo 21 de la Convención, el Estado podrá restringir el uso y goce del derecho a la propiedad siempre que las restricciones: a) hayan sido previamente establecidas por ley; b) sean necesarias; c) proporcionales y d) que tengan el fin de lograr un objetivo legítimo en una sociedad democrática. Asimismo, la Corte ha dicho que: “la privación de los bienes de una persona sea compatible con el derecho a la propiedad consagrado en la Convención, debe fundarse en razones de utilidad pública o de interés social, sujetarse al pago de una justa indemnización, limitarse a los casos y practicarse según las formas establecidas por la ley". (del Pueblo Saramaka vs. Surinam, Sentencia del 28 de noviembre de 2007) (En similar sentido Caso Salvador Chiribogavs. Ecuador, sentencia 6 de mayo del 2008).

Por ello es que cualquier limitación impuesta al derecho de propiedad debe respetar el núcleo esencial de actividades que conforman el derecho en cuestión, y sin el cual, el derecho a la propiedad privada perdería todo significado, con lo cual, devendría en una expropiación.

Por lo anterior, la remisión que hace el proyecto de ley a la legislación minera vigente, que ya permite el establecimiento de servidumbres, es un aspecto que se enmarca dentro de su ámbito de discrecionalidad, pero que no puede obviar la interpretación constitucional y convencional dada vía jurisprudencia.

Lo anterior queda resguardado, en nuestro criterio, en el artículo 11 del proyecto de ley que señala que “en caso de no existir acuerdo entre los interesados para el establecimiento de las servidumbres, ni para el monto de indemnización, se aplicará el artículo 53 y el Título VIII, del Código de Minería, Ley N° 6797”, que es el que se refiere al proceso de expropiación y, en consecuencia, el pago del justiprecio al propietario en caso necesario.

Artículo 19 El artículo 19 del proyecto de ley regula las causales de nulidad del permiso de “a) Las concesiones otorgadas a las personas contempladas en el artículo 9 de la Ley N°6797, Código de Minería.

• b)Las permitidas en las áreas comprendidas en el artículo 2 de la presente ley.
• c)Las que no se inscriban en el Registro Minero, según lo estipula el artículo 12 de esta ley.
• d)Cuando se demuestre daño ambiental irreparable, causado por la actividad minera que desarrolla el permisionario y concesionario” Como se observa de lo anterior, pareciera que la causal establecida en el numeral d) no es de nulidad, sino más bien de revocatoria o cancelación del permiso o concesión, pues opera ante la demostración de un daño ambiental sobreviniente luego de otorgado el título habilitante.

Por ello, estimamos que no constituye una causal de nulidad como está previsto, sino más bien un incumplimiento que ameritaría la revocatoria del permiso.

Artículo 20 El artículo 20 del proyecto de ley resulta contradictorio con el anterior, pues establece como causales de caducidad del permiso o concesión las siguientes:

“a) Si el titular no cumple con el pago de los cánones que se establece en la presente ley o en el ordenamiento jurídico.

• b)Cuando incumpla las obligaciones establecidas en la presente ley.
• c)Produzca un daño ambiental irreparable, producido por la actividad minera realizada.” Como se desprende de lo anterior, el daño ambiental y el incumplimiento a las obligaciones dispuestas en la ley, se establecen como causales de caducidad, cuando en realidad se tratan de incumplimientos que deberían ocasionar la cancelación o revocatoria del permiso o concesión, tal como indicamos para el artículo anterior.

Además, resulta contradictorio que en el proyecto se establezca el daño ambiental como causal de nulidad y de caducidad al mismo tiempo, tal como se desprende de los numerales 19 y 20 del proyecto.

Artículos 23, 24 y 25 Estos artículos se refieren a la liquidación y cancelación del impuesto mensual cobrado al concesionario. En el último párrafo del artículo 24 se hace remisión al artículo 25 de la ley para la distribución que debe realizar el Ministerio de Hacienda de dicho impuesto.

No obstante lo anterior, el artículo 25 del proyecto de ley hace referencia a que la administración y fiscalización de dicho impuesto corresponde a la Dirección General de Tributación. Por tanto, debe corregirse la remisión al artículo correcto del proyecto de ley, que parece ser el artículo 26, pues el mencionado no tiene relación con lo que indica la norma.

Asimismo, debe mejorarse la redacción de estos artículos, pues por un lado el artículo 23 señala que el impuesto “será pagado a la municipalidad o las municipalidades en cuya jurisdicción se encuentre la concesión de explotación”, pero por otro, el artículo 25 señala que la administración del impuesto corresponde a la Dirección General de Tributación, lo cual genera confusión sobre quién será el agente retenedor del impuesto.

Reforma a otras leyes El proyecto de ley que se consulta propone introducir un transitorio V al Código de Minería, Ley 6797 del 4 de octubre de 1982 para que establezca:

“ARTÍCULO 30- Adición de un transitorio V a la Ley N°6797, del 4 de octubre de 1982, Código de Minería.

Se adiciona transitorio V al Código de Minería que dirá:

Se excluirá temporalmente de la aplicación del artículo 8 bis de esta ley, desde la etapa de de San Carlos.

Como se observa, la intención del legislador es excluir a la zona de Crucitas de la prohibición dispuesta en el numeral 8 bis del Código de Minería en cuanto a realizar actividad de minería a cielo abierto.

Esto evidencia que la prohibición se mantiene para el resto del país y que la habilitación es temporal para la zona de Crucitas. No obstante lo anterior, en aras de garantizar seguridad jurídica, se recomienda que se establezca un plazo para dicha explotación o que, en su defecto, se establezcan los supuestos bajo los cuales se establecerá el cierre definitivo del proyecto de extracción en Crucitas.

Lo anterior, por cuanto si bien se establece que el plazo es temporal, lo cierto es que la norma queda abierta a interpretación, lo cual puede acarrear problemas futuros de interpretación.

IV. CONCLUSIONES

De lo dispuesto anteriormente podemos llegar a las siguientes conclusiones:

• a)El proyecto de ley que se consulta tiene como objetivo la creación de un marco regulatorio para el otorgamiento de permisos de exploración y concesiones de explotación para el desarrollo de la actividad minera en la zona de Crucitas, en Cutris de San Carlos; b) A partir de lo establecido en el numeral 121 inciso 14 de la Constitución, al legislador lo ampara un principio de libre configuración en esta materia, que lo faculta a establecer si ciertos bienes de dominio público pueden ser explotados por particulares o si, por el contrario, deben estar excluidos totalmente de la explotación y el comercio; c) No obstante lo anterior, con el presente proyecto de ley se pretende una disminución de la tutela ambiental, al pasar de un régimen de prohibición absoluta, a uno donde se permite la actividad minera subterránea y superficial en la zona de Crucitas. Por tanto, deben respetarse el principio preventivo, de no regresividad y objetivación de la tutela ambiental; d) A partir de dichos principios la aprobación del presente proyecto de ley debe fundamentarse en estudios técnicos; e) El establecimiento de servidumbres mineras, tal como lo permite el proyecto de ley, debe realizarse en un justo equilibrio entre el derecho de propiedad del propietario registral y el derecho de acceso del Estado a los recursos naturales, ejercido a través del concesionario; f) Se recomienda valorar los aspectos de técnica legislativa señalados en este pronunciamiento.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz [1] Mejorada Chauca Martín. Las servidumbres y la explotación de Recursos Naturales. P. 17. Pontificia Universidad Católica del Perú.

[2] https://www.economia.gob.mx/files/comunidad_negocios/industria_comercio/informacionSectorial/mi nero/guia_de_ocupacion_superficial_0414.pdf