Reform to the Law for Protection against Excessive Bureaucracy, Law 8220Reforma a la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos, Ley 8220

Legal Opinion: 051 - J of 03/01/2021 March 1, 2021 OJ-051-2021 Deputies Special Permanent Commission on Science, Technology, and Education Legislative Assembly Dear Sirs/Madams:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter number AL-CPECTE- C-332-2021, dated January 28, 2021, the handling of which was reassigned to us on January 6 of this year, and by which this Commission requests the opinion of this Superior Consultative Body regarding the text of the project called “REFORM TO THE LAW FOR THE PROTECTION OF THE CITIZEN FROM EXCESSIVE ADMINISTRATIVE REQUIREMENTS AND PROCEDURES, LAW No. 8220 AND ITS REFORMS,” Legislative File No. 22.333, a copy of which is attached.

I.- Considerations on the nature and scope of our pronouncement.

It is convenient, from now on, to define the legal nature of our pronouncement and, consequently, the effects of the opinion issued in this regard.

First, we must indicate that this Office performs its consultative function with respect to the Public Administration. In that sense, Article 4, first paragraph of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982, and its reforms) provides the following:

"The organs of the Public Administration, through the highest-ranking officials of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Attorney General's Office, and must, in each case, include the opinion of the respective Legal Advisory Office." (Emphasis is ours).

From the transcribed rule, it is easily inferred that the Office of the Attorney General of the Republic is only empowered to issue opinions at the request of an organ that forms part of the Public Administration, insofar as it performs an administrative function. Article 2 of the aforementioned law attributes binding effects to such opinions:

"The opinions and pronouncements of the Attorney General's Office constitute administrative jurisprudence, and are of mandatory observance for the Public Administration." Now, despite the fact that the essential activity of the Legislative Assembly does not form part of the administrative function of the State, this Office has considered that it is entitled to request our intervention in matters specifically concerning its exceptional exercise of the administrative function, and that, in such a case, the respective pronouncement will have the effects mentioned.

However, in an effort to collaborate with the members of the Legislative Assembly through non-binding legal opinions, the Attorney General's Office has been responding to the consultations formulated by the Deputies in relation to a specific bill or in relation to aspects that may be considered covered by the political control function. It is clear that this form of collaboration, not provided for in the Law, is intended to cooperate with the effective exercise of the high parliamentary functions that the Constitution attributes to them, and this through strictly legal advisory services.

Consequently, in consideration of the authority of the consultants, members of the aforementioned Commission, and as a form of institutional collaboration, we will issue our opinion on the referred bill, offering some general reflections on the normative proposal in question, with the warning that such pronouncement lacks – we reiterate – binding effects, its value being that of a mere advisory opinion, similar to that which any other legal advisor would issue; a task that in this case falls to the Department of Technical Services of the Assembly.

Before referring to your consultation, given the indication that we should respond to this request within a term of 8 days, as otherwise it would be assumed that there are no objections to the project, it is worth reminding you that optional consultations like the present one, which are voluntarily submitted to the Office of the Attorney General of the Republic, are not expressly regulated by any regulation regarding the term in which they must be reasonably addressed; which has even led us to reaffirm that the provisions of Article 157 of the Internal Regulations of the Legislative Assembly refer to consultations that, in accordance with Constitutional Law (arts. 88, 97, 167, and 190), must be obligatorily formulated to the State institutions interested in a specific bill (Supreme Electoral Tribunal, University of Costa Rica, Judicial Branch, or an autonomous institution), not to this other type of optional consultation (See in this regard, among many others, pronouncements OJ-053-98 of June 18, 1998, OJ-049-2004 of April 27, 2004, OJ-060-2011 of September 19, 2011, OJ-037-2012 of July 6, 2012; OJ-055-2012 of September 20, 2012, OJ-138-2017 of November 15, 2017, OJ-141-2017 of November 16, 2017, OJ-052-2018 of June 12, 2018, OJ-009-2020, of January 13, 2020, OJ-179-2020 of November 24, 2020, and OJ-026-2021 of January 22, 2021).

This being the case, we will now issue our non-binding opinion on the legislative proposal, regarding those specific aspects that we consider relevant and necessary to comment on, according to the content of the consulted bill. And for this, from an expository point of view, we will follow the chronological order of the project's articles.

II.- Consulted Bill No. 22.333.

“THE LEGISLATIVE ASSEMBLY OF THE REPUBLIC OF COSTA RICA

DECREES:

REFORM TO THE LAW FOR THE PROTECTION OF THE CITIZEN FROM EXCESSIVE ADMINISTRATIVE REQUIREMENTS AND PROCEDURES, LAW No. 8220 AND ITS REFORMS ARTICLE 1- Articles 4, 7, 10, 11, 12, and 13 of Law No. 8220, Law for the Protection of the Citizen from Excessive Administrative Requirements and Procedures, of March 4, 2002, are reformed. The texts are as follows:

Article 4- Publicity of procedures and subjection to the law Any procedure or requirement, regardless of its normative source or the subject matter concerned, to be enforceable against the citizen must:

• a)Be included in a law, an executive decree, a regulation, or administrative provisions such as general resolutions.
• b)Be published in the Official Gazette La Gaceta and in the National Catalog of Procedures.

The National Catalog of Procedures is created as an instrument that will be constituted by all the procedures, requirements, and procedures offered by each entity or organ of the Public Administration that citizens must complete.

In the case of instructions, manuals, forms, annexes, and other documents corresponding to a procedure or requirement, they must be published in the National Catalog of Procedures and displayed in a visible place on the institution's website, and must first comply with the regulatory control ordered by the Ministry of Economy, Industry, and Commerce (Ministerio de Economía, Industria y Comercio).

The citizen information offices of the Public Administration entities or organs shall be responsible for explaining the procedures or requirements to the citizen. If there is no such office, the institution shall designate an already established department or an official for this purpose.

Article 7- Procedure for applying tacit consent When dealing with applications for the granting of permits, licenses, or authorizations, once the resolution period granted to the Administration by the legal system has expired without a pronouncement, tacit consent shall apply automatically and such applications shall be deemed approved, provided the legally established requirements are met.

In the case of those procedures for granting licenses, permits, or authorizations that do not have a previously defined resolution period, a maximum of up to ten business days shall be allowed for such purposes.

Likewise, in the case of procedures or requirements that are necessary for another procedure, in application of tacit consent, the citizen may continue with the subsequent actions.

For the application of tacit consent, it will suffice that the citizen submits to the Administration a sworn statement, signed by the citizen in the presence of the official or by electronic document with a digital signature, describing one by one the fulfillment of all the necessary requirements for the granting of the permits, licenses, or authorizations, and that the Administration did not resolve within the corresponding period, and the Administration must immediately record the application of tacit consent by means of a physical or electronic document confirming receipt of the application, which records the declaration provided and the application of tacit consent.

These requirements will be solely those expressly stipulated in the laws, executive decrees, regulations, or administrative provisions such as general resolutions, and that are duly published in the National Catalog of Procedures, in accordance with the provisions established in Article 4 of this law.

In complying with this procedure, the Administration shall coordinate internally to inform the procedure simplification officer, in accordance with Article 11 of this law.

No institution may ignore or reject the application of tacit consent. When applicable, the Administration shall apply the annulment procedure in administrative proceedings regulated in Article 173 of the General Law on Public Administration or shall initiate a judicial proceeding for an act adverse to the public interest under the Code of Contentious-Administrative Procedure to demonstrate that the corresponding requirements were not met.

Excepted from the application of tacit consent are those licenses, permits, and authorizations that, by judicial resolution or by law, specifically so establish, and each institution must expressly state in the National Catalog of Procedures in which specific cases this figure is not applicable, under penalty of incurring an administrative fault by the Procedure Simplification Officer.

Article 10- Responsibility of the Administration and the official The citizen may demand responsibility from both the Public Administration and the public official and their hierarchical superior, for non-compliance with the provisions and principles of this law.

The responsibility of the Administration shall be governed by the provisions of Articles 190 and following of the General Law on Public Administration; the civil and administrative responsibility of the public official, by its Articles 199 and following, and 358 and following; the criminal responsibility of the public official, as ordered by criminal legislation.

The following specific non-compliances with this law shall be considered minor, serious, and very serious faults:

1- Minor faults a) For the Head of an institution, having procedures not subject to a resolution period.

• b)For the Head, not submitting the compliance report on the tools in the area of regulatory improvement and procedure simplification, required by the Governing Body according to the provisions of Article 11 of this law.
• c)For the official, not responding to a citizen regarding the status of a procedure.

2- Serious faults a) For the Head of the institution, not providing publicity to the procedures.

• b)For the Official, not respecting the competencies of other public entities, organs, or institutions.
• c)For the Official or the Head, failing to comply with the institutional and inter-institutional coordination procedure.
• d)For the Official, disrespecting the single administrative instance procedure, not accepting the single submission of documents, or demanding more requirements than those established in the law, executive decrees, or regulations.
• e)For the Head, unjustifiably not executing agreements or conventions when appropriate between entities or organs of the Public Administration to share information required for a specific procedure.
• f)For the Procedure Simplification Officer, not publishing or not keeping updated in the National Catalog of Procedures all the procedures of their institution.
• g)For the Procedure Simplification Officer, not submitting the report on compliance with the Regulatory Improvement Plans, as established in the regulations of this same law.
• h)For the responsible Official, not resolving within the period granted by the legal system to the Administration for the granting of permits, licenses, or authorizations, in those cases where tacit consent does not operate, whether for reasons of judicial resolution or by express legal provision.
• i)For the Official or Head who is sanctioned on two or more occasions for a minor fault within a period of one year.

3- Very serious faults a) For the Official or the Head, failing to comply with the procedure for the application of tacit consent, as provided in Article 7 of this law.

• b)For the Official, not resolving petitions, actions, applications, and other documents within the period established for each of those procedures in the General Law on Public Administration or in a special law.
• c)For the Official, rejecting documents validly issued by other State organs, entities, or institutions in the exercise of their own competence.
• d)For the Procedure Simplification Officer, not performing the cost-benefit evaluation of the regulation.
• e)For the Official, failing to comply with the technical criteria issued by the Ministry of Economy, Industry, and Commerce (MEIC), through the Directorate of Regulatory Improvement, in accordance with the obligations established in this law and the principles of regulatory improvement.
• f)For the Official or Head sanctioned on two or more occasions for a serious fault within a period of one year.

In application of subsection c) of very serious faults, when an official considers that a document issued by another institution may present defects likely to produce nullity, they shall communicate this to the institution that issued it, and shall have a peremptory period of eight business days to verify the defects; once this period has elapsed without a response, they shall be obligated to accept the validity of the document, provided it is not annulled in accordance with the provisions of Chapter VI, Title VI, Book I of the General Law on Public Administration, No. 6227, of May 2, 1978, and its reforms.

In the declaration of personal responsibility of the public official in administrative proceedings, the following sanctions shall be imposed, in order, according to the seriousness of the act and without prejudice to the corresponding civil and criminal liability:

• i)Minor faults: written reprimand.
• ii)Serious faults: suspension without pay or remuneration of any kind or form for three to eight days.
• iii)Very serious faults: suspension without pay or remuneration of any kind or form for eight to thirty days.
• iv)Dismissal without employer liability, for anyone who has been sanctioned on more than two occasions for very serious faults within the period of one year.

For purposes of personal responsibility of the public official, the ordinary administrative procedure provided in the General Law on Public Administration shall be applied.

State institutions where the disciplinary regime is regulated by special law or regulation shall conform to that specific regulation for the processing of the procedure and the application of the corresponding sanctions.

Article 11- Governing Body The Minister of the Ministry of Economy, Industry, and Commerce, through the Directorate of Regulatory Improvement, shall be the governing body in the matter of procedure simplification and regulatory improvement and, as such, shall ensure and supervise compliance with this Law.

The organs and entities contemplated in Article 1 of this Law shall also be responsible for ensuring its compliance and for monitoring the regulatory improvement plans established through the Procedure Simplification Officer designated by the respective head. These officers, together with the head, shall be responsible for monitoring the provisions of this Law.

For this purpose, a network of Procedure Simplification Officers shall be created, which shall meet at least once every 3 months to monitor and coordinate the institutional actions necessary for compliance with this law, under the coordination of the Procedure Simplification Officer of the MEIC. Its operational framework shall be defined by regulation.

Each autonomous, semi-autonomous, or university-autonomous entity shall establish its regulatory improvement plans and designate its procedure simplification officers, and shall have as a reference the criteria issued in this matter by the governing body.

The Minister, as part of their political governance, among other powers, may:

• a)Dictate the policies and strategies that establish the objectives in Regulatory Improvement and Procedure Simplification for the Public Administration as a whole. The directives issued shall be binding for autonomous and decentralized institutions, in which case they shall be issued jointly with the person holding the position of President of the Republic.
• b)Define priority areas of attention for Regulatory Improvement and Procedure Simplification, to be considered in the Regulatory Improvement Plans and in any other instrument of general scope on the matter.
• c)Request the heads of the public institutions contemplated in Article 1 of this Law, with procedures that impact citizens and the productive sector, to incorporate them into their Regulatory Improvement Plans.
• d)Request from the Procedure Simplification Officers the results of their Regulatory Improvement and Procedure Simplification processes, and the corrective actions to be taken, as appropriate.
• e)Order the removal from the database of the National Catalog of Procedures of those procedures that fail to comply with the information quality requirements defined by the Directorate of Regulatory Improvement.
• f)Exercise the political direction of the measures the Public Administration undertakes in Regulatory Improvement and Procedure Simplification, in order to achieve a univocal and integrated action.
• g)Promote, ex officio or at the request of a party, Regulatory Improvement and Procedure Simplification actions in those areas of state activity where necessary.
• h)Request the completion of ex-post regulatory impact analyses of regulations or procedures deemed necessary to contribute to the fulfillment of objectives in Regulatory Improvement.
• i)Request from the recipients of procedures or regulations their opinion on their impact, so that they may be considered in the regulatory improvement and procedure simplification instruments to be implemented by the public institutions.
• j)Request the preparation of specific studies on the status of procedures and regulations by activity sector or at the institutional level.
• k)Require information to prepare reports or public policy instruments in regulatory improvement and procedure simplification, and the entities and organs of the Administration must facilitate access to the requested information.

The heads of the entities and organs contemplated in Article 1 of this Law shall be accountable for institutional performance in complying with the Regulatory Improvement tools, at the request of the Governing Body, to be made visible in strategic political decision-making spaces, including matters related to the status of their procedures in the National Catalog of Procedures.

Article 12- Cost-benefit evaluation The institutions indicated in Article 1 of this law are obligated to perform a cost-benefit evaluation before issuing any new regulation or reforming existing ones, when they establish procedures, requirements, and procedures that the citizen must fulfill before the Administration, and at all times, they shall ensure that such regulations comply, in all their scope, with this law and the principles of regulatory improvement established by the regulations to this law. Those regulations that have an affirmative technical opinion from the Directorate of Regulatory Improvement to continue with their final publication process shall have up to 1 year for that purpose; otherwise, they must complete the entire procedure again in the Prior Control System.

The entities responsible for ensuring compliance with this obligation shall be the Ministry of Economy, Industry, and Commerce (MEIC), through the Directorate of Regulatory Improvement.

The Ministry of Economy, Industry, and Commerce, through the Directorate of Regulatory Improvement, may establish general guidelines allowing for the gradual implementation of a regulatory impact analysis beyond those containing procedures, requirements, or procedures, which the institutions and organs that comprise the Public Administration shall apply, as provided for by regulation.

Likewise, the entities and organs of the Administration shall perform an analysis of their existing regulatory inventory, in terms of regulatory quality, as defined by regulation, and must proceed to include them in the regulatory improvement plans in cases where the need for adjustment is determined, a process in which they must consider the opinion of their recipients.

Article 13- Opinion of the governing body The technical opinion issued by the Ministry of Economy, Industry, and Commerce (MEIC), through the Directorate of Regulatory Improvement, on the existing procedures covered by this law, as well as on the issuance of new regulations or reforms to existing ones that contain procedures required of citizens, shall be binding for all the institutions provided for in Article 1 of this law.

In the case of autonomous and decentralized institutions, said opinion shall be issued jointly with the person holding the position of Minister of Economy, Industry, and Commerce.

ARTICLE 2- A new Article 15 is added to Law No. 8220, Law for the Protection of the Citizen from Excessive Administrative Requirements and Procedures, of March 4, 2002. The text is as follows:

Article 15- Use of Procedure Simplification Instruments In the procedures performed by citizens, the Public Administration must make use of the sworn statement or any other simplification mechanism, as well as subsequent verification instruments to ensure compliance with what was declared under oath, in order to streamline and reduce procedures, above prior documentary control instruments, except in those cases where its impossibility of use is justified for reasons of efficiency, risk, or legality.

The foregoing shall be overseen within the framework of the application of the provisions of Article 12 of this law, as defined by regulation.

The centralized and decentralized Public Administration must formulate a list of the licenses, permits, authorizations, requirements, or any other procedure within its competence, which may be obtained by sworn statement; and indicate this in the file of each of the procedures contained in the National Catalog of Procedures. Likewise, each institution of the Public Administration must have a public guide, to be included in the aforementioned file, on the contents to be verified according to the procedure.

For the granting of licenses, permits, authorizations, or any other procedure required by the citizen, including matters of health, environment, and municipal authorizations, the Administration may grant temporary approvals subject to the fulfillment of subsequent requirements within a period of up to six months, in the cases each one defines, and the citizen must comply with what is pending.

In the event of non-compliance by the interested party with the provisions of the preceding paragraph, the Administration may proceed to revoke what was granted without further procedure, and without prejudice to any applicable civil or criminal liabilities.

TRANSITORY I- Within a period of 1 year, the Ministry of Finance shall adopt the pertinent measures to provide the Ministry of Economy, Industry, and Commerce (MEIC) with the economic resources to assume the functions herein entrusted. For this, the MEIC shall technically justify the required financial, human, technological services, and equipment resources.

TRANSITORY II- Within a period of 6 months from the entry into force of this law, user procedures must be registered in the National Catalog of Procedures. Upon expiration of this period, the request for requirements that are not published in said Catalog shall be sanctioned in accordance with the provisions of Article 10 of Law No. 8220, Law for the Protection of the Citizen from Excessive Administrative Requirements and Procedures, as applicable.

TRANSITORY III- Within a period of 3 months from the entry into force of this law, the institutions and organs of the Public Administration must comply with the publication indicated in Article 7, final paragraph, of Law No. 8220, Law for the Protection of the Citizen from Excessive Administrative Requirements and Procedures.

It shall be effective upon its publication in the Official Gazette La Gaceta." III.- Non-binding opinion of the Attorney General's Office.

In general terms, the initiative proposes the following relevant changes:

- Create and strengthen the so-called National Catalog of Procedures, as a mandatory and sole instrument of legal rank, to make transparent and centralize all the procedures required by each institution or organ of the Public Administration (Art. 4). - The automatic effectiveness of tacit consent, eliminating the possibility that the Administration in default may issue a subsequent express opinion contrary to it (Art. 7). - Reconfigure the disciplinary sanctioning system for non-compliance with specific obligations of Law No. 8220, classifying faults as minor, serious, and very serious, and establishing their correlative administrative sanction (Art. 10). - Strengthen the governing role of the MEIC (Art. 11) and establish the binding effect of its directives with respect to all the organs and entities contemplated in Article 1 of Law No. 8220 (Art. 13). - Establish the subsequent verification mechanism, and not prior or ex-ante control, resorting to the sworn statement of the citizen (Art. 15).

As we have indicated on other occasions, simplification in Administrative Law aims to improve the quality of legal norms and eliminate unnecessary obstacles and formalities that impede efficient administrative action. By reducing the applicable norms, it is easier for the citizen to know the law applicable to the activity they intend to undertake or have undertaken. In any case, the simplification of the Law must lead to a rationalization of the procedures performed by citizens before the Public Administration, improving efficiency, relevance, and utility. (Opinion C-321-2009, of November 23, 2009).

The following transcription serves to illustrate:

"(...) As part of the efforts to improve the quality of administrative management and bring the Administration closer to the citizen, the need to simplify administrative procedures arises. Simplification is presented as a mechanism for reducing administrative burdens. These are understood as the costs of the regulation in the form of applications for licenses and permits, completing forms and information, or the notification of data to the Administration. Simplification is situated within policies to increase both administrative and business productivity. Simplification tools aim to improve information requests by the administration to free up time and resources for those affected by the requirements; as well as to improve transparency and regulatory accountability.

In this effort, the 'simplification of the Law' takes on particular importance, understood as normative quality: norms must meet quality standards, which will result in the predictability and clarity of the law and, therefore, in a strengthening of legal certainty. In the field of Administrative Law, simplification is oriented toward the elimination of obstacles and formalities that impede administrative action. And a reduction of the legal instruments regulating a matter so that it is easier for the citizen to know which norms regulate their performance or the activity they intend to undertake or have undertaken." Thus, the simplification of Law must lead to a rationalization of the procedures that citizens carry out before the Administration, improving effectiveness, relevance, and utility. Effectiveness, which is linked to greater speed and functionality of actions and their lower cost. It should be recalled that effectiveness, speed, and simplification have been considered principles of administrative action, the observance of which enables the proper functioning not only of public services but, in general, of all administrative action. This derives from reiterated case law of the Constitutional Chamber (…) resolution No. 2005-05600 of 4:34 p.m. on May 10, 2005.

Since these principles govern all administrative action, it follows as a logical consequence that they cover the regulatory function.

To achieve these objectives, unnecessary procedures must be eliminated, requirements reduced where necessary, and these concentrated. Concentrating procedures means both that duplication of procedures before different bodies must be avoided and that the same procedure may not be repeated within the same body.

In other words, one of the areas in which the need for simplification arises is that of procedure. It cannot be overlooked that, although this is a channel for the manifestation of one of the administrative conducts, there has been a tendency of the Administration to turn the procedure into an end in itself, a tendency that leads to duplicating and, in general, creating procedures that, if they do not obstruct, do delay the issuance of the final conduct and, therefore, the adoption of the substantive decision that allows the satisfaction of the public interest.

And it must not be forgotten that this entire process of administrative rationalization stems from a fundamental principle in Administrative Law: the Administration not only serves the general interest but is also a service-oriented organization for citizens. This is what justifies its existence and legitimizes its actions, including its powers of authority.

The Administration must achieve its objectives with speed. This is a means to achieve the objectives. To this end, administrative procedures must not be delaying and even less obstructive. On the contrary, it is postulated that they must be strictly necessary and, in any case, agile. The Law for the Protection of Citizens from Excessive Administrative Requirements and Procedures, No. 8220 of March 4, 2002, aims at this.

(…)

The objective of the Law is to simplify the procedures necessary for the Administration to exercise its competence. In that sense, the Law contributes to regulating the procedure, without in any way modifying the competence of the Administration in question. A competence that must materialize in the administrative action provided for in the Law.” (Legal Opinion C-321-2009, op. cit.).

Now then, aiming toward that end, the proposed article 4 reaffirms the principle of exhaustiveness [1] that governs the right of petition, right to information, and/or right of access to administrative justice, exercised by a natural or legal person when addressing the Public Administration, by providing that any procedure or requirement, regardless of its normative source or the subject matter, to be enforceable against the citizen, must appear in a law, an executive decree, a regulation, and even now in administrative provisions such as general resolutions; thus recognizing, with the latter, on the one hand, that there are constitutional norms and principles that allow the various branches of the State and autonomous institutions to set organizational and service rules; mechanisms through which administrative procedures could be regulated and streamlined –as regards the Executive Branch, see articles 140, subsections 3, 8, and 18 of the Political Constitution; as well as articles 120, 125, and 240 of the General Law of the Public Administration (Ley General de la Administración Pública, LGAP)- (Legal Opinion OJ-113-2001, of August 16, 2001). And on the other hand, that the legislator does not refer to a concept of Law in the strict sense. On the contrary, it equates it to the concept of “legal order (ordenamiento jurídico)”, insofar as the requirements established for the enforceability of procedures against the citizen are so “regardless of their normative source.” In other words, the will of the legislator refers to the need for the procedures or requirements to be demanded of citizens to be previously determined in a provision of the national legal order, regardless of whether it is a legal, regulatory, or other provision (Pronouncement OJ-145-2003, of August 18, 2003).

In addition, it is provided that those procedures or requirements must be published in the Official Gazette La Gaceta, when applicable, or displayed in display cases –article 125 of the LGAP-, and it is proposed that they must also appear in the National Catalog of Procedures (Catálogo Nacional de Trámites) and be displayed in a visible place on the website of the respective institution –previously it was alluded that they could be disseminated through electronic means-, by which, without being a novelty, the use of information and communication technologies is enhanced –although the existing digital divide would have to be considered, in terms of access to and use of those technologies and connectivity-, and the citizen is facilitated in knowing the Law applicable to the activity they intend to undertake or have undertaken. The problem is that their incorporation into said Catalog will be subject to prior regulatory control ordered by the Ministry of Economy, Industry, and Commerce (Ministerio de Economía, Industria y Comercio, MEIC) –an aspect also related to the proposed article 12, which provides for submission to the technical opinion of the Directorate of Regulatory Improvement (Dirección de Mejora Regulatoria)-; which could be unconstitutional, because although it is admissible for the Executive Branch to maintain the unity of state action, and therefore, have the power to direct and coordinate said action, without that competence being constitutionally limited to the organs of the State Administration (administrative oversight (tutela administrativa) or intersubjective direction), the fact is that the intensity and volume of the powers of intersubjective direction vary depending on the level of the lower public entity, in such a way that, if it has a second or third degree of autonomy, the Executive Branch’s powers of direction are ostensibly diminished, even though there may be vestiges and faint traces thereof. And according to consolidated constitutional and administrative case law, it is unconstitutional to issue directives regarding a specific entity and for that to entail the establishment of controls (authorizations) over the exercise of administrative action by the entity. It must be recalled that the proper content of direction is to set the general conditions of action, which exceed the singular sphere of action of each entity. The directive has a normative character, so it must be general in its content and scope (Pronouncements OJ-088-2015, of August 12, 2015 and OJ-084-2017, of July 17, 2017). This will therefore be an aspect to be assessed by the legislator.

And with respect to the so-called National Catalog of Procedures, it must be clarified that it already existed pursuant to subsection 6) of article 20 of the Law for the Promotion of Competition and Effective Consumer Protection, No. 7472, which is administered by the Directorate of Regulatory Improvement of the MEIC; as recognized in directive No. 20-MP-MEIC, published in La Gaceta No. 118 of June 25, 2019.

As for the innovations proposed to the legal regime of “positive silence (silencio positivo)”, it is concerning, first of all, that in article 7, second paragraph, of the initiative, it is established that: “In the case of those procedures for the granting of licenses, permits, or authorizations that do not have a previously defined resolution deadline, a maximum of up to ten business days shall be available for that purpose.” As we indicated in Legal Opinion C-079-2014, of March 17, 2014, in our legal order, based on the provisions of article 27 of the Political Constitution, several legal bodies regulate matters concerning the right of petition, depending on the nature of the petition made to the Administration; that is, whether the application submitted by the citizen raises a substantive issue, or whether it is an application merely aimed at obtaining information, also called “pure petition (petición pura)” applications. And we were clear in warning that, regarding the former (applications raising a substantive issue), there are two legal scenarios: the first, when they are applications dealing purely with substantive issues, and the second, when what is requested by the citizen is an approval, authorization, or license from the Administration.

Thus, in accordance with the provisions of article 32 of the Administrative Litigation Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo), the deadline to resolve substantive matters that are not approvals, authorizations, or licenses is two months counted from the submission of the application to the Administration, since once this period has elapsed, it will be understood that the so-called negative silence operates and with it the possibility of appealing the negative outcome of the application through the corresponding channel. The cited article 32 provides:

ARTICLE 32.- When any request is submitted to the Public Administration and it does not notify its decision within the two-month period, the interested party may consider their application dismissed, for the purpose of filing, optionally, the ordinary administrative appeal or for the purpose of filing the administrative litigation proceeding, as they choose, unless said silence is given positive effect in accordance with the legal order.

Furthermore, in accordance with the provisions of article 331 of the General Law of the Public Administration –LGAP-, in cases of approval, authorization, or license with the legal requirements, if the Administration has not resolved within one month, it is understood that a positive silence has arisen in favor of the citizen. Thus, in accordance with the provisions of this article, it has been understood that the Administration has a one-month deadline to resolve these matters, counted from when the application is submitted by the citizen. This norm provides:

“Article 331.- 1. The deadline for positive silence to arise shall be one month, from when the body receives the application for approval, authorization, or license with the legal requirements.

2. Once positive silence has occurred, the Administration may not issue an act denying the application, nor extinguish the act except in those cases and in the manner provided for in this law.” And Law No. 8220 of March 4, 2002, the current Law for the Protection of Citizens from Excessive Administrative Requirements and Procedures, establishes the obligation for the Administration to resolve the application within the deadline granted by the legal order, with the possibility that this deadline may be suspended once for a period of ten days so that the citizen may fulfill the requirements requested for such purposes. Article 6 of Law No. 8220 –which remains unchanged by the proposed reform- states:

“Article 6.- Single deadline and qualification.

The Administration shall have the duty to resolve the procedure always within the legal or regulatory deadline granted. The entity, body, or official of the Administration must verify the information submitted by the citizen and formally notify them, once and in writing, to complete the omitted requirements in the application or procedure, or to clarify or rectify the information. The notification must be made by the Administration as a whole, valid for all officials, and no new requirements may be requested or new defects pointed out that were not timely notified, even if another official qualifies it a second time.

The indicated notification suspends the Administration’s resolution deadline and shall grant the interested party up to ten business days to complete or clarify; once these have elapsed, the computation of the remaining period provided for resolving shall continue.” From the above, it is clear that, to resolve matters involving the obtaining of authorizations, permits, or licenses, the Administrations have a one-month deadline to resolve such types of applications presented before them, which may be suspended once for a period of ten days so that the citizen may complete the requested requirements if applicable. Likewise, any other type of substantive application presented before the Administrations, different from obtaining authorizations, permits, or licenses, may be resolved within a two-month period counted from the submission thereof.

But when the application presented before the Administration is a mere request for information (pure petition), one must abide by the provisions of article 6 of Law No. 9097 of October 26, 2012, Law Regulating the Right of Petition, which provides a ten-day deadline to resolve the petition, provided the requirements established by law are met. The cited article 6 provides:

ARTICLE 6.- Submission of writings and response deadline The writing in which the petition is submitted and any other documents and communications provided to the corresponding public administration, as indicated in article 2 of this law, shall oblige the administration to acknowledge receipt thereof, and it must respond within the non-extendable period of ten business days counted from the day following receipt, provided the requirements established in this law are met. This action shall be carried out by the corresponding body, in accordance with the organizational norm of each entity.” (The highlighting is not original).

Thus, it is not considered correct, nor reasonable or proportionate, to set a deadline of up to 10 business days in those cases where there is no normatively provided deadline, especially when dealing with obtaining authorizations, permits, or licenses that, due to their complexity, involve substantive issues. Therefore, for purposes of positive silence, one should abide by the provisions of article 331 of the LGAP, as the general rule in the matter.

On the other hand, it is stated that this bill seeks to enhance “positive silence,” in order to balance burdens between citizens and the Administration.

Thus, “(…) it is necessary to be clear that in the absence of an express administrative will, the law itself substitutes said non-existent will by presuming that, for certain purposes, said manifestation has occurred with a negative or dismissive content (negative silence) or a positive or affirmative content (positive silence). Both legally and jurisprudentially, it has been maintained over time that, for administrative silence to be considered to have come into legal existence, the factual circumstances, the formal and substantive conditions that must be satisfied, as well as its content (objective element of every administrative act), must be determined in a norm of a legal nature. This reservation of law is regulated in canon 139 of the LGAP, which states: ‘The silence of the administration may not express its will except by law that provides otherwise.’ When the content element of the presumed act arising by virtue of the silence is approving, it is a case of positive silence, as previously indicated. Due to the interest of this type of silence, the study focuses on said figure. Positive silence is exceptional in matters of administrative inaction; it occurs exclusively in those cases where the legislator - not the administration in the exercise of regulatory power - expressly and exhaustively recognizes it. This type of presumed act (positive) shall generate the effects of an express, favorable, or rights-declaring administrative act, which is inferred from the text of article 331 of the LGAP, when it provides that once this has occurred, ‘the Administration may not issue an act denying the application, nor extinguish the act except in those cases and in the manner provided for by Law.’ For this reason, negative silence is the rule and positive silence is the exception, and as such, it only applies in those cases permitted by a norm of legal rank. In all other cases not provided for in the law, silence, it is reiterated, shall always be understood as negative. For this type of administrative inaction to arise, several conditions must concur. First, it is necessary that there is a legal provision that expressly grants approving effects to the presumed administrative acts arising in this case, in approvals, licenses, or permits. In the case of the Costa Rican Legal Order, such exhaustiveness is found in canon 330 of the General Law of the Public Administration, which textually establishes: ‘1. The silence of the Administration shall be understood as positive when expressly established or when dealing with authorizations or approvals that must be granted in the exercise of oversight and supervisory (tutela) functions. 2. Silence shall also be understood as positive when dealing with applications for permits, licenses, and authorizations.’ Here it is pertinent to clarify that via case law it has been determined that not in any procedure in which permits, authorizations, and licenses are requested is positive silence applicable. Thus, both the Constitutional Chamber and this Chamber have considered that it does not apply when dealing with assets of special importance to society, for example: Public Domain or Environment. As a second condition for positive silence to operate, the deadline that the public administration had to resolve the application must have expired, without it having ruled on the request. In this regard, subsection one of article 331 indicates that: ‘The deadline for positive silence to arise shall be one month, from when the body receives the application for approval, authorization, or license with the legal requirements.’ The third condition for it to operate is of a substantive nature and consists of the request being in conformity with the Legality Block (Bloque de Legalidad). Thus, the lack of response must not serve to authorize illegality. Said requirement is extracted from the last sentence of subsection one of the above-cited article, which enshrines the following phrase: ‘with the legal requirements.’ Finally, once said requirements for the application of the silence under analysis are met, an iter established in article 7 of Law 8220 must be followed (…) (Resolution No. 000129-F-S1-2018, of 2:00 p.m. on February 15, 2018, Chamber One). ‘(…) That is, for positive silence to operate, the individual must have fulfilled in their application each and every one of the requirements demanded by the norm, since the contrary would imply the absence of essential prerequisites for the existence of the act, and silence cannot operate when any of them is omitted, even if the responsible body or official does not make the respective notification. (…)” Thus, due to the effects it produces, positive silence requires the concurrence of two conditioning prerequisites: that the application submitted to the Administration meets all the requirements demanded by the current regulations, and that the one-month period elapses without a response to it. If both conditions are met, positive silence is produced as a legal effect, which constitutes a true administrative act. Indeed, the Administration cannot issue a denying act, disregard it, or extinguish it, except through the mechanisms for the suppression of rights-declaring acts regulated by the legal order. (Resolution No. 2924-2009 of 10:15 a.m. on December 17, 2009, of the Administrative and Civil Treasury Tribunal (Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda), Sixth Section, citing judgment No. 88 of 3:05 p.m. on October 19, 1994, of Chamber One. And in a similar sense, No. 451-2019 of 11:35 a.m. on August 30, 2019, of the Administrative Litigation Tribunal (Tribunal Contencioso Administrativo), Third Section). So that, in our system, “(…) The presumed administrative act that arises in light of positive silence must be in conformity with the legality block, since the absence of its essential prerequisites implies its nonexistence. Administrative inaction cannot become a reason to harm the current legality and constitutionality block. Therefore, positive silence cannot operate when some of the requirements established by the legal order are omitted, even if the responsible body or official does not rule within the established deadlines (…)”. (Resolution No. 2413-2010 of 3:10 p.m. on June 24, 2010, of the Administrative Litigation Tribunal, Third Section). Thus proscribing the possibility of positive silence contra legem, because by elementary application of the principle of legality, the passivity of the Administration cannot give cover to what is unlawful.

Now then, having reviewed the proposed text, the desired enhancement is supposedly sought to be achieved by eliminating the accreditation or certification of the competent body that should have resolved expressly, which is currently contemplated in article 7 of Law No. 8220; which is not a constitutive requirement, but its function is solely and exclusively to certify the presumed act, for the purposes of third parties and other public entities (See, among others, resolution No. 122-2006 of 11:40 a.m. on March 17, 2006, of the Administrative Litigation Tribunal, Second Section) and based on which, under the understanding that it always has the duty to resolve expressly (arts. 63.2 and 239 of the LGAP), and that the presumed act (presumption of approval), which positive silence implies, is perfected only under the double condition: the failure of the Administration to resolve the petition in time and the certainty of having satisfied all the requirements –“with the legal requirements” reads article 331.1 in fine of the LGAP and “provided the legally established requirements are met” alludes the proposal-, the Administration, by a subsequent action, could deny the positive silence application due to absence or defect in the requirements; an express denial by the authorities which allows the reopening of a new discussion regarding the existence or not of the presumed act due to non-compliance with the enforceable requirements. Evidencing that, by the mere passage of the deadline to resolve, positive silence does not operate automatically (Resolution No. 433-2019 of 10:55 a.m. on August 30, 2019, Administrative Litigation Tribunal, Third Section).

And in substitution, it is proposed that, for the application of positive silence, it will suffice for the citizen to submit a sworn statement (declaración jurada), signed by them in the presence of the official or by electronic document with digital signature, describing one by one the fulfillment of all the necessary requirements, and that the Administration did not resolve within the corresponding deadline. In response to which the defaulting Administration shall leave a record of the application of the silence by means of a physical or electronic document confirming receipt of the application in which the provided declaration and application of the silence are recorded.

However, from our perspective, with this novelty, due to its wording, it does not overcome, enhance, or vindicate the current positive silence regime, because it remains subject to the existence of a record, repeating, in a certain way, the current procedural rules, by not excluding or nullifying the possibility of altering, by a subsequent express resolution and in a different –denying- sense, the presumed approving act; especially when in our system, as an objective rule, effects are denied to silence to obtain what according to the Law could not have been authorized or obtained by express resolution, so that the Administration may disregard, through the latter, what supposedly had been acquired by virtue of positive silence, merely by invoking the alleged infringement of the legal order. Without overlooking that, with the proposal, the phrase: “operates by operation of law”, referring to the application of the former, is removed from the fifth paragraph of the current article 7, which could be considered to detract from its direct and immediate effectiveness, if that is what is intended with the reform, and that in any case, through excessively prudent case law, that possibility has been distorted in our system.

Thus, the proposed reforms in the matter are apparently contradictory, to some extent incomprehensible, and probably will not lead in practice to an application different from what that legal fiction has been up to now in our system. In sum, we do not understand what the legislator intends with this new proposal, much less the scope and functionality of the record of the presumed act, whether as a simple means of accrediting the administrative silence, whether it conditions or not its presumed content of approval, is it a confirmatory act?, or does it alter or not the dies a quo of the effectiveness derived from the presumed approval?, or whether its effects are restricted to providing legal certainty to administrative relations?

Also concerning is the vagueness and imprecision of the cases or administrative procedures excepted from the application of positive silence, since in the majority it is not the sectoral or special law that scatteredly establishes such exceptionality, but rather it is judicial case law, and in most cases, it is specific judicial precedents that enumerate specific matters in which the institution of positive silence does not operate or is inapplicable[2]. It is therefore concerning that this task is delegated to the Administrations, with a view to including them in the National Catalog of Procedures, under the risk that, by inadvertent error, some cases may be left out of it and regarding them, it is intended to derive some right in application of positive silence; which adds uncertainty and legal insecurity to what is proposed with this initiative.

As for the possibility of using information technologies in the matter, allowing citizens to interact with Public Administrations by electronic means, the existing digital divide would have to be considered, in terms of access to and use of those technologies and connectivity, on both sides; which could doom this initiative; or alternatively, establish a reasonable period for its due implementation.

Based on what has been set out so far, we believe that the legislator must better define the configuration of the positive silence that, in complement to and development of the Right of petition and administrative justice, it wishes to enhance with this initiative, with the aim of reducing administrative obstacles, and if thereby, in the face of formal inaction in resolving, it wishes or not to implement a substitution of the awaited express decision, overcoming the mere legal fiction, by a tacit act with identical guarantees and effects as if the favorable act had been issued expressly; especially when in compliance with a legal duty, the citizen goes to the administrative authority to obtain the enabling title (license, registration, authorization, approval, dispensation, admission, etc.) to exercise a right of which they are already the holder, and thus submits to the administrative verification of the conditions provided for its due exercise and in harmony with the public interest, and does not obtain a timely response. And for which it will be necessary to assess the need to include or not reforms beyond Law No. 8220, which will or will not be necessary, depending on the option chosen, having as a limit in its free configuration, those citizen petitions whose content relates to activities in which the Administration has concrete duties of oversight (tutela) in attention to the protection of other fundamental rights or collective interests, which ordinary and constitutional case law have taken it upon themselves to list, as an objective rule.

On the other hand, proposed Article 10 envisages a reconfiguration of the administrative-disciplinary sanctioning system for personal fault of the official, for breaches of specific obligations under Law No. 8220, establishing an exhaustive list of conducts classified as administrative faults, which are categorized as: minor, serious and very serious –currently they are classified only as serious faults–; these do not have a general scope, since they are described and aimed at specific subjects, by reason of particular functions assigned to the Hierarch, the official or the Procedural Simplification Officer. And by reason of their correlative gravity, these administrative faults are sanctioned with specific sanctions: written reprimand; suspension without pay or remuneration of any kind, from 3 to 8 days; suspension without pay or remuneration of any kind, from 8 to 30 days, respectively. With the particularity that now the sanction of dismissal without employer liability is reserved for a case of special recidivism that allows imposing a greater sanction, for whoever has been sanctioned on more than two occasions for very serious faults, within the period of one year; whereas before said sanction was reserved for cases of 3 or more breaches. All of which, at a general level, complies with the principle of specificity (principio de tipicidad) that requires that the infraction contain an adequate description of the conduct and clearly indicate the sanction applicable to each previously determined infraction. Likewise, the requirement is met that it be established or adequately described when the foreseen recidivism is configured (Pronouncement OJ-074-2007, of August 1, 2007 and Opinion C-437-2008, of December 15, 2008). By which the flaws noted in Opinion OJ-2-2009, of January 12, 2009, that characterize the current sanctioning regime, are overcome.

It is also proposed to strengthen the stewardship (rectoría) of the MEIC (art. 11) and to establish the binding effect of its directives (directrices), with respect to all the organs and entities contemplated in Article 1 of Law No. 8220 (art. 13). As we warned previously, in light of administrative autonomy, such proposed binding effect could be unconstitutional, because although autonomous institutions do not enjoy a guarantee of unrestricted constitutional autonomy, their subjection to directives of the Executive Branch has its limits. Note that directives are atypical administrative acts in their effects, which contain general policy guidelines that are binding with regard to ends or goals and, partially, compulsory regarding the forms and means to achieve them, in relation to a management period, and not to a concrete or determined conduct. (See in this regard, among others, Pronouncement OJ-043-99 of April 8, 1999 and Opinion C-078-99 of April 23, 1999, as well as the Session of June 16, 1984, of the Full Court, acting as Constitutional Court). This will be another aspect to be assessed by the legislators, so that the powers now listed in this legislative proposal, referring to the issuance of general policies that achieve the unification, simplification and coherence of administrative procedures (trámites), must be configured in such a way that their materialization constitutes relations of direction, advice, coordination and support, moreover compatible with the different degrees of administrative autarky. It should be remembered that the directives issued jointly with the President of the Republic –art. 27.1 of the LGAP– in the matter, by their content, must constitute general policy guidelines that lack immediate and direct efficacy, leaving an indisputable sphere of discretion to the directed organ or entity; that is, they must be systematizing guidelines of general scope, that is, non-concrete[3], which seek to coherently direct the administrative conduct deployed by the State, in a broad sense, in order to avoid contradictions in specific issues of national policy (Pronouncement OJ-107-2020, of July 20, 2020).

Subsection k) of proposed Article 11 is also of concern, which allows the MEIC, in its capacity as Steward (Rector), to “Request information to prepare reports or public policy instruments on regulatory improvement and simplification of procedures, with the entities and organs of the Administration having the duty to facilitate access to the requested information.” Note that said rule imposes the duty on the institutions of the Central and decentralized Public Administration to indiscriminately facilitate –due to its generality and without any distinction whatsoever– the information in their possession that is requested by the stewardship body. A normative precept that, by its broad and open wording, enables said Stewardship to request any of the special categories of personal data regulated by the Law on the Protection of the Person against the Processing of their Personal Data, No. 8968, including so-called sensitive data; which is not legally possible. The express scope of said rule should then be conceptually delimited, under the conditions given by that other special Law, on the understanding that it could refer to data of unrestricted access, with respect to which a legal reservation is imposed to enable a specific Public Administration to use and access them, and in accordance with the specific purpose pursued, which must also be defined by the same law that confers competence to act –See Article 9.3 of the cited Law No. 8968–.

Another debatable aspect is what is proposed in Article 15 of the bill, through which, as alternatives to the prevailing positive silence (silencio positivo) regime, it is intended to authorize the substitution of a priori controls by a posteriori controls, as well as the exclusion of certain sensitive matters in which the tutelage of the Administrations is indeclinable – health, environment and municipal authorizations – from the prior administrative authorization regime and their substitution by mere communications from the individual to the Administration, for purposes of proof of the start of the activity, even provisionally allowing their development, subject to subsequent conditioning and a possible revocatory resolution, without further procedure, by the administrative authority.

These alternative formulas are not necessarily options between positive silence and authorizing intervention by the Administration, but rather between the dichotomy between administrative control or no control, or even between a priori and a posteriori controls. Let us recall that prior authorizations are justified from the perspective of the public interest that is protected through ex ante control of the requirements for starting an activity. And although the decision to suppress the requirement of prior authorization has an obvious political nature, the truth is that it must entail a mandatory weighing of the public interests that may be affected by the activity or right whose exercise was until a given moment subjected to it, in order to conclude that such suppression does not put public interests at risk or that their eventual effect is scarcely relevant, compared with the cost of preventive control for individuals. Furthermore, it must be considered that the substitution of a priori control by a posteriori controls is more reasonable when the former have an evident rule-based and not discretionary character. However, one must be aware that said suppression of preventive controls does not end the underlying problem: administrative delay and the need to apply positive silence, because in some cases the authorization or ex ante control will continue to subsist, and consequently, the problem of silence in the absence of timely and express resolution will continue to arise.

Provisional authorization constitutes, in our opinion, a formula of reduced positive silence, since the authorization is produced conditionally, and may even be revoked without further procedure by a subsequent express resolution of the Administration rejecting the application. Obviously, this formula implies legal uncertainty due to its provisionality and revocability. And from a practical point of view, its operability would be reduced to cases in which the provisional exercise of the activity does not imply significant investments or in which the risk of subsequent disauthorization could be compensated by the expected benefit. Note that the risk of choosing or not to carry out the activity provisionally authorized in that manner falls both on the applicant for the authorization and on the Administration itself, especially when the latter subsequently decides to reject it and must assume the pecuniary liabilities that may arise. Which implies a serious foreseeable risk for Administrations in those cases in which the citizen has made substantial investments that will have to be compensated.

To begin closing our review, it is imperative to recall that, based on the provisions of Article 190 of the Political Constitution: “For the discussion and approval of bills relating to an autonomous institution, the Legislative Assembly shall previously hear the opinion of said institution.” Thus, mandatory consultation on this bill must be granted to the autonomous institutions, so that they may express what they deem opportune and convenient.

Finally, even though it is the legislator who allocates and assigns the always scarce available economic resources, it is advisable to have technical financial studies that provide certainty of the economic impact of this bill, in relation to the economic resources with which the MEIC must be endowed to assume the proposed functions –Transitional Provision I–; this in order to verify and ensure that the proposed reform is financially sustainable, given the country’s fiscal situation.

Conclusion:

In accordance with the foregoing, this Attorney General’s Office estimates that the consulted bill presents drawbacks at the legal level and some potential clashes of constitutionality; some of which could be resolved with adequate legislative technique, as suggested.

Moreover, it is obvious that its approval or not is a matter of legislative policy that falls exclusively to that Branch of the Republic.

Your consultation is thus hereby answered in non-binding terms.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera Deputy Attorney General Public Function Area [1] See Resolution No. 109-2019-VI of 10:25 a.m. on August 30, 2019, of the Administrative and Civil Tax Court of the Treasury, Sixth Section.

[2] Just to cite some judicially excluded resolutions and matters: Award of a position under the Academic Regime and Teaching Service of the UCR (Resolution No. 41-2020-II of 08:45 a.m. on May 28, 2020, of the Administrative and Civil Tax Court of the Treasury, Second Section); In declaration of pensions and retirements of the National Teaching Profession (Resolution No. 2020-000199 of 12:20 p.m. on January 30, 2020, Second Chamber); Actions formulated by the contractor that are not necessary to execute the procurement –art. 16 of the Administrative Procurement Law– (Resolution No. 047-2020-VI of 3:10 p.m. on April 20, 2020, Administrative and Civil Tax Court of the Treasury, Sixth Section); Extension of work leave without pay at the Costa Rican Social Security Fund (Resolution No. 000129-F-S1-2018 of 2:00 p.m. on February 15, 2018, First Chamber); Contracts for land allocation and authorization of transfer by the IDA (Resolution No. 000925-F-S1-2017 of 4:25 p.m. on August 3, 2017, First Chamber); Public domain assets, archaeological heritage, registry of pre-Columbian archaeological assets (Resolution No. 000409-F-S1-2019 of 10:55 a.m. on May 16, 2019, First Chamber); Inapplicability of positive silence and non-compliance with requirements in a recognition of settler and/or occupant application, Inapplicability in the coastal zone and environmental law (Resolution No. 433-2016 of 2:20 p.m. on September 30, 2016, Administrative and Civil Tax Court of the Treasury); In exploitation of patents in street vending on public domain, municipal sidewalks (Resolution No. 2413-2010 of 3:10 p.m. on June 24, 2010, Administrative Court, Third Section. And in a similar sense No. 122-2006 of 11:40 a.m. on March 17, 2006, Administrative Court, Second Section); In matters of administrative concessions of the State (Resolution No. 37-2008-S-VIII of 9:00 a.m. on December 18, 2008, Administrative Court, Eighth Section); Environmental, urban planning and public domain matters (Resolution No. 494-2006 of 10:35 a.m. on December 1, 2006, Administrative Court, Third Section; refers to Votes Nos. 2233-93, 6836-93 and 6322-03 of the Constitutional Chamber); The public service regime –e.g. appointments, transfers or promotions are exempt from positive silence (Resolution No. 092-2017-VII of 3:30 p.m. on December 14, 2017, Administrative and Civil Tax Court of the Treasury, Seventh Section. And in a similar sense No. 51-2013 of 3:15 p.m. on March 22, 2013, of the Administrative and Civil Tax Court of the Treasury, Sixth Section); Positive silence is not applied in forestry matters (Resolution No. 397-F-01 of 3:25 p.m. on June 6, 2000, First Chamber).

[3] Regarding the legal-public subject recipient of the directive, the Constitutional Court since Vote No. 3309-94 –reiterated in No. 2276-96 of May 15, 1996, has indicated that the Executive Branch can only issue general directives to all autonomous institutions, to groups of them or in general areas of action. With this stance, evidently, this Chamber excludes particular or singular directives aimed at a single public entity.

Opinión Jurídica : 051 - J del 01/03/2021 01 de marzo de 2021 OJ-051-2021 Diputados (as) Comisión Permanente Especial de Ciencia, Tecnología y Educación Asamblea Legislativa Estimados (as) señores (as):

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio número AL-CPECTE- C-332-2021, de fecha 28 de enero de 2021, cuya atención nos fue reasignada el 6 de enero del presente año, y por el que esa Comisión requiere el criterio de este Órgano Superior Consultivo en torno al texto del proyecto denominado “REFORMA A LA LEY DE PROTECCIÓN AL CIUDADANO DEL EXCESO DE REQUISITOS Y TRÁMITES ADMINISTRATIVOS, LEY N° 8220 Y SUSREFORMAS”, Expediente Nº 22.333 y se acompaña una copia del mismo.

I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004, OJ-060-2011 de 19 de setiembre de 2011, OJ-037-2012 de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012 de 20 de setiembre de 2012, OJ-138-2017 de 15 de noviembre de 2017, OJ-141-2017 de 16 de noviembre de 2017, OJ-052-2018 de 12 de junio de 2018, OJ-009-2020, de 13 de enero de 2020, OJ-179-2020 de 24 de noviembre de 2020 y OJ-026-2021 de 22 de enero de 2021).

Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre la propuesta legislativa, en punto a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del proyecto de ley consultado. Y para ello, desde el punto de vista II.- Proyecto de Ley consultado No. 22.333.

“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

DECRETA:

REFORMA A LA LEY DE PROTECCIÓN AL CIUDADANO DEL EXCESO DE REQUISITOS Y TRÁMITES ADMINISTRATIVOS, LEY N° 8220 Y SUS REFORMAS ARTÍCULO 1- Se reforman los artículos 4, 7, 10, 11, 12 y 13 de la Ley N° 8220, Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos, de 4 marzo de 2002. Los textos son los siguientes:

Artículo 4- Publicidad de los trámites y sujeción a la ley Todo trámite o requisito, con independencia de su fuente normativa o de la materia de que se trate, para que pueda exigirse al administrado deberá:

• a)Constar en una ley, un decreto ejecutivo, un reglamento o disposiciones administrativas como resoluciones generales.
• b)Estar publicado en el Diario Oficial La Gaceta y en el Catálogo Nacional de Trámites.

Se crea el Catálogo Nacional de Trámites como un instrumento que estará constituido por todos los trámites, requisitos y procedimientos, ofrecidos por cada ente u órgano de la Administración Pública, que deban realizar los ciudadanos.

Para el caso de los instructivos, manuales, formularios, anexos y demás documentos correspondientes a un trámite o requisito, deberán estar publicados en el Catálogo Nacional de Trámites y exponerse en un lugar visible dentro del sitio web de la institución, debiendo cumplir de previo con el control regulatorio ordenado por el Ministerio de Economía, Industria y Comercio.

Las oficinas de información al administrado de las entidades u órganos de la Administración Pública serán las encargadas de explicar al administrado los trámites o requisitos. En caso de no contar con esa oficina, la institución deberá designar un departamento ya establecido o un funcionario para este fin.

Artículo 7- Procedimiento para aplicar el silencio positivo Cuando se trate de solicitudes para el otorgamiento de permisos, licencias o autorizaciones, vencido el plazo de resolución otorgado por el ordenamiento jurídico a la Administración, sin que esta se haya pronunciado, procederá el silencio positivo de pleno derecho y se tendrán por aprobadas tales solicitudes, siempre y cuando se cumpla con los requisitos legalmente establecidos.

En el caso de aquellos trámites que para el otorgamiento de licencias, permisos o autorizaciones que no cuenten con un plazo previamente definido de resolución, se tendrá de hasta un máximo de diez días hábiles para tal efecto.

De igual manera, en el caso de trámites o requisitos que sean necesarios para otro trámite, en aplicación del silencio positivo, el administrado podrá continuar con las gestiones subsiguientes.

Para la aplicación del silencio positivo bastará con que el administrado presente a la Administración una declaración jurada, firmada por el administrado en presencia del funcionario o bien mediante documento electrónico con firma digital, describiendo uno a uno el cumplimiento de todos los requisitos necesarios para el otorgamiento de los permisos, las licencias o las autorizaciones y que la Administración no resolvió dentro del plazo correspondiente, y debiendo en el acto la Administración dejar constancia de la aplicación del silencio positivo mediante un documento físico o electrónico que confirme el recibido de la solicitud en el que conste la declaración aportada y aplicación del silencio positivo.

Estos requisitos serán únicamente los estipulados expresamente en las leyes, los decretos ejecutivos, los reglamentos o disposiciones administrativas como resoluciones generales, y que se encuentren debidamente publicados en el Catálogo Nacional de Trámites, de conformidad con lo establecido en el artículo 4 de la presente ley.

En el cumplimiento de este procedimiento, la Administración deberá coordinar a lo interno para informar al oficial de simplificación de trámites, de conformidad con el artículo 11 de esta ley.

Ninguna institución podrá desconocer o rechazar la aplicación del silencio positivo. Cuando sea procedente, la Administración aplicará el procedimiento de nulidad en sede administrativa regulado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública o iniciará un proceso judicial de lesividad del Código Procesal Contencioso Administrativo para demostrar que los requisitos correspondientes no fueron cumplidos.

Quedan exceptuados de la aplicación del silencio positivo, las licencias, permisos y autorizaciones que por resolución judicial o de ley que específicamente así lo establezcan, debiendo señalar resulta aplicable esta figura, so pena de incurrir en una falta administrativa por parte del Oficial de Simplificación de Trámites.

Artículo 10- Responsabilidad de la Administración y el funcionario El administrado podrá exigir responsabilidad tanto a la Administración Pública como al funcionario público y a su superior jerárquico, por el incumplimiento de las disposiciones y los principios de esta ley.

La responsabilidad de la Administración se regirá por lo establecido en los artículos 190 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública; la responsabilidad civil y administrativa del funcionario público, por sus artículos 199 y siguientes, y 358 y siguientes; la responsabilidad penal del funcionario público, conforme lo ordena la legislación penal.

Se considerarán como faltas leves, graves y muy graves los siguientes incumplimientos específicos de la presente ley:

1- Faltas leves a) Al Jerarca de una institución, contar con trámites no sujetos a plazo para su resolución.

• b)Al Jerarca, no presentar el informe de cumplimiento de las herramientas en materia de mejora regulatoria y simplificación de trámites, requeridos por la Rectoría según lo dispuesto en el artículo 11 de la presente ley c) Al funcionario, no responder a un administrado sobre el estado de un trámite.

2- Faltas graves a) Al Jerarca de la institución, no brindar publicidad a los trámites.

• b)Al Funcionario, no respetar las competencias de otros entes, órganos o instituciones públicas.
• c)Al Funcionario o el Jerarca, incumplir el procedimiento de coordinación institucional e interinstitucional.
• d)Al Funcionario, irrespetar el trámite ante única instancia administrativa, no aceptar la presentación única de documentos o exigir más requisitos de los establecidos en la ley, los decretos ejecutivos los reglamentos.
• e)Al Jerarca, no celebrar injustificadamente acuerdos o convenios cuando corresponda entre entidades u órganos de la Administración Pública para compartir información requerida para determinado trámite.
• f)Al Oficial de Simplificación de Trámites, no publicar o no mantener actualizado en el Catálogo Nacional de Trámites todos los trámites de su institución.
• g)Al Oficial de Simplificación de Trámites, no presentar el informe sobre cumplimiento de los Planes de Mejora Regulatoria, según lo establecido en reglamento de esta misma ley.
• h)Al Funcionario responsable, no resolver en el plazo otorgado por el ordenamiento jurídico a la Administración para el otorgamiento de permisos, licencias o autorizaciones, en aquellos casos en los que el silencio positivo no opere, sea por razones de resolución judicial o por disposición legal expresa.
• i)Al Funcionario o Jerarca que sea sancionado en dos o más ocasiones, por una falta leve, en un periodo de un año.

3- Faltas muy graves a) Al Funcionario o el Jerarca, incumplir el procedimiento para la aplicación del silencio positivo, según lo dispuesto en el artículo 7 de la presente ley.

• b)Al Funcionario, no resolver las peticiones, gestiones, solicitudes y demás documentos dentro del plazo establecido para cada uno de esos trámites en la Ley General de la Administración Pública o en ley especial.
• c)Al Funcionario rechazar los documentos expedidos válidamente por otros órganos, entes o instituciones del Estado en el ejercicio de su propia competencia.
• d)Al Oficial de Simplificación de Trámites no realizar la evaluación costo-beneficio de la regulación.
• e)Al Funcionario incumplir los criterios técnicos emitidos por el Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC), por medio de la Dirección de Mejora Regulatoria, de conformidad con las obligaciones establecidas en esta ley y los principios de mejora regulatoria.
• f)Al Funcionario o Jerarca sea sancionado en dos o más ocasiones, por una falta grave en un periodo de un año.

En aplicación del inciso c) de faltas muy graves, cuando un funcionario considere que algún documento expedido por otra institución pueda presentar vicios susceptibles de producir una nulidad, así lo comunicará a la institución que lo emitió, y contará con un plazo perentorio de ocho días hábiles para comprobar los vicios, transcurrido dicho plazo sin tener respuesta tendrá la obligación de aceptar la validez del documento, siempre y cuando este no sea anulado de conformidad con lo dispuesto en el capítulo VI, título VI, libro I de la Ley General de la Administración Pública, N.º 6227, de 2 de mayo de 1978, y sus reformas.

En la declaratoria de responsabilidad personal del funcionario público en sede administrativa se impondrán, en su orden, según la gravedad del hecho y sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal correspondiente, las siguientes sanciones:

• i)Faltas leves: amonestación escrita.
• ii)Faltas graves: suspensión sin goce de salario o remuneración de cualquier clase o forma de tres a ocho días.
• iii)Faltas muy graves: suspensión sin goce de salario o remuneración de cualquier clase o forma de ocho a treinta días.
• iv)Despido sin responsabilidad patronal, para quien haya sido sancionado en más de dos ocasiones por faltas muy graves, en el plazo de un año.

Para efectos de responsabilidad personal del funcionario público, se aplicará el procedimiento administrativo ordinario dispuesto en la Ley General de la Administración Pública.

Las instituciones del Estado en las que el régimen disciplinario está regulado por ley o normativa especial, se ajustarán a dicha regulación específica para el trámite del procedimiento y la aplicación de las sanciones correspondientes.

Artículo 11- Rectoría El Ministro (a) del Ministerio de Economía, Industria y Comercio por medio de la Dirección de Mejora Regulatoria será el órgano rector en materia de simplificación de trámites y mejora regulatoria y, como tal, deberá velar y supervisar el cumplimiento de esta Ley.

Los órganos y entidades contemplados en el artículo 1 de esta Ley serán también responsables de velar por su cumplimiento y por el seguimiento de los planes de mejora regulatoria que se establezcan por medio del Oficial de Simplificación de Trámites designado por el jerarca respectivo. Estos oficiales junto con el jerarca serán los responsables de dar seguimiento a las disposiciones de esta Ley.

Para ello se creará una red de Oficiales de Simplificación de Trámites, la cual sesionará al menos una vez cada 3 meses para dar seguimiento y coordinar las acciones institucionales que sean necesarias para el cumplimiento de esta ley, bajo la coordinación del Oficial de Simplificación de Trámites del MEIC. Reglamentariamente se definirá su esquema de funcionamiento.

Cada ente autónomo, semiautónomo o con autonomía universitaria establecerá sus planes de mejora regulatoria y designará a sus oficiales de simplificación de trámites, y tendrá como referente los criterios que en esta materia emita el órgano rector.

El Ministro (a), como parte de su rectoría política, entre otras atribuciones, podrá:

• a)Dictar las políticas y estrategias que establezcan los objetivos en Mejora Regulatoria y Simplificación de Trámites para la Administración Pública en su conjunto. Las directrices que se emitan serán vinculantes para las instituciones autónomas y descentralizadas, en cuyo caso se emitirán conjuntamente con la persona que ostente el cargo de Presidente de la República.
• b)Definir áreas de atención prioritaria para la Mejora Regulatoria y la Simplificación de Trámites, a ser consideradas en los Planes de Mejora Regulatoria y en cualquier otro instrumento de alcance general sobre la materia.
• c)Solicitar a los jerarcas de las instituciones públicas contempladas en el artículo 1 de esta Ley con trámites que impacten a los ciudadanos y al sector productivo, a incorporarlos en sus Planes de Mejora Regulatoria.
• d)Solicitar a los Oficiales de Simplificación de Trámites resultados de sus procesos de Mejora Regulatoria y Simplificación de Trámites, y las acciones correctivas a tomar, según corresponda.
• e)Ordenar la eliminación en la base de datos del Catálogo Nacional de Trámites, de los trámites que incumplan con los requisitos de calidad de información definidos por la Dirección de Mejora Regulatoria.
• f)Ejercer la dirección política de las medidas que la Administración Pública realiza en Mejora Regulatoria y Simplificación de Trámites, a fin de lograr una acción unívoca e integrada.
• g)Impulsar de oficio o a instancia de parte acciones de Mejora Regulatoria y Simplificación de Trámites en aquellas áreas de la actividad estatal donde sea necesario.
• h)Solicitar la realización de análisis de impacto regulatorio expost de regulaciones o trámites que se estimen necesarios para coadyuvar al cumplimiento de objetivos en Mejora Regulatoria.
• i)Solicitar a los destinatarios de trámites o regulaciones criterio sobre su impacto, de manera que pueden ser considerados en los instrumentos de mejora regulatoria y simplificación de trámites a implementar por las instituciones públicas.
• j)Solicitar la elaboración de estudios específicos del estado de trámites y regulaciones por sector de actividad o a nivel institucional.
• k)Requerir información para elaborar informes o instrumentos de política pública en mejora regulatoria y simplificación de trámites, debiendo las entidades y órganos de la Administración facilitar el acceso a la información solicitada.

Los jerarcas de las entidades y órganos contemplados en el artículo 1 de esta Ley deberán rendir cuentas sobre el desempeño institucional en el cumplimiento de las herramientas de Mejora Regulatoria, a solicitud del Rector, para ser visibilizados en espacios estratégicos de decisión política, incluyendo lo relacionado con el estado de sus trámites en el Catálogo Nacional de Trámites.

Artículo 12- Evaluación costo-beneficio Las instituciones señaladas en el artículo 1 de la presente ley están obligadas a realizar una evaluación costo-beneficio antes de emitir cualquier nueva regulación o reformar las existentes, cuando establezcan trámites, requisitos y procedimientos que deba cumplir el administrado ante la Administración y, en todo momento, velarán por que tales regulaciones cumplan, en todos sus alcances, con la presente ley y los principios de la mejora regulatoria que establezca el reglamento a esta ley. Aquellas regulaciones que cuenten con dictamen técnico afirmativo de la Dirección de Mejora Regulatoria para continuar con su proceso de publicación final dispondrán de hasta 1 año para ese fin, de lo contrario, deberán realizar nuevamente todo el trámite en el Sistema de Control Previo.

Los encargados de velar por el cumplimiento de esta obligación serán el Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC) por medio de la Dirección de Mejora Regulatoria.

El Ministerio de Economía, Industria y Comercio, por medio de la Dirección de Mejora Regulatoria, podrá establecer lineamientos generales que permitan la implementación paulatina de un análisis de impacto regulatorio más allá de que contengan trámites, requisitos o procedimientos, mismos que deberán aplicar las instituciones y órganos que conforman la Administración Pública, según se disponga reglamentariamente.

De igual manera, las entidades y órganos de la Administración realizarán un análisis de su inventario normativo existente, en los términos de calidad regulatoria, según se defina reglamentariamente, debiendo procederse a su inclusión en los planes de mejora regulatoria en los casos en que se determine su necesidad de ajuste, proceso dentro del cual deberán considerar el criterio de sus destinatarios.

Artículo 13- Criterio del órgano rector El criterio técnico que emita el Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC), por medio de la Dirección de Mejora Regulatoria, sobre los trámites existentes cubiertos por esta ley, así como sobre la emisión de nuevas regulaciones o reformas a las ya existentes que contengan trámites requeridos a los ciudadanos, tendrá carácter vinculante para todas las instituciones dispuestas en el artículo primero de la presente ley.

En el caso de las instituciones autónomas y descentralizadas, dicho criterio será emitido conjuntamente con quien ocupe el cargo de Ministro o Ministra de Economía, Industria y Comercio.

ARTÍCULO 2- Se adiciona un nuevo artículo 15 a la Ley N° 8220, Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos, de 4 marzo de 2002, El texto es el siguiente:

Artículo 15- Del uso de Instrumentos de Simplificación de Trámites En los trámites que realicen los administrados, la Administración Pública deberá hacer uso de la declaración jurada o cualquier otro mecanismo de simplificación, así como de instrumentos de verificación posterior para asegurar el cumplimiento de lo declarado bajo juramento, a fin de agilizar y reducir trámites, por encima de instrumentos de control documental previo, salvo en aquellos casos donde se justifique con razones de eficiencia, riesgo o de legalidad la imposibilidad de su uso.

Lo anterior será tutelado en el marco de la aplicación a lo dispuesto en artículo 12 de la presente ley, según se defina reglamentariamente.

La Administración Pública, centralizada y descentralizada, deberá formular un listado de las licencias, permisos, autorizaciones, requisitos o cualquier otro trámite propio de su competencia, que podrán ser obtenidos mediante declaración jurada; e indicarlo de esa manera en la ficha de cada uno de los trámites contenidos en el Catálogo Nacional de Trámites. De igual manera, cada institución de la Administración Pública deberá disponer de una guía pública a incluir en la ficha señalada sobre los contenidos a verificar según el trámite.

Para el otorgamiento de licencias, permisos, autorizaciones o cualquier otro trámite requerido por el administrado, incluyendo la materia de salud, ambiente y autorizaciones municipales, la Administración podrá conceder aprobaciones temporales sujetas al cumplimiento de requisitos posteriores en un plazo de hasta seis meses, en los casos que cada una lo defina, debiendo el administrado cumplir con lo pendiente.

En caso de incumplimiento del interesado a lo dispuesto en el párrafo anterior, podrá la Administración proceder a la revocatoria de lo otorgado sin más trámite, y sin perjuicio de las responsabilidades civiles o penales que procedan.

TRANSITORIO I- En el plazo de 1 año, el Ministerio de Hacienda adoptará las medidas pertinentes a fin de dotar al Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC) de los recursos económicos para asumir las funciones aquí encomendadas. Para ello, el MEIC justificará técnicamente los recursos financieros, humanos, los servicios tecnológicos y equipos requeridos.

TRANSITORIO II- En un plazo de 6 meses a partir de la entrada en vigencia de esta ley, los trámites al usuario deberán registrarse en el Catálogo Nacional de Trámites. Al vencimiento de este plazo, la solicitud de requisitos que no se encuentren publicados en dicho Catálogo se sancionará conforme lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley no. 8220 Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos, según corresponda.

TRANSITORIO III- En un plazo de 3 meses a partir de la entrada en vigencia de esta ley, las instituciones y órganos de la Administración Pública deberán cumplir con la publicación señalada en el artículo 7 párrafo final la Ley no. 8220 Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos.

Rige a partir de su publicación en el Diario Oficial La Gaceta.” III.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.

En términos generales, la iniciativa propone los siguientes cambios relevantes:

· Crear y fortalecer el denominado Catálogo Nacional de Trámites, como instrumento obligatorio y único de rango legal, para transparentar y centralizar todos los trámites requeridos por cada institución u órgano de la Administración Pública (art. 4).

· La eficacia de pleno derecho del silencio positivo, eliminando la posibilidad de que la Administración en mora pueda emitir un criterio expreso posterior contrario a aquél (art. 7).

· Reconfigurar el sistema sancionatorio disciplinario por incumplimientos a obligaciones específicas de la Ley No. 8220, clasificando las faltas en leves, graves y muy graves, y estableciendo su correlativa sanción administrativa (art. 10).

· Fortalecer la rectoría del MEIC (art. 11) y establecer el efecto vinculante de sus directrices con respecto a todos los órganos y entidades contemplados en el artículo 1 de la Ley No. 8220 (art. 13).

· Instaurar el mecanismo de verificación posterior, y no control previo o ex ante, recurriendo a la declaración jurada del administrado (art. 15).

Tal y como lo hemos indicado en otras ocasiones, la simplificación en el Derecho Administrativo tiene como objeto mejorar la calidad de las normas jurídicas y eliminar trabas y formalismos innecesarios que impiden el eficiente accionar administrativo. Al reducirse las normas aplicables, se facilita al administrado conocer el Derecho aplicable a la actividad que pretende emprender o ha emprendido. En todo caso, la simplificación del Derecho debe conducir a una racionalización de los trámites que realizan los administrados ante la Administración Pública, mejorando la eficiencia, pertinencia y utilidad. (Dictamen C-321-2009, de 23 de noviembre de 2009).

Sirva la siguiente trascripción para ilustrar:

“(…) Como parte de los esfuerzos por mejorar la calidad de la gestión administrativa y acercar la Administración al administrado, se plantea la necesidad de simplificar los trámites administrativos. La simplificación se presenta como un mecanismo de reducción de las cargas administrativas. Estas se entienden como los costes de la normativa en forma de solicitudes de licencias y permisos, de completar formularios e información o bien, la notificación de datos a la Administración. La simplificación se sitúa dentro de las políticas para incrementar la productividad tanto administrativa como empresarial. Las herramientas de simplificación tienen por objetivo la mejora de las solicitudes de información por la administración para liberar tiempo y recursos de los afectados por los requerimientos; así como mejorar la transparencia y responsabilidad regulatoria.

En ese esfuerzo, cobra una particular importancia la “simplificación del Derecho”, entendida como calidad normativa: las normas deben cumplir estándares de calidad, lo que redundará en la previsibilidad y claridad de la ley y, por ende, en un reforzamiento de la seguridad jurídica. En el ámbito del Derecho Administrativo, la simplificación se orienta a la eliminación de trabas y formalismos que impiden el accionar administrativo. Y reducción de los instrumentos jurídicos reguladores de una materia de manera que para el administrado sea más fácil conocer cuáles son las normas que regulan su actuación o bien, la actividad que pretende emprender o ha emprendido.

Así, la simplificación del Derecho debe conducir a una racionalización de los trámites que realizan los administrados ante la Administración, mejorando la eficacia, pertinencia y utilidad. Eficacia que está unida a la mayor celeridad y funcionalidad de las actuaciones y su menor costo. Recuérdese que eficacia, celeridad, simplificación han sido considerados principios de la actuación administrativa, cuyo respeto permite el buen funcionamiento no sólo de los servicios públicos sino, en general, de toda actuación administrativa. Ello deriva de una reiterada jurisprudencia de la Sala Constitucional (…) resolución N° 2005-05600 de 16:34 hrs. de 10 de mayo de 2005.

Puesto que dichos principios rigen toda actuación administrativa, se sigue como lógica consecuencia que cubren la función regulatoria.

Para lograr tales cometidos se deben suprimir trámites innecesarios, reducir requisitos en lo que sea necesario y concentrar estos. Concentrar trámites significa tanto que debe evitarse la duplicidad de trámites ante distintas instancias como que debe evitarse que en una misma instancia pueda repetirse un mismo trámite.

Es decir, uno de los ámbitos en que se plantea la necesidad de simplificación es el del procedimiento. No puede dejar de lado que, si bien este es un cauce para la manifestación de una de las conductas administrativa, ha sido una tendencia de la Administración el convertir el procedimiento en un fin en sí mismo, tendencia que lleva a duplicar y, en general, crear trámites que si no obstaculizan sí retrasan la emisión de la conducta final y, por ende, la adopción de la decisión de fondo que permita la satisfacción del interés público.

Y es que no debe olvidarse que todo este proceso de racionalización administrativa parte de un principio fundamental en el Derecho Administrativo: la Administración no sólo sirve al interés general, sino que también es una organización servicial de los administrados. Esto es lo justifica su existencia y legitima su accionar, incluidas las potestades de imperio.

La Administración debe alcanzar sus objetivos con celeridad. Esta es un medio de lograr los objetivos. Para ello los procedimientos administrativos no deben ser retardatorios y menos obstaculizadores. Por el contrario, se postulan que deben ser los estrictamente necesarios y, en todo caso, ágiles. A ello tiende la Ley de Protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos, N° 8220 de 4 marzo de 2002.

(…)

El objetivo de la Ley es que se simplifiquen los trámites necesarios para que la Administración ejerza su competencia. En ese sentido, la Ley contribuye a normar el procedimiento, sin que en modo alguno se modifique la competencia de la Administración de que se trate. Una competencia que debe materializarse en la actuación administrativa dispuesta en la Ley.” (Dictamen C-321-2009, op. cit.).

Ahora bien, tendiendo a ese fin, con el artículo 4 propuesto se refirma el principio de taxatividad [1] que rige el derecho de petición, información y/o derecho de acceso a la justicia administrativa, que ejerce una persona física o jurídica al dirigirse a la Administración Pública, esto al disponer que todo trámite o requisito, con independencia de su fuente normativa o de la materia que se trate, para que sea exigible al administrado, deberá constar en una ley, un decreto ejecutivo, un reglamento e incluso ahora en disposiciones administrativas como resoluciones generales; reconociéndose así, con esto último, por un lado, que existen normas y principios constitucionales que permiten a los distintos poderes del Estado y a las instituciones autónomas, fijar normas de organización y de servicio; mecanismos a través de los cuales podrían regularse y agilizarse los trámites administrativos –en lo que al Poder Ejecutivo, véanse los artículos 140 incisos 3, 8 y 18 de la Constitución Política; así como los ordinales 120, 125 y 240 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP)- (OJ-113-2001, de 16 de agosto de 2001). Y por el otro, que el legislador no se refiere a un concepto de Ley en sentido estricto. Por el contrario, lo asimila al concepto de “ordenamiento jurídico”, en tanto los requisitos establecidos para la exigibilidad de trámites al administrado lo son “con independencia de su fuente normativa”. En otras palabras, la voluntad del legislador refiere a la necesidad de que los trámites o requisitos a exigir a los administrados se encuentren previamente determinados en una disposición del ordenamiento jurídico nacional, independientemente de que se trate de una disposición legal, reglamentaria, entre otras (Pronunciamiento OJ-145-2003, de 18 de agosto de 2003).

Además, se prevé que esos trámites o requisitos deben de estar publicados en el Diario Oficial La Gaceta, cuando así corresponda, o expuestos en vitrinas –art- 125 de la LGAP-, y se propone que deberán constar también en el Catálogo Nacional de Trámites y estar expuestos en un lugar visible del sitio web de la institución respectiva –antes se aludía que podían ser divulgados en medios electrónicos-, con lo cual, sin ser novedad, se potencia el uso de las tecnologías de la información y la comunicación -aunque habría que considerar la brecha digital existente, en cuanto al acceso y uso de esas tecnologías y conectividad-, y se facilita al administrado conocer el Derecho aplicable a la actividad que pretende emprender o ha emprendido. El problema está en que su incorporación al citado Catálogo será previo control regulatorio ordenado por el Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC) –aspecto también relacionado con el ordinal 12 propuesto, que prevé al sometimiento al dictamen técnico de la Dirección de Mejora Regulatoria-; lo cual podría resultar inconstitucional, pues aunque sea admisible que el Poder Ejecutivo mantenga la unidad de la acción estatal, y por ello, tenga la facultad de dirigir y coordinar dicha acción, sin que dicha competencia se limite constitucionalmente a los órganos de la Administración del Estado (tutela administrativa o dirección intersubjetiva), lo cierto es que la intensidad y volumen de las potestades de dirección intersubjetiva varían en función del nivel del ente público menor, de modo tal que, si éste tienen un segundo o tercer grado de autonomía, las potestades de dirección del Poder Ejecutivo se ven ostenisblemente mermadas, aun cuando puedan existir vestigios y sisos tenues de la misma. Y conforme a una consolidada jurisprudencia constitucional y administrativa, resulta inconstitucional que se emitan directrices respecto de un ente específico y que ello conlleve el establecimiento de controles (autorizaciones) al ejercicio de la actuación administrativa por parte del ente. Recuérdese que el contenido propio de la dirección es fijar las condiciones generales de actuación, que excedan del ámbito singular de actuación de cada ente. La directriz tiene carácter normativo, por lo que debe ser general en su contenido y ámbito (Pronunciamientos OJ-088-2015, de 12 de agosto de 2015 y OJ-084-2017, de 17 de julio de 2017). Este será entonces un aspecto a valorar por el legislador.

Y con respecto al denominado Catálogo Nacional de Trámites, debe aclararse que el mismo ya existía conforme al inciso 6) del artículo 20 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, No. 7472, el cual es administrado por la Dirección de Mejora Regulatoria del MEIC; según se reconoció en la directriz No. 20-MP-MEIC, publicada en La Gaceta No. 118 de 25 de junio de 2019.

En cuanto a las innovaciones propuestas al régimen jurídico del “silencio positivo”, preocupa en primer lugar, que en el artículo 7, párrafo segundo, de la iniciativa, se establezca que: “En el caso de aquellos trámites que para el otorgamiento de licencias, permisos o autorizaciones que no cuenten con un plazo previamente definido de resolución, se tendrá de hasta un máximo de diez días hábiles para tal efecto”.

Según indicamos en el dictamen C-079-2014, de 17 de marzo de 2014, en nuestro ordenamiento jurídico, a partir de lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución Política, varios cuerpos legales regulan lo referente al derecho de petición, según sea la naturaleza de la petición realizada a la Administración; o sea, si la gestión presentada por el administrado tiene un planteamiento de fondo, o bien, si se trata de una gestión meramente dirigida a la obtención de información, también llamada gestiones de “petición pura”. Y fuimos claros en advertir que, respeto a las primeras (gestiones con planteamiento de fondo) existen dos supuestos legales: el primero, cuando se traten de gestiones meramente de fondo, y el segundo, cuando lo solicitado por el administrado se trate de una aprobación, autorización o licencias por parte de la Administración.

Así, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 32 del Código Procesal Contencioso Administrativo, el plazo para resolver asuntos de fondo que no sean aprobaciones, autorizaciones o licencias, es de dos meses contados a partir de la presentación de la gestión ante la Administración, ya que una vez trascurrido este plazo se entenderá que opera el llamado silencio negativo y con ello la posibilidad de recurrir el resultado negativo de la gestión en la vía correspondiente. Disponen el artículo 32 de cita:

ARTÍCULO 32.- Cuando se formule alguna solicitud ante la Administración Pública y esta no notifique su decisión en el plazo de dos meses, el interesado podrá considerar desestimada su gestión, a efecto de formular, facultativamente, el recurso administrativo ordinario o a efecto de presentar el proceso contencioso-administrativo, según elija, salvo que a dicho silencio se le otorgue efecto positivo de conformidad con el ordenamiento jurídico.

Por otra parte, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 331 de la Ley General de la Administración Pública –LGAP-, en los casos de aprobación, autorización o licencias con los requisitos legales, si la Administración no ha resuelto dentro del mes, se entienda que ha surgido un silencio positivo a favor del administrado. De modo que, de acuerdo con lo dispuesto por este numeral se ha entendido que la Administración cuenta para resolver estos asuntos con un plazo de un mes contado a partir de que es presentada la gestión por parte del administrado. Dispone esta norma:

“Artículo 331.- 1. El plazo para que surja el silencio positivo será de un mes, a partir de que el órgano reciba la solicitud de aprobación, autorización o licencia con los requisitos legales.

2. Acaecido el silencio positivo no podrá la Administración dictar un acto denegatorio de la instancia, ni extinguir el acto sino en aquellos casos y en la forma previstos en esta ley.” Y la Ley N° 8220 del 4 de marzo del 2002, Ley de Protección al ciudadano del exceso de requisitos y trámites administrativos vigente, establece la obligación de que la Administración resuelva la gestión dentro del plazo otorgado por el ordenamiento jurídico, con la posibilidad de que este plazo se suspenda por una única vez por el término de diez días a fin de que el administrado cumpla con los requisitos solicitados para tales efectos. Señala el artículo 6 de la Ley N° 8220 –el cual se mantiene incólume con la reforma propuesta-:

“Artículo 6.- Plazo y calificación únicos.

La Administración tendrá el deber de resolver el trámite siempre dentro del plazo legal o reglamentario dado. La entidad, el órgano o el funcionario de la Administración deberá verificar la información presentada por el administrado y prevenirle, por una única vez y por escrito, que complete los requisitos omitidos en la solicitud o el trámite, o que aclare o subsane la información. La prevención debe ser realizada por la Administración como un todo, válida para los funcionarios, y no se podrán solicitar nuevos requisitos o señalar nuevos defectos que no fueron prevenidos oportunamente, aun cuando sea otro funcionario el que lo califique por segunda vez.

La prevención indicada suspende el plazo de resolución de la Administración y otorgará al interesado hasta diez días hábiles para completar o aclarar; transcurridos estos continuará el cómputo del plazo restante previsto para resolver.” De lo expuesto, es claro que, para resolver asuntos que implique la obtención de autorizaciones, permisos o licencias, las Administraciones cuentan con el plazo de un mes para resolver las gestiones de este tipo planteadas ante ella, el cual se podrá suspender por una única vez por el plazo de diez días a fin de que el administrado complete los requisitos solicitados si así procede. Así mismo, cualquier otro tipo de gestión de fondo presentada ante las Administraciones, diferente a la obtención de autorizaciones, permisos o licencias, podrá ser resuelta en el plazo de dos meses contados a partir de la presentación de ésta.

Pero cuando la gestión presentada ante la Administración se trate de una mera solicitud de información (petición pura), debe estarse a lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley N° 9097 del 26 de octubre del 2012, Ley de Regulación del Derecho de Petición, el cual dispone un plazo de diez días para resolver la petición, siempre y cuando se cumpla con los requisitos establecidos por la ley. Dispone el artículo 6 de cita:

ARTÍCULO 6.- Presentación de escritos y plazo de respuesta El escrito en que se presente la petición y cualesquiera otros documentos y comunicaciones que se aporten, ante la administración pública correspondiente, conforme lo indica el artículo 2 de esta ley, obligará a la administración a acusar recibo de esta, debiendo responder en el plazo improrrogable de diez días hábiles contado a partir del día siguiente de la recepción, siempre y cuando se cumplan los requisitos establecidos en la presente ley. Esta actuación se llevará a efecto por el órgano correspondiente, de acuerdo con la norma organizativa de cada entidad.” (Lo resaltado no es original).

De modo que no se estima correcto, ni razonable o proporcionado, fijar un plazo de hasta 10 días hábiles, en aquellos casos que no se cuente con un plazo normativamente previsto, más tratándose de la obtención de autorizaciones, permisos o licencias que, por su complejidad, implican planteamientos de fondo. De modo que, para efectos del silencio positivo, debiera estarse a lo dispuesto por el ordinal 331 de la LGAP, como regla general en la materia.

Por otro lado, se afirma que, con este proyecto de ley, se busca potenciar “el silencio positivo”, a fin de equilibrar cargas entre administrados y la Administración.

Entonces, “(…) precisa tener claridad que ante la ausencia de una voluntad administrativa expresa, la ley sustituye por si misma dicha voluntad inexistente presumiendo que, a ciertos efectos, dicha manifestación se ha producido con un contenido negativo o desestimatorio (silencio negativo) o positivo o afirmativo (silencio positivo). Tanto legal como jurisprudencialmente se ha mantenido a lo largo del tiempo, para que se estime que ha nacido a la vida jurídica el silencio administrativo, los supuestos de hecho, las condiciones formales y sustanciales que deben satisfacerse, así como su contenido (elemento objetivo de todo acto administrativo), deben estar determinados en una norma de carácter legal. Esta reserva de ley se encuentra regulada en el canon 139 de la LGAP, el cual indica: “El silencio de la administración no podrá expresar su voluntad salvo ley que disponga lo contrario.”. Cuando el elemento contenido del acto presunto surgido en virtud del silencio, sea aprobatorio, se estará ante un silencio positivo, como se indicó previo. Por ser de interés este tipo de silencio, se centra el estudio en dicha figura. El silencio positivo, es excepcional en materia de inactividad de la administración, se produce exclusivamente en aquellos casos en donde el legislador - no la administración en ejercicio de la potestad reglamentaria- de forma expresa y taxativa lo reconozca. Este tipo de acto presunto (positivo) generará los efectos de un acto administrativo expreso estimatorio, favorable o declarativo de derechos, lo cual se desprende del texto 331 de la LGAP, cuando dispone que acaecido este “no podrá la Administración dictar un acto denegatorio de la instancia, ni extinguir el acto sino en aquellos casos y en la forma prevista por la Ley”. Por esta razón el silencio negativo es la regla y el positivo es la excepción y como tal solo procede en aquellos casos permitidos por norma de rango legal. En todos los demás supuestos no previstos en la ley el silencio, se reitera, se entenderá siempre como negativo. Para que surja, la inactividad administrativa de esta naturaleza, deben concurrir varios condicionamientos. En primer lugar, es necesario que exista una disposición legal que expresamente otorgue efectos aprobatorios, a los actos administrativos presuntos surgidos en este caso, en aprobaciones, licencias o permisos. En el caso del Ordenamiento Jurídico costarricense tal taxatividad se encuentra en el canon 330 de la Ley General de la Administración Pública, el cual textualmente establece: “1. El silencio de la Administración se entenderá positivo cuando así se establezca expresamente o cuando se trate de autorizaciones o aprobaciones que deban acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela. 2. También se entenderá positivo el silencio cuando se trate de solicitudes de permisos, licencias y autorizaciones.” Aquí cabe precisar que vía jurisprudencial se ha decantado, que no en cualquier procedimiento en el que se soliciten permisos, autorizaciones y licencias, es aplicable el silencio positivo. De este modo tanto la Sala Constitucional como esta Sala, han considerado que no aplica cuando se está frente a bienes de especial trascendencia para la sociedad, por ejemplo: Dominio Público o Medio Ambiente. Como segundo condicionamiento para que opere el silencio positivo, debe haber fenecido el plazo con que contaba la administración pública para resolver la gestión, sin que ésta se haya pronunciado respecto de la solicitud. En esta dirección el inciso primero del artículo 331 indica que: “El plazo para que surja el silencio positivo será de un mes, a partir de que el órgano reciba la solicitud de aprobación, autorización o licencia con los requisitos legales”. El tercer condicionamiento para que opere, es de naturaleza sustancial y consiste en que lo solicitado sea conforme con el Bloque de Legalidad. Así las cosas, la falta de respuesta no debe servir para autorizar la ilegalidad. Dicho requisito se extrae de la última oración del inciso primero del artículo supra transcrito que consagra la siguiente frase: “con los requisitos legales”. Por último, cumplidos dichos requerimientos para la aplicación del silencio bajo análisis, debe seguirse un iter establecido en el artículo 7 de la Ley 8220 (…) (Resolución No. 000129-F-S1-2018, de las 14:00 hrs. del 15 de febrero de 2018, Sala Primera). “(…) Es decir, para que opere el silencio positivo, debe el particular haber cumplido en su gestión con todos y cada uno de los requisitos exigidos por la norma, pues lo contrario implicaría la ausencia de presupuestos esenciales para la existencia del acto, no pudiendo operar el silencio cuando se omita alguno de ellos, aunque el órgano o funcionario encargado no realice la respectiva prevención. (…)" Así, por los efectos que produce, el silencio positivo supone la concurrencia de dos presupuestos condicionantes: que la solicitud presentada ante la Administración cumpla con todos los requisitos exigidos por la normativa vigente, y que transcurra el plazo de un mes sin que se haya respuesta a aquélla. De cumplirse con ambas condiciones se produce, como efecto legal, el silencio positivo, que se constituye como un verdadero acto administrativo. Incluso, no puede la Administración dictar un acto denegatorio, desconocerlo o extinguirlo, sino es por los mecanismos de supresión de actos declaratorios de derechos que el ordenamiento jurídico regula. (Resolución No. 2924-2009 de las 10:15 hrs. del 17 de diciembre de 2009, del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Sexta, citando la sentencia No. 88 de las 15:05 hrs. del 19 de octubre de 1994, de la Sala Primera. Y en sentido similar, la No. 451-2019 de las 11:35 hrs. del 30 de agosto de 2019, del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera). De modo que, en nuestro medio, “(…) El acto administrativo presunto que surge a la luz del silencio positivo debe ser conforme con el bloque de legalidad, pues ante la ausencia de sus presupuestos esenciales supone la inexistencia del mismo. La inactividad administrativa, no puede constituirse en un motivo para lesionar el bloque de legalidad y constitucionalidad vigentes. Par ello, no puede operar el silencio positivo cuando se omitan algunos de los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico, aunque el órgano o funcionario encargado no se pronuncie dentro de los plazos establecidos (…)”. (Resolución No. 2413-2010 de las 15:10 hrs. del 24 de junio de 2010, del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera). Proscribéndose así la posibilidad del silencio positivo contra legem, pues por elemental aplicación del principio de legalidad, la pasividad de la Administración no puede dar cobertura a lo antijurídico.

Ahora bien, revisado el texto propuesto, la potenciación deseada se quiere alcanzar supuestamente eliminando la acreditación o certificación del órgano competente que debió resolver expresamente, que contempla actualmente el artículo 7 de la Ley No. 8220; que no es un requisito constitutivo, sino que su función es única y exclusivamente, dar constancia del acto presunto, para efectos de terceros y de otras entidades públicas (Véase, entre otras, la resolución Nos. 122-2006 de las 11:40 hrs. del 17 de marzo de 2006, del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda) y con base en la cual, bajo el entendido de que tiene siempre el deber de resolver expresamente (arts. 63.2 y 239 de la LGAP), y que el acto presunto (presunción de estimación), que implica el silencio positivo, se perfecciona sólo bajo la doble condición: la omisión de la Administración de resolver la petición en tiempo y la certeza de haber satisfecho todos los requisitos –“con los requisitos legales” reza el ordinal 331.1 in fine de la LGAP y “siempre y cuando se cumpla con los requisitos legalmente establecidos” alude la propuesta-, la Administración, con una actuación posterior, podía denegar la gestión de silencio positivo por ausencia o defecto en los requisitos; denegatoria del acto presunto por incumplimiento de los requisitos exigibles. Evidenciándose que, por el mero transcurso del plazo para resolver, no opera automáticamente el silencio positivo (Resolución No. 433-2019 de las 10:55 hrs. del 30 de agosto de 2019, Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera).

Y en sustitución se propone que, para la aplicación del silencio positivo, bastará con que el administrado presente una declaración jurada, firmada por él en presencia del funcionario o bien mediante documento electrónico con firma digital, describiendo uno a uno el cumplimiento de todos los requisitos necesarios, y que la Administración no resolvió dentro del plazo correspondiente. Frente a lo cual la Administración omisa dejará constancia de la aplicación del silencio mediante documento físico o electrónico que confirme el recibido de la solicitud en la que conste la declaración aportada y aplicación del silencio.

No obstante, desde nuestra perspectiva, con esa novedad, por su redacción, no se supera, potencia ni reivindica el actual régimen del silencio positivo, pues se sigue supeditado aquél a la existencia de una constancia, repitiendo, de cierto modo, las normas procedimentales actuales, al no excluir o enervar la posibilidad de alterar, mediante resolución posterior expresa y en sentido diferente –denegatorio- , el acto presunto estimatorio; máxime cuando en nuestro medio, por regla objetiva, se niega efectos al silencio para obtener lo que según la Ley no hubiera podido autorizarse u obtenerse por resolución expresa, de modo que la Administración puede desconocer por ésta lo que supuestamente se hubiera adquirido en virtud del silencio positivo, sin más que invocar la supuesta infracción al ordenamiento jurídico. Sin obviar que, con la propuesta se suprime del párrafo quinto del actual ordinal 7, la frase: “opera de pleno derecho”, referido a la aplicación de aquél, lo cual podría considerarse le resta eficacia directa e inmediata, si es que eso se pretende con la reforma, y que en todo caso, por jurisprudencia excesivamente prudente, esa posibilidad ha sido desvirtuada en nuestro medio.

De modo que, las reformas propuestas en la materia resultan en apariencia contradictorias, hasta cierto punto incomprensibles y probablemente no lleven en la práctica a una aplicación diferente a lo que hasta ahora ha sido en nuestro medio aquella ficción jurídica. En fin, no entendemos qué pretende el legislador con esta nueva propuesta, y mucho menos, el alcance y funcionalidad de la constancia de acto presunto, sea como un simple medio de acreditación del silencio administrativo, si condiciona o no su contenido presunto de la estimación ¿es un acto confirmatorio?, o ¿altera o no el dies a quo de la eficacia derivada de la estimación presunta?, o ¿si sus efectos se restringen a dotar de seguridad jurídica las relaciones administrativas?

Preocupa además, lo inconcreto y vago de los supuestos o trámites administrativos excepctuados de la aplicación del silencio positivo, pues en su mayoría no es la ley sectorial o especial, la que dispersamente establece dicha excepcionalidad, sino que es la jurisprudencia judicial, y en la mayoría de los casos, son los precedentes judiciales concretos los que enuncian materias específicas en las que el instituto del silencio positivo no opera o resulta inaplicable[2]. Preocupa entonces que esa labor sea delegada a las Administraciones, con miras a incluirlas en el Catálogo Nacional de Trámites, bajo el riesgo de que, por error involuntario, puedan quedar por fuera de aquél algunos casos y respecto de ellos se pretenda derivarse algún derecho en aplicación del silencio positivo; lo cual le agrega incerteza e inseguridad jurídica a lo planteado con esta iniciativa.

En cuanto a la posibilidad de la utilización de tecnologías de la información en la materia, que permitan que los ciudadanos se relacionen con las Administraciones Públicas por medios electrónicos, habría que considerar la brecha digital existente, en cuanto al acceso y uso de esas tecnologías y conectividad, de uno y otro lado; lo cual podría dar al traste con esta iniciativa; o bien, establecer un plazo razonable para su debida implementación.

Por lo hasta aquí expuesto, creemos que el legislador debe definir de mejor forma la configuración del silencio positivo que, en complemento y desarrollo del Derecho de petición y de justicia administrativa, desea potenciar con esta iniciativa, con el objeto de reducir las trabas administrativas, y si con ello, frente a la inactividad formal resolutiva, quiere o no implementar una sustitución de la esperada decisión expresa, que supere la mera ficción legal, por un acto tácito con idénticas garantías y efectos que si se hubiese dictado expresamente el acto favorable; máxime cuando en cumplimiento de un deber legal, el administrado acude a la autoridad administrativa para obtener el título habilitante (licencia, inscripción, autorización, aprobación, dispensa, admisión, etc) para ejercer un derecho del que ya es titular, y someterse así a la comprobación administrativa de las condiciones previstas para su ejercicio debido y en armonía con el interés público, y no obtiene respuesta oportuna. Y para lo cual deberá valorarse la necesidad de incluir o no reformas más allá de la Ley No. 8220, que serán o no necesarias, según la opción por la que se opte, teniendo como límite en su libre configuración, aquellas peticiones ciudadanas cuyo contenido se encuentre referido a actividades en las cuales la Administración tiene deberes concretos de tutela en atención a la protección de otros derechos fundamentales o de intereses colectivos, que la jurisprudencia ordinaria y constitucional se han encargado de enumerar, a modo de norma objetiva.

Por otro lado, con el artículo 10 propuesto, se plantea una reconfiguración del sistema sancionatorio administrativo-disciplinario, por falta personal del funcionario, por incumplimientos a obligaciones específicas de la Ley No. 8220, estableciendo una lista taxativa de conductas tipificadas como faltas administrativas, las cuales se clasifican en: leves, graves y muy graves –ahora se clasifican solo como faltas graves-; las cuales no tienen un alcance general, pues están descritas y destinadas a sujetos específicos, en razón de funciones particulares asignadas al Jerarca, al funcionario o al Oficial de Simplificación de Trámites. Y en razón de su correlativa gravedad, dichas faltas administrativas se conminan con sanciones específicas: amonestación escrita, suspensión sin goce de salario o remuneración de cualquier clase, de 3 a 8 días; suspensión sin goce de salario o remuneración de cualquier clase, de 8 a 30 días, respectivamente. Con la particularidad de que ahora se reserva la sanción del despido sin responsabilidad patronal, ante un supuesto de reincidencia especial que permite imponer una sanción mayor, para quien haya sido sancionado en más de dos ocasiones por faltas muy graves, en el plazo de un año; cuando antes se reservaba dicha sanción para los casos de 3 o más incumplimientos. Todo lo cual, a nivel general, cumple con el principio de tipicidad que exige que la infracción contenga una adecuada descripción de la conducta e indique con claridad la sanción aplicable para cada infracción previamente determinada. Igualmente, se cumple con la exigencia de que se establezca o describa adecuadamente, cuándo se configura la reincidencia prevista (Pronunciamiento OJ-074-2007, de 1 de agosto de 2007 y Dictamen C-437-2008, de 15 de diciembre de 2008). Con lo cual se superan las falencias advertidas en la OJ-2-2009, de 12 de enero de 2009, y que caracterizan al régimen sancionatorio vigente.

Se propone también fortalecer la rectoría del MEIC (art. 11) y establecer el efecto vinculante de sus directrices, con respecto a todos los órganos y entidades contemplados en el artículo 1 de la Ley No. 8220 (art. 13). Según advertimos anteriormente, de cara a la autonomía administrativa, tal vinculación propuesta podría resultar inconstitucional, pues aunque las instituciones autónomas no gozan de una garantía de autonomía constitucional irrestricta, su sometimiento a directrices del Poder Ejecutivo tiene sus límites. Véase que las directrices son actos administrativos atípicos por sus efectos, que contienen lineamientos de política general que son vinculantes en cuanto a los fines o metas y, parcialmente, obligatorias en punto a las formas y medios para lograrlas, con relación a un lapso de gestión, y no con una conducta concreta o determinada. (Véanse al respecto, entre otros, el pronunciamiento OJ-043-99 de 8 de abril de 1999 y el dictamen C-078-99 de 23 de abril de 1999, así como la Sesión del 16 de junio de 1984, de la Corte Plena, en funciones de Tribunal Constitucional). Este será otro aspecto a valorar por los legisladores, de modo que las competencias ahora enumeradas en esta propuesta legislativa, referidas a la emisión de políticas generales que consigan la unificación, simplificación y coherencia de los trámites administrativos, deberán configurarse de forma tal, que su materialización constituya relaciones de dirección, asesoría, coordinación y apoyo, por demás compatibles con los diferentes grados de autarquía administrativa. Recuérdese que las directrices que se emitan conjuntamente con el Presidente de la República –art. 27.1 de la LGAP- en la materia, por su contenido, deben constituir lineamientos de política general que carentes de la eficacia inmediata y directa, dejando un indiscutible ámbito de discrecionalidad al órgano o ente dirigido; es decir, deben ser pautas sistematizadoras de alcance general, o sea, inconcretas[3], que busquen dirigir de manera coherente la conducta administrativa desplegada por el Estado, en sentido amplio, para así evitar contradicciones en temas específicos de la política nacional (Pronunciamiento OJ-107-2020, de 20 de julio de 2020).

Preocupa también el inciso k) del artículo 11 propuesto y que permite al MEIC, en su condición de Rector, “Requerir información para elaborar informes o instrumentos de política pública en mejora regulatoria y simplificación de trámites, debiendo las entidades y órganos de la Administración facilitar el acceso a la información solicitada.” Véase que dicha norma impone el deber a las instituciones de la Administración Pública Central y descentralizada, de facilitar indiscriminadamente –por su generalidad y sin distingo alguno- la información en su poder que sea requerida por el órgano rector. Precepto normativo que, por su redacción amplia y abierta, habilita a dicha Rectoría para que pueda requerir cualquiera de las categorías especiales de datos personales que regula la Ley de la Protección de la persona frente al tratamiento de sus datos personales, No.8968, incluidos los denominados datos sensibles; lo cual no es jurídicamente posible. Debiera entonces delimitarse conceptualmente el alcance expreso de dicha norma, en las condiciones dadas por aquella otra Ley especial, en el entendido de que pudiera estar referido a datos de acceso irrestricto, respeto de los cuales se impone la reserva legal para habilitar a una determinada Administración Pública en uso y acceso, y acorde con la finalidad específica perseguida, que también debe definirse por la misma ley que le confiera competencia para actuar –Véase artículo 9.3 de la citada Ley No. 8968-.

Otro aspecto discutible, es lo propuesto en el artículo 15 del proyecto, mediante el cual, como alternativas al régimen del silencio positivo imperante, se pretende autorizar la sustitución de los controles a priori por controles a posteriori, así como la exclusión de determinadas materias sensibles en los que la tutela de las Administraciones es indeclinable - salud, ambiente y autorizaciones municipales- del régimen de autorización administrativa previa y su sustitución por meras comunicaciones del particular a la Administración, a efectos de constancia del inicio de la actividad, permitiéndose incluso provisionalmente el desarrlollo de las mismas, sujeto a un condicionamiento posterior y a una eventual resolución revocatoria, sin más trámite, por parte de la autoridad administrativa.

Dichas fórmulas alternativas no necesariamente son opciones entre el silencio positivo y la intervención autorizante de la Administración, sino entre la dicotomía entre el control o no control administrativo, o incluso entre controles a priori y a posteriori. Recordemos que las autorizaciones previas están justificadas desde la perspectiva del interés público que se tutela mediante el control ex ante de los requisitos de iniciación de actividad. Y si bien, la decisión de suprimir el requisito de la autorización previa tiene una obvia naturaleza política, lo cierto es que debe comportar una obligada ponderación de los intereses públicos que puedan resultar afectados por la actividad o el derecho cuyo ejercicio hasta un momento dado era sometidos a aquélla, para concluir que tal supresión no pone en riesgo intereses públicos o que su eventual afectación es escasamente relevante, en comparación con el coste del control preventivo para los particulares. Además, debe considerarse que la sustitución del control a priori por controles a posteriori, resulta más razonable cuando aquellos tengan un evidente carácter reglado y no discrecional. No obstante, hay que ser consciente que dicha supresión de controles preventivos no termina con el problema de fondo: la mora administrativa y la necesidad de aplicar el silencio positivo, pues en algunos supuestos la autorización o control ex ante seguirán subsistiendo, y en consecuencia, el problema del silencio en defecto de resolución oportuna y expresa seguirá planteándose.

La autorización provisional, constituye a nuestro juicio, una fórmula de silencio positivo reducido, pues la autorización se produce condicionada, pudiendo ser incluso revocada sin más trámite por ulterior resolución expresa de la Administración desestimatoria de la solicitud. Obviamente, esta fórmula implica una inseguridad jurídica por su provisionalidad y revocabilidad. Y desde el punto de vista práctico, su operatividad se reduciría a suspuestos en que el ejercicio provisional de la actividad no implique inversiones importantes o en las que el riesgo de la desautorización ulterior fuera compensable con el beneficio esperado. Véase que el riesgo de optar o no por realizar de esa forma la actividad provisionalmente autorizada, recae tanto en el solictante de la autorización, como en la misma Administración, especialmente cuando ésta última resuelva posteriormente desestimarla y deba asumir las responsabilidades pecuniarias que procedan. Lo cual implica un serio riesgo previsible para las Administraciones en aquellos casos en que el ciudadano hubiese realizado cuantiosas inversiones que deberán ser compensadas.

Para ir cerrando nuestra revisión, es imperativo recordar que, con base en lo dispuesto por el ordinal 190 de la Constitución Política: “Para la discusión y aprobación de proyectos relativos a una institución autónoma, la Asamblea Legislativa oirá previamente la opinión de aquélla”. Así que deberá concederse consulta preceptiva del presente proyecto de ley a las instituciones autónomas, a fin de que manifiesten lo que estimen oportuno y conveniente.

Por último, aun cuando sea el legislador el que asigna y destina los siempre escasos recursos económicos disponibles, es recomendable que se cuente con estudios técnico financieros que den certeza del impacto económico de este proyecto, en relación con los recursos económicos con los que deberá dotarse al MEIC para asumir las funciones propuestas –Transitorio I-; esto a fin de constatar y asegurar que la reforma propuesta es financieramente sostenible, dada la situación fiscal del país.

Conclusión:

De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría estima que el proyecto de ley consultado presenta inconvenientes a nivel jurídico y algunos eventuales roces de constitucionalidad; algunos de los cuales podrían ser solventados con una adecuada técnica legislativa, según lo sugerido.

Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera Procurador Adjunto Área de la Función Pública [1] Véase la resolución No.109-2019-VI de las 10:25 hrs. del 30 de agosto de 2019, del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Sexta.

[2] Sólo por citar algunas resoluciones y materias excluidas judicialmente: Adjudicación de plaza en Régimen Académico y Servicio Docente de la UCR (Resolución No. 41-2020-II de las 08:45 minutos del 28 de mayo de 2020, del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Segunda); En declaración de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional (Resolución No. 2020-000199 de las 12:20 hrs. del 30 de enero de 2020, Sala Segunda); Gestiones que formule el contratista y que no sean necesarias para ejecutar la contratación –art. 16 de la Ley de Contratación Administrativa- (Resolución No. 047-2020-VI de las 15:10 hrs. del 20 de abril de 2020, Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Sexta); Prórroga de permiso laboral sin goce de salario en la Caja Costarricense de Seguro Social (Resolución No. 000129-F-S1-2018 de las 14:00 hrs. del 15 de febrero de 2018, Sala Primera); Contratos de asignación de tierras y autorización de traspaso por parte del IDA (Resolución No. 000925-F-S1-2017 de las 16:25 hrs. del 3 de agosto de 2017, Sala Primera); Bienes demaniales, patrimonio arqueológico, registro de bienes arqueológicos precolombinos (Resolución No. 000409-F-S1-2019 de las 10:55 hrs. de 16 de mayo de 2019, Sala Primera); Inaplicabilidad del silencio positivo e incumplimiento de los requisitos en gestión de reconocimiento de poblador y/o ocupante, Inaplicabilidad en la zona marítimo terrestre y derecho ambiental (Resolución No. 433-2016 de las 14:20 hrs. del 30 de setiembre de 2016, Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda); En explotación de patentes en ventas ambulantes sobre demanio público, aceras municipales (Resolución No. 2413-2010 de las 15:10 hrs. del 24 de junio de 2010, Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Y en sentido similar la No. 122-2006 de las 11:40 hrs. del 17 de marzo de 2006, Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda); En materia de concesiones administrativas del Estado (Resolución No. 37-2008-S-VIII de las 09:00 hrs. del 18 de diciembre de 2008, Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Octava); Materia ambiental; urbanística y de dominio público (Resolución No. 494-2006 de las 10:35 hrs. del 1 de diciembre de 2006, Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera; refiere a Votos Nos. 2233-93, 6836-93 y 6322-03 de la Sala Constitucional); El régimen de la función pública –v.gr. nombramientos, permutas o ascensos están exentos del silencio positivo (Resolución No. 092-2017-VII de las 15:30 hrs. del 14 de diciembre de 2017, Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Sétima. Y en sentido similar la No. 51-2013 de las 15:15 hrs. del 22 de marzo de 2013, del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección Sexta); No se aplica el silencio positivo en materia forestal (Resolución No. 397-F-01 de las 15:25 hrs. del 6 de junio de 2000, Sala Primera).

[3] En cuanto al sujeto jurídico-público destinatario de la directriz, el Tribunal Constitucional desde el Voto No. 3309-94 -reiterado en el No. 2276-96 del 15 de mayo de 1996, ha señalado que el Poder Ejecutivo solo puede dictar directrices generales a todas las instituciones autónomas, a conjuntos de éstas o en áreas de acción generales. Con esta postura, evidentemente, esta Sala excluye las directrices particulares o singulares dirigidas a un solo ente público.