Tuna fishing reform requires technical criteriaReforma sobre pesca de atún requiere criterios técnicos

Legal Opinion: 087 - J of 06/23/2020 June 23, 2020 OJ-087-2020 Mrs. Cinthya Díaz Briceño Area Chief Legislative Commissions IV Legislative Assembly Dear Mrs. Díaz Briceño:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I respond to your official letter no. AL-DCLEAGRO-10-2019 of April 24, 2019, through which you request our opinion on bill no. 21316, entitled "Modification to articles 49, 53, 55, 60 and addition of a new article 60 bis in chapter IV) on tuna fishing, of law no. 8436, Law of Fishing and Aquaculture."

I. Nature of this pronouncement

Pursuant to articles 1, 2, and 3 subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Attorney General's Office is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, it fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.

For these purposes, the Legislative Assembly could be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of the administrative function, but not when it requires our opinion on a matter of interest for the exercise of the legislative function.

Despite the foregoing and although there is no legal provision to that effect, the Attorney General's Office has customarily addressed the consultations formulated by the Legislative Assembly and its deputies, with the aim of collaborating with the exercise of the important functions that the Political Constitution attributes to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills or in relation to legal aspects that may be considered covered by the political control function and that may reasonably be deemed of general interest.

By virtue of this, the opinions emanating from this advisory body regarding the scope and content of a bill do not possess the binding nature characteristic of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function, and, for that reason, this opinion is issued by means of a non-binding legal opinion intended to serve as an input in the exercise of the important legislative work. On the other hand, as we are not within the scenarios established by article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day period established therein.

II. Considerations regarding the bill

According to its statement of motives, the general objective of this bill is to sustainably organize and regulate the exploitation of tuna in Costa Rican Pacific waters, to generate a more strategic use of the tuna resource, especially in generating more jobs and, above all, a greater level of well-being for the families of the coastal territories.

The foregoing, by virtue of the fact that, it is estimated, the country has not adequately taken advantage of the value of that fishery resource and that there is a judgment from the Administrative Litigation Court that mandates making the necessary modifications to the legislation on the administration and management of tuna, in order to adapt it to the real and current needs of the country.

In the first place, it must be noted that the judgment of the Administrative Litigation Court no. 84-2018-I to which reference is made is not final, as a cassation appeal was filed before the First Chamber of the Supreme Court of Justice, which is still pending. In any case, it should be warned that, although a judgment from the ordinary jurisdiction can serve as a parameter for the legislator to assess the need and timeliness of legislating on a specific topic, the truth is that, in accordance with the provisions of article 49 of the Political Constitution and article 1 of the Administrative Litigation Procedure Code (Law no. 5808 of April 28, 2006), it is not correct to state that a judicial judgment like the one indicated obliges or binds the Legislative Branch to exercise its legislative function, nor to determine how that Branch of the Republic must exercise such function.

Due to the foregoing, and because the cited judgment has not become final, and because the Attorney General's Office serves as the judicial representative of the State in the proceedings in which that judgment was issued (case file no. 15-8616-1027-CA), in this pronouncement we will omit referring to any substantive aspect of the regulations challenged in those proceedings, the technical aspects debated, and the interpretations made therein.

For the analysis of this bill, it should be noted that, pursuant to article 6 of the Political Constitution, the State has the sovereign right to protect, conserve, and exploit, exclusively, all natural resources and riches in the adjacent seas within an extent of two hundred miles from the low-water line along its coasts. Simultaneously, according to article 50 of the Constitution, the State is obligated to procure the greatest well-being for all inhabitants of the country, organizing and stimulating production and the most adequate distribution of wealth, and to also guarantee the right of every person to a healthy and ecologically balanced environment.

The regulation of tuna fishing, as with the exploitation of any hydrobiological resource, must respond to an adequate balance between the economic importance it holds and the need to conserve marine ecosystems.

In that sense, the Constitutional Chamber has provided that:

"The protection of hydrobiological resources. Various reasons compel the State to make its best efforts to adequately protect its immense territorial sea spaces, exclusive economic zone, as well as its internal waters. On one hand, it has an unavoidable duty to ensure the preservation of the environment, and this of course includes the adoption of those measures necessary to avoid damage to maritime and aquatic ecosystems in general, protect the species of living beings that inhabit said environments, prevent contamination of the seas and internal waters, as well as react vigorously against actions that threaten the integrity of the aquatic environment. Likewise, the State is equally compelled by the Political Constitution to guarantee dignified and sufficient means of subsistence for all its inhabitants, seeking an adequate distribution of the wealth generated. In that context, the Administration must promote sustainable use of natural resources, thereby enabling the country to develop economically without compromising the integrity of the environment. The fruits of that development should not remain in the hands of a few actors; instead, small and medium-sized producers must be allowed to benefit from access to the means of subsistence and enrichment. The Chamber understands that this is the spirit that generally animates the bill for the Law of Fishing and Aquaculture, legislative file number 15,065. On one hand, it seeks to protect an ecosystem essential for the survival of the biosphere. At the same time, it recognizes that fishing and aquaculture activities constitute lawful economic activities of great importance for the food health of the population and generate considerable benefits for those engaged in them and for the country, but that, due to the delicacy and importance of the environment in which they are carried out, they must be subject to strict regulation. It also starts from the need to defend the public patrimony, particularly concerning the hydrobiological resources that belong to the Nation in their condition as public goods. In that understanding, the articles of the bill aim to update the regulatory framework for fishing and aquaculture activities, which are currently regulated—fundamentally—by the Maritime Fishing and Hunting Law, number 190 of September twenty-eighth, nineteen hundred forty-eight, as well as by some special norms. Next, the validity of the consulted norms will be analyzed, and in accordance with the provisions of article 101 of the Law of Constitutional Jurisdiction, any others relevant from a constitutional point of view." (Ruling no. 10484-2004 of 9:52 a.m. on September 24, 2004).

Similarly, in ruling no. 10540-2013 of 3:50 p.m. on August 7, 2013, it was stated:

"Consequently, it is the responsibility of the State to ensure the rational exploitation of the marine resource in harmony with the environment. It is also responsible for the obligation derived from the Constitution to protect hydrobiological resources, specifically, the duty to protect the immense territorial sea spaces, the exclusive economic zone, and internal waters, as well as the preservation of the environment, the safeguarding of marine and aquatic ecosystems in general, the protection of the species of living beings that inhabit said environments, prevent the contamination of seas and internal waters, and, with this, guarantee dignified and sufficient means of subsistence for all inhabitants, seeking an adequate distribution of wealth and a sustainable use of natural resources with a view to sustainable development of the country, which does not disproportionately compromise the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment." The need to guarantee this balance is also established in the Convention on the Law of the Sea (approved through Law no. 7291 of March 23, 1992), since, according to its articles 61 and 62, States must promote the objective of optimum utilization of the living resources in the exclusive economic zone, determining their capacity to harvest the existing living resources and the possibility of granting access to other States, when they lack the capacity to harvest the entire allowable catch. But, likewise, States are compelled to ensure, through adequate conservation and management measures, that the preservation of the living resources in their exclusive economic zone is not threatened by over-exploitation, taking into account for this purpose the most reliable scientific data available.

Such measures, it is indicated, will have the purpose of preserving or restoring populations of harvested species to levels that can produce the maximum sustainable yield as qualified by relevant environmental and economic factors, including the economic needs of coastal fishing communities and the special needs of developing States, and taking into account fishing patterns, the interdependence of stocks, and any other generally recommended international minimum standards, whether subregional, regional, or global.

For establishing these regulations, the Convention indicates that effects on species associated with or dependent upon harvested species must be taken into account, with a view to preserving or restoring populations of such associated or dependent species above levels at which their reproduction may become seriously threatened.

To guarantee this rational exploitation of the marine resource in harmony with the environment, any regulation intended to be issued for this purpose must be based on technical criteria, or, at the very least, contemplate the need for certain subsequent administrative decisions or actions to require adequate technical justification.

The foregoing, by virtue of the application of the principle of objectivization of environmental protection, which:

"...translates into the need to accredit decisions on this matter with technical studies, both in relation to acts and general provisions—both legal and regulatory—from which the requirement of 'linkage to science and technique' is derived, with which the Administration's discretion in this matter is conditioned." (Constitutional Chamber, ruling no. 2063-2007 of 2:40 p.m. on February 14, 2007).

Likewise, for this purpose, the preventive principle is applicable, which is contained in article 11 of the Biodiversity Law (no. 7788 of April 30, 1998), and which requires the adoption by public authorities of measures aimed at avoiding, mitigating, or correcting the adverse effects that human activities or actions generate on the environment.

In that sense, specifically regarding tuna fishing, the Constitutional Chamber has indicated that "the Law of the Sea imposes on the State of Costa Rica a duty to determine the allowable catch in its exclusive economic zone, based on technical, reliable, and updated criteria to ensure the conservation and restoration of species subject to fishing, including tuna. This same, it must be understood, is implicit in article 6 of the Political Constitution, since excessive or irrational exploitation of those resources would constitute a violation of sovereignty rights and, therefore, an illegitimate affectation of natural resources, which is contrary to the content of the cited article 6." (Ruling no. 9973-2017 of 11:00 a.m. on June 25, 2017).

Similarly, the Convention for the Strengthening of the Inter-American Tropical Tuna Commission established by the 1949 Convention between the States of America and the Republic of Costa Rica ("Antigua Convention"), approved through Law no. 8712 of February 13, 2009, has the objective of ensuring the long-term conservation and sustainable use of tuna stocks and related species, and, for this purpose, stipulates that the members of the Commission shall apply the precautionary approach and establish measures to guarantee their adequate management and conservation, in accordance with their sovereign powers and the framework provided by the Convention on the Law of the Sea.

In accordance with the foregoing, the exercise of sovereignty over the exclusive economic zone allows the State to evaluate and adopt measures aimed at protecting and rationally exploiting its hydrobiological resources, in accordance, of course, with the international regulations that bind it. And, it is within that framework that this and any other legislative proposal in that sense must be evaluated.

This bill seeks to modify article 49 of the Law of Fishing and Aquaculture (no. 8436 of March 1, 2005) which establishes the manner in which INCOPESCA must set fees for registration and fishing licenses for tuna vessels, establishing new parameters that must be considered for that purpose.

As already stated, in order to guarantee an adequate balance between the exploitation of the resource, its conservation, and the adequate distribution of the wealth it generates, it is necessary to evaluate the proposed reform by taking into consideration technical and objective criteria that determine the best mechanism for these purposes. It should be taken into account that articles 61 and 62 of the Convention on the Law of the Sea establish the possibility for States to issue internal regulations regarding the granting of licenses to fishers, fishing vessels, and equipment, including the payment of fees and other forms of remuneration, taking into account for this purpose reliable technical data, the allowable catch of resources, and, furthermore, their own harvesting capacity, the significance of the living resources for their national interests, the needs of developing States in the subregion or region with respect to harvesting part of the surpluses, and the need to minimize economic disruption in States whose nationals have habitually fished in the zone or have made substantial efforts in research and identification of stocks.

In the same sense, the proposed reforms of articles 53 and 55 must be evaluated, since, in this regard, the Constitutional Chamber has indicated that INCOPESCA has the duty to:

"a) prior to issuing tuna fishing licenses or extending them, determine, based on technical and scientific studies, reliable and updated, the allowable catch of living tuna resources that exist in the Exclusive Economic Zone; and b) upon issuing the extension of the tuna fishing license, determine and establish, based on technical criteria and studies, reliable and updated, the technical limitations to which authorized vessels must be subject during that extension, including regarding the quantity of tuna authorized to be caught." (Ruling no. 9973-2017 already cited).

Subsequently, regarding the reform of article 60, in order to determine that tuna fishing with purse-seine vessels will not be permitted within the first 60 nautical miles measured from the baseline of the coast, we must reiterate what was already stated about a similar initiative, in Legal Opinion no. OJ-141-2014 of October 28, 2014:

"Of course, it is worth warning that there is an obligation on the coastal State to publicize, for the knowledge of nationals of other States that fish in its Exclusive Economic Zone, the laws and regulations on conservation and management matters.

Notwithstanding the foregoing, it should be noted that it has been considered that a unilateral reduction of the fishing area in the Exclusive Economic Zone by a coastal State may not be opposable to other States if this reduction is not based on technical criteria related to either an increase in its current harvesting capacity or the demonstrated need, with technical studies, to conserve certain stocks. Due to its importance in the Law of the Sea, we cite again the judgment of the International Court of Justice of July 25, 1974:

'67. (…) In accordance with the above, this Court is obliged to conclude that the Icelandic regulations of July 14, 1972, establishing an exclusive fishing zone for nationals extending from the territorial sea to 50 nautical miles around the coast of Iceland, are not opposable to the United Kingdom, and the latter is not under an obligation to accept the unilateral extinction, by Iceland, of fishing rights in the area.

71. From the perspective of the Court's findings (see paragraph 67), from the fact that the regulations of July 14, 1972, are not opposable to the United Kingdom for the reasons explained therein, it follows that the Government of Iceland is not authorized by Law to exclude British fishing vessels from the areas within the limits agreed upon by the Exchange of Notes of 1961 or to unilaterally impose restrictions on activities in those areas. But the question does not end there, as this Court has pointed out, Iceland, given its special situation, holds preferential rights in relation to the fisheries in the waters adjacent to its coasts. Recognition must therefore be given to both the rights of the United Kingdom to fish in the disputed waters and to the preferential rights of Iceland. Neither of these rights is absolute; the preferential rights of a coastal State are limited in relation to its direct dependence on the fisheries and by its obligation to consider the rights of other States and the need for conservation; the rights of other States are, in turn, limited by the fishing capacity of the coastal State and its obligation also to consider the rights of other States, including the coastal State, and the need for conservation.' Thus, it must again be noted that the bill intends to establish an impediment so that purse-seine tuna vessels, including those under foreign flag, cannot fish within the first eighty miles of the Exclusive Economic Zone, thus instituting an exclusion zone in the first 80 miles of the Exclusive Economic Zone, which would be reserved for sustainable tuna fishing by smaller national-flag vessels, as well as sport fishing.

Ergo, it is clear that the legislative technique, with special attention to the principle of proportionality, would require that the respective technical studies required by the Convention on the Law of the Sea be attached to the legislative file. Particularly, the studies related to the harvesting capacity of the national fleet and those related to the need for conservation of tuna species. It is notorious that these technical studies will serve, considering the Law of the Sea, to properly weigh the legislative reform, the approval of which is the purview of the Legislative Assembly."

III. Conclusion

Although the approval of bill no. 21316, entitled "Modification to articles 49, 53, 55, 60 and addition of a new article 60 bis in chapter IV) on tuna fishing, of law no. 8436, Law of Fishing and Aquaculture, " is a strictly legislative decision, it is respectfully recommended to evaluate the observations presented.

Sincerely,

Elizabeth León Rodríguez Assistant Attorney General

Opinión Jurídica : 087 - J del 23/06/2020 23 de junio de 2020 OJ-087-2020 Señora Cinthya Díaz Briceño Jefa de Área Comisiones Legislativas IV Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. AL- DCLEAGRO-10-2019 de 24 de abril de 2019, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre el proyecto de ley no. 21316, denominado “Modificación a los artículos 49, 53, 55, 60 y adición de un nuevo artículo 60 bis en el capítulo IV) sobre pesca de atún, de la ley no. 8436, Ley de Pesca y Acuicultura.”

I. Carácter de este pronunciamiento

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa. Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

II. Consideraciones sobre el proyecto de ley

Según la exposición de motivos, el presente proyecto tiene como objetivo general ordenar y regular de manera sustentable el aprovechamiento del atún en aguas del Pacífico costarricense, para generar un aprovechamiento más estratégico del recurso atunero, especialmente en la generación de más empleos y, sobre todo, un mayor nivel de bienestar para las familias de los territorios costeros.

Lo anterior, en virtud de que, se estima, el país no ha aprovechado adecuadamente el valor de ese recurso pesquero y a que existe una sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo que obliga a realizar las modificaciones necesarias en la legislación sobre la administración y gestión del atún, con el fin de adecuarla a las necesidades reales y actuales del país.

En primer término, debe señalarse que la sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo no. 84-2018-I a la cual se hace referencia no se encuentra firme, pues se planteó un recurso de casación ante la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, que aún está en trámite. En todo caso, debe advertirse que, aunque una sentencia de la jurisdicción ordinaria puede servir de parámetro para que el legislador valore la necesidad y oportunidad de legislar sobre algún tema en específico, lo cierto es que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución Política y 1° del Código Procesal Contencioso Administrativo (Ley no. 5808 de 28 de abril de 2006), no es correcto afirmar que una sentencia judicial como la indicada obligue o vincule al Poder Legislativo a ejercer su función legislativa, ni a determinar de qué modo debe ese Poder de la República ejercer tal función.

Por lo anterior, y, por el hecho de que la sentencia citada no ha adquirido firmeza, y que la Procuraduría funge como representante judicial del Estado en el proceso en el que se dictó esa sentencia (expediente no. 15-8616-1027-CA), en este pronunciamiento omitiremos referirnos a cualquier aspecto de fondo sobre la normativa cuestionada en ese proceso, sobre los aspectos técnicos debatidos y sobre las interpretaciones allí efectuadas.

Para el análisis de este proyecto de ley, debe señalarse que, conforme al artículo 6° de la Constitución Política, el Estado tiene el derecho soberano de proteger, conservar y explotar, con exclusividad, todos los recursos y riquezas naturales en los mares adyacentes en una extensión de doscientas millas a partir de la línea de baja mar a lo largo de sus costas. Simultáneamente, según el artículo 50 Constitucional, el Estado está obligado a procurar el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza, y a garantizar, además, el derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

La regulación de la pesca del atún, como ocurre con el aprovechamiento de cualquier recurso hidrobiológico, debe responder a un adecuado balance entre la importancia económica que reviste y la necesidad de conservar los ecosistemas marinos.

En ese sentido, la Sala Constitucional ha dispuesto que:

“La protección de los recursos hidrobiológicos. Diversas razones obligan al Estado a hacer uso de sus mejores esfuerzos con el objeto de tutelar en forma adecuada sus inmensos espacios de mar territorial, de zona económica exclusiva, así como sus aguas internas. Por un lado, tiene un deber ineludible de velar por la preservación del medio ambiente, y ello por supuesto incluye la adopción de aquellas medidas necesarias para evitar daños en los ecosistemas marítimos y acuáticos en general, proteger las especies de seres vivos que habiten dichos medios, prevenir la contaminación de los mares y aguas internas, así como reaccionar con energía ante las actuaciones que atenten contra la integridad del medio ambiente acuático. Asimismo, el Estado está igualmente compelido por la Constitución Política a garantizar medios de subsistencia dignos y suficientes para todos sus habitantes, procurando un adecuado reparto de la riqueza generada. En ese contexto, debe la Administración propiciar un uso sustentable de los recursos naturales, logrando con ello que el país pueda desarrollarse económicamente, sin comprometer la integridad del medio ambiente. Los frutos de ese desarrollo no deben quedar en manos de unos pocos actores, sino que debe permitirse a los pequeños y medianos productores beneficiarse del acceso a los medios de subsistencia y enriquecimiento. Entiende la Sala que ese es el espíritu que anima en general el proyecto de Ley de Pesca y Acuicultura, expediente legislativo número 15.065. Por un lado, se busca tutelar un ecosistema esencial para la sobrevivencia de la biosfera. Al mismo tiempo, reconoce que la actividad pesca y acuicultura constituyen actividades económicas lícitas y de gran importancia para la salud alimentaria de la población y generadoras de considerables beneficios para quienes a ellas se dedican y para el país, pero que por la delicadeza e importancia del medio en que se desarrollan, deben estar sometidas a una estricta regulación. Parte asimismo de la necesidad de defender el patrimonio público, en particular en lo concerniente a los recursos hidrobiológicos que le pertenecen a la Nación en su condición de bienes públicos. En esa inteligencia, el articulado del proyecto pretende actualizar el marco normativo de las actividades pesquera y acuícola, que actualmente son reguladas –en lo fundamental- por la Ley de Pesca y Caza Marítima, número 190 de veintiocho de setiembre de mil novecientos cuarenta y ocho, así como por algunas normas especiales. A continuación, se analizará la validez de las normas consultadas, y de conformidad con lo establecido en el artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, de cualesquiera otros relevantes desde el punto de vista constitucional.” (Voto no. 10484-2004 de las 9 horas 52 minutos de 24 de setiembre de 2004).

En el mismo sentido, en el voto no. 10540-2013 de las 3 horas 50 minutos horas del 7 de agosto de 2013), se señaló:

“En consecuencia, corresponde al Estado velar por la explotación racional del recurso marino en armonía con el ambiente. También le atañe la obligación derivada del Derecho de la Constitución de proteger los recursos hidrobiológicos, concretamente, el deber de tutelar los inmensos espacios de mar territorial, la zona económica exclusiva y las aguas internas, así como la preservación del ambiente, el resguardo de los ecosistemas marinos y acuáticos en general, la protección de las especies de seres vivos que habiten dichos medios, prevenir la contaminación de los mares y aguas internas, y, con ello, garantizar medios de subsistencia dignos y suficientes para todos los habitantes, procurando un adecuado reparto de la riqueza y un uso sustentable de los recursos naturales con miras a un desarrollo del país sostenible, que no venga a comprometer de manera desproporcionada el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.” La necesidad de garantizar ese balance se estatuye también en la Convención sobre Derecho del Mar (aprobada mediante Ley no. 7291 de 23 de marzo de 1992), pues, según sus artículos 61 y 62, los Estados deben promover el objetivo de la utilización óptima de los recursos vivos en la zona económica exclusiva, determinando su capacidad de capturar los recursos vivos existentes y la posibilidad de dar acceso a otros Estados, cuando no tenga capacidad para explotar toda la captura permisible. Pero, de igual modo, los Estados están compelidos a asegurar, mediante medidas adecuadas de conservación y administración, que la preservación de los recursos vivos de su zona económica exclusiva no se vea amenazada por un exceso de explotación, teniendo en cuenta para ello, los datos científicos más fidedignos de que disponga.

Tales medidas, se indica, tendrán la finalidad de preservar o restablecer las poblaciones de las especies capturadas a niveles que puedan producir el máximo rendimiento sostenible con arreglo a los factores ambientales y económicos pertinentes, incluidas las necesidades económicas de las comunidades pesqueras ribereñas y las necesidades especiales de los Estados en desarrollo, y teniendo en cuenta las modalidades de la pesca, la interdependencia de las poblaciones y cualesquiera otros estándares mínimos internacionales generalmente recomendados, sean subregionales, regionales o mundiales.

Para la fijación de esas regulaciones, la Convención indica que deben tenerse en cuenta los efectos sobre las especies asociadas con las especies capturadas o dependientes de ellas, con miras a preservar o restablecer las poblaciones de tales especies asociadas o dependientes por encima de los niveles en que su reproducción pueda verse gravemente amenazada.

Para garantizar esa explotación racional del recurso marino en armonía con el ambiente, cualquier regulación que se pretenda emitir al efecto, debe obedecer a criterios técnicos, o, al menos, contemplar la necesidad de que, determinadas decisiones o actuaciones administrativas posteriores, requieran un adecuado fundamento técnico.

Lo anterior, en virtud de la aplicación del principio de objetivación de la tutela ambiental, que:

“…se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la «vinculación a la ciencia y a la técnica», con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia.” (Sala Constitucional, voto no. 2063-2007 de las 14 horas 40 minutos de 14 de febrero de 2007).

Asimismo, al efecto, resulta aplicable el principio preventivo, que se encuentra recogido en el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad (no. 7788 de 30 de abril de 1998), y que exige la adopción por parte de los poderes públicos de aquellas medidas destinadas a evitar, mitigar o corregir los efectos adversos que generan las actividades o acciones humanas al ambiente.

En ese sentido, específicamente sobre la pesca del atún, la Sala Constitucional ha indicado que “el Derecho del Mar impone al Estado de Costa Rica un deber de determinar la captura permisible en su zona económica exclusiva, con base en criterios técnicos, fidedignos y actualizados para asegurar la conservación y restablecimientos de las especies sujetas a pesca, incluyendo el atún. Esto mismo, debe entenderse, está implícito en el artículo 6, de la Constitución Política, toda vez que una soberanía y, por ende, una afectación ilegitima de los recursos naturales, lo que resulta contrario al contenido del artículo 6, de cita.” (Voto no. 9973-2017 de las 11 horas de 25 de junio de 2017).

De igual modo, la Convención para el Fortalecimiento de la Comisión Interamericana del Atún Tropical establecida por la Convención de 1949 entre los Estados de América y la República de Costa Rica ("Convención de Antigua"), aprobada mediante Ley no. 8712 de 13 de febrero de 2009, tiene por objeto asegurar la conservación y el uso sostenible a largo plazo de las poblaciones de atunes y especies afines, y, para ello, estipula que los miembros de la Comisión aplicarán el criterio de precaución y establecerán medidas para garantizar su adecuada administración y conservación, conforme a sus potestades soberanas y según el marco dispuesto por la Convención sobre Derecho del Mar.

Conforme con lo anterior, el ejercicio de la soberanía sobre la zona económica exclusiva permite al Estado valorar y adoptar medidas tendientes a proteger y explotar racionalmente sus recursos hidrobiológicos, conforme, eso sí, con las regulaciones internacionales que le vinculan. Y, dentro de ese marco, es que debe valorarse ésta y cualquier otra propuesta legislativa en ese sentido.

El presente proyecto de ley pretende modificar el artículo 49 de la Ley de Pesca y Acuicultura (no. 8436 de 1° de marzo de 2005) que establece la forma en la que el INCOPESCA debe fijar los cánones por concepto de registro y licencias de pesca para los barcos atuneros, estableciendo nuevos parámetros que deben ser considerados al efecto.

Como ya se dijo, en aras de garantizar un adecuado balance entre la explotación del recurso, su conservación y el adecuado reparto de la riqueza que genera, es necesario valorar la reforma propuesta tomando en consideración criterios técnicos y objetivos que determinen cuál es el mejor mecanismo a esos efectos. Tómese en cuenta que los artículos 61 y 62 de la Convención sobre Derecho del Mar establece la posibilidad de que los Estados emitan regulaciones internas sobre la concesión de licencias a pescadores, buques y equipo de pesca, incluidos el pago de derechos y otras formas de remuneración, teniendo en cuenta para ello, datos técnicos fidedignos, la captura permisible de recursos y, además, su propia capacidad de captura, la importancia de los recursos vivos para sus intereses nacionales, las necesidades de los Estados en desarrollo de la subregión o región con respecto a las capturas de parte de los excedentes, y la necesidad de reducir al mínimo la perturbación económica de los Estados cuyos nacionales hayan pescado habitualmente en la zona o hayan hecho esfuerzos sustanciales de investigación e identificación de las poblaciones.

En ese mismo sentido, deben valorarse las reformas de los artículos 53 y 55 que se proponen, pues, al respecto, la Sala Constitucional ha señalado que, el INCOPESCA tiene el deber de:

“a) de previo a expedir licencias de pesca de atún o prorrogarlas, determinar, con base en estudios técnicos y científicos, fidedignos y actualizados, cuál es la captura permisible de los recursos vivos de atún que existen en la Zona Económica Exclusiva; y b) al expedir la prórroga ce la licencia de pesca de atún, determinar y establecer, con fundamento en criterios y estudios técnicos, fidedignos y actualizados, las limitaciones técnicas a las que deban sujetarse las embarcaciones autorizadas durante esa prórroga, incluso respecto de la cantidad de atún que se autoriza capturar.” (Voto no. 9973-2017 ya citado).

Luego, en lo que tiene que ver con la reforma del artículo 60, con el fin de determinar que no se permitirá la pesca de atún con buques cerqueros dentro de las primeras 60 millas náuticas medidas desde la línea base de la costa, debemos reiterar lo ya dicho sobre una iniciativa similar, en la Opinión Jurídica no. OJ-141-2014 de 28 de octubre de 2014:

“Por supuesto, conviene advertir que existe una obligación del Estado ribereño de publicitar, para conocimiento de los nacionales de otros Estados que pesquen en su Zona Económica Exclusiva, las leyes y reglamentos en materia de conservación y administración.

No obstante lo anterior, debe señalarse que se ha estimado que una reducción unilateral del área de pesca en la Zona Económica Exclusiva por parte de un Estado ribereño puede no ser oponible a los otros Estados si esta reducción no obedece a criterios técnicos relacionados con ya sea un aumento de la capacidad actual de captura de aquel o de la necesidad demostrada, con estudios técnicos, de conservar determinadas poblaciones. Por su importancia en el Derecho del Mar, volvemos a citar la sentencia de la Corte Internacional de Justicia de 25 de julio de 1974:

«67. (…) De acuerdo con lo anterior, esta Corte está obligada a concluir que las regulaciones islandesas de 14 de julio de 1972, estableciendo una zona de pesca exclusiva para nacionales que se extiende desde el mar territorial hasta 50 millas náuticas alrededor de la costa de Islandia, no son oponibles al Reino Unido, y éste no se encuentra en obligación de aceptar la extinción unilateral, por parte de Islandia, de los derechos pesqueros en el área.

71. Desde la perspectiva de los hallazgos de la Corte (ver el parágrafo 67), del hecho de que las regulaciones de 14 de Julio de 1972 no sean oponibles al Reino Unido por las razones allí barcos de pesca británicos de las áreas dentro de los límites acordados por el intercambio de notas de 1961 o imponer unilateralmente restricciones de actividades en esas áreas. Pero la cuestión no finalizada allí, tal y como esta Corte lo ha señalado, Islandia, vista su situación especial, es titular de derechos preferenciales en relación con las pesquerías en las aguas adyacentes a sus costas. Debe dársele, entonces, reconocimiento tanto a los derechos del Reino Unido a pescar en las aguas en disputa, como a los derechos preferenciales de Islandia. Ninguno de estos derechos es absoluto, los derechos preferenciales de un Estado ribereño están limitados en relación con su dependencia directa de la pesca y por su obligación de considerar los derechos de otros Estados y la necesidad de conservar; los derechos de otros Estados están, a su vez, limitados, por la capacidad de pesca del Estado ribereño y su obligación también de considerar los derechos de otros Estados, incluyendo el ribereño, y la necesidad de conservar.» Así las cosas, debe nuevamente notarse que el proyecto de Ley pretende establecer un impedimento para que los barcos atuneros de red cerco, incluyendo los de bandera extranjera, no puedan pescar dentro de las primeras ochenta millas de la Zona Económica Exclusiva, instituyendo así una zona de exclusión en las primeras 80 millas de la Zona Económica Exclusiva, las cuales quedarían reservadas para la pesca sostenible del atún por parte de las embarcaciones de bandera nacional más pequeñas, amén de la pesca deportiva.

Ergo, es claro que la técnica legislativa, en atención especial al principio de proporcionalidad, requeriría que se adjuntara al expediente legislativo los respectivos estudios técnicos que exige la Convención de Derecho del Mar. Particularmente, los estudios relativos a la capacidad de captura de la flota nacional y los relacionados con la necesidad de conservación de las especies de atún. Es notorio que estos estudios técnicos servirán, considerando el Derecho del Mar, para ponderar adecuadamente la reforma legislativa, cuya aprobación es resorte de la Asamblea Legislativa.”

III. Conclusión

Si bien la aprobación del proyecto de ley no. 21316, denominado “Modificación a los artículos 49, 53, 55, 60 y adición de un nuevo artículo 60 bis en el capítulo IV) sobre pesca de atún, de la ley no. 8436, Ley de Pesca y Acuicultura”, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones expuestas.

De Usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez